引言
党的十八届三中全会提出“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。2017年第五次全国金融工作会议提出“明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，推动问题金融机构有序退出”。党的和2017年中央经济工作会议提出要打好防范化解重大风险攻坚战，金融风险首当其冲。2018年中央经济工作会议要求继续打好防范化解重大风险攻坚战。防范化解金融风险的关键是通过良好的制度设计对风险进行疏导、识别和管理。国际实践表明，有效的存款保险制度是防范化解金融风险、维护金融稳定的长效机制。存款保险制度发源于美国，历经数次危机验证，存款保险处置理念和成效得到普遍认同，世界各国陆续引入这项制度，特别是2008年金融危机后，各国普遍强化了存款保险职能。国外学者结合危机实践对存款保险制度机理及风险处置作用进行了长期充分的研究。1993年我国首次提出建立存款保险基金以来，国内学者对存款保险制度进行了许多有益的探讨，特别是近年来国内学者在研究存款保险保障存款安全、维护公众信心功能的同时，对推动建立有序的风险处置框架和存款保险在其中的作用进行了一些探索性研究。万荃（2016）研究了美国以存款保险为主的有序风险处置机制改革，认为美国有序风险处置机制改革的经验在于强化了中央银行和存款保险在防范化解金融风险中的核心作用，确定了以存款保险为主的市场化风险处置机制［1］。冯鸿凌（2018）研究发现美英日三国在2008年金融危机后强化了存款保险风险处置职能，进而提出借鉴国外实践经验，从提高机构地位与权限、丰富风险处置手段等方面完善我国存款保险风险处置职能［2］。王永钦、陈映辉、熊雅文（2018）研究指出存款保险制度增强了储户的风险意识，打破了民众刚性兑付的惯性思维，有助于银行之间的有序竞争，对深化我国金融体系改革具有重要的意义［3］。纪洋、边文龙、黄益平（2018）研究认为对于后期推行显性存款保险的国家而言，显性存款保险通过提供有限保险，减少了道德风险，显著增加了银行退出的概率，降低了系统性金融风险，提出我国存款保险的制度设计应以降低金融体系整体风险为核心［4］。综上所述，国内学者从理论层面研究了存款保险制度防范系统性金融风险的功能，从制度层面研究了国际存款保险制度发展趋势、提出完善我国存款保险风险处置职能。但国内尚没有从实务层面研究存款保险风险处置工作的难点及如何推进的成果。实际上，我国尚无运用存款保险机制处置金融机构风险的案例。本文将从实务层面进行探讨。
一、我国存款保险制度具有早期纠正和风险处置职能
2015年5月1日，我国《存款保险条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着我国存款保险制度由隐性向显性过渡，由全额转变为限额。《条例》明确赋予了存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置的职能。《条例》规定了存款保险基金管理机构可以采取早期纠正措施，并明确了使用存款保险基金的四种情形和三种方式，以及建议监管权。根据规定，当投保机构严重危及存款安全以及存款保险基金安全时，存款保险基金管理机构可以要求投保机构采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。存款保险基金管理机构在担任投保机构的接管组织、实施被撤销投保机构的清算等四种情形下需在7个工作日内偿付存款人的被保险存款。存款保险基金管理机构可以选择三种方式使用存款保险基金：直接偿付；委托其他合格投保机构代为偿付；为其他投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，促成其收购或者承接被处置投保机构的资产负债。存款保险基金管理机构发现投保机构有《银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。国务院批复文件明确存款保险基金管理工作由中国人民银行承担。《条例》出台后，中国人民银行原行长周小川对存款保险早期纠正和风险处置框架有完整的论述：“一是出了问题可以早期纠正，争取出大问题之前被接管和收购承接；二是关闭破产。进入破产程序之后，可以成立债权人委员会，取代股东权力，并组织清盘。清盘过程中又可以重组，这又可绕回到重组的路上。”［5］存款保险的制度框架有助于多数情况下实现收购兼并，但同时仍有一部分机构破产清盘，可以避免道德风险。可以说，存款保险处置金融机构风险分机构退出和股东退出两种情形，即破产清算和重组。国际实践表明，95%以上的倒闭投保机构是采取收购承接的重组方式来处置，很少使用直接偿付走破产清算的方式。《条例》出台后，中国人民银行积极推进存款保险工作，建立并完善存款类金融机构投保手续办理、保费缴纳等工作机制，加大现场核查力度，确保投保机构数据真实，稳妥推出差别费率和存款保险评级，有效发挥存款保险制度的风险约束和校正作用，注重存款保险宣传。特别是2016年以来，中国人民银行积极探索金融机构市场化风险处置路径，进一步发挥存款保险早期纠正和风险处置职能，推动建立市场化法治化的银行业金融机构退出机制，取得了一定效果。可以说，目前我国存款保险制度稳步实施，以存款保险为平台的金融风险处置框架正在积极推进。
二、运用存款保险机制处置金融机构风险面临的困难
理论上讲，《条例》的正式施行从制度层面解决了金融机构市场化退出机制的问题，但在顶层配套机制和相关法律衔接尚未完全到位、社会认知基础不足的现状下，实务层面推进我国存款保险市场化处置工作仍然面临一些现实困难。
（一）认知不统一
金融机构是典型的高杠杆经营，吸收大量公众存款，风险处置涉及公众利益。处置金融风险的相关部门认识统一、责任明确、形成合力是做好处置工作的前提。现阶段相关各方对存款保险风险处置的认识不一致。一是对存款保险在风险处置中的定位有不同认识。在现有的法律制度框架下，存款保险在风险处置中承担“付款箱”功能，或是早期介入、主导风险处置工作，相关部门存在分歧。二是对存款保险风险处置理念和功能认知不足。有些部门特别是地方金融部门将存款保险风险处置视同为金融机构破产清算，等同于金融机构行政化退出，并认为金融机构个案的风险处置存在引爆大面积支付危机的隐患。同时，地方政府对存款保险的技术资金优势、及时处置风险的能力认识不足。以农村信用社①为例，改制化险工作已推进多年，经营较好的农村信用社已经全部改制完成，但部分农村信用社改制化险工作目前已经很难推进、改制后续问题不断暴露。在此背景下，部分地方政府仍将改制化险作为当前化解农村信用社风险的治本之策，而对运用存款保险处置金融风险积极性不够。
（二）触发机制不明确
金融机构经营具有特殊性，即使经营失败、实质资不抵债，仍可通过新的存款来维系生存，所谓“吃完股本吃存款”，很难像实体企业一样如果经营失败，将自发走向破产。因此，金融机构的风险处置应该是外部相关职能部门发起和主导的。但目前制度层面关于金融机构风险处置的触发条件不够明确，规定过于笼统。如《银监法》）第三十八条、第三十九条规定的银行业金融机构被接管或者被撤销的前提全部为定性描述，法律理解和解释空间较大。实践中，尽管部分区域金融风险突出，高风险机构数量较多，特别是个别农村信用社改制后迅速“返贫”，严重资不抵债，危及存款及存款保险基金安全，但相关部门坚持认为金融风险是经济周期性因素导致，随着经济的好转，风险能够得到逐步化解，风险尚未达到相关法律规定的需要监管部门采取接管或撤销的情形。此外，对地方金融机构进行风险处置，会牵扯到地方政府的管理和风险处置责任、监管部门的监管责任。强化问责也是相关各方处置金融机构风险积极性不高的原因。
（三）市场理念落地难
存款保险处置的核心理念是强化市场纪律，防范道德风险，让“做坏事要付出代价，投资要承担风险”。理论上讲，金融机构经营失败后，股东要依法承担损失，股本依法清零；经营层高管要依法承担经营失败的责任；地方金融部门的管理责任和监管部门的监管责任要依法追究。但在实践中，金融机构股东特别是自然人股东人数众多，股权清零容易引发群体事件；国有股权的清零事关国有资产流失等问题，涉及财政、国资等多部门事权，协调难度大。此外，对农村信用社社员（股东）权益归零与现有农村信用社管理体制不相适应，农村信用社高管由农村信用社省级管理机构（以下简称省联社）提名、任命，社员（股东）并未真正参与公司治理，但在处置中将社员（股东）权益清零，权责不对等，有失公允。进一步深究责任，对金融机构高管经营责任、主管部门管理责任和监管部门监管责任的责任界定及问责在现有制度框架下尚无法实现。过严惩戒会加大处置工作的难度，过宽惩戒容易滋生道德风险。如何平衡防范道德风险和处置金融风险，是存款保险市场化处置的关键。
（四）新机制构建难
风险处置的目标是实现经营机制的转换，确保处置效果，防范处置后金融机构的再次“返贫”。根据规定，我国存款保险基金管理机构可以通过市场化的方式遴选收购承接方，通过提供担保、损失分摊等方式促成收购承接方对被处置金融机构的重组。构建治理新机制是存款保险风险处置工作的重点和难点。以农村信用社为例，完善法人治理结构、强化内外部约束机制一直是农村信用社体制改革的核心。客观地讲，历次改革并未完全实现这一目标。现阶段农村信用社在管理体制、风险防控机制等方面仍存在明显差距，特别是行业行政管理模式与农村信用社改革发展现状不相适应的问题较突出。以存款保险运用收购承接方式处置农村信用社为例，如果收购承接方为农村信用社系统机构，公司治理仍然受省联社的行业行政管理，则显然未实现新的治理机制；如果收购承接方为城市商业银行、全国性商业银行或者其他省域的法人金融机构，在保持农村信用社县域法人地位和数量稳定的改革总体要求下，重组后金融机构的身份、收购承接方摆脱省联社的行业管理等问题，突破了国办发〔2004〕48号文件“由省级人民政府全面承担当地信用社的管理和风险处置责任”相关精神，需要国家层面的特批。在现有制度框架下，如何发挥存款保险基金管理机构在重组后新机构公司治理中的积极作用，协调解决重组后新机构与行业管理部门的关系，保障治理机制与农村经济相适应等都是构建新机制的难题。在新一轮农村信用社改革方案尚未出台情况下，单兵突进，运用存款保险机制化解农村信用社风险，对农村信用社系统风险处置工作缺乏整体协同性，处置不当容易形成地方攀比，滋生道德风险.
三、相关建议
（一）建议在金融改革整体框架中充分体现存款保险制度因素
一是2018年11月13日公布的银保监会三定方案明确提出政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部、全国性股份制商业银行监管部等部门具有“提出个案风险监控处置和市场退出措施并承担组织实施具体工作”职能，鉴于当前存款保险基金管理工作由中国人民银行承担，建议在中国人民银行职能的顶层设计中明确存款保险与银保监会在个案处置中的职责分工，或者国务院层面出台规定进行明确。二是建议将存款保险风险处置机制纳入农村信用社风险处置工作整体改革框架中，明确地方政府承担风险处置责任的方式，进一步推进省联社去行政化改革。三是建立对风险处置责任的问责机制。建议国务院金融稳定发展委员会尽快制定对金融监管部门和地方政府的金融管理和风险处置履职问责制度，明确问责事项和工作机制，对早期介入处置风险、风险爆发被动处置区别问责，鼓励和倒逼地方政府和监管部门对金融风险早发现、早处置。
（二）明确风险处置的触发机制，完善相关法律法规衔接
一是明确“接管”触发条件。我国《商业银行法》第六十四条规定“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时”。《银监法》第三十八条规定“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的”。在上述法律规定的情形下，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。在存款保险制度已经建立的情况下，建议参照国际通行做法，将资本充足率低于某个阈值作为实行接管的触发标准。二是明确风险处置的实施主体。从制度层面看，我国风险处置实施主体有监管部门、存款保险基金管理机构和地方政府，但识别出风险后，风险处置的主导部门、处置程序仍不明确。建议尽快从制度层面进行明确。三是完善相关法律法规的衔接。完善《条例》和《银监法》《商业银行法》的衔接，明确监管部门实施接管后，由存款保险基金管理机构担任接管组织，运用市场化手段恢复被接管机构的正常经营或者顺畅退出市场。推动《条例》升格为法律，提高存款保险的立法层级和效力，便于与相关法律法规的衔接。
（三）构建激励相容的市场化处置机制
一是充分调动各方积极性。按照“权责对等、激励相容”的理念，以构建正向激励的处置机制为核心，在严肃市场纪律的同时，充分调动地方政府处置风险的积极性。如允许地方政府通过减免税收、划拨资产、处置维稳等方式来承担风险处置责任，而不是简单的直接出资。二是采用渐进方式推进处置工作。区别于中央银行票据兑付工作的阶段性特征，存款保险制度是风险处置的长效机制，建议采取渐进的方式推进市场化处置理念，缓释处置风险引发次生风险的压力。存款保险风险处置工作起步阶段，可采用股权打折而非清零的方式来体现市场纪律，稳定股东特别是自然人股东情绪，平稳处置风险；待工作机制运行平稳后再实行股权清零，防范道德风险。
（四）夯实存款保险市场化处置理念的社会认知基础
一是适度宣传存款保险风险处置职能。我国存款保险制度仍处在起步阶段，社会公众及政府部门对存款保险制度的认知以及存款保险制度自身的公信力建设需要时间。建议进一步加大存款保险知识宣传力度，在宣传存款保险保障存款、稳定公众信心的同时，适度宣传存款保险风险处置功能，宣传“收购与承接”等存款保险风险处置概念，为存款保险风险处置职能发挥提供社会认知基础。二是持续推进金融体系的市场化改革。有序打破金融产品的刚性兑付，允许债券市场的“有序违约”，让金融体系风险释放成为常态，营造“投资是要承担风险”的市场氛围，培育壮大理性投资者群体，真正发挥市场在金融资源配置方面的决定性作用。
参考文献：
金融是经济的核心,而金融稳定则关系到政治、经济和社会的稳定。金融稳定是指金融体系处于能够有效发挥其关键功能的状态。20世纪90年代以来,墨西哥、泰国、印度尼西亚、韩国、俄罗斯、巴西和阿根廷等国家相继出现金融动荡,造成巨大经济损失,有的甚至引发政治和社会危机。各国政府和国际金融组织日益重视金融风险的评估和金融体系的稳健性建设,着力构建能够抵御金融风险威胁、维护金融稳定的金融“安全网”,提高防范金融风险、抵御金融危机的能力。
一、实行存款保险制度的必要性
存款保险制度是指一个国家和地区为了保护存款人的合法利益,维护金融体系的安全与稳定而设立专门的存款保险机构,作为投保机构,各存款性金融机构向保险机构强制或自愿按照存款的一定比率缴纳保险费,当投保机构面临危机或破产时,保险机构向其提供流动性资助或代替破产机构在规定的限度内对存款者支付存款的制度。
在我国,长期以来并不存在明确的存款保险制度,但从近年来发生的金融机构破产案中可以看出,我国的存款金融机构与政府之间实际上存在着一种隐性的存款保护。隐性存款保险在保护存款者利益以及维护金融体系稳定性方面发挥了积极的作用,然而付出的代价也是沉重的,随着中国市场经济的发展,隐性存款保险的弊端日益显露出来。
首先,不利于公平竞争。与四大国有商业银行相比,我国的股份制商业银行虽然服务好、不良资产率低、效率高,但由于我国四大国有商业银行有国家信用作保障,存款者不用担心银行倒闭会给自己带来损失,这就加大了股份制银行的筹资成本,由此造成了大银行与中小银行不公平竞争的局面,抑制了新兴中小金融机构的发展,不利于提高中国银行体系的活力。
其次,不能合理处置问题银行,加大了处理的成本。由于隐性的存款保险没有明显的规定制度,缺乏市场化的机制,因而在处理中机制不够灵活。一般是在发生危机后,人民银行、地方政府等机构才实地商量解决的对策,而且因缺乏相应的法律法规作支持、各种专业人员的配合等原因,大大延迟了处理有问题银行的时机。
第三,与世界经济一体化和金融全球化的趋势相悖。当前我国所采用的以国家信用为保证,对个人储蓄存款实行全额保险的隐性存款保险制度一是额外加大了国家财政的负担,二是不利于形成正常的市场退出机制。随着入世保护期的结束,外资银行的纷纷涌入,中国未来的金融体系将呈现多元化的局面。如果仍采用隐性存款保险制度,就会使民营银行不能健康发展,而且会出现外资银行“搭便车”的现象等。
因此,随着我国经济的持续发展和对银行体系改革的深入,以国家信用担保的隐性存款保险制度已渐渐不能适应当前形势的需要,建立对经济主体的合理激励机制,推行公开公平、设计合理的存款保险制度对于维护金融体系稳定以及推进金融改革有着积极的作用。所以,存款保险制度的推出迫在眉睫,也恰逢其时。
二、在我国建立存款保险制度的措施建议
虽然建立存款保险制度的现行条件还不完全具备,但我国建立存款保险制度的步伐却并未减慢。我国国有商业银行已经在积极进行改革和调整,已初步完成引进外国战略投资者,并稳步实施上市计划,大批中小银行也面临着新的发展机遇,它们迫切需要存款保险的服务来提高信誉,寻求更深层次的发展,而以国家信用为担保的隐性存款保险已经不适合当前金融发展和金融稳定的需要。因此,成立国家存款保险机构,在事前采取防范风险的管理措施,事后引入风险责任判断标准,引导商业银行向着健康的方向开展业务积极创造条件,在当前显得尤为必要。
1.深化银行改革,完善监管机制。存款保险机构主要是为了保护存款人,而不是为了保护银行不破产,为了代表存款人更好地运用专业化手段来监督银行的风险状况。因而,不能片面强调存款保险机构的风险承受能力,也不能高估其风险承担能力。我国目前的金融监管水平还不能完全适应金融业快速发展的要求,无论是监管手段还是能力,都无法满足有效监管金融机构经营风险的需要。因此,应尽快建立金融机构监督管理协调机制,对银行业实行全方位监管。央行要发挥维护金融稳定的主导作用,对商业银行开展“窗口指导”,引导信贷投向,减少道德风险。建立新的监管方法和程序,提高监管质量以及完善监管体系,加强金融监管部门的监管,积极发挥社会监督的作用,保障金融业的稳健运行。央行还可以通过完善征信管理,向银行和银行监管及存款保险部门提供风险预警;银行监管及存款保险部门根据央行预警限制信贷资金向高风险行业集中。在处置金融机构风险上,存款保险机构在保持相当的独立性的同时,加强与央行和银监会的协调。存款保险机构与央行、银监会以及其他政府部门的协调机制是否有效,将从很大程度上影响对问题银行的处置速度和成本。
2.为存款保险制度建设和机构设立提供政策与法律支持。我国政府应制定和出台“存款保险法”,使存款保险规范化和制度化。用法律来保证存款保险制度的贯彻实施,保障存款保险机构的独立性和存款保险业务的安全动作。中央政府应对存款保险制度提供政策支持,以提高存款保险制度的公信度。
3.实施强制投保政策。一是防止出现逆向选择问题,即只有风险较大的银行才去参保。产生逆向选择的原因之一就是实行自愿投保。如果规定所有的商业银行都必须加入存款保险体系,逆向选择的问题就可以迎刃而解。二是有利于相互监督,当所有银行都出保费,那么经营好的银行就有激励去监督经营不好的银行。三是可防止自愿投保方式下银行内部存款的大规模转移。四是有助于保险基金规模的扩大。
4.实行差别保费制度。随着银行业务的不断创新以及种类的多样化,统一的保险费率已经不能准确地反映银行资产的风险变化,因此,实行对不同风险的商业银行征收不同保费的差别费率已成为共识。美国FDIC基于CAMEL评级研究的“与风险相联系的保险费率制度”,已经收到了较好的效果。实施差别保费制度,相当于建立了一个正向激励机制。对那些经营状况较好、风险较低的商业银行来讲,由于保费相对较低,这就保持了其经营的积极性;对于那些经营较差的商业银行,为了降低保险费率,或者说为了降低经营成本,也会努力改善经营状况,加大风险防范的力度,降低自身的风险,这就在一定程度上解决了道德风险问题。我国目前尚未建立统一的银行评级标准制度,对银行的风险评估体系还不够健全,因而在实际的操作中对各银行风险的判定就十分困难。因此可按银行的资本化状况,同时参考经营管理水平、财务状况、资产风险比例等实行差别费率。资本充足率高、经营状况好的银行可缴纳较少的保费,反之亦然。而且在存款保险制度建立的初期,应确定较少的费率级别,费率的级差也应当较小,但要规定一个明确的费率调整时间表,逐步过渡到完善的差别保险费率制度。
5.实施动态的保费制度。对于商业银行来说,其风险状况随着其经营策略与经济环境的变化而变化。如果商业银行的风险发生变化,保险费用却没有调整,一方面对其他的商业银行来说有失公平,另一方面会加大存款保险机构与整个金融体系的风险。对投保的商业银行实施动态的保费制度,随时根据其风险的变化调整其保险费用,不但能保持公平,而且促使商业银行加强自身风险管理,始终把风险控制在一定的范围之内。
6.设定保险范围。一方面要设立赔偿金额范围,制定一个限额:在限额以下的存款才能得到全额赔付,超过此限额的存款只能得到部分赔偿,或者不赔偿。这种全额赔偿和部分赔偿相结合的方式,既可以充分保护广大中小储户的利益,又能避免对市场纪律的削弱,使存款人依旧要注重风险的控制。设立理赔限额不宜过高,否则会引发道德风险。世界上保险限额平均是GDP的3倍,按此标准中国的保险限额不到3万元。然而由于我国居民的高储蓄率,金融资产主要是以存款的形式持有,社会保障体系还不健全,加上我国部分中小金融机构管理水平低,抵御风险的能力较弱,若按上述比例确定保险限额显得偏低,保护面不足。为了维护广大存款者的利益,可适当调整限额,至少让90%以上的存款者得到全额赔付,将存款保险最高限额规定为10万元,对10万元以内的存款全额保险,超过10万元的采用递减比例赔偿是可行的选择。
另一方面,对存款的种类也要设限制,只对银行存款中的活期存款、定期存款、储蓄存款提供保险,而同业存款、外币存款、大额存单、境外金融中心存款等都不在保护之列。这种风险共担机制,使存款人与商业银行仍然要注重风险控制,从而避免道德风险的发生。
应逐步强化存款保险机构的监督权利和责任,加强对投保商业银行的监管力度。监管是避免逆向选择与道德风险的有效对策。强化存款保险机构的权利,检查投保机构的经营风险,随时根据其经营与风险状况调整其风险等级,进而调整其保险费用;有权取消经营不善和非法经营者的保险资格,对问题银行实施兼并、收购和救助等。
三、结束语
根据我国现实情况,本文分析了目前我国实施存款保险制度的必要性。存款保险制度的本意是通过防止挤兑使得银行体系更加安全,但如果设计不合理,结果可能会削弱银行系统的稳定性,从而加大银行倒闭的可能。可从存款保险法律建立、实施强制性存款保险、规定最高理赔限额、实行差别化费率等六个方面设计适合我国现状的有效的存款保险制度。
参考文献:
（一）存款保险制度的制约是否有存款保险制度的保障是影响存款利率市场化的根本因素。到现在，中国尚未建立显性的存款保险制度。存款保险制度在很大程度上制约了存款利率市场化。存款保险制度是保护存款人利益、维护银行信用的一种金融保障制度。当由此引发的金融危机爆发时，有了存款保险制度，就可以保护存款人的利益，原因在于银行业面临的是隐性的保险制度，缺乏合理的退出机制，保护存款人的利益必须有存款保险制度才能得到保障。这些都是存款保险制度的缺少所致。实现存款利率市场化，无论对企业、消费者还是对银行，都可能带来或多或少的市场风险和经营风险。所以，中国的存款利率市场化采取的是谨慎的市场化。现在，国家真正对存款保险制度征求银行、企业、存款人的意见。但是，到现在，存款保险制度还没有真正地建立起来。
（二）商业银行内部条件的制约商业银行内部条件是否具备是影响存款利率市场化的主要因素。存款利率市场化，一方面，当商业银行完全习惯于所有的产品价格都以加点或者是减点来定价时；另一方面，当商业银行内部的资金核算也用市场基准来核算时，国家基本上就可以把存款利率放开了。这些都是目前商业银行所不具备的。用一个新的基准来代替央行目前的存款利率是存款利率市场化的表现。新的基准可能是同业拆借利率，也可能是七天回购拆借利率。商业银行内部还难以完全用市场基准利率来核算。存款利率市场化对金融产品的定价能力和水平提出了更高的要求。总之，存款利率市场化需要商业银行建立起一系列的风险内控投制。
（三）宏观经济环境的制约是否具备良好的宏观经济环境是影响存款利率市场化的重要因素。也就是说，存款利率市场化离不开良好的宏观经济环境。除了需要竞争性的商业银行主体外，它还需要稳定的宏观经济环境。就如同价格改革一样，没有一个稳定的宏观经济环境，很难真正地实现存款利率的市场化。宏观经济的稳定有助于银行和企业间维持稳定的关系。没有稳定的宏观经济环境，不适时宜地推进存款利率市场化是不利于经济良好发展的。存款利率市场化，一方面，需要物价和金融市场稳定，不至于引起存款利率的大幅上升，能够为商业银行提供再融资保障；另一方面，需要经济处于上行周期，商业银行具有一定的信贷增长空间。这表明，宏观经济过热，资金价格利息会过高；宏观经济过冷，银行经营获利就会相对困难。
二、存款利率市场化存在的问题
随着金融体制改革的深入，存款利率市场化改革一直在积极推进。外币存贷款利率早已放开，但是，各类存款利率特别是人民币存款利率没有完全放开，利率的市场引导机制不明显，缺少存款利率市场化的配套措施等诸多问题，所以，存款利率还难以完全市场化。这些都与金融体制改革的深入程度密切相关。
（一）存款利率没有完全放开伴随着利率市场化的改革，存款利率在不断地放开。自从1996年开放银行间同业拆借市场利率开始，到现在已有近20年的历程。从新世纪开始，大额外汇存款利率、全国社保基金协议存款利率、县农村信用社存款利率、各档次存款基准利率等先后市场化。随后，中国人民银行放开存款利率下限。这是利率市场化改革中的一大突破，存款利率不断市场化。到2012年6月，存款利率可提高到基准利率的1.1倍。不过，到现在为止，这一改革还存在着不彻底性，特别是存款利率还没有完全市场化。也就是说，目前的存款利率基本没有开放，还是非市场化。究其原因，主要是为了防止金融风险而稳定金融秩序，存款利率只是有限地放开而没有完全放开。存款利率没有完全放开，那就还不是真正的利率市场化。只有完全放开存款利率，让市场供求决定资金价格，才能有真正的利率市场化。
（二）利率的市场引导机制不明显存款利率市场化需要充分发挥利率的市场引导机制作用。没有这种引导机制，企业、消费者和商业银行之间难以根据市场供求进行资金价格决定，也就是说，存款利率难以市场化。这是因为利率水平的高低直接影响的是企业、消费者和商业银行。尽管金融体制改革在不断地推进，但适应这种体制改革的利率的市场引导机制仍不明显。不论是银行贷款、民间高利贷等，这都缺少有效的对企业的利率引导机制。利率高低对消费者没有太多的反映。商业银行的利率引导机制同样不明显。总之，利率的市场引导机制不明显导致了存款利率没有市场化。
（三）缺少存款利率市场化的配套措施任何一项改革都需要一系列的配套措施，存款利率市场化也不例外。否则，这种改革是不彻底的。在市场化过程中，存款保险制度不仅是存款人利益的重要保护措施，而且是金融秩序的安全器。存款保险制度的缺少，导致存款没有保护，往往存款者利益受损。存款者在市场上很难得到有效的保护，而且出现风险以后也没有保障的机制。存款利率市场化还没有为金融机构的市场化改革作好方方面面的准备。以前之所以存款利率市场化缓慢，主要原因是缺少存款利率市场化的配套措施，如存款保险制度、社会保障体系的完善等。存款利率市场化要求继续深化金融体制改革，建立存款保险制度等配套措施。没有这些相应的配套措施，存款利率也会真正地市场化。只有继续深化金融体制改革，才能加快存款利率市场化。存款利率没有完全放开，那还是不完全的利率市场化。利率受政府的干预过多，市场引导机制不明显，资金价格就不能由市场决定。存款利率市场化的配套措施不健全，存款利率就难以真正地市场化。
三、加快存款利率市场化的对策建议
利率市场化改革作为金融体制改革的一个重要组成部分，其成败得失直接影响着整个金融体制改革的效果①。这一改革涉及居民、企业等经济主体和整个金融体系，即使在高度发达的市场经济国家，存款利率的市场化改革也是十分艰难和慎重的，更不用说我国目前仍是处于间接融资为主的金融结构下，金融体系中的存款总量远远大于其他任何金融形式。如果条件不成熟而贸然放开存款利率，很可能会造成系统性的金融风险。正是如此，未来的存款利率市场化还需要继续深化金融体制改革。
（一）放开存款利率，让市场供求决定其价格利率市场化进程始于1996年6月银行间同业拆借利率的正式放开。贷款利率下限于2013年7月被完全取消。目前，尚未完全实现市场化的主要是银行特别是商业银行的存款利率。虽然存款利率都有一定程度的上浮或下浮，但这仍然受到相当程度的管制，也就是没有完全放开。这就需要继续深化金融体制改革，下放利率定价的审批权，该由市场决定的让市场说了算，先向下浮动，再过渡到完全由市场决定。没有存款利率的市场化，就没有真正的利率市场化。只有让市场供求决定存款利率，这样才能市场化。否则，存款利率没有真正地市场化。
（二）有序地推进存款利率市场化存款利率市场化要求放开存款利率管制。放开存款利率管制是利率市场化中最为关键、风险最大的阶段，这就要求分步、有序地推进，防止盲目进行。利率市场化具体推进的路径较为明确，先长期后短期，先大额后小额，分阶段逐次加以推进，现在到了最后的阶段，即存款利率市场化展开以及必须的配套设施建设的阶段。深化金融体制改革，先开放大额存款利率再小额存款，先开放长期存款利率后短期存款等，从而有序地推进存款利率市场化。存款利率市场化可以自上而下地推进实施，但需要自下而上地由商业银行等金融机构来推动。在中国，这需要作好充分条件分阶段有序地推进存款利率市场化。推进存款利率市场化需要强化财务硬约束，防止搞利率大战。有序地推进存款利率市场化，既完善中央银行利率的传导机制，又完善政策利率对市场利率的传导机制，为全面实现利率市场化而做好充分的准备。
在我国，贷款诈骗罪的规定始见于1995年《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，并被该决定第10条以独立罪名的形式从诈骗罪中分离出来。1997年修订刑法时，又为刑法分则所吸收，规定于第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”第五节“金融诈骗罪”第193条。本罪设立之初对打击贷款诈骗犯罪起到了重要作用，但随着市场经济的迅速发展，刑法对该罪规定的疏漏之处日益暴露出来。司法实务中出现的新的贷款诈骗行为越来越多，愈演愈烈，严重扰乱了国家的金融管理秩序。从而给司法部门认定这类行为造成了一定困难。本文中，笔者拟对贷款诈骗罪的竞合犯罪的认定问题进行探讨，以期对我国的刑法理论研究，尤其是司法实务有所裨益。
一、贷款诈骗罪的基本构成
贷款是银行的一项主要资产业务,银行通过存款形式融入资金，然后通过贷款形式融出资金，从而发挥银行的金融中介作用，实现资金的融通。贷款业务是金融机构资产业务的核心。我国现行刑法规定的贷款诈骗罪，是指行为人以非法占有为目的，用虚构事实或隐瞒真相的方法，使与其金融交易地位相对的银行或者其他金融机构陷于认识错误或持续陷于认识错误，因而自动地向行为人或其指定的第三人交付数额较大的贷款，从而主要侵犯了信贷秩序并同时侵犯了公私财产所有权，触犯刑法并应当负刑事责任的行为。［1］（P349）本罪是从普通诈骗罪中分离出来的特殊诈骗罪。本罪的客体，是复杂客体，即国家对金融机构的贷款管理制度和金融机构对所贷资金的所有权；本罪的客观方面，表现为用虚构事实、隐瞒真相的方法，骗取银行或者其他金融机构的贷款，数额较大的行为；本罪的主体，是一般主体，凡年满18周岁、具有刑事责任能力的人，均可构成本罪；本罪的主观方面，必须出于故意，并且具有非法占有银行或者其他金融机构的贷款的目的。
二、贷款诈骗罪竞合犯罪之情形
我国现行刑法将原诈骗罪分裂出7个不同的罪名，因其原属同一个罪名，故而在司法实践中几个罪名交叉竞合的情况非常明显。例如，李某用自己伪造的银行存单为担保到银行办理贷款，款贷出后携款潜逃。司法实践中对其定罪问题存在三种意见：一是其使用伪造的存单作担保骗贷，按照刑法第193条(四)项之规定“使用虚假的产权证明作担保或者超出抵押物价值重复担保的”，构成贷款诈骗罪；二是按刑法第194条第二款“使用伪造、变造的委托书款凭证、汇款凭证、银行存单等其他银行结算凭证”进行诈骗活动的，构成金融凭证诈骗罪；三是因其与银行签订了贷款合同，按照刑法第224条第(二)项“以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假产权证明作担保”在签订、履行合同过程中，骗取对方当事人财物的，故又犯了合同诈骗罪。一个行为同时竞合了如此多的法条，显然是立法上的失误，这给审判实践带来很大问题。当然对金融凭证诈骗和贷款诈骗来说，可以认为其属于一种特殊的合同诈骗，那么以特别法优于普通法的理论可认为是不适用合同诈骗罪。然而对于适用金融凭证诈骗，还是适用贷款诈骗罪的问题上分歧则较大。适用金融凭证诈骗罪的则认为，对刑法第194条第二款的规定，应理解为只要是使用伪造、变造的金融凭证骗取资金，达到数额较大的，即构成金融凭证诈骗罪，无论骗取的资金是何种性质，是贷款还是其他款项，也无论是使用金融凭证直接骗取资金，还是以此作抵押骗取银行贷款，都不影响该罪的成立。刑法第193条贷款诈骗罪第(三)项中所规定的“证明文件”不包括银行存单，银行存单是一种金融凭证，虽然也能起到证明的作用，但其与“证明文件”的性质不同，其证明的效力和范围也不同于“证明文件”。使用伪造的银行存单骗取银行贷款的行为不仅构成贷款诈骗罪。即使刑法第193条规定的“证明文件”包括银行存单在内，利用伪造的银行存单作抵押骗取贷款的行为可以构成贷款诈骗罪，但由于这种行为同时还触犯了刑法第194条第二款规定的金融凭证诈骗罪，属于法条竞合犯，按照从一重处的原则，亦应定为金融凭证诈骗罪。赞成认定为贷款诈骗罪的理由是，银行存单属于刑法第193条第(三)项中规定的“证明文件”，使用银行存单作担保骗取贷款的行为构成贷款诈骗罪，同时该行为还属于使用虚假的产权证明作担保，从银行骗取贷款。这里所说的“产权证明”，是指能够证明行为人对房屋等不动产或者汽车、货币、可即兑付的票据等动产具有所有权的一切文件，其中包括银行存单。因此，按照刑法第193条第(四)项的规定，利用伪造的银行存单作抵押骗取贷款的行为亦构成贷款诈骗罪。金融凭证诈骗罪和贷款诈骗罪尽管均包括使用伪造、变造的银行存单进行诈骗的行为，但两罪有明显的区别。金融凭证诈骗罪是指使用伪造、变造的银行存单直接骗取资金或作抵押骗取金融机构的贷款的行为。金融凭证诈骗罪诈骗的资金数额一般与假存单上的数额相同，但贷款诈骗罪诈骗的资金数额不一定是抵押的假存单上的数额。金融凭证诈骗罪诈骗的对象不特定，而贷款诈骗罪诈骗对象是特定的，即只能是金融机构的贷款。金融凭证诈骗罪的行为是要实现票面上的权利，而贷款诈骗罪的行为人则是利用金融凭证的票面价值所起的担保作用来达到其非法占有的目的。由于贷款程序严格，银行有严格审查的责任，使用伪造的金融凭证直接骗钱则简单得多，因而贷款诈骗的社会危害性较小，若套用金融凭证诈骗罪的罪名则被告人有可能被判处死刑，这就等于将贷款诈骗罪的最高刑提高到死刑。［2］（P5-6）
三、贷款诈骗罪竞合犯罪之认定
笔者认为，从立法本意看，刑法设立金融凭证诈骗罪时，对该罪的规定是广义的，只要是使用伪造的金融凭证进行诈骗，数额较大的，即构成金融凭证诈骗罪，其目的是保护金融机构的信誉。而对贷款诈骗罪的规定则有一定的限制，主要是针对以非法占有为目的，骗取银行贷款的个人犯罪行为。刑法第193条贷款诈骗罪中所规定的“证明文件”，主要是指银行的存款证明、公司和金融机构的担保函、划款证明等在向银行或者其他金融机构申请贷款时所需的文件，不包括金融凭证。从司法实践看，使用伪造的金融凭证诈骗贷款与使用虚假的经济合同、证明文件等诈骗贷款有所不同，前者可信程度更高，更易于取得贷款银行的信任而骗得贷款，其行为的社会危害性相对更大。因此，根据刑法罪刑相适应的原则，此种犯罪也应当受到更严厉的处罚。此类以伪造的金融凭证诈骗贷款的行为，与使用伪造的金融凭证直接骗得存款并无实质差别，因此，以金融凭证诈骗罪认定是完全正确的。与上述所论同理,如行为人用有价证券、票据抵押贷款的也属于法条竞合,其处理方法也应以一重罪进行处罚。（作者单位：中牟县人民法院）
中图分类号：F832.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）04-0-01
一、竞争性测算指标的选择
市场的竞争性通常以集中度来反映，集中度越高，竞争性越弱，集中度越低，竞争性越强。国际国内测算市场集中度最常用的两个指标是产业集中度（CRn）和赫芬达尔指数（HHI）。通过查阅文献资料发现，普遍反映CRn虽然能够反映前n大金融机构在市场中所占比重，但是无法反映金融市场内部结构变化。HHI弥补了这一点缺陷，能够反映每家金融机构市场份额是如何变化的，并且数据灵敏度较高，通过“平方和”对前几家金融机构的影响力进行扩大。
赫芬达尔指数是用某一特定市场上所有企业市场份额的平方和来表示。一般而言，HHI值介于0-1之间，越接近于1，表明市场集中度越高。但实际应用中常将其值乘上10000进行放大表示，故HHI值介于0-10000之间。该指数的具体公式为：
HHI=
其中，X——金融市场的存、贷款总规模
Xi——第i个金融机构的存、贷款规模
n——金融市场内的金融机构数量
美国司法部利用HHI作为评估某一产业集中度的指标，并且订出下列标准：
表1 以HHI值为基准的市场结构分类
二、汉中市金融市场发展和竞争性分析
从1996-2013年汉中市金融市场HHI指数可看出，2004年以来汉中市存款HHI指数和贷款HHI指数一直大于1800，属于高寡占II型，说明汉中市金融市场集中度较高，少数金融机构在汉中市金融市场占较大份额，市场竞争程度弱。
从横向比较看，汉中市贷款HHI指数大于存款HHI指数，而且差额逐年加大。1996年，汉中市贷款HHI指数比存款HHI指数高出228.63，到2012年，这一差额扩大到910.03。虽然在2013年由于小额贷款公司的发展，促进了贷款市场的竞争性，拉低了贷款HHI指数，但由于其贷款份额仅占全市的1.89%，影响较弱，因此这一差额仍高达672.87。总体上来看，汉中市贷款市场集中度高于存款市场，而且这一现象在18年间呈持续扩大趋势。
从纵向比较看，汉中市存款HHI指数呈下降态势，而贷款HHI指数呈上升态势。2013年存款HHI指数较1996年下降了8.29%；2013年贷款HHI指数较1996年上升了12.15%。说明汉中市存款市场集中度不断降低，而贷款市场集中度不断上升。
从汉中市金融市场内部分析，出现上述情况的原因主要有以下两点：
一是随着金融体制改革，工、农、中、建四家行贷款审批权限逐渐上收，贷款市场功能逐渐弱化，而具有独立法人资格的农村合作金融机构脱颖而出，逐渐占据贷款市场，成为汉中市贷款市场鳌头，汉中市贷款市场集中度进一步增强。2013年末，农村合作金融机构贷款余额占汉中市金融机构贷款余额的43.30%。
二是受金融机构经营策略转变等影响，金融机构越来越注重于发展存款业务，实施存款立行策略，汉中市存款市场竞争激烈。尤其是邮政储蓄银行，充分利用其网点覆盖面广的优势，大力发展存款业务，市场份额从1996年的6.24%上升到2013年的23.10%，提高了16.86个百分点。
表2 汉中市金融市场HHI指数
注：农村信用社、农村合作银行合并为农村合作金融机构进行测算。
三、加大市场竞争度的建议
一是在机构上，建议适度放宽政策限制，增加税收优惠。实行“引进来”策略，鼓励外部金融机构在汉设立分支机构；发展新型金融机构，充分发挥小额贷款公司对三农和中小企业的支持力，允许符合条件的优势小额贷款公司向村镇银行转型。
二是在业务上，建议工、农、中、建四家行合理下放信贷权限，适当下放审批权限，促进其充分运用资金，更好地服务地方经济；邮政储蓄银行具有绝对资金优势，应改进经营方式，拓展信贷业务种类，在满足个人贷款需求的同时，积极满足企业贷款资金需求。
三是在管理上，应注意在提高竞争力的同时，建立健全内控制度，严格控制资产质量；引进懂金融、会管理的专业人才，确保业务拓展的合理性、可操作性。
参考文献：
[1]王红.商业银行的市场结构研究[D].华中科技大学博士学位论文，2005.
[2]王栋，王静然.中国商业银行集中度与回报率背离分析[J].武汉金融，2000（4）：7-9.
[3]王国红.论中国银行业的市场结构[J].经济评论，2002（2）：96-103.
经过短短30年的演进，金融发展理论形成了三个有代表性的成果：一是1973年的麦金农·肖的“金融抑制论”和“金融深化论”，学术界简称为“金融深化论”；二是20世纪90年代赫尔曼等人提出的“金融约束论”；三是20世纪90年代末由中国学者提出的“金融可持续发展理论”。前两种理论对“金融效率”没有提出明确的概念，而中国的学者则对“金融效率”提出了明确的界定。
关于“金融效率”的内涵国内学者有不同的看法，王广谦（1997）认为，金融效率是指金融运作的能力；杨德勇（1999）认为，金融效率是指一国金融整体在国民经济运行中所发挥的效率，即把金融要素（人力、物力、各类金融资产的存量和流量）的投入与国民经济运行的结果进行比较分析；王振山（2000）、李木祥、钟子明、冯宗茂（2004）认为，金融效率就是资金融通的效率；白钦先（2000）认为，金融效率为金融资源在经济系统与金融系统以及金融系统的内部系统之间配置的协调度；郑旭（2005）认为，金融效率就是金融资源（货币和货币资本）的配置达到帕累托最优状态。
二、金融效率内涵的认识和分析
我们认为，金融体系是一个庞大复杂的系统，金融效率也包含丰富的内容，所以在实证研究中，国内学者对金融效率涵义的不同理解是无可非议的，对金融效率作不同的分解、分成不同的层次来研究是完全必要的。由于我国学者对于金融效率这一领域的研究起步较晚，对金融效率这个概念还没有达成一个统一的认识。但是，通过对前人研究成果的考察，我们认为：金融效率是指资金融通和运用的效率。我们把金融效率划分为“宏观金融效率”和“微观金融效率”两个层次。宏观金融效率是指金融体系资金融通状况对国民经济整体运行的促进效率；微观金融效率是指资金在微观经济主体之间的融通和运用效率。这也就是本文主张的基本内涵。按照这一思路，宏观金融效率主要包括储蓄向投资的转化效率、金融对社会资源的配置效率；微观金融效率主要包括金融机构的运行效率、企业的融资效率。本文将重点对国内宏观金融效率的现状进行分析和研究。
三、数据采集的相关说明
从我国的实际情况看，银行贷款和发行股票是企业融资的两个重要途径，图1对比了这两种渠道的比重。从1991年到2008年，除了2000年外，通过发行股票筹集的资金占比都在20%以下，说明我国资本市场的发展还存在一个艰难的旅程，而通过银行贷款筹集的资金在80%以上，客观说明银行贷款是国内企业尤为重要的融资渠道。鉴于银行在金融体系中占绝对优势，在下面的分析中所用到的数据将主要以银行的数据为主。
四、宏观金融效率评价指标体系的构建
根据金融效率的基本内涵，我们认为宏观金融效率的评价指标应该包括融资率、储蓄投资转化率、存贷比、新增贷款生产率。鉴于宏观经济学上也有这样的概念和指标，本文以下将宏观经济学上的储蓄率、投资率称为国民储蓄率、国民投资率。为了明确两者之间的区别，我们作一下说明。
1、融资率。等于新增存款/GDP，它综合反映金融体系的资金（储蓄）动员能力，表明GDP中通过金融机构转化为储蓄资金的比例。
2、储蓄投资转化率。等于资本形成总额中来源于贷款的资金/存款增加额，该指标用于近似反映整个金融体系的储蓄转化为生产领域投资的效率。
3、存贷比。等于贷款额/存款额，反映间接融资渠道的储蓄投资转化效率。与上一个指标相比，这个指标从总体反映银行体系的储蓄投资转化效率。
4、新增贷款生产率。等于新增GDP/新增贷款，这个指标反映每新增一个单位的贷款带来多少单位的GDP增量，反映新增贷款的生产能力。
5、私营企业获贷比。等于私营企业所获贷款额/贷款总额，它反映了在银行体系的贷款中有多大的比例流向私营企业。
以上几个指标的选取与资金的流向是一致的，分别与资金的筹集、资金的使用、资金的使用效率和资金的流向相对应。通过量化的指标可以对宏观金融效率的现状有直观的认识，以下是我们对这些指标的考察和分析。
五、我国宏观金融效率的分析与考察
1、储蓄投资转化率。根据《2009年中国统计年鉴》的计算，在1991—2008年共18年间，融资率、储蓄投资转化率、存贷比、新增贷款生产率、国民储蓄率的均值分别为20.42%、37.94%、85.66%、102.35%、42.6%，前四个指标的变化趋势则如图2所示。
（1）融资率的经济意义是一个单位的GDP中有多少单位转化为金融机构资金来源（存款），均值为20.42%的融资率意味着一个单位的GDP中有0.2042单位的GDP成为金融机构的资金来源。在趋势图上，金融机构的融资率表现为在20%上下波动。与国民储蓄率的均值42.6%相比，金融机构的融资率为20.42%，表明国民储蓄中有一半是以金融机构的负债形式存在。
金融机构的一个最基本功能就是促使资金从资金供给方向需求方流动，使国民经济的运行顺畅进行，金融机构的储蓄投资转化率和存贷比是反映这一功能的指标。
中图分类号：F293.35 文献标识码：A文章编号：
一、研究背景
过去的五年里，在全球经济疲软、全国物价普遍上涨的宏观背景下，我国多个一线城市的房价地价呈现剧烈上升态势，多地二三线城市房价也有不同程度上涨，引发群众不满与政府关注。为此，国务院于2010年4月17日《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，内含10条宏观调控政策，揭开了史上最为严厉的房价调控的进程。两年来，各地房价涨势均得到一定程度的遏止。但行政手段毕竟治标不治本，要深刻研究中国房地产市场，需从经济金融方面着眼。
本文认为，近几年中国房地产市场发展所暴露的问题，是其多年积聚的金融风险的外在表现。分析中国房地产所面临的金融风险，应从金融发展理论入手。
二、文献综述（金融发展理论）
金融发展理论主要研究的是金融发展与经济增长的关系，具体包括金融体系在经济发展中发挥的作用，如何建立有效的金融体系以最大限度促进经济增长，以及如何合理利用金融资源实现金融与经济的可持续发展。金融发展理论的典型代表是金融抑制、金融深化和金融约束理论。
1．金融抑制和金融深化理论
1973年，美国经济学家麦金农和肖在其先后出版的《经济发展中的货币与资本》和《经济发展中的金融深化》两部名著中，分别从不同的角度对发展中国家金融发展与经济增长之间的辩证关系作出了开创性的研究，提出了“金融抑制理论”和“金融深化理论”。根据麦金农和肖的论述，金融抑制是政府对金融活动和金融体系的过多干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的滞后又阻碍了经济的发展，从而造成了恶性循环。金融抑制现象在发展中国家普遍存在，其主要表现形式为：
（1）名义利率限制
发展中国家一般都对贷款和存款的名义利率进行控制，实际利率一般很低，有的甚至是负利率，压制了社会对金融中介机构实际债权存量的需求。同时，这些措施导致只能依靠信贷配额来消除对中介机构贷款的过高要求，然而中介机构的贷款利率水平往往偏低，某些利率还为特殊类别的借款人带来净补贴收益。
（2）高准备要求
在一些发展中国家，商业银行将存款的很大一部分作为不生息的准备金放在中央银行，贷款组合中另有很大一部分由中央当局直接指定。同样，储蓄银行将存款的一部分作为不生息的准备金，还有一部分投放于低收益的住房债券。
（3）外汇汇率高估
发展中国家为了保持本币的稳定，往往将本币价值盯住某一发达国家的坚挺硬通货，然而其经济情况却无法同该发达国家相比，从而导致了本币价值的高估，汇率无法真实反映本币价值，国内商品的出口受到很大限制。于是，政府便采取出口补贴和出口退税等措施，鼓励国内企业扩大出口。
（4）政府通过干预限制外源融资
在金融抑制下，由政府决定外源融资的对象。麦金农说，银行信贷仍然是某些飞地的一个金融附属物。甚至政府往来账户上的普通赤字，也常常预先占用存款银行的有限放款资源。而经济中其他部门的融资，则必须由放款人、当铺老板和合作社的不足的资金来满足。
总之，金融抑制现象的出现不是发展中国家政府的主观愿望，而是其管制和干预金融的后果。发展中国家应该放弃金融抑制政策，实行金融深化改革，充分发挥市场机制的作用，利用金融中介(包括金融机构和金融工具)，扩大金融活动的广度和深度，让利率既反映资本的稀缺性，又反映跨期消费的成本收益，以沟通储蓄与投资，提高资本的使用效率。
2.金融约束理论
20世纪70年代初，以金融抑制和金融深化理论为基础，发展中国家掀起了以自由化为趋向的金融改革浪潮。然而，令人失望的是，多数发展中国家尤其是非洲和拉美国家的金融自由化结果离理论描述相差甚远，并未能形成金融发展和经济发展相互促进的良性循环。在此背景下，随着国际金融发展理论研究的不断深入，一些经济学家开始对麦金农和肖的金融发展理论提出了挑战。
90年代以来，以斯蒂格利茨为代表的新凯恩斯主义经济学家从不完全信息的角度提出“金融约束论”，认为：麦金农和肖的金融发展理论的假设前提为瓦尔拉斯均衡的市场条件，即整个市场上过度需求与过剩供给的总额必定相等的情况。但现实中，这种均衡条件难以普遍成立。况且，由于经济中存在着信息不对称、行为、道德风险等，即使在瓦尔拉斯均衡的市场条件下，资金资源也难以被有效配置。所以政府的适当干预是十分必要的。金融约束的目标是政府通过积极的政策引导为民间部门创造租金机会，尤其是为银行部门创造租金机会，使其有长期经营的动力，减少由信息问题引起的不利于完全竞争市场形成的一系列问题。金融约束的实质是政府通过经济金融政策使银行部门因“特许权价值”而获得租金。通过“租金效应”和“激励作用”可以规避潜在的逆向选择行为和道德风险，鼓励创新，维护金融稳定，从而对经济发展起到正向效应。因此，在政策上，金融约束论更强调政府干预的重要作用，是一种通过政府推动金融深化的政策。
本文认为，中国是社会主义国家，是最大的发展中国家，应综合金融深化与金融约束理论，既发扬社会主义市场经济功效，又确保政府的宏观调控能及时到位。
我国房地产市场金融风险分析
房地产业与金融业的联系
房地产业与金融业息息相关，这一方面表现为房地产业需要金融业的资金支持，另一方面也表现为房地产业是金融业的重要服务领域。据统计，在2010年5月至2011年5月年房地产开发投资资金来源中，平均有17.55%来源于国内银行贷款，有24.87%主要是定金和预付款的其他资金来源(表1)。如果假设其他资金来源中有60%是金融机构提供的预售商品房按揭贷款，同时按揭贷款又没有及时替换出开发贷款，则房地产开发资金来源中有34.47%来自金融机构。
商业银行向购房者提供个人住房抵押贷款，是房地产业与金融业联系的另外一个方面。据中国人民银行每季度货币政策执行报告显示，1998年以来，个人住房贷款余额迅速上升。2001年末比1997年末增加了55425.95亿，增长了32.55倍。到2002年6月，金融机构个人住房贷款余额已达6630.1亿元。2002年至2010年我国个人金融机构住房抵押贷款余额如下（表2）。这说明房地产贷款已经成为中国银行金融机构信贷投向的重要方面。
表1 全国房地产开发投资资金来源（单位：亿元）
（来源：中国经济景气月报2011年6月刊）
表2 我国历年个人金融机构住房抵押贷款余额（单位：万亿元）
（来源：中国人民银行季度货币政策执行报告）
2.房地产金融风险
（一）金融机构不能成为本罪的主体，即否定说
有学者指出，根据罪行法定原则，本罪是一种法定犯，因为刑法条文中并未有金融机构成本罪规定，因此金融机构不是本罪的主体，又有学者认为本罪是一种行政犯，即本罪应结合相关的金融监管法律法规进行认定，支持金融机构不是本罪主体的观点有以下理由：
1. 非法吸收公众存款罪是行政犯，但是，刑法以空白罪状的形式加以规定，认定本罪必须依据相关行政性的规定。依据我国1995年公布的《商业银行法》第七十五条，对于商业银行违反规定提高利率以吸收存款，也没有作出刑事追责的考虑。另外，根据我国《金融违法行为处罚办法》第十五条，通过此办法可知立法者认为，有吸收存款业务的金融机构，如果违规提高利率只能以一般违法论处，事实上也并没有做刑事规制上的安排。
2. 非法吸收公众存款罪是一种法定犯，支持此观点的学者认为，对于本罪，应结合国家金融管理相关法律、法规进行。易言之，有权吸收公众存款的金融机构能否构成本罪，也应根据国家金融管理相关法律、法规确定。由此，学者认为，根据我国现行的金融管理法律、法规的规定，具有吸收公众存款资格的金融机构不属于本罪的主体范围。
笔者认为，上述两种观点有一脉相承之处，即经过国家相关机关批准，有经营存款业务的金融机构，违规提高利率吸收公众存款的行为，不属于刑事法律调整的范畴。
（二）金融机构能否成为本罪主体，应区别对待
实践中，以是否具有吸收公众存款业务经营权为标准，可将金融机构分为两类。即无吸收公众存款资格的金融机构和有吸收公众存款资格的金融机构，有些学者将其分为身份人犯罪和非身份人犯罪。
1. 无存款资格的金融机构，如典当行、投资公司、等金融相关机构，这些金融机构违法向公众吸收存款，当然可以构成本罪。但是，有些金融机构，如财务公司，依照中国人民银行于1996年9月27日公布的《企业集团财务公司管理暂行办法》，此类公司可吸收存款，但吸收存款的主体范围仅限于其内部成员单位，如国未经中国人民银行批准而吸收公众存款的，应以本罪论处。
2. 有吸收公众存款资格的金融机构违规提高利率行为的社会危害性不足以纳入刑事规制范围。理由：第一，拉存款、擅自提高利率的行为，对于具有吸收公众存款的金融机构而言，是建立在国家权力前提之下的，只不过是超越了该权利，但是，无吸收公众存款资格的单位吸收公众存款行为，没有任何权力基础，后者的社会危害性明显大于前者;第二，违规提高利率存款和正常吸收存款两种行为，对于金融机构而言，都是一种有序的金融活动，始终都处在一种安全状态。
上述说法都不乏有其合理性，但是笔者认为，也存在不妥之处，笔者会在后文进一步阐释。
（三）金融机构可构成本罪，即肯定说
如上所述，金融机构可分为有吸收公众存款款经营权的金融机构和无存款经营权的金融机构，二者都可成为本罪的犯罪主体，经营范围包括存贷款业务的金融机构，因为主管机关批准了该存款业务，所以是不会成立“非法吸收公众存款”型的犯罪，但是，如果以擅自提高利率等不法方式吸收存款，扰乱了金融秩序，以本罪论。即使经有存贷款业务的金融机构，未经批准亦不能以存款之外的名义向社会公众吸收资金，否则构成本罪。此种说法为笔者所认同，《刑法》规定本罪的主体可以是单位，金融机构也当然属于“单位”的范畴，那么金融机构也自然能成为本罪的主体。笔者认为，金融机构应是本罪的主体，理论与实践基础在于：
1. 我国现行法律并未将金融机构排除在非法吸收公众存款罪之外，根据《刑法》第一百七十六条第二款，本罪的主体也并不当然排除具有吸收公众存款的金融机构，此外，国务院《取缔办法》也并未把有吸收公众存款经营权的金融机构采用不正当手段吸收存款排除在本罪的“非法吸收公众存款”的行为方式之外。
2. 依照现行法律，金融机构构成非法吸收公众存款罪是有法条基础的，根据2003年12月27日的《商业银行法》第七十四条，商业银行违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款的，发放贷款构成犯罪的，作出了依法追究刑事责任的规定”。笔者赞成本罪是一种法定犯，《刑法》虽没有做出直接规定，但是，金融机构可以成为本罪的主体也是没有任何法律障碍的。
3. 本罪保护的法益是我国的金融管理制度或金融监管秩序，金融机构为争揽客户，采取违反相关法律法规，擅自规提高利率等方式吸收公众存款或在存款事先支付利息等手段吸收公众存款，这将破坏金融机构之间的公平竞争秩序，打破利率的统一，影响货币币值稳定等，给社会经济的健康发展带来巨大的风险。从地位的平等性及私法域空间的自由性来讲，市场主体之间的平等是经济发展的必然要求，金融机构如商业银行一样，应与其他市场主体（如单位或自然人）享有同等的市场经济下的权利和义务，同样可以在此私法域空间内展现自己的经济魅力。笔者认为，在民事法律关系中主体是要保持平等的，对于刑事法律关系来说也要遵守同样的原则。那么，有吸收公众存款业务经营权的金融机构如果采取违规提高率，吸收公众存款不定罪处罚，势必有损于市场经济的平等原则，让人们产生厚此薄彼的嫌疑。
笔者认为，将有权吸收公众存款资格的金融机构入罪应从严把握，虽然其与自然人和其他没有吸收公众存款资格的单位等民商事主体地位平等，但二者在市场经济中发挥的作用及其各自组织的成立程序和条件有别。根据《金融法》的相关规定，商业银行的设立要具备较为雄厚的经济基础，还要经过国家金融监管机关的批准，经营过程还要受到银行业监督管理委员会等机构的监督。因此，对其入罪标准及量刑规则应与没有吸收公众存款资格的自然人和单位区别开来。如果要求有吸收公众存款 资格的金融机构与无吸收公众存款资格的自然人和单位都适用《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条的规定，依法追究刑事责任，这又会造成事实上的刑法不平等。一个有吸收公众存款资格的金融机构，从其吸收存款人的数量及金额来看，一旦有违规提高利率吸收公众存款行为就可能被入罪。但是，对于自然人或其他单位来说，其吸收公众存款的金额、频率及人数都不能与前者相比，这样将会导致前者的入罪率要远高于后者。所以，笔者建议，既然本罪的现有规定不能满足有吸收公众存款资格的金融机构的需要，那么法律就应为这一主体增设一个罪名，比如“金融机构违法吸收公众存款罪”，并为其设计相应的构成要件和量刑规则。
二、本罪的“结果犯”与行为犯”之争
（一）行为犯观点
我国《刑法》第一百七十六条第一款规定，笔者认为本罪系行为犯的范畴，即只要行为人具有吸收公众存款或者变相吸收公众存款的行为，扰乱了国家的金融秩序，即可构成本罪。
（二）结果犯观点
根据《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第二十四条关于犯罪金额及《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条的规定，除了《追诉标准的规定》上述的规定外，还规定了第（四），“非法吸收或者变相吸收公众存款，造成恶劣社会影响或者其他严重后果的，应当依法追究刑事责任”。根据上述规定，我们有理由认为本罪系结果犯。
笔者赞同本罪系“结果犯”的观点，并且笔者认为，在司法实务认定过程中，是否构成本罪，最终应以行为人具体吸收公众存款的数额进行认定。第一，因为本罪系刑法条文中“破坏社会主义市场经济秩序罪”下的个罪，既然是经济秩序犯罪，那么适用行为人吸收公众存款数额的大小来出罪和入罪，再合适不过;第二，就本罪而言，保护的法益及扰乱金融秩序是一个抽象的概念，至于行为人吸收公众存款到什么程度才能构成本罪，法律条文并未给予本罪明确的界定标准。因此，采用数额定罪标准就是连接本罪与其保护法益之间的桥梁，一言以蔽之，如果行为人吸收公众存款的数额愈大，当然也就对国家的金融秩序影响越大。所以，以具体数额来认定是否构成本罪也是以上所述“结果犯”的应有之义。
三、有吸收公众存款资格的金融机构构成如何归置于本罪
正如前述，相对于普通的自然人和单位，有吸收公众存款经营权的金融机构在以下几个方面与前者是不平等的。第一，资本实力。一般情况下，后者依法经过国家法律程序严格批准设立，自然有较强的资本基础;第二，风险控制能力。因为后者是经过依法设立的，那么其自成立伊始就具备着自己的一套较强风险控制体系;第三，社会监管。后者要收到来自于国家银行业监督管理委员会的日常监督，此外还会有其他国家单位及社会大众对其业务的规范性监督。从概率上来讲，具有吸收公众存款资格的金融机构相对于普通的单位和自然人实施本罪的概率要小很多。
据此，笔者认为，以违法擅自提高利率等方式吸收公众存款的金融机构，在未来的《刑法》修改中增加对此行为的规制，建议：
（一）《刑法》条文中罪名的再设置
重新为有吸收公众存款资格的金融机构设立罪名，如“违法吸收公众存款罪”，这样既能区别与非法吸收公众存款罪，又能在“违法”和“非法”在概念上区别两个罪名。
（二）入罪条件之“数额”要求方面
根据违法吸收公众存款的数额及对金融秩序扰乱的程度进行界定，比如以吸收的具体数额的，然而传统的非法吸收公众存款罪的数额标准要比有吸收公众存款资格的金融机构入罪的标准高，至于高多少，应根据行为人对于扰乱金融秩序的程度具体规定。
（三）“违法吸收公众存款罪”在量刑层面上的设计
依据我国《金融法》、《证券法》等相关条文规定，从事金融行业的主体应具备相应的专业知识，单位内有些岗位还需具有一定的专业背景，特别是专业能力要求高的职位还要通过国家相关的资格考试（如证券从业资格考试），所以，相对其他行业，金融行业的入门要求高，所以其违法成本也就自然提高。因此，笔者建议，首先，可在《金融法》、《商业银行法》等附属性刑法条文中进行规定，比如，一旦单位构成犯罪，可先吊销其从事本行业从业资格，同时处于较其他一般意义上的自然人量刑较低的刑罚。因为具备从业资格的金融工作人员相对于其他行为人的特殊预防程度较低，并且其再犯可能性较小，如果再犯，则可适用“违法吸收公众存款罪”和“累犯”的规定。故此，笔者建议，同等条件下，对有吸收公众存款资格的金融机构及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的量刑要低于传统的非法吸收公众存款罪。
参考文献
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[abstract]the foreign financial institutions have fully accessed to our market of trade in financial service since the 5-year ultimate ending of our transitory period. the lowering of barriers and the increasing of competitiveness in our financial market have brought with potential risks which we have to prepared to overcome. to this end,the deposit insurance system is one of the most practical means. it is necessary for us to establish a sound central deposit insurance corporation shares limited, mandatorily enforce the deposit insurance and prevent the moral hazard and prudentially determine a reasonable proportiality of compensation.
[key words]deposit insurance system legal values mandatory deposit insurance
一、wto后时代我国金融风险防范与存款保险制度的价值
（一）wto后时代我国金融风险增加的可能性分析
按照我国入世承诺开放银行服务的进程安排，入世后5年内，允许外国金融机构对所有中国客户提供服务。允许外国金融机构办理异地业务。在中国设立外资金融机构的许可条件基于审慎监管原则而定。入世时，中国金融服务部门进行经营的批准标准仅为审慎性的(即不包括经济需求测试或营业许可的数量限制)。入世后5年内，取消现存的限制所有权、经营权、外国金融机构法律形式，包括内部分支机构和营业许可的任何非审慎性措施。除关于本币业务的地域限制和客户限制外，外国金融机构可以同外商投资企业、非中国自然人、中国自然人和中国企业进行业务往来无个案批准的限制或需要。
时至今日，我国金融服务贸易承诺最长五年的过渡期均告届满，外国金融机构在我国已经取得了在所有地域限制从事几乎所有主要银行业务的准入可能性。继外资银行管理条例公布之后，银监会同步修订并了《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》(以下简称细则)，并将于2006年12月11日起施行。在我国加入世贸组织承诺的基础上，细则对外资法人银行实行全面的国民待遇，在业务范围、注册资本和营运资金要求、监管标准、外资法人银行分行经授权开展业务，以及外资法人银行不再批准新设代表处等方面实施与中资银行基本相同的准入和监管标准。
随着金融服务市场的“国门洞开”，外来的竞争压力迫使我国本土金融机构提高竞争力。但是，我国金融服务业是一个深受计划经济观念及意识形态的影响的。无论是银行业、证券业及保险业，国有金融企业充塞其中。在这些国有金融企业里，党管金融、党领导一切；不仅如此，在这些金融企业之上还有一个中央金融工委。由此，国有金融企业小的事务要经过党委，大的决策要经过金融工委。使得金融企业的决策根本就无法适应瞬息万变的市场。正因为国有金融企业由金融工委掌管，那么国有金融企业也就要求获得相应行政级别。入世过渡期结束后，中国金融业面临的影响与冲击是不可避免，但是游戏规则的砝码掌握在政府手中，它完全可以凭着这个砝码来保护自己。也就是说，如果政府不能够对这些制度的缺失进行大改革，那么政府同样可以变着法子来制订保护自己利益的技术性规则。如果是这样，不仅会弱化中国金融业的竞争力，而且也会使中国金融企业永远摆脱不了困境。中国入世后，确立金融业新的制度安排更为迫切。
随着四大国有商业银行股份公司制改革的完成，我国银行获得了法律上的股份有限公司地位，也就不再具备所谓行政级别的问题。但是，制度的惯性难以在短期内肃清。股份公司制改革有利于规范和完善银行的治理结构，有力地促进经营决策的透明和经营效率的提高。但是，金融风险的防范问题也随之而来。存款人利益保护机制的研究与建构也就成为了一个关注的热点。我们主张我国在入世过渡期结束后，金融服务市场竞争压力加大、金融风险有增加可能性的条件下构建我国的存款保险制度。
（二）wto后时代我国构建存款保险制度的法律价值
所谓存款保险制度（depositinsurancesystem,dis）是指由吸收存款金融机构对其吸收的存款进行投保，当其因破产或其它原因不能对存款人进行偿付时，由保险机构给予偿付的制度。据学者考证，存款保险制度源于美国，目前已在全球70多个国家和地区实行，与金融监管当局的审慎监管和中央银行的最后贷款人功能并列为公认的金融安全网的三大基本要素。在wto后时代构建我国的存款保险制度具有维护金融安全、保护存款人利益、维护金融秩序等制度价值。
金融安全是现代金融服务业的首要价值。存款保险制度吸收了金融监管法和保险法的共同价值取向，是维护金融安全的重要工具。最早出现的存款保险制度是金融法的一项制度。而金融法则属于经济法的范畴。但是，它的具体实施又需要保险制度的配合。因此，存款保险制度的价值取向应与金融（银行）监管法以及保险法的价值取向相一致。金融监管是为了保障国家金融系统的安全与有序运行，保险法是给予保险标的以安全保障，维护被保险人的利益。由于保险法通常也纳入商法，故商法的效率价值在保险法也应予体现。因此，存款保险制度的基本价值取向应包括安全、秩序、利益、公平与效率。这里的安全与利益均包括国家、银行与储户三个方面；秩序则包括整个国家的金融运行秩序与单个银行的运行秩序两个层次；而效率则是针对存款保险机构的运作而言的。由于公平是法律的应有之义，任何一项法律制度都应体现公平的原则，将公平作为其基本的价值取向，存款保险制度亦不例外。在这里我们首先强调的是安全价值。事实上，维持金融运行秩序、保护金融参与各方利益、提高金融运行效率都得建立在安全的金融体系及其运行的基础之上。存款保险都是基于维护一国金融（银行）安全而产生的，而作为一国金融安全网的重要组成部分，存款保险一直在建立了该制度的国家发挥着维护金融安全的重要职能。存款保险制度应对整个国家金融体系、单个银行运行以及广大银行储户的存款均提供安全保障，事实上这三者的安全是一致的。然而，对储户和银行提供安全保障的最终目的是保障整个国家金融体系的安全，这也是设立存款保险制度的宗旨。
保护存款人利益是我国商业银行法的一贯宗旨。在wto后时代金融服务业竞争加剧的情况下，我国本土银行没有理由不把储户尤其是中小储户利益放在优先保护的地位。银行与存款人、其他客户的关系中，银行处于强势地位，储户——尤其是中小储户——在各方面，如资金、知识和信息等，均处于劣势地位，为弱势群体，基于现代法治“向弱者倾斜”的精神，也应优先保护储户的利益。而在各类储户中，众多的个人储户最为弱势，故保护他们的利益乃重中之重。
存款保险制度是对储户在银行的存款予以保险，是通过保护储户的存款，避免银行发生挤兑，从而达到保护银行，进而维护金融秩序和金融安全的目的。故存款保险制度直接保护的是广大银行储户的利益。
我们认为，秩序与安全互为保障。国家金融运行秩序建立在各金融机构运行秩序的基础之上，而银行存款的风险往往源于银行的经营风险。因此，防范银行的经营风险，规范银行的运行秩序是存款保险制度的关键所在。只有银行运行秩序良好，才上可保国家金融体系之安全，下可护广大储户之利益。存款保险制度在维护广大存款人的兑付利益的同时，防止了挤兑风潮，杜绝了银行的系统风险和连锁反应。可见，对于金融市场运行秩序之维护，存款保险制度的作用不可小视。
鉴于存款保险制度的上述价值，所以存款保险建设是我国金融体制改革的一项重大理论和实践问题。为深入了解国际存款保险制度的先进经验和良好做法，探讨我国存款保险制度设计的可行性，推动建立适合国情的存款保险制度，中国人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、发改委成立的《存款保险条例》起草工作小组正在抓紧进行存款保险制度的论证和设计工作。《存款保险条例》已列入国务院立法计划。我们必须看到的一个现实是，中国存款保险制度设计难度很大，处理不好可能会助长一些银行类金融机构过分扩张，导致新的道德风险。必须从健全法律体系、完善会计制度、改进公司治理、提高监管水平、强化信息披露等诸多方面完善实施存款保险的制度环境。
二、wto后时代构建我国存款保险制度的基本思路
（一）设立中央存款保险股份有限公司
目前存款保险机构的组织形式主要涉及的是出资人的问题，对此，各国的规定各有不同，归纳起来分别有以美国和英国为代表的政府出资设立；德国、法国和意大利为代表的民间出资设立以及以日本和比利时为代表的官民共建。我们主张在比较美国和台湾省成功经验和教训的基础上，设立我国的中央存款保险股份有限公司。
随着中国金融业的改革与发展，我国银行存款保险制度已经越来越显示其固有的局限性，尽快建立符合市场化改革要求的与国际接轨的存款保险制度是一种必然的选择。到2004年9月，我国境内银行业金融机构资产超过30万亿人民币而且其增长速度每年都超过10％。由于我国的金融业已经逐步与国际接轨，外资银行也开始进入我国民众的存款也形成了风险。怎样引入“新陈代谢”的机制，怎么建立新的约束制度。这是我国金融业亟待解决的问题。美国的存款保险制度是值得我们借鉴的。在美国专门设立了资产再生公司（resolutiontrustcorporation，rtc）。rtc成功之因素可归纳出五点：1.明确的政策与法源。为了有效解决问题金融机构，美国除于1989年通过金融机构改革复苏及强制法案
（financialinstitutionsreformrecoveryandenforcementact），给予成立rtc之法源外，亦在1987至1997期间制定其它四个相关法规充分授权rtc独立运作；2.要求被处理之问题金融机构资本适足率需达到8%以上；3.起诉问题金融机构违法负责人；4.rtc为一临时性公司、具限定存续期间（1989-1995），1995年12月31日完成后移交由联邦存款保险公司（fdic）运作，较原先规划提早一年，完成问题金融机构之清理；5.rtc之资金来源系由美国国会于预算中提拨20亿美元，另发行长期债券、国库券等，rtc完全在国会之监督下执行问题金融机构之清理。在我国台湾省，依《存款保险条例》之立法宗旨，存款保险由主管机关会同中央银行设立中央存款保险股份有限公司（以下简称中央存保公司）承保。中央存保公司的资本总额，由行政院以命令定之。前项资本，由主管机关、中央银行及要保之金融机构认股；主管机关及中央银行出资应超过百分之五十。可见，台湾的中央存保公司并非完全由政府独资。中央存保公司平时乃负责金融机构存款保险、检查与辅导经营不善之金融机构，并负担理赔及善后处理任务。若今后存保公司也负责清理问题金融机构，则有球员兼裁判之嫌。这也是为何美国将rtc与fdic分开且独立之主因。因此台湾有学者建议中央存保公司宜专注于对要保金融机构之监理，而对经营不善之金融机构之清理，政府应订定单行的rtc法规及机构，较能完整构成一个制度来清理问题金融机构。
在讨论构建我国存款保险机构时，有学者提出我国应设立一个由政府独资的存款保险机构，并提出了以下理由作为论据：第一，比较符合中国百姓的安全期待。中国有长期的计划经济历史，百姓比较相信公有制的信用，政府出资设立存款保险机构能真正让百姓放心，从而最大限度避免银行挤兑的发生，更好地维护银行运行秩序和国家金融安全。第二，有利于政府的直接监管和调控。作为一国最重要的金融安全保障措施，存款保险制度理应在政府强有力的监管之下，同时也应与各金融监管机构密切配合，共同防御风险。政府独资无疑比私营或公私合营更有助于达成上述目标。我们不敢苟同。存款保险机构应该界定为商事企业，不应当赋予监管职能。它本身应该按照商业原则来运作，自身也有风险承担的问题。如果由政府独资很有可能导致最终的保险金的偿付人成为国库。这样必然退回到金融改革的老路上去。我们台湾的经验值得借鉴，同时应糅合美国做法的先进之处。所以，我国中央存款保险股份有限公司的资本，应由我国财政部固定数额的年度拨款、银监会、人民银行及作为投保人之金融机构出资认购的股款构成。当然，为了增强公众对中央存款保险股份有限公司的信任度，可以要求银监会及人民银行的出资超过50％，成为最大的股东，承担最大的责任。
（二）推行强制性存款保险制度
存款保险顾名思义是一种新型的保险种类。保险的投保方式有两种，一为强制投保，二为自愿投保。强制投保一般适用于社会保险，以构筑坚实的社会保障体系。比如，《中华人民共和国道路交通安全法》规定的机动车第三者责任保险就是一种强制保险。它是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人的人身伤亡、财产损失进行赔偿的责任保险。对未参加强制保险的机动车，机动车管理部门、机动车安全技术检验机构不得予以登记、检验。商业保险则采取自愿投保的方式，以体现商业自由的原则。我们认为，存款保险虽然不是严格意义上的社会保险，也不是普通的商业保险，但是只要我们考察一下当今建有存款保险制度的国家对投保的方式的规定就会发现，各国实践不一，不过其中以强制保险为主流。比如，有的国家要求强制投保，如日本、加拿大；有的可以自愿投保，如法国、德国；有的采取强制与自愿相结合的方式，如美国。但根据国际货币基金组织对在1999年底之前建立了存款保险制度的68个国家和地区的调查，其中有55个国家采取强制投保方式。
现代经济学理论认为，强制投保能有效避免存款保险有可能带来的逆向选择（adverseselection）问题。美国经济学家阿克洛夫（g.akerlof）1970年提出了著名的旧车市场模型，开创了逆向选择理论的先河。信息不对称是导致逆向选择的根源。比如，允许自由参加存款保险，且实施统一保险费率，则出于自身利益，资产质量优良、经营稳定的银行往往会不参加或退出保险，而只有像对高风险的银行会选择参加，从而导致存款保险体系自身的崩溃，此即逆向选择问题。
我们认为，我国应采取强制投保的方式，理由如下：第一，我国缺乏保险文化的底蕴，国民的保险意识比较差；第二，由于计划经济的长期沉淀的依赖思想，传统银行“政府信用”的惯势思维，储户在选择存款机构时不会太关注它是否投了存款；第三，银行等储蓄机构出于经营成本的考虑，很可能会选择不去投保。换言之，如果允许自愿投保，则势必会有一些银行为了降低经营成本而不愿投保，从而留下风险隐患，影响这些银行的经营秩序，并进而危及存款人的利益和国家金融安全。我们认为，鉴于我国的市场经济体制尚未完全确立和健全，我国存款机构尚未形成存款保险的意识，采取强制保险方式对于达致建立存款保险制度的宗旨和目的，利大于弊，也符合国际社会多数国家的实践经验，也更有利于实现存款保险制度内在的安全、利益、秩序的价值取向。
（三）道德风险防范与审慎确立赔付比例
所谓道德风险是指在信息不对称条件下，由于不确定或不完全的合约，使负有责任的经济行为者不承担其行为的全部结果。因此，从事经济活动的人，会在最大限度地增加自身效用的同时，做出不利于他人的行动。道德风险并不是存款保险制度所特有的，而是先于该制度存在于银行体系中的。但这并非意味着道德风险是无法驾驭的，有效的存款保险制度可以通过在其直接参与者——存款人、投保机构和存款保险机构——之间建立合理的激励机制，同时配以强有力的外部约束机制，从而有效防范和控制道德风险。道德风险控制存款保险中的道德风险是客观存在的，控制道德风险是存款保险制度发挥金融安全网作用的基本保证。通过强有力的外部约束机制以及良好的制度设计，存款保险可以有效防范与控制道德风险。首先，要有良好的制度设计。其次，要加强银行监管。有效的存款保险离不开严格的监管体系，银行监管主要包括对市场准入、业务范围、资本金、信息披露、高级管理人员任职资格、风险管理和内部控制以及市场退出等进行持续性监管。最后，要强化市场约束。通过强化银行股东、存款人和其他债权人以及社会公众对银行的监督，可以减弱道德风险，同时有效的市场约束必须以稳健的会计制度和严格的信息披露制度作为强有力的支持。此外，我们认为审慎确立赔付比例也是防范道德风险的重要手段。
所谓赔付比例指的是在出现保险责任事故后，存款保险公司应按什么比例对存款人的存款予以赔偿。各国通行的做法是不足额赔偿，须存款人自己承担部分损失，以此强化存款人的风险意识，防范道德风险。但确定具体的赔付比例不是一件简单的事情。即要达到维护储户利益，保障金融安全的目的，又要能有效防范道德风险，还要注意储户的心理承受能力等等。
在对于存款保险赔付上限设置的问题上，由于存在争论，因此我国全力部门暂时没有明确表示。但知情人士指出，曾经被媒体披露过的两种赔付标准，即按照人均gdp的3倍金额进行赔付；或者按照使90％存款人得到全额赔偿的标准赔付两个方案都不够切合中国实情。按照上述标准计算，对单一债权人的赔付金额仅仅为2万至3万元人民币。“这个标准也许偏低了。这个是中国人均gdp基数过低和为数众多的存款人摊薄人均赔偿额造成的。如此，并不能起到化解由于金融风险导致的社会矛盾的作用”。有人提出采取超额累进递减的方式比较好。将存款数额分为几档，各档有相对应的赔付比例，100%-80%（或75%）依次递减。如何确定档次就成为了最关键的问题，而这将由经济学家来解决。
我们站在法律的视角着重探讨的是公平正义的问题。公平亦称为正义，而正义又可分为形式正义与实质正义。实质正义是指制度本身的正义，形式正义是指对法律和制度的公正和一贯的执行，而不管它的实质原则是什么。形式正义意味着对所有的人平等地执行法律和制度，很显然，如果不能够审慎确立一个合理的赔付比例，是不符合形式正义的。分档设立赔付比例是否符合实质正义呢？由于存款人之间存在资源和信息等方面的差异，有些存款人具有明显的优势地位，他们可以有效避免银行破产倒闭给存款人带来的风险，不给他们与其他存款人同样的保护，显然并不违背实质正义。而如给他们同样的保护，则会增加存款保险基金的赔付压力，存款保险机构势必会因此而提高保险费率等其它减缓压力的措施，从而有可能导致银行经营成本的增加，这些增加的成本迟早会以各种方式转嫁到所有存款人的身上，其他存款人可能由此增加原本不必增加的负担，而这些存款人（尤其是机关、事业单位存款人）却未必因此而增加利益（仅仅是改变了保障的直接渠道而已），这显然是不符合实质正义的。所以从法律正义价值的取向来看，合理的赔付比例的确立确实需要经济学理论和保险精算数据作为支持。
三、结论
存款保险制度在金融服务业较为发达的国家和经济体成功建构和运作，给我国把握“后发优势”，适时确立这一制度提供了宝贵的经验。存款保险制度基本价值取向为安全、秩序、利益、公平与效率。整体金融体系的安全、单个银行的秩序和中小储户的利益最为重要。我国应设立其资本由财政部固定数额的年度拨款、银监会、人民银行及作为投保人之金融机构出资认购的股款构成的中央存款保险股份有限公司，推行强制存款保险制度并审慎确立赔付比例，防范道德风险。在尽快出台《存款保险条例》之后，我国应实施配套的制度；在取得一定实践经验的前提下，我国再考虑由全国人大及其常务委员会制定《存款保险法》，以此适应wto后时代我国金融服务业的风险防范与化解，为我国金融服务业走向国际市场提供法制保障。
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薛林：《论我国存款保险制度的构建――从法律价值取向的角度》，载中国法学会国际经济法学研究会2006年年会论文资料汇编下册，第585页。
一、前言
本文笔者结合个人多年从事金融业务的实践工作经验，从调整金融结构入手，对金融结构与不良贷款的关系进行粗浅的探讨，并提出调整金融结构，促进不良贷款下降的全新设想，旨在研究不良贷款下降的路径，从而为降低不良贷款做出有益参考。
二、金融结构与不良贷款之间的关系
无论是发展中国家，还是发达国家，不良贷款始终是银行界不可小觑的重要金融难题，其出现会在很大程度上造成金融体系、银行体系脆弱，所以对不良贷款的研究始终是金融界的首要难题。尤其是从不同的视角对金融结构与不良贷款进行观察，可以发现不同视角下的金融结构与不良贷款其表现也不尽相同。具体可以从以下几点方面，对其关系进行阐述。
第一，可从银行业、保险业以及证券业的结构来看，不良贷款存在与银行业之中，因此只有银行可以承担贷款这项业务；第二，可以从金融机构的角度来看，分为间接融资与直接融资，不良贷款属于间接融资，也只有间接融资才会产生不良贷款；第三，从业务结构来看，不良贷款可以说是银行传统业务中的产业遗留，而现代融资业务并不以贷款为主线，也就不会产生过度的不良贷款；第四，从城乡结构和数量来看，不良贷款主要以城市为主，农村为辅，因为城市的资金更为集中，而农村资金较为分散，也多以农户小额贷款为主；第五，从区域结构划分来看，不良贷款多出现在经济欠发达的非沿海地区，传统计划色彩较为浓重的重工业地区，换句话说也就是说不良贷款主要出现在经济运行不正常的地区；第六，从所有制结构来看，不良贷款主要存在于共有制度较高的金融机构，而公有制较低的民事银行势必其不良贷款率要低很多；第七，从人员结构来看，不良贷款多易发生在传统业务人员身上，而拥有现代化金融知识，现代化金融理念的人员往往不易触发大规模金融贷款，而造成不良贷款。
而无论从任何一个视角进行观察，通过系统的总结，我们都可以看到，在金融结构中，不良贷款的存在，是可以通过金融结构变动，而有所改变的，也正因如此，金融结构与不良贷款存在着十分密切的关系。基于此点，我们提出“调整金融结构，促进不良贷款下降”的设想，并对此进行深入研究，旨在研究不良贷款的下降路径。
三、调整金融结构，促进不良贷款下降
根据上文对金融结构与不良贷款关系的分析，我们可以看出金融结构与不良贷款之间存在莫大的关联。因此，在此提出“调整金融结构，促进不良贷款下降”的设想，并且对此作出相对应的金融结构调整，以期找寻不良贷款的下降路径，以下笔者粗浅地从两个方面入手对这一设想进行阐述：
第一，可以从银证保结构入手，进一步调整我国金融机构。银行、证券与保险作为我国国内金融市场的三大支柱主体，其在金融发展中，主要以银行为主，证券与保险业为辅的基本模式，而这种结构模式，恰恰是诱发不良贷款出现的主要因素。尤其是目前，我国正处于企业稳步回升和社会经济发展的关键时期。更应该多运用市场化手段鼓励和引导金融机构不断调整和优化信贷结构，把握好信贷投放的方向、力度和节奏。所以，调整金融结构，势必成为逐步降低不良贷款的有效途径。我国可先从调整金融机构业务入手，将现有从事银行业的金融机构一部分脱离银行业务，开始做证券业务和保险业务。也就是说从源头上降低银行业务的比例，而银行业务下降，贷款也势必会下降，贷款下降了，不良贷款也相应会得到减少。也许有人会担心银行业务比重下降后，会影响到放贷，其实在经济运行中，贷款只不过是融资方法中的一种，贷款的融资方式减少了，完全可以用证券等融资工具谋求新的融资方式来解决企业的融资问题，由此同样可以解决经济运行中微观主体所需的资金问题。所以，此种方法可进行深入研究与探讨。
第二，可以从金融机构入手，进一步调整我国金融机构。我国通过对金融机构的实际调查可以得知，目前在发达国家中，其直接融资与间接融资的结构比例大约在4：6，而我国则在1：9左右。可以说，我国在直接融资和间接融资的结构调整上，还具备相当大的空间。尤其是通过上文我们可以得知，直接融资不会产生不良贷款，所以，要想降低不良贷款，可采取调整金融机构，也就是提高直接融资比例，降低间接融资比例的方式，从而最终向发达国家靠拢的趋势。因为，直接融资和间接融资相比，其优点相当突出，主要是融资速度快，融资成本低，其根本优点还在于直接融资是释放小风险，避免大风险。例如：证券融资是直接融资，证券市场的风险天天有，但天天有的风险，只不过将小风险每天都释放出来，不会积聚大风险，相反的情况是间接融资掩盖了小风险，积聚了大风险，如贷款融资，存款人和贷款人的关系被金融机构隔断了，存款人以为把钱放在银行里风险不大，实际上银行把钱贷放出去后，有的贷款利息收不到不说，本金的收回也感到无望，由此不良贷款金融机构每天在积聚，存款人却无从发现。所以，对融资结构进行调整之后，直接融资比重加大，也会使存款人以全新的面目出现在市场经济运营中，直接接触金融市场，从而实现风险自担的目的。而金融机构无需夹在中间承担风险，那自然也不会有过大的不良贷款增加之忧。
四、结束语
综上所述，本文笔者从金融机构与不良贷款之间的关系入手进行粗浅的探讨，并提出调整金融结构，促进不良贷款下降的全新设想，也使我们更加清楚的认识到，要想降低不良贷款，不仅仅单一从银行调整经营策略出发，更应该进一步改变企业自身的金融战略发展方针，并且不断加强对降低不良贷款的研究，从而解决这一国际银行界所面临的共同难题。
参考文献
[1]冯建强.论金融结构的调整和不良贷款下降的关系[J].经济社会体制比较，2004（05）.
[2]江春，沈润涛.中国经济失衡的金融结构视角[J].开发研究，2009（12） .
[3]张立强.转型时期我国金融结构优化研究[D].财政部财政科学研究所，2012.
引言
金融机构在经济发展中起着重要的资源配置作用。长期以来，商业银行一直是金融机构的主体，在各国经济发展中起着举足轻重的作用。然而，从20世纪60年代开始，随着证券市场的蓬勃发展，商业银行的总资产在所有金融机构总资产中所占比重不断下降。尤其值得关注的是，自1868年世界上第一只投资基金——“海外和殖民地信托”在英国诞生以来，投资基金在西方发达国家取得长足的发展。20世纪90年代以来发展势头更为猛烈，并对商业银行的生存空间形成持续压力。新世纪以来，美国投资基金的资产规模更是超过了长期处于金融系统主导地位的商业银行。由此引发了商业银行是否会消失，转而由投资基金所替代的广泛争论。
一、对传统理论的简要梳理
商业银行的核心价值或者说功能究竟何在，理论界众说纷纭。其中居于主流地位的有以下三种理论：
（一）“资产转换”功能说
“资产转换”功能是由格利和肖在1956年发表的论文《金融中介和储蓄—投资过程》以及托宾在1963年发表的论文《作为货币创造者的商业银行》中提出并作出论述的。他们认为各种金融中介都是为财富拥有者提供资金组合，并通过竞争获得自身在市场中的发展空间，各种金融中介在开展金融业务时，都必须尽可能满足储蓄者与投资者的偏好，这种竞争的方式或满足的方式就是进行资产转换。不同的资产转换方式造就了各种金融中介之间存在的差别，银行主要是通过满足支付要求而提供负债。
（二）“降低交易成本”功能说
1976年乔治·本斯顿和小柯利福德·斯密斯在发表的论文《金融中介理论中的交易成本》中提出交易成本应为金融中介理论分析的核心内容。他们认为，金融产品的制造取决于其未来销售价格能否弥补该产品生产时的直接成本和机会成本。金融中介之所以能够制造适应上述特殊要求的金融产品，是因为它有三大优势：其一，专业化生产的规模经济；其二，更容易以低成本获得大量信息；其三，减少搜寻信息的成本。交易成本与金融产品种类、消费者偏好之间有一定的内在关系，技术和消费者偏好的变化将使成本发生变化，从而促使商业银行调整产品，因此，降低交易成本将是商业银行存在和发展的基础。
（三）“信息处理”功能说
20世纪70年代，信息经济学的产生与发展，对分析金融机构存在和功能的视角产生了很大影响。1977年勒兰与佩勒的论文《信息不对称、金融结构与金融中介》分析了事前信息不对称的影响，认为借款人如何能够获得信贷，依赖于作为信号的企业内部投资信息非常困难。解决的办法就是将搜集信息的人组成专门的金融中介，以使贷款的资产组合和投资充分吸收这些信息。戴蒙德在1984年发表的经典论文《金融中介与监督》中分析了事后信息不对称问题，认为只有借款人能够无成本地获得投资的最终结果，才会使金融合同对具体借款人活动适用的约束降低。
二、对传统商业银行功能理论的重新认识
（一）对信用中介功能的再认识
信用中介功能是指促进资金融通的功能，即促使货币资金从盈余单位流向赤字单位，从而促进经济的发展。资金融通过程中所涉及的金融风险主要包括信用风险、市场风险和流动性风险三大类。由于金融风险的投机性、市场主体风险偏好程度、风险承受能力的差异性、金融风险的可单独交易性，以及学习成本和时间成本的上升超过信息成本的下降，市场主体对金融机构管理金融风险的需求是不断增加的。
（二）对支付中介功能的再认识
支付中介功能是指银行客户进行现金收付或存款划转的功能。虽然支付中介功能对于整个社会来说是至关重要的，但它本身为商业银行带来的收入只占极小比例。美国所有商业银行存款账户服务费收入占总收入的平均比例，虽然整体上处于不断上升的趋势之中，但其绝对水平仍然只有4%左右（Fed，2000）。支付中介本身仍然是银行的一个成本中心，而不是利润中心。银行提供支付中介服务是因为它能使银行增加存款，并从存贷款利差中获得收入。
（三）对信用创造功能的再认识
信用创造功能是商业银行通过其存款和贷款业务，创造出数倍于原始存款的派生存款的功能。实际上，信用创造只是银行从事存贷款业务的一种客观结果，而不是其主动追求的一种目标。站在商业银行的角度，也只是其管理金融风险这一核心功能从而寻求利润过程中的的一种附属功能。
（四）对金融服务功能的再认识
金融服务功能是商业银行提供除存贷款业务、支付结算业务以外的其他业务的功能。大部分金融服务业务，如收付、基金销售、保险销售、基金托管等等，与支付中介业务一样，不是单独的盈利中心。是银行利用其在存贷款等风险管理业务中形成的已有优势，投入少量的变动成本所增设的盈利业务。可以看到，互联网的广泛应用，使得社会对银行提供这类服务的需求处于不断下降的趋势之中。
三、商业银行管理风险的特点——与投资基金的对比分析框架
（一）商业银行管理风险的个性化工具
1.与投资基金相比，商业银行管理风险的突出特征是它所使用的工具——贷款是个性化的。严格说，银行所发放的每一笔贷款都是根据借款人的具体需要所设计的，无论是贷款的金额、期限、利率、发放贷款时的信息依据、调查、审查、发放、回收过程，还是其提款安排和偿还安排，都与借款人独特的未来现金流相对应。这种非标准化的特征使得贷款这种工具适合于所有规模、所有类型的企业和消费者。然而，有价证券的标准化与银行贷款的非标准化形成鲜明对照。证券的标准化存在巨额固定成本，且必须要使社会公众普遍认可，这使得证券融资只适用于大企业的巨额融资项目和成熟产品的融资。
2.银行资产证券化的实践使我们能更深入地理解银行在资金融通中的核心作用。贷款证券化的过程，实质上就是将非标准化贷款转化成为标准化证券的过程。在贷款证券化后，银行实际上已经基本完成了其以非标准化方式管理风险的全部工作。银行所需要的只是资金以及相应的风险。这实际上是社会分工进一步深化的表现：银行提供的是管理金融风险的服务，资金本身只是银行管理风险的一种工具一个载体，提供资金本身并不是银行服务的目的。
（二）商业银行“风险的内化器”的制度设计
1.从对风险的吸收方式来看。投资基金的机制设计就是要由基金持有人分享所有风险收益，同时直接分担所有风险损失，而基金管理人只能收取固定的管理费。商业银行的机制设计要求银行本身承担风险。首先，银行以到期无条件还本并按约定支付利息的承诺从存款人处吸收资金，然后按约定条件将资金贷放给贷款人，其后若贷款人违约，银行不能以此为借口对存款人违约，从而承担了资金融通过程中的信用风险。其次，银行按约定要保证存款人随时提取存款的需要，却不能因此向贷款人收回未到期贷款，这样银行就承担了资金融通过程中的流动性风险。
2.从商业银行承担“风险内化器”这一角色的合宜性上看，商业银行风险内化器的制度安排能够最大限度地减少由于信息不对称带来的逆向选择和道德风险问题。银行和基金经理与资金盈余单位之间的关系，都是一种委托关系，委托关系的核心是激励机制问题。只有在委托人能够低成本地观察到人的努力程度，从而对其进行有效监督的情况下，才能采取向人支付固定报酬的激励机制。在不能低成本地观察到人的努力程度的情况下，将人的收益与其努力程度完全挂钩，是一种最有效的激励机制。由于银行的主要资产是非标准化、不透明的贷款。所以，风险内部化是银行与其资金盈余单位之间的成本最低、效率最高的一种委托安排。
3.因为没有考虑风险处理因素，商业银行的资产规模和地位其实是被低估了。大部分商业银行管理风险功能的业务，都没有反映在其资产负债表上。例如，贷款证券化的发展使得银行已经通过调查、审查、设计等方式管理过风险的贷款，不再保留在银行的资产负债表上。如果仍然运用资产规模来作为衡量商业银行在金融体系中重要性的标准，必然会低估商业银行应该有的地位。也是近些年商业银行功能弱化说法的一个重要原因。
结论与启示
商业银行的核心价值在于管理资金融通过程中的金融风险。通过商业银行制度与投资基金制度的对比分析可以发现，商业银行的独特之处在于其管理金融风险的个性化方式和风险内化器的制度设计。商业银行的未来，归根结底取决于其管理金融风险的能力，尤其是以贷款方式管理风险的能力。尽管迄今为止商业银行制度并不完美，商业银行体系依然具有明显的脆弱性，但这只能通过金融改革与创新来加以修正和完善。值得一提的是，不少学者通过对投资基金制度与商业银行制度的比较分析，得出二者有交叉与融合发展趋势的结论（何德旭，2004；曾康林，2002）。对研究新时期商业银行的发展提供了一个新的视角。结合中国的具体国情，我们可以在发展投资基金的同时积极发展商业银行，不断地进行金融创新，不断地提高其风险管理的能力，做到二者兼顾。可以预见，在一个不太短的时期内，仍将把商业银行的改革和发展放在一个突出和重要的地位上。
参考文献：
[1]代军勋.商业银行积极风险管理研究[M].武汉：武汉大学出版社，2006.
[2]曾康霖.一个值得关注的课题：基金的兴起是否能取代商业银行[J].财贸经济，2002，（7）.
