一、我国现行法律关于安全保障义务的规定
（一）安全保障义务及主体和保护对象的范围
1.安全保障义务的释义
根据《侵权责任法》第三十七条规定，安全保障义务是指宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，所负有的在合理限度范围内保护他人人身和财产安全的义务。
2.安全保障义务的主体范围
根据我国《侵权责任法》第三十七条的规定，负有安全保障义务的主体为宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者。侵权责任法明确安全保障义务人为下面两类人：一是宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人。二是群众性活动的组织者。群众性活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的参加人数较多的活动，比如体育比赛活动，演唱会等文艺演出活动，展览、展销等活动，游园会、焰火晚会等活动，人才招聘会、现场开奖的销售等活动。安全保障义务主体的争议点之一是非营利性机构能否成为安全保障义务的主体。根据《侵权责任法》规定，宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所并不限于营利性机构，非营利性公共场所在承担管理责任的同时也应对相关的人员承担安全保障义务。因此，非营利性机构如免费图书馆、免费公园、公共池塘、湖泊、河流的管理人也应在合理限度的范围内承担安全保障义务。
3.安全保障义务的保护对象范围
安全保障义务所保护的对象与安全保障义务人之间应存在某种关系，受到安全保障义务保护的人，就是安全保障义务的保护对象。由于在法律中明确哪些人属于保护对象较为困难，《侵权责任法》对安全保障义务的保护对象规定为"他人"，没有明确具体的范围，实践中哪些人属于保护对象应根据具体情况判断。根据国外的立法和判例，可以根据实际情况，把"他人"分为受邀请者、访问者和未成年人，分别赋予管理人者和社会活动组织者以不同的安全保障义务。其中，管理人和群众性活动的组织者对未成年人负有最高的安全保障义务，只要公共场所中存在对儿童具有诱惑力的危险，管理人和群众性活动的组织者就必须确保儿童不受该危险的损害。[1]
（二）违反安全保障义务的侵权责任构成要件
1.行为人未尽到合理的积极注意义务，实施了违反安全保障义务的行为
（1）安全保障义务的表现形式
安全保障义务主要是一种积极的作为义务，而违反安全保障义务的行为是违反安全保障义务侵权责任的首要构成要件，一般表现为消极的不作为。具体表现为安全保障义务的人未尽适当注意义务，应当作为而没有作为，没有履行安全保障义务，给受保护人的权利造成损害。安全保障义务的范围很广，不同义务人对不同保护对象所负有的安全保障义务是不同的，在法律中无法明确其具体内容。根据安全保障义务的内容不同，可以将安全保障义务分为两类：一是硬件方面的安全保障义务，安全保障义务人应保证其所使用、控制的场所的建筑物、服务设施、消防设施及其他配套设施不存在危及人身或财产安全的隐患；二是软件方面的安全保障义务，就是配备的数量足够、合格的安全保障人员，而且所配置人员应恪尽职守，尽到勤勉、谨慎的注意义务，积极履行照顾、保护他人人身和财产安全。
（2）违反安全保障义务的判断标准
义务人未尽到安全保障义务对受害人而言是具有过错的。这种过错性质是未尽注意义务的过失，不包括故意在内。这种过失的表现，是一种不注意的心理状态，就是应当注意而没有注意。
违反安全保障义务侵权责任适用过错推定原则，只要受害人证明义务人未尽安全保障义务且已受到损害，就直接从损害事实和违反安全保障义务的行为中推定义务人有过失。义务人则承担举证倒置责任，举证证明自己的注意标准且自己行为已达到该注意标准，或者证明自己虽然没有达到要求的注意标准但是另有抗辩的原因，以此证明自己没有过错，过错推定，才不承担侵权责任，否则过错推定成立，构成侵权责任。
判断是否违反安全保障义务，主要把握以下四个方面：
第一，法定标准。如果法律对安全保障的内容有直接规定的，应该严格遵守法律、法规的明确规定作出判断。例如，公安部《高层建筑消防管理规则》规定："建筑物内的走道、楼梯、出口等部位，要经常保持畅通，严禁堆放物品。疏散标志和指示灯，要完整好用。"这就是一种法定标准，适用于衡量高层建筑所有者或管理者是否尽到对火灾的预防义务的一条法定判断标准。[2]
第二，特别标准。对未成年人的安全保障义务，应当采用特别标准。如果在经营活动或社会活动领域，存在对儿童具有诱惑力的危险时，经营者或者社会活动组织者必须履行最高的安全保障义务，应当采取的保障义务包括消除危险，使之不能发生；使未成年人与该危险隔绝，使其无法接触这个危险；采取其他措施，保障不对儿童造成损害。
第三，善良管理人标准。如果法律没有规定明确的标准，判断是否履行了安全保障义务应当以高于侵权行为法上的一般人的注意为标准。此标准认为，行为人有没有尽某种注意义务的知识和经验，以及其向来对于一般事物所用的注意程度，均不过问。
第四，一般标准。这种标准分为两个方面，其一是经营者或者社会活动组织者对于一般的被保护人，所承担的就是对于隐蔽性危险负有告知义务。例如，对于进入商场并不想购物只是通过商场过道的人，经营者只对隐蔽危险负有告知义务，并非善良管理人的注意义务。其二是经营者或社会活动组织者对于受邀请者进入经营领域或者社会活动领域的一般保护事项。例如商场、列车、公共交通工具遭受窃贼侵害的危险，负有一般的告知义务和注意义务。[3]
2.存在造成他人损害的事实
损害事实包括财产损害事实和非财产损害的事实。非财产损害包括人身损害和精神损害。未尽安全保障义务必须实际造成他人的财产损害或者非财产损害才需要承担侵权责任。
3.损害事实与违反安全保障义务行为之间具有因果关系
义务人实施违反安全保障义务的行为与受保护人受到的损害之间，具有引起与被引起的因果关系，是违反安全保障义务侵权责任构成之一。
二、非营利性公共场所安全保障义务的界限
尽管管理人在一定情况下必须承担安全保障义务，但其承担义务也必须有一定界限。如果无限扩张管理者的义务，正常的管理维护义务必然受到影响，也会助长一部分受害者的恶意诉讼情绪，动辄以经营管理者为被告提讼，使管理者难以维持正常的运转，加重管理者的负担，比如出现大家都很熟悉的夏威夷椰子树不长椰子的问题。经营性活动的安全保障义务与非经营性公共场所的安全保障义务自然不可同一视之，严格界定后者界限，具体可以参考以下标准：
（一）管理人是否尽了合理注意义务
主要看管理人对损害能否预见，也就是管理人的义务仅处于可预见的危险范围之内，管理人只有在可以合理察觉危险的情况下才承担安全保障义务，比如市政管理部门在下水道窨井盖被偷盗好几天却没有派人修复，就说明市政管理部门对受害人的损害已经有了合理预见而没有采取相应的合理措施。再比如在美国侵权法案例中非常著名的"帕斯格拉芙诉长岛火车站"案，著名大法官卡多佐在判决书中确立了美国侵权法的一项重要原则--合理感知的危险决定应遵守的义务。[4]卡多佐认为，"一个正常的小心谨慎的人所感知的危险的范围决定应承担责任的范围"。可以说，这一标准准确地揭示了确定安全保障义务范围的本质所在。
（二）管理人和受害人之间是否存在近因关系，即受害人的损失与管理人的安全保障义务是否具有关联性
如因地震使桥梁水泥脱落损及汽车，或因台风吹倒路边树木，砸坏路上汽车，这些事件的发生都与管理人的管理职责没有关联，管理人当然不应承担赔偿责任，只承担道义上的救济责任。
（三）在现有的技术条件下能否避免危险的发生
非营利性公共设施造成的危险多种多样，有些在现有条件下根本无法避免的危险，即便管理人尽到了合理的义务也无济于事。不如千年一遇的洪灾导致洪水漫灌，以此追究河流管护者的责任，就显得过分苛责。
（四）准确界定"公共场所"的范围，并非所有公共设施都是公共场所
对于不属于社会公众被欢迎接触或使用的公共设施所发生的损害，则不能认定管理者违反安全保障义务。比如拾荒者违反规定进入垃圾站内部捡垃圾，接触站内设施，不慎发生损害，则不能要求垃圾站管理者赔偿。
总之，笔者认为，安全保障义务应当像一所大学，它的标准是"宽进严出"，从适用范围上不应有所屏蔽，而在审查条件上应当严谨慎重。
三、展望
安全保障义务是法律在综合考虑了社会经济价值及道德需要后依据诚信及公平原则确立的法定义务。综观立法与司法实践，目前，我国《侵权责任法》关于安全保障义务主体的规定偏于模糊与狭窄，不能适应不断发展的经济社会生活。然而，任何一部法律的制定都不能完全完备，需要立法与实践的检验与互动。我们相信，随着安全保障义务理论不断发展，各类侵权案件不断分类细化，对非营利性公共场所的安全保障义务之法律适用与裁判标准也必然会更加细化明确。
参考文献：
[1]李少平.疑难侵权案件理论与实务研究[M].北京：法律出版社，2012：356-358.
[2]奚晓明.中华人民共和国侵权责任法条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2010.：20.
中图分类号：COl
文献标识码：A
文章编号：1672-8122(2011)01-0109-02
“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望”。中共中央总书记同志的十七大报告，用三个“越来越”突出强调了文化在当今社会生活中的重要地位、在科学发展观中的重要地位、在建设中国特色社会主义和构建社会主义和谐社会的重要地位。公共安全文化的提出与构建，是贯彻党的十七大报告的重要决策。
一、安全与文化：人类社会的永恒主题
(一)安全观的历史演变
安全观是“一个国家对其自身安全利益及其在国际上所应承担的义务和所应享受的权利的认识，是对其所处安全环境的判断，同时也是对其准备应对威胁与挑战所要采取的措施的政策宣言”。在人类历史发展史上，主要有传统安全观、非传统安全观和综合安全观三个发展阶段。
1．传统安全观。在人类社会的历史进程中，安全即国防的观念影响很大，安全受制于国家之间的军事冲突，各国为保卫领土和扩大边界而扩军备战。加强军事实力是世界所有国家主要的安全手段。按照传统观念，国家安全主要涉及的是军事问题，军事安全是指一个国家以军事力量和军事手段维护自己的生存不被武力侵害，如不受侵犯、领土不受侵入政权不受颠覆等。相对于国家安全，政治安全主要是指政治和政权的维护。政治安全是指国家在维护政治与政权中的政治体系稳定与政治发展有序。国家政治体系稳定指国家的国体、政体、国家结构形式等诸多因素的整体协调统一。
2．非传统安全观。社会存在决定社会意识，社会意识是社会存在的反映，第二次世界大战催生了非传统安全观的产生。子杉在其《国家的选择与安全一全球化进程中国家安全观的演变与重构》一书中概括了非传统安全观的主要内容：在全球化时期，安全要素和议题不断增多，安全研究的领域需要进一步拓展。对非传统安全观有着重要影响的新自由主义安全观认为，国家不再是占支配地位的国际角色，世界政治与经济多极化导致众多的角色活跃在国际舞台上。武力不再是有效的政策手段，军事安全也不再是安全的首要问题，经济、科技、文化、社会等方面在安全领域的地位和作用在不断上升。 3．综合安全观。综合安全观是社会发展到一定程度，安全范围日益扩大的产物。冷战结束后，军事因素在国际关系中的地位相对下降。与此同时，全球化的快速发展，使国际社会面临着更复杂的安全挑战，人们的安全观念发生重大转变。一些学者适时提出了综合安全观的概念进行了广泛而深入的研究。由于综合安全是在传统安全和非传统安全不断发展的基础上深化而产生的，因此可以认为是一种扩大了的非传统安全观。与此同时，综合安全观充分吸收了“人的安全”等理念，其核心是人的安全。在新的国际形势和时代背景下，综合安全观关注的对象是人类，因此那些直接对人的安全存在威胁的要素是考察综合安全的基本出发点。现代意义上的人已经不仅满足于生存的需要，而更应倾向于发展的需要，在这一点上，综合安全观具有其重要意义。
(二)文化：社会发展的强大动力
人类社会发展史既是人类生命繁衍、财富创造的物质文明发展史，更是人类文化积累、文明传承的精神文明发展史。一个民族的文化，凝聚着这个民族对世界和生命的历史认知和现实感受，积淀着这个民族最深层的精神追求和行为准则。
1．文化的涵义。文化是一个具有广泛涵义的概念，雷蒙德威廉斯(Raymond Williams)认为，文化可以从三方面加以理解：一方面是理念(ideal)的概念，指文化作为一种“人类追求完美的进程或境况”，是基于一些绝对或普遍价值的实现，即强调人类物质和精神上的成就：第二是“文物及记录”(documentary)的界定，即把文化看成是一些智慧和创造力的成果以文物方式记录或保存下来；第三是社会的界定，即文化是一种特别的生活方式，它不仅存在于艺术及学术中，也存在于各种制度和日常生活中。在当今世界的发展进程中，文化已经深刻影响了我们生活的各个领域。
2．文化的重要意义。马克思主义哲学认为，物质决定意识，意识对物质具有反作用。文化作为意识形态领域的重要组成部分，对社会乃至国家的发展具有重要的推动和促进作用。特别是我国作为发展中的大国，要在激烈的国际竞争中处于不败之地，保持社会的稳定与和谐，就要构建公共安全文化，高扬自己的文化理想，尽快形成与我国经济社会发展和国际地位相适应的文化优势。同时，文化是全面建设和谐社会的重要目标，已经成为衡量社会文明程度和人民生活水平质量的显著指标。文化的进步反映着社会的文明进步，文化的发展推动着人的全面发展。党的十七大报告提出要构建小康社会，既需要殷实富裕的物质生活，也需要丰富健康的文化生活和安定的社会环境。经过改革开放三十年的发展，经济取得了突飞猛进的发展，人民的物质生活水平有了显著提高。与此同时，我们国家文化发展的总体水平不高，同经济社会发展不相适应，同全面建设小康社会的要求不相适应。物质水平的高速发展和文化创新的相对滞后要求我们把发展社会生产力同提高全民族文化素质结合起来，进一步加大文化建设力度，加快文化发展步伐，促进人的全面发展和小康社会的实现。
二、公共安全文化提出的时代背景和意义
(一)公共安全文化的涵义及研究现状
公共安全与文化的交融，构成了公共安全文化。公共安全文化就是为确保社会公共安全而进行的宏观层次上的安全制度、安全机制和安全设施与微观角度的安全理念、安全思想和安全习惯等的结合。公共安全文化有两大基本特征：一是公共性，二是安全保障性，这二者是统一的，在公共基础上去实现安全，在安全的前提下去保障公共，这是公共安全文化的精髓所在。公共安全文化的课题研究属于社会学理论研究的前沿，在世界范围内方兴未艾，在专业领域、行业、地域等方面有很大突破。我国公共安全文化研究与建设起步较晚，“非典之后”，公共安全问题成为国民共识，公共安全文化研究取得了一些显著成果。在安全文化理论研究方面：从主要由政府部门推动转向以学界研究为主；从单一或几类学科为主转向多学科既分且合的研究；有关著述和调研以及研讨会多头并举。在安全文化建设体系方面：国家一城市一乡村之间互动构建；宏观上的安全法律法规与中观上的安全
管理制度和微观上的安全文化素养在逐步完善。安全文化建设活动层面：“五五”普法活动、法律课堂等文化活动丰富多彩。我们国家的公共安全文化研究取得了一些显著成就。
(二)构建公共安全文化的重大意义
从理论上讲，公共安全文化具有十分丰富的内涵：要以科学的安全理论为指导，以先进的安全思想为核心，以完善的安全制度为基础，以先进的文化建设为载体。公共安全文化的构建涉及到一个国家整体的安全意识、安全制度、安全价值、安全精神、安全规范、安全理念等诸多方面。其次，公共安全文化建设对于深入贯彻落实科学发展观、完善和谐社会理论具有重大的理论意义。和谐文化是全体人民团结进步的重要精神支撑，要在时代的高起点上推动公共安全文化内容形式、体制机制的创新。现实生活中，构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会，需要稳定、安宁的社会环境。社会安全稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。维护社会的稳定与发展是落实科学发展观和构建和谐社会的必然要求。一个安全、稳定、美好的生产生活环境是建设和谐社会的重要基石。在当前中国社会现代化进入高风险时期，通过各种各样的方法保持社会稳定和人民的人身财产安全，是决定中国现代化成败的一个基础性工作。
三、构建公共安全文化的时代诉求
(一)公共安全文化构建的价值取向
公共安全文化以崇尚公共，追求安全为价值取向，融思想观念、思维方式、行为规范、社会风尚为一体。一个社会的安全和稳定，在本质上体现为一种公共安全文化精神。没有公共安全文化，就谈不上和谐社会的安定团结。公共安全文化建设重在倡导安全精神，培育安全理念，打造和实行互助、合作、团结，稳定的社会文化准则，在这一过程中建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义法律规范相协调，与中华民族传统美德相承接的社会主义安全思想道德体系。通过构建公共安全文化，在全社会范围内强化人们的安全观念和公共意识，营造安定的社会环境，形成团结的人际关系，不断增强文化的资本积累能力，协调不同阶层、不同利益群体之间的关系，实现社会力量和社会资源的有效整合，促进社会的和谐发展。
(二)公共安全文化构建的根本原则
>> 社会公共安全管理预警机制设计 加强虚拟社会公共安全管理创新研究 试论社会食品公共安全防范及预警机制 风险社会与社会公共安全 完善公共安全事件预防预警和应急处置体系研究 拓展城市公共安全研究 社会参与：转型社会公共安全治理新路径 公共安全账单 《关注公共安全》 海棠通信：推进公共安全信息化 城市公共安全信息资源建设 论社会资本视角下的公共安全信息沟通机制的构建 以危险方法危害公共安全罪的研究 基于SWOT分析的校园公共安全管理研究 公共安全的研究领域与方法 城市边缘社区公共安全问题研究 风景区公共安全管理研究 高校公共安全风险管控机制构建研究 公共安全突发事件应急管理改进研究 “仇恨”型危害公共安全行为研究 常见问题解答 当前所在位置：/20111215）。。公共安全预警信息若采用集约的模式，如何设置统一主体，它与分属于各部门、各领域的公共安全预警信息工作如何衔接和规范，这些工作都需要逐步规范和统一。
（四）规制模糊，缺乏法律支撑
除了突发事件和应急事件预警信息外，我国现有的法律规范并未旗帜鲜明地对公共安全预警信息工作进行规范，这极大地限制了我国公共安全预警信息工作的发展。一是我国法律没有明确赋予公共管理机构公共安全预警信息的法定职责和义务。从社会管理角度而言，公共安全预警信息应当是公共管理机构社会管理和社会秩序维护的题中之义。因此，对于负有公共安全管理职责的机构、部门、行业应当具有及时向民众公共安全预警信息的法定职责和义务。在日常工作中加强对现实存在的抑或是潜在的公共安全风险的发现、捕捉，及时研究风险的特征、危害以及规避风险的方法，应当成为公共安全管理机构、部门重要的日常性工作。现有的法律对公共管理部门安全预警信息工作规定过于笼统，缺乏实施规范，使得公共安全预警信息工作，在实践中成为公共管理机构可以自由选择的义务，即做与不做、做多做少由公共管理机构自己说了算。二是公共安全预警信息形式（格式）在法律上缺乏规范。不同领域和行业的公共安全预警信息采取什么形式（格式），在法律上应当予以明确规范。这样既避免了法律纠纷，又有利于增加预警信息的权威性、公信力。实际工作中，警方提示、消费提示、消费警示等尚未规范的形式（格式），消解了公共安全预警信息在民众中的信任度。三是公共安全预警信息主体我国也没有在法律上予以规范。即哪些机构具有预警信息主体资格，以及主体的级别与权限如何设置等问题法律并未予以明确，实际中常导致主体相互冲突作者认为，按《食品安全法》的规定，食品安全风险警示信息的权属于卫生行政部门。可现实中工商部门也多有类似的消费警示信息，在的主体上也比较混乱。同时，现行法律对食品安全风险警示信息的级别没有作出限定，包括县一级在内的各级卫生行政部门都有权警示信息（参见：陈凤英.农夫山泉有点“冤”背后的制度缺陷. http：//.cn/c/20100107/071816892321s.shtml/20111225）。。
四、公共安全预警信息机制的完善
依据目前我国公共安全预警信息存在的缺陷和我国社会转型时期公共安全预警信息要求，科学重构我国公共安全预警信息机制迫在眉睫。
（一）建立集约式的公共安全预警信息平台
既然集约是公共安全预警信息的基本要求，那么接下来的工作就是考虑如何建立这个集约平台了。显然，集约的关键在于寻找一个合适的支点。从我国现有的众多公共管理部门、机构来看，我们认为公共安全预警信息，以公安机关为支点建设平台再合适不过了。也即以治安预警情报为核心，打造公共安全预警信息集约平台。作如是考虑主要基于以下几方面的原因：首先，公安机关治安预警信息是公共安全信息预警最为重要的组成部分。由于我国正处于由小康向中等发达国家转型的重要时期，也是刑事治安案件的高发期，严峻的治安形势对公共安全造成了极大威胁，治安预警信息成为当前公共安全预警信息中最重要的、也是民众日常最为关注的信息。因此，以治安预警信息为支点建立公共安全预警信息集约平台，不仅有利于进一步发挥治安预警信息的社会效应，更有助于以治安预警信息带动其他公共安全预警信息的社会效用的正常发挥。其次，治安预警信息工作有着相对成熟的信息研判以及机制。情报信息工作是公安机关的基础业务工作，公安情报信息工作有着相对于其他公共管理部门情报信息更为成熟的工作机制、业务处理流程以及专门的情报信息处理人才，因此可以发挥公安情报的优势，将治安预警信息处置扩大拓展为以治安预警信息为支点，充分容纳其他公共安全预警信息的专门性预警信息处置工作，形成公共安全预警信息的集约化，提升公共安全预警信息整体社会服务能力。最后，治安预警信息已为民众所熟悉和广为知晓。说到底，为民众知晓才是公共安全预警信息的根本。因为治安预警信息已为社会、民众广泛知晓，所以以治安预警信息为支点，建构公共安全预警信息处置和平台，也是最经济的，在社会效果上也最为可靠。
（二）加强公共安全预警信息的法制规范
公共安全预警信息是一种无偿提供给社会公众的公益性信息。为公共安全预警信息提供法律支撑，有利于促进公共安全预警信息工作自身的规范化，更有利于消除实践中公共安全信息工作的制度障碍。当务之急是作好以下几方面的工作：一是要在法律上界定好公共安全预警信息的性质、公共安全预警信息所涵盖的领域。公共安全预警信息虽然具有公益属性，但其的形式（格式）和内容处置不当，便可能产生损害第三方利益的法律纠纷，这种情形往往会影响公共安全预警信息的权威性和公信力，重要的是它使得公共安全预警信息工作陷入了“合法性”的论争漩涡中。为了既避免公共安全预警信息在法律上引发纷争，又突出安全预警信息的公益性质，我们可以借鉴国外的相关经验，将此前公共安全预警信息统称为“公共警告”[9]，建立以公安情报为中心的公共安全预警信息平台，进行统一，在法律上赋予其足够的权威性、合法性。二是制定、出台专门的法律规范，赋予公共管理职能部门公共安全预警信息的义务和职责。即通过制定相关的法律规范，从法制层面明确公共管理机构公共安全预警信息监测和提供的义务，明确公共安全预警信息的主体和级别，改变我国公共安全预警信息由各个公共管理部门自行决定与不、以什么方式、包括何种要素等混乱状态，从而使公共安全预警信息工作走上规范化，具有更明确的可操作性。三是从法律上规范公共安全预警信息的程序。即从信息流程和公共管理流程来设计公共安全预警信息在各个公共管理机构纵向和横向之间流动的方向和程序，规范公共安全预警信息来源、研究、传递、审核的相关工作程序，设计好公共安全预警信息的形式、内容，以及媒介的选择等。
（三）建立以公安机关为纽带的预警信息联动处理机制
既然我们选择以治安预警信息为支点构建公共安全预警信息集约机制，那么就必须建立以公安机关为纽带的公共安全预警信息多部门联动、协调处理机制，后者是前者的前提。从专业化的情报信息处置流程看，建立以公安机关为纽带的公共安全预警信息联动处理机制应该包含以下内容：一是建立负有公共安全预警信息职责的机构与公安机关之间的预警信息提供与共享的工作协作机制。即负有公共安全预警信息职责的公共管理机关是公安机关集约预警信息的信息来源，除开治安预警信息外，其他预警信息则有赖于相关部门和机构的及时供给。二是负有公共安全预警信息义务的公共管理机构内部，亦应当形成一套预警信息发现、生成、研究、整理、传递的信息工作机制。现代社会风险频仍，及时对社会进行预警，遏制社会风险转化为现实危害已经成为社会管理的重要任务。在此前提下，公共管理机构内部形成一套预警信息处理机制十分必要。预警信息要求相关部门在工作中要有敏锐的信息发现能力，能够拓宽各自领域公共安全预警信息来源，及时通过相关信息研判，判定安全风险存在的可能性、危害性，从而快速整理和传递给集约信息平台进行。显然，这项工作的完成需要专业化的预警信息工作机制。三是建立公安机关和负有公共安全信息义务的管理机关之间的预警信息双向反馈机制。即公安机关将有关公共安全预警信息后，就的效果及时向有关的预警信息提供者进行反馈。公共安全预警信息后所产生的社会效应，只能由相关的公共管理机构进行监测和评定，相关机构应当将预警信息的社会效应监测情况，向公安机关、公共安全预警信息中心及时反馈，以促进预警信息工作的改善提高。
（四）完善公共安全预警信息渠道
建设服务型政府的核心问题就是政府如何更加全面、更加公平、更加高效地向公民提供公共服务。那么,建设服务型政府首先应当确定政府应当向公民提供哪些公共服务,即政府的公共服务义务范围。
提供公共服务是政府最基本的义务
由于公共服务(产品)的非竞争性和非排他性,非付费者可以和付费者一样共同享用,并且不会减损付费者的权益,这样就没有人愿意支付对价购买公共服务。公共服务的提供者无法向市场收费、无法谋利,所以,没有企业愿意为市场提供公共服务。“公共产品往往被定义为由国家、政府来负责供应的产品,而这些产品的供应又被视为国家、政府存在的根本原因之一。”①即使是坚决反对国家干预的自由主义经济学家也认为公共服务应当由政府来提供。亚当・斯密认为“政府只需要维持和平,建立一个维持严密的执法体系,提供教育和其他最低限度的公共事业,政府无需干预一般的经济事务,放心地让每个人按他自己的方式来行动,就能自然地会对公共利益做出最大的贡献。”“君主或联邦的第三项也是最后一项职责就是建立和维护下述各类公共机构和工程。他们虽然可能在极大的程度上对整个社会有益,然而就其性质来说他们的利润却永远也不可能支付给任何个人或少数人,所以也不能指望个人或少数人去建设或维护它们。”②
从社会契约论及现代法治理论来看,人类社会之所以需要政府这样一种“必要的恶”,就在于需要它来提供公共服务。公共性乃政府最基本的属性。自古以来,国防、外交、治安、法律、司法都由国家提供,在近现代宪法中也都体现了政府的这些基本义务。如美国宪法开宗明义地指出制定宪法的目的是提供国内治安、国防、公共福利等公共服务,“为建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福,特为美利坚合众国制定本宪法。”多数国家的宪法则通过对公民基本权利的规定体现政府的公共服务义务,或者在规定公民权利时同时规定政府的义务。例如,日本宪法第25条第1款规定:“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利。”接着在第2款规定:“国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。”意大利宪法第32条规定:“共和国把健康作为个人的基本权利和社会利益予以保护,保证贫穷者能得到免费医疗。”
西方发达资本主义国家宪法主要是对国家机构进行基本安排,规定权力结构。虽然在宪法中没有明文逐条列举政府应当向公民提供哪些公共物品,但都隐含了“政府是一个公共服务组织”这一基本前提。从西方国家的财政预算就可以看出政府的公共属性。西方国家的财政收入主要用于提供公共服务,履行政府的公共服务义务。瑞典、丹麦和法国等国家的财政支出中,社会保障、教育、医疗保健和一般公共服务是花钱最多的4项,共占去全部支出的近80%。尤其是社会保障,在这3个国家的财政支出中都占到42%以上的比例;而教育、医疗支出,合计起来也都占到总支出的25%以上。③
服务型政府的公共服务义务
政府本身就是一件公共产品,为公共利益而生,为公共利益而存,公共利益就是其自身利益。现代民主政治体制下,任何超越于公共利益的政府都是不合法的。民主国家的宪法关于权力的分类、配置与制衡,无不是为了让国家更好地向社会提供公共服务。我国宪法对政府的公共服务义务做了全面、详细的规定,相对于其他各国宪法而言,这是我国宪法的一个显著特色。《宪法》总纲第14、19、20、21、22、23、25、26条规定政府应当提供的公共服务包括科技、教育、医疗卫生、体育、文化、计划生育、生态环境、社会保障等类。因此,提供公共服务是政府必须履行的宪法义务。
当温饱问题得以解决,基本实现小康这一现代化的初步目标后,社会对公共服务的需求与改革开放初期发展经济的需求一样强烈。同时,建立社会主义市场经济体制以后,市场调节的主体地位决定政府的主要职能不再是建设,而是服务。国家面临着又一次改革与转型,中共中央应时提出科学发展观,建设服务型政府,开始从“建设型政府”转向“服务型政府”,政府开始撤回到其公共本位。④
1982年《宪法》只规定了政府最基本公共服务义务,如今社会经济科技条件已发生了深刻变化,小康社会公民对公共服务的需求要远远高于物质匮乏时代的要求,对“服务型政府”公共服务供给范围、数量、质量、水平的要求要远远高于“建设型政府”。毫无疑问,建设服务型政府首先需要对政府的公共服务义务重新进行界定,在原有法律、法规的基础上进行扩充和提高,明确界定今后相当长一段时期内政府应当向社会提供哪些与经济发展水平一致的公共服务(公共服务和公共产品),并将其确定为政府的法定义务。唯其如此,服务型政府才能成为一种存在可期待利益的稳定制度。
对公共服务的界定与分类主要是公共管理学界和经济学界的成果。李军鹏将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。⑤孙晓丽将公共服务分为政权性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务。⑥其中维护性公共服务或政权性公共服务是指确保统治秩序、市场秩序、国家安全的公共服务,实际上是作为政权主体的国家提供的公共服务,而本文所指的公共服务仅指作为行政主体的政府所提供的物质产品和劳动服务。根据马斯洛的需要层次论,我们进一步将小康社会服务型政府应当向社会提供的公共服务分为生存性公共服务、安全性公共服务、发展性公共服务。
生存性公共服务。生存性公共服务是政府为满足公民的生存目的,为其提供最基本的生存条件。根据现有法律、法规的规定及相当长一段时间我国经济社会发展水平,政府应当提供的生存性公共服务包括基础设施,住房保障,就业服务,公共交通、邮电服务、供电、供水、供气、垃圾与污水处理等公用事业,社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚,环境治理。
其中,基础设施是指保障社会生产、生活正常进行所必须具备的公共工程设施,是整个社会赖以生存发展的一般物质条件,包括道路、桥梁、水利设施、市政公用设施(指公用事业的基础设施)、园林设施、气象设施、防震防空设施等。基础设施和公用事业是现代社会每个公民日常生活无法或缺的,或者具有非竞争性和非排他性,或者属于自然垄断产品,需要由政府来提供。住房保障、就业保障和社会保障则是对已经或可能陷入生存困境的社会成员尽生存照顾义务,这与《宪法》第42条规定的公民劳动权、第44条和第45条规定的公民社会保障权和公民获得物资帮助权是一致的。
安全性公共服务。国防、法律、警察等是国家为社会提供的公共服务,为公民提供最基本的日常安全保障。此处所指安全性公共服务是对处于紧急情况下的公民或组织提供安全救助,即安全救助服务,包括公共消防安全服务、自然灾难防治、重大突发疫病防治、医疗急救、卫生防疫。
《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《自然灾害救助条例》、《地质灾害防治条例》、《气象灾害防治条例》等法律全面规定了政府安全性公共服务义务与责任。这些法律、法规都是最近几年颁布或修改的,这么密集的出台和修改,既是因为SARS、禽流感等重大瘟疫事件带来的教训以及全球变暖带来自然灾害更加频繁而采取的国家应对措施,也是因为向服务型政府转型过程中政府公共服务意识的觉醒,是构建公共服务法律体系的需要。但是,目前还缺乏一部自然灾害防治、救助的统一法律,这与全球变暖条件下自然灾害日常化和我国不涝则旱的地理条件的客观情况是不一致的。2007年颁布的《突发事件应对法》将自然灾害和社会事件两类性质完全不同的事件放在一个法律里统一对待是不恰当的。
发展性公共服务。发展性公共服务是政府为促进公民的各项发展而提供的产品和服务,包括科学、教育、文化、卫生、体育服务;计划生育;法律援助;农业扶贫;生态环境等。政府的这一义务在很大程度上与国际法上《经济、社会和文化权利国际公约》所指的经济、社会和文化权利对应,也和宪法学上所讲的公民社会权对应。
需要说明的是环境问题既涉及到公民的基本生存条件,也涉及到公民更高层次的发展需求。因为恶劣的生态环境会威胁到居民的基本生存,提供良好的生态环境是政府的生存性公共服务义务;而人对环境的改善是无止境的,当温饱条件解决后,会要求更优质的生态环境,政府要提供休闲公园、旅游胜景等这样一类发展性的生态公共服务。当今各地政府倾力建设生态城市,纷纷免费开放公园、绿地,就是在履行发展性公共服务义务。例如,长沙市政府聘请世界顶级大师设计,花费17亿巨资打造橘子洲头园林公园,里面不设任何商业设施,向全社会免费开放。这不是一种基本公共服务,而是长沙公共服务达到小康水平的标志,是一种发展性公共服务。
生存性公共服务、安全性公共服务满足社会成员的生存需求,任何政府都要承担供给义务,否则就会发生社会动荡乃至社会革命,呈现“拉美现象”。在不发达地区、社会,公民的迫切需求是解决温饱生存问题,发展性公共服务需求相对有限。小康、富裕社会则需要更多的发展性公共服务,这和恩格尔系数所反映的问题是一致的。我国正处在一个由温饱社会向全面小康社会迈进的转型期,一些政府官员还停留在建设思维状态,缺乏公共服务意识,更不要说积极向社会提供发展性公共服务。政府对发展性公共服务的供给水平远远落后于经济发展水平。因此,建设和谐社会,落实科学的发展观,要大力增加发展性公共服务供给,要制定一部统一的公共服务基本法,明确小康社会公共服务的基本要求,在此基础上修改现有公共服务供给法律、法规,提高生存性公共服务和安全性公共服务的供给水平,增加发展性公共服务的供给数量和种类。
公共服务义务的法律界定
根据法治的基本原则,法无授权即禁止,政府只能做法律规定的事情。尽管有不少学者认为政府提供公共服务不受法律保留原则的限制,⑦但是,笔者认为我们这样一个还处在转型时期的国家,法治还不健全,权力约束还十分有限,必须严格坚持法律保留原则,对政府的各种公共服务义务作出明确规定。尽管我国社会主义法律体系中对各类公共服务大都有相应的立法,但是,普遍已不能满足当代小康社会广大人民群众的公共服务需求,不能反映建设服务型政府的要求。而修改现有公共服务法适应当前社会形势,适应当代民众对公共服务的新要求,并使各种法律形成一个有机的公共服务法律体系,短期内可能是难以完成的。比较而言,制定一部《公共服务基本法》,统一规定服务型政府的公共服务义务,形成一部纲领性的法律是比较事半功倍的办法。
其实,落实科学的发展观,构建和谐社会,建设服务型政府,也都需要有这样一部基本法,来宣示其基本纲领。中共中央关于《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也需要用基本大法的形式进行制度确认。
我国除了缺乏公共服务基本法外,不少公共服务领域立法也存在空白,需要尽快立法。最为突出的是社会保障领域至今还没有法律,医疗保险、养老保险连法规、规章都没有,而社会保障是最重要的公共服务领域,如前所述,发达国家社会保障的财政支出占全部财政支出40%以上。这与社会主义国家的性质极不相称,与建设和谐社会、建设服务型政府的要求相距甚远。我国需要尽快制定统一的《社会保障法》及《公民医疗保障法》。同时,对于基础研究促进、自然灾害防治、住房保障、基础设施保障等领域也都还没有立法,需要尽快制定《基础研究促进法》、《住房保障法》、《基础设施提供法》等等。(作者为中南大学法学院教授、博士生导师;本文为中南大学前沿研究计划重大课题“服务型政府法制化研究”阶段性成果)
注释
①[英]梅格纳德・德赛:“公共产品:一个从历史角度的探讨”,[美]英吉・考尔等编:《全球化之道――全球公共产品的提供与管理》,北京:人民出版社,2006年,第55页。
②[英]亚当・斯密:《国富论》,北京:新世界出版社,2007年,第3、553页。
③岑科,陈小瑾:《“十问”为什么民众不以偷税为耻?》,《南方周末》,2009年3月20日。
④一般认为“服务型政府”是一种新的政治理念,但笔者认为这一提法只是恢复政府的本性,并没有突破《宪法》的对政府的基本安排。
A.国家工作人员
B.港澳同胞和台湾同胞
C.国家安全机关工作人员
D.包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民
2.《国家安全法》规定，机关、团体和其他组织应当对本单位的人员进行（ B ）教育。
A.职业道德教育
B.维护国家安全教育
C.政治思想教育
D.职业技术教育
3.网信、电信、公安、国家安全等主管部门发现某单位网站信息中含有恐怖主义、极端主义内容的信息，应当按照职责分工，及时对该单位采取一定措施，进行处理。以下措施不符合法律规定的是（ C ）
A.责令该单位停止传输信息
B.责令该单位删除相关信息C.没收该单位所有互联网服务器，停止互联网接入服务
D.责令该单位关闭网站
4.国家安全机关的工作人员依法执行国家安全工作任务时，经出示相应证件，有权（ B ）中国公民或者境外人员的身份证明。
A.公开
B.查验
C.销毁
D.扣押
5.任何公民和组织都应当保守所知悉的有关反间谍工作的（ A ）
A.国家秘密
B.个人隐私
C.个人秘密
D.商业秘密
6.任何单位和个人都有（ B ）、配合有关部门开展反恐怖主义工作的义务。
A.隐瞒
B.协助
C.抵抗
D.误导
7.对被教唆、胁迫、引诱参与恐怖活动、极端主义活动，或者参与恐怖活动、极端主义活动情节轻微，尚不构成犯罪的人员，公安机关应当组织有关部门、村民委员会、居民委员会、所在单位、就读学校、家庭和监护人对其进行（ B ）。
A.拘留
B.帮教
C.监管
D.监视居住
8.在境外受胁迫或者受诱骗参加敌对组织、间谍组织，从事危害中华人民共和国国家安全的活动，入境后通过所在单位及时向国家安全机关、公安机关如实说明情况，并有悔改表现的，（ D ）
A.处以十五日以下行政拘留
B.应当从重处罚
C.可以以钱代罚
D.可以不予追究
9.对非法持有属于国家秘密的文件、资料和其他物品的，以及非法持有、使用专用间谍器材的，国家安全机关可以依法对其人身、物品、住处和其他有关的地方进行（ A ）
A.搜查
B.查封
C.没收
D.销毁
10.公安机关调查恐怖活动嫌疑，经县级以上公安机关负责人批准，可以根据其危险程度，责令恐怖活动嫌疑人员遵守一定的约束措施。下面哪一项不属于法定约束措施？（ D ）
A.未经公安机关批准不得离开所居住的市、县或者指定的处所B.不得参加大型群众性活动或者从事特定的活动
C.未经公安机关批准不得乘坐公共交通工具或者进入特定的场所
D.未经公安机关批准，不得与其他人员会见或者通信
二、多项选择题（每题2.5分，共25分。本题所列选项至少有两个或两个以上是正确的，请将正确选项的英文字母代号填写在括号里，多选、少选均不得分）1.国家安全工作应当统筹（ ABCD ）
A.内部安全和外部安全
B.国土安全和国民安全
C.传统安全和非传统安全
D.自身安全和共同安全
2.关于维护国家安全的职责，下列选项中正确的有（BCD ）
A.全国人民代表大会常务委员会根据宪法和法律，制定涉及国家安全的行政法规，规定有关行政措施，有关决定和命令。
B.中央军事委员会领导全国武装力量，决定军事战略和武装力量的作战方针，统一指挥维护国家安全的军事行动，制定涉及国家安全的军事法规，有关决定和命令。
C.香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任。
D.国家安全机关、公安机关依法搜集涉及国家安全的情报信息。
3.反恐怖主义工作坚持（ ABC ）原则。
A.专门工作与群众路线相结合B.防范为主、惩防结合
C.先发制敌、保持主动
D.预防为主、打击为辅
4.在反恐怖主义工作中，应当尊重公民的（ BC ）
A.政治立场
B.宗教信仰自由
C.民族风俗习惯
D.言论自由
5.恐怖活动人员，是指（ AB）
A.实施恐怖活动的人
B.恐怖活动组织的成员
C.恐怖组织成员配偶
D.恐怖组织成员子女
6.因报告和制止恐怖活动，在恐怖活动犯罪案件中作证，或者从事反恐怖主义工作，本人或者其近亲属的人身安全面临危险的，经本人或者其近亲属提出申请，公安机关、有关部门应当采取的保护措施有（ ABCD ）
A.不公开真实姓名、住址和工作单位等个人信息
B.禁止特定的人接触被保护人员
C.对人身和住宅采取专门性保护措施
D.变更被保护人员的姓名，重新安排住所和工作单位
7.以下行为构成犯罪的是（ ABCD）
A.非法持有宣扬恐怖主义的物品B.强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志
C.为恐怖活动组织提供资金
D.为恐怖活动培训提供场地
8.国家安全机关对用于间谍行为的工具和其他财物，以及用于资助间谍行为的资金、场所、物资，经设区的市级以上国家安全机关负责人批准，可以依法（ ABD ）。
A.查封
B.扣押
C.没收
D.冻结
9.明知他人有间谍犯罪行为，在国家安全机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供的，应（AB ）。
A.由其所在单位或者上级主管部门予以处分
B.由国家安全机关处十五日以下行政拘留
C.由社区或者村民委员会进行批评教育
D.构成犯罪的，依法追究刑事责任
10.国家安全机关对查验中发现的不符合维护国家安全要求的电子通信工具、器材等设备、设施，可以责令有关组织和个人进行（BC ）。
A.整改
B.查封
C.扣押
D.销毁
三、判断题（每题1.5分，共15分。正确的打“√”，错误的打“×”）1.中华人民共和国总理根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态。（×）
2.中华人民共和国公民有维护国家的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害国家的安全、荣誉和利益的行为。（√）
3.国家安全机关的工作人员依法执行任务时，可以随意进入限制进入的有关地区、场所、单位。（×）
4.国家安全机关因工作需要可以无偿征用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物。（×）
5.任何单位和个人发现宣扬极端主义的物品、资料、信息的，应当立即向公安机关报告。（√）
6.国家反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等极端主义，消除恐怖主义的思想基础。（√）
7.恐怖活动组织，是指两人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织。（×）
8.在反恐怖主义工作中，国家禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧视性做法。（√）
9.公安机关是反间谍工作的主管机关。（×）
10.《反恐怖主义法》的规定：煽动、胁迫他人以宗教仪式取代结婚、离婚登记的,由公安机关处五日以上十五日以下拘留，可以并处一万元以下罚款。（√）
四、简答题（每题5分，共25分）1.什么是国家安全？答：《中华人民共和国国家安全法》第一章第二条规定：国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。
2.什么是恐怖主义？
答：恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。
3.简述哪些行为属于恐怖活动？
答：本法所称恐怖活动，是指恐怖主义性质的下列行为：(一)组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的;(二)宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的;(三)组织、领导、参加恐怖活动组织的;(四)为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的;(五)其他恐怖活动。
4.简述哪些行为属于间谍行为？
答：反间谍法所称间谍行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内机构、组织、个人与境外机构、组织、个人相互勾结实施的下列行为：
一、间谍组织及其人实施的危害中华人民共和国国家安全的活动；
二、参加间谍组织或者接受间谍组织及其人的任务的；
三、为间谍组织招募人员的；
四、窃取、刺探、收买或者非法提供国家秘密或者情报的；
对重点目标以外的涉及公共安全的其他单位、场所、活动、设施，其主管部门和管理单位应当依照法律、行政法规规定，建立健全安全管理制度，落实安全责任。
五、论述题（20分。以下两道题任选一题作答）答题要求：
1.观点正确，说理充分，逻辑严密，表述准确。
2.字数不少于500字，结合实际部分不少于答题内容的三分之一。
一、请结合实际，谈一谈作为国家工作人员如何履行维护国家安全义务？
答：公民和组织应当履行下列维护国家安全的义务：
（一）遵守宪法、法律法规关于国家安全的有关规定；
（二）及时报告危害国家安全活动的线索；
（三）如实提供所知悉的涉及危害国家安全活动的证据；
（四）为国家安全工作提供便利条件或者其他协助；
（五）向国家安全机关、公安机关和有关军事机关提供必要的支持和协助；
（六）保守所知悉的国家秘密；
（七）法律、行政法规规定的其他义务。
持此观点的学者认为，既然物业服务企业和业主之间有关于提供物业服务的合同存在，物业服务企业的收费标准、服务项目、服务标准都由物业服务企业和业主自由协商，达成一致后方可成立，那么物业服务企业是否要承担安全保障义务，承担何种程度的安全保障义务，应当依据意思自治的原则，由物业服务企业和业主自行约定，如果合同有约定，那么物业服务企业就应当承担安全保障义务，反之，物业服务企业就不用承担安全保障义务。
二、认为物业服务企业的安全保障义务为附随义务
持此观点的学者认为，虽然业主和物业服务企业之间就物业服务企业的安全保障义务没有约定或者约定不明确，但是，由于两者之间存在物业服务合同，依据诚实信用原则，物业服务企业在依据物业服务合同履行物业服务义务的过程中，自然就包含着保障业主人身、财产安全的安全保障义务。
三、认为物业服务企业的安全保障义务为法定义务
持此观点的学者认为，安全保障义务是由法律通过强制性规范直接规定的义务人应承担的保护权利人人身、财产安全的义务。它的产生基于法律的直接规定，并不以权利人和义务人之间存在相关合同为前提。这种义务对于义务人具有普遍的适用性，违反此种义务即应当承担侵权责任。
笔者认为，关于物业服务企业的安全保障义务的性质，宜将其认定为法定义务。
第一，我国现有立法已经明确了安全保障义务的法定义务性质。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第六条规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。”此条规定，明确了相关场所的管理者、活动的组织者未尽到合理限度范围内的安全保障义务，造成他人人身损害，应当承担侵权责任。
而2010年7月1日起开始施行的《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）第三十七条第一款也明确规定“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。”可以看到，《侵权责任法》以国家立法的形式明确了相关公共场所的管理者和活动的组织者对他人具有人身和财产方面的安全保障义务。
那么，物业服务企业是否应当包含在《侵权责任法》中规定的“公共场所的管理人”内从而负有安全保障义务呢，法律没有明确这一点，学界也有不同的争论，对此，笔者认为，物业服务企业理应适用《侵权责任法》的相关规定，承担安全保障义务。
从我国目前的立法来看，可以发现安全保障义务的主体具有以下特征：（1）不管是经营活动的经营者、公共场所的管理人还是社会活动的组织者，无论是否具有交易经营性质，也不论其规模大小，其均对场所或活动具有事实上的控制力。（2）相关场所的管理人或者活动的组织者，都有能力制止或减少一定的风险的发生。（3）国家的相关规定对相应的经营者和活动组织者都有公共安全秩序方面的义务要求。如《旅馆业治安管理办法》第五条规定“经营旅馆，必须遵守国家的法律，建立各项安全管理制度，设置治安保卫组织或者指定安全保卫人员。”《娱乐场所管理条例》第二十条规定：“娱乐场所的法定代表人或者主要负责人应当对娱乐场所的消防安全和其他安全负责。娱乐场所应当制定安全工作方案和应急疏散预案。”《大型群众性活动安全管理条例》第五条规定：“大型群众性活动的承办者对其承办活动的安全负责，承办者的主要负责人为大型群众性活动的安全责任人。”
物业管理公司完全符合以上特征，第一，从进驻小区开始，物业服务企业就按照《物业服务合同》的约定，提供物业服务，物业管理的范围也覆盖整个小区的公共领域，从而对整个小区具备实际的控制力。第二，目前我国对物业服务企业实行等级评定分级管理的制度，所以，作为专业提供物业服务的公司，物业服务企业应当根据相关行业要求，配备专业的物业管理人员和技术人员，同时应当具备一定的制止或减少风险发生的能力。因此，物业服务企业有能力将对小区的控制力落到实处。第三，国家也对物业服务企业提出了在维护公共安全秩序方面的要求。如《物业管理条例》第四十六条规定“对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。”第四十七条规定：“物业服务企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作。发生安全事故时，物业服务企业在采取应急措施的同时，应当及时向有关行政管理部门报告，协助做好救助工作。”第四，现实生活中，物业服务企业提供安全保障服务的水平以及对物业服务区域的控制力能力，也是业主在选择物业服务企业时考虑的首要问题。通过上面的分析，不难看出，正是由于物业服务企业对物业服务范围具有实际的控制力，并且是基于对物业服务范围的实际控制力来收取物业管理费用，因此，根据权责一致的原则，物业服务企业应该负有安全保障义务。
综上，笔者认为，《解释》和《侵权责任法》中的规定并不是完全列举，只是针对目前经济社会实际情况，而只是对其中典型的情况作出了列举，其他类似的经营者、管理者和组织者应该都包括在内，物业公司也应当包含在内。
第二，将物业服务企业的安全保障义务界定为约定义务或附随义务存在着缺陷。无论是认定物业服务企业的安全保障义务是约定义务还是附随义务，其都以业主与物业服务企业间是否存在 物业服务合同为前提，但现实生活中，双方未签订物业服务合同但业主遭受损害引发的纠纷、在物业服务区域外但物业公司实际控制区域内发生损害引发的纠纷以及小区业主访客发生损害引发的纠纷时有发生，面对这些纠纷，物业服务企业是否应当承担安全保障义务的问题无法得到解决。
此外，根据《物业服务合同》，物业服务企业提供物业服务的范围，以小区规划红线为界，但根据《解释》和《侵权责任法》的规定，可以看到，安全保障义务的产生主要取决于对场所的实际控制力，因此，只要物业服务企业对发生损害的场所具有实际控制力，即便此场所在小区规划红线以外，物业服务企业也应该根据法律的规定在合理限度内承担赔偿责任。将物业服务企业的安全保障义务认界定为法定义务，能够明确物业服务企业的安全保障义务的空间范围并不以物业管理场所为限，而主要取决于物业服务企业是否对场所具备实际的控制力，能够有效解决未签订物业服务合同时所致的损害，物业服务区域外物业公司实际控制区域发生的损害所涉及的纠纷。
关于安全保障义务的权利主体，我国相应法律并没有规定具体的范围，正是因为这个原因，业主同住人（配偶、父母、子女、近亲属）以及承租人、跟小区内居住的业主之间有着某些方面联系的访客等是否能够成为物业服务企业安全保障义务的权利主体成为诸多案件争议的焦点，如果根据约定义务说、附随义务说，答案显然是否定的，因为这些人与物业服务企业之间并没有物业服务合同存在，但这样的结论显然违反诚实信用原则与公序良俗，业主签订物业服务合同聘请物业服务企业进行小区管理，在期待其为自己创造一个良好、安全的生活环境的同时，本身就包含了对同住人、承租人和访客提供安全秩序的期待。根据法定义务说，安全保障义务的关键在于事实上的控制力，因此，物业服务企业的安全保障义务的产生，并不以交易关系为限，只要是处于合乎情理的方式进入可被物业服务企业控制的，对社会而言具有某种开放性的场所的人，同样属于被保护的对象，虽然其与物业服务企业没有物业合同关系，但是物业服务企业仍应当在其控制力范围内承担安全保障义务，《解释》和《侵权责任法》中明确规定的，住宿、餐饮、商场、银行、车站、娱乐场所等场所所应承担的安全保障义务也并不以交易、合同的存在为前提。将物业服务企业的安全保障义务界定为法定义务，不仅契合现有立法立法精神，也符合民法中诚实信用原则的要求，同时也能够督促物业服务企业在其实际控制力范围内切实履行安全保障义务，从而促进社会公共安全。
第三，将物业服务企业的安全保障义务性质界定为法定义务，并不妨害公民的意思自治。法律是最低限度的道德要求，尤其在民事领域，法律对某项事务做出的规定一般都是对该行为所做的最低的要求，当事人完全可以在《物业管理条例》、《解释》、《侵权责任法》等领域都对其做出了最基本的规定的基础上，就物业服务标准进行商定，做出更高的约定。当纠纷发生时，如果合同有约定，受害人有选择权，可以依物业管理合同以合同之诉请求物业公司承担违约责任，也可以选择依据侵权之诉请求物业公司承担侵权责任。如果合同没有约定或约定不明确，当事人则可以直接据侵权之诉请求物业公司承担侵权责任。
第四，将物业服务企业的安全保障义务界定为法定义务，有利于维护社会公共秩序，保护公民权利，促进物业服务企业健康快速发展。将物业服务企业的安全保障义务界定为法定义务，能够有效督促物业服务企业切实制定和落实各项安全防范制度，采取合理措施维护小区公共秩序安全，提高安全保障服务质量。目前，我国对物业服务企业已经有了相对完善的资质管理规定，物业服务企业有条件也有能力在合理的限度范围内控制危险的发生，因此，将物业服务企业的安全保障义务界定为法定义务不仅有利于保护公民权利，也有利于维护社会治安秩序，从长远来看，也有利于物业服务行业提高安全服务意识，形成更为完善的行业规范，进而促进整个物业服务行业的长足发展。
注释：
侯国跃.契约附随义务研究.法律出版社.2007 年版.第 148 页.
参考文献：
王利明. 违约责任论. 北京：中国政法大学出版社.1997.
客体要件：
本罪侵犯的客体是公共安全，即不特定多数人的生命、健康或者重大公私财产的安全。也就是说，放火行为一经实施，就可能造成不特定多数人的伤亡或者使不特定的公私财产遭受难以预料的重大损失。这种犯罪后果的严重性和广泛性往往是难以预料的，甚至是行为人自己也难以控制的。这也是放火罪同以放火方法实施的故意杀人、故意毁坏公私财物罪的本质区别。因此，可以说，并非所有的用放火方法实施的犯罪行为都构成放火罪，关键是要看放火行为是否足以危害公共安全。如果行为人实施放火行为，而将火势有效地控制在较小的范围内，没有危害也不足以危害不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安全，就不构成放火罪，而应根据案件具体情节，定故意毁坏公私财物罪或故意杀人罪、故意伤害罪等。
本罪侵犯的对象，主要是公私建筑物或者是其他公私财物。实施的对象包括工厂、矿山、油田、港口、仓库、住宅、森林、农场、牧场、重要管道、公共建筑物或者其他公私财物。这里所说的“其他公私财物”是指上述公私财物以外的，但性质与其相似的，比较重大的公私财物，而不是指上述公私财物以外的一切公私财物，因为只有燃烧这些公私财物，方可能危及公共安全。如果放火行为侵害的只是某一较小的财物，例如烧几件衣物、一件小家具、小农具等价值不大的公私财物，不构成放火罪。如果行为人放火烧毁自己或家庭所有的房屋或其他财物，足以引起火灾，危害公共安全的，也应以放火罪论处。但是，如果行为人放火焚毁自己的房屋或其他财物，确实不足以危害公共安全的，则不构成放火罪。
客观要件：
本罪在客观方面表现为实施放火焚烧公私财物，危害公共安全的行为。所谓放火，就是故意引起公私财物燃烧的行为。放火的行为方式，可以是作为，即用各种引火物，直接把公私财物点燃；也可以是不作为，即故意不履行自己防止火灾发生的义务，放任火灾的发生。例如，某电气维修工人，发现其负责维护的电气设备已经损坏，可能引起火灾，而他不加维修，放任火灾的发生。这就是以不作为的方式实施的放火行为。
以作为方式实施的放火行为，必须具备三个条件：一是要有火种；二是要有目的物，即要烧毁的财物；三是要让火种与目的物接触。在这三个条件已经具备的情况下，行为人使用火种开始起火，就是放火行为的实行；目的物一旦着火，即使将火种撤离或者扑灭，目的物仍可独立继续燃烧，放火行为就被视为实行终了。
以不作为的方式实施的放火罪，行为人必须负有防止火灾发生的特定义务，而且能够履行这种特定义务而不履行，以致发生火灾。其特点：一是行为人必须是负有特定作为义务的人；二是根据主客观条件，行为人有能力履行这种特定的作为义务；三是行为人客观上必须有不履行这种特定作为义务的事实。从义务的来源看，一是法律所规定的义务；二是职务或业务上所要求的义务，如油区防火员就负有消除火灾隐患，防止火灾发生的义务；三是行为人的先前行为所引起的义务，如行为人随手把烟头丢在窗帘上，引起窗帘着火，行为人就负有扑灭窗帘着火燃烧的义务。从司法实践来看，行为人的特定义务，主要是后两种情况。
有些放火案件，从表面上看，是燃烧衣物、家具、农具等价值较小的财物，实际上是以衣服、家具、农具等作为引火物，意图通过燃烧衣物、家具、农具等引起上述重大公私财物的燃烧。这种情况应以放火罪论处。因此，在认定放火罪时，要注意发火物、引火物和目的物即放火行为的侵害对象的区分。
放火行为必须足以危害公共安全。如果虽然实施了放火行为，但从放火焚烧的对象、时间、地点、环境等方面考察，确实不足以危害公共安全、不存在危害公共安全的危险性，不构成放火罪。如果情节严重，需要刑罚处罚的，构成什么罪就定什么罪。
主体要件：
本罪的主体为一般主体。由于放火罪社会危害性很大，所以本法第17条第2款规定，已满14周岁不满16周岁的人犯放火罪的，应当负刑事责任。
主观要件：
本罪在主观方面表现为故意，即明知自己的放火行为会引起火灾，危害公共安全，并且希望或者放任这种结果发生的心理态度。如果不是出于故意，不构成放火罪。放火的动机是多种多样的，如因个人的某种利益得不到满足而放火。因对批评、处分不满而放火，因泄愤报复而放火，为湮灭罪证、嫁祸于人而放火，因恋爱关系破裂而放火，因家庭矛盾激化而放火，等等。不论出于何种动机，都不影响放火罪的成立。但是，查明放火的动机，对于正确判断行为人的主观心理态度，是定罪量刑的关键。
黑龙江省北安市人民法院 田永东
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为了说明公共物品和公共财政问题，现代西方经济学从市场缺陷的角度。主要按照生产、提供和消费、享用两个方面的标准，把所有物品和劳务划分为私人物品和公共物品两大类。对公共物品的具体定义各有不同，但各种定义都承认和肯定公共物品具有两个基本标准或两个基本特征，一是公共物品具有非排他性：二是公共物品具有非竞争性。
从静态来看，在一个社会中完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，可以称为纯粹的公共物品。不完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，可以称为相对公共物品。
从动态来看，在社会经济发展的不同阶段，公共物品的范畴和内容也不完全相同。例如，在物质资料短缺状况下，由于社会剩余产品非常有限，甚至连最基本的生活需要都无法满足，国家财政的财力有限，必须集中有限的资金和剩余产品进行经济建设，以保证最基本的生活需要。因此，公共物品的范围很小，种类也很少，基本上只限于纯粹的公共物品。在不同的国家和地区、不同的社会经济发展阶段，尽管公共物品的范围和种类有所不同，但也存在一定的共同之处。特别是完全符合非竞争性、非排他性标准和特征的公共物品，是任何社会都需要的。其中，需要由法律来维护的社会经济活动关系的“公正”：需要由政府来提供的国防、社会治安、交通等方面的“安全”，是最具代表意义的公共物品。因此，“公正”和“安全”就成为最重要、最基本的两种公共物品。
因此，对公共物品或公共需要的质的界定，应明确两点：
1、公共物品是一个国家或地区整体社会经济发展的社会性的公共需要。它可能是全体国民的共同需要，也可能只是一部分人的需要：可能是劳务性的需要，也可能是物质性的需要。不论那种情况，都是一个国家或地区整体社会经济发展的社会性的公共需要。
2、公共物品或公共需要主要由政府财政来提供，市场不可能提供公共物品，这一点无论是从公共物品的非竞争性、非排他性特点来看，还是从市场经济的缺陷和外部负效应来讲都不难理解。
二、财政的公共属性界定
以提供公共物品、满足公共需要为主的财政。称为公共财政。要界定是否属于公共财政，除了必须首先对公共物品进行界定之外，还必须明确以下两个方面的问题：
1、财政的本质取决于社会制度的本质。财政是一种分配关系，所以，财政的本质在于经济利益，即财政所体现和维护的根本经济利益，以及与此相关的社会地位、权力等其他社会范畴。
2、财政的公共属性取决于财政的本质。对财政是否具有公共属性不能只看表面现象，而要看财政的利益本质，尽管“公共财政”一词最早由西方提出，尽管西方特别是西方发达国家的财政在公共性支出方面，特别是社会福利方面的支出已占其国家财政支出的相当大的比重，甚至成为所谓的“福利国家”，但是，这些仅仅是表面现象，这些现象只是维护资本关系的具体方式，是维护少数资本阶级利益的手段，可以设想，如果要维护少数“资本阶级”利益的资本制度，这些所谓的高福利也就很难存在。至于以“安全”名义开支的庞大军费，则几乎无一例外的带有军事侵略性质，无论对于这些国家本身，还是对于全球其他国家来讲，这样的“公共安全物品”不但没有公共物品意义上的“安全”意义，反而是一个“不安全”的重要因素。
按照上述分析，首先从公共物品来看，“公正”和“安全”在任何社会都需要由政府来提供，提供这两种物品的支出就成为政府财政的重要支出，不同时代的财政，即使是奴隶社会、封建社会的财政，也都必须保证和维护这两种公共物品的供给。这也成为不同时代的财政共性，或者说，从“公正”和“安全”来讲，不同时代的财政都具有公共性。
在资本主义社会，所有的“公正”和“安全”，从根本经济利益上讲，是为了保护资本制度和资本关系，维护少数的“资本阶级”的利益，是建立在“资本阶级”的利益之下的“公正”和“安全”，不是全社会全体国民普遍意义上的一般“公正”与“安全”。因此，从本质上讲，资本主义国家的财政并不是公共财政，而是维护资本制度和资本关系的“资本财政”。
社会主义制度下的“公正”和“安全”，既不是帝王式的，也不是资本关系式的，而是建立在整个国家和全体国民利益基础之上的，因而，社会主义的财政才是真正的公共财政。
三、社会主义财政的本质属性是公共财政
社会主义财政既不同于帝王式的“家财政”，也不同于资本主义社会维护少数资本阶级利益的“资本财政”。社会主义的财政是真正维护全体国民利益的公共财政。
社会主义国家财政提供社会福利性的公共物品少和比重低，既有其历史原因，也有主观认识失误的原因。从历史来看，截止到目前，世界上所有的社会主义国家，都是在经济、科学技术落后的基础上建立的，到目前为止，现存的和曾经实行社会主义制度的国家，在经济发展水平、经济实力、科学技术等领域。仍然处于落后状况，国家财政还无力承担和提供更多的社会福利性公共物品。全体国民的生活水平和各种社会保障水平的提高，从根本上都取决于整个国民经济发展水平的提高。而在经济发展水平、经济实力、科学技术落后的状况下，面临着资金、技术市场等经济要素的短缺，必须通过国家财政集中有限的资源加快经济发展速度。因此，社会主义国家的财政在收支两个方面都偏重于生产，特别是在财政支出方面，用于生产性的支出占财政总支出的相当大比重，呈现为典型的“投资性”财政，而用于社会福利、社会保障等方面的支出则明显偏低。这种现象不但使西方不承认社会主义国家财政的公共性，就是在社会主义国家内部，对财政的公共性也存在很多偏见。
社会主义的国家财政投资往往会涉及市场经济的竞争领域，所提供的物品往往是市场经济意义上的私人物品。因此，这种投资的公共性，或者说这种投资所提供的公共物品并不完全符合公共物品的两个基本标准或特征，因而其公共性并不明显，但这不能否定其公共性质。因为这种投资既不是帝王式的“家财政”投资，也不是维护少数资本阶级利益的“资本财政”投资：不是为了少数人或局部地区的利益，而是为了整个国家和全体国民利益的财政投资，是真正的公共性投资。
从非竞争性来看，社会主义国家的财政投资，虽然按照市场经济的眼光来看，已经进入了竞争领域，所提供的很多都属于私人物品，这似乎否定了社会主义财政的公共性。但事实上，社会主义国家的财政投资，特别是社会主义制度建立初期的国家财政投资并不存在竞争，也就不具有竞争性。这是因为社会主义国家的财政投资是适应社会经济发展的需要，是必须的，或者说被迫的。在社会主义国家的发展过程中，由于经济基础薄弱，经济处于极度短缺状况，即使实行了市场经济体制，市场经济也很不发达，
民间的市场主体的投资力量也难以承担起发展经济的主要投资任务，某些投资领域和项目基本上不存在民间投资主体，需要由国家财政集中有限的财力来完成这些投资。也就无所谓竞争。
从非排他性来看，社会主义国家的生产性财政投资，如果按照市场经济的眼光来看，所提供的都属于私人物品。这似乎也否定了社会主义财政的公共性。但是，如果联系社会现实，就不难看出，这些私人物品正是社会公共利益的体现。这是因为在经济处于极度短缺的条件下，全社会最大的公共利益在于保证全体国民的基本生存生活需要。如果严格按照私人物品与公共物品的划分，由市场来完成私人物品的供给，看似“公平”，实质上是最大的不公平。因为市场经济的缺陷导致多数人的贫困化，而有限的物品集中在少数人手中。这实质上是牺牲大多数人的利益来换取少数人的利益。显然，这不但无法保证公共利益，反而是对公共利益的践踏。而且，单靠市场和民间的力量根本无法保证经济意义上的所谓私人物品的供给。至于私人物品的排他性，则需要通过一定的行政手段来解决，以保证全体国民的基本生存生活需要。这正是“公平”的保证和体现。正是由于上述原因，就必须由政府通过财政投资手段，来保证全体国民的基本生存生活需要这个最大的公共物品。
即使到了今天。虽然我国市场经济体制已经基本确立，经济发展已经具备了一定的规模和水平，民间的投资力量已经有了很大提高，但是，相对于那些关系国计民生的大型、特大型的投资项目来讲，民间的投资力量仍然显的太小，还需要由国家通过财政手段来完成这些投资。因此，社会主义国家财政的合理投资本质上仍然是公共性投资，所提供的仍然是公共物品。
当然，随着国家经济发展和科学技术水平的不断提高，市场经济体制的不断完善，市场竞争会成为一种普遍现象，市场机制会逐渐成为调节社会经济运行的主导力量，民间的市场主体大量增加，民间的投资力量会达到一个相当的高度，能够承担起竞争领域的投资任务。在这个发展过程中，国家财政的生产性投资比重会逐渐减少，逐渐退出市场竞争领域，“投资型财政”的特征会逐渐淡化。与此同时，在国家财政支出中，用于“公正”、“安全”和社会福利性的公共物品支出比重会不断提高间接体现的公共性财政会逐渐减少和降低，直接体现的公共性财政会逐渐增多和提高。
四、正确认识社会主义财政的公共性
财政的本质属性取决于社会制度的本质，随着社会制度的变革而改变。从奴隶社会的“家财政”到资本主义社会的“资本财政”，再到社会主义的公共财政，说明公共财政是社会经济发展的结果。这种决定关系和变化过程，要求财政必须适应社会经济发展的需要，随着社会经济的变化而改变财政的具体作用范围和作用方式。
我国的社会主义财政虽然属于公共财政，但是，必须客观地承认，目前财政的许多运作方式已经不能适应社会经济发展形势的变化和要求：已经不能更好地体现公共财政的本质。同其他领域的改革相比，我国公共财政体制的改革明显滞后。这主要表现在两个方面：
一、高校公共安全教育的内涵
新时代高校公共安全教育是指在社会主义新时代的背景下，在国家总体安全观的指导下，对高校人员进行公共安全理论知识和实践技能等方面灌输，从而提高高校人员公共安全责任意识，提升其公共安全素质、掌握其公共安全能力从而适应新时代的安全需要的社会实践活动。这一概念包含两层含义，一是新时代公共安全教育的目的是个人与社会的统一；从个人层面讲，新时代高校公共安全教育的目的是培养具有公共安全意识和安全技能和素质，能够具备自我防范和保护能力的个人；从社会和国家层面讲，通过对公共安全教育高校要培育适应新时展要求的，要坚持国家总体安全观，“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”的人才1，主要是增强大安全观意识，提高大安全观的素质和能力。在新时代，高校公共安全教育的内容主要有以下方面：一是国家安全教育，提高大学生保守国家秘密的意识和责任，维护国家信息安全，提高爱国主义意识；二是网络安全教育，自觉遵守国家的网络安全法律法规，学会辨别网络信息不制造和传播不恰当的网络信息；三是消防安全教育，掌握必要消防知识和逃生技能；四是心理健康教育，主要是针对高校学生的心理特点和产生的各种问题进行心理疏导，学会自我心理调节，用积极的心态适应学校和社会生活。七是公共卫生安全教育，学习公共卫生知识，提高大学生对于一些传染病、慢性疾病的防范意识，增强大学生公共卫生紧急情况的应对本轮。六是人身财产安全教育。七是公共卫生安全教育。
二、当前高校公共安全教育的困境分析
（一）公共安全教育内容碎片化形式传统化目前大部分高校安全教育课程未正式纳入教学计划，没有教材、学分及专业教师团队2。公共安全教育内容主要分散在形势与政策课、思想道德修养与法律基础课等这些课堂以及不定期的讲座之中，很少有针对公共安全教育的持续性讲授。此外，这些课程之间关联性、层次性不强，因此高校公共安全教育内容呈现是否完整具有很大的不确定性。公共安全主题讲座多数是在大的空间中集体进行的，这样教育效果就很没有保障，教学方式主要是实践案例教学，缺乏理论高度和实践深度，且案例中的个案不能很好地概括全部公共安全教育内容。这些碎片化的内容不能组成完整的知识体系，教育对象也很难形成完整的知识结构，对公共安全基础知识的掌握、公共安全意识和责任的形成有一定的障碍。尽管高校中也存在自发进行公共安全教育的社团组织，主如一些社团通过拉横幅、进行知识竞赛等各种途径进行自我教育，这些教育客观上能加强大学生公共安全的知识，一定程度上增加自我保护意识。但是这些课堂教育、拉横幅、组织知识竞赛等方法并未从根本上激发教育对象的安全知识传播意识和公共安全责任意识，对安全素质和能力的提升更是有限的。因此当前高校公共安全教育的有效性更难以落实。
（二）教育主体队伍尚未达到专业化目前多数高校公共安全教育者大致分为三类，第一类是专门负责高校辅导员、校园安全的保卫人员和分管学校安全部分人员；这些教育者拥有丰富的公共安全管理经验，在从事家教学中往往能结合具体案例模拟情景教育，具有很强的可操作性。但是由于他们常年从事公共安全管理工作，并不熟悉教育理论和教育规律，加上目前没有专门的教材可供参考，因此教学内容缺乏理论深度，教学效果有待进一步提升。第二类是政治公共课教师，他们在日常的教学中兼顾公共安全教育内容；他们有丰富的政治公共课教学经验，但是一方面由于其教育背景几乎是非公共安全专业，客观上造成他们对于公共安全教育的理论和实践素质参差不齐，另一方面安全教育不是政治公共课教学主要内容也尚未纳入考试考察部分，因此其专业化程度十分有限。第三类是高校中自发组织进行自我教育社团或其他组织的成员，绝大多数是大学生。他们是实现自我教育的主体，进行自我教育能激发其自觉维护自身、校园、社会国家安全的意识，增强其使命感和责任感。但是由于他们自身局限性，其专业化程度需要在学习和实践中不断提升。
（三）高校公共安全教育对象尚未全员化入学新生特别是大一群体是高校公共安全教育的重点开展对象是，其心理健康教育、人身财产安全教育、消防安全教育、交通安全教育、国家安全教育等的方面教育都较为全面，并且大多数高校为其制定了有一定专门的教育课程；如军训、国防安全课。这些课程有利于新生的适应高校生活环境、促进学生之间的融合，有利于校园和谐，并一定程度上有利于他们提高其公共安全素质和能力。但是相对大一新生很多高校对于研究生公共安全教育稍显松懈，更侧重实验室安全和器材使用的安全、保守机密、网络安全教育等方面，对于心理健康教育、人身财产安等其他基础性教育较为薄弱。国际交流生是高校公共安全教育的另一目标对象，由于大多来自于资本主义国家本身具有意识形态方面的不同，加上生活习惯的差异、生活环境的变化是公共安全教育重点关注对象之一，但由于语言差异和掌握外语的公共安全教育人才的缺乏，当前高校对外国留学生公共安全教育思想和安全管理上虽然重视但是在公共安全教育的实践层面更较为薄弱。此外，高校教职工承担高校教学和管理工作，由于其自身知识素养和科研能力较高，往往被认为具备足够的安全能力和水平，往往是公共安全教育忽视的对象。但事实上，从某大学教师被骗千万事件可以看出，高校教职工安全意识和安全素质是参差不齐的，他们也需要不断接受安全教育，公共安全意识也需要不断进行强化。
三、高校公共安全教育路径优化探索
一、对见义勇为行为的界定
见义勇为一词最早源于《论语·为政》里的“见义不为，非勇也”这句话，意思是：看到正义的事，便勇敢地去做。①然而，“正义有着张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并极不相同的面貌”，②各地的见义勇为立法对见义勇为行为的界定也不尽一致。③笔者认为，见义勇为行为是对国家、集体和公民个人合法权益的维护，而这种维护的前提是国家、集体、公民、个人的合法权益正在处于危险状态。这种“危险”不外乎来源于人和自然这两方面的因素。人的因素表现为违法犯罪分子对国家、集体财产和公民个人的人身财产安全的侵犯，这时见义勇为表现为与违法犯罪分子作斗争；自然的因素表现为自然力量对国家、集体和个人合法权益的损害，如洪水、火灾等自然灾害，这时见义勇为就表现为抢险救灾。因而见义勇为行为应包括与违法犯罪作斗争和抢险救灾这两类行为。另外，见义勇为行为对于见义勇为者来说应具有高度的人身危险性。社会之所以要对见义勇为者进行褒奖，视见义勇为为高尚的道德行为，其原因在于见义勇为者能为常人所不能为，在危难时刻，不顾个人安危，挺身而出，舍身而取义。这是常人很难做到的。假如我们将打雷下雨时帮人收衣服、雪中送炭之类一般的好人好事也称为见义勇为，那是毫无意义的。这种高度的人身危险性，不是主观上的想象，而是客观表象。如犯罪分子拿着管制刀具对他人进行侵犯，这时，见义勇为者就有生命危险。
通过以上分析，笔者认为见义勇为行为是指，公民无法定或约定义务，为保护国家、集体和他人的合法权益，不顾个人安危，同违法犯罪作斗争或者抢险救灾，对其具有高度人身危险性的行为。
见义勇为行为有以下四个特征：
第一，高度的人身危险性。见义勇为者救人于危难之时，常常要冒着生命危险。实践中，见义勇为者受伤致残的为数不少，有的甚至献出了宝贵的生命。
第二，紧急性。见义勇为行为常常是在非常危急的时刻，未能及时获得国家力量的有效介入的情况下作出的。若当事人不能获得及时援助，就有财产人身受到侵害的危险。
第三，利他性。见义勇为者实施其见义勇为行为纯粹是一种利他行为，目的是为了保护国家、集体和公民个人的合法权益免受侵害，维护公共秩序与安全。这体现了见义勇为者无私奉献的崇高品德，这也是我们对见义勇为者进行褒扬并鼓励大家学习的重要原因。
第四，结果的双重性。见义勇为者通过其行为，一方面，不但维护了国家、集体和他人的合法权益；另一方面，又给其他人带来了公共安全感，维护了公共秩序和安全，所以，见义勇为行为也是对公共利益的维护。
判断某一行为是否是见义勇为行为，要结合主客观两方面进行考虑。
首先，在主观方面，行为人具有维护国家、集体和他人的合法权益，维护社会公共秩序与安全的目的。若行为人明知受害人的利益是非法的，而去“救助”，便不能被视为见义勇为者，而且还要受到相应的法律制裁；若行为人对加害人曾有怨恨，恰遇其有违法犯罪行为，行为人出于报复心理而对被侵害人实施救助，也不应视为见义勇为。
其次，在客观方面，还须满足以下条件：
第一，行为人无法定或约定保护国家、集体和他人合法权益的义务。有无法定义务主要从行为人的身份上进行判定。若行为人是人民警察，则当然地认为有此义务。①有无约定义务，看行为人与受害人是否存在保护受害人的合同。如宾馆中的保安就有义务保护宾馆内旅客的人身财产安全的义务，这种义务是基于旅客与宾馆之间的约定。
第二，国家、集体和他人的合法权益正处于危险状态下，有受到危害的可能。正处于危险状态下，是见义勇为行为实施的时间限制，即正在遭受违法犯罪分子不法侵害或正在遭受洪水、火灾等自然灾害的损害。若行为人在国家、集体和他人的合法权益受到侵害之后，进行救助，如将负伤的被害人送往医院，帮助受害人民重建家园，则不应视为见义勇为行为，而是其他类型的好人好事。另外，可能出现行为人与受害人均处于危险状态之下的情况。若行为人所受到的侵害明显小于受害人，行为人通过自己的行为，不仅维护了自己的利益，而且也维护了其他人的合法权益，倘若我们无法客观地判断行为人的主观动机目的，则推定其行为是见义勇为行为；若此时行为人所受到的侵害程度接近或大于其他受害人，则推定行为人的行为主要出于维护自身的合法权益，其行为不是见义勇为行为。
第三，行为人实施对国家、集体和他人合法权益进行维护的行为，对其自身有高度的人身危险性。这一点上文已有所述，在此不再重复。
二、见义勇为行为的行政法视角
在正式进入从行政法角度研究见义勇为行为前，笔者认为有必要简述一下见义勇为行为在民法上的定位以及目前各地见义勇为立法的相关背景，这有利于我们更好地理解从行政法角度研究见义勇为行为的必要性。
见义勇为在民法上实际上是一种无因管理之债。见义勇为者在其高尚行为中，有财产损失、受伤致残甚至死亡的，其本人或家属可以向受害人请求适当的补偿。“适当”意味着不能填补见义勇为者的全部损失。①在与违法犯罪分子作斗争的情况下，还可以要求造成其财产损失的或人身损害的违法犯罪分子赔偿全部损失。②但实践中，由于违法犯罪分子或是未被抓获归案，或是虽被抓获归案，但无力赔偿，因而见义勇为者及其家属的利益难以得到切实有效的维护，见义勇为者致残或死亡的，情况更加突出。根据中华见义勇为基金会对全国569位见义勇为者英烈的生活状况的调查，因伤亡导致生活困难的占1/3左右。③针对这种情况，为了弘扬正气、鼓励见义勇为行为，各地纷纷成立了见义勇为基金会，对见义勇为者进行褒奖。但由于基金会的资金主要来源于社会捐赠，没有国家财政支持，因而资金有限，基金会对见义勇为者及其家属的奖励无异于杯水车薪。同时，各地也对见义勇为的行为进行立法，对见义勇为者进行奖励或保障，规定了见义勇为者可以享受诸种不同的待遇。
笔者认为，各地的立法实际上是对日益要求对见义勇为者进行保护或生活保障的舆论回应，其目的是在“雷锋越来越少”的道德现状下，通过对见义勇为进行行政奖励，以弘扬社会正气，维护社会治安，鼓励更多的人向见义勇为者学习，以促进社会主义精神文明建设，而缺乏对见义勇为行为的本质认识。笔者认为，见义勇为行为是行政法上的行政协助行为。对于行政协助行为，行政法学界并未引起较大关注，学者们一般在论及行政相对人的法律地位或权利时顺便提及行政相对人有行政协助权。行政协助权，是指行政相对人有主动协助国家行政管理的权利。④据之，可以将行政协助行为定义为：公民主动协助国家行政管理的行为。行政协助行为有以下特征：第一，公民没有协助行政机关的义务。也就是说，根据法律的规定，公民没有协助的义务；同时，公民也没有受行政机关的委托要求其协助。第二，公民所协助的事务属于国家行政管理的范围。
见义勇为行为是行政协助行为。一方面是因为见义勇为者在国家、集体和他人的合法权益正在遭受违法犯罪活动的侵害或自然灾害的损害时，没有对其进行维护的义务。另一方面，国家有义务保护国家、集体和个人的合法权益免受侵害。①如《人民警察法》②第2条第1款规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”《中华人民共和国水法》③第38条第1款前段规定：“各级人民政府应当加强领导，采取措施，做好防汛抗洪工作。”《中华人民共和国消防法》④第3条规定：“消防工作由国务院领导，由各级人民政府负责。各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济建设和社会发展相适应。”第32条第4款又规定：“消防队接到火警后，必须立即赶赴现场，救助遇险人员，排除险情，扑灭火灾。”见义勇为者通过自己的行为，帮助国家履行了保护国家、集体和公民个人的合法权益的职责。国家也因为见义勇为者的行为在一定程度上实现了其维护公共秩序与安全、保护他人合法权益的职责。因而见义勇为行为是一种行政协助行为。
既然见义勇为行为是一种行政协助行为，见义勇为者通过这种行为从一定程度上维护了社会公共利益，而国家则是公共利益的代表和维护者，其维护公共利益的费用则由国家财政负担，那么见义勇为者在见义勇为中的损失也应由国家财政负担，以体现公平。故笔者主张，见义勇为者可以因其在实施行政协助时所受到的损失而向国家请求行政补偿。行政补偿是指行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害，依法由行政主体对相对人所受损失予以补偿的制度。⑤这里的合法行政行为，显然应当包括行政机关积极主动的作为和由于客观情况不能而不作为（在见义勇为的情形中，行政机关可能由于客观条件的原因而未能及时行使其职权）。关于行政补偿的理论，主要有公共负担平等说、结果责任说、特殊牺牲说、社会保险论、社会协作论、人权保障论六种。⑥本文在此不逐一介绍。目前，学术界大都赞成公共负担平等说。该说源自法国，认为政府的活动是为了公共利益而实施，其成本和费用应由全体社会成员平等负担。公民由于行政活动而受到损害，是为了公共利益而承受的负担，必须平等地分配予全体，不能由少数人负担。⑦法国1970年10月9日的盖纳德案可以很好地印证这一理论。案件是讲一名年迈的妇女跌进一条沟渠，并因此受伤。她大声呼救，盖纳德先生闻讯之后赶赴现场救助，但他也不慎掉进该沟渠，并因此受伤。行政法院认为，由于盖纳德企图救助这位妇女，从事的是一种市镇当局的公共事务，因此他可以从市镇当局处获得赔偿。⑧此处用“赔偿”而非“补偿”是因为法国行政赔偿责任分为过错责任和危险责任两种，①危险责任是行政机关无过错的合法行为给当事人造成损失的责任，实质上相当于补偿。
如前所述，见义勇为行为是一种行政协助行为。见义勇为者从事的抢险救灾或与违法犯罪活动作斗争是行政机关的一部分公务，是对公共利益的维护。因而见义勇为者在其见义勇为行为中所遭受的损失，如受伤后的医疗费等，应视为其为维护公共利益所承受的负担，并且相对于一般公民来说是一种额外负担。因为，一般公民主要通过依法纳税来实现其对公共利益的负担。纳税的方式、标准等均由国家法律规定，适用于所有人。因而，在通常情况下，公民的公共负担是平等的。国家则运用这部分财政收入来组建和维持保护公共利益的力量，如警察队伍等，对公共利益进行维护。当出现危害公共利益事件时，如发生违法犯罪活动或发生火灾水灾等，由国家出面加以维护。若国家工作人员因此受伤致残等，国家可以从财政中拿出一部分来对这部分人的损失加以填补。在这种状态下，一般公民没有对公共利益进行维护的义务，一般公民也均未对公共利益有所负担，因而他们对公共利益的负担也是平等的。但在发生见义勇为的情形中，由于见义勇为者不是国家工作人员，就不享有国家工作人员因公负伤等一系列的待遇。实际上，此时见义勇为者所遭受的损失是他在已经履行了作为一般公民的纳税义务外，对公共利益的额外负担。此时与其他公民相比，出现了公共负担不平等的情况，即见义勇为者承受了比其他公民更多的公共负担。根据公共负担平等理论，国家应从财政中拿出一部分来对见义勇为者这种额外付出加以补偿，对见义勇为者的额外负担加以填补，使见义勇为者对公共义务的负担达到其实施见义勇为行为前同等的状态，从而实现公民公共负担的平等。
目前，我国并没有对行政补偿进行统一的立法，有关行政补偿的规定散见于单行法律、法规中。对行政机关合法行政行为给当事人造成的损失，不补偿是原则，补偿是例外，即只有法律明文规定的，才可以补偿。本文认为，鉴于见义勇为行为的特殊性，以及我们历来强调要“两个文明一起抓，两手都要硬”的精神，有必要对见义勇为行为进行专门立法，对见义勇为者的损失进行补偿。一方面，可以弘扬社会正气，使更多的人向见义勇为者学习；另一方面，可以使见义勇为者及其家属的生活有所保障，使其损失得以弥补，以实现实质正义。
三、见义勇为者行政补偿请求权行使方案的初步设计义勇为者或其家属可以要求国家对其进行行政补偿。那么，见义勇为者应向哪个国家机关要求补偿呢？应怎样进行补偿呢，下面，笔者将谈一下自己的构想。
第一，关于补偿的义务机关。笔者认为，见义勇为行为发生地的县级人民政府作为补偿的义务机关比较合适。这主要是基于以下两方面的考虑。首先，中国的现行行政主体理论日益受到挑战。有学者主张吸收国外的行政主体理论对我国现行行政主体理论进行重构。②而国外的行政主体一般可分为国家、地方团体和其他行政主体三种。地方行政团体是以一定的地区及在那居住的居民为基础，以在该地区内实施有关公共服务目的而设置的，对该地区居民具有支配权的公共团体。①地方行政团体相当于我国的各级地方人民政府。因此笔者将补偿义务机关定位为政府而不是依据现行行政主体理论以自己的名义行使行政职权而被视为“行政主体”的政府的各个部门。其次，“行政补偿费一般不单独在国家财政中列出，也不实行集中管理，而是由具体行政补偿义务机关分散管理。这一点与国家行政赔偿不同。行政赔偿单独列入国家预算，并且由国家行政机关实行集中管理。”②因而在设置补偿义务机关时必须考虑到其经济负担能力。考虑到若将乡镇级人民政府作为补偿义务机关，由于其财力有限，往往难以承担一些见义勇为者的巨额补偿费用。而我国各省的地域范围比较大，若将省级人民政府作为补偿义务机关，那么就不易于离省会或者首都较远的见义勇为者行使其补偿请求权。而县级人民政府作为补偿义务机关，既能够在财政上承担，又能便于当事人行使权利。
第二，关于行政补偿的范围和标准。笔者认为补偿的目的在于弥补见义勇为者的损失，以实现公共负担的平等。我们应对见义勇为者在其见义勇为中所遭受的损失进行全部补偿。见义勇为者有财产上损失的，应补偿其财产上的损失；见义勇为者受伤的，应补偿其医疗费用及医疗期间的工资损失；致残的，除补偿上述费用外，还应评定伤残等级，使其享有与国家机关工作人员因公负伤的待遇；死亡的，应向其家属补偿其生前医疗费用和丧葬费，并发放抚恤金。以上工资、丧葬费及抚恤金补偿标准应参照各县的生活消费水平和工资水平。
第三，关于补偿的程序，由于近来学者大都认为，“将行政补偿作为一种具体行政行为看待，将其纳入具体行政行为研究更为科学”。③故补偿的程序应符合作出一般具体行政行为的程序要求，行政机关主动对见义勇为者及其家属补偿的，应先对当事人发出补偿通知，并在通知中列明当事人陈述意见的权利及时限。然后，听取当事人的意见，向其说明理由，答复其意见。最后，作出补偿决定，并告知复议或诉讼的权利及时限。见义勇为者及其家属向义务机关申请补偿的，应以书面方式提出。申请书中，应说明要求补偿的事实理由和数额。补偿义务机关接到申请书后，应进行审查，并将拟作出的补偿决定告知申请人，听取申请人的意见。在此基础上作出补偿决定，并告知复议和诉讼的权利及时限。当事人对补偿决定不服的，可以向其上一级人民政府提请复议，或向同级人民法院提起行政诉讼；对复议不服的还可以提起行政诉讼。以上关于复议和诉讼的时效，可参照《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定。
另外，由于见义勇为行为属民法上的无因管理之债，见义勇为者可以向受害人请求适当的补偿，与违法犯罪分子作斗争的情况下，还可以向造成其人身财产损失的违法犯罪分子要求赔偿。①这样，见义勇为者就享有民法上的请求权和行政法上的请求权。那么见义勇为者应如何行使这两种请求权呢？笔者认为，见义勇为者对国家、集体和他人的合法权益的维护，及违法犯罪分子对见义勇为者的侵害是第一位的，而见义勇为者对公共利益的维护则是第二位的，即见义勇为者实际上是通过对国家、集体和他人合法权益的维护，进而维护了公共秩序与安全。见义勇为者及其家属应首先行使民法上的请求权，只有其行使民法上的请求权不能切实弥补其全部损失时，才可请求国家补偿。这样，既可在保障见义勇为者权益的前提下，又可以减轻国家财政负担，是一种比较现实可行的做法。
参考文献：
①箩竹风主编：《成语大词典》，汉语大词典出版社2000年版，第388页。
②参见[美]E.博登海默：《法理学———法哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。
③如《青岛市表彰与保护见义勇为公民条例》（l997年11月27日青岛市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）第2条规定：本条例所称见义勇为，是指公民为保护国家、集体和个人的合法权益免受侵害，同各种犯罪行为作斗争，排除治安灾害或采取其他措施进行保护和援助的合法行为；本条例所称治安灾害，是指由于违反治安管理规定的行为而引起的人身伤亡或财产损失的灾害事件。而《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》（1999年12月8日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）第2条第2款规定：本条例所称见义勇为行为，是指公民在法定职责之外，为保护国家、集体利益和他人的人身、财产安全，不顾个人安危，同违法犯罪行为作斗争或者抢险救灾的行为。《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》（2000年4月21日北京市第十一届人民代表大会常委会第十八次会议通过）第2条规定：本条例所称见义勇为，是指为保护国家、集体利益或他人的人身、财产安全，不顾个人安危，与正在发生的违法犯罪作斗争或者抢险救灾的行为。
①《中华人民共和国警察法》（1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）第2条第1款规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，维护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。
①②参见周辉：《见义勇为行为的民法思考》，2000年5月27日《人民法院报》（京）。
③培填：《见义勇为呼唤法律维护伞》，《法苑》1996年第6期。
④胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第211页。
①参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社1999年版，第99页。
②1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过。
③1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过。
④1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过。
⑤⑥⑦姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第469页；第475、476页；第475页。
⑧胡建淼：《比较行政法──20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第255页。
①胡建淼：《比较行政法———20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第255页。
②参见薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》2001年第2期。
①薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》2001年第2期。
中图分类号：c915 文献标识码：a 文章编号：1673-2596（2014）03-0097-03
公共设施是一个社会正常运行的物质基础，涵盖范围极为广泛。公共设施的数量、质量、种类、分布、管理、安全等，直接关系到全体社会成员的生产生活状况、经济的健康运行以及社会的可持续发展。对于公共设施的建设和管理一定要符合安全性、易用性、平等性等基本准则。唯此，公共设施才能真正发挥其应有的功能和作用。近年来，我国的公共设施事故频繁发生，诸如电梯伤人、动车相撞、桥梁断裂等问题层出不穷，不仅阻碍了经济发展，同时也违背了构建和谐社会的政治性原则。
一、公共设施的定义及设计原则
（一）公共设施的定义
分析公共设施事故频发的原因与对策，首先需要厘清什么是公共设施？社会上有哪些设施属于公共设施？目前，学术界对于公共设施的定义大同小异。由黄恒学、张勇合编的《政府基本公共服务标准化研究》一书对公共设施作了如下定义：“公共服务设施是指为公众提供公共服务产品的各种公共性、服务性设施，可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融等服务设施。”以上可以看出，这一定义的内涵十分宽泛，凡是能给社会公众提供服务的设施皆为公共服务设施。
关于公共设施的社会产品属性，一般认为它是由公共政府提供的、由社会公众享用或使用的公共产品或服务。但笔者对此观点存有异议，原因在于：公共物品或服务的本质特征是非竞争性和非排他性并存。但问题是，并非所有的公共设施均具有非竞争性和非排他性的特性。有的公共设施的使用者如果超过一定限度，就会影响体验感受、降低使用品质，即产生竞争性；还有的公共设施只有在使用者支付一定费用或满足一定条件之后，才有权享用或使用，即产生排他性。鉴于公共设施是由政府单独供给或组织其他社会机构进行供给这一事实，笔者主张，从经济学的视域考察，公共设施就是由政府或社会团体提供的纯粹公共物品和不完全公共物品。此外，从社会学的角度看，笔者认同这样的观点，即公共设施是满足人们的共同性需求和公共空间选择的设施，如公共信息设施、公共卫生设施、公共体育设施、公共交通设施、公共教育设施、公共绿化设施等。据此可知，公共设施的服务主体或服务对象就是全体社会公众。
根据上述分析可知，公共设施的服务对象不是某个人或某类人，而是面向全体社会公民开放；公共设施涵盖的范围十分广泛，凡是服务于社会公众的设施，皆可视之为公共设施；公共设施的供给者不仅是各级政府，还包括公益性组织、企事业单位等机构。因此，笔者对公共设施做出如下定义：公共设施是由政府提供或由政府组织有关社会机构提供给全体公众的公共物品和不完全公共物品的统称，包括公共交通设施、公共通讯设施、公共体育设施、公共卫生设施、公共文化设施等。
（二）公共设施的设计原则
公共设施既然是为全体公众服务的，其设计原则就与全体公众的利益紧密相连。公共设施为公众提供的利益，首先是安全，其次是实用，再次是方便。除这三大基本利益原则之外，也包括诸如公平性和持续性等重要原则。
第一，安全性原则。公共设施为公民提供服务，首先必须保障公民的生命财产安全，这是首当其冲的设计和建造原则。公共设施在为公民服务时，如果不能提供有效的安全保障，其他功能也就失去了意义。安全使用重于泰山。
第二，实用性原则。公共设施的实用性原则包括两层含义：其一，公共服务设施的基本功能是满足公众的使用需求，只有能够满足公众的使用需求，公共设施才有存在的价值；其二，在此基础上，公共服务设施的设计和建造必须科学合理，避免“大材小用
和“铺张浪费”。
第三，便利性原则。公共设施在设计和建造过程中，必须充分考虑到公众在使用时是否方便。公共设施的便利性体现在各个方面，包括进出、使用方便，维护、更新简单等等。例如，公共汽车上的踏板，如果位置设计得过高，不方便乘客上下车；反之，如果设计位置得过低，又可能影响车辆的通过性能。最佳解决方法就是设计一个可伸缩的自动踏板，行使时收回，停车时伸出。这就体现了公共设施的便利性原则。
第四，公平性原则。公共设施在设计和建造过程中，还应考虑到服务对象的广泛性特点。公共设施的服务对象是全体社会公民，不同的公民个体或公民群体在文化水平、身体状况、社会经验、自我管理能力等方面都存在很大差异。因此，设计、建造公共设施时，不仅要考虑正常人群的使用，更要关注弱势人群的使用。例如，是否便于残障人士使用、是否便于未成年人使用、是否便于老年人使用、是否便于女性使用、是否便于外地（籍）人士使用等等。
第五，可持续性原则，即环保性原则。可持续性原则或环保性原则与绿色设计理念息息相关。维克多·帕帕纳克认为，绿色设计必须遵循“3r”原则，即减少（reduce）、再利用（reuse）和再循坏（recycle）。可持续性原则或环保性原则意味着公共设施的使用，不仅要为社会公众提供高质量的服务，而且还应做到节约社会成本、保护环境、改善生态。
二、近年来我国公共设施事故频发的原因解析
近年来，随着我国经济的快速发展、社会活动的日益增多，相应的公共设施的使用频率也日益提高。而与此相伴随的公共设施事故也频繁发生，严重危害了公众的生命安全，阻碍了社会生产的正常进行，影响社会和谐。笔者通过对多起公共设施安全事故的深入剖析，总结出导致我国公共设施安全事故频发的原因，主要包括以下几个方面1.公共设施的设计和建造不符合安全性原则。公共设施的设计和建造者缺乏足够的安全意识，在设计和建造过程中，为了降低成本，偷工减料，以次充好，甚至贿赂质检人员，致使公共设施在设计和施工过程中，安全系数预留过低。同时，公共设施还存在管理不善等问题。公共设施提供者在招标、采购过程中，把关不严，不按规程办事；公共设施管理者没有及时、有效地维护公共设施，甚至存在严重的渎职、失职问题。
2.公共设施安全监管部门的安全意识淡漠，监管力度严重不足。目前公共设施安全监管部门存在的主要问题是，部门有关人员没有切实履行安全“守护人”的职责，责任心不强，缺乏安全监管的使命感，监管中的粗心与疏漏现象层出不穷。
3.各级政府和有关部门存在“急于求成”和“急功近利”的“畸形政绩观”。公共设施的发展和建设必须按照客观规律，尤其是建设规律和技术规律办事。在工期、技术环节、施工工序、管理流程、材料使用、自然力作用等众多方面，都应严格遵循技术规格和施工标准。而目前存在着逼迫施工单位违背客观规律，盲目“赶工期”的现象，这给公共设施的安全性大打折扣。
4.公共设施的使用者对公共设施不爱护。中国公众的公德素养并未与经济发展水平同步提高，破坏公共设施，不仅会缩短公共设施的使用寿命，甚至会直接破坏公共设施的原有结构，降低原有质量，损害原有功能，酿成公共设施安全事故，或加剧事故的严重程度。
此外，公共设施安全事故发生后，部分相关部门和人员不是积极抢险、积极补救，而是遮遮掩掩、文过饰非、避重就轻；一些公共设施安全事故的应急处理预案不够科学、不够完善，预案实施的随意性也很强。这些都为更多安全事故的发生埋下了伏笔。
三、有效遏制公共设施事故频发的对策
针对我国公共设施安全事故频发的现状，笔者拟提出如下应对措施。这些应对措施的思想源之于公共设施设计的原则和特性，同时也与我国现行的政治体制和经济模式相吻合。这些对策如能有效施行，将对减少公共设施安全事故的发生发挥积极作用。
（一）建立健全与公共设施安全有关的法律制度
关于公共设施的安全立法应包含以下内容：一是明确公共设施的定义和范围，并对公共设施进行科学归类；二是规定公共设施设计和建造的国家统一标准，包括安全标准。这些标准必须兼顾各地区、各民族的社会经济文化状况；三是明确公共设施管理者的职责，使其在招标、采购、使用、维护等方面必须严格按照法律要求进行；四
是运用法律条文规定公共设施采购、使用的税费管理，严厉打击以公共设施建设为名的各种贪污、贿赂以及乱收费问题；五是明确在公共设施的采购、使用、维护过程中，对有关的先进机构和个人的奖励措施，发挥正面激励和引导作用。
通过积极制定和完善相关法规和安全标准，使公共设施的设计、建造、招标、使用、维护等有法可依、有章可循、有标可行。法律是保障一个国家正常运行的有效工具，法律所特有的权威性、强制性、稳定性，可以为公共设施的合理设计和正确使用提供强有力的法理支撑。在法律的框架下，无论是公共设施的设计、建造环节，还是使用和管理环节，都可能做到规范、合理、有效。在此背景下提供的公共设施也容易获得到社会公众的认可。只是在我国现行的法律体系中，关于公共设施安全的法律规范寥寥无几，涉及到公共设施安全的法律法规也仅仅局限于《产品质量法》《安全生产法》《质量和技术监督法》等少数法律文件上。目前，适用于公共设施安全的设计、使用、维护等部门法建设尚未全面展开，这应成为今后法制建设的重点。国家的相关职能部门应在充分调查研究的基础上，提请国家立法机构制定专门的关于公共设施安全的法律，应鼓励社会各界人士积极参与其中。
（二）认真制定并完善公共设施的安全标准
在设计、制造、使用、维护等环节，充分考虑公共设施的安全性，并制定相应的安全标准。第一，明确制定公共设施设计安全标准。在设计公共设施时，设计者应综合公共设施的形状、使用对象、重量、位置等因素，周密设想各种可能出现的危险情况，并兼顾非人力可控制的自然灾害、地理变动等因素，设计出最高安全属性的公共设施。第二，明确制定公共设施制造安全标准。公共设施在制造过程中，制造者须严格按照设计者的设计要求进行生产，公共设施的选材、质量、形状、颜色、位置等，都必须按照既定的安全要求实施。第三，明确制定公共设施管理使用安全标准。公共设施管理者须经常性地对公共设施进行安全评估，及时保养、维护公共设施。对于公共设施内含的潜在危险，须标注明显的安全提示，同时要有相应的责任人进行管理。使用者必须在安全框架下使用公共设施，绝对禁止为了节约成本而超龄、超期、超量使用公共设施。发现公共设施的安全隐患，必须即时向有关部门反应并督促其尽快修复。
（三）加强公共设施的安全管理，增强相关人员的责任意识
公共设施管理者是公共设施能否正常发挥作用的重要决定因素，必须高度重视公共设施管理机构和管理人员的管理效能问题。首先，应把公共设施的管理责任明确到人，避免管理空白。不论是否出现公共设施安全事故，都须在第一时间找到责任单位和责任人；其次，在管理过程中，建立科学合理的管理流程，把公共设施的招标、采购、安装、使用、维护等各个环节都纳入到流程中来，每个环节都须明确相应的负责人；再次，把公共设施管理和管理者的利益紧密联系起来，促使管理者积极主动开展公共设施管理工作；最后，建立相应的赔偿制度，减少和避免恶意损害公共设施的行为。此外，建立健全相应的公共设施档案，包括生产单位、使用期限、相关维护人员等，并及时向社会公布，利用全社会的力量提高管理效果。
（四）提高公共设施受益者的公德意识和监督意识
作为公共设施的直接受益者，全体社会成员也应积极参与公共设施的安全和管理工作。首先，应教育和引导公众爱护和正确使用各种公共设施。相关组织和单位应组织志愿力量对社会公众进行教育和引导，促使广大公众自觉爱护并正确使用各种公共设施，降低安全事故发生几率；其次，社会公众也要培养自己的监督意识，提高监督能力。各种社会公共设施与广大公众的切身利益紧密相关，一旦社会公众切实地意识到公共设施安全直接关系到个人和家庭成员的生命与健康时，他们的自觉性、主动性、积极性和主人翁责任感往往会即刻迸发出来。
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参考文献：
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〔3〕王佃利，张莉萍，高原.现代市政学[m].北京：中国人民大学出版社，2011.
