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一、相关概念
1.1无线电频谱资源
1.1.1无线电频谱资源的定义
无线电频谱是一种看不见、摸不着的无形自然资源，对无线电频谱资源开发利用也同时促进了无线电技术应用产业的发展。本文首先要明确无线电频谱资源是如何被界定的。人类已探明的无线电频谱是3000GHz以下可以在空间自由传播的，无线电频谱有传播、反射、衍射和辐射等特性,不同波长和不同频段的无线电频谱由于传播特性不同，所应用的无线电业务也不同，《中华人民共和国无线电频率划分规定》将我国可规划利用的无线电频谱资源划分为14个频带，可以简单大致区分不同的频段和用途。
1.2无线电频谱资源的属性
1.2.1无线电频谱资源的物理属性
无线电频谱是一定范围内无线电频率组合的统称，无线电频谱的物理属性决定了其有良好的传输能力，在各行各业中应用形成无线电技术产业。与无线电技术相关的业务要正常开展都依赖于无线电频率，这与车辆必须在道路上行驶的道理一样。无线电频谱是电磁波，从物理技术角度看具有以下物理属性：一是无线电频谱资源是有限的；二是无线电频谱资源是排他的；三是无线电频谱具备复用性，在不同的技术编码和在一定的隔离度条件下，无线电频率是可以在不同的时间和地区被复用的；四是无线电频谱是看不见摸不着的而且是自由传播的；五是无线电频谱具有易污染性。如果同一无线电频率在同一地区被多个电台同时使用，就会造成无线电干扰，各种噪声形成的干扰使电台无法正常工作，或者有效地传送信息[1]。
1.2.2无线电频谱资源的经济社会属性
无线电频谱资源的经济社会属性指，它能为人类社会利用并带来一定的经济和社会效益，就像水、土地、能源、矿产等资源一样给大家带来经济社会效益。在当今社会下，无线电技术和无线电频谱已深入人们生活的方方面面，涵盖经济社会的各个领域，包括军事、工业、交通等领域，随着无线电电子技术的发展和社会经济对其需求的增大，对无线电频谱开发利用的上限也逐渐提高，作为无线通信传播载体和基础的无线电频谱资源，显示出越来越不可替代的作用，无线电频谱的经济社会价值也随之凸显[2]。
1.3无线电频谱资源管理
无线电频谱资源管理的最理想状态是要让频谱资源的使用达到一个合理的最优值。根据无线电频谱资源的物理属性和经济社会属性，我国各级无线电管理机构常用的管理手段包括：技术手段、经济手段、法律手段和行政手段这四种。
二、理论依据
2.1公共管理理论
公共管理被普遍定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”无线电频谱资源归国家所有，无线电管理机构是执行频谱资源管理职能的重要政府职能机构。在现代市场体系下，政府要不断对管理方式进行改革才能适应经济社会发展，才能发挥好宏观经济调控、外在效应管控、市场秩序维护和公共产品有效提供的职能。无线电频谱资源管理具有统一集中、专业性、行管等特点，无线电频谱资源管理的内容、手段和强度都应随着市场经济的发展而变化。
2.2公用物品的理论
公共产品的消费同时具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指“该产品被提供出来以后，增加一个消费者，不会减少任何一个人对该产品消费的数量和质量。“非排他性”是指“一个人在消费这类产品时，无法排除他人也同时消费这类产品，而且即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥”。当社会组织有能力有组织地分配这些公共产品时，社会组织首先必须用某种方式把公共产品据为己有，这时侯这些公共产品就附加了占有和分配它所花费的成本。在历史上，这个社会组织的角色一般是由政府扮演的，占有和分配这些公共产品所花费的成本是由政府承担的。无线电频谱资源在特定条件下具有非竞争性和非排他性，符合公共产品的特征。综上所述，无线电频谱资源作为一种特殊的战略自然资源，其所有权是属于国家的。而无线电频谱资源作为一种有用的、稀缺的资源，是可以被消费并为使用者带来个人收益或享受的，城市范围内部分紧缺无线电频谱资源，这些特性符合公共管理特性。
“公共部门人力资源开发与管理”是对“人事行政管理”的全面更新，公共部门的人力资源作为国家人力资源总体结构中的一部分，毫无疑问，它具有一般人力资源所具备再生、能动、增值等一切基本性质。因此，在公共部门人力资源的获取、使用和开发过程中，对政治素质和道德素质的要求，构成其自身性质中极其重要的部分。它反映了公共部门的人力资源必须拥有较高的理论水平、政策水平、法律观念、政治品质、道德觉悟、对公众热情的服务态度、工作态度和工作作风。
同样，公共部门人力资源开发与管理也具有一般人力资源开发与管理的性质和作为公共部门组织形态的特殊管理性质。人力资源开发与管理的一般性体现了各种组织形态在人事管理上的共同性。另一方面，公共组织本身具有的特性和公共部门人力资源的特殊性，使得公共部门的人力资源开发与管理有其独特性。第一，公共部门是一个横向部门分化，纵向层级节制的庞大的组织结构体系。而这样一个体系又是按照完整统一的组织原则建立起来的，它意味着组织必须目标统一、领导指挥统一、机构设置统一。以此建立起与公共组织体例契合的纵横交错的人力资源主管部门，在上级机关的统一领导下，承担着不同部门、不同层级的人力资源管理职能。由此可见，任何其他形态的组织，其人事权的划分与人事管理部门的构造，都无法与公共组织人事行政机构的复杂性相比拟。第二，国家制定专门的法律和法规对公共部门人力资源的行为和管理行为进行规制，保证他们依法合理地使行政管理和人事管理的权力。第三，在公共部门人力资源的具体管理中，体现出了自身的性质。如针对政府组织的工作性质与公职人员的政治要求，强化了其德才的测评、考核与培训的方法和技术；而针对公共部门产出的非量化性特征，公共部门人力资源开发管理必然发展出适用于公共组织的绩效评价指标。
二、公共部门人力资源管理的目标
公共部门是相对于私营部门的一种重要的组织形态。它所提供的产品和服务范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。公共部门是建立在权威关系之上的，所具有的合法强制力也是私部门所没有的。这种核心差异无疑决定了公共部门与私部门所追求的管理目标的差异。公共部门人力资源开发与管理的目标主要是追求完善的内在运行机制。在国家公务员制度下，公共部门人力资源管理的内在运行机制主要表现在五个方面：
1.竞争择优机制
竞争机制是市场主义法则在公务员制度中的体现和应用，它促成了一个优胜劣汰、竞争发展的环境。竞争机制需要个人可以长期预期的稳定的法制规则，它有效运行的基础是，所有的公务员和愿意成为公务员的社会人才，在公务员管理的法律规定面前人人平等；公务员管理机构以客观、公开的原则与程序从事管理活动。
2.权利保障机制
政府要保证公务员队伍的稳定性、连续性，并能够吸引更多的优秀人才，就必须充分保障公务员工作和生活的基本条件，满足他们生产，以及自我发展的不同层次的需求。不能将公务员只看成是完成工作的机器、实现组织绩效的工具或管理控制的对象。现代公共部门人力资源管理已经抛弃了传统人事行政管理那种重控制、重监督、重处罚的消极管理，而转向营造良好的工作生活质量，并以些激发公务员的活力。
3.功绩激励机制
人才的竞争必然要求组织建立相应的功绩激励机制作为配套措施，因为虽然竞争是功绩激励机制建立的基础，但是只有组织同时制定了相关的激励政策，竞争的环境才能得到根本的保证。如果没有激励，公务员干得好，得不到奖励、晋升；干得不好得不到惩戒、辞退，那么竞争的效用就无从谈起。在现代公务员制度中，激励机制通过以下管理环节的措施保证：人事奖惩、考绩考核、职务升降、在职培训、工资晋级、辞退和奖金等。
4.流动更新机制
公务员的更新机制包括两层含义。一是促进政府工作人员正常的新老交替和流动，保持公职人员的稳定性和年龄结构的合理性。二是更新现有公务员知识结构和技能手段，以及根据适才适用的原则和职业生涯发展的条件，进行职位交流调配的人才流动。流动更新机制在公务员制度中的应用包括：退休退职、教育培训、交流调配、任职回避、辞职辞退、双向选择和人才市场完善等。
5.制约监控机制
权力最大的危险是权力腐败或失控，对公务员而言，监控包括对公务员的纪律规章、行政惩戒、人事档案等。对公务员管理机构而言，监控的主要内容是人事行政管理体制和机构设置、权力机关和司法机关的监督等。值得一提的是，公务员作为管理机构的被管理者，也有权对管理机关管理行为的合法性与合理性进行监督，以维护自身的合法权益。这一点体现了现代公务员制度中公务员与管理机关之间监督的双向性。
三、现代公共部门人力资源管理发展的新趋势
我国目前的公共部门人力资源管理正处在由传统人事行政管理向现代人力资源管理的过渡期，纵观西方现代公共部门人力资源发展的脉络，结合我国公共管理环境的变化，今后公共部门人力资源管理呈现出来的特点和趋势，概括起来，主要有以下几个方面。
1.专家治理以及政府管理职业化
随着知识经济和信息社会的来临，随着政府管理复杂性的增加，随着政府管理对大量信息的需求，随着政府管理日趋技术化和专门化，政府管理对专门性的需要更加强烈，这一切均导致了知识工作者的兴起。知识和信息工作者，在政府公务领域内将占主导地位。在未来的公共组织中，知识和专家的权威将会日益显现。
2.从消极的控制转为积极的管理
传统的公共部门人力资源管理，是一种以控制为导向的消极的管理，这种管理的基本特点在于：强调效率价值的优先性；强调公务员的工具角色；强调严格的规划和程序；重视监督的控制；强调集中性的管理等。传统的以控制为导向的管理不免使公共部门人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部门人力资源管理更具积极性，主要特征表现在：开放参与决策机会；提供行政人员发展自主性的机会；发展组织共同愿景；发展并维持组织成员之间的依赖、开放的沟通等。
3.公共部门人力资源发展的重视和强调
面对知识经济和信息社会的到来，面对新知识和新技术的挑战，越来越多的组织认识到公共部门人力资源发展，即通过持续的学习以改变公务员和公共管理者的态度、行为和技能的重要性。更为重要的是由于今天公共组织管理者和公务员面临的是一个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适应时代的要求，具备新的学习能力是公共部门人力资源发展的核心。未来学家约翰奈斯比特等人亦认为，未来组织的人力资源发展将强调学习如何学习，学习如何思考，学习如何创造，并向终身学习发展。
4.公共部门人力资源管理的电子化
信息和网络技术在公务员管理中的应用已成为一个显著的特征，人力资源管理的电子化和网络化，可以增加效率，节约成本；有利于人力资源战略和政策制定；有利于加强人员之间的沟通与联系；有利于实现参与管理。未来主要的发展包括：电子人事政策法规和电子人力资源资料库；电子招聘；电子福利支付；电子动态管理等。
5.政府人力精简与小而能的政府
政府组织规模的庞大，乃是过去时代各国政府的一个普遍现象，究其原因在于政府功能的扩张、社会的发达、政务的增繁以及政府自身的内在扩张。而政府之扩张反过来导致赤字、绩效低下、成本扩张。所以，从1990年以后，各国之文官改革，莫不把人力精简和紧缩管理作为主要措施。中国中央政府亦精简了30%的公务员。随着“小政府”观念的深入人心，人力精简继续成为公共部门人力资源管理的一个基本趋势。
6.绩效管理的强调与重视
如果公共组织摆脱不了目的取向色彩，那么绩效侧身于种种目的当中，便不免成为最受关注的课题。事实上，组织的成功与否，视人力资源有效运用的有效程度而定。如今，无论公、私组织，绩效管理成为一个最热门的话题。绩效管理意味着组织管理者为公务员规划责任及目标，以使他们的能力获得最大的发挥；并通过绩效考评，以此作为公务员奖惩的依据。
7.公务伦理责任的强调和重视
近年来，越来越多的公职人员的不道德行为（如腐败）导致了政府威信的下降，导致了公民对政府官员产生“信任赤字”，严重影响到了政府的合法性问题。我国目前虽然还没有关于公务员伦理的法律法规，维持公务员的职业伦理还主要停留在靠党纪和说服教育的层面，但随着“以德治国”观念的逐步深入，公务员的职业伦理总是会越来越受人们重视。可以肯定，如何维持公务员伦理的生活及行为，是今后我国公共部门人力资源管理的最大挑战之一。
技工学校“个性化学生”出现的原因多种多样,通过调查分析有以下几种可能。
1.问题家庭所致
“个性化学生”被老师称为问题学生,很多问题学生的背后大多是一个问题家庭。问题家庭一般是指单亲家庭、缺失家庭教育的家庭等。此种家庭的孩子因为缺失应有的父爱或母爱,心灵深处受到伤害,缺少爱心,不懂感恩,对人、事、物缺乏责任感,甚至人生观、道德观、价值观扭曲,愤世嫉俗。
2.网络环境所致
据中国互联网信息中心的《第27次互联网发展状况报告》显示,截至2010年12月31日,中国网民4.57亿,普及率达34.3%,19岁以下网民占28.4%。学生上网已成为普遍的社会现象,随之而来的未成年人网络成瘾(Internet Addiction Disorder,IAD)的问题也日益突出。技工学校学生多数为19岁以下的网民,因自控能力差,严重依赖计算机和手机上网,网瘾成性,性格孤僻,生活脱离正常轨道,逐渐成为“个性化学生”。
3.应试教育所致
技工学校的学生多为应试教育的失败者,在中小学受教育期间,学习成绩差,得到的关注与关爱少,自尊心得不到满足。部分教师受“升学压力”影响,偏爱优等生,歧视差生,对“个性化学生”不关心、不尊重、不了解,教育方式简单粗暴,动辄就训斥,刺激了学生的逆反心理和过激行为。
二、“个性化学生”的班级管理
面对“个性化学生”居多的班级,教师用什么样的方法管理班级就显得非常重要,笔者就班级管理谈几点
想法。
1.挖掘爱与感恩情怀
首先,挖掘教师的爱与感恩情怀。师爱是一种母爱,但又超越母爱,它既要有母爱的那份真诚与炽热,又要超越母爱,突出科学与理性。苏联教育家马卡连柯说过“爱是教育的基础,没有爱就没有教育”,所以技工学校班主任只要爱自己的学生,一切问题将不再是问题。爱来源于实实在在的生活,去了解每个学生的家庭,去关注每个学生的性格,去关爱每个缺失爱的孩子。不管是学习还是生活,坚持“不抛弃,不放弃”,对学生要视如己出。另外是发自内心的感恩学生,感恩优秀的学生让我们成为优秀学生的老师,让我们体味人生最大的快乐;感恩“个性化学生”让我们成为“个性化学生”的老师,让我们有机会接受人生成长的磨砺,所以我们有理由善待每个学生。
其次,挖掘学生的爱与感恩情怀。对于那些来自单亲家庭、缺失家庭教育的“个性化学生”,教师和班主任更要了解他们内心的声音。此类“个性化学生”,其实他不是恨老师、更不是恨社会,他真正恨的人是他最亲的父母。所以使其真正转变观点的方法只有挖掘出他心灵深处的爱与感恩情怀,才能解决根本问题。比如在技工学校每学期的入学入轨教育中,可以设置这样的教育课程,《感悟母爱全集(震撼心灵的218个真情故事)》《弟子规》《中华德育故事》等,师生同时观看。这样的教育活动可以说是“试金石”,哪个学生起初最不屑一顾,而后期却哭得最伤心,那个学生的家庭情况就最复杂,也就最需要关爱。借学生一时的感动,立即分享,带领学生挖掘自己灵魂深处的那个身影。教师让孩子们记录下来,每天看、每天读,每天去体会。只要学生孝心一打开,感恩之心立刻升起,一切爱的信息都能够正确接收。班主任陪伴学生走出阴霾,共同挖掘对社会的爱与感恩情怀。
2.培养责任感
技工学校学生多为独生子女,由于家长的溺爱,部分学生独立性差、解决问题的能力差,以自我为中心,好强任性。有些家长对孩子失去了信心和希望,干脆放任自流,把孩子推向学校。由于家长特定情况下的不负责任,导致孩子同样责任感差,因此在技工学校培养学生的责任感就成为当务之急。
班级管理的重点就是让所有同学都能有浓厚的集体荣誉感,于是可以采取全班同学都是班委的激励方法。班主任可以把班内的大小事务做明确分工,并且名目清晰。例如擦黑板、扫地、倒垃圾、摆桌凳、关灯、锁门、带早操、查胸卡、画考勤、整理卫生区等等无论大事小事都由专人专管。并且在负责人选择上提倡民主,让本位负责人出台管理标准上墙公示。班长定期对每个岗位按其个人所定标准进行检查,给予评议。班主任对表现突出者,在班会上表扬。“人人有事干,事事有人干”,这样每个同学都是班委,都有使命感和责任感。班级管理抓人不抓事,出了问题对事不对人。
班级管理提倡“校企合作”。就业问题上的“校企合作”在各个技工学校都是发展的重点,班级管理也可以引入“校企合作”的模式。班主任在班里给每个学生设立的责任岗位好比是每个学生的一个就业岗位,如果学生责任感强,能够自觉自发地做好份内工作,甚至可以帮助别人完成任务,自身得以提升,那么班级这个“企业”的经营肯定可以实现良性循环。同学们在学习技术的同时享受“就业”的快乐,班级管理成为大家共同的责任和使命。
自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。
一、公共管理的本质特征
1.公共管理的合作性
公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。
2.公共管理的公共性和服务性
公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。
二、公共管理之时代性
公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。
由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。
结语
从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
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[2] 武家磊.论公共管理的本质和目的――以社会契约论视角[J].安徽职业技术学院学报.2013（01）
[3] 张剑锋，刘秀荣.论“服务是管理的社会本质和自然本质”[J].江苏商论.2012（04）
一、盈余管理的涵义与特征
盈余管理是公司在日常经营管理中对公司会计利润进行干预，是为了达到特定的会计目标，经理人通过会计政策或者实际经济活动的选择以影响会计盈余的行为。魏明海（2000）则主张在信息观下看待盈余管理，这意味着会计数据的重要属性是其信息含量，并同时假定公司经理人拥有私人信息。与经济收益观下的会计数字的真实性不同，在信息观下真实性不再具有第一位的属性。本文也将在信息观下分析公司盈余管理的动因及对其进行治理的必要性和治理方式。
根据盈余管理的方式，盈余管理可以分为应计盈余管理和真实盈余管理。应计盈余管理是指公司或者经理人通过选择会计政策或者估计方法干预财务报告的制定，对盈余进行管理的这种方式一般会改变会计盈余的时间分布，但是不会改变盈余在一定时间内的总量。与应计盈余管理相比，另外一种更为隐性的影响公司会计利润的方式是真实盈余管理。所谓的“真实盈余管理”是指通过实际的经营活动影响公司的盈余水平，在管理模式上主要有推迟或取消人才雇佣、研发和广告宣传等支出；打折促销或扩大赊销；超量生产以摊薄单位成本等（Graham and Harvey，2005）。
二、盈余管理的动因
在信息观下，盈余的真实性不再是其第一属性，转而关心的是盈余管理带来的经济后果――公司的盈余管理活动既有其有利的一面，也有其消极的一面。而其经济后果是由不同的盈余管理动机所引致的，公司的盈余信息一方面反映了公司的基本面状况，使其成为预测公司股票价格的重要信息输入；另一方面，会计盈余反映了经理人工作的努力程度。在这一背景下，使得管理当局会出于不同的动机管理公司的会计盈余。
（一）满足投资者的盈余预期
在资本市场，公司股票价格由其基本面信息所决定，那些报告盈余超过预期的公司，股票价格会显著增加，而未预期盈余为负的公司的股票价格则会下降。实证研究也发现，那些没有满足分析师预测的公司的股票价格会大幅下降（Skinner和Sloan，2002）。当然，投资者也不会被动地接受公司报告的盈余信息，那些通过盈余管理操纵了公司利润进而满足或者超出了预期的公司会被投资者的基本面分析识破，Keung等（2010）发现投资者对于预测无偏差或者实际盈余略高于预期的公司的反应为负。
投资者一方面通过基本面信息和分析师的分析报告对公司的盈余水平有一个基本的预期，另一方面他们则更偏好于那些盈余波动较小的公司。公司则会利用盈余管理活动向投资者传达未来获利的可能性；或者说，公司出于减少沟通障碍的目的对盈余进行了管理。①如公司在某段时间内的平均盈利水平是100万元，近期的某项业务使公司的平均收益增加了50万，此时，公司则更倾向于报告100万元的平均利润。Subramanyam（1996）以美国1973年到1993年的上市公司为样本，分析了市场对于公司盈余管理行为的反应，发现市场对于公司出于平滑利润的应计盈余管理给予了正向反应。
（二）经理人实现自身利益的最大化
所有权和经营权的分离使得管理者的行为无法直接被投资者较为全面的掌握，如何减少签订合约后的成本成为现代公司治理的重要问题。投资者通过公司的净利润激励管理者或者判断公司偿还贷款的能力，而这也促使管理者对公司的利润进行操作。
早在1985年Healy就对出于契约动机的管理者的盈余管理行为进行了分析。Healy认为为了更好地激励管理者，公司会把管理者薪酬的一部分与公司的盈利相挂钩，但是对于管理者的分红计划具有分段线性的特征，即在净利润较低和较高的两个区间段，公司都不会向管理者支付奖金，而只有在中间的某个区间段内才会按照线性的支付方式向管理者支付奖金，而这一区间正式管理者进行盈余管理的范围。
对于签订借款合同后违约的公司，他们则会更倾向于使用能够增加公司盈利的会计政策，而那些濒临违约或者面临着很高违约风险的公司则更倾向于使用可以增加净利润的新会计准则（Sweeney，1994）；DeFond和Jiambalvo（1994）则发现在违约年度之前，公司更喜欢通过操控性应计项目增加净利润，而在违约当年则较少使用此类方法进行盈余管理。Dechow、Sloan和Sweeney（1996）以在美国受到证券委员会指控的违反GAAP的相关公司为样本，以同规模和相同行业的公司为控制样本，也发现那些濒临违反债务契约的公司会使用更高的财务杠杆，并且也可能更频繁地违反债务契约。
三、盈余管理的治理
根据以上的分析，公司的盈余管理行为有时能够起到与投资者进行信息沟通的作用，这可以看作是盈余管理的积极的一面，而那些为了满足投资者预期或者出于管理者利益最大化的盈余管理行为需要对其进行有效的治理。对公司盈余管理行为的治理是公司治理的一部分，法律制度和信息的充分披露在一定程度上能够抑制不利的盈余管理。
首先，制度环境会影响企业的交易成本，进而影响企业的经营决策。在政府干预方面，政府干预是否能够影响盈余管理行为并未取得一致结论（Makar和Alam，1998；Bushman，2004），但是在法治环境方面，一个基本的共识是在投资者保护程度、法律执行水平较高的国家，公司盈余管理活动的水平较低。在我国，不同地区的经济发展和法律制度环境存在着差异，陈克兢、李延喜等（2016）发现完善的制度环境有助于抑制上市公司的应计盈余管理行为，但却会诱使企业增加真实盈余管理。随着市场化进程不断推进和制度环境不断改善，公司为了逃避监管，其盈余管理策略逐渐由应计盈余管理向真实盈余管理转变
其次，分析师通过搜集信息分析公司的基本面情况，可以在一定程度上缓解经理人和股东之间的信息不对称，Jensen和Meckling（1976）认为分析师是投资者的代表，是专业的监督力量。Knyazeva（2007）和Dyck等（2010）则发现分析师对于财务报告的解读和预测能够有利于发现管理层的欺诈行为，进而使企业减少公司的应计管理行为。分析师对于公司盈余管理的行为还体现在其能够对公司施压，那些未达到分析师盈余预测的公司将遭受市场价值的损失。李春涛等（2016）以我国上市公司为样本，发现分析师的监督缺失能够在一定程度上抑制了公司的应计盈余管理活动行为。但是，另一方面，这种监督却使公司采用了更为隐蔽的真实盈余管理。
四、研究结论与展望
在信息观下，主流研究与实务关心的是公司通过盈余管理活动引致的经济后果。随着公司经营活动的日益复杂，公司的盈余管理方式也呈现出多种方式。总的来看，公司可以通过影响公司的应计项目和改变公司的日常经营活动进行应计盈余管理和真实盈余管理。无论对于学界的有关研究还是对于资本市场上的基本面信息分析（如分析师、媒体等）都需要对于公司的盈余状况进行更为全面和较为准确的分析，避免只关注在一定历史阶段主要使用的应计盈余管理，需要更加关注隐蔽性较强的真实盈余管理活动。
作为公司治理的一部分，对于具有消极影响的盈余管理活动可以通过完善法律制度和加强资本市场信息披露监管等措施进行治理。分析师是资本市场信息的重要提供者和公司基本面活动的重要监管者，着重发挥分析师对于公司财务信息的分析和解读作用将有利于识别公司的盈余管理行为，进而保护中小投资者的利益。
此外，目前大部分的研究是以投资者或者经理人理性为前提分析公司盈余管理行为的动机及其经济后果。而目前行为公司金融作为主流金融研究的一部分已经取得了大量的研究成果，这为从有限理性或者非理性方面分析投资者对于被管理的盈余信息的反应，探究经理人对于盈余的管理动因提供了新的视角，这将成为未来研究不可或缺的重要发展方向。
注释：①公司可通过多种方式减少信息沟通障碍，如高科技公司披露公司的战略，或者公司分类披露正面的预测信息等方式。
（作者单位为中国航空油料有限责任公司重庆分公司）
参考文献
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2）大学校园如果出现了不好的校风，将直接影响着学生的身心健康，影响着学生的学习和生活，更影响着学校的精神和形象。所以，需要加强对学校的教育管理工作，净化学校环境，驱除不良风气，确保学校良好的校风。让学生在学习时感受到学校的良好环境，积极地投入到学习和生活当中，努力在德、智、体、美等多科目中全面发展，提升自己的综合素质和技术水平。
2管理教育工作的措施及特点
大学生的管理属于管理教育，在管理中既要“管”，还要确保学生在“管”中求发展，求进步。所以大学生管理教育跟其他的管理工作是不同的，具有很强的特殊性。管理中需要将教育目标和管理目标相结合，在管理的基础上求发展、求进步。通过实践和探索发现，树立良好校风，加强教育管理，从集体管理、德育管理、教学管理、行政管理和生活管理等各个方面入手，培养德、智、体、美全面发展的人才，管理的目的不但是要创造良好的学习条件，还需要良好的技术手段来约束其行为。在大学生教育管理工作中不但要做到科学管理，还需要对学生进行思想政治教育，使其树立正确的思想和发展方向。下面主要介绍管理教育工作的措施和措施具备的特点。
2.1管理教育工作的指导思想上，需要为了创新和发展而德育
1）当今社会的形势下，市场经济体制逐渐发展，各大高校在教育和管理大学生的工作上，取得了较好的成绩。但同时必须要把握好学生的思想政治建设，将学生的思想政治作为德育的指标，作为合格的标准。
2）当今社会环境下，只进行思想政治工作是远远不够的，必须以创新和发展作为高校教育管理工作的核心，培养高素质的创新人才，高校的各项工作都要以发展和创新为目的，实现由德育向创新的过程。
3）鼓励和引导广大大学生在学习时进行探索和创新，因为科学理论和概念都不是一成不变的，会随着时代的发展而改变。所以要鼓励和引导学生不断地进行思考，发散思维，打破传统的思维定式，摒弃学习好、思想好、表现好等“好孩子”的传统观念，要敢于突破和创新。
4）结合当今全球化的时代背景和网络环境下对大学生进行教育，引导其跟随世界的先进技术和社会的潮流，做好政治思想工作的同时，不断地对事物的内容、方式和途径进行思考。
2.2规章制度上必须要严格化
当代大学生多有自由散漫的性格，导致处理事物过于冲动和鲁莽。“无规矩不成方圆”，所以需要制定严密的规章制度对学生的行为进行约束。因为学校是一个集体，尤其是大学校园，各种性格的学生混杂在一起，为了使学校的管理工作秩序井然，必须依照科学、合理的规章制度来管理学生。规章制度中必须明确学生行为规范、学生请假制度、学生守则、学生课外活动规章、课堂规则、作息规则、卫生打扫制度、公务管理规则等，并对违反纪律的学生进行处罚，以儆效尤，对于遵守的学生给予鼓励或者奖励。处罚并不是目的，只是一种管理手段，通过统一的规章来约束学生的各种不良行为，使其在良好的环境下，自觉地遵守学校规章，养成良好的学习和生活习惯。
2.3在管理方式上应当将学校的管理和学生自我约束相结合
管理和惩处并不是目的，只是手段，为了确保学生能够在良好的学校环境下学习和生活，需要将学生的自身约束和学校管理相结合，共同创造良好的学校环境。很多学校由于招生的扩大化，导致学校的师资力量、设备、资金和学科建设上都较为薄弱，管理工作就会出现漏洞。扩大招生导致师资不足，很难对学生开展教育工作。所以，需要树立正确的认识，在扩大招生的同时做好教育工作，必须清楚地认识到“学生是学校的一切，一切为了学生”的概念，提高教学质量。另外，从根本上教育学生，让学生自觉地遵守学习的规章，而不是强制性的管制，避免了学生逆反心理的产生。
2.4加大对学生的调查和研究，把握学生的思想
教师需要深入学生内部，加大对学生的认识和研究，了解学生的真正需要，掌握每个学生的思想脉搏。具体要经常性地到学生宿舍和班级等集体活动场所中，及时地掌握学生的思想状态，认识到其中存在的问题，利用班会和座谈会的方式对学生的问题进行讨论和研究，提出合理的解决措施。
一、概述
(一)跨国公司的定义和特征
联合国贸易与发展委员会在《1995年世界投资报告》中，对跨国公司的描述性定义是：“跨国公司是由母公司及其在国外分支机构组成的股份制或非股份制企业”。其中，母公司是指通过拥有一定股权份额在母国以外控制其他实体资产的企业，通常情况下，拥有股份制企业较多的普通股股权份额或选举权，或非股份制企业的相当权益被认为是控制资产的最低限度；国外分支机构是指投资者在他国拥有允许其参与企业管理的股份份额的股份制企业或非股份制企业(股份制企业10％的股权。或非股份制企业的相当权益)。具体地说，国外分支机构是指跨国企业在东道国的子公司、附属企业和分公司。子公司是指在东道国直接拥有50％以上的股东选择权。有权指派或撤换多数管理、经营或监督人员的股份制企业；分公司是指在东道国的独资或联合拥有的非法人企业。包括外国投资者的常设机构或办公室，外国直接投资者与一个或更多第三方的非股份合作或外资企业，外国居民直接拥有的土地、建筑物(政府机构拥有的建筑物除外)或其他不可移动设备与物件，外国投资者在他国拥有并营运一年以上的可移动设备(如船舶、飞机、油气开采设备)。
概括地说，《1995年世界投资报告>中对跨国公司的定义是：在两个或更多国家建立分支机构，由母公司进行有效控制和统筹决策，从事跨国界的生产经营活动的经济实体。
根据跨国公司的定义，笔者总结出跨国公司的基本特征主要有以下几个方面：
1、具有相当的经营规模和实力，是国内各项工业中领先的公司。
2、对外直接投资。在国外开展实质性的经营业务。跨国公司以对外直接投资作为跨国经营活动的主要方式，直接投资是跨国公司形成的基础。
3、跨国公司施行一体化的组织管理。具有全球战略目标。
4、经营业务国际化：跨国公司尽管开始都是立足母国，但母国并不是跨国公司的最终目标市场。其最终目标是全球市场。并实现经营业务国际化。
5、生产经营多样化：多样化生产经营是跨国公司发挥其经营优势、降低成本和风险的重要途径。
6、市场交易内部化：交易成本的存在和市场失灵促使企业进行内部化，即建立内部市场以取代外部市场，跨国公司内部贸易在国际贸易中占有很大的比重。
(二)全面预算管理的定义和特征
全面预算管理是企业围绕预算而展开的一系列管理活动，预算管理包括预算编制、预算执行、预算分析、预算控制、预算考评等多个方面。全面预算管理是一项重要的管理工具。能帮助管理者进行计划、协调、控制和业绩评价。推行全面预算是发达国家成功企业多年的经验之一。对企业建立现代企业制度、提高管理水平、增强竞争力有着十分重要的意义。
全面预算管理具有“全员”、“全额”、“全程”的特点。
“全员”是指预算过程的全员发动，包括两层含义：一层是指预算目标的层层分解。人人有责任，让每一个参与者学会算账，树立“成本”、“效益”意识；另一层含义是企业资源在企业各部门间的一个协调和科学配置的过程。通过企业各职能部门和生产部门对预算过程的参与，各部门的作业计划和公司资源通过透明的程序进行配比，从而可以“分清”轻重缓急，达到资源的有效配置和利用。
“全额”是指预算金额的总体性，不仅包括财务预算，更重要的是包括业务预算、资本预算和人力资源预算。现代企业经营管理不仅关注日常经营活动，还关注投资和资本运营活动；不仅考虑资金的供给、成本的控制，还要考虑市场需求、生产能力、产量、材料、人工及动力等资源间的协调和配置。
“全程”是指预算管理流程的全程化，即预算管理不能仅停留在预算指标的下达、预算的编制和汇总上，更重要的是通过预算的执行和监控、预算的分析和调整、预算的考核与评价，真正发挥预算管理的权威性和对经营活动的指导作用。
全面预算管理作为跨国公司重要的管理工具和内控组织形式，对跨国公司(尤其是我国现阶段的跨国公司)的经营管理、组织运作和绩效进行着有效约束。但是我们也应该注意到：由于跨国公司较一般国内企业在经营环境、资源等各方面存在巨大差异，其全面预算管理必然与一般国内企业的预算管理存在着明显的差异。以下本文将从组织结构、资本预算和指标考核三个方面就跨国公司全面预算管理的特殊性进行简要的分析。
二、跨国公司组织结构与全面预算管理的协调
企业的全面预算管理必须建立在健全的组织结构基础上才有可能顺利实施。预算体系的基本结构和分类必须与整个企业的组织结构相配套，将预算内容在各单位之间加以划分，使各部分预算目标与内部各组织责任中心相配合。
企业的组织结构一般有两种情况：
(一)直线型组织结构
直线型组织结构的特点是整个企业作为投资中心，总经理对企业的收入、成本、投资全面负责，下面的各部门、工厂、车间均为成本中心。只对各自的责任成本负责。
这种结构权力较集中。属于集权型管理。下属部门自比较小。在直线型组织结构下。企业预算自上而下逐级分解为各成本中心的责任预算。各成本中心的责任人对其责任区域内发生的责任成本负责。基本成本中心定期将成本发生情况向上一级成本中心汇报，上级成本中心汇总下属成本中心情况后逐级上报。直至最高层次的投资中心。投资中心定期向预算管理委员会汇报情况(王化成，2004)。
(二)事业部型组织结构
事业部型组织结构的特点是经营管理权从企业最高层开始层层下放。各事业部也具有一定投资决策和经营决策权，成为投资中心；其下属分公司对各自可控的成本及收入负责，成为利润中心；企业集团和各分公司下属的制作中心等均为成本中心，对各自的责任成本负责。
在事业部型组织结构下，企业预算也是自上而下逐级分解为各责任中心的责任预算，基本成本中心定期将实际成本发生情况向上级成本中心汇报。该级成本中心汇总上报给上级利润中心，利润中心则将本中心责任成本与收入汇总上报至上级投资中心。各投资中心将本中心责任预算完成情况汇总报告最高投资中心――总公司或集团总部。总公司或集团总部将管理情况经预算管理专门办事机构处理后。向预算管理委员会汇报(王化成，2004)。具体形式可参考图2。
但是我们知道，伴随企业规模和业务的不断发展
壮大。企业的组织结构一般都会经历“直线制一职能制一直线职能制一事业部-+矩阵制结构一国际业务部制度结构一全球联合结构”的发展过程。
随着企业的不断发展，企业规模不断壮大，企业的组织结构形式必须适应企业的不同阶段的发展需要。而不断扩大的企业规模又促进了企业组织结构的不断调整。当企业逐渐成长为实施国际化经营的大型跨国公司时。其组织结构形式相应地经历了一系列的变化。首先。从原有的组织结构中增加海外市场部，其职能主要是向海外销售产品或者服务；然后，随着海外市场的不断扩张，同时考虑到人员和成本，逐步过渡到总部集权下的海外子公司。负责子公司所在国家或者区域的生产和销售工作；随着市场的进一步扩大。迫切需要协调各子公司之间的资源并对其进行优化配置，以形成更合理的组织结构形式，适应愈来愈激烈的竞争，因此成立了国际业务分部，对跨国公司的各大业务在分权的基础上进行统一管理；伴随经济全球化的程度越来越高，信息技术不断发展。全球性的组织机构应运而生，成为适应新的经济环境和全球化战略的跨国公司的新的组织结构形式。在一个国内公司发展为一家大型跨国公司的过程中，其组织结构和全面预算管理的协调是值得我们关心的一个问题。下面以海尔集团的成长过程及与相应的组织结构配套的全面预算管理进行简要的探讨。
海尔的组织结构调整及与全面预算管理的协调经历了以下四个阶段：
1、直线职能制阶段：青岛电冰箱厂刚成立时采用的组织结构形式及责任中心(同图1)。
2、事业部制(按产品划分)阶段：
1993年海尔冰箱股份有限公司在上海挂牌上市，并在海尔集团内部逐步推行了事业部制，集团主要是资本运营和战略决策中心；各事业部独立核算、自负盈亏，是利润中心；事业部下的企业是成本中心。
与事业部制组织结构相结合的全面预算管理给集团增强了活力，有利于集团急剧扩张，其销售额1994年为25亿元，1995年达到43亿元，1996年达到62亿元，1997年达到108亿元。由此可见。海尔集团处于超常速发展阶段。
3、本部制阶段与二级利润中心：
尽管海尔实行了事业部制结构，但整个集团内仍实行直线制管理，导致各分部缺乏相应的分权，使得整个系统快速反应能力差，甚至出现了十几个生产厂共用一套职能部门的现象。随着业务的发展。迫切需要对现有组织结构进行调整。1997年初，在借鉴日本松下电器公司的经验基础上改进为本部制组织结构，改组后组织结构的特点是：分层利润中心制。
1998年海尔销售收入达到162亿元，实践证明：改组是成功的。本部由集权的直线职能制转变为相对分权的扁平型，同时形成了两级利润中心，职能部门的职责更为明晰。企业也更贴近市场。
4、跨国经营的组织结构调整阶段与相应的责任中心：
在1998年以前，海尔将主要精力用在国内市场上，随着海尔国际业务的不断开展，现有的组织结构不能体现对国际业务管理的重视。因此，为了快速实现国际化经营的效果，海尔在保持基本组织结构形式不变的基础上，在各产品本部根据各自的国际市场情况设立了相应的机构：
应该说，这种组织结构体现了组织发展的需要。随着国外业务和市场份额的增长。原来的进出口公司和海外产品事业部已经不能适应企业发展的需要。随着被按地区划分的开发集团(或者叫事业部，其实就是相关产品事业部在国外业务的负责机构)所替代，形成了区分国内业务、国际业务的两套管理机构。相应地，每套机构体系中有各自相应的预算责任中心，类似于事业部结构下的责任中心模式。惟一的不同是集团总部还要整合两套机构的预算。最终负责预算目标的指定和考核；两套机构各自执行各自的预算。对集团总部负责。尽管整个企业的全面预算管理依旧可以运作，但应该承认不管是在具体业务运营方面，还是在财务控制方面，两套机构有诸多的交叉、纠葛和职能的交错，这种制度安排只能说是一种过渡形式。
5、流程再造后的组织结构与相应的责任中心：
1999年8月。海尔对组织结构进行了战略性调整，形成了扁平化、信息化的组织结构。这次调整是按照业务流程实施组织结构的改造。特别成立了物流和商品流本部。最大限度地整合了市场资源，大幅度降低了运营成本(李颖颖，2004)。
组织流程再造消除了上述组织结构的弊端，按照业务流程理顺的经营运作，冗杂的职能机构被大量删减。各种职能交叉、业务交错的情况不再出现，既解放了人力，又提高了生产效率。同时，集团总部作为投资中心，对企业战略和财力进行宏观管理和统一调度。充分利用国内、国际两种市场的优势，从战略高度负责企业的重大项目决策和发展方向；推进本部、产品本部与各自下属的各子事业部(或本部)形成类似于图3的两层次利润中心，各自负责本身层次的生产运营和财务调度，既有相当的决策权，又有总部预算机构的约束；一系列职能中心作为集团总部的职能部门。为集团进行后勤保障、智力支持，保证集团的持续经营，属于成本中心；各层次事务部(或本部)下的工厂、车间则属于成本中心，按照作业成本进行生产，保证产品质量。
三、跨国公司资本预算的特殊性
一个完整的企业全面预算包括生产经营预算、财务预算和资本支出预算三部分(王化成，2004)。资本支出预算主要是涉及长期投资的预算，是指企业不经常发生的、一次性业务的预算，如企业固定资产的购置、扩建、改建、更新等必须在投资项目可行性研究的基础上编制预算，具体反映投资的时间、规模、收益及资金的筹措方式等。
对于跨国公司而言，其多国经营、对外直接项目投资的特征及跨国经营的复杂性直接决定了其资本预算的经常性和特殊性：
跨国公司在分处不同国别的多个国家拥有经济实体。经营业务遍布多国；其资金的时间价值和空间价值受到国际商品市场、国际资金市场、外汇市场和各国政府法令制度的影响；其资本预算受到相关各国经济环境、社会环境、金融环境和税收环境的影响。如相关各国的通货膨胀率、汇率及利率的变化直接影响现金流的预算；各国资本市场之间的隔离，既可能创造财务利得机会，又可能增加财务成本；子公司汇回资金时，要受到当地政府的税收、外汇管制、其他法规和政治因素的约束；母公司的现金流与子公司的现金流，因国别不同而性质不同，对其价值贡献的评价也不同。因此。跨国公司的资本支出预算较之国内经营企业的资本预算具有特殊的复杂性(柏汉芳，2002)。
柏汉芳(1996)设计了跨国公司资本预算系统，并认为跨国资本预算系统由原始投资子系统、项目损益计划子系统、现金流预算子系统和资本预算评价子系统组成。其中，项目损益计划子系统主要包括汇率预测模型、销售预测模型、成本预测模型和损益计划模型；现金流预算子系统包括子公司现金流预算模型和
从母公司角度考察的现金流模型；资本预算子系统包括从项目本身(或子公司本身)对资本预算的评价和从母公司角度对资本预算的评价。
这里。笔者注意到现金流预算模型处于跨国公司预算系统的核心，其实也证明了净现值法(netpresent value，NPV)作为资本预算基本方法或者说净现值标准作为最恰当的决策标准被广泛接受。当然。笔者在这里也主要围绕净现值从现金流角度来展然，笔者在这里也主要围绕净现值从现金流角度来展开对跨国公司资本预算特殊性进行分析。
净现值法的实行要求有一套规则和决策标准及评价角度的选择，包括预算评价主体的选择、计算净现金流时对利息的处理等等。具体来说，对跨国公司而言：
(一)跨国公司资本预算中评价主体的选择
由于受税制、外汇管制、汇率变动、跨国公司内部财务结算制度以及出口替代等因素的影响，同一投资项目从不同的主体出发进行经济评价，其现金流量差异很大，评价结果也不同，甚至会出现对于同一资本预算。子公司认为可行而母公司却予以否定。目前理论界对这一问题选择存在三种观点：
观点一：子公司评价主体说。
一般认为。由于跨国公司投资项目在国外形成的子公司是具有较强独立性的经济实体，因此，从子公司角度对投资项目建成投产后能否取得相应的经济利益进行独立评价是理所当然的。
观点二：母公司评价主体说。
但另一种观点认为，一个投资项目的价值取决于投资者可以得到的未来现金流量的现值。因此，从母公司角度评价创建国外子公司对公司整体的利弊得失也是理所当然的。这种观点批判了仅从子公司角度对投资项目进行评价的做法，认为仅仅使子公司净现值大于零而母公司净现值不大于零的投资项目仍然是不可取的。
观点三：复合评价主体说。
有人认为，上述两种主体选择的利弊显而易见，选择复合主体进行评价将更为严谨。具体做法是：先进行以子公司为主体的评价(因为只有在子公司能够取得经济效益的前提下才谈得上对投资者的回报。)在子公司投资项目净现值大于零的情况下，即在投资项目本身可行的基础上，再进行以母公司为主体的评价，以满足作为投资者的母公司对未来现金流量现值的要求。采取这样的方案，既能体现子公司利益，又能体现集团的长远利益。
结合中国企业“走出去”战略及中国跨国公司的现状。笔者认为，对于财务控制权高度集中即战略规划型企业集团，采用利润为起点的预算管理模式的企业，及处于跨国经营初期的跨国公司采用母公司评价主体进行评价更为谨慎；对于财务控制型企业集团，采用销售为起点预算管理模式的企业，及在跨国经营中处于成长期的跨国公司采用子公司评价主体进行评价较为科学：对于战略控制型企业集团，采用成本或现金流为起点的预算管理模式的企业，及在跨国经营中处于成熟期的跨国公司采用复合评价主体进行评价较为合适。
(二)跨国公司资本预算中对利息的处理
在用净现值计算项目或投资收益的现金流时，如何处理利息，存在较大的争议，主要体现在评价主体不同，处理方法不同：
观点一：视作存现成本。
一些学者认为：利息和其他付现成本一样。都是要用企业的现金支付的，应如同其他付现成本一样对待。
观点二：视评价主体而定。
另有学者认为：在计算子公司自由现金流量(即以子公司为评价主体)时。利息可不作考虑，即不包括在付现成本里，在计算所得税时利息也不作抵税处理；在计算母公司自由现金流量(即以母公司为评价主体)时，对子公司按照一定比例汇回母公司的净利润则要考虑利息的影响，即扣除利息。
观点三：子公司允许抵税。
另有学者认为：以子公司为主体进行投资项目评价时。利息可不作为付现成本处理，但应作抵税处理，因为该利息确实为公司节省了部分所得税，应作为现金流入处理。而在以母公司为主体进行投资项目评价时。对于子公司按一定比例汇回的净利润则必须以扣除利息后的数字为准。
笔者认为，对于财务控制权高度集中即战略规划型企业集团。采用利润为起点的预算管理模式的企业。及处于跨国经营初期的跨国公司，考虑到存在一定的利润汇回，应扣除利息；对于财务控制型企业集团。采用销售为起点预算管理模式的企业，及在跨国经营中处于成长期的跨国公司，应允许子公司根据自身情况进行选择。但不管是何种选择，在跨国公司所有子公司中政策必须一致。
四、跨国公司预算考核的特殊性
跨国公司为了保证全公司的整体利益，有时会放弃子公司的最优决策；许多情况下，整个跨国公司需要协同作战，各子公司的利益互相关联；处于不同国别的子公司，由于各国汇率、利率等金融因素的差异，因此在资金调度上的得失，不都是由子公司的主观努力造成的。由此可见，跨国公司各子公司的业绩不但在一定程度上受总公司及其他子公司决策的影响，而且还受相关各国经济环境、社会环境、金融环境和税收环境的影响。如果仅仅根据子公司向总公司上报的财务报表评定子公司的业绩是不全面、不合理的，跨国公司各子公司的业绩评价标准较之一般的国内企业具有特殊的复杂性。同时，由于新的项目投资对其他子公司或母公司相关产品的销售量会造成一定的影响，进而影响该子公司的业绩评价；另外，出于跨国公司本身内部融资和合理避税的需要，两子公司间进行转移定价等行为也必定要影响买方或卖方子公司的绩效评价。
尽管我们注意到在绩效考核方面，西方学界和实务界对预算指标，甚至财务指标的依赖正在逐步减弱(郭葆春，2007)，但是对于我国跨国公司而言。预算指标、财务指标依旧是对员工进行绩效考核的主要手段。因此，对于跨国公司预算考核的特殊性还是有必要进行详细分析的。下文将主要就汇率因素对跨国公司预算考核的影响进行分析。
跨国公司在多国进行生产经营。母公司及其各子公司分别位于不同的国家。而全面预算管理一般编制的流程是“先自下而上，再自上而下，上下结合”。这意味着子公司、母公司都要从各自角度出发编制预算，最终协调、制定预算指标，以方便考核。但区别于国内公司的全面预算的最大不同之处在于：不同的国家有不同的货币计量，汇率的存在和涨跌不可避免地会导致跨国公司预算指标的特殊性。跨国公司在采用预算指标对子公司的业绩进行评价时，首先要考虑汇率变化对预算指标可能产生的影响，选择适当的汇率组合，这就是所谓的汇率决策。汇率决策主要涉及两个时点：一是在各子公司拟订预算方案的期初：二是在跟踪测定实际业绩的期末。而在这两个时点可使用的汇率有三种：
1、期初汇率，即编制预算时的即期汇率，用A表示：
2、预测汇率，即根据外汇对等规律预测所确定的远期汇率，用F表示；
3、期末汇率，即考核时实际发生的汇率，用E表示。
下面通过汇率决策模型示意表(表1)来说明如何进行汇率决策：
汇率组合AbAe意味着预算制定和考核都用预算编制日的汇率，不存在汇率差异导致的评价不公，但显然这种情况太不合跨国公司的经营实际。
汇率组合AbEe实际上并未体现汇率组合的思想，与不考虑汇率因素对预算管理的影响无差异，当汇率变动时必然导致对子公司业绩评价产生影响，从而导致不客观、不公正。
汇率组合FbFe意味着预算制定和考核都用预测汇率，不存在汇率差异导致的评价不公。
一、企业与环境理论的回顾
“环境”一词在《辞海》中的解释是，围绕着人类的外部世界，是人类赖以生存和发展的社会和物质条件的综合体，可分为自然环境和社会环境。这种解释主要强调环境的外部性和客观性，人们只有适应环境才能生存和发展。这种解释是建立在一个假设前提基础之上，即环境是外部客观存在的，而人们有能力看清楚这些环境因素，也有能力分析和预测环境的变化。但是，社会构成主义者①则认为，在组织内部没有任何成员可以“看见”环境，事实上是组织用丰富但模糊的信息构建了环境，在这个环境中，甚至连“内部”和“外部”这种基本的范畴都是非常模糊的，从而，环境是管理信条的产物。如科奇（Smircich）和斯达贝特（Stubbart，1985）将环境分为三类：客观环境、感知环境和改造环境。以上两种相反的观点，不仅引发我们思考应该如何正确认识企业与环境之间的关系，同时启发我们不单从适应环境的角度，还应从改造环境的角度来认识企业与环境之间的关系。环境理论主要包含四个观点：一是环境决定论（Hannan和Freeman，1977），适者生存是最高法则，环境决定企业的生存与发展。因此，企业要么去适应环境，要么被环境淘汰。二是环境适应论（Lawrence和Lorsch，1967），企业应积极主动地适应环境，尽管企业的组织方式和管理行为方式依赖于环境的特质，但企业可以采取权变的方法来对付环境，并与环境的变化保持一致性。三是相互影响论（Pfeffer和Salancik，1978）认为，企业不是消极的接受者而是积极的参与者，不但要调整或改变自身以适应环境，而且要努力改变环境使之有利于企业。四是共同进化论（Moore，1993，1996）认为，企业是商业生态系统有机体的组成部分，管理者不能只盯住自身和竞争者，要密切关注企业所处的商业生态系统中其他相关企业和经济环境，并与之“共同进化”，创造与其他生态系统相互生存的网络。
二、保险公司经营管理与经营环境的关系
人们对环境认识的深化和演变的路径：被动适应主动适应改造环境共同进化，即从原来的如何管理好企业内部资源、实现最优产出，转变为如何驾驭环境的急剧变化，如何提升适应和控制环境的能力，从而保持持久的竞争优势和竞争力。
（一）保险公司经营管理的特性保险公司属于金融行业，在经营管理上要坚持“三性原则”，即安全性、流动性和盈利性三者的统一。但是，保险公司又不同于银行和证券公司，因为保险公司经营对象是风险，经营管理受宏观经济、国家政策、法律、市场秩序等环境影响很大，管理的难度和复杂性较高，因此保险公司具有明显不同于其他企业的管理特性。1.经营风险的“二重性”。保险公司是专门从事风险集中与分散的特殊性企业，经营管理面临“双重性”要求：一是作为社会风险的管理者，肩负着有效识别、承担、转化和防范社会风险的职责；二是作为企业，为了自身的生存和发展，必须面对防范和化解自身经营管理中各种风险的挑战。这个行业的特殊性决定了保险公司必然面临比其他企业更大的风险。所以，保险公司对经营环境分析具有更为强烈的客观需求。2.经营的广泛性和社会性。保险公司业务范围广泛，不仅包括人身保险、财产保险、死亡保险、年金保险和健康保险等有关“人身和人生”的各个领域，而且涉及公民和法人的责任和信用保险。保险公司一旦经营失误，不仅影响广大民众的切身利益，甚至可能直接影响到整个社会的稳定。3.保险期限的长期性。除财产险、意外险和短期健康险外，保险公司产品的保险期限一般在一年以上，有的寿险长达几十年，关系到被保险人的一生。这种长期性使保险公司经营管理受到一系列复杂的环境影响，如承保标的的变化、社会经济的波动、资金运用的环境、未来利率的变化等多重环境的压力。4.业务管理的复杂性。保险经营的广泛性和长期性，使得业务管理需要一套完整而严密的管理制度和信息系统；同时由于信息不对称，需要保险公司和客户双方诚实，如实履行告知义务。这些内外环境因素加剧了业务管理的复杂程度。5.会计核算的预测性。保险公司是先收取保险费，然后根据损失情况支付赔款，这种先有收入后支付成本的顺序与一般企业正好相反。因此，在计算保险利润时需要采用特殊的程序、方法和假设，还要考虑汇率和利率变动等经济影响因素，同时，长期寿险业务由于取得收入和支付成本之间的时间差很长，还得考虑货币的时间价值、物价和通货膨胀等因素。这些内外部因素严重制约着利润核算的准确性，尽管精算技术能在一定程度上解决这个问题，但是这也是建立在历史数据上的一种测算，为提取未决赔款准备提供一种科学的方法，因此，保险公司会计核算只能预测当前成本，这给保险公司当期经营管理造成信息上的不对称。6.经营的不确定性和分散性。不确定性和分散性是保险经营活动的基本特征。对单一被保险人而言，保险事件发生与否、发生的时间和地点及损失金额，在签订保单时是不确定的。针对这种情况，保险公司经营管理主要采用大数法则，尽可能与更多的客户签订保险合同，以分散经营风险，实现保险功能。在一定程度上，这种经营的不确定性和分散性迫使保险公司争夺更多的客户，加剧了市场的竞争。7.对投资的依赖性。保险公司的利润主要来源于承保利润和投资利润两个方面。随着我国保险市场主体不断增加，市场竞争日趋激烈，“价格战”曾一度导致费率不断下降，最终导致承保利润几乎为零甚至亏损。2006年随着《国务院关于保险业改革发展的若干意见》的实施，保险监管部门不断加大监管力度，保险公司的承保盈利能力逐步增强，2009年产险公司首次实现了扭亏为盈。但是，2009年保险行业利润总额为530.6亿元，而全行业投资收益为2141.7亿元，由此看来，利润主要还是投资收益，这就迫使保险公司对资本市场的依赖逐渐增强。8.外部监管的严肃性。保险公司属于金融行业，不仅涉及到国家的金融安全问题，而且涉及民众生产和生活的诸多领域，一旦经营破产将影响众多被保险人的利益，甚至可能危及整个社会的安定和国民经济的健康发展，因此，我国政府十分重视对保险公司的监管，从立法、司法和行政监督等方面加强规范经营。此外，保险公司与一般企业相比较，经营管理上受到的外部制约性和监管更为严格。
（二）保险公司经营管理与环境的系统分析从上述保险公司经营管理的特征可以看出，保险公司经营管理涉及到内外影响因素较多，不但受政策、经济和法律等宏观环境的影响，而且受竞争对手、竞争秩序和市场监管等市场环境的限制，同时还受业务风险、内部控制和“三性原则”等内部管理环境的制约。在系统论的基础上，将主要影响因素归并为三个子系统，分别是：宏观环境子系统（政治、经济、文化和法律）、市场环境子系统（市场秩序、竞争对手、供应商、客户）、内部环境子系统（人力资源、组织结构、管理制度、企业文化）。这三个环境子系统共同构成保险公司经营管理的整个环境系统，既具有各自相对独立的运动轨道，又相互链接而发生相互的影响，构成相互依存、相互影响的保险公司经营管理环境动态链环，任何一个链环的变动，都可能引起其他链环的变动。
（三）保险公司经营管理与经营环境的关系模型为了便于理清保险公司经营管理与经营环境的复杂关系，在宏观环境子系统、市场环境子系统和内部管理子系统的基础上，构建关系模型（图略）1.区域A是保险公司经营管理面临的现实环境。从图1可以看出，宏观环境子系统、市场环境子系统和内部环境子系统三者是相互关联、相互影响的，重叠部分A是三个子系统共同发生作用的区域。例如经济快速发展必将带来保险市场容量的扩大，最终促进保险公司人员规模的扩大和业务的增长，这对保险公司发展来说是有利的一面；但同时，由于市场容量的扩大也将吸引潜在的保险公司参与竞争，又将造成人才争夺、人才流失和业务流失。因此，保险公司在既定的现实环境中，既要区分环境有利和不利的两面性，又要辨别发展中机遇和挑战的共存性。2.区域B、C、D是保险公司经营管理面临的潜在环境，区域B、C、D都是只有两个环境子系统重叠的部分，是保险公司有待开发和利用的潜在环境。以区域B为例，B是宏观环境子系统与内部环境子系统重叠但不与市场环境子系统重叠的部分。当前，我国财产保险存在这种情况，投资者普遍认为我国未来经济发展潜力巨大，必将带动保险业更快发展，所以，积极设立新的保险公司。但由于我国保险市场属于新兴市场，一些新兴保险公司在发展初期力求“做大”，往往采取激烈的竞争手段，如“价格战”，这在一定程度上影响了市场竞争秩序。但即使在这种情况下，区域B对坚持规范经营的保险公司来讲，尽管是不利的竞争环境，但却是潜在发展的区域。在这个区域中，坚持规范经营的保险公司有三种选择，一是“以牙还牙”，被迫参与价格战；二是加大创新，积极寻求突破；三是努力改变环境，主动引导和维护良好的竞争秩序。3.内部环境对外部环境具有反作用。内部环境子系统位于宏观环境子系统和市场环境子系统之上，这表明，宏观环境和市场环境是内部环境的基础，保险公司经营管理首先要适应外部环境。同时，还显示，三个子系统是相互交叉、相互影响和相互关联的，这又表明内部环境对宏观环境和市场环境具有反作用，不是完全被动适应。保险公司可以通过强化内部管理来改善内部环境，从而影响和改变外部环境。如坚持规范经营的保险公司可以与同业公会合作，以强化新兴保险公司的自律行为，或通过与监管部门沟通加大对市场行为监管处罚力度，迫使市场主体共同维护竞争秩序，从而逐步扩大区域A面积。所以，保险公司不仅要有适应环境的能力，还要有主动改造环境的意识和能力。
三、保险公司经营管理与经营环境关系模型的应用
Abstract: Enterprise's administration system, may say that is enterprise's central nervous system. It is take general manager as the highest leadership, by the administration vice-total labor division with individual responsibility, organizes by the special Administrative department to implement, the operation, its antenna penetrates into enterprise's each department and a Branch office's aspects complete system, the network.
key word: Enterprise administration; Administration; Function; Characteristic; Request
前言
一个较大企业的行政管理体系,其本身往往就是一个具体而微的小企业。行政工作在其广度、深度、重要性及敏感性等方面都不同于企业各方面?quot;业务"。行政工作涉及到企业内部上上下下、左左右右、里里外外的沟通和协调。行政管理的广度,涉及到一个企业的全部运作过程;行政管理的深度,又涉及到许多局外人难以想象的细微末节;行政管理的重要,是因为它是领导和各部门、众员工之间的桥梁
行政管理体系担负着企业的管理工作;企业中除行政管理之外的工作,都是某个方面的"业务"。行政管理体系推动和保证着企业的技术(设计)、生产(施工)、资金(财务)、经营(销售)、发展(开发)几大块业务的顺利、有效进行和相互之间的协调。
企业的行政管理如此重要,然而却几乎没有人去研究它;这是现今企业普遍感到最头痛的是行政管理,而改进它又不知如何下手的主要原因之一。由于篇幅所限,这里仅就其中的二、三问题作一探讨,期望引起讨论。
一、企业行政管理的功能及其要求
战略管理的渐进性是指在企业的整个战略过程中，各种战略活动进行的逐步、适宜、连贯。
美国著名的战略管理学者奎因教授在对全球范围内的20多家企业进行实地考察、研究之后，在其著作《企业应付变化的战略》一书中得出如下结论：“一般来讲，战略是点滴凑集，逐步演变的……，真正的战略是在公司内部的一系列决策和一系列外部事件中逐步得到发展，使最高管理班子中的主要成员们有了对行动的新的共同的看法之后，才逐渐形成。”这一论段的实质是，在企业战略的实践活动中，决策层、企业内部要素、外部环境三个方面相互作用，共同决定了战略，作为负责战略的决策层，必须重视三个方面间相互作用的过程。
可见，受各种因素的限制，仓促的战略规划不可能对各种存在时间差异的信息做出反应，确保战略与环境相适宜。决策层作为战略的中心，由于接受信息的滞后性及信息本身的不充分性，同样会使其战略决策表现出不断酝酿、不断修正的过程。所以，企业的战略活动也许不能清晰地划分为上述三个相对独立的过程。为了尽量对战略信息保持灵敏的反应，取得战略的主动权，在战略的规划阶段，要运用管理职能调动企业资源服务于可能的战略目标，也即边规划边实施。综上所述，无论信息客观的自然属性，还是决策层主观的管理行为，都充分说明了战略存在的客观规律性，即渐进性。
由于战略具有较强的目的性，因此，围绕一定的战略目标，决策层要调动一定的企业资源向有利于战略建设的方向配置。但是，如前所述，战略的客观规律性制约企业资源调动的方向与数量，在没有确认明晰、具体的战略目标之前，大量的企业资源不可能一次性地投入到新战略的实施。否则，资源的倾斜必然打破企业系统的有机平衡，挫伤企业的竞争能力。因此，从资源调度的角度看，战略也体现出渐进性这一特征。
通过对战略过程的研究可以发现，战略渐进性的实质是，在企业内部系统与外部环境间实现平衡和适应。具体地说，企业的管理能力、技术能力、资金实力等内部资源都是有限的，各种要素资源合成的综合竞争能力也是有限的，对于企业环境中的各种战略机遇，战略决策层必须整合相应的企业资源，才有可能利用战略机遇，最终达到企业资源与战略机遇的最佳有机结合。
综上所述，战略的各个阶段都体现了渐进性这一特征，可以说，战略的渐进性特征其外延涵盖了整个战略过程及其各方面。在战略的推进过程中，决策层的有关战略行为不可逆转地受到这个基本特征的制约，任何脱离企业能力的战略行为和急功近利的重大决策都会阻碍企业的健康成长。
渐进性特征对企业战略管理的内在制约表现在战略管理渗透于企业的日常经营管理中。战略目标不是一蹴而就的，战略管理更加注重在战略实施阶段的控制。从渐进性特征的角度，可以把战略定义为一种模式或计划，它将一个组织的主要目的、政策与活动，按照与企业实际符合的程序结合成一个紧密的整体。
总之，信息的利用和决策过程以及企业资源配置等方面都体现出企业战略管理的渐进性特征。下面论述影响这一特征的有关内容。
二、渐进性特征的制约因素
企业战略的渐进性规定了战略的推进需要经历企业资源的调度利用过程。企业处于社会的大环境中，同时，其本身又是一个独立存在的系统。从系统论的角度看，企业战略的渐进过程又受到特定社会背景下各种因素的影响。正是这些因素的共同作用，使得企业及其战略体现出逐步、适宜、连贯。具体地说，企业环境内部、外部的四个因素导致战略的渐进性。
其一，政治风险。政治风险是指由于国家政治环境的变化以及由此而引起的经济政策、法规制度的改变而使企业受到影响，甚至遭受经济损失的可能性。事实上，决策层在其战略规划阶段，不可能对许多随机的政治环境变化做出准确的预测，在战略的不断推进中，他们更多地是根据环境的需要不断修改、确认战略方案。企业环境的这种复杂性和多变性，促使决策者要在动态中把握战略的全过程。
其二，竞争对手之间的战略互动行为。在行业处于主导地位的战略群体中，单个企业的战略行为会引起其它企业针锋相对的反应。于是，在互有攻防的竞争较量中，战略规划必须对对手可能的战略做出适当的应付策略。这样，战略就呈现出了动态性。在以高速度、快节奏为特征的动态竞争条件下，战略的有效性不仅取决于时间在先，更主要的在于分析、引诱、把握竞争对手的反应和改变需求或竞争规划的能力，以此逐渐创造出新的竞争优势。战略群体内部各个企业间相互制约的战略行为，导致企业的战略不可能在短期内实现处于绝对优势的战略成效，即使在远期内，战略效果也只能表现为有限的竞争优势。
其三，有限的企业能力。由于取得预期的战略成效需要调动企业内部的要素支持战略推进，因此，衡量企业各方面要素对于战略实施的优劣利弊显得尤为必要。显然，企业内部的各种要素相互制约又互有差异。在加工制造业，企业的竞争特长可能是规模经济；而对于新兴的高技术企业，它的竞争优势会表现为前瞻性原创技术的研究开发。对于企业可能的战略规划方案来说，新的战略可能会放弃原有的企业竞争能力，同时，企业有限的资源可能不足以支持新战略的实施，这样，为了满足战略方案的要求，企业必须逐步地培育新的竞争能力。总之，特定时期有限的企业能力使得企业的战略表现出渐进性。
其四，企业文化。企业管理的独特历史、业务流程模式、内部英雄故事、现存的组织—权力结构等构成了企业独立的文化。显然，战略管理与企业文化间存在密不可分的联系，文化在深层次上影响企业战略制订的思维模式，而战略的推进需要适宜的企业文化支持。要想取得预期的战略成效，在战略的酝酿过程中，必须对现存的企业文化进行深入的比较思考，明确企业文化对于可能的战略方案的阻力和益处，进而在战略与企业文化之间创造出适应性。
三、渐进性战略管理的几点注意事项
渐进性特征的实际意义在于，企业战略管理是在一系列有关渐进性特征限制因素作用下的行为过程。因此，作为战略中心的决策层必须遵循战略的渐进性，找到符合渐进性的战略措施及方法。具体地说，战略管理已经渗透到企业的日常经营管理行为中，决策层的战略活动包括战略创新，需要经常对企业的现存业务进行评估，对外部信息保持灵敏的反应，进而对企业现在奉行的战略和未来可能出现的战略机会保持清醒的认识。根据渐进性特征的内在要求，处于管理核心地位的战略管理可以从如下方面采取措施。
其一，构建有效的战略管理体系。战略管理体系，是指各种企业资源、管理要素在战略的行为过程中相互作用、相互制约构成的有机整体。有效的战略管理体系，一是可以防止战略过程中出现个人主观决策的风险，二是有利于形成以战略管理为中心的新型管理模式。战略管理体系的内部要素包括：信息网络、决策体系、企业流程、组织结构，这四个方面的有机复合，构成企业组织的管理格局。从整体上考察，战略管理体系的管理机制作用于战略的全过程，符合战略内在的渐进性要求，因此，决策层应充分注重战略管理体系的建设，实现对企业战略的科学管理。
其二，保持对战略的脉冲。战略对于日常管理行为的影响，主要是形成与战略相适应的组织气氛，这种组织气氛有利于实现决策层对战略有效的控制。于是，在整个战略过程中，需要围绕战略进行有步骤的、持续不断的各种活动，同时使各种战略信息在组织内部适当流动，如召开一系列的战略会议，调整组合企业要素等，最终形成有利于战略活动进行的企业综合能力。为了实现战略对组织系统的脉冲态势，决策层可以从企业局部的某一子系统着手，开展特定的活动，然后再把对子系统的行为拓宽到新的领域，进而调动整个组织的积极性，使得各级员工关注、理解组织的战略活动。
其三，识别战略机会。在动态竞争条件下，战略的有效性取决于是否能创造出本企业的竞争优势，是否能对竞争对手的战略冲击作出相应的反击，以免陷于不能自拔的战略泥潭。为此，必须将企业的内部资源状态与外部的机会结合起来考虑，有的信息要求对战略目标进行必要的修改，有的信息缩短了战略的推进时间，有的信息可能是由竞争对手制造的干扰源，这就要求决策层既要主动地寻找、分析外部信息，改善组织系统内部的信息网络，又要谨慎地利用信息资源，保证战略信息的准确性、充分性。一个对战略机会把握准确的企业，往往能在竞争中抵御对手的冲击，实现企业稳步健康的发展。否则，战略的实施可能带来企业系统的大幅震荡，最终导致清算、破产。
其四，组织控制。企业各级部门的人员对战略核心思想的理解互有差异，他们会有根据地采用不同的行为，而各方面努力成果的组合决定了战略的效果，这样，强调战略的组织控制，成为战略管理的重要组成部分。决策层进行组织控制的相关工作包括：在核准战略目标时，需要设置合理的差异范围，致力于战略环境气氛的建设；行使必要的权力，组建“战略军团”；将关键的下级部门纳入决策体系；进行阶段性的战略总结。在战略的组织控制中，尤其重要的一环是建设有利于战略推进的组织结构，结合战略的要求，合理选择各部门的人员，形成推动战略进行的强大组织力量。我国许多企业的战略失败都是由于战略决策和战略推进之间的脱节造成的，而造成这种脱节的根本原因在于组织结构的不合理，导致战略实施能力的下降。
[参考文献]
［1］奎因。企业应付变化的战略［M］。北京：世界图书出版公司，1998.
Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理条例》，对于实现特大型城市公共安全常态管理法治化，解决当前城市存在的诸多公共安全危机问题、顺利实施可持续发展战略和“十二五”规划，具有积极现实意义，也是特大型城市走社会管理创新之路的重大课题和紧迫任务。
1 制定《城市公共安全管理条例》是特大城市公共安全常态管理法治化的必然趋势
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”规划》，该规划的核心是“四个坚持”：第一，坚持“规范”：通过健全制度和程序，促使政府严格按法定权限和程序办事，规范政府共同行政行为，并建立通过媒体回应社情民意的机制，主动回应群众关切的问题；第二，坚持“创新”：强调政府应当积极破除影响上海创新驱动、转型发展的制度。第三，坚持“效能”：建立健全促进及时执法和有效执法的行政执法责任制度，解决执法不作为和迟作为的问题。同时按照“职能最相近、处置最有利”的原则，建立健全指定管辖和协议管辖机制，解决部门或者地区执法推诿扯皮的问题；第四，坚持“参与”：要求健全重大行政决策草案向社会公开征求意见的制度，并建立公众意见反馈机制，对意见采纳情况以适当形式反馈或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危机常态管理的大量问题，这也是加快实现上海公共安全危机常态管理法治化的良好契机。
“适应风险社会的治理需要，睿智的政府应学会未雨绸缪，从制度层面上实现从行政管理向法治管理、从事后管理向前瞻性管理、从危机管理向风险管理的转变，将公共安全危机纳入法治化治理轨道”。[2]上海目前正处于公共安全危机的多发时期，每年社会安全事件、自然灾害和事故灾害等突发公共事件，不仅造成重大人员伤亡和经济损失，而且给广大市民的社会心理造成负面影响。面对无所不在的社会风险和多发频发的安全危机，加快实现上海公共安全危机常态管理法治化，切实保证在提供公共产品服务的同时，及时承担并化解社会公共风险，为公众提供强有力的公共安全保障，是上海政府的创新社会管理的重要使命和当务之急。针对特大城市公共安全管理的特殊性与紧迫性，上海应当率先制定一部专门的《城市公共安全条例》，同时完善不同类别、不同行业应对重大安全事件的专门法规，以增强政府公共安全治理的合法性、权威性与规范性。
2 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成创新型特大城市公共安全危机管理法规体系
建立健全公共安全危机管理法规体系，是实现特大型城市公共安全危机管理法治化的前提。
就国家层面而言，自2003年非典危机以来，加强了公共安全危机管理立法，初步建立起包括《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等在内的应急管理法律体系，已经制定了若干有关公共安全的法律法规，例如《安全生产法》、《生产安全事故和调查处理条例》、《药品管理法》、《食品安全法》等，但这些法律法规都是用于针对某一领域某一行业的，目前尚没有一部全国统一的公共安全管理法，部分公共安全领域至今仍没有法律法规，且已有的法律法规普遍存在操作性不强、实施不到位或公共安全管理法律依据缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建构还存在诸多不足，比如形式上缺乏与宪法相衔接的《紧急状态法》、《灾害救助和补偿法》等高位阶立法，使得公共安全危机管理的法律依据缺乏周延性、对受害人的权益保护操作存在局限性；内容上则缺乏足够的程序性制度建设。诸如此类问题的解决，有待于通过进一步完善立法。
就地方层面而言，以上海市为例，近年来上海人大、市政府相继出台了《突发公共事件总体应急预案》、食品卫生法规、食品安全法规、生产安全管理法规等，充分体现了政府的强烈公共安全意识，以及政府高度重视运用法律手段应对公共安全事件，但是上海同样存在上述国家层面公共安全管理立法缺漏问题。有鉴于此，上海应从法治创新角度出发，及早考虑制定一部统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法规，使公共安全管理有统一的法律依据，避免不同领域的公共安全问题适用不同的法律。
统一公共安全管理法规，须对以往出台的各种公共安全法规及时进行梳理，以形成一个公共安全管理法规体系，方便管理和方便使用。根据不同行业的公共安全业务行政，可以将各种公共安全法规具体划分为：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品管理公共安全法规、地震公共安全法规、防汛防台公共安全法规、刑事公共安全法规、治安公共安全法规、交通管理公共安全法规、消防公共安全法规、出入境公共安全法规、人口管理公共安全法规、安全保卫公共安全法规和重大突发事件应对法规等。近年来，市人大和市政府的公共安全管理法规文件数量越来越多，建议市人大法工委和市法制办公室组织力量，进行梳理归类，汇编成册，并经常进行此类法规的立、改、废的通盘考虑。不仅要方便执法部门全面了解掌握使用这些法律法规，还要让社会各有关非政府组织、广大民众通晓这些法律法规，以形成公共安全危机管理执法有据、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成权责明确的法治化城市公共安全管理体系
2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话指出：要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监督体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制”。我国2011年3月的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，也专门辟出一章对“加强公共安全体系建设”进行规划部署，提出要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”。
健全权责明确的法治化公共安全危机统一管理体系，是实现特大型城市法治化管理的基础。我国的公共安全体系虽已初步建立，但该体系仍需进一步健全和完善，其中最主要的问题就在于公共安全管理主体过于分散，“有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案侧重危机发生后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。”[3]
城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织，这需要从立法上给予保证。明确责任，建立统一的组织机构，理顺城市公共安全综合管理体制，从而建立完整的城市公共安全保障体系。同时，通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。
受计划经济体制的影响，上海政府各部门的公共安全危机管理迄今尚存在条块分割、职责混淆、管理分散等弊端，处在各自为战局面，例如安全监察部门、安全生产监督管理部门、食品药品监督管理部门等，均只是自顾自地针对本行业本领域实行内部安全管理，缺乏一个综合的、常设性的协调管理机构。为解决各自为政问题，亟需形成公共安全体制化管理统一管理体系，以实现公共安全管理的统一目标、统一指挥、统一行动局面。该管理机构的名称拟可考虑为“上海市公共安全管理委员会”，该机构由信息资料系统、监测预警系统、决策系统等组成，负责分析突发公共安全事故的性质，制定解决公共安全问题的方案，并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。与中央相对应，各地方可成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全局或公共安全管理委员会，组织各地方政府相关部门处理突发公共安全事故。[4]城市规划建设的基本要求之一，是树立“安全第一，以人为本”理念，此理念的梳理有助于将不安全事件防患于未然。因此要把“安全规划作为硬性指标写入城市规划编制办法中，提高公众和规划者的安全意识，保障安全规划的开展程度。其次，还应在法规中明确规定规划者的法律责任，采取规划方案负责制，增强规划者的责任感，确保他们能够严肃、认真地对待规划设计过程中的各个环节”。[5]
4 制定《城市公共安全管理条例》，促进完善特大城市常态化公共安全管理执法机制
建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制，是实现特大型城市法治化管理的关键。实践证明，现代公共安全危机往往具有辐射效应，亟需改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的单一管理机制，变被动应付为主动出击，从日常“危机管理”层面着手建立执法机制，既要善于以强大的动员能力来处理紧急事件和公共安全事件，更要依法防范和处理公共安全危机。
建议上海政府从以下几个方面入手建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制：一是进一步健全公共安全危机管理预案设计：特别是要从上海的自然环境、社会环境和经济建设实际出发，着力加强防范和应对各种公共安全危机的实战能力；二是进一步强化信息，落实保障：及时获取可能引发影响公共安全危机的的各种信息；政府部门要及时、公开、透明地向社会相关信息，使社会各界和广大民众对可能发生的公共安全事件有充分的心理准备和物质准备，从而增强应对公共安全危机的主动性和有效性。三是坚持在政府统一领导下，积极整合管控资源，形成机制保障，多元社会资源的参与是实现公共安全危机法治化管理的重要力量支撑，政府要在发挥主导作用的同时，将社会和公众资源纳入危机管理的制度框架，全方位做好人力、物力、财力的准备工作，一旦发现有各种影响公共安全的隐患和苗头，要采取有效措施加以处置，四是要抓紧建立突发性事件应急指挥平台，完善社会联动工作机制，健全统一协调、部门负责、社会联动、公众参与的工作网络，组织动员社会各方力量积极参与公共安全突发性事件的防范和处置。五是把综合治理的思想变成机制、变成保障，各有关部门应把公共安全管理、应急管理与对政府业绩的评价结合起来、把更多的人力、财力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全应急预案更好地与危机处理结合起来，以多元的路径实现公共安全危机管理的最大社会效益。
5 积极借鉴国外城市公共安全法制与机制保障经验
以俄罗斯和德国为例，在维护城市公共安全的法律制度方面，俄、德两国分别具有相当完备的相关法律体系。俄、德两国作为市场经济国家都十分注重城市应急管理的依法行政。在苏联解体和两德合并的十多年间，先后建立了应急管理的法律法规体系。
上世纪九十年代，俄罗斯先后制定了《关于联邦执行权力机构结构》、《民防法》、《防疫法》，规范应对突发公共事件组织系统的相互关系；民防办在应对突发事件中的作用、任务、法律地位；应对突发公共卫生事件职能等。
德国联邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，国家层面由内政部牵头，联手国防、经济、交通、建筑、财政、农村、环保、邮政、劳工等部门，制定了《民防法》、《灾害防护法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《国防法》、《民事保护法》。在州的层面，则由各州制定《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律，为应对各类突发公共事件提供了法律法规依据。[6]
美国的公共安全危机管理机制，包括政府安全危机管理、社会危机管理机制、经济危机管理机制、道德危机管理机制和紧急事态管理机制等。
第一，政府安全危机管理机制。这是最重要、最核心的方面。它是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。
第二，社会危机管理机制。负责美国国内治安、执法、劳工权力、民权、移民等方面的安全保障。它涉及美国劳工部、司法部及其所属的联邦调查局、移民与归化局及各州警察局、消防局等。
第三，经济危机管理机制。它旨在解决经济生活中不断出现的问题和危机。财政部是美国管理经济危机的最初机构。
第四，道德危机管理机制。它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制。20世纪70年代美国出现道德危机后开始在联邦及各州均设立了道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督。
第五，紧急事态管理机制。在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是最基本的原则和实施方案，其中包括几个部分：一是全危险方法：应用公共安全管理的危机理论、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。二是综合紧急事态管理系统。使用该系统有助于促进联邦、州、地方等政府的充分合作、加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施、实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合，在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。三是开展有恢复能力和减除灾害社区的建设，将社区的住宅、企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区而不是高风险区。[7]
上述三个国家国家层面与地区城市层面的法律法规体系和危机管理机制互相衔接配套，既体现国家大法的权威性，又维护地方城市特色性需求。相比之下，我国在《突发公共事件应对法》出台后，上海至今没有一部实施该法的地方性法规细则条例，许多与城市公共安全相关的地方性法规和政府规章，由于制订的年代较早，在2008年发生的一连串的突发公共事件处置过程中，已暴露出不适应或缺陷，亟待进一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理难度空前加大，进一步整合健全相关的法规、规章，既是当务之急，也是长远之策。
