公共政策与社会政策的区别例1

文献标识：A

文章编号：1004-2563(2007)05-0065-05

2007年8月1-4日，由中国妇女研究会和天津大学公共管理学院主办、福特基金会资助的“第二届全国公共管理与社会性别论坛暨师资培训”在天津大学举行。国内外多所院校的120名专家学者和中国妇女研究会、天津市妇联的领导以及福特基金会的项目官员等出席了本次会议。会议分“师资培训”和“研究论坛”两个阶段。来自国内三十多所高校及学术机构的八十余名从事公共管理相关学科教学和研究的教师参加了培训；五十余所高校和中国行政管理学会、中科院农业政策研究中心、云南省社科院、摩托罗拉公司等单位的百余名公共管理领域的专家、学者和实际工作者及部分公共管理研究生，就转型期中国在社会性别与公共管理领域中的热点问题展开了热烈的讨论。

一、社会性别与公共管理

1、社会性别与公共管理研究在中国的兴起与发展

来自全国妇联妇女研究所政策法规研究室蒋永萍研究员全面回顾了社会性别理论及研究在中国的发展历程和特点。社会性别理念早在20世纪80年代就被引入了中国，但本世纪初达到了高潮。特别在2001年，中央党校妇女研究中心召开了首次“社会性别与公共政策”研讨会后，国内涌现出一批高水平的著作，如李慧英主编的《社会性别与公共政策》，王金玲等翻译的《全球视角：妇女、家庭与公共政策》等。在高起点的理论支持下，由于参与社会性别与公共政策研究的主要人员大都为长期从事性别研究、对性别问题及其原因有较为准确把握的学者和实际工作者，或者是关注性别问题、具有扎实的政策研究功底的政策研究者，两者之间的优势互补，使中国的社会性别与公共政策研究具有极强的问题意识和责任意识，研究的主题产生于中国妇女发展的实践，也服务于性别平等与妇女发展的实践。目前，国内关于社会性别与公共政策的研究主要集中于三个方面：对社会性别引人公共政策的意义和基本理论的研究；运用社会性别理论和分析工具对相关政策或政策方案与影响的研究与评价：对性别意识纳入决策主流的机制与过程的研究。

由于研究仍处于起步阶段，分析和探讨的深度不够，学术视野不够宽广；对中国本土的研究理论、范式和经验总结不够；研究者的学科背景比较集中，大多为社会学、历史学、教育学和女性学，对公共政策或社会政策研究的方法和工具运用不够娴熟，从而影响了研究成果的操作性和影响力。

2、社会性别主流化与国家责任

全国妇联妇女研究所所长谭琳教授探讨了社会性别平等观念或规范的再建构可能。她指出，当前国际上所倡导的“社会性别平等”旨在保障男女两性享受平等的权利与机会，创造弹性、互动的性别关系，鼓励男女两性的社会角色多样化，从而形成平等和谐、良性互动、互利共赢的两性关系。

促进社会性别平等实现的最佳途径就是“社会性别主流化”，即在政治、经济和社会各领域政策的设计、执行、跟踪及评估中，充分考虑男女两性的需求，使男女有平等的权利和机会。“推动社会性别平等是国家责任”早已是国际社会的共识。截至2006年11月，已经有185个国家签署的联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》以国际公约的形式规定了妇女的权利，规定了缔约各国对妇女享有平等权利负有不可推卸的责任，要求缔约国通过法律、政策和方案措施，消除对妇女的歧视。“国家充分和完整的发展、世界的福利以及和平的事业需要妇女与男子平等地、最大程度地参与所有领域。”

国家需要承担的责任包括：推动性别平等的国家机制(如政府机构、法律保障、政策措施)；推动性别平等的政府财政预算；推动性别平等的能力建设；推动性别平等的信息建设；推动性别平等的社会环境。

二、社会性别分析理论与框架

1、公共政策的社会性别分析：国外的相关实践

国外在将社会性别视角引入公共管理领域、对公共政策或法律制度进行社会性别分析方面，为我们提供了丰富的方法和范例。全国妇联妇女研究所杜沽副研究员选取了三种具有代表性的公共政策：体现资源分配政策特点的发展中国家的经济政策；体现再分配政策趋势的发达国家的福利制度；体现约束人们行为的法律规范。循着“揭示政策假设和观念中所蕴含的社会性别观念”、“评估政策对男女两性的不同影响”、“提出改善政策的策略和建议”的思路，系统介绍了国外的“社会性别分析理论和框架”，对中国社会性别主流化中的政策分析与立法具有借鉴意义。

学者通过对发展领域中宏观政策进行社会性别分析后发现，表面中立的发展政策和发展理论，对男女的影响不同，建议用“社会性别与发展(GAD)”来弥补“妇女在发展中(WID)”的两性平等发展基本原则和策略。GAD强调不应只看到或考虑如何让妇女纳入发展，以提高发展效率、为发展做出贡献(WID)，还应看到妇女难以融入发展是因为发展政策和机制不利于妇女参与。因此，同时关注“增强妇女能力”与“改善发展的政策和环境”的“社会性别与发展”成为公共政策制定和评估的基本原则，影响了全球可持续发展的方向。

从社会性别的视角审视资源再分配的福利政策后，学者用“福利的社会性别分离”高度概括了“福利国家根基于妇女的无酬劳动、以及围绕母亲和家务的观念和角色定型所进行的资源分配的全过程，以及由此形成的福利获益中的社会性别鸿沟”。建议通过重构相关概念和关键分析术语，如重新认识“家庭照料工作”的价值，使其进入福利和社会政策的主流，把家庭和妇女的无酬劳动变成分析社会供给的一个变量，变成与国家、市场同等重要的分析单位，以改善现有福利政策。

总之，传统的资源分配、再分配和行为规范性政策及法律在不同程度上包含着基于男性经验的社会性别预设，造成看似平等公正的公共政策，却在不自觉地复制和强化着原有的社会性别关系，巩固了传统的社会性别偏见。所以，用社会性别分析的结果，发展新的理念和模型，在实践中大胆推行积极性(歧视)政策和法规，注重结果的平等和公正，是实现社会性别平等的重要途径。

2、经济发展的社会性别分析：女性经济学研究

加拿大温尼伯大学、北京大学中国经济研究中心董晓媛教授指出，经济学一直是一门男性占主导的学科。作为一名国际化程度很高的女性经济学家，董教授分析了经济学研究中存在明显的“男性偏好”和“性别盲视”的主要原因。标榜“性别中立”的主流经济学认为：性别分是个人的理性选择，所以是自然的、合理的存在；家庭的目标是高度一致的，所以性别差异工资对家庭福利没有造成实际影响；性别差异与歧视是经济不发展的结果，经济发展了问题自然就解决了：加之从事经济学研究与实践的主体中，男性占绝大多数。因此，社会性别在主流经济学中不是一个独立的研究范畴。

董教授指出，只有切实提高女性经济学者在经济学研究中的能力、帮助她们掌握更多的话语权，才有可能在男女两 性共同参与的前提下，重新构筑经济学，使其不仅有男性视角，也有女性视角；不仅关注生产部门，也关注劳动力再生产部门；不仅注重经济发展，也强调社会公平，实现人类科学的、可持续的发展。她特别指出，中国的改革开放和经济发展在提高男女公民生活水平、消灭贫困方面取得了巨大成就。但不可否认的是，1992年以来激进的改革政策扩大了男女之间的不平等。应当反思这一阶段改革政策的价值取向，特别是宏观政策中的性别肓视和男性偏好。

三、社会性别与公共政策倡导――从转型期中国的社会热点问题切入

1、转型中国与社会性别

娴台大学经济与工商管理学院郝灵艳讲师对中国转型时期“社会性别意识逆转倾向”作了伞面分析。她认为从20世纪90年代开始，中国的社会性别意识有向传统社会性别意识回归甚至异化的趋势。具体表现为：女性自我主义意识弱化，依附男性的倾向加重；女性事业上升通道变窄，平等参与竞争的机会减少；女性参政的精英化，并为实质性提高女性的话语权；女性被大众传媒商品化，女性形象受到扭曲和损害。为遏止社会性别意识逆转，必须加强对社会性别意识的正确导向，优化妇女发展的社会文化环境；强化宏观调控职能，制定具有社会性别意识的公共政策；完善统计分析和监测机制，着力提高社会性别发展的关键指标；树立女性的自觉意识，发挥女性在推进两性平等中的主体作用；积极化解地区差异，解决好农村和欠发达地区妇女发展的问题。只有这样，才能将“社会性别意识纳入决策”落到实处，实现男女平等和谐地发展。

广东海洋大学政治与行政学院院长张开城教授分析了中国的差序性文化以及差序格局中的关系社会，认为中国特有的社会文化格局严重羁绊了公共治理取得长足进步，且差序性文化、关系化社会等与中国女性社会性别异化问题高度相关。在差序文化和关系社会中，女性不是被官场边缘化、市场格式化，就是被社会严重异化。具体表现为，国人对性的认识的异化，公众对女性认识的异化。为此，张教授呼吁国人大胆革新理念，在女性社会性别认识上突破传统的藩篱，这对降低中国公共治理的成本、解决社会性别异化而引发的社会矛盾具有重大意义。

北京林业大学人文社会科学学院心理学系方刚博士从男性研究角度指出，在推动社会性别平等的过程中，男性自身参与的愿望非常不足。应该从个人和制度两个层面鼓励男性参与。个人层面主要是鼓励男性改变支配性男性气概，为此提出了“男性觉悟”、“男性解放”、“男性觉悟二重性”等概念。主张唤起男性觉悟，使男性积极主动地颠覆支配性男性气概，进而同女性携手推进性别平等。但这些个人层面努力，必须建立在对父权文化和体制对女性的压迫比对男性的压迫更重的前提下，才能保证男性参与对性别平等的推进作用。

2、平等就业与性别排斥

全国妇联妇女研究所蒋永萍研究员认为，在经济市场化和劳动力市场化的进程中，中国妇女更多地承受了体制改革的负面影响，就业率明显下降，下降幅度大大高于男性。中国的就业性别歧视不仅与传统的“男主外、女主内”的性别分工模式密切相关，还在很大程度上得到了相关经济社会政策对这种分工模式有意无意的强化与认可。蒋永萍指出，促进妇女就业是一个系统工程，除了制定可操作、有效力的《男女雇用平等法》等法律规章外，建立权威的执行机构，构建妇女就业的社会支持体系(如托幼管理体制)，提高公共政策领域的性别敏感度也很重要。超越公私领域的传统划分，以人为本、以人的发展和生活幸福作为社会发展的第一要义，打通经济政策与相关社会政策之间的关联与协同性。充分发挥国家对市场失灵以及妇女就业社会干预机制的作用，重建并完善促进妇女就业的社会支持体系。

与会的多位学者在研究中发现，性别角色对女大学生就业能力、城镇女性的就业选择等有着很大的影响。浙江大学公共管理学院的乐君杰博士通过量化分析得出结论：妇女在决定选择何种就业类型时，除了工资率外，必然要考虑工作之余是否方便兼顾育儿、家务等家庭内生产消费活动及其质量。由于就业机会成本的增加，女性倾向于选择工资率较低但工作相对轻松、灵活的就业类型。这大概是近些年妇女非正式就业、灵活就业人员增加的原因之一。鉴于中国劳动力市场存在着明显的制度性分割和功能性分割等多元分割现象，在正规部门和非正规部门就业，从工资和劳动保障上都存在巨大的差异。能否进入正规部门就业，还要具备户籍、学历、家庭等多重资质，也就是说就业选择机制中存在着制度性分割现象，并非完全的个人选择。所以，在现行体制下，着力解决女性就业机会成本过高的矛盾，打破劳动力市场中的多元分割机制，让女性真正实现自主择业、愉快就业，为社会、家庭和自身的发展发挥出自己的聪明才智。

华中师范大学社会学系慈勤英教授对下岗女工在就业问题上所遭受的性别排斥展开实证调研。发现女工对于自身在就业中所处的性别弱势地位要么是“集体无意识”、要么是“集体失语”，甚至认同男性相较于女性的性别优势。调查发现，对女性的区别对待或歧视更多地发生在制度和政策的实施阶段。基层单位或人员在贯彻法律法规、实施政策的过程中，以男女生理差异为借口，自觉不自觉地遵从着大量存在的“性别歧视的潜规则”，损害了参与者利益的同时，挫伤了女性的参与热情与信心。这说明“性别排斥”的“惯例”具有相当的社会基础和一定的迷惑性。慈教授在报告中建议，国家不能仅仅在法律、法规的文本层面上探究和追求性别平等。政府有责任在构建制度层面性别平等的同时，强化失业女性性别平等的思想，对其进行性别平等的理念教育和培训，逐步唤醒女性对性别平等有所感知、有所期待、有所行动。

3、职业生涯与职业倦怠

天津大学公共管理学院张再生教授运用职业生涯规划的理论，介绍了女性在具体的组织环境、社会环境和经济环境制约下，呈现出与男性的直线或螺旋式不同的职业生涯发展模式：倒L型、倒u型、M型、波浪型以及隐性就业等。女性职业生涯发展存在的突出问题是就业面窄，生涯发展速度慢，特别是婚姻和生育对女性职业生涯影响巨大。帮助女性制定合理的工作家庭平衡计划，实现职业生涯的逐步有序发展，对女性人力资源的开发与利用具有很强的现实意义。张教授建议职场女性从个人平衡计划人手，依托组织平衡计划的支撑，努力实现家庭一工作、夫妻双方的多元平衡发展。作为政府，应大力发挥政府的主导作用，治理经济领域的性别不平等；制定更为积极的、符合社会发展潮流的妇女参政目标比例，倡导新型社会文化，允许妇女多元发展；建设平等、和谐、文明的先进性别文化；大力发展家庭与社会服务业，促进工作与家庭的平衡。

保定学院教育系程宇副教授对职场女性心理困扰和职业枯竭的成因及危害作了全面分析，建议广大女性朋友确立切实可行的职业生涯发展目标，正面积极地看待自身的价值和性别角色。呼吁社会给予女性更多的关怀和尊重，用人单 位应为女员工的事业发展创造公平、和谐的氛围，家庭则应对职场女性提供更多的理解和支持。造成女性职业倦怠的原因有个人、家庭、工作和社会等几个方面，要想解决这一问题，当然也需要个人、家庭、工作和社会的共同努力。

中共上海市委党校现代人力资源测评研究中心宁本荣认为，女性公务员职业发展过程中存在着政策性障碍、工作隔离以及缺少职业发展的外部动力等外部困境；以及工作生活的两难选择以及日益增长的外界诱惑等内部困境。帮助她们走出困境，国家应在现行公务员管理体制中考虑到女性公务员的职业发展特点，为其设立专门的政策通道，消除公务员体制内的行业与职业隔离。加强女性公务员自身心理与生理方面的疏导与引导，创造有利于女性公务员职业成长的组织环境。

天津大学工会赵翠云主席则对职场女性中社会地位较高的高校女教师群体在职业生涯发展方面存在的困惑和对策作了探讨。认为女教师自身观念的错位以及替代成就感制约了女性发展的意识；她们自弱的心理降低了其发展的期望及追求成功的热情和勇气；社会及高校管理体制对女教师的付出和贡献缺乏合理的评价指标，对其在工作以外对家庭等再生产领域的贡献缺乏考量、更谈不上补偿，使得女教师与男性之间的竞争并非平等竞争。她认为，社会对其寄予厚望的同时，也要为其构筑减压系统，提供多方支持，营造和谐发展的环境。

4、社会保障与社会福利

西南财经大学劳动经济学博士生李丽回顾了全球各地的社会保障制度改革，指出：社会保障制度的历次改革，无论是旨在提高社会保障制度运作效率的“社会保障私有化”进程，还是重点解决社会保障国际利益分配矛盾的“工作导向、收入关联式”的保障制度设计改革，都忽视了男女性别差异这一点，因此社会保障制度的设计和改革一直存在性别盲点。世界上很多社会保障制度在制定时都是以家庭户为单位，以家庭收入分享为隐性前提。没有充分考虑家庭内部分工的不平等现实，缺乏对社会再生产活动经济意义上的认同，从而导致根据家庭内部的性别分工，女性在再生产活动中的优先责任和付出，没能通过社会保障的制度渠道得到有效补偿，女性承受着再生产行为的代价和社会保障权利缺失的双重损失。在“后家庭化时代”，社会保障制度的改革要强调性别平等的设计原则和思路，促进女性就业平等，家务劳动的男女平担，对家务劳动进行公共补偿。用具有社会性别意识的社会保障体制和完善的配套福利制度，赋予女性在家庭与劳动市场之间自由选择的权利，最终实现社会保制度的公平目标。

北京物资学院劳动人事系李燕荣副教授为我们全面分析了社会保障制度中最具性别特色的“生育保险”制度在中国的实施情况。中国的生育保险制度推出较晚，法制化建设相对滞后，覆盖面仅限于“城镇企业及其职工”，资金筹集的渠道有限，男性参与明显不足，对计划生育、改善女性就业等相关政策领域的支持不够。生育保险制度强制企业缴纳生育保险金，本意是为保护女性权益，但现实中却成为企业拒用女性职工的原因，加剧了社会性别不平等的问题。为此，制度设计和执行者的社会性别意识增强是完善和改进现行生育保险制度的前提。

石家庄铁道学院李利军教授通过对农村养老保障情况的调查发现，目前中国农村的养老保障主要有：土地保障、家庭保障、商业保险、储蓄养老、搭伴养老、社会养老等方式。虽然传统的家庭养老仍占据主导地位，但“养儿防老”的观念已经发生转变，农村在养老责任和义务上对女性的性别歧视已经基本消除，女性在农村正在取得与男性一样的权利和义务。农村社会养老保障模式的推广和农民养老观念的转变，正在为农村女孩创造着良好的成长环境。

东北师范大学国际关系学院胡晓红副教授以北方居民的基本生活福利之一的供热取暖费报销问题为案例，剖析了地方政府公然宣称“报男不报女”的做法，指出，这种具有浓厚父权主义色彩的福利制度，在改善妇女福利状况中的作用基本上负面和消极的，它不仅没有及时和有效地回应女人的特殊需要，相反，成为巩固男女角色定型和扩大男女性别差异的制度性安排和政策模式。在家庭的名义下，某些福利权利实际上就是男人的特权。要改革这种不平等的制度安排，首先在当前的福利制度改革中大力宣扬“福利权利是一种公民权利”的理念，女性作为独立的公民个体，在享受社会福利方面拥有与男性平等的权利。具体操作层面，逐步将传统的“职业福利”、“单位福利”统一转变为“公民福利”，实现福利与就业的分离，以保障每位公民平等享有福利权利，消除以家庭的名义剥夺女性的某些福利权利的不公平状况。

5、弱势母亲与老龄女性

天津大学公共管理学院杨文明副教授向与会者介绍了天津市妇联开展的“天津市弱势单亲母亲救助”项目。根据调查，天津市弱势单亲母亲面临的突出问题包括生活的窘迫、社会的歧视和排斥、子女的教育问题。天津市现有相关社会救助体系，无论是社保部门，还是民政部门，很少有针对弱势单亲母亲的专项救助；妇联发起的救助只能是临时的，不具备可持续性。为此，项目小组建议政府相关部门：设立单亲家庭专项救助项目和单亲母亲发展基金会，切实保障单亲母亲的家庭生活水平；建立单亲母亲救助项目和发展基金的管理机构，做好救助项目和基金项目的管理服务工作；加强社会福利保障，继续推进社会保险面和社会救助网的覆盖程度，完善现有的社会保障体系；发动社会力量，建立单亲母亲救助的社会机制；采取措施，解决单亲母亲家庭子女的教育问题。

天津大学职业技术学院许艳丽副教授也就天津市单亲母亲的救助问题提出了自己的看法。认为单亲母亲家庭的经济困境、职业生存困难、身体和心理健康状况低下、应对突发事件能力较弱以及贫困的代际传承等问题，不仅是家庭的问题，更是社会的难题。建议：加强政府对单亲母亲家庭的经济救助，帮助单亲母亲远离贫困；加强社会对单亲家庭的正面宣传，提高贫困单亲母亲的主体意识；扩大单亲母亲的就业范围，赋权女性自主创业的能力；加强单亲母亲家庭子女的教育救助，遏止贫困的代际传递；加强单亲母亲家庭的心理支持，营造对单亲母亲家庭友好的社区互助氛围。

天津中医药大学文理部马蔚姝讲师选择老龄人口中的老年女性展开调查，从经济收入、健康医疗保障、家庭及社会参与状况等几个方面，分析了中国老年人口的生存现状。虽然老年女性人口明显多于男性，特别是在高龄阶段，但老年女性的经济状况、健康水平和社会参与等则处于相对弱势，由此可见老龄人口中的老年女性问题更为突出。所以，建议政府在出台老龄政策时应引入社会性别的视角，呼吁全社会给予老年女性更多的关怀。通过具有社会性别意识的公共政策的制定和执行，从生活水平、医疗保障、劳动就业到社区扶助等，全方位地给予老龄女性更多的关注与慰籍，实现健康老龄，促进社会和谐。

华东师范大学人口研究所桂世勋教授在联合国人口基金会的资助下，在老龄化问题较为突出的上海市选取了部分 城乡社区，设计并实施了一系列的社区干预活动，并对干预前和干预后的基线和终线调查进行了系统分析。结果发现：重视和开展对中国城乡老年妇女社会支持和社会参与的社区干预很有必要；提高中国老年妇女社会支持获得率和实际社会参与率的三大重要前提是：通过口头宣传和发放文字资料提高老年妇女的知晓率；通过榜样使老年妇女认识到主动争取社会支持和积极参与社会活动的重要性；通过培训提高城乡社区干部对更多地关心本社区老年妇女的认识，增强他们进行社区干预的能力。此外，农村老年妇女比城镇老年妇女更容易进行社区干预；城镇中文化层次较低的老年妇女比文化层次较高的老年妇女更容易进行社区干预。这些宝贵的经验对于帮助公共政策制定者从社会性别的角度深化对老年妇女问题的认识，有效发挥社区干预的作用，提高老年妇女的生活质量，构建和谐社会是非常必要的。

6、出生性别比严重失衡

中央党校妇女研究中心李慧英教授分析说，中国出生人口比例失衡基本上与计划生育政策同步，历时比较长，情况比较严峻。从世界人口转变的趋势来看，采取人口控制政策的直接结果是总和生育率急剧下降，并不必然导致出生性别比失衡。只有在存在“男孩偏好”的地区才会导致出生性别比失衡，如中国和韩国。调查发现，“选择性流产”和“溺弃女婴”的现象在中国有些地区非常常见。“男孩偏好”本质上是性别歧视，但它不是原因，而是父权制、从夫居和从父姓的婚居制等传统社会机制长期存在和作用的结果。由此可见，“男孩偏好”不仅仅是传统生育观念的影响，而是结构性的社会问题，是一套至今还在持续发挥作用的规则与制度。这些规则与制度在不断地强化不平等的性别观念，涉及到男女角色定位、家庭与社区资源分配、对男女价值的评价等。参照本土与国际上的经验，国家可以通过构建社会平等的国家机制、完善相关法律和政策、倡导具有性别平等意识的制度创新等多种渠道，消除公共政策中的“性别盲区”，改变公共领域中的对性别问题的“集体无意识”现状。

山西大学政治与公共管理学院张民省教授以所在的山西省为例，通过调查指出了出生人口性别比失调在“二孩之后”和农村地区更为突出的特点。究其原因，经济因素起到了直接影响，此外文化观念和计划生育政策的影响也不同程度地存在。建议政府在完善社会保障制度的过程中主动推进性别意识主流化，在社会保障指标中纳入社会性别指标；加强宣传新型生育文化，加强对B超在内的现代医疗设备的管理；倡导新型婚姻模式，如招赘等。

7、性别意识与女性参政

中国地质大学马向平副教授老师基于两性不平等的社会背景，提出了在公共管理领域、特别是正骨部门男女两性共治模式，并探讨了该模式的内涵、建立的理论和现实基点。两性共治模式的价值追求是治理理论框架下男女平等和两性共同发展。两性公职模式不仅能发挥两性优势互补的整体优势，帮助实现女性的诉求和愿望，还可以在一定程度上抑制由于男性垄断政治空间所导致的权力腐败等不良后果。两性共治要求男女在公共管理过程中彼此尊重、友爱、合作、互动，维护男人和女人独立的人格和尊严，缩小两性差距。这不仅符合公共管理的价值追求和政府治理理念和精神，也符合社会和谐、可持续发展的长远目标和人类理想。

华中师范大学管理学院傅广宛教授通过对中国中部六省“公共政策制定中的公民参与”的调查和量化分析后，系统回答了“性别是如何影响公民参与公共政策制定”的问题。男性对公共政策制定过程远远高于女性；男女在选择接受政策信息的渠道是具有明显不同的偏好；表达政策建议时，女性更倾向于利用非制度途径，男性则对利用制度途径表现出更强的包容性。女性在公共政策制定的参与动机上比男性更感性化，且呈现低公共性的特点。随着参与次数的增多，女性参与公共政策制定的人数快速衰减，衰减速度大大高于男性。

云南社科院赵群研究员等通过对云南部分村庄的调查，发现在村民自治中，农村妇女参政在犹豫徘徊中略有下降，决策核心中女性比例非常低。影响妇女参与基层村民自治的主要因素既有制度层面的，也有不平等的性别文化的制约。她建议在各级干部和参政代表中实行一定比例的配额制，保证男女平等参与真正落到实处；在法律法规中增加性别平等的条款，将妇女参政的条款单列，摸索符合实际的参政比例；建立和推进性别平等的村民自治问责制度，从妇女参政比例的落实、到具体的实施过程，大力倡导性别平等的原则。

天津大学公共管理学院何兰萍副教授在分组讨论中，以“公共空间对农村女性政治参与的影响”为题指出，除了政策、制度、文化、传统等因素外，后集体时代的农村公共空间逐渐萎缩，这对女性参政存在着一定程度的影响。农村公共空间的缩小影响着农民生活逐渐走向家庭范围。这样一来，农村妇女更是围绕着家庭为核心来安排自己的生活和生产，几乎不参与公共活动。农村女性不容易组织，参与村民选举和村庄治理的积极性低等现象就不难理解了。

8、土地政策与妇女权益

中国科学院农业政策研究中心张林秀研究员以“土地政策与社会性别”为题，结合国内外的实践经验指出，《农村土地承包法》的颁布实施有利于保护广大农民的切身利益，但由于承包法强调承包是以户为单位这自然就忽视了户内个体的利益，妇女就是其中的重要群体。在中国，立法保护妇女土地权的渠道既不明确也不畅通；公众对性别平等的意识缺乏，特别是对妇女失地可能带来后果严重性的认识；所以这一问题始终没有得到解决。张林秀给出了大量政策建议：针对发达地区由于土地被征用等更容易导致妇女失地现象，应该对这些妇女土地权保护给予更多关注；促进和激发妇女参政将有利于妇女权益的保护；鼓励采取其他的补偿方式对失地的妇女给予保护，同时强调补偿的公平一我们调查结果显示只有一个村采取过该种补偿；在强调妇女土地权保护的“外部”条件公平以外，还应该强调“内部”的努力：在户内给予“赋权”。

山东科技大学文法学院原光讲师认为，中国的“从夫居”习俗使农村女性的迁移性大大高于男性，而土地是不可移动的，这从根本上揭示了为什么农村妇女的土地承包权相对于男性而言具有不确定性和易丧失性的现实。中国制定的土地承包权的相关法律法规过于原则化，忽视了中国农村家庭结构等既定社会因素，也没有将农村妇女的土地权利加以明晰，因此缺乏可操作性，无法有效保护农村妇女的土地承包权。因此，有必要将社会性别引入相关立法机制，建立针对农村婚迁妇女土地权利的保护机制，完善村民自治制度中的女性参与规则，使妇女有足够的话语权和监督权。立法改革的具体举措包括：确立农村妇女土地承包权的主体资格；建立物权登记制度，明晰产权；明确家庭承包权的共有性等。

公共政策与社会政策的区别例2

从历史的层面说，自伍德罗?威尔逊(Wilson，1887)以来，公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学，在其百多年的演进和流变历程中，始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派，甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”，伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来，为了适应国内外公共管理环境的权变需求，也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色，本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来，伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速，传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显，一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理，正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题，因而它区别于传统的“行政区行政”②，对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、 区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来，公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前，人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代，诸多的因素和复杂的背景交织在一起，诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面，伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变，加之作为政治目的的区域化进程的加快，使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题，依靠民族国家的内部力量已经无法解决，必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面，全球化和区域化的发展，使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖，由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题，如“新 柔 廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题，“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题，“澜沧江 湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作，“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间，中国长期实行高度集权的中央计划经济体制，政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制，缺少市场机制和社会机制。因此，社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部，通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来，特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来，国内的分权化改革和市场化进程在不断推进，迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO，更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨，需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事，它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成，有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题，比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来，中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升，由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚，其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家，目前占社会六成以上的人口是农民，因此，农村城市化的压力巨大，解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来，中国的城乡二元结构问题，从某种意义上说，是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异，进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看，转型时期的城乡二元结构问题，非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究，比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题，等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看，中国几千年来，行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来，在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下，我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说，行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程，其中隐藏着多维的利益博弈关系，牵涉到公共管理的深层次症结。因此，需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看，流域是一种整体性极强的区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，特别是上下游间的相互关系密不可分。但是，从行政区域的角度看，流域又是不完整的，它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下，地方政府在经济利益的驱使下，俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此，流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间，存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之，流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看，从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设，再到改革开放以来的区域非均衡协调发展，近代以来的百多年间，我国的现代化事业历经艰辛，迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑，由于中国是一个后发赶超型现代化国家，因而与西方发达现代化诸强相比，我国的综合现代化水平还很低，仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比，更有天壤之别。尤为突出的是，中国是一个严重非均衡发展的国家，其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间，在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显，形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境，已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观，与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出，尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为，从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看，在某种意义上可以说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战，处理和解决好了上述一系列区域性公共问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失

就目前来看，对于区域公共问题的治理，无论是我国公共管理的理论界还是实务部门，都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是，我国政府公共管理的制度设计和制度链条中，还存在诸多的漏洞与缺失，难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知，中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识，对于社会公共问题的管理，历代统治者习惯将复杂问题简单化，而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制，更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说，我国政府传统的这些治理特质，可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看，行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础，契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来，基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构，更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看，行政区行政的根本特征在于，它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式，可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的，甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看，行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下，政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体，政府成为万灵和万能的“全能”政府，可以预见和处理所有社会公共问题，制定各种公共政策并监督其执行，从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看，行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说，根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则，政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的，由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家，由于一贯坚持“下级服从上级，地方服从中央”的政治原则，这使得按行政区划切割的地方政府，必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则，很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看，自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说，就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次，进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显，那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题，不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理，特别是国内区域问题的治理，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分，也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略，投入了大笔公共财政资源。但是，区域发展的公共绩效一直较为低下，达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策，是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础，比如区域政策实施机构不是立法的产物，没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架，比如中国的区域划分都是草率、笼统的，范围太广，不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全，除扶贫政策外，缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为，这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为，欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等)，而中国的区域政策过程，由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响，一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此，“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失，除了上述两大问题外，在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比，我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域，其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段，需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱，成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多，其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全，比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度，等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出，政策随意性和长官意志浓厚，尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出，城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新，首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上，区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要，因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态，区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病，奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观，把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围，由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上，区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织和私营部门，涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体，以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织，形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上，区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之，根据区域涵盖界域的大小，我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上，区域公共管理观认为，治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务，没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战，已经显得力不从心，因此，针对不同层次、不同类型的区域公共问题，必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理，形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是，‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符，因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素，因此，根据两者的不同方式组合，可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中，法国一般被贴上“国家主义”的标签，美国以“多元主义”而著称，瑞士是“和谐主义”的典范，而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上，国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释，归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出，国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府，而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看，我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系，政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理，是指高度集权的计划体制下，由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度，在这种制度逻辑下，政策具有随意性，制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之，国家简单化管理，就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力，对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度，难以应对区域公共问题的治理诉求，因此，必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理，是指成熟市场经济国家的行政官僚，在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例，为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围，欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次，每个成员国分为1个或多个NUTS-1区，每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区，NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时，对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题，至少有3类问题区域划分，即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如，具体到英国区域发展的制度基础来看，英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域，分别成立9大区域发展局(RDAs)①，在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分，从而使区域问题的治理变得更有针对性，工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份，区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱，表现在:政策随意性强，没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统，而且变动很大，很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域管理机构，等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府，只有面向国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新，重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施，通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前，国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER)，在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调，以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式，国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益，主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此，中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区，尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排，几个成员国之间实行“俱乐部规则”，可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度，以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力，比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下，竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟，竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱，因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为，保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而，我国目前的竞争政策的法律基础很不完善，除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外，很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此，要规范我国地方政府间的合理竞争，消除地方保护主义现象，就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展，减小区域间的发展差距。正如上文所分析的，区域政策必须以坚实的制度基础做保障，比如，欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出，独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此，在区域协调发展事业中，我国政府必须关注这方面的问题。

[参　考　文　献]

[1]　张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社，2001.

[2]　[美]约瑟夫?S.奈，约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社，2003.

[3]　[德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社，2004.

[4]　吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社，2003.

[5]　[美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社，2004.

[6]　MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社，2005.

公共政策与社会政策的区别例3

    从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

    一、 区域公共问题及其成因

    (一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新 柔 廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江 湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

    (二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949~1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

    (三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失  就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

    (二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

    (三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

    三、区域公共管理制度创新的基本路径

    (一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

    (二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如着名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而着称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

    (三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域管理机构,等等。

    (四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

    1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

    [参 考 文 献]

    [1] 张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

    [2] [美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

    [3] [德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

    [4] 吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

    [5] [美]詹姆士?斯科特着.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

公共政策与社会政策的区别例4

文章编号：1004-2563(2007)05-0065-05

2007年8月1-4日，由中国妇女研究会和天津大学公共管理学院主办、福特基金会资助的“第二届全国公共管理与社会性别论坛暨师资培训”在天津大学举行。国内外多所院校的120名专家学者和中国妇女研究会、天津市妇联的领导以及福特基金会的项目官员等出席了本次会议。会议分“师资培训”和“研究论坛”两个阶段。来自国内三十多所高校及学术机构的八十余名从事公共管理相关学科教学和研究的教师参加了培训；五十余所高校和中国行政管理学会、中科院农业政策研究中心、云南省社科院、摩托罗拉公司等单位的百余名公共管理领域的专家、学者和实际工作者及部分公共管理研究生，就转型期中国在社会性别与公共管理领域中的热点问题展开了热烈的讨论。

一、社会性别与公共管理

1、社会性别与公共管理研究在中国的兴起与发展

来自全国妇联妇女研究所政策法规研究室蒋永萍研究员全面回顾了社会性别理论及研究在中国的发展历程和特点。社会性别理念早在20世纪80年代就被引入了中国，但本世纪初达到了高潮。特别在2001年，中央党校妇女研究中心召开了首次“社会性别与公共政策”研讨会后，国内涌现出一批高水平的著作，如李慧英主编的《社会性别与公共政策》，王金玲等翻译的《全球视角：妇女、家庭与公共政策》等。在高起点的理论支持下，由于参与社会性别与公共政策研究的主要人员大都为长期从事性别研究、对性别问题及其原因有较为准确把握的学者和实际工作者，或者是关注性别问题、具有扎实的政策研究功底的政策研究者，两者之间的优势互补，使中国的社会性别与公共政策研究具有极强的问题意识和责任意识，研究的主题产生于中国妇女发展的实践，也服务于性别平等与妇女发展的实践。目前，国内关于社会性别与公共政策的研究主要集中于三个方面：对社会性别引人公共政策的意义和基本理论的研究；运用社会性别理论和分析工具对相关政策或政策方案与影响的研究与评价：对性别意识纳入决策主流的机制与过程的研究。

由于研究仍处于起步阶段，分析和探讨的深度不够，学术视野不够宽广；对中国本土的研究理论、范式和经验总结不够；研究者的学科背景比较集中，大多为社会学、历史学、教育学和女性学，对公共政策或社会政策研究的方法和工具运用不够娴熟，从而影响了研究成果的操作性和影响力。

2、社会性别主流化与国家责任

全国妇联妇女研究所所长谭琳教授探讨了社会性别平等观念或规范的再建构可能。她指出，当前国际上所倡导的“社会性别平等”旨在保障男女两性享受平等的权利与机会，创造弹性、互动的性别关系，鼓励男女两性的社会角色多样化，从而形成平等和谐、良性互动、互利共赢的两性关系。

促进社会性别平等实现的最佳途径就是“社会性别主流化”，即在政治、经济和社会各领域政策的设计、执行、跟踪及评估中，充分考虑男女两性的需求，使男女有平等的权利和机会。“推动社会性别平等是国家责任”早已是国际社会的共识。截至2006年11月，已经有185个国家签署的联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》以国际公约的形式规定了妇女的权利，规定了缔约各国对妇女享有平等权利负有不可推卸的责任，要求缔约国通过法律、政策和方案措施，消除对妇女的歧视。“国家充分和完整的发展、世界的福利以及和平的事业需要妇女与男子平等地、最大程度地参与所有领域。”

国家需要承担的责任包括：推动性别平等的国家机制(如政府机构、法律保障、政策措施)；推动性别平等的政府财政预算；推动性别平等的能力建设；推动性别平等的信息建设；推动性别平等的社会环境。

二、社会性别分析理论与框架

1、公共政策的社会性别分析：国外的相关实践

国外在将社会性别视角引入公共管理领域、对公共政策或法律制度进行社会性别分析方面，为我们提供了丰富的方法和范例。全国妇联妇女研究所杜沽副研究员选取了三种具有代表性的公共政策：体现资源分配政策特点的发展中国家的经济政策；体现再分配政策趋势的发达国家的福利制度；体现约束人们行为的法律规范。循着“揭示政策假设和观念中所蕴含的社会性别观念”、“评估政策对男女两性的不同影响”、“提出改善政策的策略和建议”的思路，系统介绍了国外的“社会性别分析理论和框架”，对中国社会性别主流化中的政策分析与立法具有借鉴意义。

学者通过对发展领域中宏观政策进行社会性别分析后发现，表面中立的发展政策和发展理论，对男女的影响不同，建议用“社会性别与发展(GAD)”来弥补“妇女在发展中(WID)”的两性平等发展基本原则和策略。GAD强调不应只看到或考虑如何让妇女纳入发展，以提高发展效率、为发展做出贡献(WID)，还应看到妇女难以融入发展是因为发展政策和机制不利于妇女参与。因此，同时关注“增强妇女能力”与“改善发展的政策和环境”的“社会性别与发展”成为公共政策制定和评估的基本原则，影响了全球可持续发展的方向。

从社会性别的视角审视资源再分配的福利政策后，学者用“福利的社会性别分离”高度概括了“福利国家根基于妇女的无酬劳动、以及围绕母亲和家务的观念和角色定型所进行的资源分配的全过程，以及由此形成的福利获益中的社会性别鸿沟”。建议通过重构相关概念和关键分析术语，如重新认识“家庭照料工作”的价值，使其进入福利和社会政策的主流，把家庭和妇女的无酬劳动变成分析社会供给的一个变量，变成与国家、市场同等重要的分析单位，以改善现有福利政策。

总之，传统的资源分配、再分配和行为规范性政策及法律在不同程度上包含着基于男性经验的社会性别预设，造成看似平等公正的公共政策，却在不自觉地复制和强化着原有的社会性别关系，巩固了传统的社会性别偏见。所以，用社会性别分析的结果，发展新的理念和模型，在实践中大胆推行积极性(歧视)政策和法规，注重结果的平等和公正，是实现社会性别平等的重要途径。

2、经济发展的社会性别分析：女性经济学研究

加拿大温尼伯大学、北京大学中国经济研究中心董晓媛教授指出，经济学一直是一门男性占主导的学科。作为一名国际化程度很高的女性经济学家，董教授分析了经济学研究中存在明显的“男性偏好”和“性别盲视”的主要原因。标榜“性别中立”的主流经济学认为：性别分是个人的理性选择，所以是自然的、合理的存在；家庭的目标是高度一致的，所以性别差异工资对家庭福利没有造成实际影响；性别差异与歧视是经济不发展的结果，经济发展了问题自然就解决了：加之从事经济学研究与实践的主体中，男性占绝大多数。因此，社会性别在主流经济学中不是一个独立的研究范畴。

董教授指出，只有切实提高女性经济学者在经济学研究中的能力、帮助她们掌握更多的话语权，才有可能在男女两

性共同参与的前提下，重新构筑经济学，使其不仅有男性视角，也有女性视角；不仅关注生产部门，也关注劳动力再生产部门；不仅注重经济发展，也强调社会公平，实现人类科学的、可持续的发展。她特别指出，中国的改革开放和经济发展在提高男女公民生活水平、消灭贫困方面取得了巨大成就。但不可否认的是，1992年以来激进的改革政策扩大了男女之间的不平等。应当反思这一阶段改革政策的价值取向，特别是宏观政策中的性别肓视和男性偏好。

三、社会性别与公共政策倡导――从转型期中国的社会热点问题切入

1、转型中国与社会性别

娴台大学经济与工商管理学院郝灵艳讲师对中国转型时期“社会性别意识逆转倾向”作了伞面分析。她认为从20世纪90年代开始，中国的社会性别意识有向传统社会性别意识回归甚至异化的趋势。具体表现为：女性自我主义意识弱化，依附男性的倾向加重；女性事业上升通道变窄，平等参与竞争的机会减少；女性参政的精英化，并为实质性提高女性的话语权；女性被大众传媒商品化，女性形象受到扭曲和损害。为遏止社会性别意识逆转，必须加强对社会性别意识的正确导向，优化妇女发展的社会文化环境；强化宏观调控职能，制定具有社会性别意识的公共政策；完善统计分析和监测机制，着力提高社会性别发展的关键指标；树立女性的自觉意识，发挥女性在推进两性平等中的主体作用；积极化解地区差异，解决好农村和欠发达地区妇女发展的问题。只有这样，才能将“社会性别意识纳入决策”落到实处，实现男女平等和谐地发展。

广东海洋大学政治与行政学院院长张开城教授分析了中国的差序性文化以及差序格局中的关系社会，认为中国特有的社会文化格局严重羁绊了公共治理取得长足进步，且差序性文化、关系化社会等与中国女性社会性别异化问题高度相关。在差序文化和关系社会中，女性不是被官场边缘化、市场格式化，就是被社会严重异化。具体表现为，国人对性的认识的异化，公众对女性认识的异化。为此，张教授呼吁国人大胆革新理念，在女性社会性别认识上突破传统的藩篱，这对降低中国公共治理的成本、解决社会性别异化而引发的社会矛盾具有重大意义。

北京林业大学人文社会科学学院心理学系方刚博士从男性研究角度指出，在推动社会性别平等的过程中，男性自身参与的愿望非常不足。应该从个人和制度两个层面鼓励男性参与。个人层面主要是鼓励男性改变支配性男性气概，为此提出了“男性觉悟”、“男性解放”、“男性觉悟二重性”等概念。主张唤起男性觉悟，使男性积极主动地颠覆支配性男性气概，进而同女性携手推进性别平等。但这些个人层面努力，必须建立在对父权文化和体制对女性的压迫比对男性的压迫更重的前提下，才能保证男性参与对性别平等的推进作用。

2、平等就业与性别排斥

全国妇联妇女研究所蒋永萍研究员认为，在经济市场化和劳动力市场化的进程中，中国妇女更多地承受了体制改革的负面影响，就业率明显下降，下降幅度大大高于男性。中国的就业性别歧视不仅与传统的“男主外、女主内”的性别分工模式密切相关，还在很大程度上得到了相关经济社会政策对这种分工模式有意无意的强化与认可。蒋永萍指出，促进妇女就业是一个系统工程，除了制定可操作、有效力的《男女雇用平等法》等法律规章外，建立权威的执行机构，构建妇女就业的社会支持体系(如托幼管理体制)，提高公共政策领域的性别敏感度也很重要。超越公私领域的传统划分，以人为本、以人的发展和生活幸福作为社会发展的第一要义，打通经济政策与相关社会政策之间的关联与协同性。充分发挥国家对市场失灵以及妇女就业社会干预机制的作用，重建并完善促进妇女就业的社会支持体系。

与会的多位学者在研究中发现，性别角色对女大学生就业能力、城镇女性的就业选择等有着很大的影响。浙江大学公共管理学院的乐君杰博士通过量化分析得出结论：妇女在决定选择何种就业类型时，除了工资率外，必然要考虑工作之余是否方便兼顾育儿、家务等家庭内生产消费活动及其质量。由于就业机会成本的增加，女性倾向于选择工资率较低但工作相对轻松、灵活的就业类型。这大概是近些年妇女非正式就业、灵活就业人员增加的原因之一。鉴于中国劳动力市场存在着明显的制度性分割和功能性分割等多元分割现象，在正规部门和非正规部门就业，从工资和劳动保障上都存在巨大的差异。能否进入正规部门就业，还要具备户籍、学历、家庭等多重资质，也就是说就业选择机制中存在着制度性分割现象，并非完全的个人选择。所以，在现行体制下，着力解决女性就业机会成本过高的矛盾，打破劳动力市场中的多元分割机制，让女性真正实现自主择业、愉快就业，为社会、家庭和自身的发展发挥出自己的聪明才智。

华中师范大学社会学系慈勤英教授对下岗女工在就业问题上所遭受的性别排斥展开实证调研。发现女工对于自身在就业中所处的性别弱势地位要么是“集体无意识”、要么是“集体失语”，甚至认同男性相较于女性的性别优势。调查发现，对女性的区别对待或歧视更多地发生在制度和政策的实施阶段。基层单位或人员在贯彻法律法规、实施政策的过程中，以男女生理差异为借口，自觉不自觉地遵从着大量存在的“性别歧视的潜规则”，损害了参与者利益的同时，挫伤了女性的参与热情与信心。这说明“性别排斥”的“惯例”具有相当的社会基础和一定的迷惑性。慈教授在报告中建议，国家不能仅仅在法律、法规的文本层面上探究和追求性别平等。政府有责任在构建制度层面性别平等的同时，强化失业女性性别平等的思想，对其进行性别平等的理念教育和培训，逐步唤醒女性对性别平等有所感知、有所期待、有所行动。

3、职业生涯与职业倦怠

天津大学公共管理学院张再生教授运用职业生涯规划的理论，介绍了女性在具体的组织环境、社会环境和经济环境制约下，呈现出与男性的直线或螺旋式不同的职业生涯发展模式：倒L型、倒u型、M型、波浪型以及隐性就业等。女性职业生涯发展存在的突出问题是就业面窄，生涯发展速度慢，特别是婚姻和生育对女性职业生涯影响巨大。帮助女性制定合理的工作家庭平衡计划，实现职业生涯的逐步有序发展，对女性人力资源的开发与利用具有很强的现实意义。张教授建议职场女性从个人平衡计划人手，依托组织平衡计划的支撑，努力实现家庭一工作、夫妻双方的多元平衡发展。作为政府，应大力发挥政府的主导作用，治理经济领域的性别不平等；制定更为积极的、符合社会发展潮流的妇女参政目标比例，倡导新型社会文化，允许妇女多元发展；建设平等、和谐、文明的先进性别文化；大力发展家庭与社会服务业，促进工作与家庭的平衡。

保定学院教育系程宇副教授对职场女性心理困扰和职业枯竭的成因及危害作了全面分析，建议广大女性朋友确立切实可行的职业生涯发展目标，正面积极地看待自身的价值和性别角色。呼吁社会给予女性更多的关怀和尊重，用人单

位应为女员工的事业发展创造公平、和谐的氛围，家庭则应对职场女性提供更多的理解和支持。造成女性职业倦怠的原因有个人、家庭、工作和社会等几个方面，要想解决这一问题，当然也需要个人、家庭、工作和社会的共同努力。

中共上海市委党校现代人力资源测评研究中心宁本荣认为，女性公务员职业发展过程中存在着政策、工作隔离以及缺少职业发展的外部动力等外部困境；以及工作生活的两难选择以及日益增长的外界诱惑等内部困境。帮助她们走出困境，国家应在现行公务员管理体制中考虑到女性公务员的职业发展特点，为其设立专门的政策通道，消除公务员体制内的行业与职业隔离。加强女性公务员自身心理与生理方面的疏导与引导，创造有利于女性公务员职业成长的组织环境。

天津大学工会赵翠云主席则对职场女性中社会地位较高的高校女教师群体在职业生涯发展方面存在的困惑和对策作了探讨。认为女教师自身观念的错位以及替代成就感制约了女性发展的意识；她们自弱的心理降低了其发展的期望及追求成功的热情和勇气；社会及高校管理体制对女教师的付出和贡献缺乏合理的评价指标，对其在工作以外对家庭等再生产领域的贡献缺乏考量、更谈不上补偿，使得女教师与男性之间的竞争并非平等竞争。她认为，社会对其寄予厚望的同时，也要为其构筑减压系统，提供多方支持，营造和谐发展的环境。

4、社会保障与社会福利

西南财经大学劳动经济学博士生李丽回顾了全球各地的社会保障制度改革，指出：社会保障制度的历次改革，无论是旨在提高社会保障制度运作效率的“社会保障私有化”进程，还是重点解决社会保障国际利益分配矛盾的“工作导向、收入关联式”的保障制度设计改革，都忽视了男女性别差异这一点，因此社会保障制度的设计和改革一直存在性别盲点。世界上很多社会保障制度在制定时都是以家庭户为单位，以家庭收入分享为隐性前提。没有充分考虑家庭内部分工的不平等现实，缺乏对社会再生产活动经济意义上的认同，从而导致根据家庭内部的性别分工，女性在再生产活动中的优先责任和付出，没能通过社会保障的制度渠道得到有效补偿，女性承受着再生产行为的代价和社会保障权利缺失的双重损失。在“后家庭化时代”，社会保障制度的改革要强调性别平等的设计原则和思路，促进女性就业平等，家务劳动的男女平担，对家务劳动进行公共补偿。用具有社会性别意识的社会保障体制和完善的配套福利制度，赋予女性在家庭与劳动市场之间自由选择的权利，最终实现社会保制度的公平目标。

北京物资学院劳动人事系李燕荣副教授为我们全面分析了社会保障制度中最具性别特色的“生育保险”制度在中国的实施情况。中国的生育保险制度推出较晚，法制化建设相对滞后，覆盖面仅限于“城镇企业及其职工”，资金筹集的渠道有限，男性参与明显不足，对计划生育、改善女性就业等相关政策领域的支持不够。生育保险制度强制企业缴纳生育保险金，本意是为保护女性权益，但现实中却成为企业拒用女性职工的原因，加剧了社会性别不平等的问题。为此，制度设计和执行者的社会性别意识增强是完善和改进现行生育保险制度的前提。

石家庄铁道学院李利军教授通过对农村养老保障情况的调查发现，目前中国农村的养老保障主要有：土地保障、家庭保障、商业保险、储蓄养老、搭伴养老、社会养老等方式。虽然传统的家庭养老仍占据主导地位，但“养儿防老”的观念已经发生转变，农村在养老责任和义务上对女性的性别歧视已经基本消除，女性在农村正在取得与男性一样的权利和义务。农村社会养老保障模式的推广和农民养老观念的转变，正在为农村女孩创造着良好的成长环境。

东北师范大学国际关系学院胡晓红副教授以北方居民的基本生活福利之一的供热取暖费报销问题为案例，剖析了地方政府公然宣称“报男不报女”的做法，指出，这种具有浓厚父权主义色彩的福利制度，在改善妇女福利状况中的作用基本上负面和消极的，它不仅没有及时和有效地回应女人的特殊需要，相反，成为巩固男女角色定型和扩大男女性别差异的制度性安排和政策模式。在家庭的名义下，某些福利权利实际上就是男人的特权。要改革这种不平等的制度安排，首先在当前的福利制度改革中大力宣扬“福利权利是一种公民权利”的理念，女性作为独立的公民个体，在享受社会福利方面拥有与男性平等的权利。具体操作层面，逐步将传统的“职业福利”、“单位福利”统一转变为“公民福利”，实现福利与就业的分离，以保障每位公民平等享有福利权利，消除以家庭的名义剥夺女性的某些福利权利的不公平状况。

5、弱势母亲与老龄女性

天津大学公共管理学院杨文明副教授向与会者介绍了天津市妇联开展的“天津市弱势单亲母亲救助”项目。根据调查，天津市弱势单亲母亲面临的突出问题包括生活的窘迫、社会的歧视和排斥、子女的教育问题。天津市现有相关社会救助体系，无论是社保部门，还是民政部门，很少有针对弱势单亲母亲的专项救助；妇联发起的救助只能是临时的，不具备可持续性。为此，项目小组建议政府相关部门：设立单亲家庭专项救助项目和单亲母亲发展基金会，切实保障单亲母亲的家庭生活水平；建立单亲母亲救助项目和发展基金的管理机构，做好救助项目和基金项目的管理服务工作；加强社会福利保障，继续推进社会保险面和社会救助网的覆盖程度，完善现有的社会保障体系；发动社会力量，建立单亲母亲救助的社会机制；采取措施，解决单亲母亲家庭子女的教育问题。

天津大学职业技术学院许艳丽副教授也就天津市单亲母亲的救助问题提出了自己的看法。认为单亲母亲家庭的经济困境、职业生存困难、身体和心理健康状况低下、应对突发事件能力较弱以及贫困的代际传承等问题，不仅是家庭的问题，更是社会的难题。建议：加强政府对单亲母亲家庭的经济救助，帮助单亲母亲远离贫困；加强社会对单亲家庭的正面宣传，提高贫困单亲母亲的主体意识；扩大单亲母亲的就业范围，赋权女性自主创业的能力；加强单亲母亲家庭子女的教育救助，遏止贫困的代际传递；加强单亲母亲家庭的心理支持，营造对单亲母亲家庭友好的社区互助氛围。

天津中医药大学文理部马蔚姝讲师选择老龄人口中的老年女性展开调查，从经济收入、健康医疗保障、家庭及社会参与状况等几个方面，分析了中国老年人口的生存现状。虽然老年女性人口明显多于男性，特别是在高龄阶段，但老年女性的经济状况、健康水平和社会参与等则处于相对弱势，由此可见老龄人口中的老年女性问题更为突出。所以，建议政府在出台老龄政策时应引入社会性别的视角，呼吁全社会给予老年女性更多的关怀。通过具有社会性别意识的公共政策的制定和执行，从生活水平、医疗保障、劳动就业到社区扶助等，全方位地给予老龄女性更多的关注与慰籍，实现健康老龄，促进社会和谐。

华东师范大学人口研究所桂世勋教授在联合国人口基金会的资助下，在老龄化问题较为突出的上海市选取了部分

城乡社区，设计并实施了一系列的社区干预活动，并对干预前和干预后的基线和终线调查进行了系统分析。结果发现：重视和开展对中国城乡老年妇女社会支持和社会参与的社区干预很有必要；提高中国老年妇女社会支持获得率和实际社会参与率的三大重要前提是：通过口头宣传和发放文字资料提高老年妇女的知晓率；通过榜样使老年妇女认识到主动争取社会支持和积极参与社会活动的重要性；通过培训提高城乡社区干部对更多地关心本社区老年妇女的认识，增强他们进行社区干预的能力。此外，农村老年妇女比城镇老年妇女更容易进行社区干预；城镇中文化层次较低的老年妇女比文化层次较高的老年妇女更容易进行社区干预。这些宝贵的经验对于帮助公共政策制定者从社会性别的角度深化对老年妇女问题的认识，有效发挥社区干预的作用，提高老年妇女的生活质量，构建和谐社会是非常必要的。

6、出生性别比严重失衡

中央党校妇女研究中心李慧英教授分析说，中国出生人口比例失衡基本上与计划生育政策同步，历时比较长，情况比较严峻。从世界人口转变的趋势来看，采取人口控制政策的直接结果是总和生育率急剧下降，并不必然导致出生性别比失衡。只有在存在“男孩偏好”的地区才会导致出生性别比失衡，如中国和韩国。调查发现，“选择性流产”和“溺弃女婴”的现象在中国有些地区非常常见。“男孩偏好”本质上是性别歧视，但它不是原因，而是父权制、从夫居和从父姓的婚居制等传统社会机制长期存在和作用的结果。由此可见，“男孩偏好”不仅仅是传统生育观念的影响，而是结构性的社会问题，是一套至今还在持续发挥作用的规则与制度。这些规则与制度在不断地强化不平等的性别观念，涉及到男女角色定位、家庭与社区资源分配、对男女价值的评价等。参照本土与国际上的经验，国家可以通过构建社会平等的国家机制、完善相关法律和政策、倡导具有性别平等意识的制度创新等多种渠道，消除公共政策中的“性别盲区”，改变公共领域中的对性别问题的“集体无意识”现状。

山西大学政治与公共管理学院张民省教授以所在的山西省为例，通过调查指出了出生人口性别比失调在“二孩之后”和农村地区更为突出的特点。究其原因，经济因素起到了直接影响，此外文化观念和计划生育政策的影响也不同程度地存在。建议政府在完善社会保障制度的过程中主动推进性别意识主流化，在社会保障指标中纳入社会性别指标；加强宣传新型生育文化，加强对B超在内的现代医疗设备的管理；倡导新型婚姻模式，如招赘等。

7、性别意识与女性参政

中国地质大学马向平副教授老师基于两性不平等的社会背景，提出了在公共管理领域、特别是正骨部门男女两性共治模式，并探讨了该模式的内涵、建立的理论和现实基点。两性共治模式的价值追求是治理理论框架下男女平等和两性共同发展。两性公职模式不仅能发挥两性优势互补的整体优势，帮助实现女性的诉求和愿望，还可以在一定程度上抑制由于男性垄断政治空间所导致的权力腐败等不良后果。两性共治要求男女在公共管理过程中彼此尊重、友爱、合作、互动，维护男人和女人独立的人格和尊严，缩小两性差距。这不仅符合公共管理的价值追求和政府治理理念和精神，也符合社会和谐、可持续发展的长远目标和人类理想。

华中师范大学管理学院傅广宛教授通过对中国中部六省“公共政策制定中的公民参与”的调查和量化分析后，系统回答了“性别是如何影响公民参与公共政策制定”的问题。男性对公共政策制定过程远远高于女性；男女在选择接受政策信息的渠道是具有明显不同的偏好；表达政策建议时，女性更倾向于利用非制度途径，男性则对利用制度途径表现出更强的包容性。女性在公共政策制定的参与动机上比男性更感性化，且呈现低公共性的特点。随着参与次数的增多，女性参与公共政策制定的人数快速衰减，衰减速度大大高于男性。

云南社科院赵群研究员等通过对云南部分村庄的调查，发现在村民自治中，农村妇女参政在犹豫徘徊中略有下降，决策核心中女性比例非常低。影响妇女参与基层村民自治的主要因素既有制度层面的，也有不平等的性别文化的制约。她建议在各级干部和参政代表中实行一定比例的配额制，保证男女平等参与真正落到实处；在法律法规中增加性别平等的条款，将妇女参政的条款单列，摸索符合实际的参政比例；建立和推进性别平等的村民自治问责制度，从妇女参政比例的落实、到具体的实施过程，大力倡导性别平等的原则。

天津大学公共管理学院何兰萍副教授在分组讨论中，以“公共空间对农村女性政治参与的影响”为题指出，除了政策、制度、文化、传统等因素外，后集体时代的农村公共空间逐渐萎缩，这对女性参政存在着一定程度的影响。农村公共空间的缩小影响着农民生活逐渐走向家庭范围。这样一来，农村妇女更是围绕着家庭为核心来安排自己的生活和生产，几乎不参与公共活动。农村女性不容易组织，参与村民选举和村庄治理的积极性低等现象就不难理解了。

8、土地政策与妇女权益

中国科学院农业政策研究中心张林秀研究员以“土地政策与社会性别”为题，结合国内外的实践经验指出，《农村土地承包法》的颁布实施有利于保护广大农民的切身利益，但由于承包法强调承包是以户为单位这自然就忽视了户内个体的利益，妇女就是其中的重要群体。在中国，立法保护妇女土地权的渠道既不明确也不畅通；公众对性别平等的意识缺乏，特别是对妇女失地可能带来后果严重性的认识；所以这一问题始终没有得到解决。张林秀给出了大量政策建议：针对发达地区由于土地被征用等更容易导致妇女失地现象，应该对这些妇女土地权保护给予更多关注；促进和激发妇女参政将有利于妇女权益的保护；鼓励采取其他的补偿方式对失地的妇女给予保护，同时强调补偿的公平一我们调查结果显示只有一个村采取过该种补偿；在强调妇女土地权保护的“外部”条件公平以外，还应该强调“内部”的努力：在户内给予“赋权”。

公共政策与社会政策的区别例5

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

公共政策与社会政策的区别例6

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。

二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。#p#

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“101”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

公共政策与社会政策的区别例7

2008年以来，我国在积极就业政策方面投入了大量的人财物力，制定和出台了积极就业政策相关的国发文件、文件、相关政府部门配套文件，以及各地有关配套办法、实施办法，政策内容更加细化，政策工具更加有效，财政投入不断增加，积极就业政策的执行能力也得到加强，确保各项积极就业政策落到实处，确保各项政策目标得以实现。

一、政策文件多、内容细、工具多样、创新不断

（一）政策文件多

2008年以来，中央政府层面先后制定下发了积极就业政策相关的国发文件10个、文件7个、相关政府部门配套政策措施若干。每年不断出台含金量很高的种种政策，表明政府在促进就业方面做了大量的工作，在大量调查研究、跟踪监督、沟通协调、文件起草的基础上，政策产出数量多，人、财、物的投入也比较大，使得积极就业政策能够随着就业形势的变化不断得到完善。

此外，各地认真宣传国家积极就业政策，结合当地实际，及时研究制定当地落实政策的有关配套办法、实施办法，细化政策，创新政策，提高政策的可操作性、针对性和有效性，确保积极就业政策落到实处。如2013年汕头市人社局会同财政局联合出台《关于进一步加强就业专项资金使用管理实施意见》及《汕头市小额担保贷款操作办法》，制定了岗位补贴、社保补贴、高校毕业生见习补贴、求职补贴、创业基地孵化补贴等14个就业创业补贴操作办法;2011年汕头市出台《关于印发汕头市就业困难人员认定办法的通知》，将城镇大龄人员、残疾人、被征地农民、连续登记失业一年以上人员、困难高校毕业生也纳入就业困难人员范围，将困难人员的类型由4类扩大到9类，使更多人员享受就业优惠。

（二）政策内容细

从政策内容看，2008年以来，我国已经形成促进就业创业的积极就业政策体系，政策内容完备，主要包括四个方面的政策内容：

一是扶持创业。包括税收优惠、小额担保贷款、财政贴息、资金补贴、场地安排等扶持政策，健全创业培训体系，为创业者提供项目信息、政策咨询、开业指导、融资服务、人力资源服务、跟踪扶持等创业服务，建设创业孵化基地，推进创业型城市建设。

二是促进高校毕业生就业。包括鼓励到基层和西部就业、鼓励中小企业吸纳、鼓励科研项目吸纳、加强就业创业培训、就业见习、离校前后就业服务、帮扶困难高校毕业生等。

三是促进就业困难人员就业。包括鼓励自谋职业、自主创业，扶持灵活就业，鼓励企业吸纳就业，开展就业援助，提供公共就业服务等。鼓励自谋职业、自主创业的具体政策包括，税费减免、小额担保贷款、场地扶持等;鼓励企业吸纳就业的具体政策包括，税费减免、社保补贴;促进灵活就业的政策主要是社保补贴;就业援助的具体政策包括，公益性岗位、社会保险补贴、岗位补贴;公共就业服务促进就业的具体政策包括，职业介绍补贴、职业培训补贴、职业技能鉴定补贴等。

四是就业服务和职业技能培训政策。包括加强公共就业服务体系建设、健全公共就业服务制度、公共就业服务信息化建设、职业培训基础能力建设、特别职业培训计划、职业培训、技能鉴定补贴等。

（三）政策工具多样

积极就业政策的政策工具多样，可以分为以下三类：一是财税金融工具，主要包括：税收工具、行政性收费工具、金融工具、财政补贴工具、社会保障工具等;二是劳动力市场工具，包括培训工具、职业介绍、职业指导、就业见习、岗位援助工具、生活补贴工具等;三是行政性工具，包括行政性就业安置、特殊项目等。

与国际上的劳动力市场政策不完全相同，我国现阶段的积极就业政策既包括具体的政策措施体系，也包括一般性的方针政策;既讲究策略性，也包含战略性的内涵;既着眼于劳动力市场上的现实劳动力，也关注潜在的劳动力市场问题;既重视劳动力的利用，也关注劳动力的开发。总之，我国积极就业政策是一个国家整体的就业方针政策。

（四）政策创新不断

促进高校毕业生就业方面的政策创新包括，针对高校毕业生的就业服务政策创新，增加高校毕业生就业创业的补贴项目，延长高校毕业生创业政策的扶持期限，针对高校毕业生的就业援助政策创新等。促进困难群体就业的政策创新包括，建立就业援助基地，完善就业援助的补贴政策，失业保险政策创新，创新就业援助服务政策，规范公益性岗位等。扶持创业的政策创新包括，扶持返乡农民工创业，鼓励创业孵化基地建设等。公共就业服务方面的政策创新包括，制定购买基层公共就业服务指导目录，创新模式帮助企业招聘，开展精细化就业服务，加强职业培训等。上述这些政策创新将为新一轮积极就业政策的完善提供重要参考。

二、财政投入不断增加

（一）就业补助资金不断增加

2013年，我国中央财政就业补助资金480亿。2008年以来，中央财政就业补助资金逐年增长，2008年以来年均增长14%，2010年以来年均增长5%。城镇劳均中央财政就业补助资金逐年提高，2013年达到125元。

根据课题组的数据调查，在被调查的215个区县中，各区县就业专项资金使用额均值从2008年的945.44万元，上升到2013年的1646.43万元（2011年略有下降），年均增长15%。

（二）中央就业补助资金占比不断下降

从中央财政就业补助资金占中央财政支出的比重看，2009年以来占比逐年下降，2013年为0.35%。从中央财政就业补助资金占GDP的比重看，同样是2009年以来占比逐年下降，2013年不到0.1%。

（三）地方就业补助资金投入不足

根据课题组的数据调查，2008年以来，广东、江苏、山东等东部发达省份就业专项资金使用额占公共财政预算收入的比重在0.4%-1.0%之间，占GDP的比重极低，不超过0.02%;中西部省份就业专项资金使用额占公共财政预算收入的比重则在1.8%-3%之间，占GDP的比重在0.3%以下，东北地区的比重更高一些。中西部和东北省份就业专项资金使用额占公共财政预算收入的比重高，是因为中央转移支付的原因。不仅如此，从劳均就业专项资金使用额看，东部地区劳均就业专项资金使用额也低，不超过80元，而中西部地区劳均就业专项资金使用额在100-150元之间，东北地区更高，都超过200元。这可能说明，目前，就业专项资金仍然以中央为主，地方投入较少。

（四）就业专项资金使用结构有所偏重

根据课题组的数据调查，从就业专项资金的支出结构看，各地历年支出的大头都是社会保险补贴和岗位补贴，其次是职业培训补贴。2013年，甘肃省社会保险补贴、岗位补贴、职业培训补贴占就业专项资金支出的比重分别为21%、56%、11%，辽宁省上述三项补贴的支出比重分别为56%、34%、3%，黑龙江省分别为31.6%、45.7%、6.7%，山东省分别为25%、20% 、20%，江苏省分别为59%、7%、9%，广东省分别为42%、24%、14%。

根据课题组的数据调查，在被调查的215个区县中，2013年就业专项资金使用额中，占比最大的前三位为社会保险补贴（33.4%）、岗位补贴（29.0%）以及小额担保贷款贴息（14.7%）。岗位补贴、小额担保贷款贴息、见习补贴和社会保险补贴的区县级人均投入较多，2013年依次为平均每年5481元、5454元、3287元以及3049元。同时，社会保险补贴、职业介绍补贴、职业培训补贴、小额担保贷款贴息、岗位补贴的享受人数较多，2013年，享受这五项政策的区县级人数均值依次为3026人、2943人、2508人、1423人和1101人。在全部社会保险补贴中，灵活就业补贴所占比例最高，公益岗位社会保险补贴占比逐年上升。2013年的社会保险补贴区县级均值，灵活就业社保补贴为413万元，公益岗位社保补贴为220万元，企业吸纳社保补贴为73万元，国企“4050”职工社保费补助为35万元。

2003―2014年3月底，汕头市共支出就业专项资金11736.8万元，其中中央补助资金331.53万元，省补助资金7568.36万元，地方筹集资金3836.86万元。中央及省级资金主要用于职业培训补助、社保补贴及岗位补贴、人力资源市场信息网络系统建设、就业服务基建平台建设，地方资金主要用于组织专项公共就业服务。

三、政策执行能力不断增强

（一）积极就业政策执行体系逐步建立

建立了劳动保障、计划、经贸、教育、民政、财政、建设、税务、工商、银行、物价、各派、工商联和工会、共青团、妇联的部际联席会议制度。

在《政府预算收支科目》中增设了“就业补助”款级科目，就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等，中央财政继续通过专项转移支付的方式给予地方适当补助，并对中西部地区和老工业基地给予重点支持。

2005年以来，加强了劳动力市场信息系统建设。围绕就业工作的主要任务和服务对象的需求，优化业务流程，逐步实现就业服务和失业保险业务的全程信息化。2005年以来，加强了街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建设，充分发挥其在促进就业再就业方面的基础作用。依托街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建立再就业援助制度，对就业困难对象实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。

（二）公共就业人才服务机构服务能力增强

2008年以来，我国各级公共就业人才服务机构、社区劳动保障平台建设不断加强。截至2013年年底，全国县级以上政府部门设立公共就业和人才服务机构等各类服务机构达2.8万家，全年共为2402万家次用人单位提供各类人力资源服务。实现了就业服务和失业保险业务的全程信息化。完善网上职业介绍功能，为求职者和用人单位提供方便快捷的信息服务，提高劳动力市场供求匹配效率。依托街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建立再就业援助制度，对就业困难对象实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。社区劳动保障工作队伍建设得到加强，工作质量提高，工作经费落实。对因国内国际经济形势发生重大变化直接影响就业的行业和企业，以及失业问题突出的困难地区、困难行业，制订了失业调控预案，进行了失业动态监测。各地都开展丰富多彩的就业促进活动。

本课题问卷调查表明，超过七成毕业生接受过某项或多项就业公共服务。其中，享受就业岗位信息服务的比例为73.13%，享受公益性专项招聘会的比例为68.59%，享受人事档案保管等服务的比例为58.17%，享受就业政策教育与咨询服务的比例为55.25%，享受网络招聘周等专项活动服务的比例为46.35%，享受实名登记服务的比例为30.68%，享受技能培训服务的比例为28.58%，享受推荐参加就业见习服务的比例为22.32%，享受创业培训服务的比例为21.03%，享受其他服务的比例为14.12%。

本课题问卷调查显示，49.4%的农民工表示在找工作过程中接受过政府部门提供的公共就业服务。服务内容主要是：介绍参加招聘活动（47.6%），发放工作信息资料（41.0%），帮助联系企业找工作（18.1%），发放政策宣传材料（30.8%），介绍参加技术培训（22.4%），免费职业技能鉴定（7.9%），以及劳务输出和创业贷款等其他服务。

公共就业服务的就业促进效果较好。根据本课题的数据调查，从登记求职人员接受职业指导的比例、职业介绍成功率、接受创业服务的比例三个指标看，山东分别约为50%、50%、10%，江苏分别约为40%、35%、6%，广东分别约为30%、35%、5%，江西分别约为45%、50%、6%，甘肃分别约为70%、55%、10%，辽宁分别约为20%、40%、6%，黑龙江分别约为45%、47%、4%。公共就业服务在促进就业方面发挥了重要作用。

（三）公共就业人才服务能力地区差别大

公共政策与社会政策的区别例8

关键词：社会资本公共政策信用体系

作为一种资源集合体，社会资本的独特性在于它是以信任为核心、以互利互惠的规范和公民参与网络为来源，属于公共物品。因此不仅与其它资本形式如金融资本、人力资本等一样对现代经济的有效运行起着重要作用，而且更具明显的政治功能，是公共政策过程科学性、有效性、准确性和公众参与性的前提，是产生自由民主制度和保持政治稳定的必要条件。

社会资本的政治效益对公共政策影响分析

从微观政治层面来看，随着社会资本存量的提高，公民参与决策的意愿增加，个人将有多种机会学习资源生产和控制中的重要事务。这样，公民可较好地判断国家问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范同的决策。同时，目标群体主动参与政策，可以弥补专家能力的不足，扩大方案选择的范围，还可以增进政府能力。在这个过程，利益集合更容易达成，从而组成与政府展开有效谈判的联盟。在与政府讨价还价的博弈过程中提出有力的意见，促进政府制度的和政策的改善。由此可见，充裕的公民参与网络社会资本在某种程度上推动着公共政策过程的有效运行，使民主参与、科学政策制定起到很好的延伸补充作用。

社会资本更相信和看重人们在社会生活中自然形成的规则，特别是在自发性组织在社会生活中自然形成的制度。以高度信任网络的自发性组织为形式的社会资本对公共政策有着积极的影响：拥有比较健康的社会资本储量，在解决公共物品问题的时候可以更好地避免采用强制性的方案，也可以节约政府管制成本，降低市场交易费用。社会资本的理论这一思想与自由主义者哈耶克有关“自发社会秩序”的观点有着异曲同工之处。授权意识：遵循了市场规律，在社会资本储量较为丰富地区，政策的制定更多是以授权民间企业的自主选择作为标准来指导决策来取代传统的管制政策，使之更好地发挥公共政策的补充作用。

培育社会资本的政策途径

（一）自上而下与自下而上结合的社区建设

社区建设中，人为社会资本投资具有重要意义。设计良好的制度可以使社区、国家和市场相互补充而不是相互取代，社区可理解为是一种地域性的自治组织，国家与政府围绕社区建设而进行的社会资本投资工作也是外部性的。其中合理界定“官治”与“自治”的关系，依法保障社区的合法权益，将部分国家权能让渡给社区，并随着社区功能的发展和完善，自觉地收缩政府的“领地”，是通过社区发展来积累社会资本的根本途径。这样既节约了政府的公共投资，又增加了社会资本的投资。社区公共服务社“高整合-高链结”的发展范式对弱势群体社会资本重建的贡献验证了武考克称为“自下而上”的发展范式。该模式中，武考克认为，社会资本对经济发展其实需要从下而上，以及从上而下的合作连结，达到经济发展与社会整合的良性循环。从下而上的发展是草根的，需要社区组织或社会团体的公共政策参与，在这个层面上，越是有紧密的社会链接以及普遍的信任关系，则社会整合程度将越高，也更能建构有效地民主参与经济发展的决策。从上而下的关系则是指国家与社会两者都维持一定的自主性，能够引导并调和各种社会团体的需求，从而有效地执行政策。

（二）营造良好政策环境

普遍认为，志愿性社会组织是社会资本生长的温床。现代社会中社会资本的产生和更新与组织和部门有着密切的联系。这些志愿性组织包括范围繁杂的志愿性组织、次级社团、中介性组织和共同体社团。志愿组织最主要的意义也许不在于提供公共产品本身，而在于营造成员共同维护的社会资本，以分散化和多元化的方式形成对公共产品供应大有作用的公民规范和职业伦理。以英国国民信托的发展中政府的作用，为我国志愿性组织发展中政府的作用提供了重要参考价值。主要体现为：提供良好政策环境，整合各地民间环保资源。相关法律的建立：适时制定国民环保信托法，引导民间环保信托组织的发展。1907年，关于国民信托经营准则的《国民信托法》在英国通过议会批准。激发全民参与意识，提高环保认同度。会员支撑了英国国民信托，全民参与意识支撑了整个国家的环保。

目前我国的民间志愿性组织普遍规模小，绝大多数在千人规模以下，并且均为地方性组织，即以本地区的相关事务为主要任务。跨地域、全国性的民间环保组织还未形成，这在很大程度上削弱了这些组织的力量。因此，有必要整合各地区的民间组织资源，加强各组织的交流与合作，使其能够突破登记注册所在地的区域界限。此外，通过加强教育与宣传，重点培养公众的责任感和参与意识；通过加强对环境信息的公开，使公众了解环境的真实现状，培养全社会的认同感；通过加强与专家和专业团体的交流与合作，使得志愿性组织的活动能够合理和科学化。

（三）构建信用制度环境

如艾里克•乌斯拉纳指出：“信任可以使一个生活健康和富有。当人们彼此信任时，他们就更可能照顾到别人的偏好，并且倾向于一个具有较高生活质量的更愉快的社会。信任可能不会直接产生财富。然而，由于宽容，它将促进贸易，进而导致更大的繁荣”。

在社会信用体系建设中，一方面，需要充分发挥政府的作用；另一方面，政府直接介入信用关系又容易造成管理上的混乱。尤其是在我国国有企业产权改革尚未完全到位的条件下，政府既是交易主体，又是市场的仲裁者，容易导致“寻租”行为。因此，政府作用的发挥必须限定在合理范围内，政府不能代替市场主体去办信用中介机构，也不能代替企业进行信用管理。政府的作用应当主要立足于为社会信用体系的建立和发展提供一个协调的市场环境。本文出自:

结论

综上所述，可见社会资本的政策意义是显而易见的。政府的任何一项政策或者投资，都应该考虑尽可能少地破坏已经形成的社会资本的酿造机制。与此同时，政府应该学会利用社会资本来提高政策绩效。这就如同社会资本理论家倡导自下而上的发展动力以取代自上而下提供经济和社会利益。本文认为，不应该仅把经济政策或国家制度方案看成是公共政策考虑的主要方面，而更应该关注底层社会公共行为的能力。

参考文献：

公共政策与社会政策的区别例9

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。

二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

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公共政策与社会政策的区别例10

【关键词】社会需求/社会供给/公民参与/公民权利

【正文】

一、什么是社会政策

社会政策既是一个实践活动领域又是一个学术研究领域。作为学术研究领域，社会政策在欧洲的许多大学里被作为一个学科至少有几十年的历史了。在美国，社会政策虽然不象在欧洲的大学里那样直接以社会政策系的方式存在和发展，但是在社会工作、政策研究、城市规划等院系中也有其存身之地。然而，至今几乎所有的有关社会政策的著作在界定什么是社会政策时，都会承认关于社会政策还没有一个得到大家公认的定义。以至于“追随着这些年大量的有关的书籍，引证其中的好的观点和这个学科的大师们的看法”(MichaelLavalettandAlanPratt,1997)就成了一种研究什么是社会政策的方法。这种状况的成因，一是社会政策作为一个实践领域几十年来发生了很大的变化；二是社会政策研究与其他社会科学学科相比，与价值观念有着更密切的关系。

早期社会政策研究领域最著名的学者之一是英国社会学家马歇尔，在其1965年出版的《社会政策》一书中对社会政策的解释是很简单明了的。“‘社会政策’不是一个有确定含义的专门的术语。在本书中它指的是与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，通过这些行动对公民的福利有直接的结果。因此，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。”(T.H.Marshall,1965)另外，马歇尔认为教育也应该属于社会政策的研究范围，但是由于它自身有许多独特的问题，构成了一个很大的研究课题，不便于放入他的这本书中。简括马歇尔的解释，社会政策即是通过政府供给对公民福利有直接结果的政策。

马歇尔对社会政策的解释受到另一位研究社会政策的大师——蒂特马斯的批评。蒂特马斯认为这样解释社会政策，是把社会政策视为是行善的、再分配的和关切经济及非经济的目标。跟许多其他定义相似，社会政策（就象经济政策那样）全是关于是什么和应该是什么的。所以它被卷进了控制社会变迁的抉择里(RichardM.Titmuss,1974)。他自己则认为社会政策“关切着某种共同的人类需求和问题”。但是，不同的人对人类需求和社会问题的界定是不同的，因而提出的政策反应也不同。蒂特马斯认为在社会政策领域存在着很大的差别，可以概括为三个类别，他分别称之为社会政策的剩余福利模型、社会政策的工作成就模型和社会政策的制度性再分配模型。这三个模型显示着社会政策在目标和手段上的不同。所以“社会政策基本上是有关矛盾的政治目的和目标的抉择，以及它们的厘定过程”(RichardM.Titmuss,1974)。

在另一部著作里蒂特马斯对社会政策所关注的需求作了进一步的解释，他说：“我们关注的是对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂的领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”(RichardM.Titmuss,1976)。

可见，蒂特马斯认为社会政策的研究范围与社会服务、社会福利涉及的范围基本相同，主要关注的是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人类需求。另外，蒂特马斯还指出社会服务是包括社会福利、财政福利、职业福利三个部分的广泛的领域(RichardM.Titmuss,1958,1974)。从这个角度说，社会政策也不仅仅是指的政府供给，而是更广泛的社会供给。

比较马歇尔和蒂特马斯对社会政策的解释，他们之间的主要的差别，一是蒂特马斯界定的社会政策的研究范围比马歇尔界定的范围要广。二是蒂特马斯认为，一方面社会政策必然与价值选择有关，只要涉及政策，就关切到需求（目标）以及满足需求的方法（手段）的问题；但是，另一方面，对于任何给定的政策的‘对错’问题，社会科学都没有最终的答案。……有关目标的评论——即讨论什么是正确的需求——那该是哲学家和神学家的用武之地了……就研究这些社会政策问题而论，我们所能做得到的，是更清楚地揭示需要社会正视的价值抉择。如果我们将社会政策领域视为一个专为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的福利体系，我们将不会发掘出有意义的问题。(RichardM.Titmuss,1974)。也就是说，蒂特马斯认为社会政策本身是以一定的价值观念为基础的，所以具有不同的价值取向的政党、政府会制定不同的社会政策。然而研究社会政策的科学家，却要保持价值无涉，对各种社会政策进行客观地研究。所以他对马歇尔的社会政策可以“对公民的福利有直接的结果”的解释提出批评。

马歇尔对社会政策可以增进公民福利的解释与20世纪50、60年代在西方国家流行的舆论有关，当时的西方国家的政界和知识分子中普遍认为随着福利国家的建成，意识形态的争论在西方国家已经终结了。因此，社会政策的目标就是增进公民的社会福利，需要研究的就是怎样更好的执行这种政策。后来这被称为社会行政的传统，社会行政为自己设定的任务是为理性的政府和有效的行政提供工具。但是到70年代早期情况发生了变化，出现了一些对社会政策的批判性的研究著作。一些社会行政研究中的有影响的人物注意到了对福利问题的争论，并开始重新估价这个学科的理论基础和政治立场(PhilLeeandCollinRaban,1988)。这也使得马歇尔在1985年第四次再版其《社会政策》一书时，将其对社会政策的解释作了修改。

马歇尔说，他对社会政策的解释，在很大成度上是取其方便和既有的惯例。他先从惯例开始，然后再跳入目标的深水之中。按照国际性的惯例，特别是国际劳工组织对社会保障的定义，社会政策包括社会保障之下的对失业、生病、年老时的收入维持，以及家庭津贴、医疗照顾、住房、社区服务、教育。而这些政策的目标是由标示它们的词语——保障(security)、健康(health)和福利(welfare)来表明的。这些在一般的意义上都是最终产品，意味着与最终所得有关，而不是与就业有关。“因此可以说，20世纪社会政策公开宣称的目标就是福利(welfare)。”(T.H.Marshall,1985)

马歇尔对社会政策的重新解释表明，一是他仍然坚持对社会政策涉及范围的狭义解释。二是意识到在社会福利领域存在着意识形态上的分歧。因此，他一方面针对着新倡导的主要通过劳动力市场中的竞争实现就业，以满足个人的最终消费需求的看法，指出社会政策是以在市场之外，与就业无关的方式向公民提供最终产品，这一点与蒂特马斯是一致的。另一方面，他仍然坚持社会政策是以福利为目标的，只不过说得委婉一些，说成是“社会政策公开宣称的目标就是福利”这就为其他人认为社会政策除了公开宣称的目标，还有实际目标，二者可能一致也可能不一致，社会政策也可能给某些人带来不利，社会政策的实际目标是维持社会稳定等见解，留下了余地。

由于对社会政策的解释上存在着以上的分歧，因此，到目前为止，在社会政策的研究领域就形成了两个维度：对社会政策的研究范围做狭义解释和广义解释；对社会政策研究持客观描述分析的态度还是论证具有价值取向的政策主张。依据这两个维度可以将社会政策研究者分为四个派别。当然，各派别之间的界线也没有截然的划分。

就20世纪90年代以来的发展趋势看，如拉特里迪斯所说，“强调社会政策在社会中的较广的范围的学者的数量正在增加。他们的研究反映了一种对社会政策的综合的观点。这种宽泛的观点围绕着制度化的组织、政策和方案，又包含着对社区和全体公民的福利和发展的社会关怀。”社会政策研究更关注对穷人和无权者的关注，更强调社会责任，更注重社会整合、阻止疏离。认识到社会政策有着比社会福利方案宽泛得多的特征。他本人对社会政策持的就是宽泛的、综合的观点。认为社会政策“可以是国际的、国家的、教区的、地方的，政策也可以是行政的、立法的、司法的措施。”社会政策有许多分支，“虽然各分支集中于特定的功能，但是，社会政策作为一个领域是与整个社会的基本出口及其发展相连系的，是与人类与环境的关系问题相连系的，以及与个人的幸福相连系的。虽然社会政策着眼于宏观层次，但是许多社会政策是从与社会科学相关联的个人、群体、社区的行为中派生出来的。这是一个强调在社会的制度和结构因素之间，以及整个人口和个人之间进行合作和分担责任的领域。社会政策是改变基本的社会关系和社会形象，改进人口全体、社会阶级和个人的生活条件和生活方式的共同的工具。”他将社会政策定义为“是向全体人民提供公民权利的媒介物”(DemetriusIatridis,1994)。

从拉特里迪斯对社会政策研究趋势的概括和他本人对社会政策的解释来看，社会政策，从供给方面来说，已不仅仅是指政府的供给，而是包括国际的、国家的、教区的、地方的等多元主体在内的多元化的社会供给；从需求方面来说也不仅仅是基本的物质生活需求的保障，而是包括社会关系、社会参与、精神需求等多方面的基本需求的满足。社会政策研究正在趋向于关注多元化的社会供给和多元化的社会需求。不仅仅是关注对公民的收入维持、经济保障，而且越来越关注社会公平、社会整合、社会合作，以及避免社会排斥。

我国自从改革开放以来，对社会保障的研究已经受到了许多学者的关注。但是，从总体上说大多数人主要关注的是对弱势群体的经济保障。其实收入维持、经济保障对任何社会的公民来说都是必要的。而了解国际社会中社会政策的研究趋向，对广义的社会福利(well-being)给予关注，以避免社会排斥，甚至社会冲突也是很必要的。

二、社会政策与公共政策

简单地说，公共政策指的就是社会公共权威机构制定和实施的政策，或者说公共政策指的是国家或政府对社会经济生活的干预。政治学家戴伊从最抽象的层次给公共政策的定义是：“公共政策是政府选择的一切作为或不作为。”(ThomasR.Dye,1991)。当政府基于信仰、价值、使命、目前的处境、打算、意向以及对相互冲突的利益和价值的相对的优先权的确定和对能够承担什么样的交易和预测等，选择作为时，公共政策就会以有目标的计划、方案、规划等方式来表达，作为政府的政策，也可以法律、法规、法令、规章制度等形式来表达。但是，当政府有目的、有意识地选择不作为时，政府的政策可能只是一项声明、一个宣言，甚至连声明、宣言也没有。但是，政府有目的、有意识地不作为确实是政府的政策。

社会政策是作为总体的公共政策的一个部分。问题是我们为什么要把公共政策中的一部分视为社会政策？

从历史发展过程来看，改革政策作为一个活动领域和研究领域的形成与西方工业国家对市场经济社会的国家干预的发展有关。特别是20世纪30年代的经济大萧条，以及福利主义经济学和凯恩斯主义经济理论的产生，强有力地推动了国家干预的增强和干预范围的扩大。

由于国家干预的增强，公共政策作用的范围越来越广、内容越来越复杂，到了20世纪中期以致产生了专门以公共政策为研究对象的学科。

公共政策之所以成为专门的研究对象，一方面是由于科学技术的飞速发展、社会经济的日益复杂以及人们的价值观念的多元化，使政府面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁难；另一方面则是由于系统论、控制论、信息论、搏奕论、数理统计、电子计算机技术，以及行为科学、管理科学等的发展，为减少政策制定和执行中的失误；为提高政策制定和执行的效率提供了越来越多的科学方法，使科学地、理性地制定和执行政策成为可能。因此，以公共政策为研究对象的学科的一个非常突出的特点就是，运用各种科学的方法和理论，以改进公共政策的制定与执行。对公共政策的这样一种研究范式被称为政策科学。

也就是说，从公共政策的发展历史及相关研究的产生历史来看，社会政策与其他的国家干预项目都是在市场经济的发展过程中逐步产生的。而公共政策专门研究的形成，既与政府干预范围的扩大有关，又与各种科学的研究方法和手段的发展有关。在这个过程中由于社会政策主要关注的是以社会供给的方式来满足一些特别和个人的生活需求、社会需求，这个领域不仅仅与运用科学的知识和手段进行研究有关，还与伦理道德、价值观念有着密切的关系，因此也就成了一个不同于公共政策的研究领域。

另外，如果借鉴公共经济学的有关知识，我们也可以看出公共政策与社会政策的联系与区别。

无论是公共政策还是社会政策的实施总要利用一定量的经济资源。一个社会既有的经济资源的使用可以分为两个部分：一部分用于再生产，包括简单再生产和扩大再生产；另一部分用于消费，包括公共消费和私人消费。对一个社会既有的经济资源的支配也可以分为两部分，一部分由社会中的成员私人支配，另一部分由社会作为整体共同支配。社会集体支配在许多社会一般是由国家机构或政府机构代表整个社会进行支配。对用于扩大再生产的经济资源，政府机构支配除了通过国有企业直接从事经济活动，还可能通过制定经济活动的游戏规则、直接控制、减免税收或其他优惠补贴等方式对私人企业的生产经营活动进行干预；对消费品部分，政府主要以公共供应的方式提供公共消费品，在私人通过市场交换获得私人消费品以外，政府还以公共供应的方式提供一定的私人消费品（或提供现金补贴）。

美国经济学家布坎南曾提出并讨论了这样一个问题：当有价值的最终产品的分配，取决于人们在市场中进行的等价交换时，集体或国家有什么权利提出要分得一定的份额呢？国家机构的作用或用布坎南的原话，国家机构的生产力得到承认时，也就必须承认国家机构对产出的价值或经济资源有取得一定份额的权利，如国家机构在维持社会经济秩序方面的不可取代的作用。在没有执行和保护“我的和你的”的区别的环境里，个人在创造价值方面将做出较少的努力，而且人们还会把许多时间和精力用在争夺和保护已经取得的成果上。因此，国家机构在保证秩序方面的作用具有生产性，国家机构也就有权利要求分得一定量的经济资源。接下来的问题是国家有权利要求多大的份额呢？如果根据归因理论，没有国家机构维持必要的秩序，人们就无法进行正常的经济活动，人们就不可能创造任何有价值的经济资源，这样看来，国家的“边际产量”特别高。因此，国家就有可能要求得到总价值的绝大部分（布坎南，[1986]1989）。

从历史事实来看，在生产资料私有制的基础上，经济资源或说经济财富，在各社会成员与国家机构之间的分配一般要取决于民间力量与掌握国家权力的官员之间的力量对比。当民间力量薄弱时，国家通过税收或其他方式获得的经济财富的比例就会比较大，当民间力量强大时，国家获得的份额就会相对少一些。此外还取决于人们的价值观念、对国家的态度、社会的历史文化传统等多种因素。

20世纪以来随着社会经济的发展和复杂化，国家不仅承担着维持秩序的责任，而且被赋予了对社会成员之间的经济资源占有状况或分配状况进行再分配的责任，和对经济运行过程进行干预的权力。所以，总的趋势是国家对社会创造的经济资源所要求的份额是在不断增加的。

在由市场机制配置经济资源的同时，国家不仅承担维持秩序的责任，而且被赋予了对社会成员之间的经济资源占有状况进行再分配的责任，和对经济运行过程进行干预的权力，其基本的理由是市场“失灵”。

认为在市场失灵的地方，政府也不一定是有效率的人，以及认为目前人们认定的某些市场失灵，仍然可以进一步通过市场机制来解决的人，一般会倾向于自由市场经济，认为公共政策的作用范围越小越好。认为政府的作用主要是纠正市场失灵和认为政府还应该推进公平分配、应该鼓励有益的需求、限制有害的需求的人对公共政策作用的适当范围的判断也会有很大的差别。

在政府干预的多种方式中，其中之一是以公共供应的方式提供物品和服务。政府以公共供应的方式提供物品和服务的主要原因是物品或服务的提供具有外部效应。主要原因是对某种特定的商品的使用进行收费是不可能的，或是耗费极大的。换言之，就是要把没有贡献的人排除在外是不可能的或成本要远远高出收益。

但是，有时公共供应的理由与政府追求的目标有关。或者说与政府追求提供有益的需求有关。如提高公民的福利水平或缩小收入差距等。如果政府认为教育可以降低财富占有上的不均等，或将每个公民都要接受某种最低水平的教育本身就看作是应该追求的一个目标，政府就会把教育作为公共供应的物品。

在确定某种物品或服务是否采取公共供应的方式时，上述几种理由可能具有不同的重要性。有的物品可能既是因为排除困难，也是因为需求无弹性和对新增加的消费者的供应不需要，或几乎不需要增加成本，因而成为公共供应的物品；有的可能是因为某中的一、两个原因，而成为公共供应的物品。

当然，政府提供公共物品也可能是受到各种法规、习惯，政治家和管理者的自身偏好等的影响，或是为了竞选成功，为了现存的官僚机构的利益等。

公共物品与私人物品的区别主要是如果“每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少”的物品被称为纯公共物品。以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人的消费增加一个单位，就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供应的方式提供，也可以通过市场交换获得。这些物品如果以市场交换的方式获得就属于私人物品，如果以公共供应的方式提供就属于准公共物品或公共供应的私人物品。政府以公共供应的方式提供准公共物品或私人物品，从积极的方面考虑，大多是为了公平或提供有益需求。

如果我们把社会政策与政策以公共供应的方式提供准公共物品或私人物品相连系，从上面的分析可以看出，社会政策是公共政策中更具有争论性和更缺乏客观标准的部分。这也是社会政策称为一个单独的研究领域，然而又与公共政策有着密切的联系和难以划清的界线的基本原因。也是使社会政策的定义和研究成为一个复杂的和难以有定论的领域的原因。

蒂特马斯从社会服务与公共服务的联系与区别的角度阐述了社会政策与公共政策的关系。他认为从理论上可以将有关的服务分成四类：

1、只为个人利益而设的服务——供给与否，和个人生活方式无关；也不论服务是否会给社会带来好处。提供服务主要是基于需要。

2、既为个人利益也为社会利益而设的服务——例如对某些传染病的防治，就是既有利于患者个人，也有利于公众或社会利益。

3、着重社会利益多于个人利益的服务——例如感化服务，这既是社会服务中的个案服务，更有助于社会控制、社会利益。

4、对社会有益但其益处不能归个人独享的服务——例如城市规划、公园建设、交通管理、法律秩序、公共卫生、消防等。这类服务的待遇没有差别，不能用成本与利益、使用者与非使用者等标准来作区分。即使有时我们能够找到使用服务或造成损害的人，并向他们收费，但是收费的成本可能超过其获得的利益。

蒂特马斯认为对服务所作的上述四种分类，有助于区分“社会服务”和“公共服务”。区分“社会服务”和“公共服务”的最重要的标准是有差别、个人化的功能与无差别、非个人化的功能。

但是，他紧跟着就指出，在越来越复杂和专门化的社会里，要划清这些功能的界线是相当困难的。现代社会里的各种力量：经济的、科技的、社会的等，都在同时运作，从而使有差别、个人化的服务与无差别、非个人化的服务之间的界线越来越模糊不清。因为政府要提高服务就要通过税收来筹集所需经费，而各种经济的、科技的、社会的力量都能够对国家的税收政策和实际税额产生影响。没有任何一个社会群体会要求给自己加税。当各种力量作用的结果使税收减少时，有差别、个人化的服务就不得不减少。所以，“我们再一次认识到，社会政策完全是关于社会目的及其选择的问题。”(RichardM.Titmuss,1974)

三、社会政策与公民权利

马歇尔较早地阐述了公民权利与社会政策的关系。他把公民权利分为三种类型：公民的、政治的、社会的。他认为，在西方国家公民权利有一个渐进的发展过程。首先得以实现的是公民权利，以18世纪末、19世纪初个人的言论自由、迁徙自由已经获得了法律保障为标志，而且这种保障是以法律面前个人的充分平等为基础的。以这种公民的自由权利为基础，19世纪末、20世纪初以投票权和政治参与为标志的公民的政治权力得以实现。虽然，最初只是少数有财产的男性公民得到了这种权利，但是，作为发展的开端，选举权的范围逐步扩大，最终成为公民普遍拥有的政治权利。以公民的权利和政治的权利为基础，20世纪公民权利实现了其最终的形式，既公民的社会的权利。公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务的提供等社会政策体现的。马歇尔认为以公民的社会的权利为基础的社会政策，可以提高公民的福利水平、减少资本主义社会的阶级制度产生的内在的社会不平等。(T.H.Marshall,1950)。

胡格曼在其《社会福利与社会价值》一书中比较系统地介绍了近年来对马歇尔提出的公民权利与社会福利的关系的分析和批评。其中一种批评与各种特殊的身份认同群体的形成导致的明晰的社会分化相连系。这种社会分化与社会的阶级分化不同，当然也可以包括阶级分化。这种分化表现为妇女群体、黑人和少数民族群体、老年人群体、残疾人群体、同性恋者群体、环保运动等。阶级关系只是这整个图景中的一部分。这些群体的存在表明社会不平等依然存在，但是，并不完全是阶级制度造成的；表明马歇尔的以公民的社会的权利为基础的社会政策，可以提高公民的福利水平、减少资本主义社会的阶级制度产生的内在的社会不平等的看法并没有实现。

针对着以特殊的身份认同形成的各种社会群体，这些群体从不同的方面提出各自的特殊的社会需求的情况，有人认为由于这种社会的分化已经不存在共同的社会政策的社会的公民权利的基础，这些群体的运动可能导致新形式的社会排斥。也有人提出了“相对的环境中的绝对的需求的概念”或“界定基本的客观的需求”的设想。其基本的含义是，首先要满足公民的基本的或绝对的需求，如清洁的饮用水、充足的有营养的食品、安全的环境、有意义的初级社会关系、经济保障等。同时还要考虑各种分化的社会群体的特殊需求，而对于各分化的社会群体的特殊需求的满足，必须通过当事人的积极参与来实现(RichardHugman,1998)。2结合马歇尔的社会政策是以公民的社会权利为基础的见解，以及社会结构的新的变化与各社会群体参与社会福利服务的相关性来看；再结合本文在前两部分提及的社会供给和需求的多元化问题，以及用于社会福利服务的经济资源在各社会成员之间及与国家机构之间的分配，一般要取决于民间力量与掌握国家权力的官员之间的力量对比的问题，我们更可以理解到社会政策的制定和实施确实与公民权利有着密切的联系。而且与社会的各个构成部分，或说各类社会群体维护自身的公民权利的努力也有着密切的关系。

此外，将社会福利政策与公民权利相连系，也表明现代社会的福利服务，通过多元化的社会供给方式来满足公民的基本生活需求，与恩赐、怜勉是完全不同的。这种不同之一就体现为公民的积极参与。通过参与既表达自己的需求、自己所属群体的需求，也了解其他人的需求、其他群体的需求，通过这种参与和表达的过程，还可以在一定程度上避免对社会福利的过分依赖。

总之，既然“社会政策完全是关于社会目的及其选择的问题”，如何选择就需要以公民权利的行使为基础。

【参考文献】

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公共政策与社会政策的区别例11

图中从公共产品效率的角度表明了地方公共产品由地方政府来提供，会产生更高的效率。因为地方公共产品的供应不只是与受益范围有关，而且与各地区居民的不同偏好有关。由于我国各地区社会经济发展水平不一致，各地居民对地方公共产品的偏好是不同的，对同一公共产品的需求量也不一样。最典型的是我国的东部地区和西部地区。为了使问题简化，我们假设东部和西部两地区内的居民分别对本地区公共产品的偏好是相同的。D[,1]和D[,2]曲线分别代表这两个地区居民对公共产品的需求。其中东部地区居民对公共产品的需求大于西部地区。再假定公共产品的人均成本是不变的，为OP，则西部地区居民的公共产品的需求量为Q[,1]，东部地区居民的需求量为Q[,2]。如果由中央政府统一提供公共产品，只可能存在一个供应量即Q[,c]。中央政府为了公平起见，只能在两个地区居民的需求量中取一个折中水平来提供公共产品。这样，对西部地区居民来说中央政府的公共产品供给超过了其需求，而对东部地区居民来说中央政府对公共产品供给小于其需求。因为人均成本是同样的，对西部地区居民来说是成本超出收益，其福利损失为ABC部分；对东部地区居民来说，其需求得不到满足，福利损失为CDE部分。从中可见，由中央政府统一提供公共产品是不可取的，会造成各地区的福利损失。

附图

从图中我们还可以看出，ABC和CDE面积大小与Q[,1]、Q[,2]之间距离及Q[,1]、Q[,2]的斜率有关。也就是说由中央政府统一提供公共产品造成的福利损失大小与不同地区居民需求差异及价格弹性有关。Q[,1]与Q[,2]之间距离越大，福利损失也就越大；需求曲线D[,1]和D[,2]的斜率越大，即需求的价格弹性越小，则福利损失也就越大。我国各地区因历史文化和社会经济发展水平的差异，地区之间社会经济发展不平衡，居民对公共产品需求的差别很大，应该采取分权方式，让各地方政府自行提供公共产品，以减少居民的福利损失，提高资源的配置效率。总之，地方公共产品由各地方政府提供要比中央政府统一提供更有效率。

二、地方政府对社会总供求平衡的调节作用分析

如果说，在封闭经济系统中，一般西方国家市场经济流行的是“政府—企业—个人”三部门经济，那么，在我国社会主义经济中则应该是“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济。借用西方经济学的分析方法，用C表示消费，I表示投资，S表示储蓄，G表示政府支出，T表示政府收入，C1表示中央政府支出，G2表示地方政府支出，T1表示中央政府收入，T2表示地方政府收入。西方国家“政府—企业—个人”三部门经济总量均衡模型如下：

C+I+G=C+S+T

(1)

即总需求等于总供给。等式(1)调整后可得：

(C-G)+(I-S)=(T-G)

(2)

等式(2)表示社会投资与社会储蓄差额等于政府收支差额。由此可见，政府收支关系对于社会总供求平衡具有很大的调节作用。

我国“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济总量均衡模型如下：

C+I+G1+G2=C+S+T1+T2

(1)

等式(1)调整后可得：

(C-C)+(I-S)+(G1-T1)=(T2-G2)

(2)

等式(2)表示消费供求逆差、投资供求逆差、中央政府收支逆差之和等于地方政府收支差额。在宏观经济结构均衡模型和地方经济结构均衡模型中不难看出，地方政府对于地方经济总供求平衡同样具有很大的调节作用。地方政府不仅通过自身的收支关系直接影响经济活动及其结构，而且可以通过国有地方经济部门或企业的活动影响本地区的消费、投资、储蓄的总量和结构。因此，规范地方政府的经济行为、提高地方政府配置资源的效率是我国社会主义市场经济健康、高效运行的一个重要条件。

尤其我国地方财政支出已占整个财政支出的2/3，可见我国地方财政确实具有举足轻重的地位。另外，我国地区经济的差异性很大，各地的资源和开发程度、地理位置、交通运输、人口分布和社会、经济、科教、文化情况各不一样，如果集中由中央实行统一调控，难度很大。就我国目前的情况来说，只有实行宏观调控的层次化，采取不同的调节方式和手段，才能提高宏观调控的有效性，有利于统一的宏观调控目标的实现，我国地方公共财政的中观调控是服从于中央政府统一宏观调控目标任务下的具有相对独立性的分级宏观调控，是立足于地方政府管辖区域内实施的宏观调控，我国地方公共财政对于优化资源配置、实现本地区经济结构的转换和升级、调整产业结构、选择支柱产业、实现社会经济的稳定，起到了中央政府无法起到的作用。地方政府的功能不仅是市场机制无法实现的，也是中央政府无法扮演的。转变地方政府的职能，是建立地方公共财政的基础和前提。市场能办到的，政府不必代劳；地方政府能办到的，中央政府也不必代劳。地方政府要办的事情就是市场机制无法解决而中央政府又解决不好的事情。只有正确界定地方政府的活动空间，按照市场经济的要求转变地方政府职能，才能改变当前地方财政的“缺位”和“越位”状况，在此基础上建立地方公共财政的框架体系。

三、地方政府公共财政决策机制的完善

由于财政的决策过程和收支安排等都是由现实中的政府机构来决定和完成，财政职能的发挥不仅会受到各种外界因素的制约和影响，同时更会受到政府行为的内在制约和影响，并且因此造成一定的职能偏差或失效。公共选择理论认为，政府实际上是由有理性、自私的人组成的，“那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们其他人没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者”，其行为同样受到各种原因的困扰，并取决于“成本一收益”的分析。

1.完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制

缺乏社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制，是我国地方公共财政效率不高的原因之一。尽管宪法赋予了人代会在财政活动上的根本权限，但目前除少数的宪法条文、税法和每年人代会通过的预算文件外，就基本上不存在其他财政立法了。财政活动中有法不依、有章不循的现象严重，个别人主观随意决策，乱批条子、乱上项目而导致公共财政严重损失。尽管受到报章杂志的揭露和谴责，尽管各种 政府报告、决议及其他文件也三令五申要求克服与改进，但这些和随意决策的作风至今而无法杜绝，这表明了社会公众对财政权限的制约能力仍是相当软弱的。目前，我国财政法的主要部分是由国务院颁发的各种有关财政工作的行政法规所组成，这种行政机构自己颁布法规自己执行的状态，也削弱了社会公众对财政活动的制约监督能力。

因此，要完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制，首先要提高国家预算的透明度。除了牵涉国家机密的项目和金额外，其余的各收支项目和金额，以及具体的编制依据和[文秘站:]考虑等，都应向社会公布。要严格执行财务公开制度，地方财政的各项安排和实施结果都必须公开，决不能暗箱操作。要不断提高地方财政支出过程中的决策水平，就必须加强决策的民主化和科学化管理，就必须完善我国财政活动中的社会监督机制。对于独断专行导致的财政工作严重失误，再也不应仅以“交学费”来搪塞了。只有真正追究了有关人员的行政、司法责任，才能确保人们小心谨慎地依据客观的市场要求去用好财政权力。

2.完善各级人代会与各级政府间相互制衡和约束机制

要强化地方各级人大的公共选择作用和各级人民政府的监督作用。在目前条件下，尤其要加强各级人民代表大会的公共选择作用，以避免决策的片面性和随意性。作为权力机构的各级人代会必须建立起有效的约束和监督财政活动的机制。目前，从各级人大所审批的预算草案看，仅列出了收入和支出几个大项目的数字与说明，不能对各具体项目进行较详细的审查、修订乃至否决，只能被动通过各级政府的预算案和决算案。在财政支出上，各种铺张浪费、违纪违法现象屡禁不止，人代会也无法对财政工作进行强有力的质询，更不要说追究相应的法律、行政责任了。

因此，必须完善我国财政决策中作为权力机构的各级人代会与其执行机构的各级政府间相互制衡和约束机制，才能确保各地区人民的意愿能通过政治程序得到真正实现，才能克服少数人主观随意乱决策的弊病。只有解决了这一关键问题后，我国财政理论才有可能借鉴西方财政的有关理论，转入如何把握并遵照社会公众的根本意愿来开展财政活动。

3.建立起地方政府内部的自我约束机制

建立地方政府内部的自我约束机制，首先要建立行政官员考核机制及干部任免机制。地方政府在建立丰功伟绩的同时，又发生这样那样的偏差，原因何在？除了涉及社会公众监督的机制不健全外，与行政官员绩效的考核标准和方式也有很大关系。因为考核标准和方式对地方政府尤其是决策层的负责人来说是非常重要的，这决定着对他们的评价和奖罚，在很大程度上可以说，考核机制对地方政府的经济行为起着导向功能。对地方政府来说，除了地方利益外，还有地方政府的自身利益或政府财政决策人的利益。地方政府由地方干部组成，是经济工作的行为主体，他们有其自身的利益，是利益主体。这种个人利益对地方政府的公共资源配置起着重要的作用。另外，还有地方干部的任免问题。目前，我国地方政府的干部任免基本上由上级决定，地方政府行为的约束也来自上面，而非政府组织对地方政府行为的约束和监督是较弱的。因此，形成对政治权力运作的根本约束限制机制及其相关的政治制度与程序，是确保财政运作符合市场根本要求的关键所在。另外，对决策人员的资格也要进行严格审查，他们既要有较高的预测、决策水平，也要受到责任与风险的约束，要从制度上把决策人员的责权利结合起来。

中国是一个大国，各地区经济发展差别很大，因此，地方政府在经济发展中起着至关重要的作用。提供公共产品、进行分级宏观经济调控是地方政府资源配置职能的重要体现，也是我国公共财政的重要组成部分。由于地方政府的任何决策管理行为偏差都必然影响其资源配置职能的发挥，因此我们必须建立社会监督机制，利用市场和社会舆论对地方政府进行切实有效的监督，通过政治程序和制度规定对地方政府的财政权力加以约束和规范，从而提高我国地方政府财政决策的效率。

【参考文献】

[1]　沈立人.地方政府的经济职能和经济行为[M].上海：上海远东出版社，1998.

[2]　樊勇明，杜莉.公共经济学[M].上海：复旦大学出版社，2001.