1.1夏季建筑施工中的防积水、排水措施
在施工计划中应赶在夏季暴雨到来之前将施工场地和施工运输道路进行硬化，在硬化的同时根据常年降雨平均水平和汇水面积合理设置排水设施。尤其是对于基础施工而言，在基坑的设置时必须充分考虑夏季暴雨的特点合理安排排水措施。在基坑的底部应沿其边缘位置设置排水沟，并每隔五十米左右设置一个集水井，集水井中的积水通过潜水泵抽排至基坑外的排水沟，并排向市政排水管网；在基坑的顶部一定要安排好路面的排水，除在基坑的顶部设置一定数量的地面排水沟外，同时道路也应做成一定的坡度将地面积水悉数排入排水沟内。在夏季暴雨到来之时应准备足够的潜水泵备用，防止降雨量过大超过预期的排水量而形成场地内的积水。
1.2夏季建筑施工中的材料保护措施
在夏季施工时一定要注意建筑材料的防潮保存和保管。袋装水泥应堆放在施工现场的水泥库中，其水泥库应当严实，并耐风雨侵蚀，同时库内地面应高出室外地面二十公分以上，并充分考虑地面部分积水对水泥库的影响。如果有条件的话应尽量将水泥库设置在室内。由于夏季空气潮湿、降雨量大，建筑砂、卵石等材料的含水量变化也较大，因此在使用砂石之前应先对其取样并测定含水率，通过水泥砂浆施工配合比的及时调整，来保证水泥砂浆的施工质量。对于钢管等钢质材料，应在表面涂好油漆，以防锈蚀。在夏季建筑装饰施工中，对于那些高级装饰所需材料应通通存放在室内，并按照每天的材料使用量进行酌量取料，以防材料被雨水浸泡后导致浪费。
1.3夏季建筑施工中的混凝土浇注措施
在夏季建筑施工中，墙柱模板应留排水及清扫口，雨后应将模内的积水排出后再进行混凝土浇注，同时由于潮湿原因，模内杂物应由人工进行清理。在混凝土浇注前一天应了解其浇注时的天气情况，尽量将混凝土浇注安排在无雨的天气或小雨的天气进行，尤其是当预知有大雨、暴雨天气时，不应安排混凝土浇注。在工地现场准备好足够的塑料薄膜，当混凝土浇注遇到暴雨时，应及时用事先准备好的塑料薄膜将新浇注的混凝土进行覆盖。一旦在混凝土浇注过程中遇到暴雨必须暂停施工时，应注意将施工缝留设在次梁跨度的中间三分之一范围内。由于夏季天气较为炎热，在混凝土浇注过程中，应按照混凝土的凝结时间、运输距离、停放时间、强度等要求适当掺加缓凝剂。在夏季酷热时节应合理安排混凝土的浇注时间，适当调整工人的作息时间，尽量利用清晨和傍晚等较凉爽的时间段，缩短炎热天气下的工作时间，并尽量避开夏季正午这段一天中最炎热的时间段。在暴热天气进行混凝土运输时，混凝土罐车等容器上应进行隔热覆盖，以防水分蒸发。在混凝土浇注完成后的一至两个小时只内，即用麻袋或其他措施进行覆盖，并及时浇水养护，以确保混凝土处在足够润湿的状态。
1.4建筑施工中的其他预防措施
1.1夏季建筑施工中的防积水、排水措施
在施工计划中应赶在夏季暴雨到来之前将施工场地和施工运输道路进行硬化，在硬化的同时根据常年降雨平均水平和汇水面积合理设置排水设施。尤其是对于基础施工而言，在基坑的设置时必须充分考虑夏季暴雨的特点合理安排排水措施。在基坑的底部应沿其边缘位置设置排水沟，并每隔五十米左右设置一个集水井，集水井中的积水通过潜水泵抽排至基坑外的排水沟，并排向市政排水管网；在基坑的顶部一定要安排好路面的排水，除在基坑的顶部设置一定数量的地面排水沟外，同时道路也应做成一定的坡度将地面积水悉数排入排水沟内。在夏季暴雨到来之时应准备足够的潜水泵备用，防止降雨量过大超过预期的排水量而形成场地内的积水。
1.2夏季建筑施工中的材料保护措施
在夏季施工时一定要注意建筑材料的防潮保存和保管。袋装水泥应堆放在施工现场的水泥库中，其水泥库应当严实，并耐风雨侵蚀，同时库内地面应高出室外地面二十公分以上，并充分考虑地面部分积水对水泥库的影响。如果有条件的话应尽量将水泥库设置在室内。由于夏季空气潮湿、降雨量大，建筑砂、卵石等材料的含水量变化也较大，因此在使用砂石之前应先对其取样并测定含水率，通过水泥砂浆施工配合比的及时调整，来保证水泥砂浆的施工质量。对于钢管等钢质材料，应在表面涂好油漆，以防锈蚀。在夏季建筑装饰施工中，对于那些高级装饰所需材料应通通存放在室内，并按照每天的材料使用量进行酌量取料，以防材料被雨水浸泡后导致浪费。
1.3夏季建筑施工中的混凝土浇注措施
在夏季建筑施工中，墙柱模板应留排水及清扫口，雨后应将模内的积水排出后再进行混凝土浇注，同时由于潮湿原因，模内杂物应由人工进行清理。在混凝土浇注前一天应了解其浇注时的天气情况，尽量将混凝土浇注安排在无雨的天气或小雨的天气进行，尤其是当预知有大雨、暴雨天气时，不应安排混凝土浇注。在工地现场准备好足够的塑料薄膜，当混凝土浇注遇到暴雨时，应及时用事先准备好的塑料薄膜将新浇注的混凝土进行覆盖。一旦在混凝土浇注过程中遇到暴雨必须暂停施工时，应注意将施工缝留设在次梁跨度的中间三分之一范围内。由于夏季天气较为炎热，在混凝土浇注过程中，应按照混凝土的凝结时间、运输距离、停放时间、强度等要求适当掺加缓凝剂。在夏季酷热时节应合理安排混凝土的浇注时间，适当调整工人的作息时间，尽量利用清晨和傍晚等较凉爽的时间段，缩短炎热天气下的工作时间，并尽量避开夏季正午这段一天中最炎热的时间段。在暴热天气进行混凝土运输时，混凝土罐车等容器上应进行隔热覆盖，以防水分蒸发。在混凝土浇注完成后的一至两个小时只内，即用麻袋或其他措施进行覆盖，并及时浇水养护，以确保混凝土处在足够润湿的状态。
1.4建筑施工中的其他预防措施
一、地理位置因素导致自然灾害频发
四川省的地理位置因素使其成为我国发育最多、规模最大、类型最全、频率最高、危害最严重的地质灾害大省。四川地理环境复杂，山区广布，平原狭小，地形地貌，地层岩性，地质构造多变，新构造运动活跃，加之暴雨、地震以及人类工程，灾害规模也较大，危害严重，其主要的灾害是滑坡、崩塌、泥石流、地震等，在享有“天府之国”美誉的同时也享有“地质灾害博物馆”之称。在近几年的自然地质灾害中，地震灾害最为突出。2008年5月12日的汶川地震，2013年4月20日的雅安地震，破坏力强、波及范围大、持续时间久的地震自然灾害频繁发生在四川省，给人们的生产生活、工作学习带来了严重影响。
二、高校普遍缺乏预防灾害培训
虽然我国高校主要分布在各大中城市里，城市具有一定的规划基础，交通便利，设施完善，并且绝大部分高校新生在入校时参加由校方组织的如何应对紧急突发事件的教育，掌握了一定的应对知识。但这只是属于新生入校中的常规安全教育，且教育效果差强人意。实际上是高校的应急安全教育并非全部纳入教育的考核指标体系中，目前的预防教育全凭各高校的意愿来进行，而绝大部分高校很少会重视这样的教育和训练，大部分高校只是在新生入学时进行消防安全教育，而且举行消防安全教育，很重要的一个原因是地方的消防系统在推动次教育。而高校自觉、长期地举办预防灾害的培训很少，学生在进入高校前所接受的安全教育大部分是以讲座、宣传展示栏、观看影像资料等枯燥理论形式进行，并且参加讲座的学生也只是少数部分，未能使全体新生接受良好的安全教育，因此大部分不具备预防灾害的能力。很少有高校积极主动组织学生结合实际参加演习，这就使高校在面对突发自然灾害时，学生的应对能力不强，不会常见的自救技能，一旦发生重大灾害时，后果将不堪想象。
三、如何落实高校防灾培训
至2012年，全市已开设政策性农业保险险种14个，保费收入3.49亿元、占全国政策性农业保险保费收入240.6亿元的1.45%；为投保户提供风险保障79.54亿元、占全国政策性农业保险为投保户提供风险保障9006亿元的0.88%。各险种保险情况如下：
水稻。承保面积228万亩，覆盖75.81%，保费收入4788.7万元，为投保户提供风险保障68411.39万元。
玉米。承保面积50.7万亩，覆盖71.82%，保费收入1065.5万元，为投保户提供风险保障15221.05万元。
油菜。承保面积118.7万亩，覆盖79.32%，保费收入1828.3万元，为投保户提供风险保障33241.87万元。
马铃薯。承保面积29.8万亩，覆盖59.67%，保费收入625.1万元，为投保户提供风险保障10420.06万元。
森林。承保面积368.8万亩，覆盖61.11%，保费收入418.5万元，为投保户提供风险保障165150万元。
能繁母猪。承保55.2万头，覆盖99.36%，保费收入3312.3万元，为投保户提供风险保障55204.1万元。
商品猪。承保396万头，覆盖38.22%，保费收入7919.8万元，为投保户提供风险保障197991.7万元。
奶牛。承保1.2万头，覆盖89.44%，保费收入302.6万元，为投保户提供风险保障6050.5万元。
水果。承保42万亩，覆盖39.84%，保费收入5014.5万元，为投保户提供风险保障79743.71万元。
露地蔬菜。承保67.6万亩，覆盖33.49%，保费收入4175.0万元，为投保户提供风险保障63540.91万元；大棚蔬菜，承保3.2万亩，覆盖10.24%，保费收入191.5万元，为投保户提供风险保障3478.52万元；蔬菜大棚，承保1.8万亩，覆盖16.7%，保费收入103万元，为投保户提供风险保障7000.29万元。
猕猴桃。承保16.9万亩，覆盖79.09%，保费收入2366.1万元，为投保户提供风险保障33802.30万元。
食用菌。承保20585.6万袋，覆盖5.95%，保费收入1029.3万元，为投保户提供风险保障20585.6万元；食用菌大棚，承保0.4万亩，覆盖11.25%，保费收入113万元，为投保户提供风险保障3187.15万元。
水产养殖。承保8686.8万尾，覆盖68.27%，保费收入1607.1万元，为投保户提供风险保障32141.05万元。
有机农业。承保0.06万亩（仅为新津县兴义镇翔生公司开设），覆盖100%，保费收入11.5万元，为公司提供风险保障192万元。
主要做法
健全组织机构。成都市政府成立了市政策性农业保险试点工作领导小组，由分管财政的副市长担任组长，分管农业的副市长担任副组长，统一协调部署农业保险试点工作，领导小组成员单位包括市财政局、市金融办、市统筹委、市农委、市水务局、市气象局、市统计、市林业和园林局等部门及市农发司、相关承保机构，领导小组办公室设在市财政局。各部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。
委托第三方承保合作。市政策性农业保险试点工作领导小组委托市农发司与保险承保机构签订承保合作协议，落实政策性农业保险有关展业、承保、查勘、定损、理赔、防灾防损等各项工作。
政府加大保费补贴力度。市财政每年提取当年耕地保护基金总量的5%作为政策性农业保险补助专项资金，为政策性农业保险的保费补贴提供资金保障。全市保费补贴逐年加大，到2012年市政府保费补贴已达13886.90万元，比2007年的1058.91万元增加12827.99万元，增长1211.43%；市级财政保费补贴占保费的比重由2007年的11.41%提升到2012年的39.82%。
适时开设政策性特色农业险种。适应现代农业同步发展需要，成都市农业保险险种从主导产业向特色产业、设施农业、高端产业渗透。2007年开设的险种有水稻、玉米、商品猪、能繁母猪，2008年增加了奶牛，2009年增加了油菜，2010年增加了马铃薯、食用菌、猕猴桃、水产养殖，2011年增加了有机农业和森林，2012年增加了水果（枇杷、桃子、葡萄、梨子、草莓、蓝莓、西瓜及柑橘类）和蔬菜（根茎类、葱蒜类、茄果类、瓜类、豆类、叶菜类）。至此，成都市的政策性农业保险险种达到14个，其中水稻、玉米、油菜、马铃薯、商品猪、能繁母猪、奶牛、森林为中央、省、市、县级补贴的险种，而水果、蔬菜、水产品、有机农业、猕猴桃、食用菌仅为市级财政补贴70%保费、县级财政补贴10%保费的特色险种（2013年还启动了农房、杂交水稻制种、小家禽、蔬菜价格保险）。
建立完善五大运行机制。一是建立巨灾风险准备金，规定保险承保机构按当年收取的政策性农业保险保费收入的25%计提巨灾风险准备金。二是落实激励政策，对全面完成农业保险保费指导计划的承保机构奖励50万元，对超额完成指导计划的再增加奖励超额保费的2%（单个保险承保机构最高奖励不超过100万元）。三是实行种植业保险“无赔款续保优待”，对水稻、玉米、油菜、马铃薯参保户在保险期限内未产生赔款的，下年度享受续保自缴部分保费优待。四是建立保险承保机构退出机制，对近几年完成农业保险指导计划较差、保险服务质量较低以及理赔不及时的保险承保机构劝其退出，并对承保期间经营情况进行审计，退回结余财政补贴资金。五是启动“银保财”互动试点，对已开展的农业保险试点品种，全区域开展银保财互动，通过保费补贴、费用补贴等政策方式，引导和鼓励金融机构在风险可控前提下，积极稳妥地开展金融产品创新，为现代农业产业提供风险保障和信贷支持。
存在的主要问题
部分险种保额偏低。如水稻、商品猪、能繁母猪、奶牛等，保额分别为400元/亩、500元/亩、1000元/头、5000元/头；而北京保额分别为700元/亩、1000元/亩、3000元/头、8000元/头。保额低影响投保户投保积极性，尚不能充分发挥政策性保险的作用。
生猪保险存在不足额投保问题。2012年，成都市商品猪保险合计投保396万头，覆盖率仅为38.2%。据调查，存在相当数量的不足额投保户，对保险公司经营来说是个潜在的风险，也会造成生猪保险市场的逆向选择，最终危害到生猪养殖行业的发展。
尚有部分特色品种未纳入政策性保险保障范围。目前，成都茶叶产业总面积约为38.49万亩，总产量2.261万吨，总产值45亿元，龙头企业数量80家左右；园林苗圃产业总面积7.3万亩，总产值20亿元；中药材品种众多，如崇州郁金，都江堰、彭州川芎，金堂明参等，目前种植规模约为10万亩，总产值在10亿元以上。上述农产品还未列入政策性保险保障范围。
保险保障处于初级阶段。目前政策性农业保险的保障仅仅限于农业生产的初级阶段，只是受灾后恢复再生产能力的保险，未涉及在生产经营中投保户的市场风险。以生猪为例，目前保险仅能对生猪出栏前给予保障，而对于出栏后的屠宰、冷冻、运输、销售和产品质量等环节还未涉及。
农业保险服务工作亟待完善。由于农业保险面宽量大、点多线长，涉及千家万户，农险服务能力和水平还有待提升，承保到户和赔款及时性方面的工作有待完善。
建议
根据中共中央国务院中发[2013]1号文件“健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策，加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例。开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点。推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。”精神，结合成都市实际，提出以下完善政策性农业保险的几点建议：
一是对现行政策性农业保险的保额和费率进行适当调整。重点是适度增大水稻、玉米、商品猪、能繁母猪、奶牛的保险金额，适度降低商品猪、能繁母猪、奶牛、马铃薯、蔬菜、水果的保险费率。
二是通过增加各级政府保费补贴，进一步调动投保户的投保积极性，扩大现有保险险种的覆盖面。
三是适时开展茶叶、花卉、中药材的政策性农业保险，使政策性农业保险覆盖现代农业全产业。
一、加强领导，层层落实责任。据国家气象局预报，今年1月，长江中游地区，气温比常年偏低，部分地区可能发生低温雨雪灾害。对此，各乡、镇、区和县政府有关部门一定要认真吸取年初冰雪灾害的教训，在思想上高度重视，专题研究应对雨雪冰冻灾害的相关准备工作，切实加强组织领导，成立工作机构，明确相关人员，制定应急预案和工作方案，细化工作措施，层层落实责任，一旦发生冰雪灾害，立即组织各部门、各单位和所辖区内企业等社会各方面清除冰雪，减少灾害损失，确保人民群众生产生活秩序正常。
二、加强监测，及时做好恶劣天气的预警和信息工作。气象部门要周密部署，及时做好恶劣天气的监测预报工作，特别要做好中短期、精细化预报，加强天气变化趋势的分析会商，充分利用广播、电视、报纸、网络、通信等各种渠道，及时向社会预警信息，宣传防范应对措施，增强广大群众的防灾避险意识和能力。同时，要会同县交通、公安等部门，及时向广大司乘人员气象信息，指导广大群众安全出行。
今年10月13日是第32个国际减灾日，主题是“构建灾害风险适应性和抗灾力”，强调在新冠肺炎流行和灾害风险日益复杂的状况下，建立完善政府主导、社会参与、多方协同的灾害风险治理模式，着力构建灾害风险适应性和抗灾力，提高全社会灾害风险治理能力，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。为做好今年国际减灾日各项工作，现就有关事项通知如下：
一、突出“构建灾害风险适应性和抗灾力”主题，积极组织开展防灾减灾活动
党的十八大以来，以同志为核心的党中央把防灾减灾工作摆在更加突出位置，提出一系列新思想、新理念、新战略，部署自然灾害防治九项重点工程和防灾减灾救灾体制机制改革，推动灾害风险防范和治理能力不断提升。各地、各单位要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻关于防灾减灾重要论述精神，围绕“构建灾害风险适应性和抗灾力”主题，坚持以人民为中心，牢固树立安全发展理念，充分调动和激发社会组织、企事业单位、基层组织、城乡居民群众等各类主体积极性，认真组织开展国际减灾日活动，努力构建多元参与的防灾减灾救灾新格局。
二、强化合作协同，全面做好自然灾害综合风险普查和风险防范工作
各地、各单位要坚持预防为主，牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，通过科技赋能实现灾害风险精准治理。要扎实推进第一次全国自然灾害综合风险普查工作，强化普查宣传与培训，健全技术指导与跟踪评价工作机制，组织开展致灾调查，房屋建筑、公路水路、公共服务设施等承灾体调查以及历史灾害、综合减灾能力、重点隐患等调查工作，做好调查数据质检与汇总工作，建设各级自然灾害综合风险普查调查数据库，坚持“边普查、边应用、边见效”，推动调查成果在自然灾害防治和经济社会发展相关领域的应用。要加快科技成果转化应用，构建防灾减灾救灾科技支撑新体系，突出重点区域和极端灾害性天气引发的灾害动态联防联测，不断提高多灾种灾害链监测预警的精细化精准化水平。要加强协同联动，抓住自然灾害监测预警信息化工程建设等契机，加快灾害风险隐患排查治理，完善部门监测预警信息共享和业务协同，及时组织联合会商研判，提高防范应对灾害综合风险能力。要建立完善自然灾害预警信息机制，统筹传统和现代手段，提高预警信息的准确性、时效性和覆盖面，切实解决灾害预警“最后一公里”问题。要加强信息公开，及时有关信息，积极回应社会关切，全方位提升新形势下灾害风险适应性。
三、坚持多管齐下，努力构建多元主体参与的防灾减灾救灾格局
防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，是评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。各地、各单位要加强统筹协调，制定和完善相关政策、行业标准和行为准则，完善统筹协调和信息对接平台，落实税收优惠、人身保险、表彰奖励、政府购买服务等措施，支持和引导社会力量参与综合风险调查、隐患排查治理、信息报送、应急救援、慈善捐赠、生活救助、恢复重建、心理抚慰、科普宣传教育等防灾减灾救灾工作。要积极推动发展灾害保险制度，充分发挥保险在风险管理、灾后救助、恢复重建等方面的积极作用。要完善城乡灾害综合风险防范体系和应对协调机制，结合新型城镇化、乡村振兴和区域协同发展等战略，实施基层应急能力提升计划，开展基层应急管理能力标准化建设，健全乡镇（街道）应急组织体系。要深入组织开展全国综合减灾示范社区创建，大力推广灾害风险网格化管理，实现社区灾害风险隐患排查治理常态化。要健全社区应急预案体系，提升应急预案质量，鼓励引导应急志愿者、社区居民参与防灾减灾活动，推进城乡社区韧性建设，提升全社会防灾减灾救灾能力。要以推动构建“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制为主线，重点发挥边境省份对外辐射和示范作用，积极开展防灾减灾救灾、安全生产、应急救援国际合作，以举行专题研讨、实施务实项目、开展跨境演练等方式，推进包括南南合作在内的多双边合作，为构建人类命运共同体做出贡献。
四、加强宣传教育，大力普及防灾减灾知识和技能
各地、各单位要加强资源整合和宣传教育阵地建设，完善跨部门协作和媒体沟通协调机制，面向社会公众广泛普及各类自然灾害、事故灾难常识和防范技能，积极动员党政机关、企事业单位、医院、学校、社区等开展各类应急演练，推动防灾减灾宣传教育进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭。要依托各类科技馆和防灾减灾科普教育基地等场所，广泛开展防灾减灾公众现场或线上体验活动，拓宽公众接受防灾减灾知识技能的途径。要组织编写防灾减灾科普宣传教育读物，开发公益宣传片、公益广告，编制印发社区和家庭应急手册，充分发挥微博、微信和客户端等新媒体传播优势，提高防灾减灾宣传实效。要组织新闻媒体深入宣传报道防灾减灾活动成果和各地区各部门的经验做法，营造防灾减灾良好氛围。
五、强化底线思维，扎实做好自然灾害防范应对工作
中图分类号：C35 文献标识码： A
由于全球气候异常变化，世界范围内的降水、降雨量日渐增多，地质灾害隐患也在不断增加；特别是随着人类活动的加剧和活动范围的不断扩大，工程建设造成的地质性破坏越来越多。随着我国国民经济的快速发展，各种资源开发和工程建设活动等人类工程活动的力度也普遍增大，给我国本就十分脆弱的地质环境带来了巨大的压力，地质灾害的频度和规模有逐年增加的趋势。
1、岩土工程与地质灾害的内涵
人类起源于自然，又高于自然，人类自产生以来就一直在利用和改造自然。从原始人利用天然洞穴到学会挖土造屋，时至今日，人类已能够建造高达数百米的摩天大厦、高坝和巨塔。在此过程中，由于地基处理的需要，逐渐形成了一门学科技术D岩土工程。
地质工程学，是研究与解决从规划到竣工乃至工程运行后效的全过程的与地质有关的工程问题的科学。它把地质体乃至地质环境作为工程系统的组成部分来对待，这显然符合大系统工程学的思想，它包含岩土工程和地质灾害防治工程两个方面，但以后者对其特点的反映更为深刻。岩土工程是指工程建设中涉及岩土体的开挖与加固；地质灾害防治工程是对自然或人为作用产生的有害地质现象进行防范与防治。后者包含了更全面地对地质生态环境合理开发与管理的思想。
地质灾害是指由于自然因素或者人为活动引发的危害人民生命财产安全或使人类赖以生存和发展的环境、资源发生严重破坏的地质现象。《地质灾害防治条例》规定，地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。
2、我国地质灾害的特征与危害
我国地理位置独特，东邻世界最大的太平洋，西靠全球最高的青藏高原，南处世界最大的环太平洋构造带与特提斯构造带交汇处，地质构造复杂，地球生态环境多变，加之，又是人口众多的农业大国，经济较落后，承灾能力弱，所有这些叠加在一起，形成灾害类型多、分布广、频度高、强度大、影响面宽、损失严重的格局。
地质灾害的发生还导致破坏铁路、公路、航运、水库、堤坝和通信等工程设施，破坏土地资源、水资源、矿产资源、旅游资源和生态环境等。
地质灾害可分两大类：第一类主要是由自然因素引起的地质环境问题，又称第一环境问题，属自然地质灾害；这些灾害不以人类历史的发展为转移；第二类主要是由人为活动引发的地质灾害，称第二环境问题，属人为地质灾害。这些灾害常随社会经济的发展而日益增加，据地质灾害成因分析，全国50%以上的地质灾害发生的主要原因是人类行为，尤其是人类不合理地大量挖掘能源所造成的。
2.1滑坡
滑坡是指斜坡上的土体或岩体，受河流冲刷、地下水活动、地震、人工切坡等因素的影响，沿着一定的软弱面或软弱带，整体地或分散地顺坡向下滑动的自然现象。
滑坡的诱因：
滑坡发生的规律：
2.2崩塌
陡坡上被直立裂缝分割的岩土体，因根部空虚，折断压碎或局部移滑，失去稳定，突然脱离母体向下倾倒、翻滚，堆积在坡脚（或沟谷）的地质现象称为崩塌。
崩塌的诱因：
2.3泥石流
泥石流是由于降水（暴雨、冰川、积雪融化水）产生在沟谷或山坡上的一种挟带大量泥砂、石块和巨砾等固体物质的特殊洪流，是高浓度的固体和液体的混合颗粒流。
泥石流的诱因：
地面塌陷是指地表岩、土体在自然或人为因素作用下向下陷落，并在地面形成塌陷坑（洞）的一种动力地质现象。
2.4地面变形
地面变形包括地面沉降、地面塌陷与地裂缝。目前中国发生地面沉降活动的城镇有70多个，明显成灾的有30余个，最大沉降量已将近3m。这些城市有的孤立存在，有的密集成群相连形成广阔的地面沉降带（区）。造成中国城镇地面塌陷原因有三：一是不合理地大量开采地下矿产资源引起的塌陷；二是表面岩溶活动引起的塌陷；三是大量抽取地下水引起地面下沉。
3、地质灾害防治工程的主要施工技术标准及防治措施
3.1主要的施工技术标准总结
地质灾害防治工程的最大特点是隐蔽性（如抗滑桩）、复杂性（如抗滑桩+锚拉+挡板+冠梁）和多样性（防治滑坡可采用桩，亦可采用挡土墙），以地下工程施工为工艺特点，因此与地基与基础工程和岩土工程具有十分相近或相同的工艺流程、施工工序和施工工法。涉及地质灾害防治工程施工的技术规范和标准主要有：
（2）各类工业与民用和市政工程建设项目的地基与基础、深基坑、高切坡、地基处理、基础病害工程防治等所涉及的技术规范和标准均可参考使用，如《建筑地基基础工程施工质量验收规范》（GB50202-2002）； （3）各类水利水电工程的土石方、地基与基础和岩土工程所涉及的技术规范和标准均可参考使用，如《水电水利工程预应力锚索施工规范》（DL/T5083-2004）；
（4）各类交通建设中所涉及的边坡、滑坡、危岩、塌陷和沉降等工程防治的相关技术标准和规范，如《公路隧道施工技术规范》）（JTJ042-94）。
3.2地质灾害防治工程实践
3.2.1做好防治工程设计
（1）根据致灾的成因确定主要防治途径；
（2）根据灾害的易发程度、防治目标确定防治工程的强度和工程量。
3.2.2地质灾害防治工程的主要工程措施
根据地质灾害防治工程勘查设计现行行业规范，国内防治地质灾害的主要工程类型有：排（截）水工程、支（拦）挡工程、加固工程、护坡工程、减载与压脚工程及搬迁和避让等，设计分别采用了对应的防治工程措施，见下表1所示。
3.2.3地质灾害工程实践
（l）工程防治措施
工程防治措施是防治地质灾害的重要组成部分，工程防治措施的适用条件及方式：大多数房后切坡造成的小型土质滑坡，选用滑坡后缘地表排水、前缘支挡或削方减载护坡等工程措施较为适应；对于中型以上滑坡，应根据工程地质勘察资料选择工程防治措施。
（2）生物防治措施
生物防治措施是指植树造林，种草护坡及合理耕牧。它具有应用范围广、投资省，能促进生态平衡，改善自然环境条件，防治作用持续时间长的特点，需较长时间才能发挥其效益。
（3）避让措施
①雨天避让措施。对灾害隐患点和变形斜坡，采取雨天临时避让措施，各镇在防灾预案的基础上编制安全转移预案，雨天对受威胁户一一作转移地点安排。应根据就近原则、转移地（接受户）不受地质灾害或其它灾害威胁的原则进行操作。
1、岩土工程与地质灾害的内涵
自20世纪80年代末,90年代初,我国产生了一个新的学科——地质工程学。地质工程学,是研究与解决从规划到竣工乃至工程运行后效的全过程的与地质有关的工程问题的 科学 。它把地质体乃至地质环境作为工程系统的组成部分来对待,这显然符合大系统工程学的思想,它包含岩土工程和地质灾害防治工程两个方面,但以后者对其特点的反映更为深刻。岩土工程是指工程建设中涉及岩土体的开挖与加固;地质灾害防治工程是对 自然 或人为作用产生的有害地质现象进行防范与防治。后者包含了更全面地对地质生态环境合理开发与管理的思想。
地质灾害是指由于自然因素或者人为活动引发的危害人民生命财产安全或使人类赖以生存和发展的环境、资源发生严重破坏的地质现象。《地质灾害防治条例》规定,地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。
在我国,大多数地质灾害现象都是人为因素引发的,据有关资料统计,近年来我国每年因地质灾害造成的经济损失约占各种自然灾害的1/4至1/5,因此,减少或制止破坏生态环境行为、及时采取地质灾害预防和防治措施,是我国当前减少损失的首要途径。
2、我国地质灾害的特征与危害
由于我国地理位置独特,地质构造复杂,地球生态环境多变,加之人口众多的农业大国,经济较落后,承灾能力弱,所有这些叠加在一起,形成灾害类型多、分布广、频度高、强度大、影响面宽、损失严重的格局。
据资料统计分析,崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝等种类的地质灾害在我国十分发育。其中崩塌、滑坡、泥石流的分布范围约占国土面积的50%,其中以西南、西北地区最为严重。
地质灾害可分两大类:第一类主要是由自然因素引起的地质环境问题,又称第一环境问题,属自然地质灾害;这些灾害不以人类 历史 的发展为转移;第二类主要是由人为活动引发的地质灾害,称第二环境问题,属人为地质灾害。这些灾害常随社会经济的发展而日益增加,据地质灾害成因分析,全国50%以上的地质灾害发生的主要原因是人类行为,尤其是人类不合理地大量挖掘能源所造成的。
2.1 滑坡
滑坡是指斜坡上的土体或岩体,受河流冲刷、地下水活动、地震、人工切坡等因素的影响,沿着一定的软弱面或软弱带,整体地或分散地顺坡向下滑动的自然现象。
滑坡的诱因:
(1)地震;(2)降雨和融雪;(3)地表水的冲刷、浸泡;(4)河流等地表水体对斜坡坡脚的不断冲刷;(5)开挖坡脚;(6)蓄水排水;(7)堆填加载;(8)劈山放炮,乱砍乱伐。
滑坡发生的 规律 :
下列地带是滑坡的易发和多发地区:(1)江、河、湖(水库)、沟的岸坡地带,地形高差大的峡谷地区,山区铁路、公路、工程建筑物的边坡等。(2)地质构造带之中,如断裂带、地震带等。(3)易滑(坡)岩、土分布区。(4)暴雨多发区及异常的强降雨区。
2.2 崩塌
陡坡上被直立裂缝分割的岩土体,因根部空虚,折断压碎或局部移滑,失去稳定,突然脱离母体向下倾倒、翻滚,堆积在坡脚(或沟谷)的地质现象称为崩塌。
崩塌的诱因:
(1)采掘矿产资源;(2)道路工程开挖边坡;(3)水库蓄水与渠道渗漏;(4)堆(弃)渣填土;(5)强烈振动。
2.3 泥石流
泥石流是由于降水(暴雨、冰川、积雪融化水)产生在沟谷或山坡上的一种挟带大量泥砂、石块和巨砾等固体物质的特殊洪流,是高浓度的固体和液体的混合颗粒流。
泥石流的诱因:
(1)不合理开挖;(2)不合理的弃土、弃渣、弃石;(3)滥伐乱垦。
地面塌陷是指地表岩、土体在自然或人为因素作用下向下陷落,并在地面形成塌陷坑(洞)的一种动力地质现象。
2.4 地面变形
地面变形包括地面沉降、地面塌陷与地裂缝。目前
(2)各类 工业 与民用和市政工程建设项目的地基与基础、深基坑、高切坡、地基处理、基础病害工程防治等所涉及的技术规范和标准均可 参考 使用,如《建筑地基基础工程施工质量验收规范》(gb50202-2002);
(3)各类水利水电工程的土石方、地基与基础和岩土工程所涉及的技术规范和标准均可参考使用,如《水电水利工程预应力锚索施工规范》(dl/t5083-2004);
(4)各类 交通 建设中所涉及的边坡、滑坡、危岩、塌陷和沉降等工程防治的相关技术标准和规范,如《公路隧道施工技术规范》)(jtj042-94)。
3.2 地质灾害防治工程防治措施
3.2.1 做好防治工程设计
地质灾害防治工程设计,必须根据崩塌、滑坡、不稳定斜坡的成因机制、运动模式、易发性及防治目标制定。
(1)根据致灾的成因确定主要防治途径;
(2)根据灾害的易发程度、防治目标确定防治工程的强度和工程量。
3.2.2 地质灾害防治工程的主要工程措施
根据地质灾害防治工程勘查设计现行行业规范,《三峡库区地质灾害防治工程质量检验评定标准》等技术标准及资料分析,国内防治地质灾害的主要工程类型有:排(截)水工程、支(拦)挡工程、加固工程、护坡工程、减载与压脚工程及搬迁和避让等。
3.2.3 地质灾害防治措施
(l)工程防治措施
工程防治措施是防治地质灾害的重要组成部分,工程防治措施的适用条件及方式:大多数房后切坡造成的小型土质滑坡,选用滑坡后缘地表排水、前缘支挡或削方减载护坡等工程措施较为适应;对于中型以上滑坡,应根据工程地质勘察资料选择工程防治措施。
(2)生物防治措施
生物防治措施是指植树造林,种草护坡及合理耕牧。它具有应用范围广、投资省,能促进生态平衡,改善 自然 环境条件,防治作用持续时间长的特点,需较长时间才能发挥其效益。
根据调查区地质灾害特点和自然 经济 条件,泥石流区,地面塌陷区及水土流失区应采取封山育林,退耕还林等防治措施,减少地质灾害的发生和经济损失。
(3)避让措施
①雨天避让措施。对灾害隐患点和变形斜坡,采取雨天临时避让措施,各镇在防灾预案的基础上编制安全转移预案,雨天对受威胁户一一作转移地点安排。应根据就近原则、转移地(接受户)不受地质灾害或其它灾害威胁的原则进行操作。
②搬迁避让措施。对一些危险性大、危害性严重的地质灾害,防治费用超过搬迁费用或再建房仍然受地质灾害威胁的,采用搬迁避让措施。调查区需搬迁避让或已搬迁的灾点。
4、结语
1、岩土工程与地质灾害的内涵
自20世纪80年代末,90年代初,我国产生了一个新的学科——地质工程学。地质工程学,是研究与解决从规划到竣工乃至工程运行后效的全过程的与地质有关的工程问题的科学。它把地质体乃至地质环境作为工程系统的组成部分来对待,这显然符合大系统工程学的思想,它包含岩土工程和地质灾害防治工程两个方面,但以后者对其特点的反映更为深刻。岩土工程是指工程建设中涉及岩土体的开挖与加固;地质灾害防治工程是对自然或人为作用产生的有害地质现象进行防范与防治。后者包含了更全面地对地质生态环境合理开发与管理的思想。
地质灾害是指由于自然因素或者人为活动引发的危害人民生命财产安全或使人类赖以生存和发展的环境、资源发生严重破坏的地质现象。《地质灾害防治条例》规定,地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。
在我国,大多数地质灾害现象都是人为因素引发的,据有关资料统计,近年来我国每年因地质灾害造成的经济损失约占各种自然灾害的1/4至1/5,因此,减少或制止破坏生态环境行为、及时采取地质灾害预防和防治措施,是我国当前减少损失的首要途径。
2、我国地质灾害的特征与危害
由于我国地理位置独特,地质构造复杂,地球生态环境多变,加之人口众多的农业大国,经济较落后,承灾能力弱,所有这些叠加在一起,形成灾害类型多、分布广、频度高、强度大、影响面宽、损失严重的格局。
据资料统计分析,崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝等种类的地质灾害在我国十分发育。其中崩塌、滑坡、泥石流的分布范围约占国土面积的50%,其中以西南、西北地区最为严重。
地质灾害可分两大类:第一类主要是由自然因素引起的地质环境问题,又称第一环境问题,属自然地质灾害;这些灾害不以人类历史的发展为转移;第二类主要是由人为活动引发的地质灾害,称第二环境问题,属人为地质灾害。这些灾害常随社会经济的发展而日益增加,据地质灾害成因分析,全国50%以上的地质灾害发生的主要原因是人类行为,尤其是人类不合理地大量挖掘能源所造成的。
2.1 滑坡
滑坡是指斜坡上的土体或岩体,受河流冲刷、地下水活动、地震、人工切坡等因素的影响,沿着一定的软弱面或软弱带,整体地或分散地顺坡向下滑动的自然现象。
滑坡的诱因:
(1)地震;(2)降雨和融雪;(3)地表水的冲刷、浸泡;(4)河流等地表水体对斜坡坡脚的不断冲刷;(5)开挖坡脚;(6)蓄水排水;(7)堆填加载;(8)劈山放炮,乱砍乱伐。
滑坡发生的规律:
下列地带是滑坡的易发和多发地区:(1)江、河、湖(水库)、沟的岸坡地带,地形高差大的峡谷地区,山区铁路、公路、工程建筑物的边坡等。(2)地质构造带之中,如断裂带、地震带等。(3)易滑(坡)岩、土分布区。(4)暴雨多发区及异常的强降雨区。
2.2 崩塌
陡坡上被直立裂缝分割的岩土体,因根部空虚,折断压碎或局部移滑,失去稳定,突然脱离母体向下倾倒、翻滚,堆积在坡脚(或沟谷)的地质现象称为崩塌。
崩塌的诱因:
(1)采掘矿产资源;(2)道路工程开挖边坡;(3)水库蓄水与渠道渗漏;(4)堆(弃)渣填土;(5)强烈振动。
2.3 泥石流
泥石流是由于降水(暴雨、冰川、积雪融化水)产生在沟谷或山坡上的一种挟带大量泥砂、石块和巨砾等固体物质的特殊洪流,是高浓度的固体和液体的混合颗粒流。
泥石流的诱因:
(1)不合理开挖;(2)不合理的弃土、弃渣、弃石;(3)滥伐乱垦。
地面塌陷是指地表岩、土体在自然或人为因素作用下向下陷落,并在地面形成塌陷坑(洞)的一种动力地质现象。
2.4 地面变形
地面变形包括地面沉降、地面塌陷与地裂缝。目前中国发生地面沉降活动的城镇有70多个,明显成灾的有30余个,最大沉降量已将近3m。这些城市有的孤立存在,有的密集成群相连形成广阔的地面沉降带(区)。造成中国城镇地面塌陷原因有三:一是不合理地大量开采地下矿产资源引起的塌陷;二是表面岩溶活动引起的塌陷;三是大量抽取地下水引起地面下沉。
地面塌陷
发生的规律:
(1)岩溶强烈发育的纯可溶岩分布地带或沿其与非可溶岩的接触地带;(2)沿可溶岩中的断裂带或主要裂隙交汇破碎带,岩层剧烈转折、破碎的地带;(3)松散盖层较薄且以砂石为主,其底部粘性土层缺失或甚薄(一般不足1-2米)的“天窗”地段;(4)岩溶地下水的主迳流带或岩溶管道上;(5)具有潜水和岩溶水双层含水层分布地带;(6)岩溶地下水的排泄区;(7)岩沉吟地下水位在基岩面上下频繁波动的地带,或受排水影响强烈的降落漏斗中心及近侧地段;(8)临近河、湖、塘地表水体的近岸地带;(9)岩溶地下水位埋藏较浅的低洼地带。
2.5 人为地质灾害的危险性分析
人为活动加剧或加速地质灾害的发生所带来的危害性大大超过正常状态下产生的地质灾害所带来的损失。如:矿产资源的开发以及铁道、公路等各种工程建设的开挖,亦经常加剧地质灾害的发生,如:土壤侵蚀、地面塌陷与沉降、滑坡、岩爆、泥石流、荒漠化以及坑道涌水、瓦斯爆炸等灾害。人工滥伐森林资源,也造成土壤侵蚀、滑坡和泥石流等灾害,并导致洪灾的加剧发生。人工爆破也会诱发岩溶塌陷、滑坡等灾害的发生,还有可能引起连锁性的岩溶塌陷。
人工诱发地质灾害的特点如下:
一是诱发速度快。在自然地质演化及气候变化过程中,岩体由相对稳定至不稳定的变化,经历长时间过程。而人工因素诱发下,就大大地缩短了自然演化时间,加速岩土体的岩性变化,而导致突变灾难的发生,并造成更大的损失。
二是诱发灾害面广。自然地质灾害的发生,除了特大灾害之外,一般其危害性有一定的局限性,在人工因素诱发下,其危害性就具有更大的影响面。例如由于生物资源———森林的破坏,工程的大规模开挖,影响的是区域性环境恶化,诱发区域性旱涝灾害,以至引发全球性荒漠化。人类活动产生的升温效应,对气候及地质灾害诱发作用的影响也是全球性的。
三是灾害损失巨大,除了地震之外,人工诱发的地质灾害所造成的损失是严重的。随着经济建设的发展,人工诱发地质灾害所造成的损失,仍会不断增加,目前估计地质灾害损失每年约500亿元,而受到威胁的就是这些数据的数倍至数百倍。1998年洪灾损失2000多亿元,死亡1432人,其中不少损失是通过地质灾害而产生的。
3、地质灾害防治工程的主要施工技术标准及防治措施
3.1 主要的施工技术标准总结
地质灾害防治工程的最大特点是隐蔽性(如抗滑桩)、复杂性(如抗滑桩+锚拉+挡板+冠梁)和多样性(防治滑坡可采用桩,亦可采用挡土墙),以地下工程施工为工艺特点,因此与地基与基础工程和岩土工程具有十分相近或相同的工艺流程、施工工序和施工工法。涉及地质灾害防治工程施工的技术规范和标准主要有:
(1)地质灾害防治工程现行施工技术标准和规范,如《滑坡防治工程设计与施工技术规范》(dz/t0218-2006);
(2)各类工业与民用和市政工程建设项目的地基与基础、深基坑、高切坡、地基处理、基础病害工程防治等所涉及的技术规范和标准均可参考使用,如《建筑地基基础工程施工质量验收规范》(gb50202-2002);
(3)各类水利水电工程的土石方、地基与基础和岩土工程所涉及的技术规范和标准均可参考使用,如《水电水利工程预应力锚索施工规范》(dl/t5083-2004);
(4)各类交通建设中所涉及的边坡、滑坡、危岩、塌陷和沉降等工程防治的相关技术标准和规范,如《公路隧道施工技术规范》)(jtj042-94)。
3.2 地质灾害防治工程防治措施
3.2.1 做好防治工程设计
地质灾害防治工程设计,必须根据崩塌、滑坡、不稳定斜坡的成因机制、运动模式、易发性及防治目标制定。
(1)根据致灾的成因确定主要防治途径;
(2)根据灾害的易发程度、防治目标确定防治工程的强度和工程量。
3.2.2 地质灾害防治工程的主要工程措施
根据地质灾害防治工程勘查设计现行行业规范,《三峡库区地质灾害防治工程质量检验评定标准》等技术标准及资料分析,国内防治地质灾害的主要工程类型有:排(截)水工程、支(拦)挡工程、加固工程、护坡工程、减载与压脚工程及搬迁和避让等。
3.2.3 地质灾害防治措施
(l)工程防治措施
工程防治措施是防治地质灾害的重要组成部分,工程防治措施的适用条件及方式:大多数房后切坡造成的小型土质滑坡,选用滑坡后缘地表排水、前缘支挡或削方减载护坡等工程措施较为适应;对于中型以上滑坡,应根据工程地质勘察资料选择工程防治措施。
(2)生物防治措施
生物防治措施是指植树造林,种草护坡及合理耕
牧。它具有应用范围广、投资省,能促进生态平衡,改善自然环境条件,防治作用持续时间长的特点,需较长时间才能发挥其效益。
根据调查区地质灾害特点和自然经济条件,泥石流区,地面塌陷区及水土流失区应采取封山育林,退耕还林等防治措施,减少地质灾害的发生和经济损失。
(3)避让措施
①雨天避让措施。对灾害隐患点和变形斜坡,采取雨天临时避让措施,各镇在防灾预案的基础上编制安全转移预案,雨天对受威胁户一一作转移地点安排。应根据就近原则、转移地(接受户)不受地质灾害或其它灾害威胁的原则进行操作。
②搬迁避让措施。对一些危险性大、危害性严重的地质灾害,防治费用超过搬迁费用或再建房仍然受地质灾害威胁的,采用搬迁避让措施。调查区需搬迁避让或已搬迁的灾点。
4、结语
岩土工程地质灾害防治工程是一项长期的工作,任重而道远。随着新技术、新方法、新材料在地质灾害防治工程中应用,地质灾害防治措施和施工技术必将迈向新的台阶。
参考文献:
[1]地质工程勘察、检验监测及设计施工与灾害防治技术实用手册.中国知识出版社.2007-11
自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状，使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面，特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力，有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量，通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。
一、中国自然灾害救助财政投入现状
目前，中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助，也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。
1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比，比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成，从这个方面来讲:还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。
2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看，救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势，但总量和增长速度却极不稳定，且有些年份呈现负增长。1991年中国救灾支出为22.51亿，到了2005年已经达到62.97亿，但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为，救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系，但也反映出救灾支出的不稳定性。
3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量，但对于直接的经济损失而言，国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾单位和个人承担了主要损失，也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立，仍然“靠天吃饭”，因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点，这更制约了农业的发展。
二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题
1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。
2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。
3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。
4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。
三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议
1.建立灾害救助专项资金项目，明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限，建立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模式。长期以来中国中央和地方财政都没有安排防灾救灾专项资金，防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。这种财政支出结构存在着明显弊端，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率低，不利于防灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力，各级政府就必须统筹安排财政支出，设立防灾救灾专项资金，确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配，保证救灾工作的顺利进行。全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。
2.增加对灾害预防的财政投入，加强财政支出资金分配的科学合理性。
我认为应将财政对自然灾害投入分为预防支出和救助支出，将其纳入日常性专项财政支出项目进行规范管理，以保证自然灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展。资金在预防方面的支出应该增加，有效的预防强于灾后的救助。同时，加强农村地区的自然灾害预防措施，以减少受灾损失。此外，建议设立专项基金，加强对自然灾害预防和救助的研究。加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力，进一步加强预警预报。
此次冰冻雨雪灾害之所以造成如此重大的损失，其中重要的一个原因就是缺乏预警，缺乏灾害救助经验，极大地影响了救助效果。因此，在这一方面多学习发达国家如定期进行灾害演习等的灾害预防模式，会收到很大的效果。
3.扩大灾害预防与救助资金的来源范围，协调城乡投入差距，加强资金筹集与划拨的灵活性。在扩大资金来源这方面，可以进一步发挥金融支持基础设施建设的作用。从此次冰冻雨雪来看，自灾情发生后，财政、金融对抗灾救灾给予很大支持。国家开发银行短时间内就向受灾地区提供了17亿元以上的应急贷款，工行、建行等五大行也快速发放抗灾贷款100多亿元，保险公司也积极予以理赔兑付。
而在资金投入均衡性方面，财政应更多地支持如西部、农村等灾害预防和救助的公共设施建设相对薄弱的地区。因此增加的资金则要充分发挥银行贷款、投资、证券市场等多种金融形式在基础设施建设中的作用。尤其是开行，一直主要从事基础设施中长期融资，在实践中建立了一套较为完善的大型基础设施融资模式和风险防范机制。要进一步发挥开行在基础设施中长期融资领域的基础性作用，加大支持基础设施发展的力度，以能够保证自然灾害发生后避免造成巨大损失。
4.对自然灾害救助工作实行制度化管理，深化行政体制改革、提高政府运行效率，同时加强资金监督管理，防止救灾资金遭灾。中国对于自然灾害救助方面的制度框架基本建成，还需要细化，把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，要使应急工作常规化，要让政府和公众坦然应对突发事件。我们应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法规并不断提升立法层次，在此基础上指定相关法规，明确中央和地方财政支出的地位以及在预警、防治、救助的投入和分工。将自然灾害救助的国家支出纳入到法制化和规范化的轨道上来。
而在近年来，中国救灾资金数额大规模提高。巨额的救灾资金可以说就是灾民们的救命钱。如果不加强对这笔钱的监管，导致资金被黑，那对于灾民们来说将会是雪上加霜。因此，政府部门应该加强监管，创新监督方式建立合理健全的监督体系。以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。
参考文献:
[1]陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社，2005.
中图分类号:F810.45 文献标志码:A 文章编号:1673-291X（2008）15-0020-02
自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2 000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状， 使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面， 特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力， 有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量， 通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。
一、中国自然灾害救助财政投入现状
目前， 中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助， 也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助， 另外在遇到紧急特殊的自然灾害时， 还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。
1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比， 比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成， 从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。
2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看， 救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势， 但总量和增长速度却极不稳定， 且有些年份呈现负增长。1991 年中国救灾支出为22.51 亿， 到了2005 年已经达到62.97亿， 但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为， 救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系， 但也反映出救灾支出的不稳定性。
3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量， 但对于直接的经济损失而言， 国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助， 受灾单位和个人承担了主要损失， 也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右， 对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立， 仍然“靠天吃饭”， 因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点， 这更制约了农业的发展。
二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题
1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。
2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。
3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。
4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。
三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议
1.建立灾害救助专项资金项目，明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限，建立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模式。长期以来中国中央和地方财政都没有安排防灾救灾专项资金，防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。这种财政支出结构存在着明显弊端，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率低，不利于防灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力，各级政府就必须统筹安排财政支出，设立防灾救灾专项资金，确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配，保证救灾工作的顺利进行。全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。
2.增加对灾害预防的财政投入，加强财政支出资金分配的科学合理性。
我认为应将财政对自然灾害投入分为预防支出和救助支出，将其纳入日常性专项财政支出项目进行规范管理，以保证自然灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展。资金在预防方面的支出应该增加，有效的预防强于灾后的救助。同时，加强农村地区的自然灾害预防措施，以减少受灾损失。此外，建议设立专项基金，加强对自然灾害预防和救助的研究。加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力，进一步加强预警预报。
此次冰冻雨雪灾害之所以造成如此重大的损失，其中重要的一个原因就是缺乏预警，缺乏灾害救助经验，极大地影响了救助效果。因此，在这一方面多学习发达国家如定期进行灾害演习等的灾害预防模式，会收到很大的效果。
3.扩大灾害预防与救助资金的来源范围，协调城乡投入差距，加强资金筹集与划拨的灵活性。在扩大资金来源这方面，可以进一步发挥金融支持基础设施建设的作用。从此次冰冻雨雪来看，自灾情发生后，财政、金融对抗灾救灾给予很大支持。国家开发银行短时间内就向受灾地区提供了17亿元以上的应急贷款，工行、建行等五大行也快速发放抗灾贷款100多亿元，保险公司也积极予以理赔兑付。
而在资金投入均衡性方面，财政应更多地支持如西部、农村等灾害预防和救助的公共设施建设相对薄弱的地区。因此增加的资金则要充分发挥银行贷款、投资、证券市场等多种金融形式在基础设施建设中的作用。尤其是开行，一直主要从事基础设施中长期融资，在实践中建立了一套较为完善的大型基础设施融资模式和风险防范机制。要进一步发挥开行在基础设施中长期融资领域的基础性作用，加大支持基础设施发展的力度，以能够保证自然灾害发生后避免造成巨大损失。
4.对自然灾害救助工作实行制度化管理，深化行政体制改革、提高政府运行效率，同时加强资金监督管理，防止救灾资金遭灾。中国对于自然灾害救助方面的制度框架基本建成，还需要细化，把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，要使应急工作常规化，要让政府和公众坦然应对突发事件。我们应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法规并不断提升立法层次，在此基础上指定相关法规，明确中央和地方财政支出的地位以及在预警、防治、救助的投入和分工。将自然灾害救助的国家支出纳入到法制化和规范化的轨道上来。
而在近年来，中国救灾资金数额大规模提高。巨额的救灾资金可以说就是灾民们的救命钱。如果不加强对这笔钱的监管，导致资金被黑，那对于灾民们来说将会是雪上加霜。因此，政府部门应该加强监管，创新监督方式建立合理健全的监督体系。以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。
参考文献:
[1] 陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社，2005.
