一、加大宣传力度，充分认识严格控制用地的迫切性。
土地是不可再生的宝贵资源，土地的开发利用涉及全县人民的根本利益，必须服从国家的统一管理。实行最严格的土地管理制度，是保证经济社会可持续发展，实现颍上跨越式提升的根本途径。
（一）加强土地法规宣传，提高节地惜地意识。各级各部门要认真宣传土地管理法律、法规，落实国务院有关土地管理的文件精神，教育全县广大干群充分认识土地管理，特别是耕地保护的重要性和必要性，促使新农村建设乃至农村各项建设进一步节约集约用地，做到能用劣地的不用好地，尽量少用或不用耕地。
（二）坚持依法用地，严格执行土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。违反土地利用总体规划和没有经过依法批准，任意改变土地用途，都是违法行为，任何试验和探索都不能违反土地用途管制制度。
二、严格按照土地利用总体规划，规范集镇和新农村建设。
加强城镇化和新农村建设是社会发展的必然趋势，必须坚持科学规划、合理布局、规范程序、循序渐进。
（一）严格执行土地利用总体规划和村庄集镇规划。集镇建设和新农村建设规划布点必须符合土地利用总体规划和村庄集镇规划，严禁占用基本农田。没有制订村庄集镇规划的，要抓紧编制，充分利用老宅基和旧村庄。要坚持规划一步到位、建设分步实施的原则，区别不同情况，因地制宜，逐步推进。
（二）严格农村集体建设用地审批管理。各乡镇任何建设项目需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设需要使用集体土地的，必须符合规划并依法办理规划建设许可，同时办理农用地转用和建设项目用地审批手续。新上畜禽养殖项目，鼓励利用废弃地，需要占用耕地的必须依法办理农用地转用审批手续。
（三）严格农村住宅用地建设和产权管理。农村住宅用地只能分配给本村村民，在办理农民建房审批手续、领取土地使用证后，方可进行住宅建设。城镇居民不能到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。
（四）新农村建设必须坚持与土地开发复垦相结合。为实现我县耕地占补平衡，凡新农村建设需要占用农用地的，必须与土地开发复垦相结合，建新必须拆旧；确需占用耕地的，要依法报批农转用或进行建设用地的置换。特别需要指出的是，土地置换也必须申报项目，报经批准，而不准以占补平衡的名义随意置换集体和村庄建设用地。
三、切实加强土地宏观调控，制止乱占滥用耕地行为。
土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如马克思所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用土地的国情教育；同时，还运用法律手段加强、规范土地管理。如旧《土地管理法》开宗明义地指出：“为了加强土地，维持社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设需要，特制定本法。”但是，旧《土地管理法》由于过分强调土地资源保护、开发、利用都必须适应社会主义现代化建设需要，没有从根本上揭示合理地保护和利用土地资源与社会经济持续稳定发展的关系，实践上不可避免地出现了有些地方或单位搞圈地开发，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕面积骤降，环境污染严重，自然生态环境失衡，经济发展后劲不足，并业已构成了影响社会主义现代化建设的新的制约因素。因此，新《土地管理法》及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。”它与1988年《土地管理法》适应社会主义现代化建设的需要“的指导思想相比，后者反映了一定经济目的对土地资源保护、利用的驱动，是一种实用主义立法，前者却真实地反映了土地资源保护、利用必须与社会经济协调发展，必须兼顾眼前利益和长远利益，局部利益与整体利益的关系，从而使我国土地资源立法发生质的飞跃。
新《土地管理法》是我国政府实施可持续发展战略的重要步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”（注：张利田、呼利娟：《区域人地系统调控与区域可持续发展》，《北京大学学报》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，联合国里约热内卢“环境与发展”大会通过了关于世界环境与发展问题的纲领性文件《21世纪议程》，从而使可持续发展思想成为全球性政治承诺。1994年4月，我国政府亦正式发表了中国资源、环境发展问题白皮书《中国21世纪议程》，宣告我国政府已开始实施可持续发展模式。新《土地管理法》明确地把“促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，并按可持续发展模式全面检讨、修订了1988年的《土地管理法》。从而使《土地管理法》成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。
新《土地管理法》把“促进社会经济可持续发展”作为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求。从历史的观点看，欧、美、日等发达资本主义工业化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。我国与这些工业发达国家相比，不仅改革开放较迟，经济发展水平不高，人均土地资源占有量极其低下，而且正面临着人口、就业、环境、资源等多重危机的困境，而这些无一不与土地资源的合理保护、开发利用有关，它客观地要求我国经济发展必须寻找一种与其他国家不同的，非传统的现代化经济发展模式，借以促进社会经济持续稳定增长，经济效益不断提高，科学技术水平不断被创新、运用，土地资源与自然环境获得有效的利用和保护。因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合社会主义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。这种指导思想在我国新《土地管理法》关于土地利用总体规划、耕地保护、建设用地等规定中得到了全面的贯彻和实施。
二、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资源的开发利用和社会经济的协调发展
土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的自然、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。土地利用总体规划是国家及各级地方政府调控、管理土地资源开发利用，全面安排生产和建设用地的基本手段，是土地管理立法的核心。旧《土地管理法》规定：“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”这一规定虽然要求各级政府应当编制土地利用总体规划，但编制的根据、原则以及如何确定其合理性等并没有明确的规定，缺乏可操作性。有些地方不顾本地区的土地资源状况和社会发展计划，盲目将城镇道路周边划定建设用地，盲目地划定各类开发区；有些地方土地分类混乱，滥占乱用耕地；甚至有些地方还巧立名目，滥用土地利用总体规划，随意圈地开发，致使土地衰退抛荒。（注：习龙生、王肯堂主编：《中国房地产法实务全书》，今日中国出版社1994年10月版，第120页。）土地利用总体规划根本不能发挥宏观调节土地资源和微观管制的作用。为了切实强化土地资源管理，促进社会经济可持续发展，新《土地管理法》实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程序作了明确的规定。
1、土地利用总体规划编制的依据和原则。新《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
2、土地利用总体规划的构成。土地利用总体规划是各级政府根据土地调查、土地统计所获得的土地资源资料而编制的土地利用的设计方案。从我国新《土地管理法》规定来看，土地利用总体规划由两个子系统构成：（一）城市总体规划和村庄集镇规划。城市建设用地规划应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占用农用地；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所需建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。（二）江河、湖泊综合治理和开发利用规划。该规划应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围内以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
3、土地利用总体规划的编制程序。根据新《土地管理法》规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，各级政府编制自己的土地利用总体规划时，建设用地总量和耕地保有量均必须符合上级的控制指标。县级土地利用总体规划应当划定土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划在确定土地利用区时，应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予公告。国家对土地利用总体规划实行分级审批制度，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准；县、市级人民政府的土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，即构成土地管理法律制度的一部分，必须严格执行，如需修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
三、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的开发利用
实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。新《土地管理法《第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”这是根据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的法律原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。新《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。根据新《土地管理法》规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。
耕地保护是新《土地管理法》的重点。耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的自然经济条件，促进土地对社会经济可持续发展的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降问题突出。（注：黄仲权等编著：《土地管理法》手册，华南理工大学出版社1989年12月版，第95页。）因此，切实保护耕地已成为当务之急。新《土地管理法》确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。
1、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。
2、国家实行基本农田保护制度。依照新《土地管理法》，下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由国务院批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
4、加强未用地管理，防止水土流失。水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重问题。水土流失不仅直接减少现有的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。因此，新《土地管理法》在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的开发也作了相应的规范。从总体上看，国家鼓励单位或个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适宜农用地的，应当优先开发成农用地。但是，开恳利用地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还牧。
四、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理
根据市人大常委会年初工作计划安排，我委在人大常委会分管领导带领下，于月日至日深入部分镇街和部门，对××年以来我市土地利用管理工作进行了调查。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
三年来，根据国家有关宏观调控精神，深入开展土地市场治理整顿，规范土地市场秩序，为实施我市“一路三化战略”和经济社会发展提供了有力的保障。主要表现在以下几个方面：
（一）高度重视土地市场治理整顿工作。充分认识深入开展土地市场治理整顿的重要性、必要性和紧迫性，坚决彻党中央、国务院关于加强土地管理、规范土地市场的重大决策，各级成立了土地市场治理整顿领导机构和工作机构，制发了土地市场治理整顿系列文件，明确工作责任，落实工作任务，安排工作人员，保证工作经费，国土、财政、建设、农业、监察、审计等部门紧密配合，通过一段时间的集中整治保持高压态势，通过加大土地法律法规的学习教育，使各级干部的科学发展观和正确政绩观得到加强，依法行政意识得到增强，依法管理土地步入有序轨道。如××街道办事处成立以来重视历史遗留问题的解决，进一步规范土地市场秩序，相继制发了《关于××场控规控建情况的紧急报告》、〈〈关于严格控制建设及建设用地的通知〉〉、〈〈关于禁止土地非法转让的通知〉〉，××年来无新的违规建筑和违法占地。
（二）加大各种土地违法违规行为的查处。针对目前我市部分镇街违规越权办理城镇建设相关手续、违法收取土地出让金和建设配套费的较为普遍现象，近年来市政府多次部署、组织相关部门深入镇街调查摸底，出台了〈〈××市人民政府关于对部分镇街违规越权办理建设相关手续调查处理的通报〉〉（××府函【】号），深入查找存在问题，分析存在原因，提出了解决办法及今后工作的意见和要求，对于迅速遏止和纠正各种违法违规行为起到了良好的推动作用。
（三）规范、执行土地管理各项制度。通过国土资源管理体制改革，建立了集中统一的土地管理机构。建立了经营性用地公开出让、用地贮备收购制度，统一了建设用地审批、房地产权证的发放、征地补偿安置实施主体及相关政策，不断规范完善各项制度，适应经济社会发展的需要，确保经济社会的可持续发展。比如规范土地供应管理对所有建设用地实行集体会审和用地公示制度，符合招标拍卖条件的一律公开招标拍卖和挂牌出让并规定底价，××年共收取土地出让金万元××年达亿元今年月入库数万元有效地抑制了国有土地资产的流失增加了政府的土地收益。
（四）加强拆迁工作管理。坚持依法拆迁，坚持政策标准，坚持以人为本，情理法拆迁，坚持做深入细致的思想工作，完善政策，加大宣传，齐抓共管，公开阳光作业，确保了东部新城征地拆迁安置工作的顺利推进，既保证了建设发展，又维护了社会稳定，取得了较好成效。
（五）狠抓遗留问题的解决。结合深入治理整顿土地市场秩序工作，狠抓了“两证”遗留问题办理，受到社会各界广泛好评，加大了对历年拖欠农民征地补偿安置费用清理兑现力度，为维护群众的合法权益作出了积极努力。
二、存在的问题和不足
（一）工业园区存量建设用地利用率不高。新增建设用地难和存量建设用地闲置的矛盾并存，据最新统计，个工业园区闲置一年的土地占供地总量的闲置一年以上未动工的占。××开发区个别单位用地闲置长达十年以上。
（二）正确处理保障经济社会发展与依法办事的关系各地实际运用中依然有差距，对贯彻法律法规严格土地管理防止新的遗留问题发生的政治敏锐性、警觉性在认识上依然有差距。个别地方认为按规定办手续，占用时间长，发展受到了影响。
（三）土地监管执法力度不够。发现土地违法行为、立案查处土地违法行为的手段薄弱，对如何预防构建防范体系研究不够。今年市政府通报××年以来部分镇街违规越权办理建设相关手续项目是个。
（四）对群众反映东部新城征地拆迁补偿后期工作的一些迹象应引起足够重视，防止新的不稳定因素的出现。对遗留的城镇、场镇国有公房“两证”的办理同样应引起重视，防止象××办事处、××场办公楼未完善手续的类似情况的发生。
三、几点建议
（一）统一思想，牢固树立和落实科学发展观。要从实践“ 三个代表“重要思想的高度，把思想统一到科学发展观和正确政绩观上来，切实增强对严格土地管理、切实保护耕地极端重要性和紧迫性的认识，把落实好最严格的土地管理制度作为对政府执政能力的检验。必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，认真总结经验，积极推进土地管理各项改革，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测、档案建设和基层队伍建设，不断完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保经济社会的可持续发展。
（二）进一步加强土地市场建设，规范土地市场运作。强化政府对土地的集中统一管理，垄断土地一级市场，放活土地二级市场，土地征用、划拨、出让、转让等工作，必须由政府土地行政主管部门统一负责；实行用地集中统一计划供应，经营性用地必须按“招拍挂”方式进行出让，严禁违规出让经营性土地使用权。要进一步加强和规范地价管理，及时调整更新和公布基准地价，健全地价体系；进一步加强土地出让金征收管理，严格实行土地出让金收支两条线管理制度，做到应收尽收。
土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如马克思所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用土地的国情教育；同时，还运用法律手段加强、规范土地管理。如旧《土地管理法》开宗明义地指出：“为了加强土地，维持社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设需要，特制定本法。”但是，旧《土地管理法》由于过分强调土地资源保护、开发、利用都必须适应社会主义现代化建设需要，没有从根本上揭示合理地保护和利用土地资源与社会经济持续稳定发展的关系，实践上不可避免地出现了有些地方或单位搞圈地开发，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕面积骤降，环境污染严重，自然生态环境失衡，经济发展后劲不足，并业已构成了影响社会主义现代化建设的新的制约因素。因此，新《土地管理法》及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。”它与1988年《土地管理法》适应社会主义现代化建设的需要“的指导思想相比，后者反映了一定经济目的对土地资源保护、利用的驱动，是一种实用主义立法，前者却真实地反映了土地资源保护、利用必须与社会经济协调发展，必须兼顾眼前利益和长远利益，局部利益与整体利益的关系，从而使我国土地资源立法发生质的飞跃。
新《土地管理法》是我国政府实施可持续发展战略的重要步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”（注：张利田、呼利娟：《区域人地系统调控与区域可持续发展》，《北京大学学报》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，联合国里约热内卢“环境与发展”大会通过了关于世界环境与发展问题的纲领性文件《21世纪议程》，从而使可持续发展思想成为全球性政治承诺。1994年4月， 我国政府亦正式发表了中国资源、环境发展问题白皮书《中国21世纪议程》，宣告我国政府已开始实施可持续发展模式。新《土地管理法》明确地把“促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，并按可持续发展模式全面检讨、修订了1988年的《土地管理法》。从而使《土地管理法》成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。
新《土地管理法》把“促进社会经济可持续发展”作为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求。从历史的观点看，欧、美、日等发达资本主义工业化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。我国与这些工业发达国家相比，不仅改革开放较迟，经济发展水平不高，人均土地资源占有量极其低下，而且正面临着人口、就业、环境、资源等多重危机的困境，而这些无一不与土地资源的合理保护、开发利用有关，它客观地要求我国经济发展必须寻找一种与其他国家不同的，非传统的现代化经济发展模式，借以促进社会经济持续稳定增长，经济效益不断提高，科学技术水平不断被创新、运用，土地资源与自然环境获得有效的利用和保护。因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合社会主义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。这种指导思想在我国新《土地管理法》关于土地利用总体规划、耕地保护、建设用地等规定中得到了全面的贯彻和实施。
二、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资源的开发利用和社会经济的协调发展
土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的自然、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。土地利用总体规划是国家及各级地方政府调控、管理土地资源开发利用，全面安排生产和建设用地的基本手段，是土地管理立法的核心。旧《土地管理法》规定：“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”这一规定虽然要求各级政府应当编制土地利用总体规划，但编制的根据、原则以及如何确定其合理性等并没有明确的规定，缺乏可操作性。有些地方不顾本地区的土地资源状况和社会发展计划，盲目将城镇道路周边划定建设用地，盲目地划定各类开发区；有些地方土地分类混乱，滥占乱用耕地；甚至有些地方还巧立名目，滥用土地利用总体规划，随意圈地开发，致使土地衰退抛荒。（注：习龙生、王肯堂主编：《中国房地产法实务全书》，今日中国出版社1994年10月版，第120页。 ）土地利用总体规划根本不能发挥宏观调节土地资源和微观管制的作用。为了切实强化土地资源管理，促进社会经济可持续发展，新《土地管理法》实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程序作了明确的规定。
1、土地利用总体规划编制的依据和原则。 新《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
2、土地利用总体规划的构成。 土地利用总体规划是各级政府根据土地调查、土地统计所获得的土地资源资料而编制的土地利用的设计方案。从我国新《土地管理法》规定来看，土地利用总体规划由两个子系统构成：（一）城市总体规划和村庄集镇规划。城市建设用地规划应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占用农用地；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所需建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。（二）江河、湖泊综合治理和开发利用规划。该规划应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围内以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
3、土地利用总体规划的编制程序。 根据新《土地管理法》规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，各级政府编制自己的土地利用总体规划时，建设用地总量和耕地保有量均必须符合上级的控制指标。县级土地利用总体规划应当划定土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划在确定土地利用区时，应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予公告。国家对土地利用总体规划实行分级审批制度，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准；县、市级人民政府的土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，即构成土地管理法律制度的一部分，必须严格执行，如需修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
三、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的开发利用
实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。新《土地管理法《第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”这是根据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的法律原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。新《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。根据新《土地管理法》规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。
耕地保护是新《土地管理法》的重点。耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的自然经济条件，促进土地对社会经济可持续发展的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降问题突出。（注：黄仲权等编著：《土地管理法》手册，华南理工大学出版社1989年12月版，第95页。）因此，切实保护耕地已成为当务之急。新《土地管理法》确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。
1、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。
2、国家实行基本农田保护制度。依照新《土地管理法》， 下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由国务院批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。 已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
4、加强未用地管理，防止水土流失。 水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重问题。水土流失不仅直接减少现有的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。因此，新《土地管理法》在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的开发也作了相应的规范。从总体上看，国家鼓励单位或个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适宜农用地的，应当优先开发成农用地。但是，开恳利用地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还牧。
四、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理
土地监督检查制度是指县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为以及土地利用状况、效果的检查、监测和验证等一系列经济、技术和法律措施的总称。其主要内容包括：（1 ）建设用地总量和耕地保有量的监督检查，确保耕地保有量不减少；（2 ）土地用途的监督检查，严格限制农用地转为建设用地和耕地转为非耕地，保证国家土地用途管理制度的顺利实施；（3 ）土地利用总体规划的编制和执行情况的监督检查，坚决制止、查处弄虚作假、移花接木等行为；（4）占用耕地补偿和开恳情况的监督检查，保证“占多少， 垦多少”原则得以实现；（5）土地利用状况及其效果的监督检查， 加强对造成土地沙化、盐渍化、土地污染，以及闲置、抛荒耕地等违法行为的查处；（6）土地权属的监督检查等。
土地在农村地区的发展中占据着尤其重要的地位，但是在当前阶段社会的发展中，土地是数量已经不能满足人们的发展需求，在城市化的建设中也常常存在占用农业用地、土地开发复垦等情况，面对这种情况，农村地区必须加强自身的土地管理，社会的发展也不能采用占用耕地这种方式来实现，对农村土地合理有效的开发才是解决问题的正确途径。
一、现阶段农村土地管理存在的问题
1、土地流转制度方面的问题
在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配置的效率非常低下。
2、农村土地管理中的违法违规用地问题
在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现、非法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。
3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱
在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。
二、现阶段加强农村土地管理的具体措施
1、加强宏观调控政策落实以及制度的创新
加大宏观调控，就是要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策对耕地保护的宏观指导作用[1]。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。
2、加强违法违规用地的清查
当前农村土地问题积累比较多、矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度[3]。如果通过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回收处理。
3、在农村推行节约集约用地制度，规范用地秩序
严格控制建设用地的增量，努力盘活土地的存量，认真执行国家产业政策、供地政策和土地利用规划，对淘汰类、限制类投资项目，要禁止和限制用地[4]。将农村土地利用的节约化方式进行大范围的推广使用，而且还可以引导农村地区的企业提高自身拥有土地的利用效率，引进有效的工业用地的竞争机制，通过积极竞争的形式来达到土里利用效率提升的目的。另外，还要按照《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规的规定，严格监管农村宅基地、各类企业建设等行为，对于那些未经审批擅自占用农村集体土地进行建住宅、搞建设的土地用途的违法行为进行严厉的查处。
结束语
面对当前阶段城镇化、工业化的快速发展，农村土地管理的加强迫在眉睫，为了促进我国农村地区土地管理的有效、稳定的开展，需要不断加强宏观调控的力度，加快各种政府政策的落实工作的进展以及制度方面的创新，对于农村地区的用地秩序需要进行严格的规范，对于被征地农民的权益实施合法的保护，推广集约用地政策的实施。
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1.1土地利用量大，供应压力大在经济制度的影响下，土地利用量较大，各种土地利用类型不断增加，土地资源供应压力较大。我国的国土资源量虽然面积较大，但并非是取之不尽，用之不竭。一旦没有科学的管理体制与利用制度支持，国土资源的浪费现象也会随之增加。
1.2非法乱采滥伐，土地使用不合理我国地大物博，幅员辽阔，人均土地占有率低，拥有土地的人又很少考虑土地的科学利用，降低了土地的有效利用。
1.3执法力度不够，管理水平不高我国对国土资源的管理力度有待加强，执法力度不够，相关法律法规在管理内容上也不够明确，甚至也存在着执法人员力度不够，执法不严等问题。
2新体制下我国国土资源管理的对策
2.1坚持主动服务、主动作为宏观把握我国国土资源的分布情况，统一规化，严格土地利用制度。建立相关土地利用制度并与土地利用规划相结合，科学利用土地。加强对土地项目用地建设的审核，规范土地报批制度，严格实施，规范管理。政府与土地利用商协调配合，在审批程序、用地方式、税收政策上主动提供相应的服务，为科学利用国土资源作出贡献。不断改革更新土地管理制度，加大对基层土地资源的管理力度。提高自身的服务水平，创新服务手段，为企业或个人团体解决土地利用的现实困难。
2.2坚持规范管理、规矩办事加强对土地的规范管理，严格实行国家相关法律法规，科学分配对农用土地与非农用土地的利用，保持土地利用的平衡程度，在土地占用上规范建设。对于浪费土地的现象，规范惩罚制度，对于严重破坏土地的行为，要加大惩罚力度。同时加强监管力度，规范在批地、用地等各个程序上的制度。认真对待已批未征、已征未供、已供未用、用而未尽的土地，科学筹划，规范利用。
2.3坚持好字当头、用好资源国土资源的利用要坚持以好字当头，科学有效地利用资源。了解国土性质，选择适合的土地利用方式，提高土地利用率。另外，要加强对土地保护的宣传，普及土地利用常识。同时要创新土地利用方式，提高科学利用率，汲取历史上有效的土地利用方式，开创优秀土地利用评比制度，为践行我国土地利用好字当头作出贡献。
2.4坚持以人为本、开拓创新在我国的建设发展中，始终坚持以人为本为原则。同样在国土资源的建设中，我们也应当始终保持着以人为本的建设理念。土地，本就是人类赖以生存的家园，所以，在我国的国土资源的建设中，保护土地资源就显得尤为重要。因此，创新土地利用方式，利用现有先进的科学技术与土地利用知识，加强对国土的统筹和科学规划。
1 引言
随着1986年第一部《土地管理法》的正式颁布，使我国土地管理走向以耕地总量动态平衡为核心的土地利用规划，基本建立了覆盖全国、省、市、县、乡的五级土地利用规划体系。不仅在控制建设用地总量和保护耕地方面发挥了积极作用，使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，而且使土地利用规划得到了前所未有的重视[1]。规划管地、规划用地和不得随意占用基本农田等观念深入各级政府领导心里，规划对科学利用和合理配置土地资源方面作用进一步显现。但由于土地利用规划的实施涉及社会经济各个领域[2]，决定了规划实施过程中必将面临多样化的问题。部分问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中相关保障体制的不健全。目前，各级新一轮土地利用总体规划已陆续出台，本文希望通过分析现行土地利用总体规划在实施中存在的问题，结合规划工作的实践，提出一些措施，对新一轮土地利用总体规划，特别是县、乡级规划的实施提供参考。
2 土地利用总体规划实施过程中的问题分析
2.1 权威性未充分发挥，对其他相关规划缺乏约束力
《土地管理法》明确规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，应当与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但由于我国的规划体系不够完善，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游等各类规划的编制时间、规划期限、规划范围等与土地利用总体规划不统一，造成各规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够紧密、各业土地利用规模不够协调；另一方面，完整的土地利用规划法律法规体系尚未形成，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
2.2 行政保障手段不健全，人为干预过多
土地利用规划的编制，历经前期准备、调查研究、拟定方案、协调论证到报批、公布等多项环节，耗费了大量的物力、人力、财力，但部分地方仍不可避免地存在规划跟着项目跑、规划围着领导意志转的现象。如为确保一个基础设施项目或招商引资项目落地，或者“政绩工程”、“形象工程”的需要，若所选地块位置不符合县乡级土地利用总体规划，就申请调整规划，这是上轮规划局部调整比较频繁的重要原因之一。主要原因在于土地利用规划调整缺乏全面、系统的土地利用评价和制度约束[3]，使得土地利用规划调整容易受人为因素干扰，随意性大。
2.3 市场手段运用滞后，建设用地外延明显
从现状来看，我们的规划实施在很大程度上依赖行政手段，市场手段运用相对滞后。表现在市场配置土地资源的基础作用还有待进一步加强，建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持缺乏等，使遏制建设用地外延扩张的目标未能取得预期成效。
2.4 公众参与不充分，影响社会监督作用发挥
社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。在我国，目前可供公众参与的基本停留在规划听证和编制成果的公示层面，参与深度不足。在规划实施监督方面，人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分，有效的社会制约机制尚未建立[4]。
3 加强土地利用总体规划的对策建议
经过依法、科学、民主决策确立的土地利用总体规划，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据。但没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现，所谓“三分规划，七分管理”。因此，进一步建立健全完善规划实施保障措施，确保新一轮规划目标的有效实现，成为我们迫切需要解决的问题。结合工作实践，提出以下建议。
3.1 完善规划实施的法律法规保障
通过具有强制效力的法律法规是规范和保障规划实施管理的最基本方法，如以《城乡规划法》为基础的城乡规划法律法规体系，对一切城乡规划的编制、实施管理等都作了明确规定。而土地利用总体规划法律法规依据只有《土地管理法》第三章共14条的1600多字，且由于土地利用总体规划的实施管理包括土地利用年度计划管理、建设项目用地预审、规划局部调整或修改、指导或协调相关规划、规划实施评价或评估等非常多的内容，没办法对这些内容进行全面、深入的规定。这几年来，各级政府和主管部门为确保土地利用总体规划的实施，通过探索和经验积累，出台了很多的规章制度和相关政策，如国土资源部37号令《土地利用年度计划管理办法》、第42号令《建设用地项目用地预审管理办法》等等，但也有很多的规章制度与政策，特别是政策是在土地利用总体规划实施管理过程中政策实施发现了问题、出现了偏差时出台的，就像计算机程序打补丁一样。土地利用总体规划实施也有10多年的时间了，各地都形成了一整套行之有效的实施管理办法，我们何不将之总结、并以法律法规的形式规定下来呢？从法律法规的实施保障措施角度上看，土地利用总体规划实施管理需要在落实现行法律法规基础上，创新规划实施思路，更新土地利用总体规划管理理念，逐步建立以土地年度计划管理、建设项目用地预审为核心的土地利用总体规划实施管理制度体系，加强土地利用总体规划立法，制定和完善土地利用总体规划相关法律法规。它包括两个层次：国家层面上，要建立涉及土地利用总体规划实施管理的国家法律法规，主要依据土地利用总体规划法或条例，以此明确整个有关土地利用总体规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；地方层面上，由于土地利用总体规划实施管理的工作重点是地方性规划，尤其是县、乡两级实施规划，因此，在遵循国家法律法规的前提下，制定可操作的地方性配套法规(如规划实施条例)，提出涉及规划所有实施管理内容和违反规划的强制处理措施等具体规定，来保证各级规划的实施管理。
3.2 完善规划实施的经济激励措施
探索建立和完善土地利用总体规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。经济手段是为了实现目标按照土地利用的经济手段属性，在经济上采用管理措施。一是采用土地价格调节：通过垄断土地供应的一级市场，政府可以有效对土地市场价格进行宏观调控，通过土地价格差异进而调节各部门和行业的用地需求，形成符合规划的用地结构，布局就会自然形成。二是采用土地税费调节：通过制定和调节土地的税费总额或比例，可以很好地约束土地使用者的行为，促进土地的集约利用，限制某些不合理用地企业的用地需求；另外，通过在关键环节制定的税费政策，还可以有效解决一些特别关注的问题，如通过征收耕地造地费、新菜地开发基金等，可以稳定农业生产用地的质量和数量，满足土地利用规划保护耕地的要求等。三是采用土地违规罚款制度：对违反土地利用规划和计划的单位和个人，在经济上实施处罚，依照有关法律法规进行强制罚款，同样可以遏制恶性用地，罚款金额定向用于土地的合理开发和整理。
3.3 建立健全规划实施的相关机制
3.3.1 严格编制和执行土地利用年度计划
土地利用年度计划根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制，是实施土地利用总体规划的重要手段，是当年新增建设用地和建设项目用地预审、耕地开垦、土地整理审批的依据。要强化土地利用年度计划对新增建设用地、耕地保有量和土地开发整理等的控制和引导，特别是新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。对没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的,或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
3.3.2 加强和规范建设项目用地预审
建设项目用地预审不仅是土地行政主管部门主动参与项目前期，积极做好相关服务工作的重要环节，更重要的是落实国家节约集约利用土地的前置把关、审查程序。依据土地利用总体规划和相关法律法规、政策，应对一切建设项目用地事项进行严格审查，凡不符合规划和相关规定，坚决不予以通过。
3.3.3 建立土地利用总体规划中期评估制度
土地利用总体规划是一项长期战略性规划，规划的期限长达15年，由于受社会经济发展的不确定性，很难确保规划在实施过程中不出现偏差。为落实规划的控制与引导作用，我们不妨在近期规划实施完毕后或每间隔3～5年，对规划目标的执行情况进行中期评估，发现问题，及时对规划方案进行修改完善，特别是规划目标提前实施的，且通过评估实施是良好的，就要允许修编规划。
3.3.4 建立土地利用总体规划局部修改或调整机制
《土地管理法》中只明确，国家和省级政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地可以申请调整规划，规划局部修改或调整范围非常小，虽然各地方政府也出台了相关政策，允许局部修改或调整规划，但是政策的稳定性较差。因此，要从国家到省，在总结实施管理经验的基础上，建立规划局部修改或调整的工作机制，对规划实施过程中发现的一些小的偏差，允许局部修改或调整，体现规划的弹性原则。
3.3.5 落实土地利用总体规划协调机制
政府统一组织，部门相互配合，促进土地利用总体规划与城乡规划、旅游规划、水利规划、林业规划等相关规划的协调，各专项规划确定用地规模、时序和位置必须与土地利用总体规划相衔接，不符合土地利用总体规划的，应进行合理调整，确保土地利用总体规划实施渠道的畅通。
3.3.6 建立土地利用总体规划实施管理考核机制
由政府将组织实施规划纳入政府议事日程，并出台和完善土地利用总体规划实施管理的一套考核办法，对规划实施管理较好的地方给予一定奖励，反之给予惩罚，如实际新增建设用地面积超过当年下达计划的，应当扣减下一年度相应的计划指标，土地开发整理补充耕地数量和质量超过下达任务，给予一定的新增建设用地指标奖励等等。
3.4 健全规划实施的监督管理机制
土地利用总体规划关系到一定区域的整体发展，与全体居民息息相关，应鼓励广大人民群众的广泛参与，注重专家队伍与公众参与的结合[5]，充分发动社会大众参与规划的制定、监督和维护规划的实施。因为社会监督管理是土地利用总体规划实施管理保障体系的组成部分，也要贯穿于规划的整个全过程。社会监督管理机制主要包括三个制度建设：即规划公众参与制度、规划公示制度、规划管理公开制度。互动的过程有助于公众对规划实施的支持和监督，宣传土地利用规划的法律规定和要求，调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权利，促进政府部门公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违法行为的发生。
3.5 制定规划实施的科技措施
运用科学、先进管理方法和手段开展土地利用总体规划的实施管理，不仅能大大提高管理效率和管理水平，也拓宽了土地利用总体规划的功能和作用。要进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施管理的快速监测与跟踪管理，为规划执法检查和查处提供依据。同时，运用地理信息系统技术，建设土地利用总体规划管理信息系统，使信息化技术在规划编制管理、土地利用计划管理和用地审批管理中发挥重要作用。
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土地是人类赖以生存的最重要的自然资源，是经济社会可持续发展的重要保障。十分珍惜并合理利用好每一寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。油田企业属于矿产开采企业，对土地的依赖性很大，占用土地点多面广量大，使用土地的情况和性质复杂，每年需要新增大量的建设用地。所以，油田企业要切实加强对土地资产的管理。
一、油田在土地资产管理方面存在的问题分析
1、土地资产家底不清，管理水平相对较差。有的单位土地资产管理意识不强，对土地资产管理工作的重视不够，管理制度及机构不健全，管理人员缺乏；土地管理资料分散，归档不及时，有的在机构变动时移交手续不规范，遗失土地历史资料。
2、法律意识淡薄，存在违法违规现象。有些油田单位擅自改变土地用途，搞商品房经营开发；有些单位不办任何手续就把变更用途后的土地和商品房出租或转让，成为非法用地。还有一些油田单位没有进行土地确权登记，合法权益得不到法律的有效保护。
3、土地资产的利用效率低，存在闲置或荒芜现象。有些单位对土地资产疏于管理，导致土地资产闲置浪费。有的由于缺少科学论证，盲目上项目搞工程，造成许多工程项目征用的土地一直闲置。有的后勤农业生产单位，部分农田荒芜，造成了土地的闲置。
二、油田企业加强土地资产管理应采取的措施
土地是油田企业非常重要的生产资料，是企业资产的重要组成部分。要切实提高思想认识，深刻意识到土地资产管理重要性，切实采取有效措施，真正重视和加强土地资产管理，在保护中开发，在开发中保护，不断提高土地资源利用效率，推动油田企业干部职工真正树立土地资产管理观念，使石油企业员工真正懂得珍惜爱护并利用好每一寸土地的重大意义。建立健全完善的土地资产管理制度和措施，努力实现油田土地资产管理的信息化和法制化。
1、建立健全土地资产管理机构及管理制度，加强土地资产管理队伍建设。健全土地资产管理领导机构和职能部门，选拔业务能力和责任心强的人员，组织建立一支专业化高素质的土地资产管理队伍，按照土地管理法的有关要求，结合油田企业自身实际，制定完善一套系统的完整的土地管理制度，建立监督运行机制，对于土地资产的开发利用等关键问题，都要认真进行可行性论证，深入调查研究，科学决策，确保土地资产的高效利用。同时，加强对土地资产管理人员的业务培训，组织学习法律法规和专业知识，提高管理队伍的整体素质，充分调动土地管理人员的工作积极性和主动性，提高土地资产管理的制度化、规范化、程序化、科学化水平。
2、提高法律意识，依法进行土地资产管理。新《土地管理法》实施以来，我国的国土资源管理开始走上法制化的道路，国家对土地利用动态实施遥感监测，对建设用地规模扩展进行直接监测等。作为石油企业应该及时组织学习国家的法律法规和土地政策，树立法制观念，依法征地、依法用地、依法管理土地资产，依法规范土地资产管理工作，依法维护企业自身的合法权益。土地确权登记是法律对土地使用者合法用地的要求，更是土地使用者维护合法权益的客观需要，由于历史问题等多中原因，油田还有许多存量土地没有进行确权办证，要通过积极宣传国家的法律法规和政策，搞好督促检查，使各单位切实认识到土地确权登记工作的重要性，尽快开展土地确权办证工作，通过合法程序取得油田土地资产的合法使用权，努力提高土地资产的办证率，依法维护油田合法权益，为油田企业加强土地资产管理创造有利条件，确保企业的健康发展。
依法处理和解决好土地纠纷问题。土地纠纷直接影响到油地关系、企民关系的和谐稳定，切实解决好这些复杂和敏感的问题，有利于油田的生产建设和社会稳定。油田企业要和土地行政主管部门加强合作，积极做好沟通协调工作，深入调查研究，在维护土地法律法规严肃性的前提下，尊重历史事实，客观公正，实事求是地处理好油地及企农当事各方的利益，真正走上节约用地、依法用地、规范管理的法制轨道，正确实施和落实土地管理基本国策和各项政策规定。
3、实施土地资产信息化管理，提高工作效率和科技水平。一是做好对土地资料的统计、填报、登记等土地资产管理的基础工作。首先，定期清查土地资产，深入到实地现场，进行详细的调查核实，对占用土地的来源和面积以及基础标志进行详细清查，查阅相关历史地籍资料等，切实做到摸清家底。其次，建立健全土地资产信息档案，做到一地一档，完整保存好征地原始文件、赔偿执行情况、双方经办人签字和有关变更事项记载等。对划拨或征用土地的原始地籍资料归档保管，分类存放，专人负责，严格按照有关规定和程序，做好土地管理档案资料的借阅、查询、移交等手续，做好登记，防止损坏或丢失，坚决杜绝个人私存档案资料的情况发生。
一、进一步提高对整顿和规范土地市场秩序重要意义的认识
国务院继下发11号文件之后，又专门就加强国有土地资产管理下发了15号文件，进一步明确了国土资源管理方面整顿和规范市场经济秩序的重点。加强国有土地资产管理是建立社会主义市场经济体制，整顿规范市场经济秩序的重要方面；是进一步深化土地使用制度改革，发挥市场配置土地资源的基础作用，提高土地利用效率的根本措施；是推进国土资源管理依法行政，从源头上防治土地批租领域腐败的重要保证。各级土地行政主管部门要充分认识以加强土地资产管理为重点，整顿和规范土地市场秩序的重要意义，把加强国有土地资产管理，整顿和规范土地市场秩序作为当前国土资源管理的中心工作，进一步增强紧迫感和责任感，抓住机遇，突出重点，采取切实措施，全面贯彻落实15号文件提出的各项要求。
二、土地市场整顿清理的重点
在整顿土地市场秩序中，要重点整顿清理以下违法违纪行为：
（一）超出法定范围划拨供地，特别是经营性项目仍划拨用地的；
（二）原划拨土地已转为经营性用地，但未按法律规定向政府上缴土地收益的；
（三）出让国有土地已按国家规定确定了最低价后，擅自减免地价的；
（四）改变用地条件需补交地价而不补交地价款，以及非法批准减免补交地价款的；
（五）未达到法律规定和合同约定的投资开发条件，擅自转让国有土地使用权的；
（六）挤占挪用土地出让金、租金等土地收益的。
三、建立健全土地市场规范运行的基本制度
制度建设是规范土地市场秩序的根本保证。在整顿和规范市场秩序中，当前要着重建立健全以下几项基本制度：
（一）建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供应量实行严格控制。各级土地行政主管部门要把盘活存量建设用地作为土地供应的重要来源，切实负起控制建设用地总量的职责。有条件的城市可试编盘活存量建设用地的指导性计划，一并纳入当地供地总量管理。
（二）城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应，同一城市范围内的新增建设用地应由市土地行政主管部门统一征用、统一提供，市辖区及各类“园、区”的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道。对原有存量建设用地，城市政府要积极试行土地收购储备，统一收购和回收土地，掌握调控土地市场的主动权。收回的土地由政府统一储备、统一开发，按市场需求统一供应。
（三）土地使用权公开交易制度。计划出让的土地必须在指定场所或通过有关媒体向社会公布。按规定应招标拍卖的，必须公开招标拍卖。协议出让的，必须公布协议结果。有条件的地方要建立有形土地市场，土地交易要在有形市场中公开挂牌进行。土地交易管理的程序要向社会公开，要减少审批环节，降低交易费用，保障交易安全，促进土地使用权流转。
（四）基准地价定期更新和公布制度。各级土地行政主管部门要依照法律规定，建立和及时更新基准地价。基准地价原则上每三年更新一次，并根据市场变化，适时进行调整。基准地价的基本内容要以适当形式在指定场所或媒体上公布，并接受查询。
（五）土地登记可查询制度。采取切实措施增加土地登记覆盖面，充分发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用。除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询，做到查询资料全面、查证及时、鉴证准确。
（六）集体决策制度。要按照依法行政，规范行政审批行为，强化权力制衡的要求，建立健全集体决策制度。各地对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大事项，一律经过内部会审，实行集体决策。
四、限期完成基准地价更新工作
开展基准地价更新是整顿和规范土地市场秩序一项基础性工作，各地要限期完成。凡现有基准地价已三年以上未及时更新或当地地价水平已发生重大变化的，必须立即着手部署基准地价更新工作。尚未确定基准地价的城镇，今年必须完成基准地价评估工作。基准地价评估所用的技术方法或地价内涵与国家规定不一致的，必须严格按照《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》规定的技术标准进行更新。直辖市、省会城市、计划单列市的基准地价更新工作必须在今年年底前完成，其他城镇的有关工作力争在2002年内完成。
要根据国家统一划定的城市土地等级和规定的地价幅度，确定基准地价，不得超过规定标准压低地价。要加强基准地价的审核工作。直辖市、省会城市、计划单列市及非农人口在100万以上城市的基准地价更新成果，经省级土地行政主管部门初审后，报国土资源部审核；其他城市的基准地价报所在省、自治区、直辖市土地行政主管部门审核；建制镇的基准地价由所在县（市）土地行政主管部门审核。
要加大基准地价应用力度。要依据基准地价，评定标定地价，确定协议出让国有土地使用权最低价。确定的宗地最低价，要作为考核协议出让土地时土地资产是否流失的标准。对市场交易中的土地申报价格，要依据标定地价进行审核，凡土地转让申报价格比标定地价低20％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。
五、加强领导和督促检查，务求取得实效
各级土地行政主管部门要加强对整顿和规范土地市场秩序工作的领导，成立专门的领导小组，主要领导要亲自抓，负总责，全面落实加强国有土地资产管理，整顿土地市场的各项措施，务求实现土地市场秩序明显好转，制度建设取得明显进步。
要加强依法行政教育工作。各级土地行政主管部门要结合11号和15号文件贯彻落实，以机关工作人员为重点，开展一次法制教育活动，进一步提高土地管理系统广大干部依法行政、遵纪守法的自觉性。
一、进一步明确土地管理和耕地保护的责任
地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。国土资源部要加强对各地实际建设用地和土地征收情况的核查。
按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。
严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。
二、切实保障被征地农民的长远生计
征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实［**］29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。
三、规范土地出让收支管理
国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。
四、调整建设用地有关税费政策
提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。对违规减免和欠缴的新增建设用地土地有偿使用费，要进行清理，限期追缴。其中，国发［**］28号文件下发后减免和欠缴的，要在今年年底前全额清缴；逾期未缴的，暂不办理用地审批。财政部会同国土资源部要抓紧制订新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和适时调整的具体办法，并进一步改进和完善新增建设用地土地有偿使用费的分配使用管理。
提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准，财政部、税务总局会同国土资源部、法制办要抓紧制订具体办法。财税部门要加强税收征管，严格控制减免税。
五、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度
国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。
六、禁止擅自将农用地转为建设用地
农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。
七、强化对土地管理行为的监督检查
国家土地督察机构要认真履行国务院赋予的职责，加强对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对监督检查中发现的违法违规问题，要及时提出纠正或整改意见。对纠正整改不力的，依照有关规定责令限期纠正整改。纠正整改期间，暂停该地区农用地转用和土地征收。
国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。凡、、、不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。
八、严肃惩处土地违法违规行为
建立健全土地管理的规章制度，提高土地管理的实效性。
为加强土地管理水平，合理使用土地资产，辽河油田根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法规、政策，结合辽河油田用地实际情况，《辽河油田分公司新增建设用地管理暂行规定》，从而健全和完善了油田土地管理规章制度，理顺了土地管理程序，加大了土地管理力度，使油田的土地管理工作步入了规范化、制度化的轨道。同时，加强土地国情教育，增强土地忧患意识，使节地观念深入人心。运用各种宣传手段，大力宣传《土地管理法》、《城乡规划法》、《基本农田保护条例》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规，教育广大干部职工充分认识到节约土地对油田发展的重要意义。
依法以规开展工作，尽力节约使用土地。
对新建项目用地实施全过程监督巡查，从项目的前期规划、设计、征地、施工及投产使用等各个环节，严格土地的规范使用，防止多占地，滥占地以及违法用地现象的发生。
自新《土地管理法》颁布实施以来，油田上下为了深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，在认真抓好宣传教育的同时，结合油田实际，制订了建设用地管理制度，逐步将土地管理工作纳入了制度化管理轨道。以降低建设项目用地标准，大力推行规范化施工为突破口，节约使用土地。在总结过去节约用地经验的基础上，结合推行项目法管理，制定了物探、钻井、油建、铺设管道、架设线路、试油作业和基础建设等8个方面35类施工建设项目的限额用地标准。为建设用地的管理、监督和考核，提供了操作依据。钻井工程是油田用地的大户，近几年来，辽河油田单井井场永久性占地3.9-5.4亩，借助新土地法实施的有利时机，油田土地管理决策者，在深入钻井一线调研的基础上，经过科学论证，大幅度压缩了井场征地面积，在全油田范围内统一统一征地的标准。全油田各单位，为把标准落到实处，积极想办法、出主意，推行规范化施工，采取有效措施，节约使用土地。物探施工，为了少碾压土地，不断总结节约用地的新经验。施工中普遍推行了“车走一条线，钻机背水罐，人抬肩扛放大线”的“一”字工作法。新增建设用地数量呈逐年下降趋势，通过压缩井场永久性用地，节约用地取得了显著的成效。
通过采用新技术，提升土地利用效果。
石油开发生产离不开土地，哪里地下有油，就要在哪里占地打井，这是油田生产建设用地的特殊性，石油开采占用耕地是无法避免的客观现实。因此，采取有效措施，集约高效利用土地，尽力减少耕地的占用，对油田落实好土地基本国策有着直接的现实意义。随着科学技术的发展，油田生产施工工艺水平不断提高，特别是上世纪九十年代以来，水平井、侧钻井和丛式钻井新技术的发展与应用，为节约用地，减少耕地的占用创造了条件。
为挖掘土地的使用潜力，更好地为生产建设服务，大有文章可作。油田地质、规划、土地、开发和钻井等部门，加强工作协调，对老油田实施综合调整改造。采用侧钻井新技术，在老井场上打侧钻井，既降低了油田生产成本，又有效地减少了新增用地。
强化油田土地监察、维护土地安全
油田土地监察按不同特点，可以按照以下方式开展。
按照监察时间分别开展事前监察、事中监察和事后监察：
事前监察是在监察对象进行某一行为之前所作的监察，目的是为了预防土地违法行为的发生。
事中监察也可称作日常监察，是在监察对象实施某一行为的过程中所作的监察。
事后监察是指土地违法行为发生后，依法对违法者进行惩处的活动。
当前，最积极、最科学的办法是加强土地执法监察活动中的事前监察和事中监察，尽最大可能预防和杜绝土地违法行为的发生，把土地违法现象消灭在萌芽状态。
按照监察的活动范围，开展普遍监察与专门监察：
普遍监察也称一般监察，是指监察主体对其工作管辖范围内的机关、团体、单位和个人遵守土地管理法律法规的情况和土地使用、保护、权属变更的情况实行普遍的监督检查，并不针对特定的对象。专门监察也称重点监察或特定监察，是监察主体对特定的监察对象所进行的监察。
普遍监察适用于对某项法律、法规、规章等普遍性的规范性文件的遵守与执行情况或者带有普遍性管理而检查内容又较为简单的行政监察领域；专门监察多适用于某个组织或个人可能有不符合法律的情形或是否执行具体决定、命令情况的监察，或者带有特定性而专业性又较为复杂的行政事项的监察。
按照监察的系统关系，可将土地执法监察分为自力监察和他力监察：
自力监察也就是自我监察，有两种情形：对使用土地的单位、个人使用土地的单位、个人的申报；同一土地管理机关内部各部门之间对贯彻执行土地管理法律、法规的情况进行互检互查。他力监察，是指土地执法监察主体对组织上不隶属于他们的监察对象实施的监察，即与前面所述的外部监察含义相同。
按照监察的目的，可将土地执法监察分为守法监察和执法监察：
