中图分类号：F830.99 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-0-01
一、经济金融危机对农村信用社改革发展带来的影响
1.大量客户群体的流失
金融危机的影响下，农村信用社的信贷交易开始逐渐走向萎缩，信用社的发展和改革受到金融危机的影响，在逐步地丧失大量的客户群体。大量客户群体的流失，不仅仅使得农村信用社的信贷关系和信贷数量逐渐地减少，还使信用社的发展流动性减缓，不利于农村信用社改进自己的工作项目和增进整个机构的发展及改革。大量客户群体的逐渐丧失，使得农村信用社的经济利益和盈利大大减少，不利于农村经济的发展和前进。
2.农村经济严重受挫
由于农村产业以及农村的经济的发展直接受到经济金融的影响，金融危机的情况下，势必会导致农村经济在很大程度上的萎缩，大大地减慢了整个农村经济的流通和前进。在经济金融的影响下，农村经济的产业化链条被切断，加工、服务、流通和销售等多个加工环节变得不够畅通，这使得农村经济出现紊乱的状态，农民的收入变得无依无靠，整个的金融市场出现了经济的滑坡现象，直接影响到整个农村经济的受挫和不畅通。经济金融影响下的农村经济出现问题，势必成为一切问题的源头，进而影响到更大的金融领域的发展，制造很大的社会问题。
3.信用社信贷风险加大
金融危机的影响无疑是深远的，单单从农村的角度来说，金融危机的影响不仅会使得农村经济出现迅速的滑坡现象，造成很多的企业倒闭，让很多的劳动力成为更加廉价的劳动力，造成了很多工作岗位的丧失。农民工的收入严重地减少，企业进行贸易交易时的利润空间大大地减小，这样都会使得整个经济的萎靡不振。种种的现象都使得信用社的信贷风险系数变大，严重地干扰了正常经济秩序的有条不紊地进行，会造成一系列的经济风险的问题出现，不利于农村经济的繁荣发展，不利于农村经济的发展和改革。
4.农村信用社的体制改革步伐减慢
随着社会主义市场经济的不断改革和推进，农村信用社的改革也在顺利地进行，经济危机的影响，使得农村信用社的发展和改革处于格外被动的局面。在应对经济金融危机的时候，体制的改革是一个必要而且必备的环节，是抵抗金融危机的重要手段，但是由于在经济金融危机的影响下，信用社的信贷风险系数变大，使得农村信用社的体制改革的风险系数变得很大，对于信用社的改革和发展来说是比较困难的。由于经济危机的作用下，要进行与当前相适应的经济管理体制、所有制等多方面的改革，这种改革的范围比较广泛，改革的难度较大，所以在这种情况下，进行彻底的体制改革是很困难的，只有降低改革的步伐，逐步地推进改革才能够取得较为满意的效果。
二、针对金融危机下的农村信用社改革发展所应采取的对策
1.营造良好的外在环境
在经济金融危机的作用下，若想要农村信用社取得较为长远的发展和较为理想的经济收益，就必须从整个的大环境着手，改进优良的大环境，为农村经济的发展创造良好的条件。优良的外界环境就是对于农村经济发展起到良好的指示作用，减少不必要的风险和刺激，改革产权制度的问题，加强农村信用社的内部的管理机制。首先要先确定整个农村信用社的宗旨和致力于发展的方向，努力地吸引外界的有利资金，不断地引进大量的客户群体，寻找到属于自己的市场，通过多渠道、多策略地进行市场份额的占取，不断地提高自己的业务水平，在经济金融危机的社会大背景下，勇于创新自己的经营理念和经营策略。
2.巩固信用社的资本占有
巩固信用社在市场上的资本占有，是积极应对经济金融危机的必要手段和重要方法，是实现农村信用社在极端的社会背景下的基本前提和重要的立足点。巩固信用社在市场上的资本占有，就要做到多方面的积极配合。要有计划、合理地安排自己在金融市场上的投资，牢固自己的经营理念和经营观念，不盲目地进行款项的借贷。在农村信用社的内部来讲，要学会适时地进行内部的市场项目的调整，选择那些拥有市场前景的项目来进行，这样成功的几率比较大。同时还要善于进行员工的激励工作，严谨工作人员的工作作风问题，只有如此才能够积极地推进整个农村经济的改革和发展。
3.从根本上革新组织形式
组织的革新是农村信用社在整个金融市场正常经营下去的关键和源源不断的动力所在。从根本上革新组织形式，就是要针对农村信用社的性质、经营范围和经营项目来进行的改革，紧紧围绕着整个工作的目标来进行才能够实现农村信用社的不断向前发展。对于农村信用社来说，改组农村政策性金融机构是一个比较不错的思路，农村本身属于经济不太发达的地区，通过金融机构的建立，能够将有力的精力和优势集中起来，彻底地解决“三农”的问题，这样可以保证在金融危机的影响下，农村信用社的经济不会受到太大的影响，比较集中地解决农村经济的问题。
三、结语
关于经济金融危机作用下的农村信用社的发展和改革，要牢牢地把握住农村经济体制改革和组织经营两方面的内容，以降低农村信用社在改革过程中的风险系数为关键，着力地瞄准整个经营市场，实现“三农”的有力保障，从而彻底地解决农村的经济问题。只有不断地进行经济经营和运行方式的改革，不断地解决农村信用社的风险问题，才能促进农村信用社的发展和改革。
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农村土地制度的历史变迁及其经济影响
土地是农村经济发展的基础，土地制度是农村经济发展中的基础性制度。根据制度经济学理论，作为利益相互冲突着的人及其组织之间妥协的产物，制度总是通过其不断调整和转化对社会经济的发展产生影响。随着外部社会经济环境的变化，制度发生替代、转化和交易等一系列动态过程，即制度变迁。农村土地制度涉及农民、集体、国家等多方面的利益关系，是农村社会经济制度的核心。自新中国成立以来，我国农村土地制度经历不断的调整和转化，经历了从农民所有、农民经营―农民所有、集体经营―集体所有、集体经营―集体所有、家庭经营的重大历史变革，对我国农村经济的发展产生影响。
（一）1949-1956年实行农村土地农民所有制度
1949-1953年是完整的农民私人土地所有权阶段，实现了农村土地从封建地主所有制向农民所有制的转变。这一阶段，土地所有权和经营权高度统一于农民，土地产权可自由流动，这些根本变化极大的解放了长期被封建剥削制度束缚的农业生产力，广大农民的积极性空前高涨。但这一阶段，也暴露了小农经济问题。个体农民拥有的生产工具不足，并缺乏生产资料和资金，因此，迫切需要把农民组织起来，开拓促进农村经济发展的新出路，在当时，主要是实现初级农业合作化。1953-1956年是初级农业合作化发展阶段，土地归农民所有，但是由初级合作社集体经营土地。通过这一制度变化，在一定程度上克服了前一阶段小农经济所表现出的缺陷，农业生产得到进一步发展，但是由于一些急躁冒进的做法，再加上自然灾害的影响，这一阶段农村经济增长幅度不大。
（二）1957-1977年实行农村土地集体所有制度
1957-1958年是高级社集体土地所有权阶段，这一阶段废除土地私有制，使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有，农村集体土地所有制由此确立。由于过度强调农民互助合作，从初级社过渡到高级社的时间较短，在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。1958-1977年，“”和化运动兴起，农村土地由集体所有、集体经营，土地公有化程度越来越高。这一阶段实施的土地制度完全脱离了当时农村生产力发展的客观实际，严重挫伤了农民的生产积极性，对农村经济发展造成极大打击。中央认识到工作中存在的错误，自1962年开始纠正工作中出现的偏差，恢复农民的自留地和家庭副业，取消公共食堂和部分供给制。总体来说，这一阶段的土地制度实际上是高度集中的“政社合一”，忽视了农民利益。据统计，直到1978年，全国平均每人占有的粮食大体仍相当于1957年的水平，当时全国仍有2.5亿人没有解决温饱问题。
（三）1978年以后实行农村集体所有制下家庭承包经营制度
鉴于前一阶段，农村土地由集体所有、集体经营中存在的问题，自1978年以来，特别是十一届三中全会以后，我国农村实行土地的家庭联产承包责任制，把土地使用经营权发包给农民，实行以农民家庭为单位的分户承包经营，农户成为集体经济组织内部一个相对独立的经营主体，实现土地由集体所有、家庭经营。1978-1993年是第一轮的土地承包，通过土地制度改革，调动了农民的生产积极性，激发了土地和劳动力的潜力，成功地推动了农村经济的持续高速增长。但是在当时农业基础设施投入明显减少，而且由于土地调整经常发生，农民对土地的长期预期不乐观，从而影响了对土地的生产投入。1993年以后，为了稳定土地承包关系，全国开始第二轮土地承包，落实土地承包期“再延长30年不变”的政策，同时，农户间承包的土地可以以转包、转让、入股、租赁等形式流转。通过第二轮土地承包的政策推进，农民的生产积极性得到极大调动，农村社会稳定性得以维护和增强，由于肯定了土地流转，农村社会的土地、劳动力、资金等生产资源得到了合理优化配置。但是当前实行的家庭承包经营制度也存在不足，一家一户分散经营的局限性必然会制约农业生产的进一步发展，而且在土地实际利用和流转中存在各种制度性问题，也对农村经济的发展造成影响。
农村土地制度变迁的经济绩效评价
土地制度对农村经济的影响主要体现在两方面。一方面，对人们产生不同激励，影响农业生产要素的投入，最终影响土地产出；另一方面，在不同的土地制度下，各生产要素的投入产出弹性不同。围绕这两方面影响，可采取总量指标评价和弹性系数评价的方法，运用1949-2008年间的数据（如表1所示），分析我国农村土地制度变迁的经济绩效。其中，总量指标评价，主要分析不同土地制度时期，农业产出总量的变化情况；弹性系数评价，主要比较不同土地制度下，劳动力、土地等生产要素的产出弹性。根据柯布―道格拉斯生产函数和制度经济学理论，制度、劳动力和资本是影响和制约经济增长的基本因素，在农业生产中，除制度影响外，基本的生产要素就是劳动力和土地。
（一）评价方法
1.总量指标评价。在不同的土地制度下，各生产要素的投入不同，农业产出也不同。总量指标评价中衡量农业产出总量所采取的指标是农业生产总值及其增长率。从农业生产总值及其增长率来看，1949年至今，农业生产处于快速发展阶段，农业生产和农村经济均得到有效发展，根据统计数据，1949年到2008年的60年间我国农业总产值的变化趋势如图1所示，我国农业生产在总体上呈良好的上升态势，但是土地制度的变迁引起了农业生产的变化。
1949-1956年，我国农业总产值从279.84亿元增加到515.425亿元，年均增长9.18%，其中1949年到1950年的增幅最大，达17.52%。1957-1977年，农业总产值虽然也在增加，但年均增长率4.45%，比1957年之前增幅下降，而且一些年份出现农业总产值的负增长。1959年和1960年比上年分别降低了12.39%和8.26%，1976年和1977年比上年分别下降了0.57%和0.63%。1978-2008年，农业生产总值的年均增长率为11.67%，高于前两个阶段，但自1996年以后，每年增幅均较小，特别是1999年和2000年，农业总产值出现下降，下降幅度分别为0.95%和1.65%。
2.弹性系数评价。不同的土地制度下，即使投入相同数量的生产要素，也会有不同的产出，即产出弹性不同。针对农村经济和土地利用实际，借鉴生产函数法可设定方程：Y=f(R,L,S)=SRαLβ，为方便做回归分析，该函数方程两边同时取对数，可具体表示为：lnY=lnS+αlnR+βlnL，其中，被解释变量Y表示农业总产值，解释变量R代表土地播种面积，L代表农业劳动力，常数项S代表土地制度对农业总产值的影响，属于制度性影响因子，α代表土地投入产出弹性，β代表劳动力投入产出弹性。运用数据进行回归，得到结果如下：
1949-1956年：lnY=-14.2394+
2.7907lnR-1.3756lnL
还原为：Y=0.0654×10-5R2.7907L-1.3756
1957-1977年：lnY=-48.2306+
3.2582lnR+1.6297lnL
还原为：Y＝0.0113×10-19R3.2582L1.6297
1978-2008年：lnY=-27.5519+
7.3776lnR-5.2267lnL
还原为：Y=0.0108×10-10R7.3776L-5.2267
经过检验，除1978-2008年，常数项未通过0.1的显著性水平外，其他年份的常数项和解释变量系数均在0.1水平下显著。
按照1949-1956年、1957-1977年、1978-2008年的年份划分，这三个制度年份的土地投入对农业总产值的产出弹性均较高，分别为α＝2.7907、α＝3.2582、α＝7.3776，劳动力的产出弹性分别为β＝-1.3756、β＝1.6296、β＝-5.2267，其中1949-1956年，1977-1978年劳动力弹性系数为负，表示农业生产总值随劳动力投入的下降而增长。
在1978-2008年，土地产出弹性最大，1957-1977年次之，1949-1956年最小；在1978-2008年，劳动力产出弹性最大，1957-1977年次之，1949-1956年最小。
比较政策性制度因素影响因子S，1949-1956年土地制度的政策性影响最大，1978-2008年次之，1957-1977年最小，可以看出，1949-1956年土地制度对农村经济的影响更为深刻，其相对最为优越，而1957-1977年实施的土地制度对现实的影响较小，实际表现最差。
（二）结论
土地制度变迁是对农村经济形势变化做出的制度性反应，只有符合农村经济实际的土地制度才能发挥其积极影响。1949-1956年实行了土地分配最彻底、最平均的经济改革，符合广大农民对土地制度变迁的强烈愿望，表现为农业生产总值显著增长；1957-1977年实行的土地所有权和经营权高度集中的土地制度，违背了农民意愿，忽视农业经济发展规律，农业生产总值增长幅度降低，土地制度的现实表现较差；1978年至今，农村土地实行家庭联产承包，农业生产总值比前一阶段增长幅度提高，但土地制度的影响力不如1956年之前，这种土地所有权和使用权长期分割的制度安排，影响农村土地流转及其合理利用，在一些年份出现农业生产总值负增长的现象。
随着农村经济的发展和经济环境的变化，土地制度本身也会带来一定的制度性问题。1949-1956年实现了最平均的土地分配，使土地的所有权和经营权统一于农民，虽然激发了个体的生产积极性，但使农业生产相对零散，个体农民的生产效率不高；1957-1977年实行土地所有权和经营权高度集中于集体的土地制度，虽然在实行初期克服了前一阶段小农经济的一些问题，但是这一阶段的制度安排逐渐暴露出违背生产主体意愿、过分讲求公平等制度性缺陷；1978年至今，通过实行家庭联产承包责任制，农村经济较前两个阶段有极大发展和恢复，但是由于这一制度安排本身存在土地产权不明等问题，其对农村经济的影响反而不如1956年之前。
因此，从新中国成立后土地制度变迁历史及其经济绩效来看，土地制度安排不仅应随着农村经济的发展而不断改进，而且应针对其存在的制度问题不断进行调整和完善。
基于经济绩效评价的我国农村土地制度改革思考
（一）改革方式
根据制度经济学的相关理论，制度变迁方式分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。在借鉴我国农村土地制度历史变迁经验和教训的基础上，我国农村土地制度改革方式应注意以下几点：
避免大范围的强制性改革。强制性制度变迁虽然能够以最快的速度推进制度改革，但强制性制度变迁与决策者个人的决策偏好有密切关系。这种方式的制度改革不仅对经济、政治的影响力较大，而且容易忽略地方具体实际，不利于经济、社会和政治环境的稳定发展。
诱致性改革不应作为土地制度改革的主要方式。诱致性制度变迁存在由外部性和“搭便车”等造成的制度短缺问题，且诱致性制度变迁所需时间较长，在实际中可能会使制度改革错过最佳的机会。诱致性制度变迁的一个重要局限在于，新制度供给都是在初始改革的框架内进行的，新制度会明显带有旧制度的痕迹，这会造成制度实际运行的非均衡和不稳定。
局部实验性改革结合适当的诱致性改革应成为我国农村土地制度改革的有效方式。政府在解决农村土地制度改革问题中仍扮演着重要的角色，政府力量虽不适合在全国范围内采取强制性制度改革，但可依靠政府职能，结合地区发展实际，进行地区局部实验性改革，并配合适当的诱致性改革，逐步探索适合国情、适合地方实际的农村土地制度。
（二）改革重点
农村土地制度改革必须以保护农民利益为根本。从我国农村土地制度的变迁历史来看，劳动者的积极性是推动农业生产迅速发展的重要原因。因此，农村土地制度改革必须重视调动农民的生产积极性。一方面，农村土地制度应始终体现广大农民的根本利益。土地既是农民的生产资料，也是农民的生活保障，只有在经济上保障农民物质利益，在政治上保障农民民利的农村土地制度，才能调动农民的积极性。另一方面，农村土地制度应充分尊重农民的创造性选择。农民是农业生产的主要力量，因此，农村土地制度应始终坚持群众路线，尊重农民的创造，倾听农民的呼声，反映农民的意愿，集中农民的力量去发展我国农村的生产力和各项事业。
农村土地制度的改革要兼顾效率与公平。一方面，农村土地制度的改革要体现效率。土地制度的调整和创新，根本目的在于建立一个能有效配置土地及其他资源的制度，以提高土地的使用效率和经济价值。因此，通过农村土地制度的创新和改革，建立有效的激励和约束机制，从而激励农民改造技术，努力使农民的劳动与其收益成正比，不断提高劳动生产率和土地产出率。通过土地制度改革，建立降低交易费用、节约交易成本的制度机制，更好地促进农业生产要素的有序、自由流动，从而使农业生产要素以合理的比例相结合，不断提高规模效益，以机械化生产扩大土地生产规模，提高农业生产力水平。另一方面，农村土地制度的改革要力求公平。在我国，人多地少、农村经济落后的国情，使农村土地承载的压力过大，农村土地既要承担经济发展功能，又要承担社会保障功能，既要保障农民收入的增加，又要促进农民就业和社会稳定。在农村土地制度改革中，应该注重农村土地的保障功能和社会公平，维护和保障农民的生存和发展权利，从而实现农村社会的稳定发展。
农村土地制度的改革应实现以土地所有权制度、经营制度和管理制度改革为重要内容的全面改革。首先，农村土地所有权制度改革旨在明确农村土地所有权归属，解决当前农村土地所有权模糊等问题，将农村土地所有权主体及其权利界限以法律形式明确。其次，农村土地经营制度改革，旨在保障农民的土地经营权，保证农民经营收益，通过经营制度的改革，农民能够以各种形式转让土地使用权，创新农村土地经营模式，从而提高土地利用效率和经营收益。最后，农村土地管理制度改革，力图通过明确农村土地管理权力，落实农村土地管理责任，旨在将权责统一于相关主体，避免不必要纠纷，从而提高农村土地管理效率。
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[中图分类号]F830.341 [文献标识码] A [文章编号]1671－511X（2012）06－0005－05
一、引言
农村合作金融组织产生于19世纪中叶的德国，以后发展成了各具特色的德国模式、美国模式、法国模式、日本模式与荷兰模式。我国农村合作金融组织自20世纪初引入，新中国成立前的解放区农村合作金融组织不断发展，在扶持小农户与小业主发展等方面发挥了积极作用。农村信用社作为我国农村合作金融组织的重要形式，经历了一个逐步发展健全与完善的过程。新中国成立后农村信用社迅速发展，但由于受到长期计划经济体制以及“”、“”等影响，农村信用社难以发挥应有的作用。改革开放以来，农村信用社先后经历了由中国农业银行管理以及中国人民银行代管的阶段，受管理体制运行机制以及人力资源等因素的影响，农村信用社需要深入推进改革。2000年在江苏省试点农村信用社体制改革，2003年在全国范围内推进农村信用社改革，重点实施将农村信用社交由省级政府管理并重新构建符合经济社会发展需求机制的改革。至2005年在全国范围内顺利完成农村信用社改革以来，农村信用社在推进经济社会发展尤其是扶持“三农”等方面发挥了不可替代的重大作用。近年随着经济体制改革的深入推进与经济社会的不断发展，农村信用社继续深入改革，当前重点是推进县域机构股份制改革。从中长期经济社会发展以及更有效地发挥农村信用社的作用而言，在条件成熟时及时构建全省统一法人农村商业银行，从体制机制上全面推进农村信用社改革。
农村信用社改革是不断放权有效提升农村信用社自的过程，从中国农业银行管理到中国人民银行代管，直到下放由省级政府管理，农村信用社自不断提升，较好发挥了农村信用社扶持“三农”与促进经济社会发展的作用。随着金融体制的不断变革以及经济社会发展产业结构变动，当前农村信用社面临着要求按现代化股份制金融机构规范而原有基础较为薄弱的矛盾，面临着省联社管理过宽而缺乏有效服务的矛盾，面临着缺乏有效变革动力与要求不断深化改革的矛盾，有待根据经济社会发展实践与经济体制改革进程，进一步深入推进农村信用社改革，及时构建全省统一法人农村商业银行。
农村信用社发展问题一直是理论界研究的热点问题。就农村信用社改革体制而言，范静、周脉伏、蒋定之、都本伟、脱明忠等与穆争社等深入考察了农村信用社改革中存在的体制问题，指出了农村信用社从完善公司法人治理结构、明晰产权关系等方面需做出的努力，以及有待完善的重点与方向。有研究对省市农村信用社包括农村商业银行进行了深入的探讨，如王松奇等对天津农村合作银行、王俊芹等对河北省农村信用社、胡滨等对江苏江阴农村商业银行在深入调研的基础上，研究了相关农村信用社的发展路径并提出了如何发展的有益建议。农村信用社作为农村合作金融结构的主要组成部分，部分研究是从农村金融制度的角度考察了农村信用社的绩效，如成思危等、刘锡量、张杰、汪小亚、巩云华等，这些研究对农村信用社作为主要农村金融结构的发展道路进行了深入的考察，并提出了进一步发展的方向。相关研究对探讨农村信用社改革进程以及考察农村信用社在经济社会发展中发挥的作用有积极意义，当前，在农村信用社积极推进改革的进程中，有待深入探讨农村信用社改革中存在的问题，提出进一步有效推进农村信用社改革的措施与途径。
二、农村信用社改革概况
（一）新中国成立至2003年前农村信用社发展概况
新中国成立后农村信用社迅速发展，1956年农村基本实现信用合作化，绝大多数地区实现了“一乡一社”，农村信用社在改造小农经济、实现农村合作化和集体化以及发展农村生产力等方面发挥了应有作用。到1956年全国共有农村信用社10.3万个，吸收入股农户近1亿户，存款达4.32亿元。1958年后在“”与“”时期，农村信用社经历了较大波折，并受到了一定的负面影响。“”期间农村信用社业务受到更进一步的影响，规章制度遭到破坏，业务一度停顿。
改革开放后，根据当时经济社会发展状况与实际需要，1978年农村信用社交由中国农业银行管理，这对农村信用社提高业务能力和管理水平发挥了一定的作用，为农村信用社的持续发展奠定了一定的基础。但是，由于中国农业银行用行政方法管理信用社，统得过多管得过死，混淆了集体金融组织和国家银行的界限，使农村信用社失去了自成为银行的附属物，农村信用社呆账坏账不断增加。
1996年国务院决定农村信用社与中国农业银行脱钩，由中国人民银行代管。农村信用社由中国人民银行代管直到2003年新一轮农村信用社改革把农村信用社下放至省政府管理为止。中国人民银行代管时期致力于恢复农村信用社的合作性质，重点把农村信用社逐步改造为由农民入股、由社员民主管理、主要为人股社员服务的合作性金融组织。但农村信用社由中国人民银行代管仍存在体制不顺障碍，而且没有涉及农村信用社产权体制的转变等核心问题，未能有效解决农村信用社长期存在的内部人控制问题，农村信用社需要进一步改革。
2000年7月中国人民银行和江苏省政府在江苏省进行农村信用社改革试点。试点内容为江苏省农村信用社以县为单位构建统一法人，明晰产权关系，完善法人治理结构，并在常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行，在县（市）联社入股基础上组建了江苏省联社。江苏省农村信用社改革试点为全国范围内推进农村信用社改革奠定了基础，此后改革方案也是在江苏省试点改革实践的基础上逐步推进。
新中国成立后受到不同经济发展阶段以及不同经济体制的影响，农村信用社的发展经历了一个较为曲折的进程。从新中国成立后农村信用社快速发展，到“”以及“”时期的波动发展，再到由中国农业银行管理到由中国人民银行代管，在不同发展阶段农村信用社虽然一定程度上发挥了支持“三农”的作用，但是和经济社会的要求还有相当的差距，而且由于农村信用社自身存在的管理体制、资产质量、人力资源等方面的问题，农村信用社迫切需要深入推进改革。
（二）2003年以来的农村信用社改革概况
随着经济体制改革的不断深入以及四大国有商业银行逐步从县域范围撤退，农村信用社肩负着支持“三农”的重大作用。改革开放以来农村经济迅速发展，农业生产对资金的需求越来越强烈，四大商业银行支持农业发展的资金有限，而本应有效支持农业生产的农村信用社却因为体制、机制等问题难以有效支持农业发展。在这种背景下，随着经济社会的不断发展以及经济体制改革的深入推进，亟需深入推进农村信用社体制改革，通过理顺农村信用社管理体制与健全完善农村信用社法人治理结构，有效提高农村信用社支持“三农”能力。在2000年江苏省先期试点的基础上，农村信用社进行了更大范围的改革。
2003年第一轮改革中试点单位共8个省（直辖市）。2004年进一步扩大改革试点范围，将其他21个省（市）纳入改革试点之中。2005年海南省参加改革试点。2005年除海南省外均建立了省联社，2007年海南省成立省联社。这一轮改革的重点是“化钱买机制”与交由省级政府管理。
改革按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，重点推进以管理体制与产权制度为核心的农村信用社改革。改革中深入改革信用社产权制度，全面改革信用社管理体制，努力转换机制，增强服务功能。农村信用社通过设立资格股与投资股以实现其股份合作制的产权性质。合作制是通过农村信用社的资格股实现，一人一票。股份制是通过投资股体现，依据投资股股权大小决定投票权。
国家出台了一系列扶持农村信用社的政策，其目的是“化钱买机制”，即通过国家资金支持解决农村信用社历史包袱，通过中国人民银行资金支持、财政补贴、税收减免三方面对农村信用社予以政策支持，实现农村信用社明晰产权、强化约束、增强服务，进而构建可持续发展的农村信用社体制。
本次农村信用社改革重点之一是管理体制改革，即把农村信用社由中国人民银行代管交由当地省政府管理。农村信用社管理职能交由省级政府负责，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，并在省级人民政府的领导下具体承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。在改革中北京与上海构建了全市统一法人的农村商业银行，天津构建了全市二级法人的农村合作银行，其他省份均为农村信用社联合社。在进一步改革进程中，重庆农村信用社联合社于2008年改制为农村商业银行，并于2010年底在香港成功上市。宁夏农村信用社联合社于2008年改制为宁夏黄河农村商业银行。天津农村合作银行于2010年改制为天津农村商业银行。
为顺应经济发展需求，当前改革中要求农村信用社全面取消资格股，加快推进股份制改造，不再组建农村合作银行，符合农村商业银行准人条件的机构应直接改制为农村商业银行，暂不具备条件的要尽快将资格股全部转换为投资股，并改制组建为股份制的农村信用社。
虽然农村信用社改革取得了良好的成效，但受到长期以来计划经济体制、历史包袱较重以及人力资本水平较低等影响，本轮改革仍存在一些问题有待解决，包括尚未真正建立完善的公司法人治理结构，没有形成健全完善的监督制衡机制，缺乏完善的内控体系等。而且某些政策在推进农村信用社改革的同时，由于体制方面的原因已逐步成为进一步制约农村信用社发展的障碍。如当时为了推进改革把农村信用社交由省级政府管理，省级政府管理的途径是成立省联社，而随着农村信用社的进一步发展，如何更有效地发挥省联社服务、指导与协调的作用，是当前农村信用社改革的重点和必须解决的重大问题之一。
三、农村信用社存在的问题
自2003年以来，农村信用社在促进经济社会发展尤其是支持“三农”等方面发挥了不可或缺的作用。但因受到多种因素的影响，当前农村信用社不同程度地存在体制机制不顺、公司法人治理结构不够完善、内控体系薄弱、从业人员素质较低、隐性呆坏账较多、经营方式难以适应现代经济社会发展的要求等突出问题，在新的历史条件下农村信用社面临进一步的改革要求。
首先，省联社管理体制需要根据实际情况尽快予以调整。2003年农村信用社改革最突出的特征是把农村信用社交由省级政府管理。为有效加强对农村信用社的管理与领导，省级政府均采取了成立农村信用社联合社、农村商业银行、农村合作银行这样的管理机构，以代替省级政府实施管理。由于这种省级政府管理的方式是在已有区县联社的基础上再成立的省级农村信用社联合社，并由省级联合社来行使对区县联社的管理，在先天上存在不足。这种管理体制在先天不足的基础上，而且在成立后的管理中自身定位不清，本应发挥有效服务的职能难以有效发挥，而更多的是以行政管理的方式加强管控，下属区县联社自极为有限。这种省联社的管理体制如不能及时变革，农村信用社发展将受到较大的影响。
其次，农村信用社公司法人治理结构与内控体系有待不断完善。2003年那一轮改革中农村信用社从省级联社到县级联社普遍构建了由社员大会、理事会、监事会与经营层构成的公司法人治理结构，但在实际情况中这种法人治理结构并没有发挥应有的作用，尤其是缺乏对理事长的有效约束机制。在公司法人治理结构有待健全完善的情况下，农村信用社内控体系存在制度不健全、缺乏不同主体间有效制衡、各种系统性风险与人为风险较多等问题，农村信用社爆发的高风险事件时有发生，内部隐性坏账较多。公司法人治理结构不健全导致内控体系有待进一步完善，内控体系不完善又进一步加剧了公司法人治理结构的失衡。
再次，当前农村信用社科技水平与人力资本水平有待进一步提升。农村信用社由于受其自身发展历史进程的影响，科技水平较低，人力资本水平有待进一步提升，影响到农村信用社深入推进改革与发展业务。由于农村信用社人力资源水平整体较低，严重阻碍农村信用社业务创新与提升资产质量，某些规章制度缺乏深入调研，不具备良好的可操作性，坏账风险较大。
四、农村商业银行发展概况
为有效促进农村信用社发展，2000年在江苏省进行农村信用社改革试点，并于2001年成立了三家县级农村商业银行。2003年改革进程中在北京与上海采取了农村商业银行这种形式，在天津采取了农村合作银行这种形式，在其他省（直辖市、自治区）采取了省级农村信用社联合社的形式。在进一步的改革进程中，重庆、宁夏从农村信用社直接改制成全省统一法人农村商业银行，天津从农村合作银行改制为农村商业银行。除了在省级层面上，在部分副省级城市、地市级城市尤其是在县域构建农村商业银行的力度不断加大。
农村商业银行作为农村合作金融机构的一种产权形式，成立农村商业银行较成立农村信用社与农村合作银行有着更高的要求。农村商业银行这种符合现代化股份制商业银行要求的产权组织形式，通过构建健全完善的公司法人治理体系与内控体系，在不断提升资产质量的基础上，将有效减少坏账风险与对金融机构的冲击，并将进一步发挥支持“三农”的作用。但是受到农村信用社整体发展质量以及肩负的支持“三农”重大作用等因素的考虑，决策层在构建全省统一法人农村商业银行方面极为慎重，当前是着力推动构建县级农村商业银行。自2011年起重点推进农村信用社股份制改革，不再审批农村合作银行，农村合作银行要全部改制为农村商业银行，其他农村信用社符合条件的要尽快向农村商业银行改制。但是从中长期而言，如果仅在县域一级构建农村商业银行，由于受县域范围的影响，在做大做强农村信用社与发挥规模效应等方面将存在一定的问题。随着经济社会的不断发展尤其是随着农村信用社法人治理结构体系的不断完善与资产质量的不断提升，构建全省统一法人的农村商业银行应为农村信用社改革的中长期目标。
决策层当前对构建全省统一法人的农村商业银行持谨慎态度有其重要原因。一是担心省级农村信用社联合社改制为农村商业银行后，存在的坏账等问题暴露后对金融体制会造成较大的冲击。二是担心省级农村信用社联合社改制为农村商业银行后，影响其发挥支持“三农”的重大作用。正是出于这两种理由，使得决策层对推进全省统一法人农村商业银行改革极为谨慎。
五、有序构建全省统一法人农村商业银行推进农村信用社全面发展
当前农村信用社运行中存在的问题既有体制机制的问题，也有历史遗留问题，为解决这些问题，需要从更长远的角度进一步推进农村信用社改革。从中长期而言，需要在条件成熟时及时构建全省统一法人农村商业银行，以从体制机制上有效推进农村信用社改革，将农村信用社有效改制为现代化金融机构。构建全省统一法人农村商业银行是农村信用社的发展方向，这既是经济社会发展与金融体制改革的需要，也是农村信用社为解决自身存在的先天性约束与问题所决定的改革方向。
首先，经济社会发展与金融体制改革要求农村信用社更好地发挥作用，符合条件的农村信用社要及时向农村商业银行改制。农村信用社的产生与发展有其特殊的历史背景与经济社会发展环境，虽然农村信用社在成立之初与发展的过程中对推进经济社会发展与促进“三农”发展发挥了一定的积极作用，但不良贷款巨大与历史欠账等问题使农村信用社不堪重负，这才直接催生了2003年以来的农村信用社改革。随着经济社会的进一步发展与产业结构的演进，农村信用社需要从更高层面、更大范围、更高水平上发挥作用，而受农村信用社自身的体制机制以及人力资本等方面的约束，农村信用社难以更加有效地发挥应有的作用。随着经济社会的持续发展，省级农村信用社联合社改制为全省统一法人农村商业银行属于历史必然。
其次，农村信用社存在的先天性的体制机制等方面的问题，要求省级农村信用社联合社向全省统一法人农村商业银行改制。为有效解决相关问题与应对挑战，省级农村信用社联合社必须深入改革，通过体制机制转换来解决问题。这些问题虽然通过自身的修修补补也可以在一定程度上予以解决，但从更为根本的角度而言，这些问题只有通过深入的体制机制改革方能予以解决。这种体制机制改革就是通过构建农村商业银行来实现体制机制的转换，更好地发挥现代股份制银行法人治理结构的重大作用，通过理顺产权关系，有效发挥省级与县级农村商业银行的积极性，努力推进金融体制改革，有效控制金融风险，提高资本充足率与降低不良贷款率，切实发挥推进经济社会发展与扶持“三农”的重要作用。
再次，省级农村信用社联合社受当时历史背景与经济发展阶段的影响，公司法人治理体系不够完善，存在过度放贷冲动，自身难以有效控制不良贷款与风险，省联社对县级联社管理过多，人员素质需提升等问题，有待通过向农村商业银行的改制有效解决农村信用社存在的相关问题。与其他股份制商业银行相比，虽然可能存在资产总量与存贷款等方面的优势，但公司法人治理结构、内部管理、人员素质、科技水平等方面仍存在一定的差距，蕴含着较大的风险。这些存在的问题只有通过改制为全省统一法人农村商业银行才能从根本上予以解决。
2农村经济体制改革存在的问题
如今，农村土地产权管理制度也不断完善，农村市场结构正在不断发生变化，代表农村经济正在向着健康的方向发展。然而需要认识到的是，在农村经济体制改革的过程中仍然存在一些问题亟待解决，主要表现在：
2.1农业生产经营组织化程度低
由于农村市场的特殊性，形成了家庭联产承包责任制与统分结合的双层经营体制，在提高农民生产积极性、改变农村市场效益方面发挥了重要的作用，同时也加快了我国农村市场分散化经营的转变，农民逐渐成为是市场的主体，他们直接参与到市场竞争，分散的生产和经营模式直接导致他们应对风险的能力较弱，无法有效的获取市场信息，不利于促进农村经济体制改革的深化。
2.2缺少健全的农产品市场
农民生产方式的转变促进了农产品数量的快速增加，但是由于缺乏准确的市场定位与资源配置，农产品在市场上缺乏竞争力，而且农产品的加工与转化技术不强，使得农产品的流通率较低，这对于农村市场的发展产生了一定的阻滞作用，也在很大程度上打消了农民的积极性。
2.3缺乏完善的农业社会化服务体系
农业社会化服务体系可以为农村生产和农民提供足够的组织机构与金融服务，但是从当前农村市场的发展来看，尚未形成完善的农业社会化服务体系，由于组织机构不健全，无法为农村提供专业的、规范的服务。同时由于缺少足够的资金支持，无法形成科学金融服务体系，不能为农业生产提供资金和金融服务。2.4城乡经济发展体制的完善长期以来存在的二元经济结构是影响农村经济体制改革的重要因素，在二元经济结构的影响下，城乡收入差距持续扩大，农民无法在经济体制改革中获得更多利益，容易形成消极的情绪，不利于农村经济合作组织以及协同生产的实现，无形中拖慢了农村经济体制改革的进程，对农村经济发展也产生了较大的影响。
3农村经济体制改革的发展趋势
通过上述问题的分析可以发现，农村市场有着巨大的发展潜力，在农村经济体制改革的进程中，如何协调农村与农民市场之间的矛盾是关键问题，通过农村合作社的建设与发展，可以缓解小生产与大市场之间的矛盾，从而为农村经济体制改革形成良好的平台。首先，在市场经济的背景下，农村生产方式和经营方式都发生了较大的改变，集体统一组织的关系逐渐弱化，家庭联产承包责任制逐渐演变为单一的农民直接面对市场，这就无形中增加了农村经营的生产成本，小农户要直接进入市场造成了资源和产品的浪费；其次，农村人口数量的不断增加使得人均占有的土地面积不断减少，分散式经营方式无法形成规模效益，这对于农民来说无疑是经济效益的损失，无法通过规模化生产促进农产品生产和加工效率的提升，而且不利于现代种植技术的应用与普及。另外，农村地区的信息沟通渠道不够顺畅，这导致了不同程度的信息不对称的问题，农民对于市场的多变性不能很好的掌握，容易造成生产决策的失误，导致生产经营与市场需求脱节。因此，农村经济体制改革的核心任务，是实现农村资源的科学配置，加快农业生产现代化程度的不断提高，从根本上改变农村生产方式，才能实现农村经济的自由和健康发展。
4结语
综上所述，市场经济的快速发展为农村经济体制改革创造了良好的条件，在农民合作经济组织形态下，可以为农民参与市场竞争提供更好的平台，而这与农村市场和农业经济的发展相契合，是增加农民收入的主要途径，随着农村市场的的不断发展，需要不断深化农村经济体制改革，实现农村经济健康、稳定的发展。
一、引言
海南省是我国最后一个进行农村信用社改革的省份。2007年8月，海南省组建了省农村信用社联合社，开启了海南农村金融新的一页。经过六年的改革，海南省农村信用社的改革发展取得了辉煌的成就，截至2013年末，海南农信社存款856.2亿元，是改革前的9倍，居全省商业银行第二位；贷款564.9亿元，是改革前的10.7倍，居全省商业银行第一位；资本充足率9.34%，提升123个百分点；不良率由88.3%下降到3.4%；经营效益由严重亏损到2009年开始盈利，再到2012年实现净利润4.8亿元，2013年净利润8.8亿元；尤其是不良贷款率、资本充足率等重要风险指标的改善程度连续4年全国同行业排名第一 [1]。童元保[2]基于WOCCU的PEARLS指标体系[3]，对海南省农村信用社近年来的综合绩效进行了评价，各年度的综合评分如表1所示。
表1结果表明，从2007年海南省农村信用社改革启动以来，海南省农村信用社的绩效水平总体上有了提升，这在一定程度上说明，海南省新一轮农村信用社改革已经获得了一定的成功。那么在改革过程中影响农村信用社改革绩效的主要因素是哪些，它们对农村信用社改革绩效的影响如何，这种影响是通过何种机制实现的，等等，这些都是我们在改革过程中非常关注的问题。弄清这些问题，对于下一步海南省农村信用社的改革具有很好的借鉴作用和指导意义。本文以海南省农村信用社PEARLS指标综合评分作为因变量，以海南省经济政策和内部管理指标作为自变量，进行回归拟合，分析各因素对改革绩效的影响，并就海南省农村信用社未来的改革发展提出一些建议。
二、改革绩效影响因素选取
影响农村信用社绩效因素可以分为内部影响因素、外部影响因素两大类，而外部因素又可进一步细分为当地经济社会发展因素和制度因素两个方面。影响因素选取主要从内部影响因素、外部影响因素及制度因素三个方面考虑。影响农村信用社绩效的内部影响因素主要有反映农村信用社经营规模的资产负债水平，反映其经营状况的存贷款规模、存贷比和不良贷款率等，反映其支持“三农”发展力度的农业贷款比，反映其经营成本的营业费用支出、反映其人力资源质量的内部职工文化程度和业务水平等。影响信用社绩效的外部影响因素主要有，当地的经济发展水平，当地农业产值在总产值中所占的比重，当地农民的人均收入水平等。制度因素方面包含利率水平、税率，农村信用社所采取的产权模式等。内部影响因素中，存款规模可反映农村信用社的资产状况，也反映农村信用社的资金可贷规模。而资金规模和农村信用社的效率从理论上应呈现正相关；存贷比可反映农村信用社资产配置质量对农村信用社效率的影响；内部职工的文化程度则反映农村信用社内部的管理水平，职工文化程度越高，农村信用社的管理水平可能会越高。为了提高指标的可操作性，职工文化程度以职工平均受教育年限表示。外部影响因素使用反映当地农村经济发展情况的变量来表示，选择人均收入及农业总产值占国内生产总值的比重来表示。人均收入可反映当地的经济发展状况，一般来说，经济发展水平越高，农村信用社的存款规模越大，且对农户贷款的交易成本会下降，使得农村信用社的效率会提高；农业总产值占国内生产总值的比重可反映当地农业发展的状况，该比重越大，说明二、三产业发展相对滞后，经济发展主要以传统农业为主，经济结构不尽合理，对农村信用社的效率呈负方向影响。
各影响因素变量及其特性如表2所示。
以上变量中有些变量之间具有较强的相关性，或者某个变量与另外几个变量之间具有某种程度的线性关系。为此运用SPSS软件，先对每个大类中的变量进行相关分析（数据来源于海南省统计年鉴及海南省农村信用社财务报表〔2005―2012〕），对相关程度较高的几个变量中挑选一个作为模型的自变量。相关分析结果如表3、表4、表5所示。
从表3中可知农业总产值、国内生产总值、农民人均纯收入这三个变量正相关，选取农民人均纯收入作为自变量；农业产值占总产值的比重与其他三个变量相关系数较低，也作为模型的自变量。
从表4中可知贷款总额、存款总额、资产、负债、存贷比这几个变量之间的相关系数较大，选取其中的存贷比作为模型的自变量；不良贷款与其他变量相关系数较低，也作为模型的自变量。
从表5中可知，“营业费用”与“教育培训费用”这两个因素的相关系数为0.765，说明这两个因素之间具有较高的线性相关性，故仅选取“营业费用”做为模型的自变量。
三、基于PEARLS综合绩效的影响因素分析
以“农民人均纯收入”、“农业产值占总产值的比重”、“存贷比”，“不良贷款”、“营业费用”作为模型的自变量，以PEARLS综合评分作为因变量，进行回归分析，结果如表6、表7所示。
从表7中可以看出，模型的可决系数为0.999，这说明PEARLS综合评分与自变量“农业产值占总产值的比重、农民人均纯收入、存贷比、不良贷款、营业费用”等之间总体上具有很强的线性关系，但其中变量“农民人均纯收入”没有通过显著性检验，说明，自变量之间可能存在多重共线性。剔除这一变量后，再进行回归，结果如表8所示。
现在，模型的可决系数（）为0.999，各个自变量对因变量的影响在显著性水平0.05下都是显著的。故最终得到如下的回归方程：
Y=0.562-0.569X3+0.182X9-0.352X10-0.268X11
以上结果表明：
1、农业产值占总产值的比重对基于PEARLS体系指标的综合评分有显著影响。农业产值占总产值的比重越高，基于PEARLS体系指标的综合评分就越低。
2、存贷比对基于PEARLS体系指标的综合评分有显著影响。存贷比越高，基于PEARLS体系指标的综合评分就越高。
3、不良贷款水平对基于PEARLS体系指标的综合评分有显著影响。不良贷款水平越高，基于PEARLS体系指标的综合评分就越低。
4、营业费用对基于PEARLS体系指标的综合评分有显著影响。营业费用越高，基于PEARLS体系指标的综合评分就越低。
四、海南省农村信用社示来改革发展的政策建议
基于以上分析结果，就海南省农村信用社未来的改革提出以下建议：
一是加强经济欠发达地区农村信用社改革的投入力度。经济欠发达地区农业产值占总产值的比重较高，较高的农业产值比重会拉低农村信用社的改革绩效，因此这类地区的改革难度相对更大。但这类地区的经济发展水平对于农村信用社来说是一个客观存在的外部因素，农村信用社不应该等着当地经济发展水平的增长、产业结构的升级，而是应该从自身内部挖潜，加大改革投入力度，更好支持当地的经济发展。反过来，当地经济发展水平提高、产业结构升级也就进一步促进农村信用社绩效的提高。因此，海南省农村信用社改革应着重要抓好经济欠发达地区的改革。
二是适当提高农村信用社的存贷比。从金融机构盈利的角度来看，存贷比越高越好，因为存款是要付利息的，金融机构的存款越多，贷款越少，就意味着它成本越高，收入越少，从而盈利能力就越差。但较高的存贷比也会给金融机构带来较高的风险。从本节的回归模型来看，目前海南农村信用社的存贷比对PEARLS综合绩效的影响是正相关关系，存贷比的适当上调会提升农村信用社的PEARLS综合绩效，所以就目前来看，海南省农村信用社可以适当提高其存贷比，以提高其盈利能力。但存贷比不能无限制的提高，过高的存贷比会给农村信用社带来较大的风险，因此在提高存贷比的过程中一定要关注对风险的控制，注意把握好度。
三是把好贷款质量关，严控不良贷款。不良贷款水平与农村信用社的PEARLS综合绩效有显著的负相关关系。新一轮农村信用社改革以前，海南省农村信用社的不良贷款水平较高，自改革以来，海南省的不良贷款水平持续下降，目前已经低于WOCCU所要求的5%的水平，这是一个很好的现象，应在以后的改革过程中，总结以往的经验，继续控制好不良贷款的水平。
四是优化营业费用支出结构。从模型结果来看，营业费用与PEARLS综合绩效有显著的负相关关系，营业费用越低，PEARLS综合绩效越高，但显然营业费用支出是维持一家机构运营的基本条件，营业费用也不是能够无限制地下降的。海南省在改革初期营业费用占总资产的比例较高，但随后持续下降，并在2010年后基本趋于稳定，这说明海南省农村信用社在营业成本控制上比较成功。就目前来看，海南省的营业费用水平与PEARLS综合绩效是负相关的，所以海南省农村信用社在控制营业费用上仍有改进的空间，仍应进一步采取措施控制营业费用支出。但是营业成本中有部分投入会给机构带来较大的收益，如教育培训费用的增加可以提高员工的文化程度和业务水平，对这一类费用不应控制得过死，而应适当加大投入的力度。所以对农村信用社的营业费用要从结构上进行适当的调整，控制一些不必要的支出，同时对一些能促进农村信用社发展的支出要予以积极支持。■
参考文献：
[1]吴雪君，袁国华.改革创新 突围崛起――海南省农村信用社阔步前进发展纪实[N].工人日报，2014-05-14（04）
一、金融危机对农信社发展的影响
金融是现代经济的核心。因而金融危机必然波及到经济领域，造成一定程度上的经济危机甚至衰退。金融行业无论宏观还是微观的变化都会影响企业，或者主动缩小产业规模，或者开辟新的市场类型。而以立足县域经济、服务“三农”为宗旨的农村信用社，在构建全方位多层次的金融服务体系方面所遇到的瓶颈和问题，自然会在金融危机的效应下被放大。
（一）“三农”大环境受挫
现代经济背景下，农村产业和农村经济已经成为一个亚经济环节，为现代城市经济供应生活资料和生产资料，因而对城市经济的依赖性愈发强烈，因而自身的链条式经营始终不得完善，产前、中、后的加工、服务、销售等渠道不畅通，粗放型农业仍占绝对主体地位。物价一旦上涨，农村产业的收益直线下降，农民的收入受到最直接的削减。金融危机造成的市场扭曲，必然引发农村金融市场的同向混乱，从而造成农信社需要面临更复杂和不确定性飙升的金融环境。
（二）信贷风险加大
金融危机首先造成的是企业倒闭和大量劳动力成本下降乃至失业，而最大的受害群体就是农民工。农民务工收入的减少，部分中小企业的产品在市场的销售价格停滞甚至下降，经营成本上升，盈利空间受挤压，甚至出现亏损，还款资金来源难以保障，市场风险、信用风险、道德风险等系列的风险可能叠加并转移到农信社，案件“双降”及贷款收回不容乐观，大要案可能重新抬头，不良资产可能增加。金融危机加速了信贷机构对实体经济的一损俱损效应，从而造成了农信社信贷风险的逐层加大。
（三）农信社体制改革风险加大
体制改革是应对危机的核心环节。当前从整体上来说，我国农信社体制改革严重滞后，不仅与金融改革的预期目标相距还很大，同时也难以适应当下金融市场的高速发展。为了实现我国农信社的可持续发展，农信社的体制改革也在不断的深化，但金融危机的到来对于农信社的改革必然造成影响。一些关系到农信社整体发展规划的诸如产权问题、经营管理与监督服务的统一问题等，都会在金融危机的放大效应下变得更加复杂而难以控制。金融体制改革的核心是革除与金融市场和金融产业发展不相适应的所有制、经营管理方式等，而金融危机加大了市场和产业的风险和不确定性，使得改革的对象和标准也呈现出多变的趋势，从而改革的风险加大。
二、金融危机背景下如何推进农信社体制改革
（一）改革产权制度
产权制度是农村金融机构所面临的主要问题，而金融危机所带来的金融市场不稳定和风险加大，客观上为产权制度提出了更高的要求，即农信社必须定位为股份制农村金融组织。农村信用社应该端正经营方向，加强内部管理，建立新型运行机制。具体方面可以通过这些手段来实现：首先要明确规定农村信用社的服务方向和经营宗旨，即立足县域经济，服务三农。鉴于金融危机对宏观经济尤其是城市经济的波及，农信社必须承担对农村经济的扛鼎责任，作为振兴农村经济的强大的资金吸纳手段。其次是改革人事制度，加大农村信用社全体干部职工的责任心，使其真正成为农村信用社的主人。岗位责任制是激励农信人积极开展业务的制度动力。鉴于金融危机影响下，小额农业贷款整体上疲软的趋势，就要激励业务人员通过业务项目创新积极探索农村金融市场并进行市场细分，创新多样化的农村信贷服务项目。再次，就是要全面提高农信社财务干部队伍的素质，建立新的良好的选用人员机制。最后，改善信用服务工具，创新金融产品，努力提高资金融通效益。鉴于金融危机下，农信社的客源流失严重，盈利能力减弱的现状，农信社就需要积极改善信用服务工具，创新金融产品，寻找市场突破口，适时推进结构调整和业务布局，并拓展业务融资渠道。
表1结果表明，从2007年海南省农村信用社改革启动以来，海南省农村信用社的绩效水平总体上有了提升，这在一定程度上说明，海南省新一轮农村信用社改革已经获得了一定的成功。那么在改革过程中影响农村信用社改革绩效的主要因素是哪些，它们对农村信用社改革绩效的影响如何，这种影响是通过何种机制实现的，等等，这些都是我们在改革过程中非常关注的问题。弄清这些问题，对于下一步海南省农村信用社的改革具有很好的借鉴作用和指导意义。本文以海南省农村信用社PEARLS指标综合评分作为因变量，以海南省经济政策和内部管理指标作为自变量，进行回归拟合，分析各因素对改革绩效的影响，并就海南省农村信用社未来的改革发展提出一些建议。
二、改革绩效影响因素选取
影响农村信用社绩效因素可以分为内部影响因素、外部影响因素两大类，而外部因素又可进一步细分为当地经济社会发展因素和制度因素两个方面。影响因素选取主要从内部影响因素、外部影响因素及制度因素三个方面考虑。影响农村信用社绩效的内部影响因素主要有反映农村信用社经营规模的资产负债水平，反映其经营状况的存贷款规模、存贷比和不良贷款率等，反映其支持“三农”发展力度的农业贷款比，反映其经营成本的营业费用支出、反映其人力资源质量的内部职工文化程度和业务水平等。影响信用社绩效的外部影响因素主要有，当地的经济发展水平，当地农业产值在总产值中所占的比重，当地农民的人均收入水平等。制度因素方面包含利率水平、税率，农村信用社所采取的产权模式等。内部影响因素中，存款规模可反映农村信用社的资产状况，也反映农村信用社的资金可贷规模。而资金规模和农村信用社的效率从理论上应呈现正相关；存贷比可反映农村信用社资产配置质量对农村信用社效率的影响；内部职工的文化程度则反映农村信用社内部的管理水平，职工文化程度越高，农村信用社的管理水平可能会越高。为了提高指标的可操作性，职工文化程度以职工平均受教育年限表示。外部影响因素使用反映当地农村经济发展情况的变量来表示，选择人均收入及农业总产值占国内生产总值的比重来表示。人均收入可反映当地的经济发展状况，一般来说，经济发展水平越高，农村信用社的存款规模越大，且对农户贷款的交易成本会下降，使得农村信用社的效率会提高；农业总产值占国内生产总值的比重可反映当地农业发展的状况，该比重越大，说明二、三产业发展相对滞后，经济发展主要以传统农业为主，经济结构不尽合理，对农村信用社的效率呈负方向影响。
各影响因素变量及其特性如表2所示。
以上变量中有些变量之间具有较强的相关性，或者某个变量与另外几个变量之间具有某种程度的线性关系。为此运用SPSS软件，先对每个大类中的变量进行相关分析（数据来源于海南省统计年鉴及海南省农村信用社财务报表〔2005―2012〕），对相关程度较高的几个变量中挑选一个作为模型的自变量。相关分析结果如表3、表4、表5所示。
从表3中可知农业总产值、国内生产总值、农民人均纯收入这三个变量正相关，选取农民人均纯收入作为自变量；农业产值占总产值的比重与其他三个变量相关系数较低，也作为模型的自变量。
从表4中可知贷款总额、存款总额、资产、负债、存贷比这几个变量之间的相关系数较大，选取其中的存贷比作为模型的自变量；不良贷款与其他变量相关系数较低，也作为模型的自变量。
从表5中可知，“营业费用”与“教育培训费用”这两个因素的相关系数为0.765，说明这两个因素之间具有较高的线性相关性，故仅选取“营业费用”做为模型的自变量。
三、基于PEARLS综合绩效的影响因素分析
以“农民人均纯收入”、“农业产值占总产值的比重”、“存贷比”，“不良贷款”、“营业费用”作为模型的自变量，以PEARLS综合评分作为因变量，进行回归分析，结果如表6、表7所示。
从表7中可以看出，模型的可决系数为0.999，这说明PEARLS综合评分与自变量“农业产值占总产值的比重、农民人均纯收入、存贷比、不良贷款、营业费用”等之间总体上具有很强的线性关系，但其中变量“农民人均纯收入”没有通过显著性检验，说明，自变量之间可能存在多重共线性。剔除这一变量后，再进行回归，结果如表8所示。
现在，模型的可决系数（）为0.999，各个自变量对因变量的影响在显著性水平0.05下都是显著的。故最终得到如下的回归方程：
Y=0.562-0.569X3+0.182X9-0.352X10-0.268X11
以上结果表明：
1、农业产值占总产值的比重对基于PEARLS体系指标的综合评分有显著影响。农业产值占总产值的比重越高，基于PEARLS体系指标的综合评分就越低。
2、存贷比对基于PEARLS体系指标的综合评分有显著影响。存贷比越高，基于PEARLS体系指标的综合评分就越高。
3、不良贷款水平对基于PEARLS体系指标的综合评分有显著影响。不良贷款水平越高，基于PEARLS体系指标的综合评分就越低。
4、营业费用对基于PEARLS体系指标的综合评分有显著影响。营业费用越高，基于PEARLS体系指标的综合评分就越低。
四、海南省农村信用社示来改革发展的政策建议
基于以上分析结果，就海南省农村信用社未来的改革提出以下建议：
一是加强经济欠发达地区农村信用社改革的投入力度。经济欠发达地区农业产值占总产值的比重较高，较高的农业产值比重会拉低农村信用社的改革绩效，因此这类地区的改革难度相对更大。但这类地区的经济发展水平对于农村信用社来说是一个客观存在的外部因素，农村信用社不应该等着当地经济发展水平的增长、产业结构的升级，而是应该从自身内部挖潜，加大改革投入力度，更好支持当地的经济发展。反过来，当地经济发展水平提高、产业结构升级也就进一步促进农村信用社绩效的提高。因此，海南省农村信用社改革应着重要抓好经济欠发达地区的改革。
这种特殊性主要是指与城市居民的社会保障制度相对比而言的，当然并不是所有的城市居民都公平的享受到全部的社会保障福利，但明显的是，目前农村居民基本被排斥在现代社会保障体系之外，公共财政的阳光没有照耀到广大的农村。秦晖在《十年沧桑——东欧诸国的经济社会转轨与思想变迁》中指出，一项社会制度，既为人民提供保障，同时又必然设置束缚；人民的选择在于接受保障和束缚的程度。我国的农民传统上是高度束缚而几乎无保障，就是说我国自古至今从来就没有系统的针对农民的社会保障制度，当然需要特别说明的是，政府历来都安排农业方面的财政救济支出，但这种危机防护和救济与现代系统的保障制度相比明显不是一个范畴。可以说，我国目前的社会保障体制适应的是“二元制”经济结构。郑学檬在《简明中国经济通史》中论证出我国经济“二元”特征出现于19世纪中期，此后百年时间内，我国没有任何社会保障体制可言。新中国成立后，我国逐步建立起城市社会保障制度而农村居民至今仍被排除在外，这就是我国农村社会保障制度的特殊性所在。
二、我国农村社会保障制度目标及模式选择
我国农村居民由于传统上“以家庭为中心，自给自足”，在经济活动中生产、分配、交换、消费各个环节都体现出以家庭为社会基本单元的传统特征，而新中国成立后通过从农业部门积累的资本支持我国工业部门的建立和发展。因此，在这种特定历史条件下，是不可能建立起对农民的社会保障体系。进入21世纪后，我们可以肯定地说，我国已经进入工业返哺农业的时代，农业和农民对我国工业化的历史贡献已经完成，无论从政治稳定、经济结构调整，还是从国民待遇的公平等各个角度，都需要我们认真考虑农村社会保障问题。结合上文提到的特殊性，即初始值为零的农村社会保障，我国应该很容易地建立起符合国情的农村保障制度，但如论证不充分，仓促上马，出现问题后再修修补补，改革的代价将大得多。
我国农村社会保障制度最终目标应该是，向全体国民提供无差别的保障和福利。那么是否我们现在就着手建立针对农村的全面的保障体系呢?从开始建立这项制度到基本完善需要多长时间?这就需要考察各项制度在现存的“二元经济结构”下对农村居民的适应性。
以农村社会养老保险制度为例。现在我国实行的是以土地延包30年不变、农民以存量土地进行生产和消费、取消各种针对农民的农业税费进行休养生息、家庭养老的政策(以下简称“土地延包政策保障机制”)，这项政策正逐步发挥其积极作用。这项政策出现问题的时间，或者说现代农村社会养老保险制度引入的时间，在假设我国社会稳定、经济稳步发展的大前提下，就要从农村居民的人口结构的角度来分析。除少数民族地区外，我国农村人口生育政策基本上是夫妇双方只生育一个男孩或先生育一个女孩的才批准生育第二胎。假设：(1)农村男女人口性别基本平衡；(2)分析基期以2003年农村税费改革以后；(3)不考虑发达农村经济体的情况。
那么从20年后开始，一个农村家庭需要供养的是4位老年人口。这时我国面临的问题，第一是农村家庭供养负担能否承受；第二是即使经过20年的积累能够自我负担，一个家庭负担4位老年居民的支出，必然带来消费性支出排挤农村投资性支出的问题；引出的第三个问题是，全国农村面临人口老化带来的整体性负担加重，即使从现在开始强化目前的农村社会养老保险模式，强制农民全体参加农村社会养老保险，加大投保额度，农村老年居民的最终保障额度不过就是其历年投保额与利息之和，需要破解的困局即农村投资性支出下降的问题仍然存在。要解决这一问题，需要政府改革当前的农村社会养老保险制度，测算出农村因为实行这一制度带来的净投资增长缺口并逐步予以弥补，但最终的方向是实行全体公民同等的社会养老保险制度，当然这取决于“二元经济结构”的解决程度。排除以上(1)、(2)项假设后，农村除了出现一个家庭负担4位老年居民的状况外，还将出现为数众多的单身家庭，使得分析的结论更为严重，而且关乎社会稳定问题。第(3)项假设则为我们全面实施农村社会养老保障制度提供了实证分析的条件。
从以上以农村社会养老保险制度为例的分析中，我们可以得出的基本结论是，即使在目前政策的积极效应下，政府应从现在开始着手逐步实施农村社会保障制度，选准突破口予以推进，促进“三农”问题逐步解决，最终建立起全体公民公平的社会保障制度。
三、农村社会保障体制对我国改革和发展的影响分析
社会保障对经济的影响，正如哈维·罗森在他的教科书《财政学》中提出的，有财富替代效应、退休效应和遗赠效应；费尔德斯坦通过对1929-1976年美国数据进行计量分析，估算出社会保障财富变量乘数为0.018，意指社会保障财富的增加将使消费增加，储蓄减少，部分造成美国资本不足。我国社会保障体制的特殊性，即城市居民社会保障体制的不完善和农村居民的几乎为零的体制，对于整体国民经济的影响而言难以进行经济计量。农村社会保障体制作为整个社会保障体制的一部分，对于我国改革与发展的影响可以从以下几个方面考虑：
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首先，分析目前的“土地延包保障机制”。应该说这一机制为我国建立农村社会保障体制赢得了时间，对国民经济的影响主要体现在农村自主投资的积累以及农村劳动力的“蓄水池效应”上。这一效应是指当国民经济快速发展时，如果劳动力市场需求旺盛，农村潜在的失业人员溢出到第二、第三产业的劳动力市场，形成特殊的“农民工”群体，正是这一群体为我国经济发展提供了巨量的廉价劳动力；而当经济景气指数下滑时，该群体部分人员则可回流到农村，实现最低就业和社会稳定。从这个意义上看，“土地延包保障政策”保障机制除提供农村基本养老保障外，还部分提供农村失业保障。事实也证明了“土地延包保障机制”对我国经济发展有正的效应。
户籍制度是国家的一项重基本行政制度，是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。人口流动是人口在短期离开后又返回原居住地的现象，一般指离家外出工作、读书、旅游、探亲和从军一段时间，未改变定居地的人口移动。改革开放以来户籍制度也在不断的发生变革，农村人口流动也在逐渐活跃起来，但户籍制度仍然是农村人口流动的户籍壁垒，只有打破壁垒，才能逐渐为农村人口流动敞开大门。
一、 改革开放以来户籍制度变迁
制度变迁指新制度的产生、替代或改变旧制度的动态过程。作为替代过程，制度变迁是一种更高的制度替代原制度；作为转换过程，制度变迁是一种更有效率的制度生产过程；作为交换过程，制度变迁是制度的交易过程。
（一）城乡二元框架内户籍制度调整
这一时期主要是以党的十一届三中全会为开始标志，十一届三中全会后，农村开始实行家庭联产承包责任制，农民生产积极性被调动起来，农业生产效率大大提高，但也由此产生了大量的农村剩余劳动力。大量农民涌向城市，出现了民工潮，冲击了改革开放以前静态的，二元的户籍制度，户籍制度改革迫在眉睫。首先，在原来二元框架内开始出现户口迁移政策。如国务院1984年发出的《关于农民进入集镇落户问题的通知》中规定了凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给“自理口粮户口薄”，统计为非农业人口。①这是我国户籍制度改革的第一个规范性文件，打开了户籍制度改革的大门，原来的二元户籍制度开始松动。其次，改革户口管理制度，实行户口登记制度。这一时期国家颁布的政策主要有1985年全国人大常委会审议通过的公安部制定的《中华人民共和国居民身份证条例》，其中第十四条规定：“公民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益的事务时，可以出示居民身份证，证明其身份。”从此就开始了中国证件制道路，开始对人口实行户口制度、身份证制度、暂住证制度、寄住证制度相结合的管理方式。再次，原有户籍制度的政治功能减弱。原有的户籍制度直接与粮油供应制度、就业制度和社会福利制度等诸多制度相挂钩，但户籍制度改革将直接弱化这些附加的功能。
（二）逐渐突破二元户籍制度
1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制改革的目标，市场的不断发展，市场经济体制的不断完善，作为上层建筑的户籍制度也不断的做出改进和突破。第一步是对小城镇户口试行全面开放，不再进行限制。这是国家在从二元户籍制度向一元户籍制度过渡中的必然选择。第二步是不断完善户口登记制度，建立常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式，并且取消了农业与非农业两个类型，一律以“家庭户”、“集体户”进行。
（三）逐渐建设城乡一元户籍制度
这主要是从2002年至今，随着市场经济的逐渐发展，需要不断打破城乡二元结构，党的十六大指出要统筹城乡发展的战略，进一步为建立城乡一元户籍制度指明了方向。这一时间段，户籍制度改革逐步进入大城市，建立统一的户口登记管理制度，但各省各城市也应因地制宜。同样国家着力扶持农村经济发展，缩小城乡差距，避免因政策放宽大批农民涌向城市。
二、 户籍制度下农村人口流动现状
户籍制度自被打上政治色彩时，就认为的在农村和城市之间划分出了一条防线，所以户籍制度严重影响了农民人口流动。户籍制度下农民流动也呈现出由固化到逐步流动的一个过程。
（一） 户籍制度改革为农村人口流动提供的便利
首先，农民可以自由流动，有利于转移农村剩余劳动力。农村人口流动更加常态化，人口流动在数量上与社会发展更加契合，质量上更加实现人尽其才，尽其用的目的。其次，户籍制度的政治功能对农民流动影响减弱，农民在流动中更加注重个人利益。最后，户籍制度下各项派生制度对农民流动影响减小。由户籍制度派生的就业制度、教育制度、婚姻制度以及社会保障制度对农民进入城市不再设阻。
户籍制度下农村人口流动起来，主要涌向城市，促进了中国城市化过程。户籍制度的放宽对农民、农业、农村的发展提供了便利。
（二） 户籍制度下农村人口流动困境
户籍制度改革虽为农村人口流动提供了便利，但仍然存在着很多困境。首先是城市对农民仍然有排斥心理，这体现在农民工在城市中仍然处于弱势地位，很难享受到与城市人一样的权利。其次，与户籍制度一系列配套制度改革未深入，同样对农民造成了困难。如教育上，很多农民工子女在城市仍然享受不到和城里孩子一样的教育待遇；在就业方面，大学毕业的农民工子女在城市里找工作仍不是很理想，很多单位更倾向于选择城市员工，这样更加方便解决工作住房等问题；在福利待遇方面，农业户口的人在城市里仍然享受不到一些福利政策，如社保，养老保险等。所以农村人口流动仍会遇到户口身份的阻碍。
三、 减小户籍制度对农村人口流动影响的对策建议
为推进农村人口流动，推动农村城市化，促进中国发展和维护社会稳定，有必要进一步推进我国户籍制度改革。首先，进一步推进户籍制度改革，放宽中小城市以及特大城市对户籍的限制，逐步对农民开放。这将直接影响农村人口流动趋向，促进农村大批剩余劳动力的转移，使我国的户籍制度与市场经济更加契合。其次，逐步取消附加在户籍制度上的附加功能，这将弱化户籍对人身份的影响和诱惑。再次，加快对户籍制度派生制度改革，消除户籍身份在其他方面的影响，这主要是指就业、教育、医疗、社会保障等制度。最后，加快农村经济发展，缩小城乡发展差距，这是从根本上解决户口对农民的诱惑和限制的途径。
改革开放以来我国户籍制度经历了僵化到逐步活跃的一个改革过程，这得益于市场经济的发展以及市场经济所带来的一系列农民工潮的冲击。同样户籍制度的改革也放过来促进了农村人口流动和社会流动，促进了我国城市化过程。户籍制度改革不仅仅是对身份的改变，对农村人口流动和农民的社会流动将会有更重要的现实意义。（作者单位：西南财经大学马克思主义学院）
参考文献：
[1]刘宜君.户籍制度改革与社会人口流动研究.[J]福建师范大学，2003
[2]赫广义.当代中国户籍制度研究――社会影响、改革成就、现实困境及发展路径.[J].湛江师范学院学报.2007（28）
[3]魏万青.户籍制度改革对流动人口收入的影响研究.[J].社会学研究，2012（1）
如果说农村改革以来的20多年中国农民负担治理是治标阶段的话，那么到21世纪初叶，中国农民负担治理则是从治标向治本渐进的转型阶段。笔者的这一推断，是对目前我国农民负担治理现状考察和对21世纪初叶我国农民负担治理形势预测研究的基础上作出的。写作本文旨在企望各级政府进一步深化农村改革，从而为实现农民负担治理由以治标为主转向以治本为主这一根本目标而奠定坚实的基础。 一、农村改革不彻底性的现状表明，政府目前对农民负担实行的是治标式治理 农村改革以来中国农民负担治理是治标式还是治本式？对这一问题的判断，必须建立在对我国减轻农民负担工作形势的基本估价的基础上。笔者认为，从中央到地方、从机关到农村，政府的各级各部门对农民负担问题都给予了高度关注。总的来说，全国减轻农民负担工作取得了很大的成绩。据国家农民负担监督管理部门掌握的情况看，近几年各省、市、区根据中央关于乡统筹、村提留不得超过1997年预算额的政策规定，每年核减农民负担金额都很大。同时，农民反映十分强烈的农村乱集资、乱收费、乱摊派的“三乱”现象基本得到阶段性的控制。但从生产关系与生产力相适应的程度看，笔者感到农村改革的不彻底性致使中国农民负担治理尚未走出治标阶段。中国的改革是从农村开始的，但目前农村改革却滞后于国家的整个改革，主要原因是目前的农村改革在许多方面还不彻底。农村改革的不彻底性，标志着中国农民负担治理仍处在治标阶段。其理由 （一）土地制度改革的不彻底性加大了农民负担治理的困难性。譬如，农村土地产权制度改革遇到了政策和法律障碍。我国法律规定，农村集体土地属“村农民集体所有”，但事实上农民拥有了土地承包经营权后就很难享受集体土地的所有权。村集体经济组织或村民委员会对土地所有权的拥有，从根本上看也是名不副实的。因此，从产权经济学角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的。事实也是这样，许多地方因土地所有权主体不明晰而产生农村剩余产品分配不公、农民实际负担有增无减的情况屡屡发生。比如，一些地方的村集体经济组织或村民委员会不能代表“村农民集体”行使土地所有权的职能，而是执行乡镇政府的意图，以土地所有者的身份随意提高承包费，或者拿出一部分土地作为“机动田”搞招标承包。还有的侵犯农民土地收益权，随意增加“三提五统”费，或者增设“地方卡”，要求农民除上缴负担监督卡上的费用外，还需上缴“地方卡”上的费用，等等。这些情况表明，以产权归属为核心的农村土地制度改革在目前还难以深化。可见，土地制度改革的不彻底性就加大了农民负担治理的难度。 （二）财税体制改革的不彻底性形成了农民负担治理的艰巨性。我国税制改革后，农业税归为地方税，是以农业为主的县、乡财政收入的重要组成部分。分税制虽然调动了地方政府征税工作的积极性，但地方这一块的农业税不能随着农业发展和财政需求而增加，因而不能满足农村公共支出的实际需要。同时，与分税制相联系的财政收入的多种预算渠道造成了国民收入再分配的扭曲格局，乡级预算内财政收入大多是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”，地方政府只好从制度外财政收入来解决农村公共产品供给不足的问题。可见，这种财税体制改革的不彻底性造成农村公共产品供给机制难以创新，势必会诱致农村乱集资、乱摊派、乱收费现象的频繁发生，农民负担治理的艰巨性有多大就可想而知了。1999年年底，笔者对南通市农村8个乡（镇）21个村109户农民作了调查，发现许多要农民出钱出物出工的达标升级活动，许多合同外的集资、摊派、收费项目，大多由县以上人民政府或部门制定出来的。据统计，109户农民中社会负担项目共43项，其中县以上政府和部门出台的共26项（主要是行政事业性收费），占60%左右，人均合同外负担总额为119.14元。这些事实充分说明，导致农民负担治理如此艰巨，财税体制改革的不彻底性是一个重要原因。 （三）乡级机构改革的不彻底性导致了农民负担治理的复杂性。80年代以来，全国乡级机构作了几次改革，但改革的目标不明确，结果越改越庞杂，越改机关人员越多。笔者去年曾对江苏南通市252个乡镇的机关人员作过统计，发现全市乡镇机关人员总数比农村改革前的1997年增加42%左右，人员最多的乡镇达120多人，最少的也有80多人。今年南通市乡镇合并为167个，出现了有的乡镇机关人数已超过200人的情况。机关人员的工资是乡镇财政的刚性支出，但由于财政拮据，许多乡镇机关人员的工资难以按月发放。有的乡镇为了保证机关人员工资的发放，便从农民身上“刮油”，巧立各种名目搞集资、摊派和收费，从而进一步加重了农民负担。由此可见，乡级机构改革的不彻底性，导致了农民负担治理的复杂性。其复杂性表现在“三个矛盾的难以解决”：①乡镇机构设置不合理与农民得不到急需服务的矛盾难以解决。比如农民很需要政府加强对农业结构调整的指导，提供资金、技术、信息等方面的服务，但目前乡镇机构没有按照社会主义市场经济发展要求去设置，农村基层干部群众普遍认为不合理，不能适应农民进行农业结构调整需要各方面服务的新情况，导致农业结构调不了或调不好，严重影响了农民收入的提高。乡镇机构设置的不合理，是增加农民负担治理复杂性的原因之一。②乡镇机关人员工资实际支出与农民收入不高而承受困难的矛盾难以解决。这几年由于受宏观经济环境的影响，加之农业结构调整难以实施，农民的收入特别是现金收入很少，而乡镇机关人员的“吃饭”问题需要的支出，已经超出了农民的经济和心理承受能力，这也加大了农民负担治理工作的复杂程度。③乡镇机构庞杂所形成官衙作风与保护农民利益的矛盾难以解决。现在农民对乡镇政府最不满意的是机构庞杂形成的官衙作风，因为这一作风直接或间接地损害了农民的利益，加重农民负担便是这一作风的必然行为。由于乡镇政府收益曲线的斜率与农民收入曲线的斜率在绝对值上相差很大，在目前的体制下要解决乡镇机构庞杂所形成的官衙作风与保护农民利益的矛盾是比较困难的，农民负担治理的复杂性由此可见一斑。 二、21世纪初叶是农民负担治理转型阶段，其重要任务是消除治标阶段农村改革不彻底的影响 农民负担治理由治标阶段渐进到治本阶段不可能一蹴而就，需要有一个过渡期。因此，笔者认为，21世纪初叶是中国农民负担治理的转型阶段。这一阶段的重要任务是：基本消除治标阶段农村改革的不彻底对农民负担治理的影响，逐步实现农民负担治理由治标式向治本式渐进的过渡。 为什么说21世纪初叶是中国农民负担治理的转型阶段呢？这是因为：一是20世纪末农村改革的不彻底性必然要带进21世纪初叶，中国农民负担治理的治标式现状不可能马上就从根本上改观。众所周知，出于对改革、稳定、发展的统一考虑，我国农村的土地制度、财税体制和乡镇机构的改革，目前还没有迹象表明政府要从根本上加快进程，这就加大了中国农民负担治理向治本式跨越的难度。但是有一点可以充分相信，政府对农村改革的不彻底性会采取多种“软着陆”的措施，这将逐步改变农村改革滞后于国家整个改革的局面。这就为我们逐步将中国农民负担治理由治标式向治本式转型提供了必要的政策保证。二是中国仍处在社会主义初级阶段，农村经济发展要受到国际国内宏观环境的影响，因而实现农民负担治理的治本目标需要一个较长的过程。社会主义初级阶段的经济含义就是经济的不发达阶段。中国农村更如此。目前，我国农村经济还不很发达，特别是“三北”（西北、东北、华北）地区农村经济发展更是缓慢。我国加入WTO后，国际农产
品市场对我国农业的冲击很有可能导致一些地方的农业面临萎缩的危险，这就加大了努力增加农民收入的难度。因此，21世纪初叶的农民负担仍旧是一个不轻松的话题，中国农民负担治理实现治本的目标还需要一个较长的过程。三是治理农民负担的主体是各级政府，只要乡级财政不能有效保证农村公共产品的供给，农民负担就不可能一下子减轻，治理工作就会在治标与治本之间左右摇摆。目前我国正在进行农村税费制度改革的试点工作，这是从根本上减轻农民负担的一个实际步骤。但是，农村费改税并不表明农民负担治理就达到了治本的要求，这是因为费改税并没有从根本上保证乡镇政府能有效提供诸如改善农业公共设施，改善教育、卫生、交通条件，改善信息畅通环境等农村公共产品，乡镇政府所追求的边际绩效仍然会与农民的实际利益在特定的环境、特定的条件下发生矛盾和冲突。以上三个方面的情况表明，21世纪初叶的农民负担治理将处在由治标式向治本式渐进的转型阶段。 21世纪初叶中国农民负担转型阶段的主要任务是逐步消除治标阶段农村改革不彻底性带来的三个方面的影响： （一）逐步消除对农村税费制度改革的逆抗性影响。前文说过，我国目前进行的农村税费制度改革的试点工作，是中国农民负担治理由治标式向治本式过渡的一个实际步骤。这项工作能否达到预期的阈值，关键看能否逐步消除农村改革不彻底所带来的逆抗性影响。按照中央的要求，农村税费制度改革必须做到政府依照规定的农业税及农业税附加向农民收取，农民除此之外一律拒绝缴纳其它任何费用。笔者认为，在21世纪初叶要完全做到这一点难度还很大，主要的原因在于农村改革的不彻底导致乡镇财政难以应付各种开支，在别无他法的情况下可能会增加农民的隐性负担，甚至少数乡镇公然向农民收取制度外的不合理费用，回归到农村税费制度改革前的老路。以上分析不是一种假想，在21世纪初叶农民负担治理过程中必然会遇到，这是因为旧制度具有“惯性”，当实行新的制度时会产生一种逆抗性。因此，21世纪初叶要实现农民负担治理由治标式向治本式渐进，逐步消除农村改革不彻底对农村税费制度改革的逆抗性影响，显得十分重要。如何消除这种逆抗性影响，笔者认为，主要有采取诸如通过股份合作来使农民享受农村集体土地所有权；正确认识和估计农民富裕程度，进一步合理确定农民的上缴款；坚持减人、减事、减费“三减”并举的方针等措施。只要通过我们的努力，农村改革不彻底对农村税费制度改革的逆抗性影响是可以消除的。 （二）逐步消除对依法治负的消极性影响。21世纪初叶中国农民负担治理由治标式向治本式渐进，依法治负是个关键。所谓依法治负，主要包括三个含义：①政府要严格按照国家的农业法、土地法、税法和国务院有关农民承担费用和劳务的条例对农民收取农民应该缴纳的各种税费；②农民要根据我国的有关法律法规向国家和集体及时如数缴纳应该缴纳的合理的税费；③对农村极少数农户不按照法律法规履行自己应缴纳合理税费义务的行为，在按照乡规民约进行教育无效的情况下，应通过诉诸于法的办法进行强制收取。20世纪末依法治负难以实施的状况，在21世纪初叶的前期不可能有好转，主要原因在于农村改革的不彻底对依法治负有消极性的影响。具体表现在：一是执法的主体是政府，而目前政府与农民存在着实际上的地位不对称的现象，政府要求农民依法缴税是上通下达，而农民要求政府依法收取合理部分的税则可能会出现梗阻现象，因此，要真正实现依法治负有很大的难度。二是农民负担治理没有一支执法的队伍。目前从事农民负担治理工作的是各级农村经营管理部门。就全国而言，农村经营管理部门有的隶属于党委，如江苏是在省委农工部（省级机构改革后这一部门又被撤并）；有的隶属于政府，如安徽是在省农村经济委员会、海南是在省农林厅。不论是省委农工部，还是省农委或农林厅，由于都不是一个执法的部门，因而对一些地方在农民负担问题上违法乱纪行为表现为无能为力。这也是农村改革不彻底的一个表现，必然对进行依法治负带来消极影响。三是地方法院在农村改革不彻底的情况下，难以依法调处和判处有关涉农负担案件。譬如，江苏南通市有一个乡的农民数人状告乡政府违反国家的有关规定，在农村搞全额以资代劳，以弥补农村公共产品供给资金的不足。虽然农民胜诉，但以资代劳款已全部用掉，地方法院实在执行不下去。可见，21世纪初叶不消除农村改革不彻底对依法治负的消极影响，就不可能完成中国农民负担治理由治标式向治本式的过渡。 （三）逐步消除对农民负担治理创新的阻滞性影响。21世纪初叶要完成中国农民负担治理的转型过渡，必须在农民负担治理上进行创新，但由于农村改革的不彻底，这种创新将受到阻滞。江苏省海门市在前几年探索了一整套“高收入多负担、低收入少负担，减免困难户负担”的公平负担办法。其主要做法是，按照《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》（中发[1996]13号）和国务院《农民承担费用和劳务管理条例》(1992年12月7日92号令)的有关政策规定，根据农民所从事的产业和经济收入的高低，在农村实行分档负担，改变了过去高收入户拔高农村人均纯收入基数而使纯农户多负担的不合理状况。理应说这一创新是改变目前农村按人按亩平均负担的好办法，在农村推广的阻力不会太大，但实践却不然。一方面高收入户多负担后心里不舒服，不愿多缴应多负担的部分；另一方面，乡镇政府怕得罪高收入户，担心少了财税来源，因而公平负担办法在整个江苏省农村推广难度很大。这就启迪我们，农村改革不彻底对农民负担治理的创新具有阻滞作用，这在21世纪初叶的前期也难以改变。因此，在21世纪初叶转型阶段必须做好消除农村改革不彻底对中国农民负担治理创新的阻滞性影响，这是真正实现治本的根本目标的重要保证。
三、21世纪初叶农民负担治理转型的模式设计及政府的角色定位跨入21世纪即在眼前。从现在起，各级政府应当充分认识21世纪初叶中国农民负担治理转型的重要性，按照进一步深化农村改革的要求，认真研究和设计由治标向治本渐进转型模式的预案。笔者认为，21世纪初叶中国农民负担治理转型模式确定应从建立社会主义市场经济体制目标出发，根据20世纪末我国做好减轻农民负担工作的基本经验和21世纪初叶农民负担治理的基本目标，笔者提供三种转型模式供研究和参考。 ——发展经济的“123转型模式”。农村经济不发展，农民的收入难提高，21世纪初叶中国农民负担治理也就难以向治本转型。就江苏而言，为什么苏南的农民负担就不重，苏北的农民负担却不堪重负？原因很简单，就是因为苏南苏北的经济发展水平不一样。笔者感到，大力发展农村经济是从根本上解决农民负担过重的有效途径之一。按照年初中央农村工作会议精神，中国农村要千方百计增加农民的收入，想方设法减轻农民负担，就必须稳定发展第一产业、大力发展第二产业、加快发展第三产业。这一发展经济的“123转型模式”，是21世纪初叶中国农民负担治理转型的重要目标模式，必须认真组织实施，不能贻误当前的大好时机。需要指出的是，农业产业化经营是“123转型模式”的重要表现形式。因为农业产业化经营将农村的一、二、三产业紧密地联系在一起，农工商、种养加、产供销一以贯之，紧密相“链”，使农民与企业、商人一同享受加工和流通领域的利润分配，从而有效地增加农民的经济收入。笔者感到，实行经济发展的“123转型模式”，农民负担过重的问题可能会迎刃而解。 ——税费改革的“ABC转型模式”。目前中国农村税费制度改革正在进行试点，将来要
在全国全面推开。21世纪初叶的前期，中国农村将基本完成税费制度的改革。农村实行费改税，这是21世纪中国农民负担治理转型的一个十分重要的措施。这项改革，涉及到国家、集体、农民个人三者利益的关系。我们不妨用下图来说明这一问题： 附图{f21a16.JPG}图中P为农民生产的剩余产品总价值，Q为农民生产的剩余产品总的数量，S为农民向国家、集体缴纳税的供给曲线，D为国家、集体需向农民征收税的需求曲线，A、B、C分别代表国家、集体、农民，E表示国家、集体、农民三者分配的平衡点。如果D曲线的斜率加大，则E点就向下，农民生产的剩余产品就大部分给国家和集体拿走了。反之，如果D曲线的斜率缩小，则E点就向上，国家和集体从农民手中拿走的剩余产品就少。因此，当两根曲线相交于E点时，国家利益P0、集体利益P1和农民利益P2才能趋于均衡。由此可见，农村税费改革“ABC转型模式”是21世纪农民负担由治标式向治本式渐进的一个重要形式。因此，当前正在进行试点的地方要不断总结经验，不断加以完善；尚未进行税费改革的地方要认真作好准备，加快农村税费制度改革的进程。 ——市场调节的“甲乙丙转型模式”。这一转型模式的基本内容是：按照社会主义市场经济的规律和法则，运用市场调节的手段，根据农民从事产业不同和经济收入的高低，分成“甲”、“乙”、“丙”三种类型。笔者设想，在经济发达地区，年收入在5万—10万元的农民为甲类，年收入在3万—5万元（不包括5万元，下同）的农民为乙类，年收入在1万—3万元的为丙类；在经济欠发达地区，年收入在3万—5万元的农民为甲类，年收入在1万—3万元的农民为乙类，年收入在0.3万—1万元的农民为丙类。21世纪初叶中国农民负担治理的转型，可以考虑用市场调节的办法实施，即按照甲、乙、丙三种不同的经济收入来确定向国家上缴税的多少。市场调节的“甲乙丙转型模式”体现了中央关于“高收入多负担、低收入少负担，减免困难户负担”的政策精神，广大农民也容易接受。上文提到的江苏海门市实行的公平负担的办法，与市场调节的“甲乙丙转型模式”有相同之外，关键是要解决如何合理、合情、科学地确定农民十分关心的不同经济收入标准的问题。同时，要落实减免困难户负担的政策，以体现社会主义制度的优越性。 21世纪初叶中国农民负担治理转型过程中，政府的角色定位很重要。笔者认为，县、乡政府在中国农民负担治理转型中应当充当“主角”，千万不能充当“配角”。在过去的减轻农民负担工作中，出现了“两头热、中间冷”（即地市以上政府拼命抓，农民在基层拼命喊，县、乡一级政府被动应付检查）的情况，说明县、乡政府并没有把自己当作农民负担治理的“主角”。这一问题不解决，21世纪初叶中国农民负担治理转型的重要任务就难以完成。笔者据此认为，政府的角色定位正确与否，这是21世纪初叶中国农民负担治理转型能否成功的关键。因此，各级政府特别是县、乡政府一定要提高对进一步做好减轻农民负担工作重要性的认识，在中国农民负担治理转型过程中唱好和演好“主角”戏，当好转型的促进派。惟其如此，中国农民负担治理才能在21世纪初叶完成由治标向治本渐进的转型任务，最终实现从根本上减轻农民负担的重大目标。
农村改革以来中国农民负担治理是治标式还是治本式？对这一问题的判断，必须建立在对我国减轻农民负担工作形势的基本估价的基础上。笔者认为，从中央到地方、从机关到农村，政府的各级各部门对农民负担问题都给予了高度关注。总的来说，全国减轻农民负担工作取得了很大的成绩。据国家农民负担监督管理部门掌握的情况看，近几年各省、市、区根据中央关于乡统筹、村提留不得超过1997年预算额的政策规定，每年核减农民负担金额都很大。同时，农民反映十分强烈的农村乱集资、乱收费、乱摊派的“三乱”现象基本得到阶段性的控制。但从生产关系与生产力相适应的程度看，笔者感到农村改革的不彻底性致使中国农民负担治理尚未走出治标阶段。中国的改革是从农村开始的，但目前农村改革却滞后于国家的整个改革，主要原因是目前的农村改革在许多方面还不彻底。农村改革的不彻底性，标志着中国农民负担治理仍处在治标阶段。其理由如下：
（一）土地制度改革的不彻底性加大了农民负担治理的困难性。譬如，农村土地产权制度改革遇到了政策和法律障碍。我国法律规定，农村集体土地属“村农民集体所有”，但事实上农民拥有了土地承包经营权后就很难享受集体土地的所有权。村集体经济组织或村民委员会对土地所有权的拥有，从根本上看也是名不副实的。因此，从产权经济学角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的。事实也是这样，许多地方因土地所有权主体不明晰而产生农村剩余产品分配不公、农民实际负担有增无减的情况屡屡发生。比如，一些地方的村集体经济组织或村民委员会不能代表“村农民集体”行使土地所有权的职能，而是执行乡镇政府的意图，以土地所有者的身份随意提高承包费，或者拿出一部分土地作为“机动田”搞招标承包。还有的侵犯农民土地收益权，随意增加“三提五统”费，或者增设“地方卡”，要求农民除上缴负担监督卡上的费用外，还需上缴“地方卡”上的费用，等等。这些情况表明，以产权归属为核心的农村土地制度改革在目前还难以深化。可见，土地制度改革的不彻底性就加大了农民负担治理的难度。
（二）财税体制改革的不彻底性形成了农民负担治理的艰巨性。我国税制改革后，农业税归为地方税，是以农业为主的县、乡财政收入的重要组成部分。分税制虽然调动了地方政府征税工作的积极性，但地方这一块的农业税不能随着农业发展和财政需求而增加，因而不能满足农村公共支出的实际需要。同时，与分税制相联系的财政收入的多种预算渠道造成了国民收入再分配的扭曲格局，乡级预算内财政收入大多是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”，地方政府只好从制度外财政收入来解决农村公共产品供给不足的问题。可见，这种财税体制改革的不彻底性造成农村公共产品供给机制难以创新，势必会诱致农村乱集资、乱摊派、乱收费现象的频繁发生，农民负担治理的艰巨性有多大就可想而知了。1999年年底，笔者对南通市农村8个乡（镇）21个村109户农民作了调查，发现许多要农民出钱出物出工的达标升级活动，许多合同外的集资、摊派、收费项目，大多由县以上人民政府或部门制定出来的。据统计，109户农民中社会负担项目共43项，其中县以上政府和部门出台的共26项（主要是行政事业性收费），占60%左右，人均合同外负担总额为119.14元。这些事实充分说明，导致农民负担治理如此艰巨，财税体制改革的不彻底性是一个重要原因。
（三）乡级机构改革的不彻底性导致了农民负担治理的复杂性。80年代以来，全国乡级机构作了几次改革，但改革的目标不明确，结果越改越庞杂，越改机关人员越多。笔者去年曾对江苏南通市252个乡镇的机关人员作过统计，发现全市乡镇机关人员总数比农村改革前的1997年增加42%左右，人员最多的乡镇达120多人，最少的也有80多人。今年南通市乡镇合并为167个，出现了有的乡镇机关人数已超过200人的情况。机关人员的工资是乡镇财政的刚性支出，但由于财政拮据，许多乡镇机关人员的工资难以按月发放。有的乡镇为了保证机关人员工资的发放，便从农民身上“刮油”，巧立各种名目搞集资、摊派和收费，从而进一步加重了农民负担。由此可见，乡级机构改革的不彻底性，导致了农民负担治理的复杂性。其复杂性表现在“三个矛盾的难以解决”：①乡镇机构设置不合理与农民得不到急需服务的矛盾难以解决。比如农民很需要政府加强对农业结构调整的指导，提供资金、技术、信息等方面的服务，但目前乡镇机构没有按照社会主义市场经济发展要求去设置，农村基层干部群众普遍认为不合理，不能适应农民进行农业结构调整需要各方面服务的新情况，导致农业结构调不了或调不好，严重影响了农民收入的提高。乡镇机构设置的不合理，是增加农民负担治理复杂性的原因之一。②乡镇机关人员工资实际支出与农民收入不高而承受困难的矛盾难以解决。这几年由于受宏观经济环境的影响，加之农业结构调整难以实施，农民的收入特别是现金收入很少，而乡镇机关人员的“吃饭”问题需要的支出，已经超出了农民的经济和心理承受能力，这也加大了农民负担治理工作的复杂程度。③乡镇机构庞杂所形成官衙作风与保护农民利益的矛盾难以解决。现在农民对乡镇政府最不满意的是机构庞杂形成的官衙作风，因为这一作风直接或间接地损害了农民的利益，加重农民负担便是这一作风的必然行为。由于乡镇政府收益曲线的斜率与农民收入曲线的斜率在绝对值上相差很大，在目前的体制下要解决乡镇机构庞杂所形成的官衙作风与保护农民利益的矛盾是比较困难的，农民负担治理的复杂性由此可见一斑。
二、21世纪初叶是农民负担治理转型阶段，其重要任务是消除治标阶段农村改革不彻底的影响
农民负担治理由治标阶段渐进到治本阶段不可能一蹴而就，需要有一个过渡期。因此，笔者认为，21世纪初叶是中国农民负担治理的转型阶段。这一阶段的重要任务是：基本消除治标阶段农村改革的不彻底对农民负担治理的影响，逐步实现农民负担治理由治标式向治本式渐进的过渡。
为什么说21世纪初叶是中国农民负担治理的转型阶段呢？这是因为：一是20世纪末农村改革的不彻底性必然要带进21世纪初叶，中国农民负担治理的治标式现状不可能马上就从根本上改观。众所周知，出于对改革、稳定、发展的统一考虑，我国农村的土地制度、财税体制和乡镇机构的改革，目前还没有迹象表明政府要从根本上加快进程，这就加大了中国农民负担治理向治本式跨越的难度。但是有一点可以充分相信，政府对农村改革的不彻底性会采取多种“软着陆”的措施，这将逐步改变农村改革滞后于国家整个改革的局面。这就为我们逐步将中国农民负担治理由治标式向治本式转型提供了必要的政策保证。二是中国仍处在社会主义初级阶段，农村经济发展要受到国际国内宏观环境的影响，因而实现农民负担治理的治本目标需要一个较长的过程。社会主义初级阶段的经济含义就是经济的不发达阶段。中国农村更如此。目前，我国农村经济还不很发达，特别是“三北”（西北、东北、华北）地区农村经济发展更是缓慢。我国加入WTO后，国际农产品市场对我国农业的冲击很有可能导致一些地方的农业面临萎缩的危险，这就加大了努力增加农民收入的难度。因此，21世纪初叶的农民负担仍旧是一个不轻松的话题，中国农民负担治理实现治本的目标还需要一个较长的过程。三是治理农民负担的主体是各级政府，只要乡级财政不能有效保证农村公共产品的供给，农民负担就不可能一下子减轻，治理工作就会在治标与治本之间左右摇摆。目前我国正在进行农村税费制度改革的试点工作，这是从根本上减轻农民负担的一个实际步骤。但是，农村费改税并不表明农民负担治理就达到了治本的要求，这是因为费改税并没有从根本上保证乡镇政府能有效提供诸如改善农业公共设施，改善教育、卫生、交通条件，改善信息畅通环境等农村公共产品，乡镇政府所追求的边际绩效仍然会与农民的实际利益在特定的环境、特定的条件下发生矛盾和冲突。以上三个方面的情况表明，21世纪初叶的农民负担治理将处在由治标式向治本式渐进的转型阶段。
21世纪初叶中国农民负担转型阶段的主要任务是逐步消除治标阶段农村改革不彻底性带来的三个方面的影响：
（一）逐步消除对农村税费制度改革的逆抗性影响。前文说过，我国目前进行的农村税费制度改革的试点工作，是中国农民负担治理由治标式向治本式过渡的一个实际步骤。这项工作能否达到预期的阈值，关键看能否逐步消除农村改革不彻底所带来的逆抗性影响。按照中央的要求，农村税费制度改革必须做到政府依照规定的农业税及农业税附加向农民收取，农民除此之外一律拒绝缴纳其它任何费用。笔者认为，在21世纪初叶要完全做到这一点难度还很大，主要的原因在于农村改革的不彻底导致乡镇财政难以应付各种开支，在别无他法的情况下可能会增加农民的隐性负担，甚至少数乡镇公然向农民收取制度外的不合理费用，回归到农村税费制度改革前的老路。以上分析不是一种假想，在21世纪初叶农民负担治理过程中必然会遇到，这是因为旧制度具有“惯性”，当实行新的制度时会产生一种逆抗性。因此，21世纪初叶要实现农民负担治理由治标式向治本式渐进，逐步消除农村改革不彻底对农村税费制度改革的逆抗性影响，显得十分重要。如何消除这种逆抗性影响，笔者认为，主要有采取诸如通过股份合作来使农民享受农村集体土地所有权；正确认识和估计农民富裕程度，进一步合理确定农民的上缴款；坚持减人、减事、减费“三减”并举的方针等措施。只要通过我们的努力，农村改革不彻底对农村税费制度改革的逆抗性影响是可以消除的。
（二）逐步消除对依法治负的消极性影响。21世纪初叶中国农民负担治理由治标式向治本式渐进，依法治负是个关键。所谓依法治负，主要包括三个含义：①政府要严格按照国家的农业法、土地法、税法和国务院有关农民承担费用和劳务的条例对农民收取农民应该缴纳的各种税费；②农民要根据我国的有关法律法规向国家和集体及时如数缴纳应该缴纳的合理的税费；③对农村极少数农户不按照法律法规履行自己应缴纳合理税费义务的行为，在按照乡规民约进行教育无效的情况下，应通过诉诸于法的办法进行强制收取。20世纪末依法治负难以实施的状况，在21世纪初叶的前期不可能有好转，主要原因在于农村改革的不彻底对依法治负有消极性的影响。具体表现在：一是执法的主体是政府，而目前政府与农民存在着实际上的地位不对称的现象，政府要求农民依法缴税是上通下达，而农民要求政府依法收取合理部分的税则可能会出现梗阻现象，因此，要真正实现依法治负有很大的难度。二是农民负担治理没有一支执法的队伍。目前从事农民负担治理工作的是各级农村经营管理部门。就全国而言，农村经营管理部门有的隶属于党委，如江苏是在省委农工部（省级机构改革后这一部门又被撤并）；有的隶属于政府，如安徽是在省农村经济委员会、海南是在省农林厅。不论是省委农工部，还是省农委或农林厅，由于都不是一个执法的部门，因而对一些地方在农民负担问题上违法乱纪行为表现为无能为力。这也是农村改革不彻底的一个表现，必然对进行依法治负带来消极影响。三是地方法院在农村改革不彻底的情况下，难以依法调处和判处有关涉农负担案件。譬如，江苏南通市有一个乡的农民数人状告乡政府违反国家的有关规定，在农村搞全额以资代劳，以弥补农村公共产品供给资金的不足。虽然农民胜诉，但以资代劳款已全部用掉，地方法院实在执行不下去。可见，21世纪初叶不消除农村改革不彻底对依法治负的消极影响，就不可能完成中国农民负担治理由治标式向治本式的过渡。
（三）逐步消除对农民负担治理创新的阻滞性影响。21世纪初叶要完成中国农民负担治理的转型过渡，必须在农民负担治理上进行创新，但由于农村改革的不彻底，这种创新将受到阻滞。江苏省海门市在前几年探索了一整套“高收入多负担、低收入少负担，减免困难户负担”的公平负担办法。其主要做法是，按照《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》（中发[1996]13号）和国务院《农民承担费用和劳务管理条例》(1992年12月7日92号令)的有关政策规定，根据农民所从事的产业和经济收入的高低，在农村实行分档负担，改变了过去高收入户拔高农村人均纯收入基数而使纯农户多负担的不合理状况。理应说这一创新是改变目前农村按人按亩平均负担的好办法，在农村推广的阻力不会太大，但实践却不然。一方面高收入户多负担后心里不舒服，不愿多缴应多负担的部分；另一方面，乡镇政府怕得罪高收入户，担心少了财税来源，因而公平负担办法在整个江苏省农村推广难度很大。这就启迪我们，农村改革不彻底对农民负担治理的创新具有阻滞作用，这在21世纪初叶的前期也难以改变。因此，在21世纪初叶转型阶段必须做好消除农村改革不彻底对中国农民负担治理创新的阻滞性影响，这是真正实现治本的根本目标的重要保证。
三、21世纪初叶农民负担治理转型的模式设计及政府的角色定位跨入21世纪即在眼前。从现在起，各级政府应当充分认识21世纪初叶中国农民负担治理转型的重要性，按照进一步深化农村改革的要求，认真研究和设计由治标向治本渐进转型模式的预案。笔者认为，21世纪初叶中国农民负担治理转型模式确定应从建立社会主义市场经济体制目标出发，根据20世纪末我国做好减轻农民负担工作的基本经验和21世纪初叶农民负担治理的基本目标，笔者提供三种转型模式供研究和参考。
——发展经济的“123转型模式”。农村经济不发展，农民的收入难提高，21世纪初叶中国农民负担治理也就难以向治本转型。就江苏而言，为什么苏南的农民负担就不重，苏北的农民负担却不堪重负？原因很简单，就是因为苏南苏北的经济发展水平不一样。笔者感到，大力发展农村经济是从根本上解决农民负担过重的有效途径之一。按照年初中央农村工作会议精神，中国农村要千方百计增加农民的收入，想方设法减轻农民负担，就必须稳定发展第一产业、大力发展第二产业、加快发展第三产业。这一发展经济的“123转型模式”，是21世纪初叶中国农民负担治理转型的重要目标模式，必须认真组织实施，不能贻误当前的大好时机。需要指出的是，农业产业化经营是“123转型模式”的重要表现形式。因为农业产业化经营将农村的一、二、三产业紧密地联系在一起，农工商、种养加、产供销一以贯之，紧密相“链”，使农民与企业、商人一同享受加工和流通领域的利润分配，从而有效地增加农民的经济收入。笔者感到，实行经济发展的“123转型模式”，农民负担过重的问题可能会迎刃而解。
——税费改革的“ABC转型模式”。目前中国农村税费制度改革正在进行试点，将来要在全国全面推开。21世纪初叶的前期，中国农村将基本完成税费制度的改革。农村实行费改税，这是21世纪中国农民负担治理转型的一个十分重要的措施。这项改革，涉及到国家、集体、农民个人三者利益的关系。我们不妨用下图来说明这一问题：
