大容量公共交通模式是指一种基于大容量公共交通导向的一种城市交通开发模式，其中TOD模式是大容量公共交通最具代表性的模式。大容量公共交通模式具有两方面的作用，一是土地资源的集约利用，二是生态环境的保护，它的特点体现在通过建设城市间的快速公交系统与城市内外部的地铁、高铁、轻轨等大容量的公共交通，为城市的正常有序运行提供交通支持系统，并通过公共交通节点社区的建立，实现居住、工作、教育、娱乐、商业等多种社会功能的集合。公共交通节点社区的建立要确保留有较大的生态空间，便于居民选择多种类型的出行方式来实现出行的目的，从而形成合理的大容量公共交通系统模式，如图1所示。
大容量公共交通模式主要包括两个子系统：
一是大容量快速公共交通系统，它具有准时、舒适、快速便捷及容量大等方面的优势，通常会在具有巨大交通出行的主要城市交通干线进行建设，主要表现为快速公交系统与轨道交通系统两种基本形式，其中轨道交通系统作为大容量公共交通模式的关键引导，它的补充与延伸形式主要为BRT。
二是大容量公共交通节点社区，它通过鼓励混合土地模式的利用，倡导城市居民采用步行、自行车、公交及出租车等多种出行方式来代替私人汽车的使用，这样一方面可以满足居民对于交通方式的需求，另一方面能够促进社区交通微循环的改善。
综上所述，实施大容量公共交通模式，有利于城市交通方式的发展与转变，有利于城市交通拥堵、城市空间狭窄的缓解与解决，还有利于改善城市土地利用的结构性难题，促进环境友好型、资源节约型城市的构建。
2 国内大容量公共交通模式下城市空间规划的案例
“地铁+物业”是香港大容量公共交通模式的重要特点，作为世界上铁路系统开发最为成功的地区之一，香港的大容量公共交通模式具有两个方面的成功经验。
2.1 布局模式的“大疏+大密”的紧凑特点
香港采用的是高强度的开发方式，尽可能在较小的土地氛围内实现较大的城市功能，为其他设施与生态绿地等留出足够的空间，如“城市―郊野”共存的城市规划设计空间框架；
2.2 有机结合交通建设与土地资源利用，实现城市开发 的立体化模式
香港将居住、娱乐、商业等多样化的城市功能有效的与交通功能整合在某个立体空间中，利用架空廊道为行人与商铺提供活动空间，利用地面为汽车行驶提供公共开敞空间，利用轨道与公交为人们提供交通方式与换乘方式，形成一种高效的混合的立体空间。
由此可见，大容量公共交通模式的有效实施需要土地资源的有效利用、交通系统的健全及市场、政府等多方面的配合与协调。
3 大容量公共交通模式下城市空间规划策略的探寻
3.1 城市功能的多样化聚集
交通可达性较高通常是大容量公共交通站点的重要特点，它在城市发展的带动方面具有重要的作用。
因此，为了最大程度的利用城市土地资源，确保居民能够开展正常的工作与生活，需要以大容量公共交通站点为核心，采用工作、居住、娱乐及商业等混合用地的布局形态，保证各个社区之间留有较多的绿化空间，实现城市功能的多样化聚集。
城市功能的多样化聚集中，功能的多样化要与公共交通站点的级别与类型相适切，根据多样化功能导向的类型，可以将大容量公共交通站点划分为社区型、中心型及枢纽型，社区型站点的主要功能以居住为主，同时发挥着教育、商业等方面的配套功能；中心型站点的主要功能以商业、娱乐为主，具有大型的公共服务设施；枢纽型站点的主要功能则以交通为主，是客流在不同交通方式之间互相换乘的主要场所。
3.2 土地资源的集约化利用
大容量交通公共交通站点可达性的不断提高，造成站点区域及周边地区的土地价格也出现上涨的趋势。
依据地租竞价规律，功能不同的用地类型会有不同的承租能力，也会对区域可达性产生不同程度而依赖，这使得交通可达性较好的区域聚集了承租能力较高的用地类型及较高强度的土地开发，导致交通站点区域的开发强度呈现出由内而外、梯度递减的圈层式特点，这种较高强度的土地开发有利于保证大容量交通站点的充足客流量，促进大容量公共交通高的有序、正常运转。
另外，城市土地资源与空间资源紧缺逐渐成为各个城市发展的重要制约因素，特别是一些特大城市，因此，特大城市要转变未来发展的理念，从大容量公共交通模式的视角出发，对城市上盖物业开发、地下空间利用等集约化方式进行开发与采用，通过土地与空间资源的拓展，资源利用效益的提高，逐渐集聚土地的利用效益，实现紧缺土地资源的有效利用，促进社会经济的可持续发展。
3.3 换乘方式的系统化完善
大容量公共交通需要通过多种交通方式之间的换乘与衔接来实现正常的运行，这就需要大容量公共交通必须要与常规公交系统进行统一部署及有序的安排，确保人们能够在大容量交通与常规公交系统之间进行方便、快捷的换乘，如陆地交通与水路交通之间的换乘。
另外，要根据城市的实际情况，为私人汽车设立专门的停车场，停车场可设置在城市中心区外部的沿线站点周围，帮助乘客实现私人汽车与其他交通工具之间的有效换乘，这种换乘方式称之为停车换乘方式，它有利于城市中心区过度交通压力的环节，有利于发挥充分发挥大容量公共交通的优点。停车换乘方式在城市规划中的设计需要注意两个方面的问题，一是它的主要服务对象是上班族，在规划设计时要考虑交通拥堵方面的因素；二是它需要换乘条件的快捷、方便及收费政策的合理、完善。
3.4 开发力度的低效化冲击
大容量公共交通站点一方面要鼓励土地资源的有效利用，另一方面又要避免高强度开发对社会及环境带来的不利影响。
其一，可以通过自行车、步行两种交通模式来适当的控制公共交通站点的规模，制约城市交通用地的无序扩展，同时要为交通站点保留的绿化与开敞空间，这些空间也可以作为城市居民用来日常休息娱乐的场所或躲避灾难的紧急场所，以此促进城市交通环境的生态平衡，改进城市居民的生存状态。
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-125-01
一、“在公共交通工具上抢劫”的构罪特点
（一）功能上的公共性
即公共交通工具是功能上面向不特定的多数人提供服务的，不因客观上承载人数的多少而定。因为，只有在这种从事多数旅客运输的公共交通工具上抢劫才可能造成或实际造成危害不特定多数人的人身、财产安全的损害，进而危害到社会秩序，导致公众的安全感下降。
（二）状态上的营运性
即“营业运输”，指从交通工具打开车门、舱门等形式允许乘客登上交通工具这一刻起，至达到目的地后，乘客离开交通工具止。这就排除了正在修理，歇业，未投入运营的交通工具的范围。
（三）本质上的流动性
即看其是否处在正在运营的状态，若公共交通工具停放在库房里，修理厂内，此时静止状态下的交通工具失去了其本质属性，不能被视为完全意义上的“公共交通工具”。
二、对“公共交通工具”上抢劫的特殊情况认定
（一）在小型出租车上抢劫的认定
如若行为人以载客的小型出租车为目标加以拦截，后对司机和乘客加以抢劫的，此时则具有“公共交通工具”的性质，应以加重罪处罚。综上，从立法原意和司法解释的角度看，小型出租汽车不同于面向多数人的公共汽车、火车、轮船等，只能算是一种狭义的公共交通工具，而在小型出租车上抢劫，无论是从手段、对象还是后果上，多是针对一定范围内的特定的人，都不直接危及公共安全，社会危害性与一般型抢劫无异。因此，不应归属于“在公共交通工具上抢劫”。
（二）在黑车、黑船上抢劫的认定
所谓“黑车，黑船”，指没有经过合法手续而投入到实际运营中的车辆，因而其不具有合法运营性。因此，在“黑车，黑船”上抢劫的犯罪行为能否适用“在公共交通工具上抢劫”的加重条款，也存在争议。一种观点认为，“黑车”未经国家机关批准不属于“公共交通工具”的范畴。故因犯罪客体方面不符本罪的构成要素，不属本罪保护范围，因此不依本罪定罪惩处。第二种观点认为，其应该属于“在公共交通工具上抢劫”。首先，无论是刑法，还是相关《解释》文件，都未明确指出“公共交通工具”必须具备合法性；其次，“黑车”也具有“公共交通工具”的公共服务性和运输乘客的功能性。综合考量，第二种观点更为合理。
（三）在单位车辆上抢劫的认定
我们将单位车辆分为两类：机关、企业、事业单位的班车和学校的校车。在此问题的认定上学界存在三种看法。否定论者认为，单位车辆即使能够乘坐数十人，在其中抢劫，并不能适用抢劫罪的加重情节处罚。肯定论者认为，虽人员相对特定，但具有不固定性，理应属于“公共交通工具”范畴。理由如下：现在许多单位的班车并非是不赢利的，班车的乘客也需付费，他们被看作是一种人员组成比较固定的“旅客”；更有甚者，是具有时空开放性，有时甚至出现无需证件便可上车的现象。因此，人员的不固定性导致社会危害性的扩大。相对比较来说，此种观点颇为全面。
三、在公共交通工具上“抢劫”的认定
（一）本罪不包括对公共交通工具本身的抢劫
笔者认为，出租车虽然载客量较少，但它与其他客运汽车同样面向不特定的公众提供服务，具有公共性的特征，而公共性是公共交通工具的本质特征，载客量的大小不是公共交通工具的本质特征，不应成为判断是否是公共交通工具的标准。因此，出租车从其属性和功能上看，应该属于公共交通工具。但是，并非任何发生在公共交通工具上的抢劫行为都能认定为“在公共交通工具上抢劫”，进行加重处罚，而应根据立法精神，区别对待。
中图分类号:F810.451文献标识码:A文章编号:1000-176X(2009)11-0003-07
近年来我国轨道交通发展迅速。据不完全统计,截止2008年9月,已经有21个城市(含香港、台湾地区)开通运行,运营里程已从1995年的43千米增加到775.6千米,目前约有20个城市正在规划,建设线路达50多条,预计到2015年通车总里程将超过2 000千米。总体来说,轨道交通作为城市公共交通的重要工具,其大运量、快速、高效、安全、节约资源等特点为缓解大城市的交通拥挤提供了有效的解决路径,但巨额的投资、高昂的运营维修成本、线轴式的运输特点以及大众运输对象也为政府在建设、投资和运营轨道交通过程中提出各种难题,这就为政府制定相应的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理论和框架,探讨我国轨道交通的公共政策制定与实施中的一些关键问题。
一、相关的文献回顾
国内关于轨道交通方面的公共政策研究主要有两个层次。从现实来看,以建设部《轨道交通规范性意见》为标志,各地区相继出台了轨道交通运营管理办法,其主要内容涉及到规划与用地管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急处理和法律责任等方面。这些办法在确定建设、运营和投资主体下,明确各种条件下的管理措施和方案,通过法律规范等形式约束了乘客的一些不规范行为等。这些管理办法可以称为公共政策的一种表现形式,它主要是行业内主管部门根据行业情况制定的规范行业行为和发展的政策,尽管与公共政策有区别,但所涉及的方面有很强的一致性。理论层次关于轨道交通公共政策的探讨主要涉及到轨道交通运营过程中的投融资、定价与补贴等问题[1],分析思路主要是借鉴国外一些城市的管理经验,探讨在我国城市轨道交通中的可能性。
国外城市轨道交通的公共政策主要有两种形式:其一是法律法规。以法律法规对轨道交通的公共利益进行规范;其二是管制(regulation)。美国有些城市就是通过公用事业委员会实现对城市轨道交通的管理。从英国伦敦、新加坡、美国加州与纽约等地的法律条例与管制措施来看,其主要涉及建设、运营、筹融资、安全等方面,但更多地是关注于政府与公司的关系、公司的财务预算与亏损解决、公司的权利与义务等[2-3-4]。
可以看出国外相关问题的讨论与国内存在一定的差异,其根源在于发展的阶段不同,国外城市进入到运营期,规范运营过程中的政府与运营企业的关系是关键点;我国轨道交通正处于大发展时期,建设、规划是主要任务,运营还不是目前阶段的重点。各个城市所面临的经济和社会情况不同,决定了轨道交通相关政策也会存在一定差异。因此,我们认为不能简单地套用国外的管理经验,也不能简单地复制其他城市的管理办法,应当在理清轨道交通公共政策性质的前提下,讨论轨道交通公共政策的特点与内容。
二、城市轨道交通公共政策的性质和特征
尽管关于公共政策含义存在不同流派上的争论[5]。但通常意义上,城市的公共政策是基于满足城市群体的公共利益为目标,以城市社会收益最大化为目的的一种政策选择和实施体系总和。它至少应包括决策目标、实施主体与机构、相关的制度安排以及决策的子系统等要素。它与行业部门规章的明显差别在于其实施的目的不同,政策面向的对象不同,由此导致在政策内容以及政策执行和实施方面存在很大的差异。表1说明公共政策与行业部门规章的差异。
1.轨道交通公共政策的特征
轨道交通公共政策就是以城市轨道交通的建设、发展与服务为主轴,以城市公共服务为对象,以满足城市人群公共利益为宗旨,以促进城市轨道交通健康发展为目的,激励、引导和规范参与轨道交通各主体的公共行为,由政府制定、协调、管理和监督关于轨道交通产业发展、服务活动等具有公共性特征方面的相关政策组合。作为体现政府意图和导向的政策组合,显然需要满足以下几点特征:
第一,公共性。
公共性是轨道交通公共政策的最根本的体现,也是制定、执行与修改公共政策的理论基础。通常意义上,轨道交通的公共政策集中体现轨道交通在生产、建设与服务过程中所有涉及公共利益的意志。它主要从生产和服务两个方面来体现。在生产过程中,它表现在产业制造环节的公共服务平台、产业发展、援助和竞争政策、建设过程的外部性等,表现出在生产环节中的公共性质与共用性质;在服务过程中,它体现出对城市居民在出行过程中,便捷、环保、舒适、经济等方面的基本出行需求的满足。
第二,系统性。
系统性是强调公共政策各部分内部以及它们之间在空间与时间上的相关合作和分工的关系。轨道交通公共政策的系统性则强调轨道交通生产、制造、设计、建设与服务各环节的公共性政策的建立、形成及相互关系,也强调了从政策过程中的制定、执行与完善各环节的相互整合。建立系统性的轨道交通的公共政策是必要的,这是由轨道交通生产与服务特性、服务的过程与长期性所决定。
第三,阶段性。
大城市的轨道交通系统的建设过程一般都比较长,这就需要城市政府针对不同发展阶段采取不同的政策重点和目标。在建设期,在优先发展大容量公共运输工具的政策指导下,对轨道交通的建设、运营方面给予阶段性的支撑;在城市成网之后,实现密度经济,更多地采用严格的服务监管与市场导向相结合的方式,即要充分发挥轨道交通在城市交通的基础性作用,又能吸引更多的社会资本进入该行业,共同促进和推动该行业的发展。因此,阶段性是城市在发展轨道交通过程中公共政策的必然体现。
2.轨道交通公共政策的体系框架
城市轨道交通的公共政策体系主要包括三个方面。从公共政策内容来看,主要包括轨道交通公共政策的目的与目标、公共政策的主要工具以及不同阶段等,反映的是不同时期和阶段公共政策的一般性目的与工具的适应性;从公共政策的执行过程来看,主要包括公共政策的制订、实施与完善,反映的是公共部门执行权力的变化;从公共政策的服务对象来看,轨道交通包括了产业制造、城市轨道交通的规划与设计、轨道交通的建设过程以及轨道交通的运营(服务)过程等若干环节。反映的是轨道交通各环节的公共性特点。
三、我国城市轨道交通公共政策的现状
从制度角度来看,任何一种政策都具有某种意义的规范性。公共政策更具有公共范围内的规范。因此根据制度逻辑,大多数公共政策实际上包括了两个方面:其一是公开的公共政策。也就是可以通过法律文本体现出来的正式的公共政策,这一部分的公共政策均涉及到了轨道交通的规划、建设、运营、安全以及法律责任等诸多方面,我们将其称为“基础性的公共政策”;其二是不在大范围公开的政策,或者是政府对行业的支撑计划或补贴政策,这也是正式的公共政策的一种类型,但是仅仅在行业内的公共政策,我们将其称为“关键性的公共政策”。
1.中央政府关于轨道交通建设、运营等的国家政策
随着城市交通日益成为影响城市正常运行的关键性因素之一,国家重视城市轨道交通发展、建设,加大投入的同时,相关政策也在逐步完善,所制定的政策多为城市轨道交通发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。主要相关的轨道交通发展的政策4过程如下:
(1)公共交通发展政策(1985年)。第一次提出大力发展公共交通,以公共汽车、无轨电车为主,发展出租汽车。特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架和地下铁道,吸引更多居民使用。
(2)规划建设技术标准政策(“七五”期间)。系统归纳了城市轨道交通系统所涉及的各类专业工程应用技术,规定了建设前期工作的程序和方法,提出了具有普适性的综合技术标准,拟定了条理化和规范化的指导性意见。
(3)轨道交通建设政策(20世纪90年代)。轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时可建设轻轨交通;百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方向高峰小时达3.5万人以上,远期单方向高峰小时要达5万人以上允许建设地下铁道。
(4)宏观调控政策(1995年)。对于已经批准建设地铁的城市应努力做好建设工作,并组织力量研究解决建设中出现的问题。对于那些尚未批准,但城市交通又必须通过轨道交通项目来解决的城市,国家在从严审批的基础上出台政策,在财力上予以扶持保证,积极鼓励和支持这些城市充分、深入地做好建设前期准备工作。
(5)轨道交通发展政策(1996年)。继续做好轨道交通建设前期准备工作,制定城市轨道交通发展规划;从城市实际情况出发,合理确定城市轨道交通建设规模和标准,采取各种措施降低建设费用;加速城市轨道交通技术装备国产化研制工作,新型轨道车辆要自主开发和引进技术相结合。
(6)国产化政策(1999年)。城市轨道交通国产化政策规定各城市采购地铁车辆,国内生产部分必须超过总价值的70%。
(7)建设管理(2003年)。2003年国务院办公厅颁布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理通知》([2003]81号),规范了城市轨道交通发展的条件、资金筹集与服务运行的方式。
(8)运营管理(2005年)。2005年建设部颁布《城市轨道交通运营管理办法》(建设部令第140号),首次从法律层面上论述了城市轨道交通规划、建设与运营管理等方面的内容和具体措施,该文件也可以被视为国家关于城市轨道交通的第一份较为全面与完整的公共政策表述。
2.城市轨道交通的基础性公共政策现状
城市的轨道交通政策伴随着各级城市的轨道交通发展而逐步推进。2002年上海市颁布了《轨道交通的管理条例》,2005年,作为当时轨道交通的主管部门建设部颁布了《运营管理办法》,北京、天津、上海、大连、沈阳、广州、南京等许多拥有或者即将拥有轨道交通的城市纷纷以此为蓝本,出台了当地城市轨道交通建设运行管理方法。从内容上来说,基本上保持了与建设部文件相一致的特点,成为城市轨道交通的基础性公共政策。
从内容上,各城市的管理办法都将管理的重点放在了管理职能划分、规划管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急管理与法律条例等方面。在涉及资金管理与使用、运营公司的选择、轨道交通的价格和补贴等关键性方面,则提供了一个概念性的框架,缺乏操作性。
3.城市轨道交通的关键性公共政策的现状
基础性公共政策实际上基本体现了政府在轨道交通公共政策所要关心的主要内容,如所涉及的各环节权属关系、管理内容、管理工具等。但针对一些关键性的环节,所公开的公共政策还是比较模糊的。如资金的筹措与管理、定价机制、补贴、运营方式等。这些方面,各城市政府都分别出台一些具体的政策措施来加以完善,从政策内容、实施方法与工具等方面来看,不尽相同,效果也参差不齐。
(1)关于资金筹措方式。
轨道交通建设与运营资金的需求量都相当巨大,筹措这些资金尤其是建设资金是城市轨道交通建设环节中最关键的问题之一。各个城市除了以财政资金作为担保之外,采取了多种方式,但具体采用什么方式吸引银团投资与国外资金进入,目前还处于“八仙过海、各显神通”之中。从目前广泛采用的办法来看,主要的资金渠道有三个:其一是地方政府的财政支持,约占30%―40%;其二是当地的银行贷款,约占30%―40%;其三是企业自筹资金和社会资本(上市融资、其他企业借款等),约占10%―20%;最后是世界银行或者其他国家的长期低息贷款,约占10%―20%。
(2)关于轨道交通运营方式。
轨道交通的运营方式在建设部颁布的管理办法中明确提出了采用特许经营的办法施行,但许多城市并没有将这一承诺放在管理办法之中。管理办法中对于政府与轨道交通运营单位的关系、轨道交通的运营方式、公司性质、公司运营的组织方式、公司的运营范围和权限缺乏明确的定位,这就为运营单位与政府关系的模糊性提供了条件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企业的方式进行运营,就必须进行更加细节的规定,以此才能符合“公共财产”的公开性原则。
从表2中可以发现,国内主要城市的轨道交通运营方式基本上与投资业务分离,运营只承担运营期间发生的各种费用,采取自负盈亏的市场化方式。
(3)关于轨道交通定价机制。
从定价机制来看,所公开的管理办法中已经把轨道交通定价机制纳入到政府定价方法之中,要求由各地政府制定、管理轨道交通定价水平,运营公司无权决定与更改。显然轨道交通的价格决定与执行是一个由各城市政府严格管制的领域,但就具体的实施方法与途径来看,还面临诸多比较模糊的问题。
从现有的定价方式来看,有“一票价”和“按里程计价”等两种形式,也可以分为有具有福利意义的定价(如北京)和基本保本意义的价格(如上海和广州)。由于轨道交通价格决定权与运营服务缺乏明显的相关性,其定价权由相关的政府部门决策。对于轨道交通运营而言,定价多少并不重要,因为定价与补贴具有“两难”权衡的特点。价格高了,政府相应的补贴就会减少,而价格低了,政府相关的补贴就会增多。因此,定价政策实际上不但取决于政府公共决策中对公共利益的理解与表达,还取决于当地的财政实力以及关于城市经济发展的认识。
(4)关于轨道交通补贴政策。
补贴的选择是轨道交通运营过程中不可避免要遇到的问题之一,也是政府对具有公共服务的商业化企业提供的激励方式的工具之一。补贴先期假定了轨道交通企业的公共服务的地位与内容,由于公共服务具有普适性、平等性等特点,决定了这种服务是面向本市广大消费群体,在这种条件下才可能为补贴创造前提。从目前各城市轨道交通所公开的政策来看,在补贴环节方面,补贴多面向投融资环节。对于运营环节,只有当政府采取低价格时,政府才对运营企业采取一定的补贴,当政府采取维持保本定价时,政府很少对运营服务的企业进行补贴,即使补贴,额度也很少。在补贴形式选择方面,主要通过直接补贴和政策补贴等方式,北京与上海等地均采用定额补助的方式,广州利用土地出让金来补贴轨道交通的建设资金缺口。在补贴的时期选择方面,绝大多数政府对企业的补贴均采取一年一“定”的方式,因此,变数很大,预期不确定的因素很多。
四、轨道交通公共政策的矛盾与出路
从总体上看,伴随着城市轨道交通的快速发展,各种关于轨道交通的政策也逐步得到了发展与完善。上述的相关政策为轨道交通在规划、投资、建设、运营甚至制造过程创造了良好的条件,但由于轨道交通自身多环节、多部门的复杂生产和服务的部门特点,以及公共服务的特征,决定了其公共政策的复杂性、系统性与阶段性,因此,我们认为目前轨道交通的公共政策还存在一些问题和矛盾。
1.从目的与对象来看,受众主体较为单一,缺乏面向不同主体、不同环节系统化的政策
已有的公共政策可以将其视为总则性的和框架性的,其主要的利益出发点仍以部门利益为主,由于轨道交通所涉及到消费者、运营商和投资商不同的活动主体,从产业环节来看,它包括制造、建设和运营等不同部门,因此从公共政策的内容来看,不能用产业或者部门利益替代公共利益,应该存在面向不同主体的政策及其实施机构。总体可以归结为表3所示:
2.从阶段性来看,缺乏关于不同时期公共政策的调整与思路
目前的公共政策缺乏对时期的把握,将建设与运营捆在一起,尤其对建设期和运营期的工作重点缺乏阶段性的认识。以北京市为例,从1980年北京市拥有第一条地铁以来,轨道交通一直是北京市公共交通发展的主题之一,2005年以来,北京市正式将轨道交通的建设与发展作为发展公共交通的关键性工具,计划中到2015年北京市的轨道交通线路将达到561千米,跻身世界规模最大的轨道交通城市之一。在未来5年左右,北京市轨道交通建设仍然成为中心任务的条件下,把握和调整北京市轨道交通的公共政策,在推动与保障建设任务的前提下,规范运营环节的管理,是保持政策连续性的重要任务与内容。
目前北京市的轨道交通的公共政策是以建设为主。其主要特点是强调投融资政策,政策重点主要是以投融资为主体,兼顾经营。随着路网逐渐形成规模,大规模建设进入尾声,轨道交通的运营效率以及经济推动效应就应该作为轨道交通公共政策以及公共战略的重点。因此,在不同的发展阶段中,需要针对不同的战略目标,制定不同的政策框架。但也应该注意两个不同阶段战略目标的相互衔接,推动公共政策的持续性与权威性。
3.从公共政策构成的内容来看,政府与运营环节的关系并不十分明确
已有的公共政策尽管对运营环节制定了相关的政策框架,要求建立以特许经营为导向的管理体制,但就目前执行的情况来看,这种特许经营合同并不十分完善。其主要表现为:
(1)特许合同只有单纯的责任,缺乏明确的利益分享与成本分摊机制。特许合同是运营环节中公司的根本,它决定了公司的发展空间和持续增长能力。对于轨道交通运营企业来说,公司需要承担轨道交通的公共服务,但同时,公司也需要自身的发展。因此,政府与公司之间的特许合同实际上包括了两个方面:一方面是政府要确定运营公司作为轨道交通惟一运营商,另一方面以此为基础上,政府需要运营公司提供公共交通的服务,这是一种公共服务的购买。目前政府仅仅将运营公司单纯地作为公共交通的服务机构,由此就限制了轨道交通运营组织的发展,也限制了轨道交通在城市经济中的最大效能的发挥。
(2)以财政补贴代替购买服务不能提高轨道交通运营公司的效率。目前绝大多数城市在运营阶段,在轨道交通的价格采取普惠制的条件下,运营公司很难补偿其运营成本,需要政府对其补贴。目前绝大多数城市采取的财政补贴方式可以视为隐合同关系,这种关系缺乏长期性,只具有很低的激励效能,不利于提高运营公司的效率。因此,在公共购买服务条件下,给定轨道交通的公共服务特征,明确政府与企业的合同关系,合理地确定补贴方式,既能激励企业保证完成公共服务活动,又能够促进公司快速发展,这将是未来轨道交通公共政策的关键内容之一。
4.从项目管理来看,企业组织关系尚处于不断变动之中
从目前投资、建设和运营环节来看,轨道交通作为项目运营有两种基本的形式:一种是一体化管理。以上海为例,上海将投资、建设和运营整合到一个公司集团,由一个公司来管理运营轨道交通全部过程。另一种是专业化管理。以北京为例,北京市将轨道交通项目分解为京司、建设管理公司以及轨道交通运营公司,分别承担轨道交通投资、建设和运营。事实上,从目前的情况来看,各城市的项目管理模式仍然处于不断变动之中,上海市以前是专业化分工,最近转向一体化组织,北京以前是一体化管理,目前是专业化管理模式。应该看到,不论是总和的形式还是分离的形式都是一种组织安排类型,这种分离式的组织形式能否满足轨道交通实际运行的效率,并不取决于这种组织形式本身的好与坏、优与劣。
5.从实施机构来看,机构关系有待于进一步协调
管理体制是否有效率取决于它与实际事务是否能够实现责权利相一致(权责明确)、各环节是否能够有效协调(分工协调)等因素。从目前的管理体制来看,负责对轨道交通的建设、投资、规划与运营等环节的管理体制实行的是专业化分工管理。也就是说,从最终的管理决策来看,发改委负责投资,规委负责规划设计,交通管理局负责运营事务,建设局负责建设环节,其他部门分别负责其中的某项事务。这种专业化的管理模式是否合理也不取决于管理模式本身的好坏,但这种模式是否能发挥作用取决于以下几个因素:
(1)权责关系是否明确。
每一个部门的权责是否能够明确或者到位是这个部门是否具有管理效率的关键。以北京市轨道交通内部的管理体制为例,交叉管理仍然存在。由于轨道交通各环节之间联系紧密,从规划、融资到建设、运营,专业化特征明显,但环节之间相互交叉,不可避免导致管理职能交叉。例如轨道交通管理处与轨道交通运行指挥中心之间的责权关系就不甚明确。轨道交通管理处负责安全事务与行为规范,类似于制定与管理行业法律、法规的监管机构。轨道交通运行指挥中心承担轨道交通运营过程中各种业务审核与管理。从权责内容来看,无法判断两者谁是管理运营部门的最终行政管理部门。
(2)部门之间的分工与协调。
部门之间的相互协调,尤其是涉及到经济利益的相互协调的程度在某些方面是决定这种管理体制是否有效的另一个重要因素之一。涉及到轨道交通各环节的管理机构很多,包括了发改委、规委、建委、交委、国土以及其他各相关职能机构,但最关键的部门包括了发改委、规委、交委(以前归建委)与国土四个部门。四大部门的矛盾主要集中于资金和土地的使用,尤其是涉及到轨道交通用地、线路设置(站点)以及周边土地等政策问题。目前由于部门之间以部门利益为主调的相互扯皮、推诿所形成的矛盾是阻碍专业化管理有效运行的关键因素之一。
6.从城市交通政策来看,轨道交通与其他交通方式缺乏一体化思考
轨道交通的交通服务功能伴随着轨道交通的网络形成,其重要作用日益体现出来。以北京市为例,预计到2015年,北京市区轨道交通初步成网,轨道交通的网络经济所体现出来的交通运输优势将大大缓解北京市交通拥堵状况。目前由于公共交通的规划设计还缺乏有效的宏观整体指导原则,轨道交通的干线作用受到了一定的抑制。
(1)连接性与分工协作。
现有的公共交通规划体系并不是以轨道交通为轴心来建设的。从不同公共交通的优缺点来看,轨道交通适合大运量、轴线运输。从集聚点到集聚点区域的运输是轨道交通的长处,但它并不能实现交通运输的点对点的最终完成环节,需要其他交通工具进行补充。从现有的北京市公交线路与轨道交通的结合来看,实现这种无缝连接、一体化运输的问题重重。公交站点距轨道交通站点的连接不畅,轨道交通站点之间的换乘也连接不畅,公交线路与轨道交通线路无法形成有效的分工协作关系,限制了轨道交通进一步发挥轴心的作用。我们也看到重庆等地已经进行了有益的尝试,他们从运营角度,将轨道交通与公共交通整合在一起形成城市公共交通的运输集团,以此来解决地面交通与地下交通的连接性问题。
(2)集聚性与站点的区位。
轨道交通站点具有较为典型的区位特点。人流量大,交通密集,便于开发商业、地产等服务业。因此,将轨道交通大型枢纽站发展建设成为城市经济集聚中心就是轨道交通发挥服务平台中心作用的关键,这也是以“TOD”为导向的城市开发的中心观点。以目前北京市轨道交通枢纽点的建设来看,几乎看不到这种区位优势的开发。无论是西直门、国展中心等重要的枢纽点,还是比较小的站点建设,尚未形成推动这一区位集聚的有效机制。
五、结论与政策含义
轨道交通作用不能简单地作为缓解城市交通拥堵的工具,它对于城市空间结构、城市区域单元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推动作用。但这些作用需要城市政府的适宜的公共政策支持。本文认为:
第一,轨道交通从建设到运营是一个长期的过程,需要考虑不同阶段中的公共政策的重点、目标与任务。
第二,轨道交通是城市一体化运输的一个环节,应当建议以轨道交通为轴心的公共交通系统,整合各种公共交通资源,促进各种公共交通工具之间相互分工与协作,不能将轨道交通、公共汽车等其他交通工具分离开来,相互竞争。
第三,轨道交通在实际规划、建设、运营等各个环节将面向不同的主体和客户,因此在保证公共政策的“公开性”的前提下,应建立多层次和多视角的公共政策体系,满足不同环节公共性要求。
第四,轨道交通运营实际上是轨道交通产业链最终的价值体现,需要更多地关注运营环节的组织结构、激励结构和服务购买等问题。
第五,轨道交通公共政策的执行部门是一个多部门的综合,尽管采用何种管理类型并不重要,但在现有的条件下,采用专业化管理模式并不适合现有的情况,应当建立含城市其他公共交通工具在内的综合交通管理结构。
参考文献:
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Research on Public Policy of Rail Transit in Our Country
Zhou yaodong1,Yu Hui2
(Economics and Management Collage of Beijing jiaotong University,100044;
轨道交通枢纽站点地区作为城市中的一个地域概念，它包含了两个基本的、对立统一的含义:是城市快速轨道交通网络以及城市交通网络的一个节点;同时也是一个场所，一个设施集中、有着多样化的建筑和开放空间的区域。节点的特性反映了站点地区的交通功能，起着客流通过的作用;场所的特性反映了站点地区的空间与开发功能，起着人员驻留的作用。
文献[2]在对上海轨道交通站点地区规划和建设的研究中，依据站点在城市中所处的位置，车站服务的地区性质及其功能，以场所导向型为划分标准，将上海的地铁站点分为公共中心区、交通枢纽区、成熟居住区、城市区等四大类。人民广场站和陆家嘴地铁站可以划归入公共中心区站点。该类站点自身的交通特性，以及站点和周边区域土地开发功能之间良好的配合、轨道交通和地面公交换乘方式对区域发展的引导作用等必然成为值得研究的课题。
公共中心区站点周围地区多为公共设施，大型公共建筑较多、公建用地比例高，并且这些公共设施多是为区域乃至整个城市服务的。浦东小陆家嘴地区和浦西的黄浦区共同构成了上海的CBD(中央商务区)核心区。根据小陆家嘴地区的土地利用规划，1.7km2的土地面积在2020年建筑开发体量将达到400万m2，目前开发程度已超过50%。该地区希望按照国际上CBD发展成熟地区的模式，形成中央商务区和休闲商业区均衡发展的模式。按照规划，地处该区域中心偏西的陆家嘴地铁站，将是两条地铁线路交汇的枢纽站。
1 公共中心区站点客流换乘特性
城市交通按道路的性质主要可以分为两类：1.机动车道：快速路、轨道交通、城市与城市间连接的高速公路等；2.非机动车道：步行街、自行车道、过街天桥、过街通道、商业街等。
公共艺术如何在城市交通环境中应用，主要应考虑如下几点：
一、 可识别性及安全性的统一
城市交通环境中的公共艺术在形象上应突出其鲜明的个性，具有明显的可识别性，同时其设置应以保证车辆行人的安全为前提，不能对司机及行人构成视觉和交通上的阻碍，二者相辅相成，相互统一。如果因公共艺术的设置而影响了交通，反而就失去了这种做法的意义。[1]
二、 功能性及人文因素的有机结合
功能性及人文因素的有机结合这一特征主要是就城市中的设施而言，公共设施作为公共及城市交通环境的重要组成部分，其作用不言而喻，但以往我们关注的焦点在于它的功能性及技术性，却忽视了人性化及艺术化的因素。城市交通环境中的公共设施应该与市民的价值相统一，使市民的物质需要和精神需求结合成整体。
城市交通环境中的公共设施作为城市中一件公共性很强的物品，如果其造型和一个城市的风格、、有机地联系起来，就会成为一件妙趣横生的艺术品，它将表现出一个城市交通环境独特的性格和表情，它所呈现出来的文化艺术品位是这个城市的文化精神及人文色彩的外在表现。
三、 体现和加强公共艺术的场所特征
中国古人有所谓“橘化为枳”的说法，这一说法恰如其分地描述了公共艺术与其场所的关系。城市交通环境中的公共艺术不是放之四海而皆准、普适性的艺术，而是与该区域的历史、文化及环境紧密联系在一起的。在美国波士顿地铁系统中的波特站，当人们进入站内，不经意间就会发现在入口处、电梯的扶手及月台上见到一个戴礼服手套的铁手，该作品的作者喻美奇（Mags Harris）表示，她发现交通接待处的失物招领以手套最多，因此她选择手套作为“地铁文化”，同时借着人们所熟悉的物品制造惊奇感，以舒缓人们进入地下的沉闷感，作品体现了强烈的实地文化特性。城市交通环境中的公共艺术应当切合当地的具体环境，明晰当地人群公共活动的具体要求及特定地域的文化情形，进而加强该区域的文化性格和人文色彩，保障城市的自明性、永恒特性和场所的历史文化特质。在当今的信息化时代，由于“全球化”所导致的“天下大同”及“地方性文化”的消失与淡化，保持和加强地域间的区域文化性格和人文色彩就显得弥足珍贵。
2公共自行车与城市轨道交通的接驳
城市轨道交通在城市地区的站点密度较低，出行者需要通过其他交通方式接驳到就近的轨道交通车站。公共自行车作为其中一种接驳工具，在其合理接驳范围内可得到较多的使用。本课题组在2011年4月25—30日对上海轨道交通莘庄站南广场的公共自行车使用者进行了相关问题的随机问卷调查，共发放问卷600份，收回有效问卷421份。以下涉及到交通调查部分均来源于此次问卷统计结果。在“使用者选择公共自行车的原因”调查中，82．6％的被调查者认为公共自行车最大优点在于方便灵活（见图2）。小汽车和道路公交车的速度、准时性受制于城市道路状况，拥堵情况下往往产生机动车速慢于非机动车的现象。公共自行车具有灵活方便的特点，有利于充分利用城市中的支路便道，以实现畅通通行，故在城市短距离出行中具有很大吸引力。公共自行车接驳城市轨道交通的出行过程如图3所示。按方向可分两种：一种是从其他地方（非城市轨道交通车站附近的自行车租赁点）至城市轨道交通车站附近的自行车租赁点。本文中称此为公共自行车接驳城市轨道交通出行始端，如图3中的①、③。另一种是相反方向，即从附近的自行车租赁点至其他地方，如图3中的②、④。本文称此为公共自行车接驳城市轨道交通车站的出行终端。
2．1闵行区公共自行车运行概况闵行区内的公共自行车免费提供使用，实行诚信积分制度。使用者免费申请诚信卡，使用后按时归还即会增加卡内积分值，超时归还或者不归还则扣除相应积分。用户使用公共自行车的费用支出基本为0，这对出行频度大、收入中下等的出行者有一定的吸引力。闵行区内公共自行车的网点实行广覆盖的布局原则，沿区内轨道交通车站、公交换乘点、居民社区、学校及商业区3km左右范围布点建设。运营在闵行区的城市轨道交通线有上海轨道交通1、5、9号线。以2011年2月21—27日的公共自行车使用数据为基础，统计公共自行车单次出行的起终端点（租车点和还车点），并将公共自行车网点分为城市轨道交通车站附近网点与非城市轨道交通车站附近网点两种。其中，26．27％的公共自行车租赁行为的出发地或到达地是城市轨道交通车站附近的网点，73．73％是非城市轨道交通车站附近的网点（见表1）。表1数据说明，闵行区公共自行车主要是服务于区内的短途出行，同时兼顾了换乘城市轨道交通线的需要。表1中，城市轨道交通车站附近的网点数量只有37个，其产生的公共自行车出行大部分属于接驳轨道交通；每个网点一周内的负荷强度达到95次，远高于其他设施附近的自行车租赁点的负荷强度（每个网点19次）。这反映出城市轨道交通车站对公共自行车有较强的吸引力。经分析，与城市轨道交通车站相关出行所占比例较小的原因是：一方面由于实际情况中城市轨道交通车站附近的租赁点数量和规模往往小于需求量；另一方面，许多接驳城市轨道交通的公共自行车使用者实际上经常停靠在距离城市轨道交通车站有一定步行距离的其他租赁点，而这一部分租赁点的数据是没有考虑在内的，从而导致表1中“与城市轨道交通车站相关出行”数据是偏小的。
2．2公共自行车接驳的范围及设置
将接驳城市轨道交通乘客可以忍受的步行时间作为骑自行车接驳的时间下限，可忍受的骑自行车时间作为骑车接驳可忍受的上限。问卷调查结果显示，可忍受的骑自行车时间在15min以内的占81％，可忍受的步行时间在10min以内的占84．4％。由此可得，距离城市轨道交通车站720m～3km范围内（以步行1．2m／s和骑车3．33m／s的速度计算）对公共自行车的需求较大。因此，在此范围内应重点考虑布设公共自行车以接驳城市轨道交通。每一种交通方式都有其合理接驳范围。理论上公共自行车的接驳范围与道路公交车和步行接驳范围有交叉。在“没有公共自行车的情况下，您以何种交通方式接驳地铁”的问卷调查中，67．4％的被调查者选择道路公交车，56．7％选择步行，46．1％选择自行车、助动车或摩托车。调查显示，公共自行车转移了大量的原有道路公交和步行的接驳出行，因此公共自行车项目的实施会对原有道路公交车产生影响（客流相互补充或相互分担）。研究自行车接驳城市轨道交通会出现以下情况：在居住端有可使用的自用自行车，出行目标端往往没有可供使用的自行车，因此造成以居住区为起终点的自行车接驳方便，而出行目标端的自行车接驳很难实现。这在实际交通现象中表现很明显。公共自行车具有公共交通的特点，因此既可以用作居住端的接驳工具，也可以用作出行目标端的接驳工具。在出行目标端设有公共自行车租赁点即可解决上述出行目标端的接驳问题。现以500辆公共自行车在闵行区内的实际使用为例（见图4）进行分析。自行车作为出行始端的接驳工具，骑车去城市轨道交通车站的乘客在早上7：00～8：00占有最大比例（26．3％），有比较明显的早高峰聚集现象；随后时段里分布比较均匀，而在下午16：00～18：00出现小高峰。出行终端接驳数量变化与出行始端类似，在早晚出现两个高峰，但两个高峰均比出行始端接驳的高峰延后。因此，在配备城市轨道交通车站附近租赁点自行车数量时需要考虑这种规律，设置合理车位数和自行车数量。闵行区域范围内，去市中心上班的通勤客流多于本身吸引的到达客流。由于闵行区早期土地开发是以单一住宅为主（随后有多种土地利用的调整）［4］，产生较多的通勤客流，因此出行始端的接驳数在早高峰时段多于出行终端的接驳数，出行终端的接驳数在晚高峰又多于出行始端的接驳数。但是出行始端与出行终端的接驳数大小关系并不一定会是这种趋势，这取决于轨道交通车站周边用地性质。如果一个轨道交通车站周边的土地开发是以工作岗位为主，则反映的特征是相反的；如果工作岗位和住宅土地利用比较均衡，则出行始端和终端在早高峰和晚高峰的接驳数量是大致平衡的。
2．3公共自行车日周转率
城市公共交通是联邦州和城市、县政府的职责，联邦州主要负责法律的制定和对市、县公共交通补助经费的下拨，城市、县政府负责公共交通设施规划、公共交通建设用地、公共交通具体管理规章制度的制定等。在政府与公共交通公司之间，设有公共交通联合会，各联邦州均有公共交通联合会，受州政府委托，管理公共交通具体事务。特大城市、大城市和实施公共交通区域化合作的城市之间也设有公共交通联合会，受城市政府委托，管理城市和区域公共交通系统，其公共交通管理要符合法律和地方法规的规定，并坚持透明、不歧视原则。公共交通联合会职能包括计划、生产、营销、财务等方面。计划职能包括为政府提出公共交通网络建设构架建议、制定票价和公共交通基础设施建设规划等；生产职能包括依据计划订购车辆、培训人员、招聘司机、进行交通基础设施建设等活动；营销职能包括确定统一的价目表、进行广告宣传、监督服务质量标准执行等；财务职能包括编制年度公共交通预算、确定票款收入和政府补助资金在各公共交通公司间的分配等。特大城市或大城市与中小城市间联接成轨道网的公共交通系统，一般属一个公共交通公司所有；公共汽车则按运行线路，可能分属不同公共交通公司所有，这些公共交通公司均为私有或以私有股份为主导。城市公共交通实行市场化运作，通过竞争，不断提高公共交通服务质量。
德国城市公共交通运行方式
因城市公共交通公司分属不同企业，且在交通方式上又存在地铁、轻轨、公共汽车等，运行体系较为复杂，在公共交通联合会的协调下，各公共交通公司均在各自负责的线路上按商定的时刻表运行。每个公交站点都张贴所有停靠本站点公共交通线路运行时刻表，各公共交通线路及各班次车辆均保证其准点率，乘客只要在时刻表所列发车时间前赶到车站，肯定能赶上想乘坐的班次；如车辆提前运行至某站点，则其会等侯在准点时刻出发，这样，一方面保证轨道交通等在运行中不会发生在轨道使用上的冲突，另一方面，确保了赶班次换乘旅客能准时换乘车辆。另外，在一个公共交通系统内，注重有轨交通与公共汽车之间的衔接，尤其在换乘站，有轨交通车辆一般都要与对应班次公共汽车衔接后才发车，确保换乘旅客不脱班次。
公交票价由公共交通联合会制定，对于仅有一个公交公司的城市或县，票价由公交公司制定。城市公共交通有各种票务方式，乘客可以一次性买票或购买月票，月票在一个城市内可以乘坐所有公共交通车辆。月票一般按公共交通运行区域划分，划分方法为，以一个大中城市为中心，按一定半径划分运行区域，每个半径范围内的月票价格不同。
各公共交通线路班次间隔时间为6至15分钟不等，在城市中心地段，因为公共交通线路交叉等原因，在高峰时段，乘客2分钟左右就能等侯到可以乘坐的车辆。
区域公共交通分大中小城市间公共交通和县域范围内公共交通。大中小城市间区域公共交通，如同属巴登-符登堡州的曼海姆、路德维希、海德堡三个城市及三个城市周边范围内的小城市，其公共交通由一个公交公司负责，轻轨将三个城市联为一体，在三个城市之间，轻轨在沿线每个小城市均设站点，同一班次的轻轨，不仅在城市间运行，而且都运行至各城市中心地区，这样，为城市间及沿线小城市居民出行提供了方便。在县域范围内，有的以轻轨联接各小城市，地域范围较大的县，则以公共交通汽车联接各小城市，为居民出行提供方便。在德国，区域间的公共交通合作以市场化运作为导向，对公交公司的补助则按城市规模、人口数量等进行分摊。
德国城市公共交通设施
特大城市、大城市的地铁、轻轨一般在地下负三和负二层，负一层为商场等公共空间；地面轨道交通在城区内其轨道面与城市道路相平，根据道路状况，有的在城市道路上铺设轨道，在城区外则与公路分开设置；公共汽车则在轨道交通不通达街区及近郊区运行；在仅有公共汽车的小城市，虽然街道狭窄，仍安排公交车运行。
各城市在道路建设和轨道交通建设方面，均能得到联邦州在投资上的补助，一般补助资金为投资额的75%，有的项目甚至补助90%以上；大城市、大城市的城区都有交通枢纽，供铁路、地铁、轻轨、公共汽车等换乘和旅客集散。
在城市道路建设中，都遵循公共交通设施优先权，地面轨道交通一般单独设立信号系统，在与其它道路平交时轨道交通信号优先，一般不出现等待现象，确保准点运行。特大城市、大城市在主次干道设公交车专用道，有时公交车单设信号传感装置，在交叉处传感设定红绿灯设置，确保其优先通行，这种车辆自控装置与交通控制中心相分离，大大减少公交车辆在道路交叉口的等待时间，提高了运行效率。
德国公共交通的政策支持
公共交通是城市、县政府的主要责职之一，主要任务是确定公共交通服务功能及服务范围，对公共交通进行财政补助，并在公共交通设施规划、土地利用等方面支持公共交通，城市公共交通日常性管理事务，则委托公共交通联合会负责。
许多大城市通过对小汽车限速、提高停车费标准和征收高额汽油税等方式，增加自驾车成本，鼓励公众使用公共交通设施。
德国有城市交通财务法，据此，城市公共交通都得到政府的财政补助。票款收入约占公交公司收入的40%，联邦州和城市或县政府的补助比例占公交公司收入的50%以上。对于有城市政府参股的公交公司，城市政府派员参加公司监事会，参与对公司运行和发展方针的管理。
总之，经过多年努力，德国城市公共交通建立了较为健全的运行和管理体系，减轻了城市交通压力，方便了居民出行。但在与有关政府部门及机构交流中，也发现其城市交通方面还存在着不足之处，一是城市公共交通仍然不能满足城市发展的需求，二是城市公共交通在噪声污染、废气排放等治理方面仍然不能满足不断提高的环境质量标准要求，三是城市郊区化制约了公共交通发展，小汽车发展过快，四是对骑自行车和步行者在交通设施优先方面仍嫌不足。
德国城市公共交通对我国的启示
我国正处于城市化加速时期，在城市化进程中，城市交通问题已成为影响城市正常运转的重要制约因素，建设经济效益好、生态效率高、人民大众优先的城市公共交通体系，已成为各级政府的迫切任务。针对我国城市公共交通现状，通过对德国城市公共交通的学习和考察，对于发展我国城市公共交通有以下六点体会。
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1、充分认识城市公共交通在城市化进程中的重要作用。我国人多、人均自然资源量少，这就决定了我国的城市化必须走集约式发展之路，不可能像欧美国家的城市那样走郊区化的道路，更何况欧美国家目前也在对城市郊区化在资源有效集约利用方面进行着反思。因此，我国的城市化必然是人口高密大、居住方式集中，以最大限度地利用土地资源、减轻对环境的破坏。在这样的城市形态下，如何确保城市交通顺畅，是摆在我们面前的重大而现实的课题。就江苏而言，在城市化迅速发展背景下，城市交通问题面临着越来越严峻的考验，由于私家车的迅猛发展，城市道路等基础设施的建设速度已远远不能与私家车保有量的增长相适应，大中城市的交通拥堵现象已越来越严重。今年初，温家宝总理指出：发展城市公共交通，是适应我国城市发展和城市交通发展的正确战略选择。优先发展城市公共交通，不仅是缓解城市交通拥堵的有效措施，也是减少污染、方便居民出行、改善城市人居环境、实施城市可持续发展的必然要求。从德国等欧洲国家城市公共交通发达尚嫌发展不足的现实中，我们必须充分认识到城市公共交通在城市现代化中的重要作用，认识到做好这项工作的艰巨性和长期性，真正从城市发展战略的高度，建设有利于城市可持续发展和提升城市竞争力的公共交通体系。
2、确立公共交通优先地位，慎选公共交通方式。转变对城市交通效率的认识，要以单位时间内城市道路能通过的人数，而不是以单位时间内城市道路通过的车辆数，来确立城市交通目标，作为解决城市交通的出发点和落脚点。进一步提高全社会对发展城市公共交通重要性和必要性的认识，城市公共交通优先即“人民大众优先”，各级政府应把发展城市公共交通作为与人民群众切身利益密切相关的公益性事业来予以扶持，在城市的规划建设、公共交通设施用地、公共交通设施优先等方面给予支持。在公共交通方式的选择上，应根据城市规模及发展趋势、城市和地区经济发展状况而定，要从经济、技术、城市发展现状等方面，比较各种交通方式之间的差异和适用性，从而选择建设成本合理、运行成本合适的交通方式。对于特大城市，可以选择地铁、轻轨、公共汽车相结合的公共交通方式，但对于各种交通方式的建设时序，应在城市公共交通规划指导下，根据城市经济状况循序建设；按照德国的统计分析，地铁建设成本是轻轨的20倍，运行费用是轻轨的2倍，因此，对于大中城市而言，轻轨、公共汽车相结合，是城市公共交通方式的较好选择，对于中小城市，尤其是乡镇一级，公共汽车是较好的公交方式，也可以在大城的带动下，或在县（市）的统一组织下，发展轻轨交通。总之，确立公交优先地位，选择公共交通方式，是城市实现可持续发展的重要基础。
3、统筹规划建设，确保公交设施优先权。城市公共交通规划，应统筹考虑路网、公共交通设施用地、公共交通方式、地面与地下交通等诸多因素，同时应对行人和自行车行驶作出合理安排。路网布局和路面设计应有利于公共交通，发展轻轨交通的城市，可以根据城市规模及现有道路，选择采用轨道在现有道路面上设置或设计成与汽车共享式轨道设置，在城市主次干道设置公交车专用道，确保公交车运行速度和准点率。采取工程措施，保证公共交通优先权，轻轨交通应单独设置交通信号，在车辆接近交叉口处自动传感设置通行信号；特大城市、大城市公共汽车可单独设置通行信号装置，在专用道交叉口处自动传感设置通行信号，同时变更交叉口其它信号灯，减少其在交叉口处的等待时间。
在城市公共交通规划中，还应考虑内外交通的衔接和城市地下空间的综合利用，为城市公共交通留有发展空间，同时，应逐步建立健全城市道路设计、施工标准体系，不再以公路标准来设计施工城市道路。
4、加强运行管理，提高服务质量。安全、方便、快捷、舒适的城市公共交通系统，不仅是居民出行的需求，也是城市正常运转的重要保证。借鉴世界发达国家城市公共交通经验，我们的城市公共交通运行管理和服务方面，可以从以下几方面加以改进，一是在各公交站台公布各线路的运行时刻表，运行时刻表要注意各班次和换乘之间的衔接，让乘客了解各班次时间，做到心中有数，掌握自己出行时间，减少旅途中赶班次的盲目性；二是在特大城市和大城市，逐步建设公交专用道和公交车辆信号自控装置，减少公交车在交叉口的等待时间，确保其运行速度；三是以每条线路为单位，确保车辆运行的准点率，尤其是对每辆公交车而言，应落实责任制，保证自身准点率，避免出现车辆集中到站现象，人为造成运力的不平衡；四是要加强调度，合理安排运力，保证在时刻表的出发时点，都有公交车辆准时开出站点，尤其要安排好上下班高峰时段的运力，保证乘客乘得上车、准时到得了站，增强公共交通对居民出行的吸引力；五是要提高车辆运行水平，以此提高公共交通的服务质量，从车辆行驶平稳程度、报站、车内卫生、车体整洁度等方面入手，让乘客感到安全、舒适。
5、加大政府扶持力度，为建设高效公共交通体系创造条件。城市公共交通是城市的公益性事业，是城市政府的重要职责，需要城市政府在建设、运行方面予以支持。针对目前我国城市逐步出现的交通拥堵现象，首先应从完善城市路网结构上加大政府财政投入，加大城市路网密度，提高车辆运行速度。第二，对于具有一定经济实力的大中城市，在目前状况下建议建设经济实惠的轻轨系统，而不是盲目上马投资成本大、运行成本高的地铁，这样一方面能在较短时间内建成较为完善的城市公共交通系统，缓解越来越严重的城市交通压力，另一方面，在经济条件许可时，再建设地铁，满足今后运量发展的需求和为乘客提供条件更好的交通设施。第三，加强城市间的合作，尤其是大城市和周边中小城市之间，要以资本为纽带，共同建设区域轨道交通系统，从经济社会发展规划、土地综合利用、资源合理配置等战略高度，从互惠互利的角度，尽快规划建设区域轨道交通系统。从目前城镇发展状况看，在苏锡常都市圈范围内建设轻轨交通系统，无论从城镇发展城市形态，还是从经济实力和社会发展需求等方面，已具备了基本条件。第四，在特大城市和大城市，要通过对社会车辆限速、提高停车费收费标准等措施，制约私家车等社会车辆的使用率。第五，在城市建设中，合理安排自行车及人行道，尤其要减少自行车或行人对公交专用道的干扰，提高公交车辆运行速度。第六，要加大对公共交通的财政支持力度，公共交通因其公益性的特点，为城市正常运行提供基础条件，欧美国家政府对城市公共交通均进行财政补助，在德国，联邦州和城市政府（或县政府）共同分摊对城市公共交通的补助，确保城市公共交通的运行效率。
6、坚持市场化运作，不断提高城市公共交通运行水平。城市公共交通虽然是城市政府的重要职责，但公交公司仍可按照市场化原则进行运作，以提高其运行质量。政府主要是对城市公共交通实行特许经营，确立公交票价调整机制和财政合理补偿机制，建立对城市公共交通考核体制和考核机制，引导社会各界和舆论媒体对公共交通服务质量进行监督，加快现有公共交通公司的改革改制步伐，使企业尽快走上自主经营、自我约束、自我完善的轨道。要学习德国公共交通联合会的经验，发挥我国各级公共交通协会的作用，赋予其对城市公共交通日常管理和协调职能，完成较具体和不宜由政府直接管理的事务，真正发挥其政府与企业之间的桥梁和纽带作用。
中图分类号：U491.17 文献标识码： A文章编号：20080611074
深圳过去20多年来在经济高速增长的同时，人口及汽车数量也急剧增长，深圳的交通状况面临巨大挑战。2004年晚高峰时段中心城区约有40%的干道路段车速低于20公里/小时，比1999年增加了60%，交通拥堵路段的分布已扩大到中心城区的大部分区域。目前，中心城区高峰时有60%的路段低于18公里/小时的车速警戒线，主要干道高峰时饱和度都大于1.0，交通环境持续恶化，机动车尾气污染和噪声污染逐年加剧，交通安全形势也极为严峻，深圳交通状况亟需改善。
目前深圳公共交通的分担比例仅为22%，而小汽车的分担比例则达33%。据预测，到2010年，深圳市机动化出行总量将增加到1.4-1.5亿人次・公里/日，较现状增加140%-157%。同时，深圳近几年汽车拥有量每年以20%-40%的速度增长，新增加的汽车占用了大量的城市道路资源，城市的交通将越来越拥堵。如果仍保持目前的交通结构，并让其自由发展，未来深圳市中心城区交通状况将进一步恶化，交通拥挤区域进一步扩大，至2010年交通高峰时段， 95%的交叉口将处于拥挤状态。
改善城市交通的最佳途径是发展公共交通。为了彻底将公交优先落到实处，在“深圳市国民经济和社会发展十一五规划纲要” 和“深圳整体交通规划” 中都明确了公交的优先地位，并提出了具体的发展目标和保证措施。为了响应自建设部发出的开展“中国城市公共交通周及无车日活动”倡议，2006年9月18日至22日，深圳市举办了第一个以公交优先为主题的“公共交通周”活动。该活动由市政府办公厅主办，市交通局承办，旨在倡导全市公交企业做好公交服务和营运安全，提高城市居民对发展公共交通的认识，促进城市公共交通优先发展。该活动今后每年都将举办一次。
一、深圳公交的发展目标
为实现建设国际化、现代化中心城市的发展目标，深圳市必须大力构筑国际水平的交通体系。“实施全面的一体化的交通发展战略，构筑以轨道交通为骨干、常规公交为主体、各种交通方式协调发展的一体化的交通体系”是深圳整体交通规划提出的交通发展战略。近期应全面借鉴国际化大都市的先进经验，实施系统的交通改善计划，逐年提升交通运行服务水平，主要阶段指标如下：①公交分担率――2010年全市客运机动化出行的公交分担率提高到60%以上，2030年提高到80%以上。②路网平均车速――2010年维持中心城区高峰小时的路网平均车速在20公里/小时、区域在30公里/小时以上，2030年维持中心城区高峰小时的路网平均车速在25公里/小时、区域在30公里/小时以上。③交通安全水平――2010年交通事故死亡率降到每年80人/百万人以下，2030年降到每年50人/百万人以下。④交通环境保护――2010年机动车排污总量较现状减少30%，2030年机动车排污总量较现状减少75%。
在上述发展战略的指导下，围绕贯彻落实科学发展观、建设节约型社会的要求，近期交通发展的核心任务是“优先发展公共交通、优化客运方式结构”。
深圳交通部门表示，深圳将加大对公交系统的财政投入，全面落实公交优先战略。到2010年，公共交通分担率达到60%，消除公交服务盲区；公交平均出行时间控制在30分钟内，高峰期不超过40分钟；乘客平均候车时间不超过5分钟；公共汽车平均运行速度在20公里/小时以上；城市公共交通线网密度达到3公里/平方公里；万人城市公交车辆拥有率达到17标台。
未来5年，全市新增和更新公共汽车8000辆左右。深圳全市计划新增公交场站308个。其中，特区内95个，特区外213个。特区外将新增公交候车亭1650对。深圳将新增和改造快速公交干线53条、普通公交干线130条，规划换乘枢纽36处，构筑接驳支线309条。全市跨区、区间、区内公交线路数量比例达到2:4:4。特区内将新增63条、200公里长的公交专用道。特区外将规划建设18条、178公里长的公交专用道。
今后5年，深圳将积极探索、稳步推进快速公交（BRT）系统建设，完成老街至西丽全长24.6公里BRT1号线工程；加快轨道交通建设，建成由轨道1号线、2号线、3号线、4号线和5号线组成的城市轨道交通骨干网络，总长约140公里，轨道交通在城市公共交通内部的分担率达20%以上。构筑一体化的城市客运交通体系，接驳网络可覆盖特区内所有建筑面积在10万平方米以上的小区，地铁最远接驳范围可延伸至松岗和龙岗中心城。
二、深圳公交的发展措施
为了保证整体交通战略的实施，整体规划针对公交优先提出了两个策略和四项政策，其分别是：加宽轨道交通建设，优先发展公共交通；轨道带动发展，公交区域专营，行人公交优先，费用用者自付。并且将公交优先写进了市政府的“十一五”规划中：“实施公交优先发展，加大政府对公共交通的扶持力度，优先安排公交建设用地和投资，落实全市公共交通规划，推行“公交+步行”的出行方式。加强公交骨干网络建设，整合公交资源，逐步形成以轨道交通为骨干、常规公交为主体、大型换乘枢纽为节点，特区内外一体化的城市公共交通体系。大力发展公交专用道，稳步推进快速公交网络、公交专用快速道的规划建设，扩大公交网络覆盖面，提高公交运行速度。”
（一）加快轨道交通建设
建设轨道二期工程1号线延长段，2号线、3号线、4号线延长段和5号线，到2010年形成总长约140公里的轨道交通骨干网络。
1、轨道设施的发展目标是通过在全市范围内构筑与土地利用相协调、规模合理、层次清晰、布局完善的城市轨道体系，尽快形成以轨道交通为骨干的城市客运交通体系，促进特区外的城市化进程以及特区内外的一体化发展。
2、轨道设施的发展原则是以轨道发展带动沿线土地的开发，形成轨道建设与土地利用“互动双赢”的模式；加强轨道交通与其它交通方式的协调配合，提高城市交通系统运行效率；政府主导与市场运作相结合，以市场的力量推进轨道交通建设；制定合理的轨道票价，吸引居民采用轨道交通方式出行。
3、协调轨道交通与土地利用的关系，以轨道交通建设带动沿线片区的新建和改造，引导城市空间布局结构的优化调整，促进土地集约化开发，加快特区内外的一体化进程。
（1）把轨道交通与沿线土地利用协调作为轨道线路、站点选择的主要依据。轨道线路必须与城市发展轴紧密结合，覆盖城市高密度建成区、重点发展地区和重点改善地区。轨道站点必须覆盖主要的商业中心、交通枢纽中心、大型居住区和其它的活动中心。
（2）对轨道站点周围及相关片区土地利用规划进行调整，形成以轨道线路为轴线、以站点为节点的“珠链式”的布局模式，优化城市空间布局结构。
（3）轨道1号线延长段规划经过科技园、前海和宝安中心等3个重点发展区，对沿线15个站点周边片区的土地利用规划进行调整；轨道3号线规划经过水贝、布吉、龙岗中心城等3个重点发展区以及塘坑等3个重点改善区，对沿线21个站点周边片区的土地利用规划进行调整；轨道4号线延长段规划经过梅林工业区和龙华扩展区等2个重点发展区以及龙华重点改善区，对沿线10个站点周边片区的土地利用规划进行调整。
4、大力推动轨道交通建设，尽快形成具有规模效应的轨道交通骨干网络。
（1）在地铁一期工程的基础上，尽快建设轨道二期1号线延长段、2号线、3号线、4号线延长段、5号线工程，到2010年形成总长约140公里，连接城市中心区、次中心和重要策略发展区，并与城市主要对外客运交通枢纽进行良好的衔接，能在城市主要客运交通走廊提供大运量快速交通服务的城市轨道交通骨干网络。
（2）到2010年，轨道交通在公交内部的分担率达到20%以上，在主要的客运走廊上，能够分担机动化出行总量的30%以上。
（3）到2010年，主要次中心利用轨道交通基本能在30分钟内到达市中心区，市域内其它组团利用轨道交通基本能在45分钟内到达市中心区。
5、持续推进轨道交通建设，形成规模合理、层次清晰、布局完善的轨道交通网络。
（1）推动西北方向城际线（原轨道6号线）、东北方向城际线（原轨道12号线）和轨道8号线等线路及站点周边交通详细规划设计工作，明确其线站位方案和敷设方式，尽早控制轨道建设用地，保证后续建设工程的顺利进行。
（2）持续推进轨道交通规划建设。开展远景轨道交通网络规划，加强轨道交通与国家铁路、珠三角城际轨道的衔接，形成由国家铁路、城际轨道和城市轨道组成的多层次轨道交通网络格局。在此基础上，开展轨道三期工程建设规划，指导轨道三期工程建设。
6、以轨道交通建设为契机，对轨道沿线各类交通设施进行优化整合，加强轨道交通与其它交通方式的衔接，构筑一体化的城市客运交通体系。
(1）对轨道沿线的常规公交网络进行优化调整，以轨道站点为中心组织常规公交接驳线网，形成向周边发散的网络格局。
(2）在轨道站点设置常规公交场站、出租车上落客站、小汽车换乘站、自行车接驳场站等交通设施，形成以轨道站点为核心的综合换乘中心，创造高效的换乘接驳条件。规划在轨道1号线延长段、3号线、4号线延长段共设置37个大型公交换乘枢纽，6个小汽车接驳停车场。
(3）对轨道沿线片区城市道路网络及交通组织进行优化调整，结合公交场站等设施的布置，改善轨道站点周边片区的道路微循环系统，同时通过合理的交通组织将过境货运交通等移至轨道覆盖区域。
(4）结合轨道站点的布设以及轨道沿线道路的新建和改造，对轨道沿线片区的步行设施进行优化配置，设置合理的人行指示标志，在站点周围形成通达性强、指向明确、环境舒适、安全便捷的步行接驳系统。
7、改革轨道交通建设投融资体制，以市场的力量推进轨道交通的建设。
(1）捆绑土地开发与轨道建设，以土地开发收益补贴轨道建设投资，鼓励社会资本参与轨道建设和经营，降低政府投资压力。
(2）探索低成本直接融资渠道，筹集低成本的建设资金。
8、以经济适用的方式进行轨道线路建设。
(1）科学合理地确定轨道线路制式和敷设方式，降低投资规模。
(2）尽早控制线路两侧用地，减少拆迁，降低工程造价。
(3）提高车辆及机电设备国产化比例。
9、根据乘客可负担、企业收益合理、财政适当补贴或税费适当减免等原则，考虑客运市场的开发与培育以及轨道与常规公交的合理分工与协作等因素，制定合理的轨道票价。
(1）协调轨道与常规公交等交通方式之间的比价关系，引导城市客运交通结构的优化调整。
(2）在轨道开通初期，轨道票价定位在鼓励居民使用价位层次。
（二）优先发展公共交通
1、总体策略
通过重组公交企业、整合公交资源，分阶段逐步推进公交区域专营，实现公交专营体制由线路专营为主向区域专营为主转变；进一步优化、调整公交网络结构，推进轨道与常规公交的整合，促进公交网络布局一体化；建设大运量快速公交系统（BRT），扩大公交专用道范围，设置公交优先信号，推广车辆营运跟踪系统和乘客服务信息系统，全面提高公共交通运行效率，提高公交服务质量，为乘客提供一个比其它道路交通方式更具吸引力的公共交通服务；加强公交枢纽、场站等基础设施建设，由政府统一建设管理公交场站；加强公交营运监管，建立适应于公交区域专营模式下的行业监管与约束机制，改善营运服务，提高营运效率；配套制定公交财税补贴优惠政策，实行合理的专营期限，激励专营企业增加投资，改善服务。
2、 规划和政策
（1） 第一条 公共交通的发展目标是建立以轨道交通为骨干、常规公交为主体、出租车为补充、对小汽车交通具有竞争力的公共交通体系，确立公共交通在城市客运交通体系中的主导地位。至2010年，公共交通要承担全市60%以上的客运机动化出行。
（2） 公共交通的发展原则是多模式协调发展、一体化和适度竞争。轨道交通、快速公交（BRT）、常规公交、出租车四种公交模式承担不同任务。
1）常规公交是公共交通体系的主体。按运能分为公共大巴和公共中小巴两种方式。公共大巴主要服务于轨道交通、轻轨或快速公交没有覆盖的客流需求走廊，并提供与轨道枢纽的接驳服务；公共中小巴作为公共大巴的辅助。2010年常规公交客运量占公交总客运量比重为55%5%。
2）轨道交通以承担中长距离的公交出行需求为主，服务于客流密集的交通需求走廊。2010年，轨道交通客运量占公交客运总量的比重应达到20%5%。
3）快速公交（BRT）是公共交通骨干网络的组成部分，服务于中等规模的客流需求走廊，并可考虑作为中运量轨道交通的备选方案。
4）出租车将是公共交通体系的补充。出租车承担的客运量应基本维持在公交总客运量的15%0%；近期出租车辆的发展规模控制在1.4万辆左右。
（3） 按照一体化、适度竞争和规模经营的要求，加强公交营运市场准入管理，重组公交企业，逐步推进公交区域专营。
1）提高公交经营市场的准入门槛，鼓励公交营运企业兼并重组，增强公交企业的经营实力，树立服务品牌，提高公交服务质量。
2）逐步实施公交区域专营制度。专营区内由专营企业在政府一体化策略框架内制定详细服务规划，并报政府审批，发挥经营者积极性和主动性；专营区之间服务则由专营企业竞争经营，保持适度竞争。
（4） 加强轨道交通与常规公交网络的整合，全面促进网络布局一体化。
1）以地铁一期开通为契机，调整优化常规公交的网络布局。调整与地铁一期竞争的常规公交线路，通过老街、国贸、会展中心等重要换乘枢纽点进行换乘接驳，发挥轨道交通的骨干作用。
2）理顺常规公交线网的层次功能。依托高快速路，建立跨区的快速公交线网；区分长短线路功能，调整长短线路的比例；加强常规公交线网之间的衔接，尽快建设和完善二线检查站等公交换乘枢纽。
3）拓展线网服务，提高线网覆盖率。加快完善新开发区公交服务，重点加强和完善特区外各组团、街道办内公交线网。
（5） 加快建设大运量快速公交系统（BRT），尽快形成轨道＋BRT的公交骨干网络，同时在主要客运干道上广泛实施公交优先措施。
1）在笋岗路等道路上建设大运量快速公交系统。
2）扩大公交专用道范围。近期在红荔路等16条道路上设置公交专用道。
3）设置公交优先信号，改善公交专用道通行条件。近期在深南路、红荔路、东门路等11条道路上设置公交优先信号。
4）采用先进的公交营运调度系统，推广车辆营运跟踪系统和乘客服务信息系统，提高运营调度水平和运营效率，提高公交服务质量。
（6） 加强公交基础设施的规划建设。
1）加强公交枢纽、场站设施的规划建设。近期恢复红岗总站等3个公交场站的功能；加快建设赤湾等12个已批未建公交场站、科技馆等12个与地铁一、二期接驳换乘枢纽、以及已规划落实的沙河东路、西丽广场等18个场站。
2）建立公交枢纽、场站的规划建设保障机制。政府统一进行公交场站设施规划并建立相应的用地保障机制；大型住宅区、办公商业区等城市新开发区建设以及城市旧区改造时，公交场站应与主体工程同步规划、同步建设、同步使用；首末站、枢纽站由政府出资建设，产权归政府所有；综合车场和修理场由政府协助运营企业落实用地，并给予地价优惠，由企业建设，但企业不得改作它用。
3）完善公交无障碍配套设施的规划设计，方便老人、儿童、残疾人等特定的社会群体使用公交。
表1 深圳市公共交通优先的近期措施
（7） 加强营运监管，改进营运服务，提高营运效率。
1）加强营运监管，提高服务质量和水平。更新公交行业服务规范标准，规范行业服务；加强政府公交监督机构的职能，不定期进行公交服务质量跟踪检查；避免较长的公交专营期，加强对经营者的约束和监督。
2）加快推行可以在全市所有公共交通方式上通用的智能一卡通支付系统，方便乘客付费，提高结算效率；通过一卡通获取客流信息，优化营运服务。
（8） 制定针对性公交财政补贴政策。
1）政府负责筹资建设公交基建设施，但设备成本和营运成本由企业承担；政府为特定的社会群体（老年人、儿童、残疾人、伤残军人等）、特区外偏远低需求区提供公交服务补贴，以使票价维持在乘客可接受、公交经营企业能够维持经营的水平。
2）研究出台公交税费减免优惠政策，在全市实行统一的公交企业税费政策，减轻企业的经营负担。
3）积极研究和探索建立公交发展专项资金的途径和方向，拓宽公交补贴资金来源。公交发展专项资金可考虑通过征收私家车燃油税、停车费、城市建设维护费、返还企业营业税等渠道筹集。
（9） 优化公交价格结构，实施票价一体化。
1）优化公交价格结构。按照乘客可负担和企业收益合理原则调整优化公交票价。根据不同交通方式的功能定位，明确公交与私人交通工具、公交方式内轨道、巴士、出租之间的比价关系，引导城市交通结构良性发展。
2）实施票价一体化，减少因不同经营者、不同公交模式、不同线路和车辆对乘客出行费用的影响。实行公交换乘优惠，减少乘客由于换乘而带来的额外支出。
（10） 积极引导出租车企业的重组，形成规模经营和具有品牌效应的出租车企业，提高服务质量，提升城市形象。
（11） 结合轨道站点、大型客运枢纽、商业娱乐中心、旅游景点等，建设一批出租车港湾式路外停靠站。
（12） 推进出租车电召系统的设立，提高出租车营运调度水平。
（13） 加强驾驶员的教育和培训，提高驾驶员素质。
（三）公交优先的技术措施
深圳公共交通将享受路权优先、通过路口优先、变道优先、交通管理中优先等优先措施。
1）开辟公交专用车道、专用路，公交享受路权优先即在该车道上全天或部分时间禁止其他车辆使用，只允许公交车辆行驶。
2）优先通过路口通过电子控制与无线电感应装置，使公交车辆在接近路口时，自动控制信号灯变化；或不改变信号灯原配置，但在路口附近50米～100米范围内划定公交专用待灯车道（不允许其他车辆驶入），以便绿灯时，公交车辆能迅速通过路口。
3）变道优先公交车辆既可以在公交专用道上通行，也可以在其他车道上通行，通过在公交车辆上安装一个特殊的变换车道指示灯，当公交车辆在变换行驶车道时，只要指示灯一亮，其他社会车辆一律让行。
4）交通管理中优先如路口转弯优先，公交车辆进、出站优先，单行线或禁止其他车辆行驶等措施。
三、 结语
大力发展公共交通是世界各国对于缓解交通拥堵达成的共识。2006年北京以史无前例的力度优先发展公共交通，建设部也针对公交优先出台了一系列的措施，这些都再次说明了公交优先是缓解我国交通拥堵的最好出路。面对中国公交的“先天不足”， 政府必须采取“制定和落实促进公共交通优先发展的经济政策、推进城市公共交通行业改革”等措施来扶持公交发展。深圳市将在整体交通规划中详细制定了“公交优先”的发展策略和具体措施，并将其写入“十一五”规划中，切实将公交优先落到实处。
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随着城市拥堵问题的白热化，“引导居主要适用于中短途出行，还可以作为轨道交民采用公共交通出行”是城市交通可持续发展的必由之路。公共租赁自行车作为一种新型的公共交通方式，具有公共交通的属性，展的必由之路。公共租赁自行车作为一种新型的公共交通方式，具有公共交通的属性，主要适用于中短途出行，还可以作为轨道交通的接驳工具。如何更好地发挥公共自行车接驳轨道交通的作用，从而解决“轨道交通最后一公里”的问题，这就需要合理的布设公共自行车租赁点，以及公共自行车与轨道交通联运方案等。为了研究此类问题，就需要通过交通调查掌握城市轨道交通现状网络、公共自行车供给情况，居民出行需求一线资料等。本论文结合课题研究所需，基于公共自行车换乘轨道交通的功能，按照居民出行交通调查的组织和方法，在西安城市地铁站间接吸引范围内实施居民出行调查。
1居民出行调查
交通调查就是通过对多种交通现象进行调查，提供准确的数据信息，为交通规划、交通设施建设、交通控制与管理等各方面提供基础数据。居民出行调查属于OD调查中的人的出行调查，其组织过程包括调查前准备、调查过程、调查数据统计分析三个阶段。
1.1确定调查项目内容
基于轨道交通与公共自行车换乘的相关交通调查，目的是为了分析轨道交通系统影响区范围内居民出行的特征、出行者使用公共自行车需求特征、轨道交通站点公共自行车配套服务以及自行车路网完善程度，从而在交通调查数据的基础上，建立轨道交通换乘公共自行车方式的出行需求预测模型，对轨道交通与公共自行车换乘交通方式进行科学的规划。依据以上目的，确立居民出行调查三个项目：（1）居民基本信息调查；（2）居民出行信息调查；（3）出行方式选择意向调查。在综合分析的基础上，考虑城市居民出行情况、地铁和公共自行车使用状况等相关因素，调查内容选取男女比例、年龄结构、家庭年收入、职业分布、出行半径、出行次数、交通工具拥有及使用情况等作为城市居民出行规律定量分析数据； 选取出行目的、出行时段、出行方式、出行方式选择意向、个人建议等作为城市居民出行规律定性分析依据。
1.2调查方法和调查地点
本次交通调查采用简单随机抽样的方法进行调查。根据西安市地铁2013年平均日客流量情况，要求绝对误差小于 3%和 95% 的置信水平，样本容量至少选取503人，才能满足统计结果可信、结论可靠的要求。
由于课题研究内容为公共租赁自行车与地铁的换乘研究，因此选择对象应为地铁和公共自行车的使用乘客和潜在乘客。调查范围是地铁客流吸引范围内的居民，具体地点为西安地铁二号线凤城五路站点附近，选取对象以公共交通出行的居民为主，主要包括地铁乘客、公共租赁自行车使用者、地面公交车乘客。
1.3问卷调查流程
调查的方法有家访、电话调查、发表调查、路边询问等。本次居民出行调查主要采用发表调查。根据调查地点的不同，又分为地铁随车发表调查、路边行人发表调查、公共自行车租赁点发表调查。
2调查数据统计分析
本次调查实际发放问卷650份，回收调查问卷并进行数据有效性分析、筛选，有效问卷为586份，应用Excel软件进行调查数据的统计和数据分析。
2.1基本数据统计
本次调查有效样本中男性占51.6%，女性占48.4%。由于本次调查的对象侧重于使用公共交通出行的乘客，从统计分析的资料得出，样本的家庭年收入在3万元以下的占36%，3万～4万占22%，4万～6万占23%，选择公共交通的乘客以中低收入为主。从职业分析得出，选择公共交通的职业分布以固定工作人群为主，占到55%。
2.2居民出行规律分析
（一）出行耗时。居民的出行耗时是指针对一次出行而言，从始发地到目的地所花费的时间。影响出行耗时的因素主要是出行距离、出行采用的交通方式、出行时段、出行的天气及路况。由于非工勤出行，其出行的目的、距离、交通方式变化多样，耗时情况无明显的规律性。本次调查的工勤出行耗时情况，如图8所示，居民工勤出行耗时以小于20min和21min～40min居多，分别占到39%和38%。统计得出工勤出行的平均时耗为33min，该值大于2011年西安市居民出行平均时耗27 min，可见，近两年的交通出行环境恶化，交通拥堵日益严重，导致交通出行耗时增加。
（二）居民出行方式。出行方式是指居民完成一次出行所使用的交通工具或手段。按性质划分，出行方式分为公共交通出行和私人交通出行；按交通工具划分，分为地铁、公交车、出租车、自行车、私人机动车、步行。课题研究的目的是针对公共自行车换乘地铁的功能，在调查过程中将出行方式细化为10种：步行+地铁、公共租赁自行车+地铁、私人自行车+地铁、公交车+地铁、私人机动车+地铁、公交车、出租车、私人机动车、自行车、步行。对于不同居民个体，出行工具的选择与居民的年龄、性别、收入、交通工具拥有情况相关；即便是同一个体，居民出行的交通方式也并非固定不变，会依据出行的OD、目的、距离、时段、出行天气等相关，出行者权衡某次出行的特征，按照自身的出行心理、出行习惯选择合适的交通工具。本次调查进行了横向和纵向比较，统计得出工勤和非工勤出行，居民采用的交通方式百分比情况，如图9所示。横向比较来看，地铁和公交车是居民采用公共交通出行的主要方式。纵向来看，步行+地铁、公交车+地铁、步行三种交通方式，在以工勤目的出行的分担率大于非工勤目的出行的分担率，分析原因主要是工勤出行集中在早晚高峰时段，地铁有准点的优势、公交车则有专用道的优势，二者换乘在长距离出行将发挥其他交通工具不可替代的优势；而非工勤出行，私人机动车和公交车所占比例有较大增加，地铁所占比例有较大下降，主要原因是非工勤出行，出行时段多为平峰时段，出行者考虑地面交通状况好转，多采用地面交通，或是公交车，或是私人机动车，对于时间是否准点已是次要因素了。
（三）公共租赁自行车使用状况。调查样本中有153人是公共租赁自行车的使用乘客，其中53%的乘客采用公共自行车换乘地铁出行。而公共租赁自行车换乘地铁的出行方式，适合于出行距离大于7km，在地铁客流间接吸引范围内的居民。该种交通方式能够发挥地铁的快速、准点作用，又解决了地铁“最后一公里”的难题。
（四）出行意向。出行意向是指居民在出行过程中更看中的因素和方面。在出行过程中，出行者心理需求主要是安全、便利、时间、费用和舒适。在调查中发现，选择公共租赁自行车出行的原因，更便利、省时间的因素之和占到60%。
3公共租赁自行车的定位及发展建议
大力发展公共交通，是城市交通可持续发展的方向。形成以大容量快速轨道交通为骨干，普通公交车为主体，多种客运方式协调发展的公共交通客运体系是城市交通一体化发展的战略部署。但是处于骨干作用的轨道交通和基础作用的地面公交车系统，由于其自身线网密度不能全面覆盖，以及地铁和地面公交其站点距离设置的要求，将很多潜在的居民用户转移到私人交通方式上。而公共租赁自行车的出现，能发挥其“家门口零距离”的特点，相比地铁和公交车具备灵活和便捷的优势，相比私人交通又具备不必拥有、无限使用的优势。将其定位为短距离公共自行车健身环保出行，长距离换乘地铁出行，起到构架综合交通的辅助和支撑作用，从而形成科学合理的交通方式分担率。
探究居民出行的心理需求，从方便快捷、安全、舒适和费用四个方面研究公共租赁自行车及车道的规划布设，公共自行车的管理服务需求，结合调查过程中居民的个人建议，提出以下公共租赁自行车的发展建议：
1、合理设置公共自行车租赁点：选址规划上应优先考虑在地铁线路走廊客流间接吸引范围内进行布设，这样能充分发挥公共自行车短途和中长途换乘的需求；选址还应满足公共自行车的客流集散需求，设置合理的疏散通道和换乘通道；增设公共自行车租赁点，提高租赁点的通达性；设置专用的自行车道，逐步形成“点”“线”“面”的公共自行车交通节点和网络。
2、提高公共租赁自行车管理和服务水平：简化自行车办卡环节，采用公共交通（地铁、公交车、自行车）“一卡通”收费方式，并能给予一定的换乘费用优惠措施；自行车租赁点布置整洁，车辆存放有序，取车还车智能快速；自行车操作灵活，车况良好、骑行轻便；租赁点配备电子地图；运营公司能动态对自行车数量进行调控；提高公共自行车保养、维修服务水平。
3、配套建设自行车专用道：设置一定线网密度的自行车专用道，并通过栏杆或绿化带与机动车道和人行道隔离，保证骑行过程的安全、顺畅、连续。
4、其他：通过周末等节假日举办公共自行车推广日活动，在公交车、地铁移动媒体上进行公共自行车换乘宣传，增加公共自行车办卡充值网点。
4结语
在交通治污减排的政策引导下，在大力发展公共交通的形势下，城市交通应本着多元化、多层次的发展方向，通过公共租赁自行车的建设发展，充分利用公共循环资源，满足居民短途出行需求和长途地铁换乘需求，渗透交通是“人的移动，而非车辆的移动”理念，引导城市形成协调、高效运行的综合城市公共交通系统。
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城市公共交通是联邦州和城市、县政府的职责，联邦州主要负责法律的制定和对市、县公共交通补助经费的下拨，城市、县政府负责公共交通设施规划、公共交通建设用地、公共交通具体管理规章制度的制定等。在政府与公共交通公司之间，设有公共交通联合会，各联邦州均有公共交通联合会，受州政府委托，管理公共交通具体事务。特大城市、大城市和实施公共交通区域化合作的城市之间也设有公共交通联合会，受城市政府委托，管理城市和区域公共交通系统，其公共交通管理要符合法律和地方法规的规定，并坚持透明、不歧视原则。公共交通联合会职能包括计划、生产、营销、财务等方面。计划职能包括为政府提出公共交通网络建设构架建议、制定票价和公共交通基础设施建设规划等；生产职能包括依据计划订购车辆、培训人员、招聘司机、进行交通基础设施建设等活动；营销职能包括确定统一的价目表、进行广告宣传、监督服务质量标准执行等；财务职能包括编制年度公共交通预算、确定票款收入和政府补助资金在各公共交通公司间的分配等。特大城市或大城市与中小城市间联接成轨道网的公共交通系统，一般属一个公共交通公司所有；公共汽车则按运行线路，可能分属不同公共交通公司所有，这些公共交通公司均为私有或以私有股份为主导。城市公共交通实行市场化运作，通过竞争，不断提高公共交通服务质量。
德国城市公共交通运行方式
因城市公共交通公司分属不同企业，且在交通方式上又存在地铁、轻轨、公共汽车等，运行体系较为复杂，在公共交通联合会的协调下，各公共交通公司均在各自负责的线路上按商定的时刻表运行。每个公交站点都张贴所有停靠本站点公共交通线路运行时刻表，各公共交通线路及各班次车辆均保证其准点率，乘客只要在时刻表所列发车时间前赶到车站，肯定能赶上想乘坐的班次；如车辆提前运行至某站点，则其会等侯在准点时刻出发，这样，一方面保证轨道交通等在运行中不会发生在轨道使用上的冲突，另一方面，确保了赶班次换乘旅客能准时换乘车辆。另外，在一个公共交通系统内，注重有轨交通与公共汽车之间的衔接，尤其在换乘站，有轨交通车辆一般都要与对应班次公共汽车衔接后才发车，确保换乘旅客不脱班次。
公交票价由公共交通联合会制定，对于仅有一个公交公司的城市或县，票价由公交公司制定。城市公共交通有各种票务方式，乘客可以一次性买票或购买月票，月票在一个城市内可以乘坐所有公共交通车辆。月票一般按公共交通运行区域划分，划分方法为，以一个大中城市为中心，按一定半径划分运行区域，每个半径范围内的月票价格不同。
各公共交通线路班次间隔时间为6至15分钟不等，在城市中心地段，因为公共交通线路交叉等原因，在高峰时段，乘客2分钟左右就能等侯到可以乘坐的车辆。
区域公共交通分大中小城市间公共交通和县域范围内公共交通。大中小城市间区域公共交通，如同属巴登-符登堡州的曼海姆、路德维希、海德堡三个城市及三个城市周边范围内的小城市，其公共交通由一个公交公司负责，轻轨将三个城市联为一体，在三个城市之间，轻轨在沿线每个小城市均设站点，同一班次的轻轨，不仅在城市间运行，而且都运行至各城市中心地区，这样，为城市间及沿线小城市居民出行提供了方便。在县域范围内，有的以轻轨联接各小城市，地域范围较大的县，则以公共交通汽车联接各小城市，为居民出行提供方便。在德国，区域间的公共交通合作以市场化运作为导向，对公交公司的补助则按城市规模、人口数量等进行分摊。
德国城市公共交通设施
特大城市、大城市的地铁、轻轨一般在地下负三和负二层，负一层为商场等公共空间；地面轨道交通在城区内其轨道面与城市道路相平，根据道路状况，有的在城市道路上铺设轨道，在城区外则与公路分开设置；公共汽车则在轨道交通不通达街区及近郊区运行；在仅有公共汽车的小城市，虽然街道狭窄，仍安排公交车运行。
各城市在道路建设和轨道交通建设方面，均能得到联邦州在投资上的补助，一般补助资金为投资额的75%，有的项目甚至补助90%以上；大城市、大城市的城区都有交通枢纽，供铁路、地铁、轻轨、公共汽车等换乘和旅客集散。
在城市道路建设中，都遵循公共交通设施优先权，地面轨道交通一般单独设立信号系统，在与其它道路平交时轨道交通信号优先，一般不出现等待现象，确保准点运行。特大城市、大城市在主次干道设公交车专用道，有时公交车单设信号传感装置，在交叉处传感设定红绿灯设置，确保其优先通行，这种车辆自控装置与交通控制中心相分离，大大减少公交车辆在道路交叉口的等待时间，提高了运行效率。
德国公共交通的政策支持
公共交通是城市、县政府的主要责职之一，主要任务是确定公共交通服务功能及服务范围，对公共交通进行财政补助，并在公共交通设施规划、土地利用等方面支持公共交通，城市公共交通日常性管理事务，则委托公共交通联合会负责。
许多大城市通过对小汽车限速、提高停车费标准和征收高额汽油税等方式，增加自驾车成本，鼓励公众使用公共交通设施。
德国有城市交通财务法，据此，城市公共交通都得到政府的财政补助。票款收入约占公交公司收入的40%，联邦州和城市或县政府的补助比例占公交公司收入的50%以上。对于有城市政府参股的公交公司，城市政府派员参加公司监事会，参与对公司运行和发展方针的管理。
总之，经过多年努力，德国城市公共交通建立了较为健全的运行和管理体系，减轻了城市交通压力，方便了居民出行。但在与有关政府部门及机构交流中，也发现其城市交通方面还存在着不足之处，一是城市公共交通仍然不能满足城市发展的需求，二是城市公共交通在噪声污染、废气排放等治理方面仍然不能满足不断提高的环境质量标准要求，三是城市郊区化制约了公共交通发展，小汽车发展过快，四是对骑自行车和步行者在交通设施优先方面仍嫌不足。
德国城市公共交通对我国的启示
我国正处于城市化加速时期，在城市化进程中，城市交通问题已成为影响城市正常运转的重要制约因素，建设经济效益好、生态效率高、人民大众优先的城市公共交通体系，已成为各级政府的迫切任务。针对我国城市公共交通现状，通过对德国城市公共交通的学习和考察，对于发展我国城市公共交通有以下六点体会。
1、充分认识城市公共交通在城市化进程中的重要作用。我国人多、人均自然资源量少，这就决定了我国的城市化必须走集约式发展之路，不可能像欧美国家的城市那样走郊区化的道路，更何况欧美国家目前也在对城市郊区化在资源有效集约利用方面进行着反思。因此，我国的城市化必然是人口高密大、居住方式集中，以最大限度地利用土地资源、减轻对环境的破坏。在这样的城市形态下，如何确保城市交通顺畅，是摆在我们面前的重大而现实的课题。就江苏而言，在城市化迅速发展背景下，城市交通问题面临着越来越严峻的考验，由于私家车的迅猛发展，城市道路等基础设施的建设速度已远远不能与私家车保有量的增长相适应，大中城市的交通拥堵现象已越来越严重。今年初，总理指出：发展城市公共交通，是适应我国城市发展和城市交通发展的正确战略选择。优先发展城市公共交通，不仅是缓解城市交通拥堵的有效措施，也是减少污染、方便居民出行、改善城市人居环境、实施城市可持续发展的必然要求。从德国等欧洲国家城市公共交通发达尚嫌发展不足的现实中，我们必须充分认识到城市公共交通在城市现代化中的重要作用，认识到做好这项工作的艰巨性和长期性，真正从城市发展战略的高度，建设有利于城市可持续发展和提升城市竞争力的公共交通体系。
2、确立公共交通优先地位，慎选公共交通方式。转变对城市交通效率的认识，要以单位时间内城市道路能通过的人数，而不是以单位时间内城市道路通过的车辆数，来确立城市交通目标，作为解决城市交通的出发点和落脚点。进一步提高全社会对发展城市公共交通重要性和必要性的认识，城市公共交通优先即“人民大众优先”，各级政府应把发展城市公共交通作为与人民群众切身利益密切相关的公益性事业来予以扶持，在城市的规划建设、公共交通设施用地、公共交通设施优先等方面给予支持。在公共交通方式的选择上，应根据城市规模及发展趋势、城市和地区经济发展状况而定，要从经济、技术、城市发展现状等方面，比较各种交通方式之间的差异和适用性，从而选择建设成本合理、运行成本合适的交通方式。对于特大城市，可以选择地铁、轻轨、公共汽车相结合的公共交通方式，但对于各种交通方式的建设时序，应在城市公共交通规划指导下，根据城市经济状况循序建设；按照德国的统计分析，地铁建设成本是轻轨的20倍，运行费用是轻轨的2倍，因此，对于大中城市而言，轻轨、公共汽车相结合，是城市公共交通方式的较好选择，对于中小城市，尤其是乡镇一级，公共汽车是较好的公交方式，也可以在大城的带动下，或在县（市）的统一组织下，发展轻轨交通。总之，确立公交优先地位，选择公共交通方式，是城市实现可持续发展的重要基础。
3、统筹规划建设，确保公交设施优先权。城市公共交通规划，应统筹考虑路网、公共交通设施用地、公共交通方式、地面与地下交通等诸多因素，同时应对行人和自行车行驶作出合理安排。路网布局和路面设计应有利于公共交通，发展轻轨交通的城市，可以根据城市规模及现有道路，选择采用轨道在现有道路面上设置或设计成与汽车共享式轨道设置，在城市主次干道设置公交车专用道，确保公交车运行速度和准点率。采取工程措施，保证公共交通优先权，轻轨交通应单独设置交通信号，在车辆接近交叉口处自动传感设置通行信号；特大城市、大城市公共汽车可单独设置通行信号装置，在专用道交叉口处自动传感设置通行信号，同时变更交叉口其它信号灯，减少其在交叉口处的等待时间。
在城市公共交通规划中，还应考虑内外交通的衔接和城市地下空间的综合利用，为城市公共交通留有发展空间，同时，应逐步建立健全城市道路设计、施工标准体系，不再以公路标准来设计施工城市道路。
4、加强运行管理，提高服务质量。安全、方便、快捷、舒适的城市公共交通系统，不仅是居民出行的需求，也是城市正常运转的重要保证。借鉴世界发达国家城市公共交通经验，我们的城市公共交通运行管理和服务方面，可以从以下几方面加以改进，一是在各公交站台公布各线路的运行时刻表，运行时刻表要注意各班次和换乘之间的衔接，让乘客了解各班次时间，做到心中有数，掌握自己出行时间，减少旅途中赶班次的盲目性；二是在特大城市和大城市，逐步建设公交专用道和公交车辆信号自控装置，减少公交车在交叉口的等待时间，确保其运行速度；三是以每条线路为单位，确保车辆运行的准点率，尤其是对每辆公交车而言，应落实责任制，保证自身准点率，避免出现车辆集中到站现象，人为造成运力的不平衡；四是要加强调度，合理安排运力，保证在时刻表的出发时点，都有公交车辆准时开出站点，尤其要安排好上下班高峰时段的运力，保证乘客乘得上车、准时到得了站，增强公共交通对居民出行的吸引力；五是要提高车辆运行水平，以此提高公共交通的服务质量，从车辆行驶平稳程度、报站、车内卫生、车体整洁度等方面入手，让乘客感到安全、舒适。
5、加大政府扶持力度，为建设高效公共交通体系创造条件。城市公共交通是城市的公益性事业，是城市政府的重要职责，需要城市政府在建设、运行方面予以支持。针对目前我国城市逐步出现的交通拥堵现象，首先应从完善城市路网结构上加大政府财政投入，加大城市路网密度，提高车辆运行速度。第二，对于具有一定经济实力的大中城市，在目前状况下建议建设经济实惠的轻轨系统，而不是盲目上马投资成本大、运行成本高的地铁，这样一方面能在较短时间内建成较为完善的城市公共交通系统，缓解越来越严重的城市交通压力，另一方面，在经济条件许可时，再建设地铁，满足今后运量发展的需求和为乘客提供条件更好的交通设施。第三，加强城市间的合作，尤其是大城市和周边中小城市之间，要以资本为纽带，共同建设区域轨道交通系统，从经济社会发展规划、土地综合利用、资源合理配置等战略高度，从互惠互利的角度，尽快规划建设区域轨道交通系统。从目前城镇发展状况看，在苏锡常都市圈范围内建设轻轨交通系统，无论从城镇发展城市形态，还是从经济实力和社会发展需求等方面，已具备了基本条件。第四，在特大城市和大城市，要通过对社会车辆限速、提高停车费收费标准等措施，制约私家车等社会车辆的使用率。第五，在城市建设中，合理安排自行车及人行道，尤其要减少自行车或行人对公交专用道的干扰，提高公交车辆运行速度。第六，要加大对公共交通的财政支持力度，公共交通因其公益性的特点，为城市正常运行提供基础条件，欧美国家政府对城市公共交通均进行财政补助，在德国，联邦州和城市政府（或县政府）共同分摊对城市公共交通的补助，确保城市公共交通的运行效率。
6、坚持市场化运作，不断提高城市公共交通运行水平。城市公共交通虽然是城市政府的重要职责，但公交公司仍可按照市场化原则进行运作，以提高其运行质量。政府主要是对城市公共交通实行特许经营，确立公交票价调整机制和财政合理补偿机制，建立对城市公共交通考核体制和考核机制，引导社会各界和舆论媒体对公共交通服务质量进行监督，加快现有公共交通公司的改革改制步伐，使企业尽快走上自主经营、自我约束、自我完善的轨道。要学习德国公共交通联合会的经验，发挥我国各级公共交通协会的作用，赋予其对城市公共交通日常管理和协调职能，完成较具体和不宜由政府直接管理的事务，真正发挥其政府与企业之间的桥梁和纽带作用。
