〔中图分类号〕D731.333.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2017）02-0087-12
在现代社会中，保护国民的生命和财产安全可以说是所有国家宪法和法律中共同规定的内容，也是政府的根本任务之一。对于受灾的灾民而言，情况更是如此。
在个人和家庭生活越来越依附于外部社会、而外部社会风险也越来越难以单独抵挡的当今，强调政府在灾害中的作用乃大势所趋。尤其在大灾后的紧急救援、应急救灾阶段，政府往往发挥着举足轻重的作用。但与此同时，特别是进入重建阶段以后，受灾的灾民也有自力更生、自主恢复生活的义务，以普遍税收为基础建立起来的现代国家和政府在灾害发生时和发生后也必须保证经济社会的安定，因此不可能倾其所有对受灾的个人和家庭生活大包大揽，无所保留地长期进行全方位的支持。不仅政府不是万能的，市场、企业、邻里、自愿者的作用也都是有限的。在这种情况下，要保护灾民的生命和财产安全，让灾民尽快从灾害中恢复过来，实现灾后重生，必然会涉及到国家、政府、社会各方权力和利益的再分配问题。因此，通过确权以及据此安排相应的支出，在可能的范围内实现灾害应对业务的程序化和标准化，就成为灾害应对中必须考虑的问题，也是国家、地方政府防灾救灾体制建设中的应有之义。
2011年3月11日日本东部沿海发生了9.0级大地震，地震引发的海啸和福岛核电站事故给日本带来了巨大灾难和沉重打击。①灾后，从保护国民生命和财产安全，建设防灾减灾能力强的社会的角度反思本次大地震应对的经验和教训，为今后可能再次发生类似规模的大地震做好准备，通过修改相关法律，再次确权，明确国家、地方公共团体、民间企业、民间团体、NPO、个人等相关主体在恢复重建中的作用，区分不同灾害情况下各自应承担的责任、义务，探讨各方合作的方式并将其制度化，成为日本政府思考的重要课题，也成为日本构建抗灾能力强、柔韧性强的社会的主旋律。在巨大灾害多发、应对措施日趋全球化的今天，日本的经验和教训无疑也应该引起我们的关注。本文以日本为例，主要通过日本政府应对地震灾害时的确权与支出责任划分，来分析日本灾害应对机制的优缺点，以期达到他山之石可以攻玉的目的。
一、日本地震灾害应对责任机制
日本有关地震事权的设置和支出分担与其国家现有的行政、法律制度体系以及灾害责任体制有关。
（一）三级应对体制
日本是地震大国，全世界20%以上的地震发生在这里。在长期应对过程中，日本逐步探索并建立起了一套相对完善的地震灾害应对体制（责任和义务分担机制），这些机制在防灾减灾、恢复重建的过程中发挥了重大作用，也是日本作为成熟型防灾先进国家的标志。
日本的灾害应对责任机制，根据其国家的行政制度――国家（中央府省）、都道府县、市町村的行政划分，形成了三级政府各负其责，各自承担相应的权力和义务，以市町村为主体，上下联动，纵向配合为特点的三级应对机制。根据灾害规模和性质的不同，建立起了以总理大臣（内阁府）、都道府县、市町村行政首长以及相关公共机关负责人等为法定主体责任人，通过相关组织，制定和实施国家、地区的防灾计划、防灾业务计划，落实防灾责任，并在灾害发生和恢复重建时依法采取应对措施，开展救灾和重建活动的机制。一般小规模的普通灾害由基层市町村自主应对；规模较大超出市町村应对能力的非常灾害、紧急灾害，由国家或都道府县对灾区自治体等给予各N可能的援助；当出现跨都道府县的区域性巨灾和灾害紧急事态时，则由国家紧急灾害命令，协调相关自治体联合应对。
（二）法律法规和责任体制
上述机制是通过相关法律，依法形成并确立起来的。起决定性作用的是1961年出台的《灾害对策基本法》（以下简称基本法）。该法就：其一，国家、地方自治体（都道府县、市町村）、指定公共机关以及国民等在应对灾害时各自应承担的责任和权限（责权）；其二，国家和地方自治体防灾组织的建设和功能协调（组织、协调）；其三，防灾计划的制定机制（人员、事权、财权）；其四，灾害预防、准备、应急、恢复重建各个环节中央和地方政府应采取的基本措施（事权、财权）；其五，保障灾民的生活，确保灾民的生活环境、避难、安置、情报提供等方面的职责和权限（灾民保护规则和权限）；其六，重复重建应采取的措施和规范以及各级财政应采取的金融措施等（具体见确权部分）做了详细规定，是日本推进综合性防灾行政、完善防灾措施和机制，维护灾后社会秩序，保障公民社会福利权力的基本法规。该法出台50多年以来，经过实践中的多次补充、修改，已经成为日本灾害行政以及防灾责任模式确立的纲领性文件。
此外，日本还制定了诸多针对地震灾害的特殊立法，包括以保障重大灾害时国家和地区能够顺利有序恢复重建为目的的《大规模地震对策特别措施法》《地震防灾对策特别措施法》；以援助灾民和自治体重建为目的的《灾害救助法》《特定非常灾害中灾民的权益保护特别措施法》；以推动灾后社区建设为目的的《受灾者生活援助法》《巨灾应对特别财政援助法》，以东日本大地震恢复重建为对象的《东日本大地震基本法》等，这些法律既是对灾害基本法的补充，也是对地震后各级政府应对责任和权限的进一步细化。①
根据以上法律，中央和地方政府都成立了相应的防灾组织，负责地震决策，防灾计划的制定，落实以及预算分配等。内阁府设有中央防灾会议，会长由总理大臣担任，平时归主管防灾大臣（2001年设立）管辖，负责制定与灾害有关的国家层面的基本战略、方针、政策，对地方政府防灾计划和防灾措施进行指导、监督、协调、推进。灾害发生后，负责对地震灾害重大事项进行审议，为总理和防灾大臣提供咨询、答辩，并提供意见和建议。内阁府还要每年向国会提交防灾措施报告，向社会公布当年的《防灾白皮书》。
中央各省厅分别负责本管辖系统内防灾领域相关预算的编制、审核、上报、下拨，并对地方辖区系统实施的相关防灾事业计划、预算项目和费用等措施是否得当进行劝告、指导或建议。各地方自治体（都道府县、市町村）也设有地方防灾会议（委员会），由都道府县和市町村首长担任会长，负责制定本地区的防灾计划，审议、协调和处理本地区地震相关事务。②灾害发生时，负责联络各有关机构从事救援和重建工作。3.11以后，增加了市町村可以根据协议与其他市町村共同组成联合防灾会议，都道府县、市町村可以跨区域制作地区防灾计划的规定。
当发生灾害时，各级政府可根据灾情依法成立灾害对策本部，按照法律赋予的授权（具体内容后述），组织、联络和动员相关部门以及人员参与救灾等活动。
除了政府行政机构本身以外，法律还规定各级政府指定公共机关、独立行政法人、日本央行、日本红十字会、NHK，地方公共机关辖区的煤气水电等基础设施管理机构、医院、剧场、百货店、旅馆，铁路运营机构等重要部门也要制定和执行本机构的防灾业务计划，灾害发生时，有协助政府开展工作的义务。
（三）3.11大地震后的应对机制建设
复兴厅是针对3.11大地震重新立法组建的一个有时限性的中央灾害应对实体机构，作为中央政府的窗口，统一接受和处理灾区的重建以及财政援助等事宜。其成员由中央相关省厅和地方自治体负责人以及专家组成，负责协调、沟通中央以及地方自治体的相关重建事务，是日本大地震灾后复兴的指挥部。之所以设立该机构，是由于日本20世纪70年代以后较小发生跨区域的大灾，地方发生的普通和非常灾害的复兴重建业务、经费申请都按部门到相应省厅办理，各省根据情况进行批复和指导，省厅分掌事权和财权，相互之间缺乏应有的互动和协调，不利于资金的集中有效使用。成立复兴厅，一是为了节约时间成本、减少沟通环节，二是能够直接接受受灾自治体的请求，及时协助灾区开展工作，便于统一指挥、统一安排复兴经费、完成各项重建计划。具体业务计划仍由有关各省负责督导和检查。由复兴厅出面与其他府省沟通和协调，有利于保证灾区政府集中精力推进整个复兴工作的开展。复兴厅还在各受灾地设立了复兴局、支所和事务所，以方便在当地收集情报，就地解决问题，提高效率。③
3.11大地震发生以后，2012年日本国会对《灾害对策基本法》进行了修改，增加了大规模灾害跨区域联动应对机制建设，强化防灾教育以及多主体参与，提高地区共同防灾能力等应对措施内容。2013年又修改了灾民援助条款，增加了强化跨区域避难对策，提高大规模跨区域灾害及时应对能力的规定。以上条款，除了要求市町村、都道府县间单独或联合签署防灾救灾协议以外，还要求地方政府事先与地区工程企业、物资输送与供给等领域的民间企业和NPO组织缔结合作协议，以保证必要的人力、物力、资金以及权限用于救灾和恢复重建。在社区层面，强调包括设立避难所，规划安全避难路线图，制作灾害预测图，设立警报系统和进行防灾教育等都要积极吸引居民参与。
（四）相关评价与新趋势
以上是日本应对灾害的主要制度框架，政府活动基本上都是在此框架下开展的。日本的救灾活动之所以显得比较有序，与这些制度规范的制定和执行有密切的关系。当然，也有对上述机制的性质、内容以及在实施过程中存在的问题和不足表示不满并进行过批判的人。如，灾害研究学者室崎益辉认为，从制度的性质上看，相关法律制度首先应该站在灾民的角度进行设置，但现有灾民救助的法律援助程度较低。在执行的过程中，相关对策应具有综合性和灵活性，应该给地方更多的自，以应对非常时期以及重建时期的特殊要求。政府虽然强调要处理好“自助、互助、公助、共助”之间关系，但目前还没有形成能够准确反映各自责任和义务负担的机制。灾害应对机制与其他制度之间的关联性和系统性方面也存在问题，尤其是重建资金来源的法律保障问题是制度建设的核心，但这方面的法律保障并不健全。①
另外，从灾害救助主体的演变来看，1995年阪神大地震以前，（地方自治体）政府实际上是救灾的主体，各种制度规范也都是辅助地方政府落实其救灾行为责任的具体表现。阪神大地震中，以企业、志愿者、居民为主体的“重建市民会议”发挥了很好的作用，并形成了居民参加的 “四面体协动”模式，即行政、地区居民、社区代表、企业和其他社会团体四方共同参加重建的机制。这种机制与以往最大的不同在于，有关重建问题的会议讨论和决策不以行政为主，每个参与主体的地位是对等的。鉴于“四面体协动”议事方式强调居民参与，比较容易获得居民的认同，作为一种有效的重建方式，在包括3.11大地震在内的灾后重建过程中得到各方的重和采用。
阪神大地震、3.11大地震以后，随着政府在救灾中的局限性以及民间力量的有效性的日益显现，政府也开始转向强调和重视利用民间力量。中央防灾会议强调未来要建立一个自助、共助和公助相结合的有韧性、高效率的社会救灾机制，即国民和企业要有保护自己生命安全和财产的“自助”义务，地区居民、企业、志愿者、有关团体要具有协作保护地区安全的“共助”义务，国家和地方公共团体要发挥“公助”的作用，并根据各自的重要性和局限性，通过法律对相关行为进行规范。
如上所述，2012年、2013年政府对《灾害对策基本法》进行了修改，除了追加打造跨区域的灾害援助互助联动机制以外，还提出政府要与地方社会公共团体以及民间企业等签署防灾协议，以希望打造一个包括灾区以外的社会援助以及志愿者援助、民间援助在内的多元化主体共同参与的防灾责任机制。②3.11大地震以后，根据以上内容重新对各方作用进行确权，成为政府研讨救灾工作经验的重点。
二、与地震有关的义务和事权
（一）地震事权的划分
日本地震事权的确权主要依据的是《灾害对策基本法》和《灾害援助法》。前者规定了当灾害发生或有可能发生时，市町村、都道府县、国家各自负有的职责和权限，后者则规定了灾后为灾民提供援助时各级政府的责任和义务。
基本法规定，市町村作为基层公共团体，负有保护本地居民生命、身体和财产安全，维护社会和经济稳定的责任，除了平时与本地区其他机构和公共团体开展协作，制定地区防灾计划并负责实施以外，当灾害发生时，还需承担灾害预报及警报的传达，启动消防、防汛指令，采取必要的紧急措施防御二次灾害发生、扩大，灾害信息的收集以及传达，灾害状况和处理措施的报告，为其他市町村提供紧急措施帮助，设置抗灾对策本部，劝告、指示人员的避难搬迁，设置警戒区域，向居民等提出从事紧急措施业务的命令，向其他市町村长等提出要求援助的请求，向都道府县知事提出援助、派遣自卫队的请求等义务。这些义务条款规定成为市町村依法行政、有效开展灾害救助活动的指南。
为了市町村能够行使以上权力义务，基本法还赋予了市町村诸多事权。具体包括：设置抗灾对策本部以及当地抗灾对策本部，向地方支分局以及指定公共机关（NTT，JR等）提出派遣职员的请求，通信设备的优先利用，警察、消防无线电等的使用，排除有扩大灾害危险的设备、物件，指示采取保安以及其他必要措施，劝告、指示人员进行避难搬迁，设置警戒区域，限制、禁止进入、退去命令，市町村区域内的土地、建筑物等的临时性使用、收用，排除紧急措施实施的障碍和建造物等，向居民等提出从事紧急措施业务的命令，向其他市町村长等提出要求援助的请求，向都道府县知事提出要求援助的请求或者提出实施应急措施的请求，向都道府县知事提出自卫队灾害派遣的请求，通知防卫厅长官灾害状况，公共财产的无偿借用等。
基本法同样明确了都道府县和中央的义务和事权。如都道府县有收集以及传达灾害信息，向国家提供相关情况，接受来自市町村长要求实施紧急援助，为市町村准确而顺利地实施紧急措施进行必要的调整，请示有关机关（各府省）实施紧急措施，当市町村不能开展工作时代为开展等义务。具体事权包括，设置抗灾对策本部以及当地抗灾对策本部，向国家、地方支分局以及指定公共机关（NTT，JR等）提出派遣职员的请求，向国家提出请求，请国家以及地方支分局等斡旋，派遣职员等。
国家有根据都道府县及市町村请求向灾区派遣职员，根据灾情实施灾害紧急措施等的义务。具体事权包括，设置非常抗灾对策本部或紧急抗灾对策本部以及当地抗灾对策本部，对地方公共团体首长发出指示，负责国家和地方、地方政府相互间的联络等。
在政府间的关系上，虽然法律规定中央政府对灾害承担主导责任，但实际负责灾害风险管理和重建任务的是自治体。比如灾民的安置和受灾建筑物的重建等，国家只是帮助自治体，给予必要的财政支援、技术指导、制定行动手册、对有关管理人员进行培训等。
表1中列举的事项主要是防灾救灾中各级政府的责权、事权分治、分工情况，这些规定明确了各级政府在灾害行政和实施救援活动的职责权限，是政府有序开展工作的法律依据。有关灾民救助和恢复重建工作，目前日本还没有与灾害对策基本法类似的救助和恢复重建的基本立法，各级政府的权力和义务主要是通过《灾害援助法》和《受灾者生活援助法》等个别法律进行规范。主要思路与灾害对策基本法相似，也是区分了各级政府、团体在灾民救助和恢复重建中的责任和义务，并对有关事权进行了细化分工。由于篇幅所限，这里不再具体展开论述。
除了分工确权以外，市町村、都道府县、中央省厅在灾害预防以及重建方面也承担着一些共同或相同的责任。如在灾害的各个环节，各政府机构都需要保持紧密联系，相互沟通，协作应对。①
日本的灾害行政是在上述法律所确立的分工、合作机制下进行的。如国土交通省负责对中央和地方管辖范围内受损的建筑物、河流、海岸、山体、斜坡、密集街区、集体转移区、道路、港湾、机场、下水道、市区重建、住宅金融、房屋租赁等事项进行管理，并通过编制整合上报地方灾区提交的国库补贴申请项目和预算，为地方政府和民间恢复重建提供资金申请、转移下拨等援助。农林水产省负责对因灾受损的渔船、渔业、森林、农林水产设施、农村公共土木工程、农业等提供国家补偿和援助。都道府县、市町村相关课局同样也要负责本辖区受灾人员、设施的统计以及灾后恢复重建政策，并负责编制申报相关项目资金等。
地方都道府县和市町村政府则根据法律对地方政府的授权，制定和落实地区防灾计划，开展灾害救助和恢复重建工作。
（二）3.11大地震以后的事权
（1）据图推测“5・12”汶川地震发生时映秀、北川两地的灾情程度，并说明判读依据。
（2）运用灾害的关联性原理，简述“5・12”地震对“8・13”泥石流爆发的影响。
解析 （1）灾情程度主要看图中的地表破裂程度和烈度的大小。映秀和北川两地位于地表破碎带附近，且烈度大，地面遭受地震破坏的程度大，所以灾情严重。 （2）泥石流的爆发主要具备三个重要条件，地形陡峻、具有丰富的松散物质、短时间有大量水流。此题主要分析地震对泥石流发生提供了物质基础，即地震后大量的碎屑物质。
答案 （1）两地灾情严重。两地皆位于板块移动造成的地表破裂带附近，烈度在X级以上（烈度大）。
（2）灾害的发生具有关联性，一种或一次灾害的发生会引发其他灾害的发生。汶川地震使得山体大范围断裂松动，岩石破碎；并触发崩塌、滑坡，造成大量的碎屑物堆积于沟谷和坡麓，为本次泥石流的发生提供了物质基础。
点拨 地震烈度表示地面及房屋等建筑物遭受地震影响受破坏的程度。同一地震只有一个震级，根据破坏程度由弱到强可以划分为1～12个烈度。烈度大小与地震等级、震源深度、震中距离、土壤和地质条件、建筑物的性能、震源机制、地貌和地下水位等因素有关。
例2 海啸是一种具有强大破坏力的海浪。当地震发生于海底，因震波的动力而引起海水剧烈的起伏，形成强大的波浪，向前推进，将沿海地带淹没的灾害，称之为海啸。下图为世界某区域图，读图回答问题。
图中A地和B地受海啸影响较小的是何地，并回答判断的理由。
解析 本题主要考查引起海啸的主要原因――地震。根据轮廓可以判断该地为东亚，A地位于我国东部沿海，B处位于日本群岛，二者都靠近亚欧板块和太平洋板块的交界处，多火山地震。A处距板块边界较远，且近海为大陆架浅海，不利于海啸的形成和传播，所以A处受海啸的影响较小。
答案 A。地震是引发海啸的主因，由于A地离板块边界比B地远，大的断层带较少，B地位于太平洋板块和亚欧板块的碰撞边界，地震发生的频率和破坏度都比较高，故A地震发生的频率和破坏度比B低；或B濒临深海，有利于海啸的形成和传播。而A地区沿海大陆架宽广，不利于海啸的形成和传播。
点拨 许多自然灾害发生之后，常常会诱发或同时爆发出一连串的次生灾害，常见的自然灾害的灾害链归纳如下：
干旱――森林火灾、蝗灾
洪涝――滑坡、泥石流、流行疾病
热带气旋――狂风、暴雨、风暴潮、洪涝灾害
地震――水灾、火灾、海啸、滑坡、崩塌、瘟疫蔓延
滑坡――泥石流、堰塞湖溃坝形成洪水
火山活动――火山爆发、冰雪融化、泥石流、大气污染
生物灾害――疾病传播、当地生态环境恶化
例3 读下图，完成下列要求。
下图示意美国本土飓风、地震灾害的空间分布。
（1）判断甲、乙自然灾害的种类并说明判断的依据。
（2）说明为防范上述灾害应采取的措施。
解析 （1）灾害甲位于美国西海岸，地处环太平洋地震带，应为地震。灾害乙位于美国东、南部沿海，临大西洋及墨西哥湾，是飓风影响的地区。（2）针对地震和飓风等自然灾害，应加强监测与预报，制定防灾减灾的应急预案，进行防灾的教育和培训，修建防御设施等。
答案 （1）甲为地震。（西临太平洋）地处环太平洋地震带；乙为飓风。东部处在北大西洋飓风侵袭路径上；南部接近飓风源地。
（2）加强灾害监测与预报；制定防灾应急预案；修建避难场所等工程性防御设施；进行防灾教育和培训等。
点拨 自然灾害的减灾措施虽有共性，但在具体实施时，应根据不同的自然灾害强调其减灾重点。
时间跨度大、影响范围广的自然灾害，如干旱、洪涝等，其减灾措施除了平时的防御措施及预警外，应强调遭灾时的抗灾。
时间跨度小、影响范围广的自然灾害，如地震、海啸等，其减灾措施除平时的防御措施及预警外，应强调灾后的救援。
时间跨度小、影响范围小的自然灾害，如泥石流、滑坡等，其减灾措施重点是工程、生物措施的实施。
2013年4月20日，四川雅安芦山县发生7.0级地震。据此回答下题。
1.芦山地震与2008年汶川8.0级地震震中位置同处龙门山断裂带，但芦山地震造成的损失较小，主要原因有（ ）
①震级较低 ②提前预报 ③防震意识强 ④救援及时
A.①②③ B.①③④
C.②③④ D.①②④
2. 下列自然灾害与地震关联性较强的是（ ）
①台风 ②滑坡 ③干旱 ④寒潮 ⑤泥石流 ⑥海啸
A.①②③ B.④⑤⑥
C.②⑤⑥ D.③④⑥
3. 堰塞湖是指河道因山崩、冰碛物、泥石流或火山熔岩阻塞而成的湖泊。下图为“5・12”汶川地震中北川县地质灾害发育程度分区示意图。结合有关知识，读图回答下列问题。
（1）说出汶川地震引发的地质灾害类型。据图说明极重灾区空间分布的特点。
（2）分析唐家山堰塞湖形成的自然原因。
4. 阅读图文资料，完成下列要求。
2012年9月7日，云南省彝良县与贵州省威宁自治县交界地区连续发生里氏5.7级（震源深度14公里）和5.6级（震源深度10公里）的地震，震中位置如图所示，地震造成严重的人员伤亡和财产损失。震后，连续多日的阴雨天气和多地发生滑坡严重影响救援工作的顺利开展。
（1）据材料分析，此次地震震级不高但破坏性大的原因。
（2）据材料分析，诱发滑坡的主要因素。
5. 阅读图文资料，完成下列要求。
台湾岛是我国最大的海岛，全岛海拔百米以下的平原低地约占全岛总面积的30%，其余为山地和丘陵。海拔超过3000米的高山不下百余座，故台湾岛亦被称为“高山岛”。
（1）甲、乙所在地自然灾害类型有何不同？
（2）分析台湾岛自然灾害多发的原因。
1. B 2. C
3. （1）崩塌、滑坡和泥石流。沿河谷呈条带状分布（或沿东北-西南走向和西北-东南走向分布）。
（2）地质构造不稳定；岩性疏松；地形高差大、河谷陡峻（山高谷深）；地震发生引发地表物质滑落，阻塞河道；降水较多，河流水量较大。
4. （1）①两个地震先后到来会有叠加效应，余震多； ②震源较浅，导致烈度大；③该地区经济发展水平较低，建筑物抗震强度低，倒塌情况严重；④震中位于县城，人口密度较大。
[分类号]
1 前言
俗话说的好，“天有不测风云，人有旦夕祸福”，地震具有强烈的突发性和摧毁性，而且它的发生具有不可抗拒性，人们目前尚无法抑制它的发生。地震一旦发生，所引发的破坏性是巨大的，但地震发生的小概率性却又常常使人疏于防范，但就因这小概率和百年不遇的特点才会给人以措不及防的伤害。“5.12”四川汶川大地震给我国造成了重大的损失，8万余人遇难，数千亿的经济损失以及大量受伤的心灵需要慰藉。面对灾难，党和政府采取了果断措施，全国人民上下一心，共同抗震救灾，谱写了一曲曲可歌可泣的感人事迹，取得了重大的阶段性胜利，考验了政府应急能力，也赢得了世界的赞誉。笔者认为，正是由于之前印度洋海啸灾难中暴露出的问题，我国政府于2006年1月8日了《国家突发公共事件总体应急预案》以及与其配套的25个专项预案和80个部门预案，同时全国各省、市、县也都建立了本级自然灾害的应急预案，从而在这次抗震救灾中发挥了巨大的作用。
图书馆作为人们获取知识信息的公共场所，本身具有一定的脆弱性和安全隐患，人员结构复杂，流动性大，地震一旦发生，造成的危害相对更大。近年来虽然有学者探讨了图书馆公共突发事件应急预案的相关问题，但针对地震灾害，图书馆应急预案的相关研究却很少。在实际工作中，图书馆从管理层到普通员工应对突发事件，尤其是针对防震救灾的意识和能力普遍较低，也缺乏专门的图书馆地震等突发地质灾害应急预案及其实施的研究。本文试图通过对图书馆地震等突发地质灾害应急预案建立的必要性及注意问题开展讨论，以期提高图书馆防灾和处置此类突发事件的能力。
2 图书馆地震应急预案建立的目的与任务
地震等突发地质灾害由于其不可预测性、发生概率低等特点，在实际生活中并未得到人们的足够认识，总是心存侥幸，忽视概率发生小的灾难，认为将钱投到发生概率过小的防震减灾上，收效不太明显且影响其他建设，唯恐造成浪费。但地震灾害一旦发生，损失必将非常巨大，对社会及人民的生活影响也是深远的。实际上，美国“9・11”事件发生后，全球已经将危害严重的低概率事件纳入风险防护的范围，对那些发生可能性极小但造成损失极大的风险，必须同样严加防御。因为灾难一旦发生，失去的一切将基本不可能恢复。
2.1 疏散人员，组织求助
图书馆作为人们获取知识信息的公共场所，是人们进行信息交流的重要中介，为知识的继承和人类文化的创造提供了条件。但进入图书馆的人员结构复杂，流动性大，一旦发生地震等地质突发事件，人员疏散和组织救助是图书馆首要抗震救灾的任务，这是符合“以人为本”的和谐社会发展要求的。
随着社会的发展和技术的进步以及图书馆人文服务原则的不断深入，图书馆采取了更加开放的服务措施，例如，书库由原来的封闭走向开放，读者可以直接进入书库，与图书进行零接触。这些措施方便了读者对图书馆的利用，但也给图书馆对读者的控制带来了困难，留下将读者锁在书库中、无法有效组织人员疏散等安全隐患。
2.2 保护馆藏，降低损失
图书馆收藏了人类长年累月积累下来的经过社会实践的客观知识，是储存下来的人类文化，是一种社会智力资源，是物化了的知识财富，对社会的发展和进步起着巨大的推动与指导作用，是宝贵的精神财富。
一些图书馆收藏的孤本古籍等珍贵文物和有较高研究价值的文献资料，由于其稀缺性、不可再生性等特点而显得弥足珍贵。同时，随着知识数字化的迅猛发展，大量的数字资料汇集在图书馆，它们的妥善保管也是图书馆的重要职责之一。一旦发生地震等灾害，必定使这些资料遭到破坏，给国家造成损失。
2.3 预防次生灾害
图书馆作为公共场所，在发生地震时，由于当事人恐慌、无正常判断力、盲从他人、互相拥挤、向明亮的地方避难等以及群集行为规律，容易发生人群失控，导致拥挤、踩踏等恶性事件，引发一些次生灾害，造成人员财产的损失。
另外，由于突发事件发生时，图书馆无法有效控制水、电等设施，有可能引发火灾、水浸等次生灾害。火灾是图书馆最为担心的灾难性突发事件，因为它具有很强的毁灭性，可能使一个图书馆的全部文献资料付之一炬。而水浸使得被水浸泡后的文献资料修复起来相当困难，即使能够修复的文献资料可利用性也很差，甚至有些资料无法修复。
3 图书馆地震应急预案建立的主要内容
图书馆作为一个公共信息交流场合，存在着地震、火灾、水灾、暴雨洪涝、台风、高温、危险物质泄漏、断水、断电、中毒、传染病疫情、聚众械斗、恐怖事件、盗窃、高技术犯罪以及图书馆领域的特有灾害，如虫害、霉变等诸多潜在事故隐患，因此各图书馆制定了各种紧急事件应急预案，地震应急预案应该成为其中重要的一环。基本内容包括：
3.1 建立应急组织机构
图书馆应对突发事件的指挥部应由馆长挂帅，各部门主任及有关人员为指挥部成员。同时结合图书馆的特点，实行“谁主管谁负责”与“谁在岗谁负责”的责任机制，明确各自的责任；并成立相应的抗震救灾工作小组，以便统筹协调。
3.2 震害评估
根据图书馆所在的地理位置、地质结构(如是否处于活动断裂层等)，开展图书馆的地震安全性评价，通过对在役建筑进行检测、加固，提高图书馆抗震救灾的物质基础。
3.3 制定地震应急措施
当地震一旦发生，图书馆应该采取的具体措施和步骤，这是图书馆地震应急预案最重要的部分，必须有详细明确、可行的具体措施，应该包括以下几个方面：
・震时应急疏散措施。构造和谐社会，必须以人为本，地震发生时，第一要务就是要尽可能迅速抢救、转移生命。因此，必须根据人员分布和现有空地情况，制定详细的应急疏散措施，确定疏散路线，达到迅速有效地组织人员安全疏散的目的。
・次生灾害源的分布及其控制措施。破坏性地震发生后，除直接震害以外，通常还伴随有一定程度的次生灾害，如火灾、水浸等。所以要根据本单位的实际情况，明确次生灾害源的分布情况，并绘制平面分布图，制定防止次生灾害发生和控制次生灾害蔓延的具体措施。
3.4 制定救灾物资储备计划
为了应付突发地震的发生，有效地开展抗震抢险救灾工作，必须制定抗震救灾物资储备计划并付诸实施。要制定储备物资的管理办法和震时发放原则，要
明确物资储备地点，并保证安全可靠。
3.5 制定震后恢复与重建计划
地震发生后，要积极配合有关部门开展救助和自救，抢救珍贵资料，尽可能降低地震造成的灾害。
3.6 宣传普及地震知识
平时要加强地震知识的宣传与普及，提高个人防灾抗灾的能力。
3.7 建立定期预警演练制度
通过定期预警演练，提高应急处置的领导和指挥能力，使每个图书馆工作人员明白自己的责任与义务，确保应急预案工作真正落实到实处。
4 建立图书馆地震应急预案应注意的问题
国内针对图书馆突发灾害预案的制定原则、内容、信息系统数据安全等方面的研究已有文献报道，如潘松华分析了图书馆可能遇到的突发事件的类型及其危害，从增强防患意识、制订应对预案、事后紧急处置等方面探讨了建立应急机制的问题；潘梅、刘兹恒对图书馆安全危机类型进行了划分，提出建立“防灾、抗灾、容灾、恢复、学习改进”等一系列措施；刘家真讨论了我国图书馆信息系统安全状况，指出其薄弱环节与需要重新认识的问题，提出了我国图书馆信息系统灾备方案的建议；刘秀娥认为应加强图书馆应急预案的编制，以提高图书馆防灾能力；孙晓、韦一尧分析了高校图书馆容易引发突发事件的环境、诱因及存在的隐患，提出应该把应对突发事件和强化危机管理纳入高校图书馆的管理体系，建立和健全各种防范和应对突发事件的工作机制，增强干部员工的危机管理意识和应急处置能力，做好突发事件的善后工作与高校图书馆突发事件的管理；徐国华提出图书馆应该建立突发事件应急机制。虽然这些研究对图书馆地震灾害预案有一定的借鉴意义，但由于地震等突发地质灾害有一定的特殊性，笔者认为还需注意以下一些问题：
4.1 加强教育，唤起大家的防灾减灾意识
在各种自然灾害中，地震造成的损失最大、死亡人数最多。为在全世界扩大减灾共识，第42届联大曾通过第169号决议，将20世纪最后十年定为“国际减轻自然灾害十年”；第44届联大通过决议，确定每年10月的第二个星期三为“国际减灾日”。我国也是各种自然灾害的高发区域，70％以上的城市、50％以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。
对图书馆员工而言，首先要使大家在思想上充分重视这种灾害的可能性和危害性；其次要开展各种应急措施和应对能力的学习与培训，使大家掌握处理应急事件的常识和方法。要让每个员工都要熟悉馆舍布局，安全疏散的设施、渠道、顺序、方法等以及自己的责任和要求。在遇到地震时，明白如何及时报警、及时疏散读者，明确如何疏散、往哪儿疏散、由谁组织，不得发生不顾读者的安危只顾自己逃生的“范跑跑”事件；同时还要在馆内开展应急素质教育。面对突发事件，惊慌失措或盲目指挥，只能导致局面更加混乱，后果更加严重。训练有素、有预案可循的员工能够做到临危不乱、沉着应对、措施得当，从而降低损失减少伤亡；教育全体员工发扬团队精神，同舟共济，保护国家财产不受损失，保护人民群众生命安全。
对读者而言，要加强人馆教育和警示教育，使其了解地震发生时如何躲避，如何在图书馆人员的指挥下，紧张有序地撤离和转移，出现险情或人员被埋压时如何保护自己，伤者如何处理等应急知识和技能。
4.2 重视馆舍建筑物的建设质量
首先，图书馆馆舍建设应该严格遵守《图书馆建筑设计规范》(JGJ38-99)、《建筑物防雷设计规范》(GB50057-94)、《建筑物电子信息系统防雷技术规范》(GB50343-2004)等规范，同时结合地质结构(如板块地质走向、断裂带位置等)，切实保证和提高建筑物的抗震能力，以期最大限度地降低地震等地质灾害对建筑物的破坏程度，为馆藏的抢救及恢复创造物质基础。
其次，要注意馆舍建筑物的高度控制，因为图书馆由于收藏的多为纸质资料，建筑物承重比较大，楼层过高由于惯性容易使振幅加大，从而导致在地震中破坏更大。目前，有的图书馆为了提高空间利用效率、公共形象、增加收入等，盲目加高图书馆馆舍的高度，势必为抗震救灾带来很大的安全隐患。
再者，要重视应急疏散通道的建设，不能因为经费、空间等因素，随意缩减应急通道和出口。应保持安全出口和疏散通道并设置明显标志，各类安全器材要保持良好状态，预备好应急灯、手电筒、锤子等物品。
4.3 合理安排资源收藏布局
地震等地质灾害对建筑物的影响和破坏是有一定的规律可循的，图书馆在进行馆藏资源收藏布局时，不仅要考虑读者利用的方便程度，还要考虑地震等地质灾害的影响，尽可能将一些重要的资源(如珍贵文物、重大价值的资料、数据备份等)安排在相对牢固、安全、容易获取的位置，提高这些资源的保存系数，降低损失。而不应该简单地为了安全、省事而束之高阁，或封闭在地下室。
4.4 增设紧急预警设备和制定相关制度
目前许多图书馆虽然安装了一些安防设备，如火灾探测报警系统、闭路电视监控系统、智能门禁系统、消防隔离门等，也设立了紧急逃生通道、消防应急标志灯，但还缺乏一些突发灾害紧急预警设备和制度，如书库中没有设置遍布各角落的喇叭，无法及时有效地通知散布在各处的读者，从而为抗灾救灾带来了很大障碍。一旦发生地震等小概率灾难，由于缺乏制度保证，许多员工不知如何行动，无法开展有效的抗震救灾行动，反而造成一些不必要的恐慌。
由于经费紧张、方便管理等因素，许多图书馆虽然设有应急通道和出口，但却堆满杂物，或者直接落锁为安，也缺乏明确、足够的指示灯，为组织紧急人员疏散制造了障碍。
另外，智能门禁等安全措施在突然停电后，由于残磁等有可能造成逃生门无法打开，这对地震发生时人员逃生带来很大的障碍。
4.5 异地备份馆藏重要资料
一些图书馆收藏了一些孤本古籍和较高研究价值的文献资料，同时，随着知识数字化的迅猛发展，大量的数字资料汇集在图书馆。虽然图书馆也开展了数据备份工作，但大部分是集中在本地统一管理，一旦本地出现灾难，备份也就随之被毁。但研究和实践证明，异地备份保管是数据和资料保存的一种很有效的措施。有报道指出“5.12”汶川大地震中，某单位所收藏的文物，由于采取了异地保存制度，从而在这次地震中避免了国家财产的损失。当然，异地备份必须要充分考虑各种因素，如经费、距离等，有文献认为，预防地震，备份介质位置与图书馆的距离需几百公里以上。
4.6 明确职责，定期开展演练
1.1 编制目的
依法科学统一、有力有序有效地实施地震应急，最大程度减少人员伤亡和经济损失，维护社会正常秩序。
1.2 编制依据
《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》等法律法规和国家突发事件总体应急预案等。
1.3 适用范围
本预案适用于我国发生地震及火山灾害和国外发生造成重大影响地震及火山灾害的应对工作。
1.4 工作原则
抗震救灾工作坚持统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应的工作原则。地震灾害发生后，地方人民政府和有关部门立即自动按照职责分工和相关预案开展前期处置工作。省级人民政府是应对本行政区域特别重大、重大地震灾害的主体。视省级人民政府地震应急的需求，国家地震应急给予必要的协调和支持。
2 组织体系
2.1 国家抗震救灾指挥机构
国务院抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。地震局承担国务院抗震救灾指挥部日常工作。
必要时，成立国务院抗震救灾总指挥部，负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作;在地震灾区成立现场指挥机构，在国务院抗震救灾指挥机构的领导下开展工作。
2.2 地方抗震救灾指挥机构
县级以上地方人民政府抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调本行政区域的抗震救灾工作。地方有关部门和单位、当地、武警部队和民兵组织等，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好抗震救灾工作。
3 响应机制
3.1 地震灾害分级
地震灾害分为特别重大、重大、较大、一般四级。
(1)特别重大地震灾害是指造成300人以上死亡(含失踪)，或者直接经济损失占地震发生地省(区、市)上年国内生产总值1%以上的地震灾害。
当人口较密集地区发生7.0级以上地震，人口密集地区发生6.0级以上地震，初判为特别重大地震灾害。
(2)重大地震灾害是指造成50人以上、300人以下死亡(含失踪)或者造成严重经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生6.0级以上、7.0级以下地震，人口密集地区发生5.0级以上、6.0级以下地震，初判为重大地震灾害。
(3)较大地震灾害是指造成10人以上、50人以下死亡(含失踪)或者造成较重经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生5.0级以上、6.0级以下地震，人口密集地区发生4.0级以上、5.0级以下地震，初判为较大地震灾害。
(4)一般地震灾害是指造成10人以下死亡(含失踪)或者造成一定经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生4.0级以上、5.0级以下地震，初判为一般地震灾害。
3.2 分级响应
根据地震灾害分级情况，将地震灾害应急响应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级。
应对特别重大地震灾害，启动Ⅰ级响应。由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作;国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。
应对重大地震灾害，启动Ⅱ级响应。由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作;国务院抗震救灾指挥部根据情况，组织协调有关部门和单位开展国家地震应急工作。
应对较大地震灾害，启动Ⅲ级响应。在灾区所在省级抗震救灾指挥部的支持下，由灾区所在市级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作。中国地震局等国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作。
应对一般地震灾害，启动Ⅳ级响应。在灾区所在省、市级抗震救灾指挥部的支持下，由灾区所在县级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作。中国地震局等国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作。
地震发生在边疆地区、少数民族聚居地区和其他特殊地区，可根据需要适当提高响应级别。地震应急响应启动后，可视灾情及其发展情况对响应级别及时进行相应调整，避免响应不足或响应过度。
4 监测报告
4.1 地震监测预报
中国地震局负责收集和管理全国各类地震观测数据，提出地震重点监视防御区和年度防震减灾工作意见。各级地震工作主管部门和机构加强震情跟踪监测、预测预报和群测群防工作，及时对地震预测意见和可能与地震有关的异常现象进行综合分析研判。省级人民政府根据预报的震情决策临震预报，组织预报区加强应急防范措施。
4.2 震情速报
地震发生后，中国地震局快速完成地震发生时间、地点、震级、震源深度等速报参数的测定，报国务院，同时通报有关部门，并及时续报有关情况。
4.3 灾情报告
地震灾害发生后，灾区所在县级以上地方人民政府及时将震情、灾情等信息报上级人民政府，必要时可越级上报。发生特别重大、重大地震灾害，民政部、中国地震局等部门迅速组织开展现场灾情收集、分析研判工作，报国务院，并及时续报有关情况。公安、安全生产监管、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生等有关部门及时将收集了解的情况报国务院。
5 应急响应
各有关地方和部门根据灾情和抗灾救灾需要，采取以下措施。
5.1 搜救人员
立即组织基层应急队伍和广大群众开展自救互救，同时组织协调当地、武警部队、地震、消防、建筑和市政等各方面救援力量，调配大型吊车、起重机、千斤顶、生命探测仪等救援装备，抢救被掩埋人员。现场救援队伍之间加强衔接和配合，合理划分责任区边界，遇有危险时及时传递警报，做好自身安全防护。
5.2 开展医疗救治和卫生防疫
迅速组织协调应急医疗队伍赶赴现场，抢救受伤群众，必要时建立战地医院或医疗点，实施现场救治。加强救护车、医疗器械、药品和血浆的组织调度，特别是加大对重灾区及偏远地区医疗器械、药品供应，确保被救人员得到及时医治，最大程度减少伤员致死、致残。统筹周边地区的医疗资源，根据需要分流重伤员，实施异地救治。开展灾后心理援助。
加强灾区卫生防疫工作。及时对灾区水源进行监测消毒，加强食品和饮用水卫生监督;妥善处置遇难者遗体，做好死亡动物、医疗废弃物、生活垃圾、粪便等消毒和无害化处理;加强鼠疫、狂犬病的监测、防控和处理，及时接种疫苗;实行重大传染病和突发卫生事件每日报告制度。
5.3 安置受灾群众
开放应急避难场所，组织筹集和调运食品、饮用水、衣被、帐篷、移动厕所等各类救灾物资，解决受灾群众吃饭、饮水、穿衣、住处等问题;在受灾村镇、街道设置生活用品发放点，确保生活用品的有序发放;根据需要组织生产、调运、安装活动板房和简易房;在受灾群众集中安置点配备必要的消防设备器材，严防火灾发生。救灾物资优先保证学校、医院、福利院的需要;优先安置孤儿、孤老及残疾人员，确保其基本生活。鼓励采取投亲靠友等方式，广泛动员社会力量安置受灾群众。
做好遇难人员的善后工作，抚慰遇难者家属;积极创造条件，组织灾区学校复课。
5.4 抢修基础设施
抢通修复因灾损毁的机场、铁路、公路、桥梁、隧道等交通设施，协调运力，优先保证应急抢险救援人员、救灾物资和伤病人员的运输需要。抢修供电、供水、供气、通信、广播电视等基础设施，保障灾区群众基本生活需要和应急工作需要。
5.5 加强现场监测
地震局组织布设或恢复地震现场测震和前兆台站，实时跟踪地震序列活动，密切监视震情发展，对震区及全国震情形势进行研判。气象局加强气象监测，密切关注灾区重大气象变化。灾区所在地抗震救灾指挥部安排专业力量加强空气、水源、土壤污染监测，减轻或消除污染危害。
5.6 防御次生灾害
加强次生灾害监测预警，防范因强余震和降雨形成的滑坡、泥石流、滚石等造成新的人员伤亡和交通堵塞;组织专家对水库、水电站、堤坝、堰塞湖等开展险情排查、评估和除险加固，必要时组织下游危险地区人员转移。
加强危险化学品生产储存设备、输油气管道、输配电线路的受损情况排查，及时采取安全防范措施;对核电站等核工业生产科研重点设施，做好事故防范处置工作。
5.7 维护社会治安
严厉打击盗窃、抢劫、哄抢救灾物资、借机传播谣言制造社会恐慌等违法犯罪行为;在受灾群众安置点、救灾物资存放点等重点地区，增设临时警务站，加强治安巡逻，增强灾区群众的安全感;加强对党政机关、要害部门、金融单位、储备仓库、监狱等重要场所的警戒，做好涉灾矛盾纠纷化解和法律服务工作，维护社会稳定。
5.8 开展社会动员
灾区所在地抗震救灾指挥部明确专门的组织机构或人员，加强志愿服务管理;及时开通志愿服务联系电话，统一接收志愿者组织报名，做好志愿者派遣和相关服务工作;根据灾区需求、交通运输等情况，向社会公布志愿服务需求指南，引导志愿者安全有序参与。
视情开展为灾区人民捐款捐物活动，加强救灾捐赠的组织发动和款物接收、统计、分配、使用、公示反馈等各环节工作。
必要时，组织非灾区人民政府，通过提供人力、物力、财力、智力等形式，对灾区群众生活安置、伤员救治、卫生防疫、基础设施抢修和生产恢复等开展对口支援。
5.9 加强涉外事务管理
及时向相关国家和地区驻华机构通报相关情况;协调安排国外救援队入境救援行动，按规定办理外事手续，分配救援任务，做好相关保障;加强境外救援物资的接受和管理，按规定做好检验检疫、登记管理等工作;适时组织安排境外新闻媒体进行采访。
5.10 信息
各级抗震救灾指挥机构按照分级响应原则，分别负责相应级别地震灾害信息工作，回应社会关切。信息要统一、及时、准确、客观。
5.11 开展灾害调查与评估
地震局开展地震烈度、发震构造、地震宏观异常现象、工程结构震害特征、地震社会影响和各种地震地质灾害调查等。民政、地震、国土资源、建设、环境保护等有关部门，深入调查灾区范围、受灾人口、成灾人口、人员伤亡数量、建构筑物和基础设施破坏程度、环境影响程度等，组织专家开展灾害损失评估。
5.12 应急结束
在抢险救灾工作基本结束、紧急转移和安置工作基本完成、地震次生灾害的后果基本消除，以及交通、电力、通信和供水等基本抢修抢通、灾区生活秩序基本恢复后，由启动应急响应的原机关决定终止应急响应。
6 指挥与协调
6.1 特别重大地震灾害
6.1.1 先期保障
特别重大地震灾害发生后，根据中国地震局的信息通报，有关部门立即组织做好灾情航空侦察和机场、通信等先期保障工作。
(1)测绘地信局、民航局、总参谋部等迅速组织协调出动飞行器开展灾情航空侦察。
(2)总参谋部、民航局采取必要措施保障相关机场的有序运转，组织修复灾区机场或开辟临时机场，并实行必要的飞行管制措施，保障抗震救灾工作需要。
(3)工业和信息化部按照国家通信保障应急预案及时采取应对措施，抢修受损通信设施，协调应急通信资源，优先保障抗震救灾指挥通信联络和信息传递畅通。自有通信系统的部门尽快恢复本部门受到损坏的通信设施，协助保障应急救援指挥通信畅通。
6.1.2 地方政府应急处置
省级抗震救灾指挥部立即组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、受灾群众安置等，组织抢修重大关键基础设施，保护重要目标;国务院启动I级响应后，按照国务院抗震救灾指挥机构的统一部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
灾区所在市(地)、县级抗震救灾指挥部立即发动基层干部群众开展自救互救，组织基层抢险救灾队伍开展人员搜救和医疗救护，开放应急避难场所，及时转移和安置受灾群众，防范次生灾害，维护社会治安，同时提出需要支援的应急措施建议;按照上级抗震救灾指挥机构的安排部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
6.1.3 国家应急处置
中国地震局或灾区所在省级人民政府向国务院提出实施国家地震应急Ⅰ级响应和需采取应急措施的建议，国务院决定启动Ⅰ级响应，由国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。必要时，国务院直接决定启动Ⅰ级响应。
国务院抗震救灾指挥机构根据需要设立抢险救援、群众生活保障、医疗救治和卫生防疫、基础设施保障和生产恢复、地震监测和次生灾害防范处置、社会治安、救灾捐赠与涉外事务、涉港澳台事务、国外救援队伍协调事务、地震灾害调查及灾情损失评估、信息及宣传报道等工作组，国务院办公厅履行信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院抗震救灾指挥机构组织有关地区和部门开展以下工作：
(1)派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队、矿山和危险化学品救护队、医疗卫生救援队伍等各类专业抢险救援队伍，协调和武警部队派遣专业队伍，赶赴灾区抢救被压埋幸存者和被困群众。
(2)组织跨地区调运救灾帐篷、生活必需品等救灾物资和装备，支援灾区保障受灾群众的吃、穿、住等基本生活需要。
(3)支援灾区开展伤病员和受灾群众医疗救治、卫生防疫、心理援助工作，根据需要组织实施跨地区大范围转移救治伤员，恢复灾区医疗卫生服务能力和秩序。
(4)组织抢修通信、电力、交通等基础设施，保障抢险救援通信、电力以及救灾人员和物资交通运输的畅通。
(5)指导开展重大危险源、重要目标物、重大关键基础设施隐患排查与监测预警，防范次生衍生灾害。对于已经受到破坏的，组织快速抢险救援。
(6)派出地震现场监测与分析预报工作队伍，布设或恢复地震现场测震和前兆台站，密切监视震情发展，指导做好余震防范工作。
(7)协调加强重要目标警戒和治安管理，预防和打击各种违法犯罪活动，指导做好涉灾矛盾纠纷化解和法律服务工作，维护社会稳定。
(8)组织有关部门和单位、非灾区省级人民政府以及企事业单位、志愿者等社会力量对灾区进行紧急支援。
(9)视情实施限制前往或途经灾区旅游、跨省(区、市)和干线交通管制等特别管制措施。
(10)组织统一灾情和抗震救灾信息，指导做好抗震救灾宣传报道工作，正确引导国内外舆论。
(11)其他重要事项。
必要时，国务院抗震救灾指挥机构在地震灾区成立现场指挥机构，负责开展以下工作：
(1)了解灾区抗震救灾工作进展和灾区需求情况，督促落实国务院抗震救灾指挥机构工作部署。
(2)根据灾区省级人民政府请求，协调有关部门和地方调集应急物资、装备。
(3)协调指导国家有关专业抢险救援队伍以及各方面支援力量参与抗震救灾行动。
(4)协调公安、交通运输、铁路、民航等部门和地方提供交通运输保障。
(5)协调安排灾区伤病群众转移治疗。
(6)协调相关部门支持协助地方人民政府处置重大次生衍生灾害。
(7)国务院抗震救灾指挥机构部署的其他任务。
6.2 重大地震灾害
6.2.1 地方政府应急处置
省级抗震救灾指挥部制订抢险救援力量及救灾物资装备配置方案，协调驻地、武警部队，组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、灾民安置、次生灾害防范和应急恢复等工作。需要国务院支持的事项，由省级人民政府向国务院提出建议。
灾区所在市(地)、县级抗震救灾指挥部迅速组织开展自救互救、抢险救灾等先期处置工作，同时提出需要支援的应急措施建议;按照上级抗震救灾指挥机构的安排部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
6.2.2 国家应急处置
中国地震局向国务院抗震救灾指挥部上报相关信息，提出应对措施建议，同时通报有关部门。国务院抗震救灾指挥部根据应对工作需要，或者灾区所在省级人民政府请求或国务院有关部门建议，采取以下一项或多项应急措施：
(1)派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队、矿山和危险化学品救护队、医疗卫生救援队伍等专业抢险救援队伍，赶赴灾区抢救被压埋幸存者和被困群众，转移救治伤病员，开展卫生防疫等。必要时，协调、武警部队派遣专业队伍参与应急救援。
(2)组织调运救灾帐篷、生活必需品等抗震救灾物资。
(3)指导、协助抢修通信、广播电视、电力、交通等基础设施。
(4)根据需要派出地震监测和次生灾害防范、群众生活、医疗救治和卫生防疫、基础设施恢复等工作组，赴灾区协助、指导开展抗震救灾工作。
(5)协调非灾区省级人民政府对灾区进行紧急支援。
(6)需要国务院抗震救灾指挥部协调解决的其他事项。
6.3 较大、一般地震灾害
市(地)、县级抗震救灾指挥部组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、灾民安置、次生灾害防范和应急恢复等工作。省级抗震救灾指挥部根据应对工作实际需要或下级抗震救灾指挥部请求，协调派遣专业技术力量和救援队伍，组织调运抗震救灾物资装备，指导市(地)、县开展抗震救灾各项工作;必要时，请求国家有关部门予以支持。
根据灾区需求，中国地震局等国家有关部门和单位协助地方做好地震监测、趋势判定、房屋安全性鉴定和灾害损失调查评估，以及支援物资调运、灾民安置和社会稳定等工作。必要时，派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队和医疗卫生救援队伍赴灾区开展紧急救援行动。
7 恢复重建
7.1 恢复重建规划
特别重大地震灾害发生后，按照国务院决策部署，国务院有关部门和灾区省级人民政府组织编制灾后恢复重建规划;重大、较大、一般地震灾害发生后，灾区省级人民政府根据实际工作需要组织编制地震灾后恢复重建规划。
7.2 恢复重建实施
灾区地方各级人民政府应当根据灾后恢复重建规划和当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施本行政区域灾后恢复重建。上级人民政府有关部门对灾区恢复重建规划的实施给予支持和指导。
8 保障措施
8.1 队伍保障
国务院有关部门、、武警部队、县级以上地方人民政府加强地震灾害紧急救援、公安消防、陆地搜寻与救护、矿山和危险化学品救护、医疗卫生救援等专业抢险救灾队伍建设，配备必要的物资装备，经常性开展协同演练，提高共同应对地震灾害的能力。
城市供水、供电、供气等生命线工程设施产权单位、管理或者生产经营单位加强抢险抢修队伍建设。
乡(镇)人民政府、街道办事处组织动员社会各方面力量，建立基层地震抢险救灾队伍，加强日常管理和培训。各地区、各有关部门发挥共青团和红十字会作用，依托社会团体、企事业单位及社区建立地震应急救援志愿者队伍，形成广泛参与地震应急救援的社会动员机制。
各级地震工作主管部门加强地震应急专家队伍建设，为应急指挥辅助决策、地震监测和趋势判断、地震灾害紧急救援、灾害损失评估、地震烈度考察、房屋安全鉴定等提供人才保障。各有关研究机构加强地震监测、地震预测、地震区划、应急处置技术、搜索与营救、建筑物抗震技术等方面的研究，提供技术支撑。
8.2 指挥平台保障
各级地震工作主管部门综合利用自动监测、通信、计算机、遥感等技术，建立健全地震应急指挥技术系统，形成上下贯通、反应灵敏、功能完善、统一高效的地震应急指挥平台，实现震情灾情快速响应、应急指挥决策、灾害损失快速评估与动态跟踪、地震趋势判断的快速反馈，保障各级人民政府在抗震救灾中进行合理调度、科学决策和准确指挥。
8.3 物资与资金保障
国务院有关部门建立健全应急物资储备网络和生产、调拨及紧急配送体系，保障地震灾害应急工作所需生活救助物资、地震救援和工程抢险装备、医疗器械和药品等的生产供应。县级以上地方人民政府及其有关部门根据有关法律法规，做好应急物资储备工作，并通过与有关生产经营企业签订协议等方式，保障应急物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
县级以上人民政府保障抗震救灾工作所需经费。中央财政对达到部级灾害应急响应、受地震灾害影响较大和财政困难的地区给予适当支持。
8.4 避难场所保障
县级以上地方人民政府及其有关部门，利用广场、绿地、公园、学校、体育场馆等公共设施，因地制宜设立地震应急避难场所，统筹安排所必需的交通、通信、供水、供电、排污、环保、物资储备等设备设施。
学校、医院、影剧院、商场、酒店、体育场馆等人员密集场所设置地震应急疏散通道，配备必要的救生避险设施，保证通道、出口的畅通。有关单位定期检测、维护报警装置和应急救援设施，使其处于良好状态，确保正常使用。
8.5 基础设施保障
工业和信息化部门建立健全应急通信工作体系，建立有线和无线相结合、基础通信网络与机动通信系统相配套的应急通信保障系统，确保地震应急救援工作的通信畅通。在基础通信网络等基础设施遭到严重损毁且短时间难以修复的极端情况下，立即启动应急卫星、短波等无线通信系统和终端设备，确保至少有一种以上临时通信手段有效、畅通。
广电部门完善广播电视传输覆盖网，建立完善国家应急广播体系，确保群众能及时准确地获取政府的权威信息。
发展改革和电力监管部门指导、协调、监督电力运营企业加强电力基础设施、电力调度系统建设，保障地震现场应急装备的临时供电需求和灾区电力供应。
公安、交通运输、铁道、民航等主管部门建立健全公路、铁路、航空、水运紧急运输保障体系,加强统一指挥调度，采取必要的交通管制措施，建立应急救援“绿色通道”机制。
8.6 宣传、培训与演练
宣传、教育、文化、广播电视、新闻出版、地震等主管部门密切配合，开展防震减灾科学、法律知识普及和宣传教育，动员社会公众积极参与防震减灾活动，提高全社会防震避险和自救互救能力。学校把防震减灾知识教育纳入教学内容，加强防震减灾专业人才培养，教育、地震等主管部门加强指导和监督。
地方各级人民政府建立健全地震应急管理培训制度，结合本地区实际，组织应急管理人员、救援人员、志愿者等进行地震应急知识和技能培训。
各级人民政府及其有关部门要制定演练计划并定期组织开展地震应急演练。机关、学校、医院、企事业单位和居委会、村委会、基层组织等，要结合实际开展地震应急演练。
9 对港澳台地震灾害应急
9.1 对港澳地震灾害应急
香港、澳门发生地震灾害后，中国地震局向国务院报告震情，向国务院港澳办等部门通报情况，并组织对地震趋势进行分析判断。国务院根据情况向香港、澳门特别行政区发出慰问电;根据特别行政区的请求，调派地震灾害紧急救援队伍、医疗卫生救援队伍协助救援，组织有关部门和地区进行支援。
9.2 对台湾地震灾害应急
台湾发生地震灾害后，国务院台办向台湾有关方面了解情况和对祖国大陆的需求。根据情况，祖国大陆对台湾地震灾区人民表示慰问。国务院根据台湾有关方面的需求，协调调派地震灾害紧急救援队伍、医疗卫生救援队伍协助救援，援助救灾款物，为有关国家和地区对台湾地震灾区的人道主义援助提供便利。
10 其他地震及火山事件应急
10.1 强有感地震事件应急
当大中城市和大型水库、核电站等重要设施场地及其附近地区发生强有感地震事件并可能产生较大社会影响，中国地震局加强震情趋势研判，提出意见报告国务院，同时通报国务院有关部门。省(区、市)人民政府督导有关地方人民政府做好新闻及信息与宣传工作，保持社会稳定。
10.2 海域地震事件应急
海域地震事件发生后，有关地方人民政府地震工作主管部门及时向本级人民政府和当地海上搜救机构、海洋主管部门、海事管理部门等通报情况。国家海洋局接到海域地震信息后，立即开展分析，预测海域地震对我国沿海可能造成海啸灾害的影响程度，并及时相关的海啸灾害预警信息。当海域地震造成或可能造成船舶遇险、原油泄漏等突发事件时，交通运输部、国家海洋局等有关部门和单位根据有关预案实施海上应急救援。当海域地震造成海底通信电缆中断时，工业和信息化部等部门根据有关预案实施抢修。当海域地震波及陆地造成灾害事件时，参照地震灾害应急响应相应级别实施应急。
10.3 火山灾害事件应急
当火山喷发或出现多种强烈临喷异常现象，中国地震局和有关省(区、市)人民政府要及时将有关情况报国务院。中国地震局派出火山现场应急工作队伍赶赴灾区，对火山喷发或临喷异常现象进行实时监测，判定火山灾害类型和影响范围，划定隔离带，视情向灾区人民政府提出转移居民的建议。必要时，国务院研究、部署火山灾害应急工作，国务院有关部门进行支援。灾区人民政府组织火山灾害预防和救援工作，必要时组织转移居民。
10.4 对国外地震及火山灾害事件应急
国外发生造成重大影响的地震及火山灾害事件，外交部、商务部、中国地震局等部门及时将了解到的受灾国的灾情等情况报国务院，按照有关规定实施国际救援和援助行动。根据情况，信息，引导我国出境游客避免赴相关地区旅游，组织有关部门和地区协助安置或撤离我境外人员。当毗邻国家发生地震及火山灾害事件造成我国境内灾害时，按照我国相关应急预案处置。
11 附则
11.1 奖励与责任
对在抗震救灾工作中作出突出贡献的先进集体和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励;对在抗震救灾工作中造成损失的，严重虚报、瞒报灾情的，依据国家有关法律法规追究当事人的责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
11.2 预案管理与更新
中国地震局会同有关部门制订本预案，报国务院批准后实施。预案实施后，中国地震局会同有关部门组织预案宣传、培训和演练，并根据实际情况，适时组织修订完善本预案。
地方各级人民政府制订本行政区域地震应急预案，报上级人民政府地震工作主管部门备案。各级人民政府有关部门结合本部门职能制订地震应急预案或包括抗震救灾内容的应急预案，报同级地震工作主管部门备案。交通、铁路、水利、电力、通信、广播电视等基础设施的经营管理单位和学校、医院，以及可能发生次生灾害的核电、矿山、危险物品等生产经营单位制订地震应急预案或包括抗震救灾内容的应急预案，报所在地县级地震工作主管部门备案。
11.3 以上、以下的含义
本预案所称以上包括本数，以下不包括本数。
11.4 预案解释
1.概述
在人类历史中，伴随人类社会的，不仅仅只有人类文明、科学技术的进步，还有各种各样的灾难。这些灾难为人类历史留下的是一页页触目惊心的篇章。从这种意义上讲，防灾减灾是人类成长过程付出的代价。随着人类社会工业化和城市化的提高，事故与灾害发生的概率与规模也随之增大。在过去的一个世纪里，自然的或人为的灾害给全球人类造成了不可估量的损失，灾害对于人类经济、社会发展的影响不断加剧，已成为可持续发展的隐患。
各种灾难一次次给人类敲响了警钟，唤起世人对它的重视，防灾减灾是人类社会防灾的永恒的主题。加强防灾减灾研究和防灾减灾建设是实现社会经济可持续发展的战略问题，是21世纪人类必须面对的重大挑战。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失严重。在全球气候变化和中国经济社会快速发展的背景下，中国自然灾害损失不断增加，重大自然灾害乃至巨灾时有发生，我国所面临的自然灾害形势严峻复杂，灾害风险进一步加剧。
1.1基本概念
灾害：是指自然发生的或人为造成的，对人类和社会具有危害性后果的事件与现象。
防灾：是指尽量防止灾害的发生以及防止区域内发生的灾害对人和人类社会造成的不良影响。但这不仅指防御或防止灾害的发生，实际上还包括对灾害的监视、预报、防护、抗御、救援和灾后恢复重建等。
减灾：减灾包括两重意义，一是指采取措施减少灾后发生的次数和频率，二是指要减少和减轻灾害所造成的损失。减灾的根本目的是保护人民生命财产安全，保证人民正常生活和各项产业活动的正常进行，保护资源环境，促进社会稳定与经济可持续发展。
1.2防灾减灾基本原则
我国人民在长期与灾害的斗争中积累了丰富的经验，制定了“预防为主、防治结合”，“防救结合”等一系列方针政策。防灾减灾的基本原则如下。
尽可能预防――运用技术预防措施和相应的法律法规提高防灾抗灾能力。
控制损失――加强新技术开发应用，提高承灾能力。
控制诱因――使用高技术性能材料，提高监控调控技术水平。
消除隐患――改善技术环境，提高防灾意识。
应急反应――提高装备水平和救灾能力。
2.灾害的类型
在全球范围内，每年要产生各种各样的灾害。联合国公布了20世纪全球十项最具危害性的战争外灾难，分别是：地震灾害、风灾、水灾、火灾、火山喷发、海洋灾难、生物灾难、地质灾难、交通灾难、环境污染。自然灾害的分类是一个很复杂的问题，根据不同的考虑因素可以有许多不同的防灾方法。
（1）按灾害特点、灾害管理及减灾系统
在我国发生的重要的自然灾害，考虑其特点和灾害管理及减灾系统的不同可归纳为七大类，每类又包括若干灾种。
气象灾害：包括热带风暴、龙卷风、雷暴大风、干热风、干风、黑风、暴风雪、暴雨、寒潮、冷害、霜冻、雹灾及旱灾等。
海洋灾害：包括暴风潮、海啸、潮灾、海浪、海冰、海水入侵、海平面上升和海水回灌等。
洪水灾害：包括洪涝灾害、江河泛滥等。
地质灾害：包括崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、塌陷、火山、矿井突水突瓦斯、冰融、地面沉降、土地沙漠化、水土流失、土地盐碱化等。
地震灾害：包括由地震引起的各种灾害以及由地震诱发的各种次生灾害，如沙土液化、喷砂冒水、城市大火、河流与水库决堤等。防震减灾就是防御和减轻地震灾害。主要的解法是设计提高防震能力的建筑，防震减灾的主要内容有防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建，以及监督管理、法律责任等诸方面。
生物灾害：包括农作物病虫害、鼠害、农业气象灾害、农业环境灾害、流行性传染病等。
森林灾害：包括森林病虫害、鼠害、森林火灾等。
（2）按自然灾害形成原因
人类赖以生存的地球表层，包括岩石圈、水圈、气圈和生物圈，不仅受着地球自身运动和变化的影响，而且也直接受太阳和其他天体的作用和影响。实际上，人类就是在不断地取之于自然又受制于自然的条件下生存和发展起来的。但是，自然界是在不断变化的，太阳队地球辐射能的变化，地球运动状态的改变，地球各圈层物质的运动和变异已经人类和生物的活动等因素，时常能破坏人类生存的和谐条件，导致自然灾害的发生。
3.防灾减灾对策
现代科学观点人为各种灾害就个别而言有其偶然性和地区局限性，但从总体上看，它们有着明显的相关性和规律性。随着科学技术的发展，人类在长期与自然灾害的斗争过程中积累了丰富的经验。目前普遍的做法是，采用先进技术，在满足各类建筑物（构筑物）使用功能的同时，提高其综合防灾减灾的能力。
3.1 防灾减灾基本原理
灾害的形成有三个重要的条件，即灾害源、灾害载体和承（受）灾体，因此，要防止和减轻灾害的损失，就必须改善这三个条件，其主要措施是：消除灾害源或者降低灾害源的强度；改变灾害载体的能量和流通渠道；对受灾体采取预防和保护性措施。
3.2 防灾减灾的总目标
建立与社会、经济发展相适应的自然灾害综合防治体系，综合运用工程建设与法律、行政、经济管理、教育等手段，提高减灾能力，为社会安定与经济可持续发展提供更可靠的安全保障。
加强灾害科学的研究，提高对各种自然灾害孕育、发生、发展、演变及时空分布规律的认识，促进现代化技术在防灾体系建设中的应用，因地制宜实施减灾对策和协调灾害对发展的制约。
在重大灾害发生的情况下，努力减轻自然灾害的损失，防灾灾情的扩展，避免因不合理的开发行为导致的灾难性后果，保护有限而脆弱的生存条件，增强全社会承受自然灾害的能力。
3.3 防灾减灾技术措施
鉴于目前的灾害形式，要有效地防灾减灾，必须做到以下几点。
灾害监测，包括灾害前兆监测，灾害发展趋势监测等。随时监测各种灾害，特别是洪水、干旱、地震等重大灾害发展情况。这些措施的减灾效果是很显著的。
灾害预报。对潜在灾害，包括发生时间、范围、规模等进行预测，为有效防灾做准备。这也是一项极其重要的减灾措施。
防灾，即对自然灾害采取避防性措施，这是代价最小的且成效显著的减灾措施。
抗灾，指对灾害所采取的工程性措施。
救灾，这是灾情已经开始或遭灾之后最紧迫的减灾措施。当重大灾害发生时，快速准确提供灾情信息，是紧急救援所必须掌握的资料。必须制定有效地救灾预案并常备不懈，方能取得明显的减灾效果。
灾后重建，准确的灾情评估是灾后重建最主要的依据之一，而灾区生产和社会生活的恢复，也是主要的减灾措施。
参考文献：
1.2丹江口水库地震及次生灾害的研究情况及意义自1970年蓄水至1985年，库区内诱发地震800余次，南水北调中线丹江口大坝加高工程竣工后，坝高将由162m增至176.6m，正常蓄水位将升至170m，库容将从210亿m3增至339.1亿m3，加大了水库再次诱发地震的可能性。中国地震局地震研究所表明：二期蓄水后，水库水域范围扩大，在新淹没区内具有发震构造条件的部位上，发生5级作用的地震是有可能的。一般天然地震在主震发生后，总体上震级水平呈衰减趋势，在震情发展的预测分析上较有把握，而水库发震机理和诱震因素很复杂，在震群活跃期震级往往维持在一定的水复发作，趋势判断难度很大，从而加大了应急决策的难度。2006年，湖北省政府确定了十堰城区、丹江口、竹溪、竹山、房县为省地震重点监视防御区，开展丹江口水库诱发地震研究、地震及次生灾害的防治，对保障水库上下游人民生命财产安全和南水北调中线工程的供水安全具有重要意义。
2丹江口水库地震灾害的应急管理工作情况
2.1编制完成《丹江口水库防洪抢险应急预案》预案以切实做好水库遭遇突发事件时的防洪抢险调度和险情抢护工作、力保水库工程安全、最大程度保障人民群众生命安全、减少损失为目的，对险情监测与报告、险情抢护、应急保障等方面应急工作进行了严格、细致的规定和部署，并根据水库管理的内、外部环境变化作适时的调整，为水库面对突发事件时的防洪抢险应急工作提供了指导。
2.2水库防洪调度积累了丰富的应急管理经验，具备一定的地震灾害应急能力多年的防洪调度积累了丰富的应急处理经验，培养了大批运行、检修专业人员。2008年抗击雪灾和四川抗震救灾中，汉江集团的抢险救灾队伍分别担负了抢修郴州城区主干线“两桂”线和疏通高危险级的文家坝堰塞湖的任务，体现了我们在电力、水利应急抢险方面的技术实力。
3丹江口水库加强地震灾害应急管理工作的对策与措施
3.1加强地震监测台网的建设，提高地震灾害的预警能力。目前，丹江口水库的遥测地震台网的技术水平为第二代，随着二期加高工程的进行，应建设和三峡同级的第四代综合观测和数字地震遥测台网。对可能诱发地震的地段要设专业地震台网进行地震活动特征监测，以及各种地震前兆的监测研究，根据诱震预测采取防、治相结合的抗震措施。这样不仅有利于水库的防洪安全、水库的安全调水和周边民众的生活安全，还可为丹江口水库诱发地震研究提供宝贵的数据资料，为防震减灾打下坚实的基础。
3.2制订、完善和落实水库防震减灾应急预案，加强预案的科学性及可操作性预案制订、完善和落实中应注重以下方面的问题：
3.2.1须做到一旦地震，应快速对大坝的安全作出地震反应评价，提出应急措施，制定抗震减灾方案，并通过远程通信网络将抗震减灾的方案与措施在最短的时间内呈报至决策部门，使地震引起的直接与次生性灾害降至最低限度。
3.2.2预防措施重点要对在强震中最易破坏的部分进行改进，或加强结构，或改变型式，提高其抗震能力，如变电站的构架、送出线路的杆塔、设备仪表的保护、闸门的启闭系统、土石坝坝坡、上坝道路等。水利工程的破坏主要是变电、输电架构和送出线路的倒塌、送电中断；机电设备、仪表、通讯、备用电源的损坏；其次是边坡崩塌，交通中断；泄洪设施如闸门、启闭机的破坏，导致不能正常启闭泄洪；厂房围墙和生活设施倒塌。地震灾害发生后，关键要密切监测和巡查水利工程的可能受损结构、部位及设施，及时对险情进行应急处理，使地震灾害的损失和危害降至最小。
3.2.3地震灾害中水利工程的应急处理还涉及到水、雨、工情的监测预报和水利工程的优化调度问题。除降雨、余震等引发的山洪、滑坡、泥石流等对水利工程造成的不利影响外，山区河流沿岸的崩山、滑坡、泥石流，可能壅堵河道，形成堰塞湖等次生灾害，当湖泊水位上升到一定高度后，可能冲溃堵塞坝，形成溃坝灾害，对下游大坝造成冲击。因此，预案应对工程进行科学合理的调度，在可能的情况下，既保证正常的供水、供电，又要保证工程的安全，做好准备确保大坝的泄洪设施安全，让大坝顺利泄水，降低蓄水位，甚至考虑腾空库容，避免出现溃坝事故。预案中还需强调，水利部门有权对易发生次生灾害的设施采取紧急处置措施，加强监控，还有必要提出应急性的群众转移、避灾方案，情况紧急时，可强制组织下游群众避灾疏散，以防止灾害扩展，减轻或消除危害。
3.2.4应发展应急通信优势技术，建立起一套空中与地面相结合、有线与无线相结合、固定与机动相结合的立体应急通信系统，加强互联互通监管和通信相关设施保护工作。制定详尽周密的应急通信保障预案，还应定期进行应急通信演练活动。
3.2.5与地方政府积极协作，开展防震减灾科学知识的普及和宣传教育及人员培训和应急演练，建立地震应急避难场所，推进抢险救援志愿者队伍建设。
3.3加强水库管理单位与地方政府间的沟通和协调，紧密结合内、外部应急预案
1 总则
1.1 编制目的
依法科学统一、有力有序有效地实施地震应急，最大程度减少人员伤亡和经济损失，维护社会正常秩序。
1.2 编制依据
《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》等法律法规和国家突发事件总体应急预案等。
1.3 适用范围
本预案适用于我国发生地震及火山灾害和国外发生造成重大影响地震及火山灾害的应对工作。
1.4 工作原则
抗震救灾工作坚持统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应的工作原则。地震灾害发生后，地方人民政府和有关部门立即自动按照职责分工和相关预案开展前期处置工作。省级人民政府是应对本行政区域特别重大、重大地震灾害的主体。视省级人民政府地震应急的需求，国家地震应急给予必要的协调和支持。
2 组织体系
2.1 国家抗震救灾指挥机构
国务院抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。地震局承担国务院抗震救灾指挥部日常工作。
必要时，成立国务院抗震救灾总指挥部，负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作;在地震灾区成立现场指挥机构，在国务院抗震救灾指挥机构的领导下开展工作。
2.2 地方抗震救灾指挥机构
县级以上地方人民政府抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调本行政区域的抗震救灾工作。地方有关部门和单位、当地解放军、武警部队和民兵组织等，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好抗震救灾工作。
3 响应机制
3.1 地震灾害分级
地震灾害分为特别重大、重大、较大、一般四级。
(1)特别重大地震灾害是指造成300人以上死亡(含失踪)，或者直接经济损失占地震发生地省(区、市)上年国内生产总值1%以上的地震灾害。
当人口较密集地区发生7.0级以上地震，人口密集地区发生6.0级以上地震，初判为特别重大地震灾害。
(2)重大地震灾害是指造成50人以上、300人以下死亡(含失踪)或者造成严重经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生6.0级以上、7.0级以下地震，人口密集地区发生5.0级以上、6.0级以下地震，初判为重大地震灾害。
(3)较大地震灾害是指造成10人以上、50人以下死亡(含失踪)或者造成较重经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生5.0级以上、6.0级以下地震，人口密集地区发生4.0级以上、5.0级以下地震，初判为较大地震灾害。
(4)一般地震灾害是指造成10人以下死亡(含失踪)或者造成一定经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生4.0级以上、5.0级以下地震，初判为一般地震灾害。
3.2 分级响应
根据地震灾害分级情况，将地震灾害应急响应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级。
应对特别重大地震灾害，启动Ⅰ级响应。由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作;国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。
应对重大地震灾害，启动Ⅱ级响应。由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作;国务院抗震救灾指挥部根据情况，组织协调有关部门和单位开展国家地震应急工作。
应对较大地震灾害，启动Ⅲ级响应。在灾区所在省级抗震救灾指挥部的支持下，由灾区所在市级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作。中国地震局等国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作。
应对一般地震灾害，启动Ⅳ级响应。在灾区所在省、市级抗震救灾指挥部的支持下，由灾区所在县级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作。中国地震局等国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作。
地震发生在边疆地区、少数民族聚居地区和其他特殊地区，可根据需要适当提高响应级别。地震应急响应启动后，可视灾情及其发展情况对响应级别及时进行相应调整，避免响应不足或响应过度。
4 监测报告
4.1 地震监测预报
中国地震局负责收集和管理全国各类地震观测数据，提出地震重点监视防御区和年度防震减灾工作意见。各级地震工作主管部门和机构加强震情跟踪监测、预测预报和群测群防工作，及时对地震预测意见和可能与地震有关的异常现象进行综合分析研判。省级人民政府根据预报的震情决策临震预报，组织预报区加强应急防范措施。
4.2 震情速报
地震发生后，中国地震局快速完成地震发生时间、地点、震级、震源深度等速报参数的测定，报国务院，同时通报有关部门，并及时续报有关情况。
4.3 灾情报告
地震灾害发生后，灾区所在县级以上地方人民政府及时将震情、灾情等信息报上级人民政府，必要时可越级上报。发生特别重大、重大地震灾害，民政部、中国地震局等部门迅速组织开展现场灾情收集、分析研判工作，报国务院，并及时续报有关情况。公安、安全生产监管、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生等有关部门及时将收集了解的情况报国务院。
5 应急响应
各有关地方和部门根据灾情和抗灾救灾需要，采取以下措施。
5.1 搜救人员
立即组织基层应急队伍和广大群众开展自救互救，同时组织协调当地解放军、武警部队、地震、消防、建筑和市政等各方面救援力量，调配大型吊车、起重机、千斤顶、生命探测仪等救援装备，抢救被掩埋人员。现场救援队伍之间加强衔接和配合，合理划分责任区边界，遇有危险时及时传递警报，做好自身安全防护。
5.2 开展医疗救治和卫生防疫
迅速组织协调应急医疗队伍赶赴现场，抢救受伤群众，必要时建立战地医院或医疗点，实施现场救治。加强救护车、医疗器械、药品和血浆的组织调度，特别是加大对重灾区及偏远地区医疗器械、药品供应，确保被救人员得到及时医治，最大程度减少伤员致死、致残。统筹周边地区的医疗资源，根据需要分流重伤员，实施异地救治。开展灾后心理援助。
加强灾区卫生防疫工作。及时对灾区水源进行监测消毒，加强食品和饮用水卫生监督;妥善处置遇难者遗体，做好死亡动物、医疗废弃物、生活垃圾、粪便等消毒和无害化处理;加强鼠疫、狂犬病的监测、防控和处理，及时接种疫苗;实行重大传染病和突发卫生事件每日报告制度。
5.3 安置受灾群众
开放应急避难场所，组织筹集和调运食品、饮用水、衣被、帐篷、移动厕所等各类救灾物资，解决受灾群众吃饭、饮水、穿衣、住处等问题;在受灾村镇、街道设置生活用品发放点，确保生活用品的有序发放;根据需要组织生产、调运、安装活动板房和简易房;在受灾群众集中安置点配备必要的消防设备器材，严防火灾发生。救灾物资优先保证学校、医院、福利院的需要;优先安置孤儿、孤老及残疾人员，确保其基本生活。鼓励采取投亲靠友等方式，广泛动员社会力量安置受灾群众。
做好遇难人员的善后工作，抚慰遇难者家属;积极创造条件，组织灾区学校复课。
5.4 抢修基础设施
抢通修复因灾损毁的机场、铁路、公路、桥梁、隧道等交通设施，协调运力，优先保证应急抢险救援人员、救灾物资和伤病人员的运输需要。抢修供电、供水、供气、通信、广播电视等基础设施，保障灾区群众基本生活需要和应急工作需要。
5.5 加强现场监测
地震局组织布设或恢复地震现场测震和前兆台站，实时跟踪地震序列活动，密切监视震情发展，对震区及全国震情形势进行研判。气象局加强气象监测，密切关注灾区重大气象变化。灾区所在地抗震救灾指挥部安排专业力量加强空气、水源、土壤污染监测，减轻或消除污染危害。
5.6 防御次生灾害
加强次生灾害监测预警，防范因强余震和降雨形成的滑坡、泥石流、滚石等造成新的人员伤亡和交通堵塞;组织专家对水库、水电站、堤坝、堰塞湖等开展险情排查、评估和除险加固，必要时组织下游危险地区人员转移。
加强危险化学品生产储存设备、输油气管道、输配电线路的受损情况排查，及时采取安全防范措施;对核电站等核工业生产科研重点设施，做好事故防范处置工作。
5.7 维护社会治安
严厉打击盗窃、抢劫、哄抢救灾物资、借机传播谣言制造社会恐慌等违法犯罪行为;在受灾群众安置点、救灾物资存放点等重点地区，增设临时警务站，加强治安巡逻，增强灾区群众的安全感;加强对党政机关、要害部门、金融单位、储备仓库、监狱等重要场所的警戒，做好涉灾矛盾纠纷化解和法律服务工作，维护社会稳定。
5.8 开展社会动员
灾区所在地抗震救灾指挥部明确专门的组织机构或人员，加强志愿服务管理;及时开通志愿服务联系电话，统一接收志愿者组织报名，做好志愿者派遣和相关服务工作;根据灾区需求、交通运输等情况，向社会公布志愿服务需求指南，引导志愿者安全有序参与。
视情开展为灾区人民捐款捐物活动，加强救灾捐赠的组织发动和款物接收、统计、分配、使用、公示反馈等各环节工作。
必要时，组织非灾区人民政府，通过提供人力、物力、财力、智力等形式，对灾区群众生活安置、伤员救治、卫生防疫、基础设施抢修和生产恢复等开展对口支援。
5.9 加强涉外事务管理
及时向相关国家和地区驻华机构通报相关情况;协调安排国外救援队入境救援行动，按规定办理外事手续，分配救援任务，做好相关保障;加强境外救援物资的接受和管理，按规定做好检验检疫、登记管理等工作;适时组织安排境外新闻媒体进行采访。
5.10 信息
各级抗震救灾指挥机构按照分级响应原则，分别负责相应级别地震灾害信息工作，回应社会关切。信息要统一、及时、准确、客观。
5.11 开展灾害调查与评估
地震局开展地震烈度、发震构造、地震宏观异常现象、工程结构震害特征、地震社会影响和各种地震地质灾害调查等。民政、地震、国土资源、建设、环境保护等有关部门，深入调查灾区范围、受灾人口、成灾人口、人员伤亡数量、建构筑物和基础设施破坏程度、环境影响程度等，组织专家开展灾害损失评估。
5.12 应急结束
在抢险救灾工作基本结束、紧急转移和安置工作基本完成、地震次生灾害的后果基本消除，以及交通、电力、通信和供水等基本抢修抢通、灾区生活秩序基本恢复后，由启动应急响应的原机关决定终止应急响应。
6 指挥与协调
6.1 特别重大地震灾害
6.1.1 先期保障
特别重大地震灾害发生后，根据中国地震局的信息通报，有关部门立即组织做好灾情航空侦察和机场、通信等先期保障工作。
(1)测绘地信局、民航局、总参谋部等迅速组织协调出动飞行器开展灾情航空侦察。
(2)总参谋部、民航局采取必要措施保障相关机场的有序运转，组织修复灾区机场或开辟临时机场，并实行必要的飞行管制措施，保障抗震救灾工作需要。
(3)工业和信息化部按照国家通信保障应急预案及时采取应对措施，抢修受损通信设施，协调应急通信资源，优先保障抗震救灾指挥通信联络和信息传递畅通。自有通信系统的部门尽快恢复本部门受到损坏的通信设施，协助保障应急救援指挥通信畅通。
6.1.2 地方政府应急处置
省级抗震救灾指挥部立即组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、受灾群众安置等，组织抢修重大关键基础设施，保护重要目标;国务院启动I级响应后，按照国务院抗震救灾指挥机构的统一部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
灾区所在市(地)、县级抗震救灾指挥部立即发动基层干部群众开展自救互救，组织基层抢险救灾队伍开展人员搜救和医疗救护，开放应急避难场所，及时转移和安置受灾群众，防范次生灾害，维护社会治安，同时提出需要支援的应急措施建议;按照上级抗震救灾指挥机构的安排部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
6.1.3 国家应急处置
中国地震局或灾区所在省级人民政府向国务院提出实施国家地震应急Ⅰ级响应和需采取应急措施的建议，国务院决定启动Ⅰ级响应，由国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。必要时，国务院直接决定启动Ⅰ级响应。
国务院抗震救灾指挥机构根据需要设立抢险救援、群众生活保障、医疗救治和卫生防疫、基础设施保障和生产恢复、地震监测和次生灾害防范处置、社会治安、救灾捐赠与涉外事务、涉港澳台事务、国外救援队伍协调事务、地震灾害调查及灾情损失评估、信息及宣传报道等工作组，国务院办公厅履行信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院抗震救灾指挥机构组织有关地区和部门开展以下工作：
(1)派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队、矿山和危险化学品救护队、医疗卫生救援队伍等各类专业抢险救援队伍，协调解放军和武警部队派遣专业队伍，赶赴灾区抢救被压埋幸存者和被困群众。
(2)组织跨地区调运救灾帐篷、生活必需品等救灾物资和装备，支援灾区保障受灾群众的吃、穿、住等基本生活需要。
(3)支援灾区开展伤病员和受灾群众医疗救治、卫生防疫、心理援助工作，根据需要组织实施跨地区大范围转移救治伤员，恢复灾区医疗卫生服务能力和秩序。
(4)组织抢修通信、电力、交通等基础设施，保障抢险救援通信、电力以及救灾人员和物资交通运输的畅通。
(5)指导开展重大危险源、重要目标物、重大关键基础设施隐患排查与监测预警，防范次生衍生灾害。对于已经受到破坏的，组织快速抢险救援。
(6)派出地震现场监测与分析预报工作队伍，布设或恢复地震现场测震和前兆台站，密切监视震情发展，指导做好余震防范工作。
(7)协调加强重要目标警戒和治安管理，预防和打击各种违法犯罪活动，指导做好涉灾矛盾纠纷化解和法律服务工作，维护社会稳定。
(8)组织有关部门和单位、非灾区省级人民政府以及企事业单位、志愿者等社会力量对灾区进行紧急支援。
(9)视情实施限制前往或途经灾区旅游、跨省(区、市)和干线交通管制等特别管制措施。
(10)组织统一灾情和抗震救灾信息，指导做好抗震救灾宣传报道工作，正确引导国内外舆论。
(11)其他重要事项。
必要时，国务院抗震救灾指挥机构在地震灾区成立现场指挥机构，负责开展以下工作：
(1)了解灾区抗震救灾工作进展和灾区需求情况，督促落实国务院抗震救灾指挥机构工作部署。
(2)根据灾区省级人民政府请求，协调有关部门和地方调集应急物资、装备。
(3)协调指导国家有关专业抢险救援队伍以及各方面支援力量参与抗震救灾行动。
(4)协调公安、交通运输、铁路、民航等部门和地方提供交通运输保障。
(5)协调安排灾区伤病群众转移治疗。
(6)协调相关部门支持协助地方人民政府处置重大次生衍生灾害。
(7)国务院抗震救灾指挥机构部署的其他任务。
6.2 重大地震灾害
6.2.1 地方政府应急处置
省级抗震救灾指挥部制订抢险救援力量及救灾物资装备配置方案，协调驻地解放军、武警部队，组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、灾民安置、次生灾害防范和应急恢复等工作。需要国务院支持的事项，由省级人民政府向国务院提出建议。
灾区所在市(地)、县级抗震救灾指挥部迅速组织开展自救互救、抢险救灾等先期处置工作，同时提出需要支援的应急措施建议;按照上级抗震救灾指挥机构的安排部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
6.2.2 国家应急处置
中国地震局向国务院抗震救灾指挥部上报相关信息，提出应对措施建议，同时通报有关部门。国务院抗震救灾指挥部根据应对工作需要，或者灾区所在省级人民政府请求或国务院有关部门建议，采取以下一项或多项应急措施：
(1)派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队、矿山和危险化学品救护队、医疗卫生救援队伍等专业抢险救援队伍，赶赴灾区抢救被压埋幸存者和被困群众，转移救治伤病员，开展卫生防疫等。必要时，协调解放军、武警部队派遣专业队伍参与应急救援。
(2)组织调运救灾帐篷、生活必需品等抗震救灾物资。
(3)指导、协助抢修通信、广播电视、电力、交通等基础设施。
(4)根据需要派出地震监测和次生灾害防范、群众生活、医疗救治和卫生防疫、基础设施恢复等工作组，赴灾区协助、指导开展抗震救灾工作。
(5)协调非灾区省级人民政府对灾区进行紧急支援。
(6)需要国务院抗震救灾指挥部协调解决的其他事项。
6.3 较大、一般地震灾害
市(地)、县级抗震救灾指挥部组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、灾民安置、次生灾害防范和应急恢复等工作。省级抗震救灾指挥部根据应对工作实际需要或下级抗震救灾指挥部请求，协调派遣专业技术力量和救援队伍，组织调运抗震救灾物资装备，指导市(地)、县开展抗震救灾各项工作;必要时，请求国家有关部门予以支持。
根据灾区需求，中国地震局等国家有关部门和单位协助地方做好地震监测、趋势判定、房屋安全性鉴定和灾害损失调查评估，以及支援物资调运、灾民安置和社会稳定等工作。必要时，派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队和医疗卫生救援队伍赴灾区开展紧急救援行动。
7 恢复重建
7.1 恢复重建规划
特别重大地震灾害发生后，按照国务院决策部署，国务院有关部门和灾区省级人民政府组织编制灾后恢复重建规划;重大、较大、一般地震灾害发生后，灾区省级人民政府根据实际工作需要组织编制地震灾后恢复重建规划。
7.2 恢复重建实施
灾区地方各级人民政府应当根据灾后恢复重建规划和当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施本行政区域灾后恢复重建。上级人民政府有关部门对灾区恢复重建规划的实施给予支持和指导。
8 保障措施
8.1 队伍保障
国务院有关部门、解放军、武警部队、县级以上地方人民政府加强地震灾害紧急救援、公安消防、陆地搜寻与救护、矿山和危险化学品救护、医疗卫生救援等专业抢险救灾队伍建设，配备必要的物资装备，经常性开展协同演练，提高共同应对地震灾害的能力。
城市供水、供电、供气等生命线工程设施产权单位、管理或者生产经营单位加强抢险抢修队伍建设。
乡(镇)人民政府、街道办事处组织动员社会各方面力量，建立基层地震抢险救灾队伍，加强日常管理和培训。各地区、各有关部门发挥共青团和红十字会作用，依托社会团体、企事业单位及社区建立地震应急救援志愿者队伍，形成广泛参与地震应急救援的社会动员机制。
各级地震工作主管部门加强地震应急专家队伍建设，为应急指挥辅助决策、地震监测和趋势判断、地震灾害紧急救援、灾害损失评估、地震烈度考察、房屋安全鉴定等提供人才保障。各有关研究机构加强地震监测、地震预测、地震区划、应急处置技术、搜索与营救、建筑物抗震技术等方面的研究，提供技术支撑。
8.2 指挥平台保障
各级地震工作主管部门综合利用自动监测、通信、计算机、遥感等技术，建立健全地震应急指挥技术系统，形成上下贯通、反应灵敏、功能完善、统一高效的地震应急指挥平台，实现震情灾情快速响应、应急指挥决策、灾害损失快速评估与动态跟踪、地震趋势判断的快速反馈，保障各级人民政府在抗震救灾中进行合理调度、科学决策和准确指挥。
8.3 物资与资金保障
国务院有关部门建立健全应急物资储备网络和生产、调拨及紧急配送体系，保障地震灾害应急工作所需生活救助物资、地震救援和工程抢险装备、医疗器械和药品等的生产供应。县级以上地方人民政府及其有关部门根据有关法律法规，做好应急物资储备工作，并通过与有关生产经营企业签订协议等方式，保障应急物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
县级以上人民政府保障抗震救灾工作所需经费。中央财政对达到部级灾害应急响应、受地震灾害影响较大和财政困难的地区给予适当支持。
8.4 避难场所保障
县级以上地方人民政府及其有关部门，利用广场、绿地、公园、学校、体育场馆等公共设施，因地制宜设立地震应急避难场所，统筹安排所必需的交通、通信、供水、供电、排污、环保、物资储备等设备设施。
学校、医院、影剧院、商场、酒店、体育场馆等人员密集场所设置地震应急疏散通道，配备必要的救生避险设施，保证通道、出口的畅通。有关单位定期检测、维护报警装置和应急救援设施，使其处于良好状态，确保正常使用。
8.5 基础设施保障
工业和信息化部门建立健全应急通信工作体系，建立有线和无线相结合、基础通信网络与机动通信系统相配套的应急通信保障系统，确保地震应急救援工作的通信畅通。在基础通信网络等基础设施遭到严重损毁且短时间难以修复的极端情况下，立即启动应急卫星、短波等无线通信系统和终端设备，确保至少有一种以上临时通信手段有效、畅通。
广电部门完善广播电视传输覆盖网，建立完善国家应急广播体系，确保群众能及时准确地获取政府的权威信息。
发展改革和电力监管部门指导、协调、监督电力运营企业加强电力基础设施、电力调度系统建设，保障地震现场应急装备的临时供电需求和灾区电力供应。
公安、交通运输、铁道、民航等主管部门建立健全公路、铁路、航空、水运紧急运输保障体系,加强统一指挥调度，采取必要的交通管制措施，建立应急救援“绿色通道”机制。
8.6 宣传、培训与演练
宣传、教育、文化、广播电视、新闻出版、地震等主管部门密切配合，开展防震减灾科学、法律知识普及和宣传教育，动员社会公众积极参与防震减灾活动，提高全社会防震避险和自救互救能力。学校把防震减灾知识教育纳入教学内容，加强防震减灾专业人才培养，教育、地震等主管部门加强指导和监督。
地方各级人民政府建立健全地震应急管理培训制度，结合本地区实际，组织应急管理人员、救援人员、志愿者等进行地震应急知识和技能培训。
各级人民政府及其有关部门要制定演练计划并定期组织开展地震应急演练。机关、学校、医院、企事业单位和居委会、村委会、基层组织等，要结合实际开展地震应急演练。
9 对港澳台地震灾害应急
9.1 对港澳地震灾害应急
香港、澳门发生地震灾害后，中国地震局向国务院报告震情，向国务院港澳办等部门通报情况，并组织对地震趋势进行分析判断。国务院根据情况向香港、澳门特别行政区发出慰问电;根据特别行政区的请求，调派地震灾害紧急救援队伍、医疗卫生救援队伍协助救援，组织有关部门和地区进行支援。
9.2 对台湾地震灾害应急
台湾发生地震灾害后，国务院台办向台湾有关方面了解情况和对祖国大陆的需求。根据情况，祖国大陆对台湾地震灾区人民表示慰问。国务院根据台湾有关方面的需求，协调调派地震灾害紧急救援队伍、医疗卫生救援队伍协助救援，援助救灾款物，为有关国家和地区对台湾地震灾区的人道主义援助提供便利。
10 其他地震及火山事件应急
10.1 强有感地震事件应急
当大中城市和大型水库、核电站等重要设施场地及其附近地区发生强有感地震事件并可能产生较大社会影响，中国地震局加强震情趋势研判，提出意见报告国务院，同时通报国务院有关部门。省(区、市)人民政府督导有关地方人民政府做好新闻及信息与宣传工作，保持社会稳定。
10.2 海域地震事件应急
海域地震事件发生后，有关地方人民政府地震工作主管部门及时向本级人民政府和当地海上搜救机构、海洋主管部门、海事管理部门等通报情况。国家海洋局接到海域地震信息后，立即开展分析，预测海域地震对我国沿海可能造成海啸灾害的影响程度，并及时相关的海啸灾害预警信息。当海域地震造成或可能造成船舶遇险、原油泄漏等突发事件时，交通运输部、国家海洋局等有关部门和单位根据有关预案实施海上应急救援。当海域地震造成海底通信电缆中断时，工业和信息化部等部门根据有关预案实施抢修。当海域地震波及陆地造成灾害事件时，参照地震灾害应急响应相应级别实施应急。
10.3 火山灾害事件应急
当火山喷发或出现多种强烈临喷异常现象，中国地震局和有关省(区、市)人民政府要及时将有关情况报国务院。中国地震局派出火山现场应急工作队伍赶赴灾区，对火山喷发或临喷异常现象进行实时监测，判定火山灾害类型和影响范围，划定隔离带，视情向灾区人民政府提出转移居民的建议。必要时，国务院研究、部署火山灾害应急工作，国务院有关部门进行支援。灾区人民政府组织火山灾害预防和救援工作，必要时组织转移居民。
10.4 对国外地震及火山灾害事件应急
国外发生造成重大影响的地震及火山灾害事件，外交部、商务部、中国地震局等部门及时将了解到的受灾国的灾情等情况报国务院，按照有关规定实施国际救援和援助行动。根据情况，信息，引导我国出境游客避免赴相关地区旅游，组织有关部门和地区协助安置或撤离我境外人员。当毗邻国家发生地震及火山灾害事件造成我国境内灾害时，按照我国相关应急预案处置。
11 附则
11.1 奖励与责任
对在抗震救灾工作中作出突出贡献的先进集体和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励;对在抗震救灾工作中玩忽职守造成损失的，严重虚报、瞒报灾情的，依据国家有关法律法规追究当事人的责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
11.2 预案管理与更新
中国地震局会同有关部门制订本预案，报国务院批准后实施。预案实施后，中国地震局会同有关部门组织预案宣传、培训和演练，并根据实际情况，适时组织修订完善本预案。
地方各级人民政府制订本行政区域地震应急预案，报上级人民政府地震工作主管部门备案。各级人民政府有关部门结合本部门职能制订地震应急预案或包括抗震救灾内容的应急预案，报同级地震工作主管部门备案。交通、铁路、水利、电力、通信、广播电视等基础设施的经营管理单位和学校、医院，以及可能发生次生灾害的核电、矿山、危险物品等生产经营单位制订地震应急预案或包括抗震救灾内容的应急预案，报所在地县级地震工作主管部门备案。
11.3 以上、以下的含义
本预案所称以上包括本数，以下不包括本数。
11.4 预案解释
本预案由国务院办公厅负责解释。
依法科学统一、有力有序有效地实施地震应急，最大程度减少人员伤亡和经济损失，维护社会正常秩序。
1.2 编制依据
《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》等法律法规和国家突发事件总体应急预案等。
1.3 适用范围
本预案适用于我国发生地震及火山灾害和国外发生造成重大影响地震及火山灾害的应对工作。
1.4 工作原则
抗震救灾工作坚持统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应的工作原则。地震灾害发生后，地方人民政府和有关部门立即自动按照职责分工和相关预案开展前期处置工作。省级人民政府是应对本行政区域特别重大、重大地震灾害的主体。视省级人民政府地震应急的需求，国家地震应急给予必要的协调和支持。
2 组织体系
2.1 国家抗震救灾指挥机构
国务院抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。地震局承担国务院抗震救灾指挥部日常工作。
必要时，成立国务院抗震救灾总指挥部，负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作;在地震灾区成立现场指挥机构，在国务院抗震救灾指挥机构的领导下开展工作。
2.2 地方抗震救灾指挥机构
县级以上地方人民政府抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调本行政区域的抗震救灾工作。地方有关部门和单位、当地、武警部队和民兵组织等，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好抗震救灾工作。
3 响应机制
3.1 地震灾害分级
地震灾害分为特别重大、重大、较大、一般四级。
(1)特别重大地震灾害是指造成300人以上死亡(含失踪)，或者直接经济损失占地震发生地省(区、市)上年国内生产总值1%以上的地震灾害。
当人口较密集地区发生7.0级以上地震，人口密集地区发生6.0级以上地震，初判为特别重大地震灾害。
(2)重大地震灾害是指造成50人以上、300人以下死亡(含失踪)或者造成严重经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生6.0级以上、7.0级以下地震，人口密集地区发生5.0级以上、6.0级以下地震，初判为重大地震灾害。
(3)较大地震灾害是指造成10人以上、50人以下死亡(含失踪)或者造成较重经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生5.0级以上、6.0级以下地震，人口密集地区发生4.0级以上、5.0级以下地震，初判为较大地震灾害。
(4)一般地震灾害是指造成10人以下死亡(含失踪)或者造成一定经济损失的地震灾害。
当人口较密集地区发生4.0级以上、5.0级以下地震，初判为一般地震灾害。
3.2 分级响应
根据地震灾害分级情况，将地震灾害应急响应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级。
应对特别重大地震灾害，启动Ⅰ级响应。由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作;国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。
应对重大地震灾害，启动Ⅱ级响应。由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作;国务院抗震救灾指挥部根据情况，组织协调有关部门和单位开展国家地震应急工作。
应对较大地震灾害，启动Ⅲ级响应。在灾区所在省级抗震救灾指挥部的支持下，由灾区所在市级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作。中国地震局等国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作。
应对一般地震灾害，启动Ⅳ级响应。在灾区所在省、市级抗震救灾指挥部的支持下，由灾区所在县级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作。中国地震局等国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作。
地震发生在边疆地区、少数民族聚居地区和其他特殊地区，可根据需要适当提高响应级别。地震应急响应启动后，可视灾情及其发展情况对响应级别及时进行相应调整，避免响应不足或响应过度。
4 监测报告
4.1 地震监测预报
中国地震局负责收集和管理全国各类地震观测数据，提出地震重点监视防御区和年度防震减灾工作意见。各级地震工作主管部门和机构加强震情跟踪监测、预测预报和群测群防工作，及时对地震预测意见和可能与地震有关的异常现象进行综合分析研判。省级人民政府根据预报的震情决策临震预报，组织预报区加强应急防范措施。
4.2 震情速报
地震发生后，中国地震局快速完成地震发生时间、地点、震级、震源深度等速报参数的测定，报国务院，同时通报有关部门，并及时续报有关情况。
4.3 灾情报告
地震灾害发生后，灾区所在县级以上地方人民政府及时将震情、灾情等信息报上级人民政府，必要时可越级上报。发生特别重大、重大地震灾害，民政部、中国地震局等部门迅速组织开展现场灾情收集、分析研判工作，报国务院，并及时续报有关情况。公安、安全生产监管、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生等有关部门及时将收集了解的情况报国务院。
5 应急响应
各有关地方和部门根据灾情和抗灾救灾需要，采取以下措施。
5.1 搜救人员
立即组织基层应急队伍和广大群众开展自救互救，同时组织协调当地、武警部队、地震、消防、建筑和市政等各方面救援力量，调配大型吊车、起重机、千斤顶、生命探测仪等救援装备，抢救被掩埋人员。现场救援队伍之间加强衔接和配合，合理划分责任区边界，遇有危险时及时传递警报，做好自身安全防护。
5.2 开展医疗救治和卫生防疫
迅速组织协调应急医疗队伍赶赴现场，抢救受伤群众，必要时建立战地医院或医疗点，实施现场救治。加强救护车、医疗器械、药品和血浆的组织调度，特别是加大对重灾区及偏远地区医疗器械、药品供应，确保被救人员得到及时医治，最大程度减少伤员致死、致残。统筹周边地区的医疗资源，根据需要分流重伤员，实施异地救治。开展灾后心理援助。
加强灾区卫生防疫工作。及时对灾区水源进行监测消毒，加强食品和饮用水卫生监督;妥善处置遇难者遗体，做好死亡动物、医疗废弃物、生活垃圾、粪便等消毒和无害化处理;加强鼠疫、狂犬病的监测、防控和处理，及时接种疫苗;实行重大传染病和突发卫生事件每日报告制度。
5.3 安置受灾群众
开放应急避难场所，组织筹集和调运食品、饮用水、衣被、帐篷、移动厕所等各类救灾物资，解决受灾群众吃饭、饮水、穿衣、住处等问题;在受灾村镇、街道设置生活用品发放点，确保生活用品的有序发放;根据需要组织生产、调运、安装活动板房和简易房;在受灾群众集中安置点配备必要的消防设备器材，严防火灾发生。救灾物资优先保证学校、医院、福利院的需要;优先安置孤儿、孤老及残疾人员，确保其基本生活。鼓励采取投亲靠友等方式，广泛动员社会力量安置受灾群众。
做好遇难人员的善后工作，抚慰遇难者家属;积极创造条件，组织灾区学校复课。
5.4 抢修基础设施
抢通修复因灾损毁的机场、铁路、公路、桥梁、隧道等交通设施，协调运力，优先保证应急抢险救援人员、救灾物资和伤病人员的运输需要。抢修供电、供水、供气、通信、广播电视等基础设施，保障灾区群众基本生活需要和应急工作需要。
5.5 加强现场监测
地震局组织布设或恢复地震现场测震和前兆台站，实时跟踪地震序列活动，密切监视震情发展，对震区及全国震情形势进行研判。气象局加强气象监测，密切关注灾区重大气象变化。灾区所在地抗震救灾指挥部安排专业力量加强空气、水源、土壤污染监测，减轻或消除污染危害。
5.6 防御次生灾害
加强次生灾害监测预警，防范因强余震和降雨形成的滑坡、泥石流、滚石等造成新的人员伤亡和交通堵塞;组织专家对水库、水电站、堤坝、堰塞湖等开展险情排查、评估和除险加固，必要时组织下游危险地区人员转移。
加强危险化学品生产储存设备、输油气管道、输配电线路的受损情况排查，及时采取安全防范措施;对核电站等核工业生产科研重点设施，做好事故防范处置工作。
5.7 维护社会治安
严厉打击盗窃、抢劫、哄抢救灾物资、借机传播谣言制造社会恐慌等违法犯罪行为;在受灾群众安置点、救灾物资存放点等重点地区，增设临时警务站，加强治安巡逻，增强灾区群众的安全感;加强对党政机关、要害部门、金融单位、储备仓库、监狱等重要场所的警戒，做好涉灾矛盾纠纷化解和法律服务工作，维护社会稳定。
5.8 开展社会动员
灾区所在地抗震救灾指挥部明确专门的组织机构或人员，加强志愿服务管理;及时开通志愿服务联系电话，统一接收志愿者组织报名，做好志愿者派遣和相关服务工作;根据灾区需求、交通运输等情况，向社会公布志愿服务需求指南，引导志愿者安全有序参与。
视情开展为灾区人民捐款捐物活动，加强救灾捐赠的组织发动和款物接收、统计、分配、使用、公示反馈等各环节工作。
必要时，组织非灾区人民政府，通过提供人力、物力、财力、智力等形式，对灾区群众生活安置、伤员救治、卫生防疫、基础设施抢修和生产恢复等开展对口支援。
5.9 加强涉外事务管理
及时向相关国家和地区驻华机构通报相关情况;协调安排国外救援队入境救援行动，按规定办理外事手续，分配救援任务，做好相关保障;加强境外救援物资的接受和管理，按规定做好检验检疫、登记管理等工作;适时组织安排境外新闻媒体进行采访。
5.10 信息
各级抗震救灾指挥机构按照分级响应原则，分别负责相应级别地震灾害信息工作，回应社会关切。信息要统一、及时、准确、客观。
5.11 开展灾害调查与评估
地震局开展地震烈度、发震构造、地震宏观异常现象、工程结构震害特征、地震社会影响和各种地震地质灾害调查等。民政、地震、国土资源、建设、环境保护等有关部门，深入调查灾区范围、受灾人口、成灾人口、人员伤亡数量、建构筑物和基础设施破坏程度、环境影响程度等，组织专家开展灾害损失评估。
5.12 应急结束
在抢险救灾工作基本结束、紧急转移和安置工作基本完成、地震次生灾害的后果基本消除，以及交通、电力、通信和供水等基本抢修抢通、灾区生活秩序基本恢复后，由启动应急响应的原机关决定终止应急响应。
6 指挥与协调
6.1 特别重大地震灾害
6.1.1 先期保障
特别重大地震灾害发生后，根据中国地震局的信息通报，有关部门立即组织做好灾情航空侦察和机场、通信等先期保障工作。
(1)测绘地信局、民航局、总参谋部等迅速组织协调出动飞行器开展灾情航空侦察。
(2)总参谋部、民航局采取必要措施保障相关机场的有序运转，组织修复灾区机场或开辟临时机场，并实行必要的飞行管制措施，保障抗震救灾工作需要。
(3)工业和信息化部按照国家通信保障应急预案及时采取应对措施，抢修受损通信设施，协调应急通信资源，优先保障抗震救灾指挥通信联络和信息传递畅通。自有通信系统的部门尽快恢复本部门受到损坏的通信设施，协助保障应急救援指挥通信畅通。
6.1.2 地方政府应急处置
省级抗震救灾指挥部立即组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、受灾群众安置等，组织抢修重大关键基础设施，保护重要目标;国务院启动I级响应后，按照国务院抗震救灾指挥机构的统一部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
灾区所在市(地)、县级抗震救灾指挥部立即发动基层干部群众开展自救互救，组织基层抢险救灾队伍开展人员搜救和医疗救护，开放应急避难场所，及时转移和安置受灾群众，防范次生灾害，维护社会治安，同时提出需要支援的应急措施建议;按照上级抗震救灾指挥机构的安排部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
6.1.3 国家应急处置
中国地震局或灾区所在省级人民政府向国务院提出实施国家地震应急Ⅰ级响应和需采取应急措施的建议，国务院决定启动Ⅰ级响应，由国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。必要时，国务院直接决定启动Ⅰ级响应。
国务院抗震救灾指挥机构根据需要设立抢险救援、群众生活保障、医疗救治和卫生防疫、基础设施保障和生产恢复、地震监测和次生灾害防范处置、社会治安、救灾捐赠与涉外事务、涉港澳台事务、国外救援队伍协调事务、地震灾害调查及灾情损失评估、信息及宣传报道等工作组，国务院办公厅履行信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院抗震救灾指挥机构组织有关地区和部门开展以下工作：
(1)派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队、矿山和危险化学品救护队、医疗卫生救援队伍等各类专业抢险救援队伍，协调和武警部队派遣专业队伍，赶赴灾区抢救被压埋幸存者和被困群众。
(2)组织跨地区调运救灾帐篷、生活必需品等救灾物资和装备，支援灾区保障受灾群众的吃、穿、住等基本生活需要。
(3)支援灾区开展伤病员和受灾群众医疗救治、卫生防疫、心理援助工作，根据需要组织实施跨地区大范围转移救治伤员，恢复灾区医疗卫生服务能力和秩序。
(4)组织抢修通信、电力、交通等基础设施，保障抢险救援通信、电力以及救灾人员和物资交通运输的畅通。
(5)指导开展重大危险源、重要目标物、重大关键基础设施隐患排查与监测预警，防范次生衍生灾害。对于已经受到破坏的，组织快速抢险救援。
(6)派出地震现场监测与分析预报工作队伍，布设或恢复地震现场测震和前兆台站，密切监视震情发展，指导做好余震防范工作。
(7)协调加强重要目标警戒和治安管理，预防和打击各种违法犯罪活动，指导做好涉灾矛盾纠纷化解和法律服务工作，维护社会稳定。
(8)组织有关部门和单位、非灾区省级人民政府以及企事业单位、志愿者等社会力量对灾区进行紧急支援。
(9)视情实施限制前往或途经灾区旅游、跨省(区、市)和干线交通管制等特别管制措施。
(10)组织统一灾情和抗震救灾信息，指导做好抗震救灾宣传报道工作，正确引导国内外舆论。
(11)其他重要事项。
必要时，国务院抗震救灾指挥机构在地震灾区成立现场指挥机构，负责开展以下工作：
(1)了解灾区抗震救灾工作进展和灾区需求情况，督促落实国务院抗震救灾指挥机构工作部署。
(2)根据灾区省级人民政府请求，协调有关部门和地方调集应急物资、装备。
(3)协调指导国家有关专业抢险救援队伍以及各方面支援力量参与抗震救灾行动。
(4)协调公安、交通运输、铁路、民航等部门和地方提供交通运输保障。
(5)协调安排灾区伤病群众转移治疗。
(6)协调相关部门支持协助地方人民政府处置重大次生衍生灾害。
(7)国务院抗震救灾指挥机构部署的其他任务。
6.2 重大地震灾害
6.2.1 地方政府应急处置
省级抗震救灾指挥部制订抢险救援力量及救灾物资装备配置方案，协调驻地、武警部队，组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、灾民安置、次生灾害防范和应急恢复等工作。需要国务院支持的事项，由省级人民政府向国务院提出建议。
灾区所在市(地)、县级抗震救灾指挥部迅速组织开展自救互救、抢险救灾等先期处置工作，同时提出需要支援的应急措施建议;按照上级抗震救灾指挥机构的安排部署，领导和组织实施本行政区域抗震救灾工作。
6.2.2 国家应急处置
中国地震局向国务院抗震救灾指挥部上报相关信息，提出应对措施建议，同时通报有关部门。国务院抗震救灾指挥部根据应对工作需要，或者灾区所在省级人民政府请求或国务院有关部门建议，采取以下一项或多项应急措施：
(1)派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队、矿山和危险化学品救护队、医疗卫生救援队伍等专业抢险救援队伍，赶赴灾区抢救被压埋幸存者和被困群众，转移救治伤病员，开展卫生防疫等。必要时，协调、武警部队派遣专业队伍参与应急救援。
(2)组织调运救灾帐篷、生活必需品等抗震救灾物资。
(3)指导、协助抢修通信、广播电视、电力、交通等基础设施。
(4)根据需要派出地震监测和次生灾害防范、群众生活、医疗救治和卫生防疫、基础设施恢复等工作组，赴灾区协助、指导开展抗震救灾工作。
(5)协调非灾区省级人民政府对灾区进行紧急支援。
(6)需要国务院抗震救灾指挥部协调解决的其他事项。
6.3 较大、一般地震灾害
市(地)、县级抗震救灾指挥部组织各类专业抢险救灾队伍开展人员搜救、医疗救护、灾民安置、次生灾害防范和应急恢复等工作。省级抗震救灾指挥部根据应对工作实际需要或下级抗震救灾指挥部请求，协调派遣专业技术力量和救援队伍，组织调运抗震救灾物资装备，指导市(地)、县开展抗震救灾各项工作;必要时，请求国家有关部门予以支持。
根据灾区需求，中国地震局等国家有关部门和单位协助地方做好地震监测、趋势判定、房屋安全性鉴定和灾害损失调查评估，以及支援物资调运、灾民安置和社会稳定等工作。必要时，派遣公安消防部队、地震灾害紧急救援队和医疗卫生救援队伍赴灾区开展紧急救援行动。
7 恢复重建
7.1 恢复重建规划
特别重大地震灾害发生后，按照国务院决策部署，国务院有关部门和灾区省级人民政府组织编制灾后恢复重建规划;重大、较大、一般地震灾害发生后，灾区省级人民政府根据实际工作需要组织编制地震灾后恢复重建规划。
7.2 恢复重建实施
灾区地方各级人民政府应当根据灾后恢复重建规划和当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施本行政区域灾后恢复重建。上级人民政府有关部门对灾区恢复重建规划的实施给予支持和指导。
8 保障措施
8.1 队伍保障
国务院有关部门、、武警部队、县级以上地方人民政府加强地震灾害紧急救援、公安消防、陆地搜寻与救护、矿山和危险化学品救护、医疗卫生救援等专业抢险救灾队伍建设，配备必要的物资装备，经常性开展协同演练，提高共同应对地震灾害的能力。
城市供水、供电、供气等生命线工程设施产权单位、管理或者生产经营单位加强抢险抢修队伍建设。
乡(镇)人民政府、街道办事处组织动员社会各方面力量，建立基层地震抢险救灾队伍，加强日常管理和培训。各地区、各有关部门发挥共青团和红十字会作用，依托社会团体、企事业单位及社区建立地震应急救援志愿者队伍，形成广泛参与地震应急救援的社会动员机制。
各级地震工作主管部门加强地震应急专家队伍建设，为应急指挥辅助决策、地震监测和趋势判断、地震灾害紧急救援、灾害损失评估、地震烈度考察、房屋安全鉴定等提供人才保障。各有关研究机构加强地震监测、地震预测、地震区划、应急处置技术、搜索与营救、建筑物抗震技术等方面的研究，提供技术支撑。
8.2 指挥平台保障
各级地震工作主管部门综合利用自动监测、通信、计算机、遥感等技术，建立健全地震应急指挥技术系统，形成上下贯通、反应灵敏、功能完善、统一高效的地震应急指挥平台，实现震情灾情快速响应、应急指挥决策、灾害损失快速评估与动态跟踪、地震趋势判断的快速反馈，保障各级人民政府在抗震救灾中进行合理调度、科学决策和准确指挥。
8.3 物资与资金保障
国务院有关部门建立健全应急物资储备网络和生产、调拨及紧急配送体系，保障地震灾害应急工作所需生活救助物资、地震救援和工程抢险装备、医疗器械和药品等的生产供应。县级以上地方人民政府及其有关部门根据有关法律法规，做好应急物资储备工作，并通过与有关生产经营企业签订协议等方式，保障应急物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
县级以上人民政府保障抗震救灾工作所需经费。中央财政对达到部级灾害应急响应、受地震灾害影响较大和财政困难的地区给予适当支持。
8.4 避难场所保障
县级以上地方人民政府及其有关部门，利用广场、绿地、公园、学校、体育场馆等公共设施，因地制宜设立地震应急避难场所，统筹安排所必需的交通、通信、供水、供电、排污、环保、物资储备等设备设施。
学校、医院、影剧院、商场、酒店、体育场馆等人员密集场所设置地震应急疏散通道，配备必要的救生避险设施，保证通道、出口的畅通。有关单位定期检测、维护报警装置和应急救援设施，使其处于良好状态，确保正常使用。
8.5 基础设施保障
工业和信息化部门建立健全应急通信工作体系，建立有线和无线相结合、基础通信网络与机动通信系统相配套的应急通信保障系统，确保地震应急救援工作的通信畅通。在基础通信网络等基础设施遭到严重损毁且短时间难以修复的极端情况下，立即启动应急卫星、短波等无线通信系统和终端设备，确保至少有一种以上临时通信手段有效、畅通。
广电部门完善广播电视传输覆盖网，建立完善国家应急广播体系，确保群众能及时准确地获取政府的权威信息。
发展改革和电力监管部门指导、协调、监督电力运营企业加强电力基础设施、电力调度系统建设，保障地震现场应急装备的临时供电需求和灾区电力供应。
公安、交通运输、铁道、民航等主管部门建立健全公路、铁路、航空、水运紧急运输保障体系,加强统一指挥调度，采取必要的交通管制措施，建立应急救援“绿色通道”机制。
8.6 宣传、培训与演练
宣传、教育、文化、广播电视、新闻出版、地震等主管部门密切配合，开展防震减灾科学、法律知识普及和宣传教育，动员社会公众积极参与防震减灾活动，提高全社会防震避险和自救互救能力。学校把防震减灾知识教育纳入教学内容，加强防震减灾专业人才培养，教育、地震等主管部门加强指导和监督。
地方各级人民政府建立健全地震应急管理培训制度，结合本地区实际，组织应急管理人员、救援人员、志愿者等进行地震应急知识和技能培训。
各级人民政府及其有关部门要制定演练计划并定期组织开展地震应急演练。机关、学校、医院、企事业单位和居委会、村委会、基层组织等，要结合实际开展地震应急演练。
9 对港澳台地震灾害应急
9.1 对港澳地震灾害应急
香港、澳门发生地震灾害后，中国地震局向国务院报告震情，向国务院港澳办等部门通报情况，并组织对地震趋势进行分析判断。国务院根据情况向香港、澳门特别行政区发出慰问电;根据特别行政区的请求，调派地震灾害紧急救援队伍、医疗卫生救援队伍协助救援，组织有关部门和地区进行支援。
9.2 对台湾地震灾害应急
台湾发生地震灾害后，国务院台办向台湾有关方面了解情况和对祖国大陆的需求。根据情况，祖国大陆对台湾地震灾区人民表示慰问。国务院根据台湾有关方面的需求，协调调派地震灾害紧急救援队伍、医疗卫生救援队伍协助救援，援助救灾款物，为有关国家和地区对台湾地震灾区的人道主义援助提供便利。
10 其他地震及火山事件应急
10.1 强有感地震事件应急
当大中城市和大型水库、核电站等重要设施场地及其附近地区发生强有感地震事件并可能产生较大社会影响，中国地震局加强震情趋势研判，提出意见报告国务院，同时通报国务院有关部门。省(区、市)人民政府督导有关地方人民政府做好新闻及信息与宣传工作，保持社会稳定。
10.2 海域地震事件应急
海域地震事件发生后，有关地方人民政府地震工作主管部门及时向本级人民政府和当地海上搜救机构、海洋主管部门、海事管理部门等通报情况。国家海洋局接到海域地震信息后，立即开展分析，预测海域地震对我国沿海可能造成海啸灾害的影响程度，并及时相关的海啸灾害预警信息。当海域地震造成或可能造成船舶遇险、原油泄漏等突发事件时，交通运输部、国家海洋局等有关部门和单位根据有关预案实施海上应急救援。当海域地震造成海底通信电缆中断时，工业和信息化部等部门根据有关预案实施抢修。当海域地震波及陆地造成灾害事件时，参照地震灾害应急响应相应级别实施应急。
10.3 火山灾害事件应急
当火山喷发或出现多种强烈临喷异常现象，中国地震局和有关省(区、市)人民政府要及时将有关情况报国务院。中国地震局派出火山现场应急工作队伍赶赴灾区，对火山喷发或临喷异常现象进行实时监测，判定火山灾害类型和影响范围，划定隔离带，视情向灾区人民政府提出转移居民的建议。必要时，国务院研究、部署火山灾害应急工作，国务院有关部门进行支援。灾区人民政府组织火山灾害预防和救援工作，必要时组织转移居民。
10.4 对国外地震及火山灾害事件应急
国外发生造成重大影响的地震及火山灾害事件，外交部、商务部、中国地震局等部门及时将了解到的受灾国的灾情等情况报国务院，按照有关规定实施国际救援和援助行动。根据情况，信息，引导我国出境游客避免赴相关地区旅游，组织有关部门和地区协助安置或撤离我境外人员。当毗邻国家发生地震及火山灾害事件造成我国境内灾害时，按照我国相关应急预案处置。
11 附则
11.1 奖励与责任
对在抗震救灾工作中作出突出贡献的先进集体和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励;对在抗震救灾工作中造成损失的，严重虚报、瞒报灾情的，依据国家有关法律法规追究当事人的责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
11.2 预案管理与更新
中国地震局会同有关部门制订本预案，报国务院批准后实施。预案实施后，中国地震局会同有关部门组织预案宣传、培训和演练，并根据实际情况，适时组织修订完善本预案。
地方各级人民政府制订本行政区域地震应急预案，报上级人民政府地震工作主管部门备案。各级人民政府有关部门结合本部门职能制订地震应急预案或包括抗震救灾内容的应急预案，报同级地震工作主管部门备案。交通、铁路、水利、电力、通信、广播电视等基础设施的经营管理单位和学校、医院，以及可能发生次生灾害的核电、矿山、危险物品等生产经营单位制订地震应急预案或包括抗震救灾内容的应急预案，报所在地县级地震工作主管部门备案。
11.3 以上、以下的含义
本预案所称以上包括本数，以下不包括本数。
11.4 预案解释
1 引 言 首先，对于一个城市，企业和城市社区是它的基层组织，应该是城市应急管理的基层执行机构，它们本应在灾难中起到应有的重要作用．但是，本文作者自5月17日开始在此次地震重灾区之一的绵竹市参加房屋应急评估工作中了解到情况并非如此，随后对四jif省工业企业受损与企业应急管理的调查也证实了这一情况．
综合多次调研结果发现，虽然我国政府、行政管理机构以及救援人员的反应速度非常快，但是受灾地区的不同企业、不同社区对灾害的反应差别很大，所发挥的作用差别也很大．企业表现出了比较好的应急能力，一些企业在奋力自救的同时，快速开展了社会救援，让人们看到了企业应对巨灾考验的勇气、力量和勇于承担社会责任．城市社区基本处于自发组织的状态，面对灾害基本发挥不了基层组织在应急管理中应有的作用．因此，如何更好地将它们纳入我国的应急管理体系，使它们在抗灾防灾的过程中更好地发挥作用，是一个值得深入探讨的课题．
地震过后，很多专家就如何建立我国应急管理的体制、机制和法制进行了探讨，但结合本次地震灾害，如何发挥企业和城市社区在抗灾防灾中的作用，还未见研究报道．因此，本文基于灾区现场调研与城市应急管理体系建设，对该方面的问题进行一些研究与探讨．
2 我国应急管理体系建设的基本概况
对于企业和城市社区在我国应急管理体系中的作用，国家也将其提升到了非常重要的地位．2006年，国家重点抓了应急管理“进企业”工作，在南京召开了中央企业应急管理暨预案编制工作现场会，对推进企业应急管理工作进行了部署．2007年，在浙江诸暨召开的全国基层应急管理工作座谈会，对应急管理“进社区、进乡村、进基层单位”进行了安排部署．可见，国家相当重视企业和社区等基层组织在国家应急体系中的作用．
3 企业与城市社区在地震灾害中的应急管理情况调查
3．1 企业应急管理情况调查
地震过后，作者所在的调研小组针对四川省主要灾区的52个工业企业进行了重点调研访谈．在本次调研中了解到，灾区工业企业已有的防灾措施主要包括火灾预防措施及应急预案、洪涝灾害预防措施及应急预案(部分)、雨雪灾害预防措施及应急预案(部分)、重大危险化学品事故预防措施及应急预案、电力事故预防措施及应急预案等，只有不超过6个企业有零星的针对地震的不完整的预防措施及应急预案．在调研的企业中，在应急预案的实施中不足5o％的企业做到了不定期的更新应急设备以及改造基础设施，20 左右的企业做到了实施应急演练．
在本次地震灾害中，企业中防灾措施和应急预案虽然不是专门针对地震灾害，但它们具有一定的参照价值，在企业减灾中发挥了明显的作用．如某大型企业在大地震1小时后，立即成立了公司抗震救灾指挥部，响应速度极快，全部领导深入现场进行检查指导．另
一大型企业对重点要害部位采取了一些应急保护措施，将配电系统已做成双系统，对灾后快速恢复生产起到了关键作用．另一大型企业地震后也迅速成立了抗震救灾指挥部，在组织自救的同时，当天就派出了社会救援队伍奔赴极重灾区进行救援，但是救援中却受到无专业救援工具的困惑．在所调查的一些涉及危险化学品的企业，均有火灾、危险化学品泄露等情况下的紧急处理措施与预案，这些措施在防止危化品泄露方面起到了至关重要的作用．
然而，也有部分中小企业防灾意识淡薄，连火灾、电力事故等这类常见易发的灾害的防范措施和应急预案都未制定或极不完善，导致本次地震灾害中受损严重并且迟迟难以恢复生产．在调研中发现，最为遗憾的是，无论是大型还是中小型企
业，几乎没有企业有防震抗震方面的措施和应急预案．在个别企业虽然设立了防震管理机构，但由于多年没有出现地震灾害，部门早已经形同虚设，在本次大地震中也没有发挥应有的作用．
所以，从本次对灾区工业企业的调研情况中可以看出，一是企业自身的应急管理存在着一定的缺失，在地震灾害来临时，都在不同程度上遭受了损失；二是企业对社会的援助是非常有限的，多数企业无能力也无装备实施社会救援，因此无法发挥其城市应急管理的基层执行机构的作用．
3．2 城市社区应急管理情况调研 作者还发现，社区中除了一些防火设施外，几乎没有任何救灾工具．灾区民众的自救互救和徒步进入的救援队伍，只能靠简单原始的方式进行救援，救援效率极低．再有，对可能发生的次生灾害，居民的防范意识也是相当薄弱，很多明显的震损建筑碎块悬挂在空中，余震来时随时都可能坠落，但是却被居民忽略．对于应急演练，几乎所有的居民回答是没有听说过．可见，在城市社区的灾害应急工作中有很多空白，很难看到”一案三制”的痕迹．
4 相关改进的措施建议
从企业的角度看，企业自身的应急管理体系建设也属于国家应急管理中的重要组成部分，但是发挥其社会防灾救灾职能也显得非常突出．对于城市社区，本身就是实施社会救助的区域，自身的防灾抗灾能力建设是国家应急管理中的重要组成部分．综合对灾区企业与城市社区的调研，下面就该方面的应急建设给出几点建议：
第一、应充分发挥企业在专业救助中的作用．从近几年发生的重大灾害救助中可以看到，政府虽然可以快速组织，但是无专业救助队伍支持，军队虽然有人员，但是无专业救助工具支持．在灾害第一现场可以提供专业救助人员与专业救助工具的最直接单位应该是企业．因此，按照企业的类型、空间分布国家可以在部分企业采取以下措施：
(1)在选定的企业中，建立国家、地方、企业三重管辖和保障的应急反应体系，在企业应急管理体系之中建立专门的应急管理队伍，进行专业救援知识培训，全体人员平时纳入所在企业进行管理，灾时统一调配．这样既提高了企业的灾害应急管理与救助能力，也提高了国家的应急救助能力，同时借助企业也大大减低了管理成本．
(2)很多灾害的发生往往给社会带来较大的冲击，特别是破坏性地震的发生，波及范围及对社会的影响很大．在地震应急管理中，政府在构建组织体系、获取应急信息，提供救灾物资和人员等方面，通常会由于在人员、物资等资源方面的限制，出现不能满足应急管理需要的情况．因此，可依据不同企业的特点和区域分布，在一些定点企业建立应急物资储备中心，交由企业进行日常管理，确保灾害发生的第一现场有必备的救援物资和工具．
第二、在城市社区应急管理方面采取以下措施：
(1)建立社区应急管理机构，促使民间力量的广泛参与．组建以志愿者为主体的社区应急管理队伍，根据所在地区编成若干小组，一旦灾难发生，即可转为全职的民救助人员．同时在社区应储备必要的专业救援设备．应急管理机构在平时做好社区防灾减灾的宣传和检查工作，灾时开展自救或统一服从上级调配．
(2)以社区活动范围为中心，建设和指定避难场所．避难场所建设非常关键，能够为居民在灾后提供必要生存给养和空间．
第三、从此次地震灾害的救助中可以看出，企业与社区的应急医疗救助是非常重要的．因此，国家应在企业与社区中设立一定的应急医疗救助储备．
第四、建立政府、企业、社区三位一体信息与信息传输机制，并配备专业应急设备，对灾害发生前后的社会稳定与信息及时传送至关重要．主要体现在以下几点：
(1)在灾前，该机制可以深入企业和社区宣传防灾救灾的知识和进行非正式教育，在民众中建立良好的防在减灾意识，从而在破坏性灾害发生后，避免或减少人员伤亡，并顺利解决救灾等应急问题．
(2)在灾害应急期，该机制可以有效的快速传播信息，做到信息通畅时有信息发送、信息不通畅时有区域消息发送、信息与交通都不通畅时有人喊话组织．
一、组织指挥机构及其主要职责
区防震减灾工作领导小组负责领导和部署全区防震减灾工作。发生有感地震或破坏性地震后，区防震减灾领导小组即转为区抗震救灾指挥部，统一领导、组织、指挥和协调全区抗震救灾工作。
区抗震救灾指挥部工作场所设在区科技局
（一）区抗震救灾指挥部组成及其主要职责。
1、区抗震救灾指挥部组成。
总指挥：区长；
副总指挥：副区长、区武装部部长、区政府办公室主任；
基本成员：区委宣传部、区政府办公室、区发改委、区公安分局、区教育局、区科技局、区民政局、区财政局、区人事局、区劳动保障局、区国土分局、区建委、区环保局、区农发局、区外经贸局、区卫生局、区统计局、区城管执法局、区安监局、区法制办、区商贸局、区房管局、区人防办、区市政局、区交警大队、区黄河河务局、区科协、*供电部等部门和单位负责同志。
区抗震救灾指挥部根据灾情需要增加其他成员时，由总指挥随时召集。
2、区抗震救灾指挥部主要职责。
统一领导全区地震应急、抗震救灾工作，部署和监督地震应急预案的实施；向市政府、市地震局和区委报告灾情和救灾应急方案及救灾中发生的重大问题；请求派遣抢险救灾队伍和紧急支援；统一把握震情、灾情口径；解决地震应急和抗震救灾中的重大问题。
（二）区抗震救灾指挥部办公室组成及其主要职责。
区抗震救灾指挥部办公室是区抗震救灾指挥部的办事机构，办公室设在区科技局。
1、区抗震救灾指挥部办公室组成。
主任：区科技局局长；
成员：区武装部、区政府办公室、区公安分局、区发改委、区民政局、区财政局、区建委、区市政局、区交警大队、区卫生局、*供电部和重灾办镇的负责同志。
2、区抗震救灾指挥部办公室主要职责。
贯彻落实区抗震救灾指挥部的决策；协调区抗震救灾指挥部成员单位和重灾办镇之间的应急行动；迅速了解、收集和汇总震情、灾情、险情，向区抗震救灾指挥部报告；负责接待上级机关慰问团和地震现场工作队；负责组织派出区慰问团；处理国内外援助、咨询等事宜。
（三）区地震现场抗震救灾指挥部组成及其主要职责。
区地震现场抗震救灾指挥部由区抗震救灾指挥部派出，在区抗震救灾指挥部的领导下组织指挥地震现场应急和救灾工作。
1、区地震现场抗震救灾指挥部组成。
指挥：副区长；
副指挥：区武装部、区政府办公室、区科技局和重灾办镇的负责同志；
成员：区委宣传部、区公安分局、区发改委、区民政局、区财政局、区建委、区卫生局、*供电部和重灾办镇的负责同志。
2、区地震现场抗震救灾指挥部主要职责。
贯彻落实区抗震救灾指挥部的决策，直接组织指挥灾区抢险救灾；做好地震现场监测预报工作；根据震情、灾情、险情提出实施特别管制、延长应急期及紧急救援的意见和建议；接待安排外来救援人员，协调各级各类救援队伍救援行动；控制灾情扩大、救助灾民、平息地震谣言、维护社会安定。
二、预警和预防机制
区科技局根据短期地震预报随时做好应急准备，强化防御措施；加强震情监视，随时报告震情变化；发现地震谣言或误传事件及时平息，保持社会安定。
（一）预警级别及。
按照可能发生地震事件的严重性和紧迫程度，地震预警级别分为三级，分别用红色、橙色、黄色表示。
1、地震临震预警为Ⅰ级预警（红色）：就是对未来10日内可能发生M≥5.0级地震的区域作出预报。
2、地震短期预警为Ⅱ级预警（橙色）：就是对未来3个月内可能发生M≥5.0级地震的区域作出预报。
3、地震中期预警为Ⅲ级预警（黄色）：就是对未来一年或稍长时间内可能发生M≥5.0级地震的区域作出预报。
（二）地震灾害响应分级。
1、地震灾害等级。
按地震灾害严重程度分为“特别重大地震灾害”、“重大地震灾害”、“较大地震灾害”和“一般地震灾害”四个级别。
2、地震应急响应等级。
地震应急响应分为I级响应、Ⅱ级响应、Ⅲ级响应和Ⅳ级响应。
I级响应：启动条件是发生特别重大地震灾害事件。
Ⅱ级响应：启动条件是发生重大地震灾害事件。
Ⅲ级响应：启动条件是发生较大地震灾害事件。
Ⅳ级响应：启动条件是发生一般地震灾害事件。
3、地震应急响应级别的权限。
Ⅰ级响应由省政府报国务院决定；Ⅱ级响应由省政府决定；Ⅲ级响应由市政府决定；Ⅳ级响应由区政府决定。
三、区政府地震应急响应
（一）灾情报送和处理。
迅速调查了解灾情，向市政府报告并抄送市地震局、市民政局，发生较大、重大或特别重大地震灾害情况时可越级报告。
（二）指挥与协调。
当国家和省、市启动I、Ⅱ、Ⅲ级响应时，区政府接受市、省和国务院的领导，开展本区的地震应急工作。区政府及有关部门立即参照Ⅳ级响应实施应急行动。
（三）区政府Ⅳ级响应内容
在市政府统一领导、指挥和协调下，由区政府领导本区的地震应急工作。
1、迅速启动应急预案，了解震情、灾情，迅速报告市政府。
2、召开区抗震救灾指挥部成员单位紧急会议，通报震情、灾情，确定应急工作规模，研究、部署地震应急工作。
3、立即派出地震现场抗震救灾指挥部。
4、派遣公安、民兵等抢险救灾队伍和医疗救护队伍参加应急救援，请求驻区部队派遣抢险救灾部队。
5、请求上级机关提供紧急支援。
6、迅速组织人员抢救和工程抢险。
7、统一把握震情、灾情口径。
8、决定重大涉外事项的政策措施。
（四）地震现场紧急处置和主要内容。
地震灾害现场实行政府统一领导、地震现场抗震救灾指挥部综合协调、各部门参与的应急救援工作体制。
1、沟通汇集并及时上报信息，包括建筑物破坏、人员伤亡和被压埋人员的情况，灾民自救互救和救援行动进展情况。
2、分配救援任务，划分责任区域，协调各级各类救援队伍的行动。
3、采取紧急防御措施，及时疏散居民。组织建筑物安全鉴定工作。查明次生灾害危害或威胁，组织力量消除次生灾害后果。
4、组织协调抢修通信、交通、供水、供电等生命线设施。
5、估计救灾需求，组织援助物资的接收与分配。
6、组织灾害损失调查、评估工作。
（五）应急行动。
1、人员抢救与工程抢险：区武装部负责配合部队赶赴灾区，抢救压埋人员，协助有关部门进行工程抢险，并在地震现场抗震救灾指挥部统一领导下，及时调整抢救和抢险队伍。
2、医疗救护与卫生防疫：区卫生局迅速组织急救队伍赶赴灾区抢救伤员，采取有效措施，防止和控制传染病的暴发流行，及时检查、监测灾区的饮用水源、食品等。
3、通信保障：区科技局尽快组织力量配合通信部门恢复通信系统，优先保证抗震救灾指挥部及抗震救灾指挥部办公室与地震现场抗震救灾指挥部的通信畅通。
4、电力保障：*供电部迅速调集抢修队伍，尽快恢复被毁坏的送、发、配电设施和电力调度通讯系统等，保证灾区用电。优先抢修、恢复城市供电。对储有可燃气、液体的城区或厂矿企业的供电，必须坚持先检修后供电的程序。
5、灾民安置：区民政局、红十字会调配救灾物品，保障灾民的基本生活；转移和安置灾民，组织群众自救互救；妥善处理遇难者的善后事宜，统计灾区伤亡人数。
6、应急恢复：区建委、市政局积极协调、组织力量对灾区被破坏的供排水、燃气、热力、道路和重要市政设施进行抢险、排险，尽快恢复城市基础设施功能；鉴定可利用的房屋，供灾民和抗震救灾人员使用。
7、维护社会治安：区公安分局加强灾区治安管理和安全保卫。区交警大队维护道路交通秩序，根据震情组织实施道路交通管制，保障抢险救灾工作顺利进行。
8、重要目标警戒：区公安分局加强对机关、要害部门、金融单位、储备仓库、救济物资集散点等重要目标的警戒。
9、消防与环保：区公安消防大队严密监视和排除可能发生的火灾，采取有效措施防止火灾扩大和次生灾害的发生。区环保局根据环境应急预案，防止各类污染事件的发生。
10、次生灾害防御与排险：区发改委、建委、环保局、市政局、国土分局、黄河河务局、*供电部等有关部门对本系统灾区易发生次生灾害的设施采取紧急处理措施，排除险情，并加强监视、控制，防止灾害发生、扩展，减轻或消除污染危害。
11、地震监测预报与灾害评估：区科技局加强地震现场震情监测和震情速报，及时开展地震宏观考察等工作。区民政局、建委、发改委、统计局负责震灾损失调查与评估工作。
12、呼吁与接受紧急援助：区科技局、民政局、外经贸局、商贸局等部门在区抗震救灾指挥部的统一安排下，呼吁社会和国内民众团体提供援助，提出紧急救灾物资种类、数量及需求援助捐款金额。区民政局接受并安排各地政府、民众团体提供的紧急援助。
13、宣传报道：区委宣传部、区科技局依据区政府和上级抗震救灾指挥部提供的情况和部署，按照有关规定，及时向公众震情、灾情等有关信息，并做好宣传报道工作，鼓励、动员民众战胜地震灾害，及时平息地震谣言或误传，安定民心，重建家园。
14、经费保障：区财政局及时安排、拨付抢险救灾的补助资金和灾区救济补助资金。区民政局及时为灾区发放救灾款。
15、其他紧急事项：由区抗震救灾指挥部指定有关部门负责。
（六）应急结束。
应急结束的条件是：地震灾害事件的紧急处置工作完成；地震引发的次生灾害的后果基本消除；经过震情趋势判断，近期无发生较大地震的可能；灾区基本恢复正常社会秩序。达到上述条件，宣布灾区震后应急期结束。
四、后期处置
（一）善后处置。
因救灾需要临时征用的房屋、运输工具、通信设备等应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。
（二）地震灾害损失评定。
区政府协同市地震灾害损失评审委员会对地震现场灾害评估结果进行评审。
（三）保险。
驻区保险公司尽快查勘灾情，为投保的受灾单位和居民理赔。
（四）调查和总结。
区科技局协同有关部门对地震事件和应急响应工作进行全面调查和总结，上报区政府和市地震局。
（五）紧急避难场所保障。
结合旧城改造和新区建设，利用城市公园、绿地、广场、体育场、停车场、学校操场和其他空地设立应急避难场所。
五、其他地震事件处置
（一）有感地震应急。
有感地震是指震区民众普遍感觉到的但没有造成直接灾害的地震。当发生有感地震时，视震情采取必要的应急措施。
（二）矿震速报。
当发生M≥3.0级以上矿震，及时上报区政府和市地震局。
（三）平息地震谣言。
当出现地震谣言并对社会正常生产生活秩序造成影响时，区科技局视情上报区政府，并派出工作组分析谣言起因，做好宣传工作，采取措施，及时平息地震谣言，并将应急情况及时报市地震局。
（四）特殊时期戒备。
在重大政治社会活动期间或根据震情需要，应进行应急戒备，强化震情值班，加密地震监测和震情会商等工作。确定统一的宣传口径，并将应急戒备情况适时上报区政府和市地震局。
（五）邻近地区震灾应对。
地震发生在邻近地区，对我区造成震灾损失或严重社会影响时，根据初步判定的震灾损失或影响程度，启动相应的响应级别。
城市，尤其是大城市，它是政治、经济、文化、社会活动的中心，加之城市人口密度大，建筑物集中且高楼居多，生命线工程系统非常集中，因此，与乡村地区相比，城市震害要严重得多。1976年7月28日，我国唐山发生7.8级地震，整座城市化为一片废墟，死亡人数达24万，经济损失超百亿。1995年1月17日，日本兵库县南部的神户发生7.2级的地震，据资料统计，死亡5400余人，受伤约2.7万人，毁坏建筑物约10.8万幢；水电煤气、公路、铁路和港湾都遭到严重破坏。据日本官方公布，这次地震造成的经济损失约1000亿美元。
我国是世界上最主要的大陆地震区之一，50万人口以上的52个城市，有30个位于地震基本烈度为Ⅶ度和Ⅶ度以上的地区，占58%；100万人口以上的大城市20个，其中14个位于地震基本烈度Ⅶ度和Ⅶ度以上地区，占70%。最近几年，国内外接连发生大震，造成严重的生命财产损失，人们感受到城市正面对地震突发的威胁，也必须思考如何应对地震灾害。
一、各国常用地震应对举措
（一）地震监测与地震预报
地震监测是利用专门的仪器对地震活动和地震微观前兆进行观测、记录和分析。地震监测主要由国家和各省、市、自治区地震局负责，也有其他部委、学校、科研部门和企业参与，我国现在有千余地震台站，组成覆盖全国的网络。美、日、俄、欧洲、南美洲等各国都建立了地震观测台网，日夜监视全球发生的大小地震。地震监测为地震的预报和研究提供了宝贵资料。
希望能像气象预报那样开展地震短临预报是人们的愿望。在1964年阿拉斯加8.5级地震后, 美国开始重视并逐渐加强地震预测研究，1965年Press等提出了地震预测和防止地震灾害研究十年计划。日本在1962年提出了著名的“地震预知一一现状及其推进计划”,为今后的地震预测定下了指导原则。1966年邢台地震是我国地震工作的重要转折点，总理两次亲临地震现场视察、慰问，并向地震工作者提出了一定要搞好地震预测、预报的号召。从此，我国的地震工作进入了一个以探索地震短临预报，并进行试验性预报的新阶段。
我国地震短临预报要由各省市、自治区的地震局做出判断，上报当地人民政府；由人民政府决定并向社会；全社会共同采取必要的减灾措施。我国曾对几次地震作出过成功的预报。但地震预报难度很大，一次或几次成功的预报并不能说明地震预报可以仿照一个模式，无数漏报使我们深刻认识到地震前兆的复杂性，地震预报仍是人类尚未解决的重大科学难题。
（二）抗震设防与抗震设计
抗震设计就是要确定建筑物达到一定的抗御地震灾害的能力，要采取基础、结构等抗震措施，达到抗震设防要求。我国对一般建筑的抗震设计的目标可以用“小震不坏，中震可修，大震不倒”来概括。小震不坏，是指当遭受低于本地区抗震设防烈度的多遇地震（或称小震）影响时，建筑物—般不受损坏或不需修理仍可继续使用；中震可修，是指当遭受本地区规定设防烈度的地震（或称中震）影响时，建筑物可能产生一定的损坏，经一般修理或不需修理仍可继续使用；大震不倒，是指当遭受高于本地区规定设防烈度的预估的罕遇地震（或称大震）影响时，建筑可能产生重大破坏，但不致倒塌或发生危及生命的严重破坏。为达到抗震设防目标，必须按规范做好抗震设计，即地震作用、抗震措施和抗震构造措施。地震中遭受严重破坏的建筑，不少都暴露出抗震设计或建筑施工质量的问题。
（三）减震隔振与抗震加固
震害调查表明，地震灾害造成的经济损失和人员伤亡主要源于建筑物和工程设施的破坏、倒塌，在一些原先认为的低烈度区，会发生超乎我们估计的高烈度破坏。如我国唐山，原是6度地震烈度设防区，在1976年唐山地震中出现11度破坏；日本神户原是5度区（与中国、美国、欧洲等国将地震烈度划为十二个等级不同，日本的地震烈度分为0-7度八个等级），在1995年阪神地震中出现最高的7度破坏；我国汶川、北川都是7度设防区，在2008年汶川地震中出现11度破坏。因此，为减轻地震灾害，减隔震技术得到越来越广泛的利用。
隔振，是在建筑物的基础、底部设置隔振设施，减少输入到上部结构的地震力，减少上部结构的反应，提高结构的安全性；这种技术一般适用于较低的建筑工程。减震，则是在建筑物中设置消能阻尼部件，虽然输入地震动没有减少，但由于阻尼装置吸收了一部分能量，就减小了结构的地震响应，提高了结构的抗震性能；许多高层、大型桥梁结构都采用了这类消能装置。
二、美日和我国的地震对策
（一）美国
1、重视强震观测
美国自1932年就建设了世界上第一个强震动观测台站并于次年获得第一个地震加速度记录。从那以后到1972年，美国共有575台强震仪。此后，美国联邦地质调查局和加州地质调查局分别实施了国家强震动观测计划和加州强震动观测计划。到目前为止，国家强震动观测计划共在645个固定台站布设了900套强震动观测设备，其中约300个布设在自由场和2层以下建筑物内，250个(部分为3通道以上)布设在大的建筑物、桥梁以及大坝、水库和电力设施上。加州强震动观测计划共建设了900多个强震台，其中650个布设在自由地面，250个布设在建筑物、大坝以及桥梁上。加州理工学院还与其它单位联合组建了包括670个强震动台站在内的台网,建立了地震动信息速报系统。此外，为研究场地条件对地震动的影响以及土的非线性特征，一些组织还布设了近40个井下台阵。
2、重视抗震设计
1994年1月17日美国发生6.7级北岭地震，直接和间接死亡58人，受伤600多人，财产损失300多亿美元；1995年1月17日日本发生7.3级阪神地震，总损失达国民生产总值的1-1.5%；1999年9月21日我国台湾南投县集集镇发生7.3级地震，三周后，台湾官方公布死亡2321人、失踪39人、受伤8722人。这些震害使人们看到一次中等大小的地震，其造成的灾害是政府、社会和人们难以承受的。于是在二十世纪末，美国科学家和工程师提出了基于结构抗震性能的抗震设计理论，它是抗震设计理念的一个重要发展，有利于针对不同抗震设防要求、场地条件以及建筑的特点，采用不同的性能目标和抗震措施。
3、重视地震保险
美国政府主导地震保险。以加州为例，地震保险主要是由州地震主管部门提供，为的是对费率实施严格的监管，保证保险公司应对地震灾害具有充足的偿付能力。美国的地震保险的特点一般体现为：附加险、不限额、主要针对居民个人住宅。近年来，美国地方政府也在计划推广将更多的市政设施加入地震险覆盖范围。
（二）日本
1、重视烈度速报系统
日本气象厅自1991年开始引进烈度计，至1996年实现全部以仪器测定烈度。目前，日本布设约600台烈度计，构成了全国性烈度观测网。气象台依靠这个观测网，当发生烈度为3度(日本烈度表)的地震时，约在2分钟内就各地烈度速报，并与电视网，及时告示国民。除气象厅观测网之外，地方自治区及公共企业，还根据各自的需要，布设的烈度计约有1000台。日本气象厅的烈度是根据仪器测定而换算的烈度等级。由于有仪器测定的数值，就很容易细分烈度。基于此，近年日本气象厅相应地修订了烈度表，即烈度5度和6度又分别细分为“弱”和“强”两个等级。这样，原来的八个等级(0～7度)的日本烈度表变为十个等级的新烈度表。
2、重视地震预警系统
日本气象厅构建的地震早期预警系统于2007年10月上线，并推广到日本全境。该预警系统能够开展工作，主要得益于日本境内密集分布的地震测站（大约每20km1座），以及计算机能够迅速计算出地震发生地点与震波传播方向的能力。当地震发生后，邻近震源的地震测站会根据最先到达的P波信号，首先判断所发地震的强度。一旦地震烈度在4度以上（根据日本地震烈度分级），相当于麦加利地震烈度的6～7度时，该系统便会发出预警。截至2009年年底，它已累计向高级用户了2100次地震预警，向公众了11次地震预警，几乎80%的预警烈度偏差不超过一度。
3、重视防灾抗震演练
日本将每年的9月1日定为“防灾日”，每年的8月30日到9月5日定为“防灾周”，全国在此期间要举办各种防灾演习和宣传教育活动。“防灾日”演习为年度例行性演习，在日本各地轮流举行。“防灾日”前后，各大新闻宣传媒体都会广泛宣传报道有关地震预测预报和各地防灾抗灾训练情况，相关方面还通过发行防灾标语，编印灾害资料，举办防灾展览等活动强化人们的减灾意识，提高防灾能力。在3・11地震发生后，国际社会对地震给日本带来的灾难表示惋惜和同情的同时，也对日本应对重大灾害的能力和镇定表示惊叹。美国国际事务专家史黛西・怀特表示：“若说世界上有个地方，准备好了应付这样的历史性灾难，那一定是日本。”
（三）中国
1、重视地震预报
尽管地震预报是世界性难题，包括美国等一些国家的地震学家还公开宣称地震预报的不可能性，但我国仍然非常重视地震预报，将地震预报列为地震局的工作任务。经过几代人不懈的努力，我国临震预报取得了一定成果。自1970年中国地震局成立至今，地震部门有记录的地震预测至少77次，其中强震31次，中震和有感地震46次。我国成功预报了辽宁海城1975年2月4日的7.3级地震，大大减少了人员伤亡和经济损失，经联合国教科文组织评审，被确定为世界上唯一一次成功的大震的短临预报而载入史册。
2、重视抗震规划
在城市化进程加快的过程中，提高整个城市抵御自然灾害的能力对于保护居民的生命财产安全和减少国民经济损失非常重要。为了提高城市的综合抗震防灾能力，城乡建设部根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国防震减灾法》等有关法律、法规，于2003年制定并公布了《城市抗震防灾规划管理规定》，明确指出城市抗震防灾规划应当包括以下抗震防灾措施：市、区级避震通道及避震疏散场地(如绿地、广场等)和避难中心的设置与人员疏散的措施；城市交通、通讯、给排水、燃气、电力、热力等生命线系统，及消防、供油网络、医疗等重要设施的规划布局要求；地震可能引起水灾、火灾、爆炸、放射性辐射、有毒物质扩散或者蔓延等次生灾害的防灾对策。
三、地震预警系统
（一）地震预警系统的工作原理
地震发生后，地震波从震源向外传播，其中传播最快的是P波，速度约为起主要破坏作用的S波速度的1.73倍，而电磁波的速度（约30x104km/s），几乎是S波速度10万倍。基于这些速度差异，地震学家和工程师发明了地震预警技术。当地震发生时，震中附近的地区，最先记录到地震P波后，如果能立即根据它确定地震震级(地震学中一般是用后到的S波的最大振幅来确定震级)和影响区域，并即时通过电磁波信号向远离震中的地区发出预警，就能在S波来临之前为人员撤离和采取避震减灾措施赢取一段时间，这就是地震预警的基本思想。
（二）地震预警系统的日本应用
因为地震预警系统可以让人们提前得到预警信号，确保有时间避难和紧急逃生，确保机器的自动停止，减轻设备的损失，危化品生产与储存也能得到紧急安全处置，这在很大程度上可以降低地震的危害。
地震预警的实质就是与地震波中对我们危害最大的剪切波（S波）赛跑，多跑赢一秒，就能多获得一秒的希望。2011年3月11日日本宫城县以东海域发生9级地震，预警系统在震后12秒（监测到地震波后5.4秒），针对专门使用者发出第一次预警；震后15秒（监测到地震波后8.4秒），通过电视、广播等媒体发出公共预警。距离震中130km的仙台市的市民有20秒的应对时间，而距离376公里的东京市，有超过40秒的应对时间。在东京，电视上正常播放的节目内容被响亮的警报声打断，代之以日本广播协会NHK播送的早期地震警报。电视警报出现后一分钟，第一次强烈震动撼动了东京地区，高层建筑开始摇晃，数百万人逃到室外。
日本气象厅构建的这套地震早期预警系统从2006年开始为高级用户服务，2007年10月开始为公众服务。截至2009年年底，已累计向高级用户了2100次地震预警，向公众了11次地震预警，几乎80%的预警烈度偏差不超过一度。目前，美国、墨西哥、土耳其、罗马尼亚、哥斯达黎加和我国台湾地区也都做过此类研究，并着手建立这一系统。
四、特大城市应对突发大震的对策建议
对照国内外应对突发地震的常用对策，特大城市为应对突发大震，要从提高意识、落实管理、技术保障和学习演练四个环节着手，采取以下具体措施：
（一）抗震防灾要从城市规划做起
较之震后救灾，震前制订抗震防灾规划十分重要。制定城市抗震防灾规划，有利于了解城市所处的地震环境，划分出抗震有利地区与不利地区，为城市发展规划打下基础；有利于明确抗震设防标准和防御目标，给出城市建筑工程、基础设施系统等的抗震要求；有利于为城市建设和工程建设的抗震设防提供科学合理的依据；有利于加强建设工程的抗震设防监管，做好重要工程场地地震安全性评价工作；有利于做好城市建筑物抗震性能普查工作，在抗震性能评价的基础上，找出薄弱环节，提出抗震加固改造的方案、对策和措施；有利于指导城市抗震防灾工作，充分发挥政府各有关职能部门的作用，调动社会各方面的力量，建立抗震防灾保障体系，有计划、有组织、有目标地实施“防、抗、避、救”相结合的方针，提高现代化城市综合抗震能力。
（二）抗震防灾要从设计规范做起
在建筑设计中，一定要严格执行抗震设计规范；对重要工程、建筑，对超出规范要求的重要建筑和工程项目，必须精心做好抗震设计，进行专家论证和试验验证。抗震设计理论不是一成不变的，上世纪末发展起来的基于抗震性能的设计理论的核心思想，就是要将可能因未来地震造成的损失控制在物主、社会所能接受的范围。
抗震设计中，要按规范要求采取相应的抗震措施，如多层砖混结构要布设圈梁、构造柱；高层建筑可加设减震装置，以提升建筑的抗震能力。
抗震设计完成之后，下一个重要环节就是严格控制建筑质量。设计再好，如果没有建筑施工的质量保障，仍然无法保证结构具有足够的抗震性能。最近几年，几座大桥在非地震作用下居然也发生塌桥事故，有人分析建桥质量不高是发生事故的原因之一，这些事故就是向我们敲响重视建筑质量的警钟。
（三）抗震防灾要从学校医院做起
2008年汶川地震中一些中小学建筑倒塌，许多学生失去生命或受伤，尽管原因很多，但提高中小学校舍安全，是大家的共同心愿。地震后，我国对《防震减灾法》和建筑抗震设计规范进行了修订，明确规定对学校、医院等人员密集场所的建设工程，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工，采取有效措施，增强抗震设防能力。党中央、国务院还作出开展中小学校舍安全工程检查的重大决策，从2009年开始，用三年时间，对地震重点监视防御区、7度以上高地震烈度区、洪涝灾害易发地区、山体滑坡和泥石流等地质灾害易发地区的各级各类城乡中小学存在安全隐患的校舍进行抗震加固、迁移避险，提高综合防灾能力。其他地区，按抗震加固、综合防灾的要求，集中重建整体出现险情的危房、改造加固局部出现险情的校舍，消除安全隐患。国内外过去虽有过许多抗震加固的成功例子，但还从没有一个国家、一个地区像我国这样，在各地开展如此广泛的针对中小学校舍的抗震鉴定与抗震加固。
基于医院建筑的特殊用途，有关规定对其抗震设防也提出了较高标准，要求城市的二、三级医院、每个乡一所设有外科手术室或急诊科的医院，要符合乙类抗震设防标准，以逐步形成覆盖城乡范围具有医疗卫生急救处理和防御设施的完整医疗保障系统。
今后在城市建设中，要始终重视与加强学校、医院建筑的抗震能力，这不仅是为了更好保护青少年，还因为学校和医院是分布在社区的公共建筑，这些公共设施在地震等灾害发生时，可以成为社区避震救灾的重要场所。
（四）抗震防灾要从预警速报做起
美国加州理工学院著名地震学家金森博雄曾经这样评价：“虽然地震预警系统仍处在探索阶段，但目前这是对将要发生的事情（地震）做出某种预测的唯一方法。”地震烈度速报和地震预警系统在日本已经得到成功运用，在减轻地震灾害，尤其是人员伤害中发挥了重要作用。
我国也是一个地震频发的国家，有越来越多的重要建筑、工程项目，如高速铁路、磁悬浮、地铁、核电站、大型化工企业、长大桥梁、超高层和其它重要建筑，也有许多抗震能力达不到要求的老旧房屋，因此，发展地震烈度速报和地震预警系统非常必要。据今年两会报道，地震烈度速报系统和地震预警系统建设等已列入中国地震局和其它有关部、委“十二五”科技发展计划；我国已有科研人员开展地震预警实验性研究并获得进展，福建、辽宁等地也在企业试点建立地震预警系统。在国家和地方政府的大力支持下，经过多学科的共同努力，我国地震预警技术将日臻完善，无论企业还是个人都会提高对地震预警的认知与接受程度，未来它在我国的应用会越来越广泛。
在建立地震烈度和地震预警系统的过程中，要重视城市灾害物联网的建设，使地震发生前、地震过程中、地震发生后都可通过该系统快速传递灾害信息，让当地政府和人民尽快采取正确的应对措施。
（五）抗震防灾要从防灾演练做起
地震和其它灾害的显著不同是灾害发生在整个城市或一个较大区域，受灾面积大，受灾人口多，建筑、交通、水、电、煤气、通讯等系统受影响严重。这种灾害一旦发生，政府的行政职能会受到很大影响，市民正常生活会被打乱，甚至社会秩序也会出现混乱。对此，必须要有正确的应急对策，要加强对市民的避震防灾教育演练，让更多人掌握一定的地震知识，提升避险意识，一旦有事，做到自己不乱，家中不乱，采取正确避震防灾措施，保证社会安定，度过地震难关。防灾演练的目的，是让参加者了解正确的应对措施，养成良好的灾害应对习惯，在关键时刻，可提高避险逃生机会。现在，对灾害应对的报道、宣传较多，群众的防灾理念也在提高，不足的是市民参与防灾演习不够。今后，要充分发挥社区的作用，深入开展地震防灾教育和避震防灾演练。
另外，要充分认识到像上海这样的特大城市，一旦发生地震灾害，不能完全指靠外援，要依靠自己的自修复能力应对突发地震灾害。这就要求我们制定完善的应急预案，除此而外，要抓好抗震抢险队伍的建设。抗震抢险，不单纯是力气活，它需要设备和抢险技术。因此，在建设地震专业抢险队伍、对城市消防和驻地部队进行必要的抗震防灾教育培训的同时，要注意对城市建设中的建筑施工队伍进行防灾教育与培训。城市建设队伍有大型设备和具备一定建筑知识的技术人员和施工队伍，如果平时对他们有所培训，又对他们震时的责任范围有所划分，一旦有事，这支队伍就可以“招之即来，来之能战”，很快投入抗震抢险之中。
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