实现村民自治，首要前提就是改变乡村之间的上下行政隶属的领导关系，而代之以指导关系，就是乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。这就使乡村关系发生了根本性变化。这种变化引起的直接结果是：占总人口和总面积90%的广大农村地区将摆脱乡镇政府的直接干预和控制，实行自我管理、自我教育、自我服务。因此，乡镇政府必须改变自己的管理方式，积极指导、支持和帮助村民依法自治。
实践中，仍有许多乡镇政府把村民自治组织——村委会当作事实上的办事机构，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨碍村民自治。这主要表现为：
1．对村委会直选不热心。相当多的乡镇干部存在着糊涂认识，有的担心“乡镇没有了任免权，民选的干部会不听话，不利于工作开展”；有的认为“农民素质低，没有民主选举能力，村委会直选是行不通的”；有的甚至害怕“村委会直选可能出现好人落选，坏人当选”。因此他们在思想上对推行直选缺乏应有热情，怕麻烦，图省事；在指导村民选举时，不按程序办事，有的甚至故意在一些关键环节上做手脚、留漏洞。例如，甘肃省天水市北道区甘泉镇后家村1998年12月村委会换届选举，没有召开选民大会，也没有举行任何形式的选举，镇政府就指定了村委会。[1]
2．不愿放弃对村干部实行直接管理的权力。最典型的就是村干部的工资由乡镇根据村干部完成乡镇下达的任务（如收缴税费、计划生育、达标竞赛）情况决定。这样做，违背了《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村组法》）关于村干部的工资应由村民会议讨论决定的规定；不利于培养村干部为村民服务的意识和村民行使对村干部的监督权。
3．实行村财乡（镇）管。这是被不少地方推广的经验，现在许多乡镇设有经管站这一机构专门管理村级财务。这种体制虽在一定程度上减少了村级财务混乱，但侵犯了村民自我管理村级财务的权利，不利于调动村民和村干部民主理财的积极性，而且一旦出现村级不良债务，村干部还容易把责任推给乡镇，激化农民与乡镇的矛盾。
4．不支持村务公开。《村组法》规定，村委会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡镇政府或县级政府及有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布。但乡镇干部出于种种原因，不支持村务公开。有的因本身经常下村大吃大喝或钓鱼拿要，担心村务公开会将这些见不得光的帐目公开，使自己丢面子；有的因与村干部有工作上或感情上的联系，不愿意因村务公开问题来处理干部；还有的担心村务公开使村里的每笔开支都置于村民监督之下，会挫伤村干部的积极性。
5．直接干预农民的生产、经营和农村公益事业建设。有的用行政命令方式直接规定农民生产的品种、数量；有的超过农民的经济承受能力搞“政绩”工程；还有的乱集资、乱摊派，例如，湖北省广水市每年摊派给村的报刊杂志费村平为5000元左右。[2]乡镇的这些任务都要通过村委会完成，它不仅侵犯了农民的生产经营权，增加了农民的负担；而且使村委会的主要精力用在了完成乡镇任务上而不能放在村民们认为应该办的村的公共事务和公益事业上，造成了村委会与村民关系的僵化，妨碍了村民自治的正常运转。
乡镇政府之所以要尽量缩小村民的自治权，加强对村的行政干预，与乡镇政府对农村的职责增多和权限扩大有关。现行的乡镇体制是在废除体制后建立的。在政社分开、乡镇建立之初，其主要职能只是从事原兼有的行政管理，当时的行政管理内容并不多，村组织行政化色彩也较浓，所以乡政管理较为顺利。目前，由于中国的市场经济体制正在建立之中，农民还不可能根据市场需要和自我意愿从事生产，乡镇政府必须承担市场建设与信息服务的职能；由于市场竞争日趋激烈，农村经济的发展必须走产业化、技术化之路，这也需要乡镇政府承担科教兴农与技术服务之责；并组织分户经营的农户修建一些公共工程，如道路、水电站等。同时，随着农村的发展，农村中存在的一些深层次矛盾日益显露出来，并且出现了一些新的矛盾和问题。最为突出的是人口不断增多与资源有限性的矛盾、农村社会治安问题日益严重等。这就要求乡镇承担控制人口、保护环境、维护社会治安的职责。再加上各级政府部门在制定本部门的发展目标时，都要求所辖部门达标升级，如教育行政部门要求学校在一定的时间必须达到一定的标准；地方政府也要制定种种经济社会发展计划。在农村，这些目标和计划最终都要通过乡镇加以落实。即所谓“上面千条线，下面一根针”。
乡镇政府要求加强对村的行政管理还与乡镇政府及其部门人员增多有更直接关系。由于乡镇政府对农村的职责增多和权限扩大；编制管理不严格，不规范；再加上乡镇机构的设置是参照上级行政部门对口设置的，因此，部门增多，人员也增多。部门增多、人员增多，直接带来三个不利于村民自治的影响：一是村委会的收费任务也将增多。因为这些增多的部门需要办公开支，这些增多的人员需要工资开支，但乡镇财政又无法提供，它只有通过行政手段要村委会向农民收取。村委会忙于收费成了要钱干部，就无力承担村民自治的功能。二是干涉村民自治的事也会增多。因为这些增多的人员主要来源于村干部的提拔（主要目的是为了调动村干部的积极性），由于他们本身素质就相对低；任职后又很难被提拔到更高的职务上去，也没有交流任职机会，因此不思进取，不愿改进工作方式，只习惯于行政命令，没有学会用经济、法律和教育等综合手段，特别是用民主协商的方式来完成涉及村民利益的任务。三是村级达标活动也将增多。因为这些增多的部门在业务上大多对上级主管部门负责，而上级主管部门或是为了完成工作或是为了提高本部门的权威或是为了谋取部门或个人利益，总是在安排基层工作时定指标分任务，推动工作时检查、达标和验收。在农村，乡镇的部门也习惯于用定指标、分任务来分配村委会工作和用检查、达标及验收来落实工作。这样，村委会为了完成这些指标任务就必须用行政命令来要求农户；而这些指标和任务往往层层加码，严重不实，助长了形式主义作风。
另一方面，村民要求扩大自治权，摆脱乡镇的控制和管理。这主要表现为：村委会不愿接受乡镇政府的指导，村民不愿接受乡镇的管理，包括一些法律规定村民必须履行的义务，如计划生育、缴纳税款，也不履行。出现这一“过分自治化”的问题，一是近些年来由于腐败等问题的严重化，特别是部分乡镇干部滥用权力，，恶化了干群关系，使村民对乡镇干部缺乏应有的信任，认为乡镇干部的一切行为，包括正当的管理行为都是为了谋求私利。二是以电视为代表的大众媒体的普及扩大了村民的认知渠道和范围，使他们了解到更多的信息，增加了认知能力和判断能力，明白了乡镇用行政的方式管理村组事务是不合法的。三是村干部，特别是村委会成员逐渐由与20年改革进程同步成长的年轻一代担任，他们相对于经历过建国后的几次大规模运动的老一代村干部，思想更加解放，束缚较少，独立意识和法治意识较强，他们希望能够为村内多做些事，反对乡镇的干涉。
从制度层面讲，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由于现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会各自的权利义务及其违责后应承担的责任。《村组法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是没有规定哪些是“村民自治范围内的事项”；同时村委会协助乡镇开展工作的规定也过于抽象，因为各种形式的达标及摊派集资都可以说成是乡镇的工作。再就是，法律也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什么责任，村民应向哪个部门寻求保护。例如，前面所提到的，乡镇政府侵犯了村民直选村委会的权力和村委会管理本村财产的权利，但村民和村委会就找不到救济办法，只好集体到县市上访，结果又造成了社会上的一定混乱。
乡政管理与村民自治的衔接不当，还与现行的乡村干部人事制度不完善有关。目前，虽然规定乡镇党委书记要由乡镇党代会选举产生，宪法规定乡（镇）长由乡（镇）人民代表大会选举产生，但是在实际操作过程中，党委书记和乡（镇）长的都是等额选举，其候选人的提名也由上级决定，乡镇党代表或人大代表根本没有候选人提名权。党委成员或政府的副职虽然实行的是差额选举，而党代表或人大代表也有候选人提名权。但是，由于在相当一些地方没有严格地执行任期制，党委书记能够在三年任期内随时建议上级调走或调进党委成员和副乡镇长。因此，党委成员和副乡镇长的任免权实际仍然在上级和党委书记手里。这种体制不利于培养乡镇干部的民主意识。乡镇干部办事时往往忽视广大农民群众的利益，只唯“上”。再加上，目前乡（镇）党委书记和乡（镇）长大多不是本乡（镇）人，其中有相当部分在任职期间也没将家安在任职地，更容易缺乏长远观点和为民服务意识。在这种情况下，乡镇干部为了自己的前途，往往用行政命令的方式管理农村，来创所谓的“政绩”，甚至损害农民的利益来讨好上级，这必然侵犯了村民的自治权。同时，村委会直选制度也还有待完善。因为《村组法》规定凡年满十八周岁的村民，除依照法律被剥夺政治权利的人外，都有选举权和被选举权。这条规定虽能体现社会主义民主的优越性，但由于没有相对严格地规定被选举人的资格要求，难以保证不选举出专与政府作对如带头抗税的人当村委会主任，特别是在目前农民公民意识弱且普遍感到负担沉重的情况下。即使选出的村委会干部没有与乡镇政府作对的意识，但由于他们是村民选举的，而且要在村民中生活一辈子，而乡镇干部一般不会长期在一固定乡镇任职，因此，在乡镇政府管理与村民某些利益发生冲突时，村干部即使明知村民这些利益不该保护，他们也往往站在村民一边，宁愿得罪乡镇干部而不愿得罪村民。
从理论上说，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是两种权力之间矛盾的反映。乡政管理是自上而下的国家权力，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。村民自治权直接来源于农村社会本身，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民共约等方式对村级社区加以管理；村委会由村民选举产生，并对村民负责，村民对村委会成员提供一定的经济补贴。从我们国家的性质来讲，这两种权力是一致的。因为二者都建立在人民当家作主的权力基础上。乡镇政府所拥有的行政管理权，是人民通过人民代表大会授予的；村民自治权是国家法律制度规定的。二者都要依法行使权力，共同维护人民当家作主的权利。因此，在村的范围内，乡政管理权和村民自治权应该是统一的。但是，我国现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾。这一矛盾在主要实行集体所有制和家庭分户经营的农村表现得尤为突出，这就必然导致村民自治中两种权力的矛盾，致使乡政管理与村民自治脱节。因为乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用权力；村民自治主要反映和表达村集体和村民的意愿和要求。
要有效地衔接村民自治与乡政管理，首先应该提高广大干部特别是乡镇干部对村民自治的认识。
1．要相信广大农民群众有参与民主政治建设的热情。“农民只关注经济，而无心政治”。这是部分党政干部不支持村民自治的理由之一。事实上，这是一种陈旧观念。因为改革开放以来，中国大部分农民已无温饱之忧，特别是在家庭联产承包责任制使其获得经济地位和相应的经济自后，出于对切身利益的关注和保护，必然在关注自己的切身利益的同时，也把目光越来越多地投向自己应该享受的民主、自治权利。广大农民群众在村民自治实践中表现的强烈的民主愿望和参与热情就证明了这点。河北、河南、吉林等省在民主选举中，村民参选率达到90%以上，福建省共有39万多村民代表能经常性参与村务决策，山东省嘉祥县自村民代表会议制度建立以来，先后收到各类建议达8000多条。[3]
2.要相信广大农民有民主自治能力。“中国农民文化素质低，缺乏政治主体意识，不能正确行使民利；在经济文化相对落后的农村率先开展自治活动，不利于保持农村稳定。”这是反对村民自治的另一理由。诚然，长期以来，中国人民特别是广大农民缺乏现代民主素质和能力。但是这并不能作为怀疑现阶段广大农民有村民自治能力的理由。因为，公民需要具备多高的知识、文化水平才能实行民主，“对于这一问题的回答取决于该社会面临问题的性质与困难，只要该社会大体上不超过所有成员理解的范围，他们就有可能进行明智的参与，如果民主的其他条件得到满足。”[P165][4]目前我国村民自治是在一个村庄中进行的，生活其中的村民彼此之间都十分了解，也熟悉村里的公共事务和公益事业，对党和国家的有关农村的政策法律制度也有一定程度的了解，在村庄里民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并不需要高深的专业知识。只要广大农民群众熟悉、了解这些权利，他们就能很好地参与。村民自治的实践也证明了广大农民群众是完全有能力行使自治权利的。村委会是农民首创的，“海选”模式、村务公开制度、村民代表会议制度也是农民创造的。近20年来农村经济的发展和农村社会的进步也说明了在经济文化相对落后的农村开展村民自治是完全成功的。
3、要充分认识全面推进村民自治的重大意义。全面推进村民自治，是实施依法治国基本方略的基础工程。我国的基本国情是，十二亿多人口，九亿在农村。贯彻依法治国基本方略，绝不能忽视广阔的农村区域和众多的农村人口这一客观现实。只有农村民主法制建设加强了，依法治国才具有坚实的基础。村民自治是党领导下的依法自治，是把依法治国的基本方略具体到农村基层的实际步骤，如果每个村都能依法自治，那么依法治国的进程就会大大加快。全面推进村民自治，是实现农村跨世纪发展目标的组成部分。党的十五届三中全会把“坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民利”，确定为跨世纪发展的政治目标。只有全面推进村民自治，支持亿万
农民群众依法直接行使民利，自己办理村内的公共事务和公益事业，扩大基层民主的目标才能落到实处。全面推进村民自治，是推进农村改革、发展和稳定的必然要求。继续推进农村改革、发展和稳定、归根到底，要在党的领导下，充分发挥亿万农民的积极性和创造性。农村改革二十年的经验表明，调动农民积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民利。只有全面推进村民自治，切实尊重农民的民利，才能把党的主张和各项方针政策变成广大农民群众的自觉行动；才能有效解决农村各种矛盾和问题，密切干群关系，维护农村社会稳定；才能全面推进农村经济发展和社会进步，建成富裕民主文明的社会主义新农村。
其次，应该进一步完善有关村民自治的制度。
1、应从制度上合理划分乡政管理与村民自治的各种权限范围。应该制定乡镇政府指导村委会工作规则和村委会协调乡镇政府工作规则，并设立相关的惩罚性规定和司法救济制度。这些法律和制度应明确规定哪些事项属于村民自治的范围和哪些事项属乡镇政府要求村委会协助的范围，如果乡镇政府干预村民自治范围的事项或村委会应该协助却拒绝协助，可以依法提讼，法院有权受理和审理；同时，还应明确规定乡镇政府要求村委会协助的程序，乡镇政府要求村委会协助，应说明协助的事项及期限，乡镇人大应对协助的事项的合法性进行审议，村民会议也可对协助事项进行评议，凡违法的，村民会议可要求村委会拒绝协助。
2、应进一步完善《村组法》的实施细则。一、在选举制度方面，应对村委会成员候选人资格及其审核程序作相对严格规定。应明确规定，县市有权根据法律和本地的实际情况对候选人资格作较为具体和严格的规定，乡镇有权依法对候选人资格进行审查，凡乡镇认为资格不合格者应在接到初步候选人名单之日起三日内提出并说明理由，候选人或选民对审查结果有异议的可申请县市民政部门复议。这样做有利于发挥乡镇政府对村民选举的指导作用和提高村民的民主意识，保证选举的结果公正，防止坏人当选。广东省已在1999年颁布的实施细则首次对村委会成员的资格作了较为严格的规定，值得借鉴。二、建立村干部任前培训和定期学习制度，其目的是为了让村干部熟悉有关农村的政策、法律、制度，提高他们的政策水平、民主法治意识和市场意识，以便村委会能更好地发挥自治功能。三、变村干部工资乡定为村民民主评定制。建立村民根据村干部的为村民服务态度和为村级经济发展的贡献民主评定村干部工资奖金制度的目的是加强村民对村干部的监督，培养村干部的为村民服务的意识，防止乡镇政府过多地干预村级组织的自治事务。四、制定相应的惩戒性法规和制度，对违反《村组法》的责任单位和责任人进行处罚。一些单位和个人之所以敢公然违反《村组法》，一个重要原因是《村组法》没有明确的违反法律的惩戒性规定。只有对违反《村组法》的单位和个人进行惩戒，才能维护《村组法》的尊严，保证村民自治健康运行。
3、在乡镇民主制度方面创新。因为，要推动村民自治，必须加强乡镇民主建设；同时，乡镇民主建设也是我国农村基层民主建设的范围。目前，主要从以下方面入手：一、要全面实行政务公开制度。只有乡镇政务公开才能使村民们对村务公开不仅知其然，而且知其所以然。因为村务公开只能使乡镇下达的集资、摊派、收费等任务尽可能由村民公平承担，而无法让村民知道乡镇掌握的集资、摊派、收费标准和依据，这就无法消除农民的不满和从源头上制止乱集资、乱摊派、乱收费等。村民们通过村务公开、政务公开，明白了所收的钱合法合理，就会主动协助乡镇完成任务。二、应完善乡镇党政干部的选举制度和严格执行任期制。乡镇党委书记乡镇长都应实行差额选举，正式候选人应分别为2名以上并在党代会或人代会正式选举前三个月公布，这样做的目的是代表能充分了解候选人，能通过比较选出自己满意的人；同时，还促进了候选人民主意识的形成。在任期内，党委成员或正副乡镇长，在未经党代会或人代会罢免或本人辞职的情况下不得调走，这样可加台乡镇干部的任期责任意识，有利于健全集体领导制度，防止用人权力过分集中而造成腐败。三、要积极稳妥地推进乡镇干部由乡镇公民直选的制度。因为乡镇干部由公民直选，能加强乡镇干部的民主意识和民主作风，促使他们尊重村民的自和村委会的管理权，学会用民主的方式管理农村。四川省在乡镇领导干部的直选上进行了有益尝试。四川省在全省364个乡镇中（占全省总数的7.3%）采取公推公选的方法公选了2193名乡镇党政正副职领导。其结果是，农民群众民主意识、监督意识和当家作主意识大大增强，乡镇干部从过去的以对上负责为主，甚至单纯地对上负责，转化为对上与对下负责结合，甚至在上级决策失误的情况下，以对下负责为主。[5]
第三，乡镇政府应精减机构和人员，转变工作职能，村委会也应减少行政职能和经济管理职能。只有只有乡镇机构和人员减少了，才能从根本上防止滥摊派、滥集资、减少达标验收之类的形式主义且侵犯农民合法权益的活动；只有乡镇政府变过去的行政管理方法为教育、服务、经济、法律相结合的工作方法，才能对农村行使有效管理且给村民自治较大的生存空间。当然，乡镇以上各级政府也要精减机构和人员、转变职能和工作方式。因为机构人员的清减和政府职能的转变只有自上而下才有成效。减少村委会的行政职能和经济管理职能，是为了村委会更好地发挥自治功能。因为，村委会自治组织的性质决定了其主要职责应是办理村级公共事务和公益事业，为发展经济创造有利环境。但如果乡镇压给村委会的行政任务太多，村委会直接管理经济（尽管在一定时期内的不少地方是必要的），就会丧失其自治功能。正如彭真所告诚的：不要给村委会头上压的任务太多，否则会把它压跨。[P611] [6]
总之，我们既要正视乡政管理与村民自治衔接中现存的问题，又要寻找解决问题的方法，我相信，只要我们相信广大人民群众有热情有能力参加社会主义民主建设，不断完善基层直接民主制度，并充分发挥党和政府在民主建设中的推动和规范作用，以村民自治为起点的直接民主建设一定会取得更大的成效。
参考文献
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[5]杨天宗．农村政治体制改革的有益尝试 [J]．组织人事学研究．1999（4）
[6]彭真．彭真文选[C]．北京:人民出版社．1991．
农民是我国的弱势群体,上访农民一般是弱势群体中的弱势群体。弱势群体必然呼吁一个强大的国家权威的存在,这就是弱势群体的政治,呼吁的不仅是一个治理上强大的国家,而且是一个政治上的国家,弱势群体试图通过政治诉求来获得治理意义上问题的解决。
而政府尤其是基层政府对这一问题的认识显然不够,民生政策显然是在治理上做文章,而基层政府也试图通过民生政策来治理这些问题。上访户一般也是民政对象,乡政府试图通过民政来解决上访问题,民政已经成为基层政府处理上访问题的一个主要手段,在民生政策的背景下这一特点表现得尤其明显。于是,在这个意义上,上访户被称为赖货,是为了要东西,这是乡政府的解读,也是在这个意义上,乡政府缺钱。通过对困难求助的解读,我们可以对这一逻辑进行展示,并将之运用到其他上访领域。通过民生政策解决问题的局限性,这是一种非常不讲政治的做法,并且在治理技术上也存在障碍。
惠农政策并不是解决问题的政治方式,而是一种治理的方式,是民生政策意义上的,这些政策并没有增加农民对国家政治的参与,而这是三农问题的根本原因,这些政策通过治理上的改善增进了农民对国家的好感。税费改革后,当学者们出于治理困境而呼唤一个强有力的治理国家的时候,其实,农民并不关心这样的问题,农民需要的只是一个无所不能的政治国家。
惠农政策出于政治合法性的需要,国家之所以能这样做,是国家治理能力的增强,以及治理技术的完善,这一政策的效果最明显的地方在乡村治理,而不是农民政治,然而,这却鼓舞了“想象的政治”,其本意是要缓和干群关系,由于一个强大的“想象的政治”的存在,却导致了乡村治理中的诸多困境。
时期的乡村治理靠的不单单是国家权力,而是政治,不单单是权力的下沉,更是政治的整合,靠政治将农民整合起来,而不是单纯依靠治理技术。一旦重心移到治理技术层面,这样的治理是无法维系的,因为治理并不是独自存在的,而是与政治一起发挥作用,一个突出表现是“运动式治理”。今天乡村治理面临的困境是,政治与治理的脱节,单纯的强调治理技术和能力,并不能将所有的问题解决,反而可能会引发更多的问题。比如低保的问题,很多的惠农政策在实施过程中反而同样与收税一样困难,为什么呢?说明治理技术与能力并不是唯一的问题,最为关键的是,被治理者是否认同,这就是一个政治的问题。今天的问题是,并非没有认同,而是这一认同与治理出现了错位。所以,我们就要揭示出什么样的治理?什么样的认同?
好政策为什么没能带来好治理
分田到户以后,在国家治理和乡村治理中,治理技术日益受到重视,并成为改革的主导思路。官僚制发展起来,在乡村治理中的表现就是七所八站先后建立起来,靠科层制而不是政治来治理乡村,机构膨胀的根源实际上是技术治理路线所必然决定的,乡镇作为一个裸的科层制机器面临着诸多的治理难题,财力、权力等治理技术层面的问题还是问题的表层,最为根本的问题是,乡镇在乡村治理中丧失了政治主体性,他们的政治主体性退回到了一个较为抽象的层面,即笔者关于权威结构的分析,或者他们的政治意识与乡村治理无关,蜕化为乡镇领导人的政治责任和乌纱帽。
笔者通过对新时期乡村治理的研究发现,仅仅靠技术是无法完成乡村治理的,税费改革以来的乡村治理困境已经证明了这一点,任何技术治理都需要政治意识形态与之相配套,这一点是大家都承认的现实,直白点说,今天的乡村治理需要政治的配合,很多人已经看出了这一点,单纯依靠治理技术的改革思路已经走进了死胡同。那么,乡村治理需要什么样的政治呢,大多数研究很快地就从去政治化转向了重新政治化,在村民自治这一重新政治化的思路遭到挫折的情况下,乡镇的重新政治化也就提上了议事日程,说白了就是搞民主选举,直选。
政治与治理的配合如何实现
笔者并不同意这样的思路,在对乡村治理困境揭示的基础上,我们在上访中看到一种农民政治,也就是说,我们应该在理解的基础上思考基层政治重构的方向,本文最后给出的并不是一个出路抑或更具体的对策,而是在现实关怀基础上的一个关于农民政治的解释性框架。
这样一来,政治与治理的区分就将关于乡村治理与基层政权的研究提升了一个层次,并且获得了与历史和宏观政治的勾连。现在看来,单纯地呼唤国家权力的介入和对权力性质的规范都是片面的,根本的问题是,政治与治理的配合。
分田到户以后,治理在治理技术思路下展开,原来不是问题的问题重新成为问题,这就是大量的遗留问题,同时,治理技术思路产生了新的问题,比如改革成本、制度成本和组织成本的问题,也就是说,技术治理必然是一种高成本的治理模式。
在乡镇治理中也是如此,原来的有力量的农民群众成了乡镇的包袱,职能转变就是把这些群众推给市场,让政府从中解脱出来,即所谓的有限政府的说法。同时增强国家的治理技术,这些制度和机构的设置受到成本的限制,政府被迫向自身开刀,即所谓的机构改革,这与企业改革遵循的是同一逻辑,在乡村治理中,技术治理的改革已经走到了尽头,走到了极致,乡村治理的困境促使我们重新思考改革的方向。这就出现了两种声音,一是加强国家权力,现在不是加强的问题,而是治理模式转换的问题(原来的乡村治理模式已经失效);二是重新政治化,重建农民与基层政权的政治关系,这一主张同样缺乏对治理问题的考察,即重新政治化与乡村治理并不配套,政治与治理是错位的,这在村民自治中已经充分体现出来。
历史事实说明，乡村治理问题绝不只是单纯的乡村问题，它是国家发展战略的一部分。只有把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一个整体统筹谋划、综合考虑，才能真正解决好乡村治理问题。也只有这样，才能促进城乡经济社会协调发展，形成中国全面、协调、可持续发展的局面。在我国现在总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，通过体制改革和政策调整，优化资源配置，适时打破城乡界线，逐步清除城乡之间的藩篱，成为乡村治理的努力方向。
尽管在中国近现代的革命历史进程中农民是革命的主力军，即使在改革开放年代里安徽农民分田包干都已经成为开启了中国史诗般的改革开放的一个杠杆支点，但是，千千万万的农民历来是政治塑造的对象，农民的生产生活环境要改进就离不开乡村治理。乡村治理的根本目的是要实现乡村发展和稳定。60余年来，中国农民走上了集体化的道路，农村面貌发生了翻天覆地的变化。事实证明，中国共产党对农村的有效治理是中国革命、建设和改革取得巨大成就的重要因素，但是中国农村底子薄、基础差的现状并没有根本改变，乡村治理的复杂性、艰巨性和长期性并没有根本改变，因此不断地解放思想、总结经验、吸取教训十分必要。下面将以后陈村为例进行分析。
第一，强化权力运行制约和监督体系，以建立科学的组织体系，推进村级治理的现代化。后陈村创建了乡村治理走向现代化的组织体系，即村党组织领导村里工作，支持保证村民委员会及其他群众自治组织充分行使职权。村民自治组织由村务决策机构、执行机构、监督机构为主体框架，三者相互制约又协调运行。
第二，建立健全制度法规，以比较完备的制度和体制机制保障村民自治组织体系的顺畅运行。后陈村以监督制度为突破口，建立了包括《六步工作法村务决策制度》、《村务监督制度》等制度法规，以及对村务监督委员会的监督制度和监督救援制度等一整套相对完备、管用的制度体系，对决策权、执行权、监督权的内容、权力边界、运行程序等进行规范，保障了决策民主、执行有力、监督有据可依。
第三，以民主反腐、制度反腐，建设廉洁政治，提升乡村治理组织的公信力，为推进村级治理现代化提供合法性支撑。“后陈经验”的真谛，是畅通了村民进行有序政治参与、监督公权力渠道，开拓了民主反腐、制度反腐之路，其经验不仅对建设乡村廉洁政治有很好的示范作用，对各级各领域的反腐倡廉都有启示作用。建立村务决策权、执行权、监督权三者相互制约，又协调运作的权力运作机制，实施了权力对权力的制约；畅通村民有序政治参与渠道，以制度法规保障了村民的知情权、选举权、管理权、监督权，通过授权、监督、质询、罢免等，实现了权利对权力的制约；他们利用现代媒体，实施村务公开、权力运行透明，让村民进行评议、参政议政，进行了舆论（道德）对权力的制约；重视发挥了社会对权力的制约等。
第四，坚持以人为本，立足推进人的全面发展，重视对村民进行民主法制和权利义务及责任教育，培养具有民主法制意识的社会主义新公民，为村级治理走向现代化，提供公民素质的支撑。建立“村规”，对公共权力的运行进行规范，明确了权力的边界和责任。制定“民约”，明确了村民的权利、义务和责任，规范了村民有序政治参与，指导村民正确行使民利，严格遵守法律法规，积极承担责任义务。村民民主法制意识及道德素质的提高，是推进我国民主政治建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和条件。
第五，坚持党的领导，党组织引领改革、尊重群众的首创精神，支持创新，是“后陈经验”迅速走向县、市，推广到省，并走向全国的重要原因。“后陈经验”的总结推广，离不开党中央和省市县领导同志和党组织的关怀支持。特别是武义县委以“一张蓝图绘到底”的精神，十年一贯地支持和具体帮助后陈村总结提高，使“后陈经验”不断拓展完善。
中国乡村治理存在诸多问题，其中基本的问题在于治理逻辑的多元性及碎片化。究其原因一个基本的缺陷在于缺乏总体性治理的思路，因而未来的走向应该是总体性治理。总体性治理意味着制度设计与建设的系统性、整体性、全面性、协同性，它是一种以乡村居民为核心，以解决人民的生产、生活问题为宗旨的运作方式，这不但要靠地方政府基层乡镇政府的努力，需要政府各部门的通力合作，更需要农村社区、社会甚至市场力量的共同参与。
参考文献
一、 我国乡政村治模式的产生
我国在 l958—1983年期间，实行了长达 25年的模式。是一种党政不分、政企合一的模式。它把农民的自利几乎剥夺殆尽，极大地压抑了农民生产的积极性和主动性、束缚了生产力的发展，从而导致农村生产效率低下，农民生活贫困。随着家庭联产承包责任制的推广，原有的模式已经明显不适应时代的需要。因而在l982年l2月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第 95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年 1O月，中共中央、国务院又根据这一规定，了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》。于是乡镇政权建制在全国农村重新恢复。之后，l987年 l1月第六届全国人民代表大会常务委员会第 23次会议又通过了《村民委员会组织法(试行)》，并于 l988年6月 1日开始试行，于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。至此“乡政村治”的政治模式完全代替了“公社、大队、生产队”三级管理的模式。
在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择被提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。从权力的来源和功能看，农村社会的“乡政村治”的格局是由两种不同的权力构成的。一是 自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡镇政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是存在于农村社会的村民自治权力，其功能是在国家法律范围内，通过村民自治章程、村规民约等方式对社区加 以自我管理。
同时，《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定，一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体；另一方面强调乡政府与村民委员会的关系是指导与被指导(即指导 一自愿接受)的关系，而不是领导与被领导(即命令 一服从)的关系。其立法 目的是希望改变过去政权直接指令和干预农村、村民事务的做法，转变政府职能，使政府职能适应新时期行政权调整的需要，把属于村民自己的事务交还给村民自己解决。
二、乡政村治模式存在的现实问题
乡政村治中的“政”与“治”都具有行政性，使乡政与村治之间发生权力的交叉，“侵权”与“越权”难以避免。特别是在法律对村民自治的范围确定如此宽泛的情形下，乡政难免干涉村治，村治也很难不承担乡政下达的任务。乡政府为了实现其行政管理的职能，不能仅仅依靠对村委会的“指导”，它必须“领导”村委会。要村民完成乡政府布置的各项任务，显然仅靠村委会的“协助”是不行的，必须由村委会“负责”完成。而《村民委员会组织法》规定村民委员会只是群众性自治组织，由村民选举产生，对村民负责，并不对政府负责，政府无权对其下指令，乡政府只能直接把行政指令传达到村民。事实证明这是不可能的，结果，乡政府对村委会不得不“侵权”。
另外，村委会要完成乡政府布置的任务，仅靠村民的授权显然也是不行的，它必须行使一定的行政管理权，但这又超越了《村民委员会组织法》所授予的村民自治权利。实践中，村委会承担着乡镇政府应该履行的职能，催粮要款都必须由它来完成。与村集体经济的发展等任务相比，这些都是硬指标，村委会的精力往往主要放在乡镇政府布置的任务上。村委会的考核与评价又是由乡镇政府进行，从乡镇政府的角度考察村干部，首先考虑的当然是对乡镇任务的完成情况。不少村干部还从乡镇政府领取一定的补助。这些都违背了乡政村治模式设置的初衷。
正是由于这些现实问题的存在，导致目前我国的农村基层管理在很多地区出现了“上面管不 了，下面管不好”的尴尬局面。这一局面的产生背离了政策设计者的初衷，也违背了村民自治内含的“自我管理、自我教育、自我服务”原则。同时，这又使得村民自治中最核心的村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民利受到了侵害，影响了人民群众对农村民主政治建设的信心和发展地方社会经济的积极性。所以对目前我国乡村治理的乡政村治模式进行优化就尤为必要了。
三、对目前村民自治模式的优化策略
从国外的经验和国内当前乡政村治模式面对的窘境上看，农村社会治理的合理模式应该是乡政和村务的合理分权与制衡。
从国家和社会关系发展的历史看，“乡政村治”格局有其历史合理性。它有利于调动两个方面的积极性，既实现有效的国家管理，又不至于压抑社会的自主性和活力。但是，“乡政村治”的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨。在走向现代化的中国，乡镇管理对农村社会的改造和推动，是非常必要的，实际上根本不存在没有政权管理只有政权指导的村。没有乡镇政府管理政务和指导村务，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受社区和小团体、派系村民私利的驱动，可能成为超越国家法律的元序村。
从农村社会治理模式发展看，科学合理的模式应该是乡政与村务的合理分权与制衡。从制度上合理划分乡镇机关权力和村民自治权限是促使乡镇管理与村民自治有机衔接的重要环节。村在乡镇的管辖范围内，应通过建立相应的法律制度规范各自的行为，以明确哪些属于合法的政权管理行为。凡是政府的职权，必须有法律、法规的明确规定；法律、法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事项，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。在具体实施方面，应该从以下几个方面人手。
l、明确界定各级政府的职能，理顺各组织之间的关系，创造村民自治的良好环境。首先顺应当前建设服务型政府的大环境，转变乡镇一级政府职能转变工作作风，集中精力搞好农村公共服务。乡镇政府不再是被动地执行上级政府的政策，不再是农民利益的对立者和侵害者，不再把工作重点放在农村产业结构调整、招商引资、收缴农业税等事务上乡镇政府的职能将主要是协调处理农村村民自治中的关系和遇到的问题，进而彻底理顺与农村党支部农村村委会的关系，理顺与农村村民的关系，保证农村社会治理的健康运转。
其次，明确农村党支部和农村村委会之间的职能划分，实现村党支部、村委会的“两委关系”和谐。不能用党支部的“核心领导”作用来代替村委会，不能用两委会议来代替村民大会。村党支部的领导核心作用不能体现在对村中大小事务的把持上，而更多的要体现在对村民自治的监督上。要把党支部从村中大小事务的把持中解脱出来，重点行使监督职能，特别是要与群众的民主监督结合起来。
2、探索卓有实效的方法，在真实、全面落实村民自治“四民主”上下功夫。民主选举，民主决策，民主管理，民主监督构成了我国村民自治的基石。在实际工作中，只有让四个民主的政策设计融入到农村基层组织的各个政策实施层面，才能使村民自治真正发挥其内在的优越性。首先，在民主选举中，要真正做到村民直选，弱化直至淡出乡政府对村干部的指派。同时，采取具体措施保证选举过程的公平、公正、公开，严肃处理部分地区出现的贿选舞弊等情况，使村民能够真正选举出自己认可的村级干部领导。其次，在民主决策的产生中，要通过村民会议决定重大事项，通过村民代表会议研究 日常工作。对决策的事项事先向村民进行具体细致的宣传 ，对决策做出的过程进行记录备案，对决策的实施情况及结果在村民会议或村民代表会议进行公开。最后，在村政村务的具体运作中，要时刻坚持民主管理和民主监督，克服管理官僚化、个人化、威权化，走上民主化、集体化、人性化的轨道，要及时、准确、详细地进行村务公开和财务公开，保证村民的知情权。
3、在现行既有条件下大力发展农村生产力，盘活农村经济活力。农村社会治理的根本目的和宗旨是建设社会主义新农村，加快全面建设小康社会的步伐。反过来，全面小康社会的建设也能促进农村社会治理的良性前进。“三农”问题的核心是农民收入增长缓慢，农民收入不能快速增长的问题。实现农村社会的良性治理，必须从如何实现城乡、工农统筹发展着眼，从全社会共同富裕上思考，以富裕农民为宗旨，快速增加农民收人既是前提，又是目的和结果。农民富足后会对政治权力更加珍视，对村民自治会投人更多的热情。如果农民整天忙于应付温饱，是不可能对村民自治有太多的热情的。
4、以政策调整为主线 ，加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度，实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转。改革开放以来，农村社会公共事业建设所需要的大量投入，一直是乡镇一级政府向农民征收来承担的，这种增加农民负担的农村社会治理是不合理的。实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转，必须以政策调整为主线，加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度，国家财政、省市财政应该成为农村社会公共事业建设的投入主体。一方面这是“城乡统筹发展”的客观要求，另一方面这也是还历史对农村和农民的欠账。目前看，尤其是农村义务教育费用的支付，不能再把这块包袱放在乡镇政府身上。村民自治如果不能解决好这一问题，良性运转的村民自治是无法实现的。
总之，我国农村的村民自治的合理模式，仍在不断地摸索与调整中，要寻找一条适合我国国情又能最大程度地促进地方发展的治理模式，仍然任重道远。
参考文献：
[1]徐勇．中国农村村民自治：制度与运行[M]．武汉：华中师范大学出版社，l997．
2001年，我们在山西、湖北、山东、吉林、安徽、江西、浙江、江苏、广东和北京各选择一个村作了关于村民自治实践状况的调查。调查选点是随机的，没有典型性，但比较真实。调查报告的作者都是近年活跃在村民自治研究领域的年轻学者，都有过较为长期的农村调查经历，调查经验比较丰富，调查报告生动有趣，提出的理论问题和政策问题令人深思[1]。
这些调查报告大都关注两个方面的问题，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的村庄基础。村民自治也可以看作一种民主化的村级治理制度，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足的村庄秩序。改善村庄治理的具体办法就是《村民委员会组织法》上规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从调查报告的情况来看，村民自治大大改善了村庄治理，从而为村庄秩序提供了制度基础。不过，村民自治也带来了问题，这些问题在不同村庄的表现相当不同，抽象地讨论村民自治的好和坏，功与过，是不能解决问题的，必须深入到村庄内部来看村民自治这一自上而下安排下来的制度，讨论村民自治制度与村庄的对接过程，与村庄自组织资源，与村庄集体经济状况，与村民的面子、宗族观念，乃至于与村民的性格和村民与村民之间的相互联系状况的相关性，从而理解村民自治的实践过程，看到制度背后的社会基础。村庄自足的秩序需求，自上而下的制度安排，当前村庄本身的社会状况，构成了调查报告的关键词。
二、村民自治制度安排的分类标准
在对调查报告的编辑上，我们将派性和集体经济状况作为分类的主要依据，而将选举和村庄秩序作为了共同项。这样编辑的理由，是民主选举作为村庄政治中最为耀目的事件，对村庄治理的影响最大，也是当前村民自治制度安排中实施最为彻底有效，最不同于传统村庄治理方式的方面。民主决策本来是村庄治理中更为基础的方面，可惜当前民主决策在实践中落实的不好，不如民主选举普遍落到了实处。选择选举作为共同项的另一个原因是，正是选举这个牵动所有村民和村干部的戏剧化事件，最为彻底地将村庄社会的形貌表现了出来，反过来又构造了村庄社会本身的形貌。村集体经济状况往往决定了村庄治理的方式，也决定了村庄选举的方式，村庄选举又制造或强化，有时也消解了村庄的派性斗争。
具体来讲，村集体经济状况对村民自治的影响极大。所谓村集体经济，就是村级组织可以获得或掌握使用的经济资源，较多的村集体经济资源不仅可以减少向村民提取经济资源的数量，缓和当前农村普遍存在的因为收取提留产生的干群矛盾，而且可以通过向村民分配村集体创造的公共物品，获得村干部对村民的主动性。较多的村集体经济资源，提高了村级组织的运作效率，强化了村干部对村民的优势地位。引入村民自治制度以后，村民有更多参加村务活动的积极性，更愿意参加村委会的选举和村务决策。在村级组织不仅不需要向村民提取经济资源，而且可以向村民分配公共福利时，村务决策，尤其是通过村民代表会议决策的合法化了的村务决策，具有强大的执行能力。而村集体经济很少的村庄，村级组织不仅不能代替农民向国家交纳税费，而且办任何一件事情都需要村民出钱出力，由此造成农民负担过重和干群关系紧张，村民以拒交税费来抗拒村干部的权威，村民获得了对村干部的主动性。引入村民自治制度以后，村民既可能通过民主的办法来抵制上级过多的提取，也可能通过选择好干部，达成善协议，来改善村庄治理，提高村庄公共物品的供给能力。但是，因为村集体经济资源较少，村干部的正当报酬不会太高，村民达成合作协议涉及出钱出力而难度骤增，少数反对合作的村民成为村庄公共物品提供越不过去的坎。从村民方面看，要么对村庄事务参与过度，要么对村级治理漠不关心。总之，村集体经济资源的有无与多少，对于村民自治的过程与后果具有决定性的影响。
较多的村集体经济资源因其本身的来源与性质的不同，而会对治理产生相当不同的影响。具体来看，一类村庄的集体经济资源主要来自村办企业，这类村庄的村级组织掌握着大大优于一般村民的经济资源，并因此具有远高于一般村民的权威。这类村庄的村干部具有很强的绵延性和传递性，即使是村委会选举，也大多是由村级组织自身的决定和上级组织的干预，决定了村干部的当选。在那些由能人办村办企业起家的明星村，如华西村、南街村，情况更是如此。苏南的村办企业发达，其村级治理或村民自治的过程便大多是这种类型。另一类村庄的集体经济资源主要来自于卖土地的收入，这类村庄的收入来得太容易，且与某个村干部的个人魅力没有关系。简单地说，这种收入很难归入某个村干部和村级组织的经营才干，与个人无关。这类村庄获得的集体经济资源便面临着村民强大的分享压力，在村民自治的过程中，村民可以分成一派又一派组织起来分享村集体收入的成果。这类村庄，村民参与村务积极，村干部本身缺乏自我绵延与传递的能力，村委会选举成为动员全村村民的最有力武器，村民代表会议吵得一塌糊涂。这类村庄大多集中于个体私营经济发达的城郊型农村。目前发生的村委会主任罢免案之所以大多发生在温州、珠江三角洲等私营经济发达的地区和城郊型农村，不是没有原因的。
村集体经济较少的村庄也有激烈的争斗，具体可以分出两种类型，一类是与传统因素联系起来的争斗，诸如与宗族意识、面子观念、宗教信仰等相联的争斗。另一类是与少数村干部或村民个人利益密切联系起来的争斗。这两种争斗在目前的中国农村，因为传统深入农村的能力大大下降，而更多表现为上层的、间接的且间歇性的争斗。相对来说，与传统相联系的村庄争斗更加稳定和深入，在村庄的动员能力更强，具有“派系”斗争的特征。而在那些村集体经济较少且传统断裂的村庄，即使发生争斗，也仅限于上层少数人中，这种争斗很不稳定，动员能力弱，以利益许诺为基础建立起来的分派斗争只能是派性斗争。派性斗争最重要的特征是以两个争斗的个人为中心建立起来的，争斗双方中一方的退出，即意味着派性斗争的结束。
大多数集体经济贫乏村庄即使引入村民自治制度，也并不因此产生戏剧性的场面。一切似乎都没有变化，村民对村委会选举十分冷漠，更不用说对村务决策的参与了。多数村民的想法是，只要村干部不找我收钱，他们做什么事情与我何干！不过，当村民因为诸如水利工程、桥梁道路等设施被破坏，社会治安、道德水平等基本需要不能得到满足时，他们是迫切期望村干部来为他们提供公共物品和村庄秩序的。村民自治是提供公共物品的一种办法，这是一种民主的办法，试图通过村民本身的参与来约束村干部的不良行为，提高村庄资源的动员能力，从而为村庄秩序提供来自村庄的基础。实践中的很多村庄是比较好地达到了这个目标的。问题是，这种办法并非一了百了。离开了村民的参与积极性，离开了对少数村民不合作倾向的约束能力，村民自治这种民主治村方法的效果要大打折扣。 必须将村民自治的效果与村民的行为倾向，与村民与村民之间的关系状况及这种关系对村民行为的约束能力，与村民和村干部及村庄精英的互动状况相联系，来讨论村民自治的村庄基础在那里。随后应该讨论村民自治的相关政策问题。
三、村民自治实践中的理论问题
先来讨论与村民自治实践相关的理论问题。这里讨论的理论问题，仅是一个方面，即村民自治制度村庄基础的方面。
1、村庄的规模。这里及前面讲的村庄，也就是村委会。村委会的规模即其人口的多少和地域的大小。当前的村委会一般是承接人民公社时期的生产大队而来。生产大队下面的生产小队改为村民小组。人民公社初期实行“一大二公”，生产单位规模较大，带来极大的效率损失。1962年八届三中全会通过的《人民公社60条》确认了“三级所有，队为基础”的原则，将生产队作为组织劳动的基本单位。生产队一般20-30户人家，百余人，是一个相互熟识的熟人社会，这种社会中，因为相互熟识，可以相互监督，舆论约束也比较有力，从而减轻了人民公社体制本身的问题，使人民公社可以再延续20年之久。建立在生产小队之上的生产大队及以此为基础建立的村委会，规模较生产队要大一个数量级，在这种规模的社会中，村民不再相互熟识，舆论压力下降，一致行动能力不足，村民与村民之间的互动往往经由村干部这个中介。我们将村委会这样一个规模的社会称为“半熟人社会”。作为“半熟人社会”的村委会，人们的行为方式和行动能力具有“半熟人社会”的特点，特别是在村委会选举及村务决策中，不理解村委会半熟人社会的特点，很难理解村级治理的某些方面。
2、村民与村民之间的联系。村民与村民之间的联系，我们叫做“村庄社会关联”。“村庄社会关联”指村民之间关系的性质、强度及其广泛性，尤其指建立在这种关系之上的村民一致行动的能力。任何一个社会得以延续，都是建立在社会成员相互合作基础之上的，与其他人无联系不合作的原子化的个人，是现代社会所淘汰的对象。村民自治及村庄秩序的获得同样有赖于村民的合作或村民之间建立有强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的决策不只是对赞同者具有约束力，而是对全体村民具有约束力。这种约束力不是凭借暴力，而是凭借村民心中的正义和他们对村庄正义的敬畏。他们受到村庄舆论及与这种舆论密切相关的村民与村民之间关系的约束。 村庄社会关联不是凭空产生的，它与村庄现状密切相关的。其中的两个方面尤其与村庄社会关联关系密切。一是村庄传统的状况。宗族意识构成了村民之间的宗族联系及与这种联系相关的一致行动能力。面子观念则造成了舆论本身的力量。二是村庄经济社会分化的状况，即在村庄内部因为资源分布不均衡而产生的一些占有优势资源的村庄精英对一般村民的影响能力，这种影响能力是村庄形成群体行动的一个基础。不同村庄的社会关联程度并不相同。当前市场经济与现代传媒的进村和村民的自由流动可能性，对于村庄社会关联状况有极大影响，这会构成对村民自治这种治理制度的影响。这方面的研究十分不足。
3、村庄精英。村庄精英是一个“古老”的研究课题，诸如对乡村土绅的研究和“长老统治”的说法。村民自治是一项授权村民的治理事业，但这并不是说村里的所有事情都由村民去做，也不是说每一个村民所做的事情和他们的影响力是相同的。正是因为村民之间各不相同的影响能力，构成了村民本身的结构分化，这种结构分化塑造了当前村庄治理的现状。
所谓村庄精英，就是村庄中较一般村民影响力大，行动能力强的人。这些人拥有诸如经济、文化、社会诸方面的优势资源。村庄精英影响力的大小和方式及村庄精英数量的多少，与村庄本身有密切关系，宗族头人、宗教领袖和经济大户是些高大威猛的村庄精英，这样的人不会很多，却“力大无比”。“大社员”、小地痞是些细小琐碎的村庄精英，这样的村庄精英数量虽多，影响力却很有限。村庄精英往往不只是在村庄范围活动，他们可能将主要的时间与精力放在村庄以外，对于村庄治理没有兴趣。这样的村庄精英，严格说是不在村的精英，与村庄治理关系不大。还有一些人虽然一直在村庄以外生活，却十分在意村庄生活，他们的生活面向村庄，这些不在村的人事实上是在村精英。细致观察村庄精英的状况，对于理解村庄治理，尤其是村民自治引入之后村民的行动和村庄决策的达成，会很有意思。也就是说，因为村庄精英本身的状况不同，造成村民自治这个全国一统制度安排实践后果的不同。 以上三点讨论，只是希望回答为什么实践中的村民自治过程与后果的不同。过去学术界和政策部门过于关注村民自治制度实践中的政府方面，自上而下的方面，这也是村民自治制度实施之初所应关注的主要方面。当前的村民自治制度已实践10余年，仅从自上而下的视角来看，显然不够，因此，我们将村民自治研究中的理论问题定位于村民自治的村庄基础。以上三个方面在全国不同村庄的表现相当不同，就必然造成村民自治这一民主化村级治理制度实践的不同。这样我们就会对村民自治实践有一个更为理性的判断。
四、村民自治实践中的政策问题
引入村民自治制度的首要目的是为了解决村庄秩序自足提供的问题，因为国家在现代化的进程中无力为庞大的农村社会提供足够的公共物品。不过，村民自治制度还必须同时解决国家向乡村社会的渗透能力。在当前的行政体制下面，乡镇一级设基层政权，但乡镇这个基层政权的范围太大，一般人口在5万左右，地域数十乃至上百平方公里，区区乡镇干部无法将诸如计划生育、收粮派款等繁重的任务完成，他们无力面对数量庞大的村民。何况他们根本不可能熟悉村民。村委会是一个半熟人社会，千人左右，村干部对每个村民都很熟悉，正是村干部可以成为乡镇行政离不开的腿。这样一来，村干部就不仅要成为村民的当家人，而且要成为乡镇行政的代理人。这就面临着村民自治的第一个政策性问题：乡村关系问题。 在不同的地区，乡村关系面临的问题并不相同，因此，在乡村关系政策上面所留有的空间也不相同。有些农村地区，乡镇政府的首要难题是计划生育，如江西农村。大部分不发达农村地区，乡镇政府的首要问题是收粮派款，是如何为农村义务教育提取足够的经费，如湖北、安徽农村。经济发达地区的农村，乡镇政府可能不再有计划生育或收粮派款的压力，但如何保证村级组织的有序运作，如何介入村庄内部派性争斗，如何保证村庄公共物品的有序提供，却可能成为乡镇政府颇为头痛的事情，如浙江温洲农村的情况。 总的来说，经济发达的农村地区，因为乡村组织掌握有大量经济资源，乡镇有求于村级组织的相对较少，而村级组织往往需要从乡镇一级获得合法性资源和权威资源，乡村关系方面，乡镇有更大的主动权。而在经济欠发达的农村地区，乡镇一级急切需要村级组织协助完成让乡村两级都感头痛的计划生育和收粮派款的硬任务，乡镇一级不敢得罪村干部，村干部也因为合法收入太少而工作难度太高，而缺乏当下去的意愿。乡镇有时默许村干部在合法收入之外捞取灰色收入，有时利用正式关系之外的非正式人际交往来笼络村干部。
村民自治制度的引入，强化了乡村关系中事实上一直存在的以上问题的症结。当乡村合谋以向农民提取资源时，农民不会对乡村干部留有好感，农民要么对村庄事务漠不关心，要么联合起来将代理乡镇事务意愿过强的村干部选下来。农民联合起来的基础是他们的组织方式，在不同地区农民的组织方式是十分不同的。农民组织的一种方式是派性斗争。派性斗争首先是村庄内部分成两派的斗争。其中一派特别是处于村庄权力弱势的一派习惯打出为民请命的招牌，将对手置于与乡镇合谋的不利处境。选举中，乡镇事实上是希望干预以选出自己满意人选的，但乡镇干预的结果必然强化受到损害一派的愤怒，受到乡镇支持一派即使当选，也会不断受到另一派的“刁难”。乡镇因此更加难以完成向村一级渗透的任务。大多数乡镇目前终于知道，在村委会选举这类政策操作性很强的事情上，“按法律和政策来”，不带意志让村民选上谁谁当。村委会选举的自由度越来越高。
高度自由的村委会选举，会因为村民的不感兴趣以及村民在原子化基础上的无联合，而变得没有力量，乡村关系依然按照惯性向前走。从完成国家任务的角度，这有可能是好事，但在当前中央政府事实上很难有效控制地方政府，地方政府很难控制乡村组织的背景下，各种劳民伤财的“积极行政”措施肥了部分官员，而折腾苦了本来很穷的村民。沉重农民负担和高额村级债务成为当前全国农村的恶疾，即为明证。 经济发达农村地区的情况大不一样。村中两派斗争需要乡镇作为裁决者，乡镇较欠发达农村地区更超脱于村庄斗争，不仅超脱，而且事实上成为村庄争斗的受益者。这类地区乡村关系面临的问题与欠发达农村地区会很不相同。
显然，乡村关系在不同地区的表现和要求是相当不同的，这不仅与乡村组织面对的国家任务的不同有关，而且与农民的组织方式，村集体经济的发育状况等等有关。在笼统谈乡村关系之前，似乎应先分清是什么类型的乡村关系。 与乡村关系紧密相关的是村支部与村委会的关系，所谓“两委关系”。“两委关系”也是当前村民自治实践中的焦点问题。与之相关制度设计很多，争论极大。总体来说，我们认为两委关系也如乡村关系一样，在不同地区因为面对的任务和所处村庄基础的不同，而会有不同的表现。关键是应将两委关系由一个抽象的理论问题回归到村庄中予以理解，将笼统的讨论具体化到实践中去。
五、结语
假若我们只是局限在制度文本和总体状况上研究村民自治，这种研究很快就会被实践抛在一边。中国是有9亿农民和960万平方公里国土面积的大国，经济和文化发展的不平衡是当前包括乡村在内的中国的显着特点，这种经济文化发展的不平衡，造成了村民自治制度以及其它诸种自上而下安排下来制度的不同生长基础。苏力在回答同一套法律在乡土社会的人民法庭和城市或工商发达地区运作的差别时写到：“这种差别主要是因为社会生产方式以及与之相伴的社会生活条件的不同，以及在这种条件下生活的人及其行为方式的不同。”他主要讨论了法律实践因为经济方面的差别而造成的过程与结果的差别。如果将苏力的法律实践的差别换为国家自上而下安排的制度实践的差别，比如村民自治制度的差别，就会发现苏力结论的普适性。而如果不看得那么根本，我们还应看到，不仅是经济不平衡，而且有文化不平衡和其它不平衡的因素在决定村民自治制度实践不平衡方面的作用。学术界如何深入到不平衡的农村实践中去，理解自上而下制度安排的不同实践，并在此基础上理解诸如村民自治这些上面安排下来制度的处境，对于完善这些制度具有重要意义。对于学术研究当然也有重要意义。
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[1] 参见范瑜、贺雪峰主编《村庄治理与秩序——村民自治调查报告》，即出版。
参见贺雪峰：“论民主化村级治理的村庄基础”，《社会学研究》2001年第2期。
参见贺雪峰：“乡村选举中的派性与派系”，《中国农村观察》2001年第4期。
参见贺雪峰：“论半熟人社会”，《政治学研究》2000年第3期。
参见贺雪峰、仝志辉：“论村庄社会关联”，即发表；董磊明：“传统与嬗变——苏南乡镇企业改制后的村级治理”，《社会学研究》2002年第1期。
参见仝志辉、贺雪峰：“村庄权力结构的三层分析”，《中国社会科学》2002第1期；贺雪峰：“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》2001年第2期。
2001年，我们在山西、湖北、山东、吉林、安徽、江西、浙江、江苏、广东和北京各选择一个村作了关于村民自治实践状况的调查。调查选点是随机的，没有典型性，但比较真实。调查报告的作者都是近年活跃在村民自治研究领域的年轻学者，都有过较为长期的农村调查经历，调查经验比较丰富，调查报告生动有趣，提出的理论问题和政策问题令人深思[1]。
这些调查报告大都关注两个方面的问题，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的村庄基础。村民自治也可以看作一种民主化的村级治理制度[2]，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足的村庄秩序。改善村庄治理的具体办法就是《村民委员会组织法》上规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从调查报告的情况来看，村民自治大大改善了村庄治理，从而为村庄秩序提供了制度基础。不过，村民自治也带来了问题，这些问题在不同村庄的表现相当不同，抽象地讨论村民自治的好和坏，功与过，是不能解决问题的，必须深入到村庄内部来看村民自治这一自上而下安排下来的制度，讨论村民自治制度与村庄的对接过程，与村庄自组织资源，与村庄集体经济状况，与村民的面子、宗族观念，乃至于与村民的性格和村民与村民之间的相互联系状况的相关性，从而理解村民自治的实践过程，看到制度背后的社会基础。村庄自足的秩序需求，自上而下的制度安排，当前村庄本身的社会状况，构成了调查报告的关键词。
二、村民自治制度安排的分类标准
在对调查报告的编辑上，我们将派性和集体经济状况作为分类的主要依据，而将选举和村庄秩序作为了共同项。这样编辑的理由，是民主选举作为村庄政治中最为耀目的事件，对村庄治理的影响最大，也是当前村民自治制度安排中实施最为彻底有效，最不同于传统村庄治理方式的方面。民主决策本来是村庄治理中更为基础的方面，可惜当前民主决策在实践中落实的不好，不如民主选举普遍落到了实处。选择选举作为共同项的另一个原因是，正是选举这个牵动所有村民和村干部的戏剧化事件，最为彻底地将村庄社会的形貌表现了出来，反过来又构造了村庄社会本身的形貌。村集体经济状况往往决定了村庄治理的方式，也决定了村庄选举的方式，村庄选举又制造或强化，有时也消解了村庄的派性斗争。
具体来讲，村集体经济状况对村民自治的影响极大。所谓村集体经济，就是村级组织可以获得或掌握使用的经济资源，较多的村集体经济资源不仅可以减少向村民提取经济资源的数量，缓和当前农村普遍存在的因为收取提留产生的干群矛盾，而且可以通过向村民分配村集体创造的公共物品，获得村干部对村民的主动性。较多的村集体经济资源，提高了村级组织的运作效率，强化了村干部对村民的优势地位。引入村民自治制度以后，村民有更多参加村务活动的积极性，更愿意参加村委会的选举和村务决策。在村级组织不仅不需要向村民提取经济资源，而且可以向村民分配公共福利时，村务决策，尤其是通过村民代表会议决策的合法化了的村务决策，具有强大的执行能力。而村集体经济很少的村庄，村级组织不仅不能代替农民向国家交纳税费，而且办任何一件事情都需要村民出钱出力，由此造成农民负担过重和干群关系紧张，村民以拒交税费来抗拒村干部的权威，村民获得了对村干部的主动性。引入村民自治制度以后，村民既可能通过民主的办法来抵制上级过多的提取，也可能通过选择好干部，达成善协议，来改善村庄治理，提高村庄公共物品的供给能力。但是，因为村集体经济资源较少，村干部的正当报酬不会太高，村民达成合作协议涉及出钱出力而难度骤增，少数反对合作的村民成为村庄公共物品提供越不过去的坎。从村民方面看，要么对村庄事务参与过度，要么对村级治理漠不关心。总之，村集体经济资源的有无与多少，对于村民自治的过程与后果具有决定性的影响。
较多的村集体经济资源因其本身的来源与性质的不同，而会对治理产生相当不同的影响。具体来看，一类村庄的集体经济资源主要来自村办企业，这类村庄的村级组织掌握着大大优于一般村民的经济资源，并因此具有远高于一般村民的权威。这类村庄的村干部具有很强的绵延性和传递性，即使是村委会选举，也大多是由村级组织自身的决定和上级组织的干预，决定了村干部的当选。在那些由能人办村办企业起家的明星村，如华西村、南街村，情况更是如此。苏南的村办企业发达，其村级治理或村民自治的过程便大多是这种类型。另一类村庄的集体经济资源主要来自于卖土地的收入，这类村庄的收入来得太容易，且与某个村干部的个人魅力没有关系。简单地说，这种收入很难归入某个村干部和村级组织的经营才干，与个人无关。这类村庄获得的集体经济资源便面临着村民强大的分享压力，在村民自治的过程中，村民可以分成一派又一派组织起来分享村集体收入的成果。这类村庄，村民参与村务积极，村干部本身缺乏自我绵延与传递的能力，村委会选举成为动员全村村民的最有力武器，村民代表会议吵得一塌糊涂。这类村庄大多集中于个体私营经济发达的城郊型农村。目前发生的村委会主任罢免案之所以大多发生在温州、珠江三角洲等私营经济发达的地区和城郊型农村，不是没有原因的。
村集体经济较少的村庄也有激烈的争斗，具体可以分出两种类型，一类是与传统因素联系起来的争斗，诸如与宗族意识、面子观念、宗教信仰等相联的争斗。另一类是与少数村干部或村民个人利益密切联系起来的争斗。这两种争斗在目前的中国农村，因为传统深入农村的能力大大下降，而更多表现为上层的、间接的且间歇性的争斗。相对来说，与传统相联系的村庄争斗更加稳定和深入，在村庄的动员能力更强，具有“派系”斗争的特征。而在那些村集体经济较少且传统断裂的村庄，即使发生争斗，也仅限于上层少数人中，这种争斗很不稳定，动员能力弱，以利益许诺为基础建立起来的分派斗争只能是派性斗争。派性斗争最重要的特征是以两个争斗的个人为中心建立起来的，争斗双方中一方的退出，即意味着派性斗争的结束[3]。
大多数集体经济贫乏村庄即使引入村民自治制度，也并不因此产生戏剧性的场面。一切似乎都没有变化，村民对村委会选举十分冷漠，更不用说对村务决策的参与了。多数村民的想法是，只要村干部不找我收钱，他们做什么事情与我何干！不过，当村民因为诸如水利工程、桥梁道路等设施被破坏，社会治安、道德水平等基本需要不能得到满足时，他们是迫切期望村干部来为他们提供公共物品和村庄秩序的。村民自治是提供公共物品的一种办法，这是一种民主的办法，试图通过村民本身的参与来约束村干部的不良行为，提高村庄资源的动员能力，从而为村庄秩序提供来自村庄的基础。实践中的很多村庄是比较好地达到了这个目标的。问题是，这种办法并非一了百了。离开了村民的参与积极性，离开了对少数村民不合作倾向的约束能力，村民自治这种民主治村方法的效果要大打折扣。 必须将村民自治的效果与村民的行为倾向，与村民与村民之间的关系状况及这种关系对村民行为的约束能力，与村民和村干部及村庄精英的互动状况相联系，来讨论村民自治的村庄基础在那里。随后应该讨论村民自治的相关政策问题。
三、村民自治实践中的理论问题
先来讨论与村民自治实践相关的理论问题。这里讨论的理论问题，仅是一个方面，即村民自治制度村庄基础的方面。
1、村庄的规模。这里及前面讲的村庄，也就是村委会。村委会的规模即其人口的多少和地域的大小。当前的村委会一般是承接人民公社时期的生产大队而来。生产大队下面的生产小队改为村民小组。人民公社初期实行“一大二公”，生产单位规模较大，带来极大的效率损失。1962年八届三中全会通过的《人民公社60条》确认了“三级所有，队为基础”的原则，将生产队作为组织劳动的基本单位。生产队一般20-30户人家，百余人，是一个相互熟识的熟人社会，这种社会中，因为相互熟识，可以相互监督，舆论约束也比较有力，从而减轻了人民公社体制本身的问题，使人民公社可以再延续20年之久。建立在生产小队之上的生产大队及以此为基础建立的村委会，规模较生产队要大一个数量级，在这种规模的社会中，村民不再相互熟识，舆论压力下降，一致行动能力不足，村民与村民之间的互动往往经由村干部这个中介。我们将村委会这样一个规模的社会称为“半熟人社会”[4]。作为“半熟人社会”的村委会，人们的行为方式和行动能力具有“半熟人社会”的特点，特别是在村委会选举及村务决策中，不理解村委会半熟人社会的特点，很难理解村级治理的某些方面。
2、村民与村民之间的联系。村民与村民之间的联系，我们叫做“村庄社会关联”[5]。“村庄社会关联”指村民之间关系的性质、强度及其广泛性，尤其指建立在这种关系之上的村民一致行动的能力。任何一个社会得以延续，都是建立在社会成员相互合作基础之上的，与其他人无联系不合作的原子化的个人，是现代社会所淘汰的对象。村民自治及村庄秩序的获得同样有赖于村民的合作或村民之间建立有强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的决策不只是对赞同者具有约束力，而是对全体村民具有约束力。这种约束力不是凭借暴力，而是凭借村民心中的正义和他们对村庄正义的敬畏。他们受到村庄舆论及与这种舆论密切相关的村民与村民之间关系的约束。 村庄社会关联不是凭空产生的，它与村庄现状密切相关的。其中的两个方面尤其与村庄社会关联关系密切。一是村庄传统的状况。宗族意识构成了村民之间的宗族联系及与这种联系相关的一致行动能力。面子观念则造成了舆论本身的力量。二是村庄经济社会分化的状况，即在村庄内部因为资源分布不均衡而产生的一些占有优势资源的村庄精英对一般村民的影响能力，这种影响能力是村庄形成群体行动的一个基础。不同村庄的社会关联程度并不相同。当前市场经济与现代传媒的进村和村民的自由流动可能性，对于村庄社会关联状况有极大影响，这会构成对村民自治这种治理制度的影响。这方面的研究十分不足。
3、村庄精英。村庄精英是一个“古老”的研究课题，诸如对乡村土绅的研究和“长老统治”的说法。村民自治是一项授权村民的治理事业，但这并不是说村里的所有事情都由村民去做，也不是说每一个村民所做的事情和他们的影响力是相同的。正是因为村民之间各不相同的影响能力，构成了村民本身的结构分化，这种结构分化塑造了当前村庄治理的现状[6]。
所谓村庄精英，就是村庄中较一般村民影响力大，行动能力强的人。这些人拥有诸如经济、文化、社会诸方面的优势资源。村庄精英影响力的大小和方式及村庄精英数量的多少，与村庄本身有密切关系，宗族头人、宗教领袖和经济大户是些高大威猛的村庄精英，这样的人不会很多，却“力大无比”。“大社员”、小地痞是些细小琐碎的村庄精英，这样的村庄精英数量虽多，影响力却很有限。村庄精英往往不只是在村庄范围活动，他们可能将主要的时间与精力放在村庄以外，对于村庄治理没有兴趣。这样的村庄精英，严格说是不在村的精英，与村庄治理关系不大。还有一些人虽然一直在村庄以外生活，却十分在意村庄生活，他们的生活面向村庄，这些不在村的人事实上是在村精英。细致观察村庄精英的状况，对于理解村庄治理，尤其是村民自治引入之后村民的行动和村庄决策的达成，会很有意思。也就是说，因为村庄精英本身的状况不同，造成村民自治这个全国一统制度安排实践后果的不同。 以上三点讨论，只是希望回答为什么实践中的村民自治过程与后果的不同。过去学术界和政策部门过于关注村民自治制度实践中的政府方面，自上而下的方面，这也是村民自治制度实施之初所应关注的主要方面。当前的村民自治制度已实践10余年，仅从自上而下的视角来看，显然不够，因此，我们将村民自治研究中的理论问题定位于村民自治的村庄基础。以上三个方面在全国不同村庄的表现相当不同，就必然造成村民自治这一民主化村级治理制度实践的不同。这样我们就会对村民自治实践有一个更为理性的判断。
四、村民自治实践中的政策问题
引入村民自治制度的首要目的是为了解决村庄秩序自足提供的问题，因为国家在现代化的进程中无力为庞大的农村社会提供足够的公共物品。不过，村民自治制度还必须同时解决国家向乡村社会的渗透能力。在当前的行政体制下面，乡镇一级设基层政权，但乡镇这个基层政权的范围太大，一般人口在5万左右，地域数十乃至上百平方公里，区区乡镇干部无法将诸如计划生育、收粮派款等繁重的任务完成，他们无力面对数量庞大的村民。何况他们根本不可能熟悉村民。村委会是一个半熟人社会，千人左右，村干部对每个村民都很熟悉，正是村干部可以成为乡镇行政离不开的腿。这样一来，村干部就不仅要成为村民的当家人，而且要成为乡镇行政的代理人。这就面临着村民自治的第一个政策性问题：乡村关系问题。 在不同的地区，乡村关系面临的问题并不相同，因此，在乡村关系政策上面所留有的空间也不相同。有些农村地区，乡镇政府的首要难题是计划生育，如江西农村。大部分不发达农村地区，乡镇政府的首要问题是收粮派款，是如何为农村义务教育提取足够的经费，如湖北、安徽农村。经济发达地区的农村，乡镇政府可能不再有计划生育或收粮派款的压力，但如何保证村级组织的有序运作，如何介入村庄内部派性争斗，如何保证村庄公共物品的有序提供，却可能成为乡镇政府颇为头痛的事情，如浙江温洲农村的情况。 总的来说，经济发达的农村地区，因为乡村组织掌握有大量经济资源，乡镇有求于村级组织的相对较少，而村级组织往往需要从乡镇一级获得合法性资源和权威资源，乡村关系方面，乡镇有更大的主动权。而在经济欠发达的农村地区，乡镇一级急切需要村级组织协助完成让乡村两级都感头痛的计划生育和收粮派款的硬任务，乡镇一级不敢得罪村干部，村干部也因为合法收入太少而工作难度太高，而缺乏当下去的意愿。乡镇有时默许村干部在合法收入之外捞取灰色收入，有时利用正式关系之外的非正式人际交往来笼络村干部[7]。
村民自治制度的引入，强化了乡村关系中事实上一直存在的以上问题的症结。当乡村合谋以向农民提取资源时，农民不会对乡村干部留有好感，农民要么对村庄事务漠不关心，要么联合起来将代理乡镇事务意愿过强的村干部选下来。农民联合起来的基础是他们的组织方式，在不同地区农民的组织方式是十分不同的。农民组织的一种方式是派性斗争。派性斗争首先是村庄内部分成两派的斗争。其中一派特别是处于村庄权力弱势的一派习惯打出为民请命的招牌，将对手置于与乡镇合谋的不利处境。选举中，乡镇事实上是希望干预以选出自己满意人选的，但乡镇干预的结果必然强化受到损害一派的愤怒，受到乡镇支持一派即使当选，也会不断受到另一派的“刁难”。乡镇因此更加难以完成向村一级渗透的任务。大多数乡镇目前终于知道，在村委会选举这类政策操作性很强的事情上，“按法律和政策来”，不带意志让村民选上谁谁当[8]。村委会选举的自由度越来越高。
高度自由的村委会选举，会因为村民的不感兴趣以及村民在原子化基础上的无联合，而变得没有力量，乡村关系依然按照惯性向前走。从完成国家任务的角度，这有可能是好事，但在当前中央政府事实上很难有效控制地方政府，地方政府很难控制乡村组织的背景下，各种劳民伤财的“积极行政”措施肥了部分官员，而折腾苦了本来很穷的村民。沉重农民负担和高额村级债务成为当前全国农村的恶疾，即为明证。 经济发达农村地区的情况大不一样。村中两派斗争需要乡镇作为裁决者，乡镇较欠发达农村地区更超脱于村庄斗争，不仅超脱，而且事实上成为村庄争斗的受益者。这类地区乡村关系面临的问题与欠发达农村地区会很不相同。
显然，乡村关系在不同地区的表现和要求是相当不同的，这不仅与乡村组织面对的国家任务的不同有关，而且与农民的组织方式，村集体经济的发育状况等等有关。在笼统谈乡村关系之前，似乎应先分清是什么类型的乡村关系。 与乡村关系紧密相关的是村支部与村委会的关系，所谓“两委关系”。“两委关系”也是当前村民自治实践中的焦点问题。与之相关制度设计很多，争论极大。总体来说，我们认为两委关系也如乡村关系一样，在不同地区因为面对的任务和所处村庄基础的不同，而会有不同的表现。关键是应将两委关系由一个抽象的理论问题回归到村庄中予以理解，将笼统的讨论具体化到实践中去。
五、结语
假若我们只是局限在制度文本和总体状况上研究村民自治，这种研究很快就会被实践抛在一边。中国是有9亿农民和960万平方公里国土面积的大国，经济和文化发展的不平衡是当前包括乡村在内的中国的显著特点，这种经济文化发展的不平衡，造成了村民自治制度以及其它诸种自上而下安排下来制度的不同生长基础。苏力在回答同一套法律在乡土社会的人民法庭和城市或工商发达地区运作的差别时写到：“这种差别主要是因为社会生产方式以及与之相伴的社会生活条件的不同，以及在这种条件下生活的人及其行为方式的不同。”[9]他主要讨论了法律实践因为经济方面的差别而造成的过程与结果的差别。如果将苏力的法律实践的差别换为国家自上而下安排的制度实践的差别，比如村民自治制度的差别，就会发现苏力结论的普适性。而如果不看得那么根本，我们还应看到，不仅是经济不平衡，而且有文化不平衡和其它不平衡的因素在决定村民自治制度实践不平衡方面的作用。学术界如何深入到不平衡的农村实践中去，理解自上而下制度安排的不同实践，并在此基础上理解诸如村民自治这些上面安排下来制度的处境，对于完善这些制度具有重要意义。对于学术研究当然也有重要意义。
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[1] 参见范瑜、贺雪峰主编《村庄治理与秩序——村民自治调查报告》，即出版。
[2] 参见贺雪峰：“论民主化村级治理的村庄基础”，《社会学研究》2001年第2期。
[3] 参见贺雪峰：“乡村选举中的派性与派系”，《中国农村观察》2001年第4期。
[4] 参见贺雪峰：“论半熟人社会”，《政治学研究》2000年第3期。
[5] 参见贺雪峰、仝志辉：“论村庄社会关联”，即发表；董磊明：“传统与嬗变——苏南乡镇企业改制后的村级治理”，《社会学研究》2002年第1期。
[6] 参见仝志辉、贺雪峰：“村庄权力结构的三层分析”，《中国社会科学》2002第1期；贺雪峰：“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》2001年第2期。
面对当前我国社会主义建设的迅速开展，我国乡村地区在实际发展中，受经济社会及改革开放的影响，其自然环境、内部构造以及相关组织形态都在原有的基础上发生了极大的改变，这些改变在推动乡村发展的同时，还给乡村治理带了许多问题。在此，本文笔者结合自身多年的工作经验，从以下三个方面出发，对乡村质量环境中出现的相关问题及完善途径，做以下简要分析：
一、当前我国乡村治理环境发生的变化
自改革开放以来，我国乡村治理环境发生的变化主要体现在以下两个方面：首先，与传统的乡村社会相比，现今的乡村社会已经被彻底重塑，在弥补传统乡村社会中存在的不足时，还进一步推动了乡村社会的发展。在这一过程的变化中，第一，乡村人口结构发生了重大变化，尤其是大量务工人员的外出，对乡村人口的整体结构造成了极大的影响；第二，随着社会经济的迅速发展，在乡村日常生活中，家电的普及，极大的改变了人们的生活方式；第三，随着网络信息的迅速发展及道路交通的不断改善，乡村居民与外界的联系也越来越紧密，在缩小城乡经济收入的同时，还拉近了城乡居民之间的联系。其次，除了乡村社会发生重塑外，针对我国乡村治理环境发生的变化，还体现在乡镇政权上。受乡村整体变化的影响，导致乡镇政权处理存在着较大的困难，尤其是乡镇政权自身建设中，受相关因素的影响，导致部分乡镇政权不完善，直接影响该地的发展。
二、乡村治理环境变化带来的问题
（一）乡村社会新增了一些不和谐因素
作为当前现代化发展中的重要组成部分，乡村重塑在附着社会整体发展趋势的同时，还跟上了社会发展步伐。但在实际应用中，随着乡村重塑的大力开展，所引发的不和谐因素也逐渐浮现，首先，人口问题。面对外出务工人员数量的不断增加，导致乡村地区的人口结构多为老人、妇女及儿童。其次，养老问题。随着生活水平的不断提升，在人口流动的影响下，导致大量空巢现象出现，在影响社会和谐的同时，还极大阻碍了乡村地区的经济发展。再次，留守儿童问题。2006年，我国农民工子女有2300万是留守儿童，现在也没有减少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期间多跟没有教育能力的爷爷奶奶在一起，造成了很多问题。最后，村民自治能力难以提高。现在的很多村委会，很难找到能很好胜任村组干部的人才，很多自治组织常常被家族或乡村混混控制着。
（二）乡镇政权治理能力衰退
结合当前我国乡村社会的实际发展状况，导致乡镇政权在实际实施中，引发了许多问题，首先，乡镇地区自主能力非常小。一般来讲，只要涉及到乡村工作，各级政府都要在乡镇落实，且每项工作在开展时，需要经过投票，一旦出现问题，则无法依据实际状况进行灵活应对，导致该项工作处于瘫痪状况。其次，在乡镇政府办公中，面对大量的债务，对乡镇政府的信用造成了恶劣影响；甚至在情况严重时，导致讨债冲突的发生。最后，一些乡镇党委政府在开展工作时，没有端正自己的工作态度，本着“民不举官不究”的工作态度，导致许多该及时制止的事情发生，如：违法建房、葬坟等问题。
（三）国家统筹城乡工作的阻力增大
在当前开展的城乡统筹活动中，其核心目标在于广大农民在日常生活中，能够第一时间分享到国家现代化、工业化的发展成果，在感受改革开放带来的喜悦时，还能第一时间了解党和政府颁布的优惠政策。但在实际运行中，受农村地区经济发展水平及受教育水平的影响，这些工作在实际开展中，仍会遇到一定的阻碍。
三、完善乡村治理环境的对策
针对当前乡村治理环境中存在的问题，需要乡镇政府结合着本地的实际发展状况，本着一切从实际出发的原则，采取相应的措施进行完善，只有这样，才能在推动乡村发展的同时，提高村民的生活质量。而在其实际完善中，主要包括以下几种策略：首先，在开展环境治理工作时，相关部门应积极加大环境保护宣传，在提高村民环保意识的同时，使其积极参与到环境保护的各个环节中。从而将环保融入到日常生活中，确保乡村环境得到良好的改善。其次，针对乡村治理环境中存在的问题，在对其采取措施时，必须本着实事求是的原则，有针对性的进行处理，在规范环境治理的同时，还能有效的提高环境治理的效果，为乡村地区的发展奠定坚实的基础。再次，在乡村环境治理中，要想从根本上取得好的治理效果，并非一朝一夕、一人两人就能做到的，它需要村民的积极参与及乡镇政府的支持与引导，只有这样才能在环境治理中有据可循，在符合科学发展观的同时，还能推动乡村环境的可持续发展。最后，在开展乡村环境治理活动时，需要相关人员结合着该地环境的实际状况，制定出与之相符的环境治理制度，并将其落实到环境治理的各个环节中，在确保环境治理顺利进行的同时，还能将环境污染降到最低，以此来达到预定的治理效果。
总结：
综上所述，面对当前市场经济的迅速发展，乡村地区在治理环境时，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取与之相符的治理措施，并在开展过程中调动村民的环保积极性，使其积极参与到环境治理中来。只有这样，才能提高乡村治理环境的效果，才能进一步推动乡村地区的经济发展。
参考文献：
[1]房正宏.乡村治理：精英与政府间的博弈[J].学术界，2011，（11）.
[中图分类号】C91 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09-0033-05
一、乡镇治理困境与基层协商民主的兴起
（一）乡镇治理困境的凸显。20世纪90年代以来，有关乡镇改革的理论研究便引起了学界的高度关注，其中关注点集中于乡镇政府存撤之争，最典型的莫过于“撤消论”、“维持论”、“自治论”和“强化论”，但都没有被高层决策者所用。这表明了中国乡镇治理面临着深层次的制度困境。特别是自2006年中央废除农业税以来，乡镇政权新的危机不期而至，乡镇治理也随之陷入了新的困境。一方面，在压力型体制下，乡镇政府普遍具有“任务型政府”、“经济建设型政府”和“全能型政府”特征。但与此同时，乡镇政府也普遍存在经济危机（经济来源问题和债务问题）和政治危机（政权结构性退化和政权功能性变异）；另一方面，农村社会的矛盾并没有因农业税的取消而下降，相反，农民的抗拒却显得更为激烈，其重要原因就是农民的个体利益及权利意识的增长。可以说，当前我国基层治理结构失衡直接导致了乡镇政权陷入治理困境。
（二）基层协商民主的兴起。正是在此背景下，中共十七届三中全会提出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，表明了党中央要在乡镇治理机制中融入更多的农民参与和民主因素，这无疑为深化乡镇体制改革指明了方向。因此，笔者认为目前乡镇改革的主要问题不应该停留在讨论乡镇机构存废上，而是应该通过恰当的形式来解决乡镇政权的合法性危机和有效性问题，实现乡镇善治。就当下而言，中国善政的目标无疑是明确的。而问题的关键是如何在多元利益间达成妥协与平衡从而达致善治。这对乡镇治理亦是如此。协商民主理论在20世纪末被引介人中国，迅即成为学界关注的热点，并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。而中共十提出要“积极开展基层民主协商”，这既是对近年来乡村治理创新实践的积极肯定，更为乡村善治指明了新的路径。比如，浙江台州的“民主恳谈会”将协商民主引入基层民众的政治生活之中，经过多年全方位多层次的实验，积累了大量的好经验，是中国基层实践协商民主典范。
（三）样本概况。浙江温岭新河镇是“参与式预算”和“行业工资集体协商”两项民主创新制度的发源地。是浙江省中心镇、中国乡镇综合实力500强、全国百佳历史文化名镇，是一个民主意识强、经济发达、乡风淳朴的乡镇。新河位于温岭市东北方向，区域面积71.4平方公里，人口12万，辖86个村7个居，民营企业近1000家。2012年，全镇规模上工业总产值20.5亿元，财政总收入2.35亿元。农民人均纯收入16930元。10多年来，新河镇积极开展了多种形式的基层民主协商（在此我们称之为“新河实验”），并初步形成了民主协商下的善治式乡镇政府治理模式，在实践中为中国基层协商民主的发展和乡镇治理提供了鲜活的样本借鉴。
二、基层协商民主的“新河实验”及其绩效分析
（一）基层协商民主的“新河实验”。就“新河实验”本质而言。始终秉持以农村社会公共利益为导向，以农村居民平等理性参与协商为基础，着力形成具有民主合法性和集体约束力的公共决策机制。在实践中，它拓展了农村基层民主的内涵及外延，尝试将“党的领导、人民当家作主与人民代表大会制度”紧密结合。是政治民主化、经济民主化、社会民主化“三统一”的民主新形式，在一定程度上推动了国家形态的民主范式向公民形态的民主范式的转型。（1）党内民主恳谈，推动了党内民主。党内民主是党的生命。2004年6月，温岭市探索将本土化的“民主恳谈会”引入到党代会中，这是党内民主受人民民主的启发所进行的创新。2008年1月。中共温岭市委决定在市、镇（街道）两级全面推行党内民主恳谈，从而使党内民主恳谈制度逐步走向规范化、程序化。基本内容包括：明确规定党内民主恳谈的议题；明确规定党内民主恳谈的对象；明确规定党内民主恳谈的时间；明确规定党内民主恳谈的程序；明确规定党内民主恳谈的结果运用。通过制度化的实施纲要，温岭市“党内民主恳谈”已成为该市各级党委在作出重大决策前，广泛征求意见的一个必经程序和惯例做法，得到了广大基层党员干部群众的认可。
新河镇的党内民主恳谈也由此开展起来。在实践中。新河镇从最初的答复代表提案，逐步拓展到党内重要事务的决策、重大事项的讨论、重要事务的征求意见等领域，并针对事前、事中、事后采取不同职能的恳谈会，注重发挥党员参与党内事务的积极性、主动性，重点加强恳谈结果的处理、反馈和监督机制建设。如今，党内民主恳谈已成为新河镇党委决策的前提和基础，通过党代表更多更好地参与事关全局的重大决策，既保障了党员的主体地位。又规范了党委的议事决策行为。使党的权力结构开始从权力本位转向权利本位，党内民主日益成为党的一种执政方式和执政习惯。从而推进了政治民主化进程。（2）参与式财政预算改革。激活了国家民主。新河镇参与式财政预算改革始于2005年，是在人代会的制度框架内，运用民主恳谈的形式来强化农村居民参与镇财政预算的编制、人民代表大会预算草案审查和预算执行与监督的全过程。经过多年的实践，已形成了“会前初审，大会审议，会后监督”的固定程序。这种由农村居民决定部分或全部可支配预算（公共资源）最终用处的民主决策机制。被国内外专家称为“中国公共财政改革的重大突破”，曾高票人选我国“十大地方公共决策实验”。是新河镇基层协商民主的又一典型形式。
财政预算之于现代政府的重要性是毋庸置疑的，对乡镇政府来说亦不例外，且当前乡镇治理困境最为根本的就是乡镇财政危机所引发的。而新河参与式财政预算就是让农村居民对镇政府的“花钱计划”发表意见，完善预算方案，并监督预算的执行情况。试图解决镇政府因提供公共服务时受财源所制的现实困境。在实践中，长期处于“死机”状态的镇人大部分功能被激活了，使乡镇人大更好地履行了国家法定职权，推动了国家民主在基层社会的有效实践。因此，新河镇参与式预算不但关乎经济层面，而且也涉及政治层面，满足了基层群众参与经济生活和政治生活的需要。切合了现代民主理念，从而推进了经济民主化进程。（3）行业工资集体协商，拓展了社会民主。行业工资集体协商制度是新河镇又一典型的基层协商民主实践。2003年，新河镇为有效解决劳资纠纷关系，营造职工增资、企业发展和社会稳定的格局，率先在长屿羊毛衫行业试行行业工资集体协商制度，并走出了一条依托行业协会和行业工会开展集体协商的成功路子。自2006年来，多个行业实现工资纠纷案件“零”投诉，成功创造出一个行业工资集体协商的模式。2007年，时任国务院总理曾对此批示：“温岭的做法可以总结推广。”获（2011—2012年度）“第六届中国地方政府创新奖”提名奖。
新河镇行业工资集体协商是由党委政府主导、企业和职工有序参与的一种协调企业利益关系、构建和谐劳动关系的有效形式。具体步骤为：先由行业工会分别与企业主、员工“背靠背”谈：再由行业协会、行业工会分别代表企业主、工人“面对面”谈；最后经当地劳动部门认可后“拍板”翻。从新河镇10次羊毛衫行业工资协商来看，工资由工人、企业主和行业公开“谈判”决定，使职工的工资从“被动接受”向“主动协商”转变，是基层社会民主的有力体现。镇的党委政府、企业的行业协会、职工的行业工会三方分别体现了政府职能、资本价值和劳动价值在基层协商民主中得到了统一，形成了“政府一企业一员工”三者协调发展的多赢格局，促进了社会关系的和谐稳定，进而推进了社会民主化进程。
（二）“新河实验”对乡镇治理的现代价值。（1）乡镇全面践行党的群众路线的新样本。群众路线是党民主执政的最大实践特色，其最根本的价值就在于有效地维护了党执政的政治合法性地位。“新河实验”无疑是新时期党的群众路线在农村基层社会的深化发展，在实践层面可以解读为“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”在乡镇治理中的全面体现，党的全心全意为人民服务的根本宗旨在此得到有力践行。比如，党内民主恳谈、参与式财政预算改革、行业工资集体协商等形式的多维立体运用，使党的群众路线在农村基层民主实践中实现了创造性发展，把协商民主植入农村居民的政治生活和社会生活。这一方面最大程度地保障了农村居民当家作主的权利，体现了党的一切奋斗都是为了人民的理念；另一方面，最大限度地集中了农村居民的意愿，体现了党的一切工作都要依靠人民的理念。应该看到，当下的“新河实验”已把乡镇全面践行党的群众路线的轮廓勾划出来了，假以时日，定能成为样本。（2）乡镇有效整合农村社会多元利益格局的新渠道。哈贝马斯指出，民主的本质在于公民积极的政治参与。传统乡镇治理中较为突出的问题就是农村居民很少主动参与到乡镇的公共事务管理中，这就直接影响了乡镇治理的有效性。而“新河实验”不仅反映了农村居民参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后作出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。这种有农村居民直接参与乡镇公共政治的决策机制，既增强了乡镇党委政府的自主性和合作治理能力，又实现了农村居民意志的表达偏好，有助于保障其政治权利、经济权利和社会权利。且制度化的协商程序和透明的协商过程也充分保证了协商结果的合法性与合理性，这就自然而然地使农村社会各阶层的利益得到了有效整合，从而为乡镇治理提供更多的合法性资源，国家与农村社会的良性互动格局在新河镇日益显现。（3）乡镇有序化解农村社会矛盾的新方法。一直以来，农村基层社会管理的效果并不十分理想，究其原因是过分注重农村基层的政治性，却忽视其社会性。而“新河实验”则体现了在尊重农村基层社会管理的政治性与社会性的前提下，去影响和动员农村基层社会。经过多年的实践，镇党委政府已逐渐摆脱了用传统的强制性手段来解决农村社会的对抗性问题。开始习惯于通过与农村居民公开平等的对话与协商的方式来处理。镇党委政府执政理念和工作方式开始从“为民作主”转变为“由民作主”。这不仅消除了农村居民对镇党委政府的误解。提高了公信力；而且也避免了一些的发生，维护了农村社会的和谐稳定。亨廷顿认为。如果制度化的速度赶不上社会变迁的速度，政治参与剧增会产生政治动乱。从“新河实验”来看，不但没有引起农村社会的不稳定，反而增进了农村社会和谐。这足以说明，新河镇基层协商民主制度化速度至少与农村社会变迁速度是相吻合的。（4）乡镇积极建设农村基层民主政治的新理念。协商民主理论认为民主政治只有把重点放在解决事务的处理上。才会引起人们的真正关心。就“新河实验”而言，它是在既有框架下对民主方式的改进与创新，是在本土政治资源基础上积极推进农村基层民主政治建设。一方面，通过乡镇民主生活中的广泛参与来发展农村基层民主，使乡镇权力结构得以重构，从而将乡镇治理引导到民主治理上来；另一方面，重构了的乡镇权力结构，又推动了农村居民的有序参与，开拓了农村基层民主发展的新空间。当下，“新河实验”不仅体现了理念上的民主和结果上的民主。而且更注重民主的实效性和过程性。比如，采取制度化的协商程序来决策农村社会公共事务，提升了农村居民对公共事务问题的关注。使民主从原来被认为是抽象和高高在上的。转向到农村居民能够直接参与其中，这就提高了农村居民的民主政治效能感，促进中国基层民主化程度的提升。
（三）基层协商民主对乡镇治理的限度。（1）制度限度，乡镇制度建设的困境。毫无疑问，乡镇治理是不能脱离现有的法律制度框架而独自进行的。在理论上。作为国家最基层的乡镇政权是更能了解农村居民的感受，也深知哪些政策更适合解决农村问题。但在实践中，乡镇治理显然受到了上级政权组织固有制度的制约，即突出表现为条块分割下乡镇政权的责任与权利是绝对离散的，乡镇过多地承担了与之权利明显不对称的职责，因而不可避免地使许多乡镇进行选择性治理。如果上级决策施政契合民意，乡镇则会乐意而为；但如果上级决策执行有偏差，乡镇就只能是被动应付。这就很难保证乡镇政权对农村社会公共管理的有效性。就当下而言，中国现代国家建设任务仍然繁重。国家治理结构尚处于积极探索并不断完善之中，民主法治之路也不可能一蹴而就，这之于乡镇而言，定位上的不确定性将使乡镇治理困境持续存在。因此，“新河实验”有待国家制度建设的进一步检验。（2）认识限度，乡镇民主意识的不足。徐勇认为，民主是跟随利益走的。当今农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也须由村庄扩展到乡镇。但目前乡镇治理仍受到传统政治文化制约，乡镇民主意识普遍比较缺乏，精英治理依然是农村基层社会治理结构的最基本表征。因此，当农村基层社会走向现代化时，不但传统的乡村精英治理受到了史无前例的挑战，而且更导致了乡村精英治理与农村居民治理之间的内在张力。由此也带来了乡镇治理的新困境。应该肯定。“新河实验”的顺利开展是以农村居民充分的理性和良好的妥协协商为基础的。但实际上。由于农村居民在教育状况、财富拥有、社会声望、运用信息资源等客观上的差异，这必然对农村居民的主动参与程度和民主协商能力产生直接影响。比如。从参与主体情况看。参与代表普遍是乡村精英：村干部和“两代表一委员”（各级的党代表、人大代表、政协委员），而普通农村居民参与的主体能动性是较低的，这自然而然地阻碍了普通农村居民有效参与到协商中去。（3）实践限度，乡镇民主行进的挫折。罗伯特·达尔指出，在公民参与问题上，两种民主（直接民主和间接民主）都存在着不可克服的限制：在参与行为所需时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服、也无法绕开的限制。这对“新河实验”而言。也是如此。在实践中，由于受体制的制约，某些程序性、技术性等问题很难处理好，也为“新河实验”继续行进设置了障碍。比如，在代表对意见表决时，由于实施环节的不够完善，产生了形式主义的表决，损害了效力。还有，在分组讨论中，如果主持人不给力，讨论就会走样，产生负面效应。再者，恳谈议题由党政决定的，农村居民自发的议题尚未出现。这也说明乡镇党政领导对恳谈议题是谨慎的。这反过来也影响了农村居民参与领域的限度。
三、协商民主下的乡镇善治：乡镇治理机制的现代取向
（一）乡村政治民主化：乡镇善治的合法性基础。乡镇是国家权力在地方治理的成败的关键，以乡村政治民主化来实现国家权力在农村社会治理的合法性是乡镇善治的民主价值所在。传统理论认为，在农村社会治理中，乡镇政权在民主化的进程中大多扮演着消极被动的角色。而在当下。乡镇治理功能的发挥已经不仅仅局限于国家体制层面的压力，而且也开始受制于农村社会内生性因素。如新河镇治理模式所显示的，乡镇政府开始日益重视农村居民的愿望和诉求，在善治的理念和原有制度架构下，主动引导农村居民的政治参与，通过功能调整来缓释农村居民政治参与带来的压力。“新河实验”对农村居民来说，更多地还是适应农村社会变革以寻求自身生存与发展空问的理性选择；而对乡镇政府来说，不仅很好地满足了农民政治参与的现实需要，而且也适应了乡村民主化进程的要求，是乡镇政权运作时代性的内在需求和农村社会民主化进程中的现实诉求产物。
可以肯定，“新河实验”不仅是一个农村基层民主实现的过程。而且还是一个国家权力向农村社会权力回归的善治过程。就当下新河乡镇治理而言，其要旨就要在民主法治轨道上实现乡镇权力与村民自治权力的有效对接和协调运行，这符合了现代分权与分治理念。一方面，在一定程度上实现了农村居民的合法权益。有力地推进了农村基层政治民主化建设，激活了乡镇权力为农村居民提供公共服务的功能；另一方面，也使得国家权力在一定程度上重新控制了农村基层社会，新型的乡村控制机制初步形成，重塑了国家权力在农村基层社会治理的合法性。
（二）乡镇政府有效性：乡镇善治的重要标志。随着农村经济社会不断发展，以乡镇政府主体化来主动回应农村居民现实需求的有效性是乡镇善治的效能价值所在。有效的乡镇政府应该是以农村社会（农村居民权利）为本位的现代服务型政府：一是乡镇政府能提供最优的农村公共产品：二是乡镇政府能维护农村居民的民利。
国家与社会的关系非常复杂，大致可分为四种形态，其中形成强国家―强社会的状态，并实现二者的良性互动是国家与社会关系的理想形态。改革开放以来，我国广大农村掀起了家庭联产承包责任制、乡镇企业和农村村民自治等经济、政治领域的改革。同时，国家与社会的关系也发生了变化，国家把主动权下放到农村，让农民自己组织起来，运用法律赋予他们的权利依法办理自己的事情，从而达到国家治理与村民自我管理的协调。村民自治改善了国家与农村社会的关系，提升了国家在乡村民众中的权威以及国家对乡村社会的有效整合能力。但是，实践中村民自治模式也出现了一些问题。因此，笔者认为要实现村民自治的良好发展，要相应的理顺乡政关系、发展农村自治组织、提高农民的政治参与意识等，从而实现国家与乡村社会关系的协调发展。
一、转变乡政府对农村的管理方式，促进“乡政村治”格局规范化发展
（一）理顺乡镇政府与村委会的关系，合理划分乡政管理和村民自治之间的权限
按照《村组法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。可见，村委会是基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，也不是政府的派出机关。因此，在实践中，要明确划分乡村两级之间的事权、财权等，而“这种划分不应是‘拔河式’的摆动，应该制度化地明确规定二者的界限，实现乡政与村治格局的规范化运作，促成乡政管理和村民自治有机连接。”对于乡政村务这一块可以请求村委协助管理，例如，计划生育、政策宣传等。对于乡村村务这一块政府还要充分发挥村委和村民的自主性和积极性，同时对村干部的村务管理工作要给予必要的支持。
（二）建构以民众需求为导向的服务性乡镇政府
新时期乡镇政权建设的最终目的是为民服务，通过公共服务重构国家与乡村社会的联系。这就是要寻找一条国家和乡村社会能够接受的道路，把乡村社会嵌入到国家关怀下，把国家的治理融入到乡村发展中。这条道路的实施关键是要建立国家与乡村社会对乡镇政府的双向授权结构。这样，乡镇政府既对国家负责，积极把国家下达的决策和任务付诸实践，同时又要发展乡镇经济，满足乡民的要求。在这一过程中乡镇政府要更多的承担起对乡村社会的责任，如发展经济、维护治安、组织公共建设等，从而构建一个服务型政府。如此才能建立国家与乡村的有效联系，使国家权威的合法性在乡村得以确立，国家也能更多、更有效地从乡村社会汲取某些政治资源。
二、大力培育农会等农村的民间组织，提高村民的组织化程度
（一）发挥农会的组织化作用
当前农村中，一方面地方政府为了保护地方利益和自身政绩考虑，在制定各项政策时可能会忽视本地区的实际情况，从而制定偏离本地区发展规律和农民的意愿的政策。另一方面农民由于数量分散和力量微弱，基本话语权丧失，无法通过立法得到有力保护。因此，地方政府与农民之间没有沟通的桥梁和对话的媒介，从而造成二者的二元对立。而农会的建立可以将零散的农户组织起来，在政府制定有关农民问题的政策时农会可参与其中，充分表达农民的利益要求，最终实现农民合法权益的最大化；政府也可通过农会了解农民愿望，从而为制定和调整农村发展政策创造更好的条件。此外，农会还可成为农民与市场中经济强势博弈的工具，实现交易双方的平等地位。
（二）大力发展其他各种类型的农村民间组织
农村民间组织的出现能在很大程度上弥补政府和市场在某些领域的失灵。在一些政府部门管不着也管不好的领域，各类民间组织将发挥积极作用。这些民间组织属于完全的自治组织，组织的决策完全由成员自己决定。如某些为农民提供科技、信息、资金、法律服务的服务型民间组织，有些引导农民在产、供、销方面一条龙服务的行业协会类组织等。它们通过把村民联结为互利合作的共同体，不仅提高了农村社会的组织化程度，维护了农民的合法权益，还培养了自己的独立意识和民主参与农村社会治理的意识。这些草根组织的发育及其自治活动将大大丰富村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。
三、加强农村的教育和法制建设，提高村民的自治能力
（一）发展教育、增强自治实践，提高村民的自治意识和能力
当前，除了国家在农村实行义务教育以外，我们还要通过宣传、办培训班等方式，有针对性地提升农民的政治权利与义务及政治参与的渠道、方法等方面的知识。通过宣传，增强村民的政治主人翁观念，增强他们依法行使权利和履行义务的自觉性，培养他们关心政治、关注村内的各项事务及配合村干部工作的意识。村委会要认真履行职责，让农民参与规范化的村民自治过程，通过让村民亲身体验积累自治的经验，从而提高政治参与的能力。此外，村委会的干部是村民自治中的关键性人物，因此还要加强对他们的教育培训，使其真正了解民主的含义、程序和规则。村干部要时刻提醒自己及时了解国家的方针、路线政策，及时更新工作方法，为农村的发展做出积极的贡献。
（二）加强法制建设，为村民自治营造良好的法制环境
在中国，由于长期受专制思想的影响，农民缺乏民主习惯，又因农民受教育的水平有限，他们的法律意识很淡薄。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，就有可能出现村民自治的“过度自治化”或附属行政化倾向，从而影响农村基层民主的健康发展。因此，要加强农村社会主义法制建设，为农村民主的发展营造良好的环境。一方面，要加强对包括村干部在内的村民的法制教育和普法宣传，让他们及时了解自己在法律上的权利和义务，发生问题时能想到用公权力来救济。另一方面，要健全和完善《村民委员会组织法》、行政法及行政复议法的相关内容，在关涉到农民与国家行政机关的相关问题上，农民有办法得到救济，从而在农村的发展中也能做到“有法可依，有法必依”。
村民自治模式发展到今天，它作为平衡农村社会与国家关系的有效形式，发挥了其应有的作用，但是我们也不得不看到到实践中存在的问题。对于中国的农村和农民来说，村民自治是历史上从未有过的新生事物，如何发展和完善这一新生事物我们没有经验，我们只是在尝试着前进，要真正让村民自治发挥其上承国家下承社会的作用、让农民当家作主我们还需要做出更多的努力。
参 考 文 献
第一，由于宏观经济体制和行政管理体制的改革滞后，国民收入分配格局扭曲的局面尚未根本改观。
当前，国民收入分配格局扭曲的状况尚未根本扭转，“条条”与“块块”的关系、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡，突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜。中央与地方的财政收入的划分比例，1990年约为34：62，*0年上升为52：48，*4年已经上升到55：45。这种格局在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲，总的态势是财权上收，事权下放，基层的财权和事权严重不对称。就目前的财政体制看，已不能被称作真正意义上的分税制。有增长潜力的所得税先是被划为共享税，现在共享的比例又进一步向县以上调整。县级政府除了营业税、城市建设维护税外，几乎是一些没有什么发展潜力、税基窄小的税种。县及县以下的财力减少，但要保障的方面、要完成的任务却越来越多。
行政管理体制的改革与宏观经济体制的改革紧密相连。从全国来看，行政管理体制的改革同样滞后，部门既得利益固化的局面没有得到改观反而有所加强。中央各部门集中了过多的财力，但在向地方和基层转移时又存在许多弊端，突出表现在专项资金的数额和发放方式上。
据从有关部门了解，中国*4年财政转移支付总额约1万亿元多一点，其中税收返还占40%，实际转移支付约6000亿元。在这6000亿元当中，专项转移支付占57%，财力性转移支付仅占43%；在财力性转移支付中，一般性转移支付不到750亿元，占财力性转移支付的29%，仅占实际转移支付的12%。财力性转移支付的其余部分用于调整工资补贴，农村税费改革，以及县乡财政补贴、民族地区补贴等。国家审计署李金华署长*6年6月在一次发言中曾指出，“中央转移支付中，一般转移支付占的比例太少，大量是专项转移支付，可现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国，没有一个人搞得清楚”。专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中，一些部、委、办掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，而且支配资源的权力越来越大。中央政府的部委处于社会利益管理和分配的重要环节上，在改革开放和市场经济条件下，由于财富和利益的大量涌现，除去党政干部中出现的消极腐败现象外，本应该代表社会公共利益的某些政府部门也出现了政府权力部门化、部门权力利益化的倾向。
宏观经济体制和行政管理体制存在的问题就必然导致作者在书中揭示的广大农民群众日益增长的对乡村公共品和社会服务的需求与不断萎缩的乡村财政供给能力之间的矛盾。作者指出，农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通信网络、农田水利主干网络、基础教育、公共安全、社会保障、环境等公共产品供给体系的建构与完善。为加速工业化进程，长期以来我们选择了以满足最低公共产品需要为目标和重城市轻农村的公共产品城乡二元供给政策。农村地域宽广、人口众多，不仅城乡收入差距大，而且农村公共产品供给水平更大大低于城市。乡村组织承担了义务教育、卫生、交通、水利等部分公共建设职能，但却未获得相应的财力保障，不得不借款满足事业发展的需要。一些事权及债务的不合理转移也最终沉淀为乡、村债务，包括因教育“两基”达标、农村“两会一部”清理划转等形成的债务。在这种情况下，乡村债务的存在和状况的恶化则是必然的。
第二，政府职能和管理模式尚未根本转变，传统的管理模式和干部考核机制尚未退出历史舞台。
由于垂直体系的强大影响力，在农村，基层政府的职能和管理模式很难转变。全面取消农业税后，乡镇和村级组织应由统治型转为服务型的管理模式，可是当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位。追求政绩，以搞运动的方式，定指标，下任务，指标层层分解，打分，一票否决。对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。目前很多事情是自上而下布置下来，而在很大程度上，通过垂直系统插到底也是部门利益的需要。对于下面部门来说，没有明确的分税体系，基层的财权与事权严重不对称，专项资金、项目等都由上级部门控制，他们也只好跟着上面的指挥棒转。一些地方进行农村综合改革，减人、减事、减支，转换职能，“花钱买服务，养事不养人”，但上边一直统下来的垂直体系不变，这些典型经验往往不具有推广性和可复制性。
由于条条，各个垂直部门自己立法自己执法，严重，没有有效的监督机制，这已成为阻碍农村社会发展的极大障碍，也是多年以来无法真正实现乡镇机构精简的主要原因。基层的问题大多都是由于各个条条和上级单位的原因形成的，但是上级部门却采取行政强制性的手段要基层解决问题，使得基层政府忙于应付上级的各种报表检查，形成巨大的基层政府运行成本，但是都不能解决问题，这些成本最终还是要老百姓负担。同志曾指出，“上级部门要大力支持基层改革，不得以机构‘上下对口’，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段，干预乡镇机构设置和人员配备，为基层改革创造好的环境”。但真正做到这点，在现实中也有一定的难度。
这也就引发了作者所指出的第二对矛盾：乡村组织的收入来源（注：似乎也应包括管理权限）日益缩小与乡村社会管理成本日益上升之间的矛盾。书中写道，在委任制下，乡镇政府必须执行上级政府的意志和承担上级政府委派的事宜而非以辖区内的农民意志为主。由于存在着从上到下的考核制度，上级政府给下级政府的压力，也就会出现乡村领导干部不顾群众利益、不顾经济长远发展的各种短期行为，乡村债务也就成为了近期目标和长远目标、群众利益和干部官员利益、显绩和隐绩等众多冲突与矛盾之下的必然产物。
为了解决这些深层次的矛盾，作者提出了要推进三项改革：改革公共品供给和服务的城乡二元财政体制，建立乡村民众民主参与的公共品供给和服务的决策制度；合理划分事权与财权，明确县乡政府之间的权力边界；科学定位乡村组织职能，推进乡镇机构改革步伐。我个人认为这三项改革也可以归结为两个层面的改革：
第一，深化宏观经济体制的改革和行政管理体制的改革，要更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，建立一个更为公平的国民收入再分配体系，为构建农村和谐社会提供经济体制和机制的保障，这也是化解乡村债务危机的治本之策。
第二，改进和完善乡村的治理结构，真正落实农村基层民主制度。
同志曾指出，“没有村民自治，就不可能建成社会主义新农村。没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治”。农民群众是农村集体的主人，是农村集体财产（包括土地）的所有者，是“老板”。但在许多情况下，“老板”不能当家作主，而村干部或基层政府替“老板”当家，广大农民群众对于集体事务或集体财产的处置不仅没有决策权、参与权，有时甚至连知情权都没有，这是导致农村发生冲突、矛盾，出现不和谐现象的重要因素，也是引发乡村债务危机的一个重要因素。在农村基层民主政治建设中，民主选举取得的成绩最为突出，而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。其实，与民主选举相比，后三个民主的实现更为重要也更为困难。因为民主政治的发展，不仅要有选举制度实现官由民选，而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障，实现广大群众对基层事务的知情权、参与权和监督权。后“三个民主”发展的状况，往往决定基层民主的质量和水平。应通过改革和完善乡村治理结构，探索在乡村两级建起一种有效的民主制衡机制。这样才能真正做到作者所提出的乡镇政府职能的转化，即把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品，从行政管制转变为公共服务，从直接管理转变为间接管理，按照市场化、民营化、自治化的原则重塑乡镇政府。
一、问题的提出
2017年10月，党的提出实施乡村振兴战略。2018年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对“三农”工作提出了具体要求，具有里程碑式的重大意义。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，对这一重大战略的具体实施做出了阶段性部署安排。乡村振兴作为国家战略规划在我国“三农”发展进程中具有重要意义，国家围绕乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”制定出台了一系列政策。由于乡村振兴政策具有内容覆盖量大、影响范围广的公共性特征，无论政府还是社会公众对其的落实情况与实施效果都极为关注。2018年9月7日，审计署印发了《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，按照该指导意见，乡村振兴战略审计的相关工作随即有序展开。政策落实跟踪审计作为一种政策纠偏与反馈机制，能够预防乡村振兴政策的理解偏差和落实不到位的风险，揭示乡村振兴政策制定缺陷和乡村政策执行体制障碍，抵御乡村振兴政策执行过程中的管理漏洞与腐败。因此，为了使乡村振兴政策的良好初衷不被扭曲和具体政策能够有效实施，必须加强乡村振兴政策落实跟踪审计。
二、文献综述
（一）政策落实跟踪审计
国外关于政策落实跟踪审计的研究始于20世纪50年代，Anderson和Easton[1]认为，政策落实跟踪审计补充和完善了传统审计的内容，国家审计机关由于其独特的地位和特点对公共政策制定和执行的有效性进行评估，并提出审计建议，从而使国家审计内容更加完善。Dunn[2]提出了公共政策评估的适应性标准。国内学者从20世纪80年代开始关注政策落实跟踪审计。秦荣生[3]认为，政策落实跟踪审计是对公共政策及其相关配套措施的执行效果进行审查和评价，从而发现政策执行中的问题并提出建议的一种国家审计形式。谭志武[4]提出，政策落实跟踪审计的目标不仅在于评价政策执行效果，还在于政策资金管理的规范性、资金使用的合法性。在此基础上，学者们对于政策落实跟踪审计实践经验进行了总结。刘波[5]提出，我国政策落实跟踪审计应该依照客观、合法和创新的原则进行。王慧[6]认为，要把握公共政策和国家经济社会发展之间的关系，持续进行政策落实跟踪审计，以充分履行国家审计职能。
（二）乡村振兴政策落实跟踪审计
现阶段，乡村振兴政策是我国公共政策中极为重要的组成部分。目前，国外对乡村振兴政策落实跟踪审计进行研究的文献较为缺乏。在我国，李平[7]论述了乡村振兴政策落实跟踪审计的内容，其重点在于揭示“阻碍乡村振兴政策措施落实、制约农业农村深化改革等体制障碍、制度缺陷和管理漏洞”。刘锡平[8]指出，国家审计机关应当对乡村振兴重大专项资金申报立项、组织管理、使用绩效等方面进行重点审计，以充分发挥审计的监督职能，服务乡村振兴战略。综上可知，学者们对公共政策落实跟踪审计的定义、内容和公共政策执行效果审计进行了有益探索。但乡村振兴政策落实跟踪审计的研究成果相对较少，已有文献的主要关注点在于其内容和重点，缺乏系统和深入的理论与实践研究，对于乡村振兴政策落实跟踪审计的研究尚处于起步阶段。
三、乡村振兴政策落实跟踪审计的作用机理
基于我国“全面治理”与“持续治理”相结合的乡村治理模式，乡村振兴政策的着力点在于形成“全过程一体化”的公共政策作用机制。为此，需要将乡村振兴政策落实的全部过程纳入审计监督范畴。政策落实跟踪审计作为一种全过程的持续审计，其在乡村振兴政策落实的不同阶段均发挥着相应的治理作用。
（一）乡村振兴政策落实过程
1.配套措施制定阶段。通常，有关乡村振兴的重大政策由国务院及其职能部门制定，考虑到我国各个地区乡村的地理环境、自然资源条件、经济政策适合度等方面具有高度异质性特征，因而地方政府及其职能部门需要结合本地具体情况，制定与当地实际条件高度契合的乡村振兴政策配套措施，并按照配套政策措施的制定目标分配乡村振兴资金。各地方政府通过成立乡村振兴工作领导小组，制定乡村振兴专项资金管理办法、乡村振兴绩效考核制度等配套措施，进一步宣传、解读和推广乡村振兴政策，减少由于信息不对称造成的乡村振兴政策制定者、执行者以及受众方对政策理解不一致的问题。限于政策制定者的有限理性、知识存量和认知水平差异，同时也受到地方差异的影响，乡村振兴政策配套措施的制定可能会在政策传递过程中与中央相关政策发生偏差，因此国家审计机关需要对乡村振兴政策的配套措施制定情况予以审查和评价。2.政策执行阶段。各级政府及其职能部门在乡村振兴政策执行和协作过程中可能会存在利益诉求不同、信息不对称和监管不到位等问题，不可避免地会出现资金使用不规范、组织协调不顺畅、政策效果不达标等问题，因此国家审计机关需要对乡村振兴政策执行情况予以充分关注。3.政策效果评价阶段。对乡村振兴政策效果的评价必须考察该政策目标的实现程度。而我国公共政策评估主要由政府部门进行，政府部门在系统内采取自下而上的总结报告等形式对政策执行效果进行评价，存在评估主体单一、独立性不足、专业性缺失的问题，这将影响乡村振兴政策效果评价结论的客观性与正确性。因此，国家审计机关需要作为独立于乡村振兴政策制定者、执行者和受众者的第三方，秉持独立、客观和公正的职业态度，运用绩效评价专业知识和技能对乡村振兴政策效果实施评价。
（二）跟踪审计作用机理
1.乡村振兴政策制定阶段的审计预防治理。乡村振兴政策制定阶段的成果主要表现为乡村振兴政策的“形式”维度，乡村振兴政策的形式是指乡村振兴政策所存在和产生的方式以及外部表现形态，具体包括政策的文件形式、政策体系形式和政策制定程序。乡村振兴政策落实制定阶段的审计实质上就是形式维度的审计，即在乡村振兴相关政策执行之前，国家审计机关对地方政府和相关职能部门制定的配套措施进行的审计评价，具体地，应重点关注地方政府制定的乡村振兴政策配套措施的确定性、配套措施体系的一致性以及配套措施制定程序的法定性。国家审计机关通过及时介入地方政府制定乡村振兴政策配套措施的环节，在审查各地方政府是否出台了相关配套措施的基础上，进一步对配套措施基于形式维度进行审计，主要审查内容包括：政策执行主体、客体和内容三个要素是否完整；配套措施的条文是否具有确定性和一致性；配套措施与中央乡村振兴政策精神是否一致；各项配套措施之间是否协调和相对稳定；与当地“三农”情况的契合程度；配套措施制定依据是否合理；配套措施是否可行等。通过审查，及早发现乡村振兴政策配套措施可能存在的风险，提供具有前瞻性的建设性建议，防止由于地方政府及其职能部门乡村振兴政策配套措施制定不当带来的负面效应，从而发挥国家审计的事前预防功能。22.乡村振兴政策执行阶段的审计揭示治理。乡村振兴政策的执行即“事实”维度，具体而言，乡村振兴政策的事实维度是指乡村振兴政策具体执行过程中表现出的各种数量值、比率关系或统计结果等客观存在的指标。乡村振兴政策的具体执行过程受众众多，是一个复杂、涉及多个领域、充满不确定性的过程，对乡村振兴政策落实跟踪“事实”维度的审计属于事中审计，是对乡村振兴政策实施过程及政策实施所涉及公共资金使用情况的审查。国家审计机关通过审查各级政府及相关职能部门在乡村振兴政策执行过程中的主体责任履行情况，评价政策执行主体行为的合法性与恰当性。主要审查内容包括：政策执行主体在乡村政策执行过程中是否存在不执行、扭曲执行和执行不畅等情况；乡村振兴资金的投入、资金运用信息披露和资金监管责任等情况。通过跟踪审查乡村振兴政策执行过程及资金使用情况，国家审计机关可以及时、准确地发现阻碍乡村振兴政策执行的原因，揭示影响乡村振兴政策落实的因素，向政府相关部门提供审计建议，保证乡村振兴政策执行到位，避免政策在落实过程中出现偏差。3.乡村振兴政策效果阶段的审计评价治理。乡村振兴政策的效果也就是“价值”维度，即乡村振兴政策运行中和运行之后所产生的各种影响和发挥的实际作用。乡村振兴政策的价值具体表现为政策效果、政策效率和政策影响。对乡村振兴政策效果阶段的审计，也就是乡村振兴政策落实跟踪审计价值维度的审计属于事后审计，通过评估乡村振兴政策产生的影响，即该政策引起政策受众方和社会发生的改变，判断乡村振兴政策是否符合促进社会生产力、社会公正和人的全面发展的三项公共政策的价值标准，进而实现对乡村振兴政策制定者和执行者的权利监督与约束。国家审计机关对乡村振兴政策价值维度审计的具体内容包括：评价乡村振兴政策的执行效果是否已实现预期目标和预期目标的实现程度；审查乡村振兴政策专项资金运用的合法性、经济性、效率性和效果性；评估乡村振兴政策执行对农村基础设施、农村公共服务、农村科技和人才、农村环境治理效果的影响等。通过审计及时发现和揭示影响乡村振兴政策顺利实施或偏离价值目标的因素，促进各级政府和相关职能部门增强服务乡村振兴意识和履责能力，保证“农业强、农村美、农民富”的政策价值目标实现。综上所述，乡村振兴政策落实跟踪审计的三个阶段即政策制定、执行和效果评价阶段，也就是形式维度、事实维度和价值维度三个方面的审计彼此联系配合，形成一个审计治理的作用体系，具体如图1所示。
四、乡村振兴政策落实跟踪审计实践中面临的主要问题
按照审计署的统一部署，各级国家审计机关从2018年底开始依法进行乡村振兴政策落实跟踪审计。2018~2020年，审计署共了9份有关乡村振兴政策落实的审计公告，从审计公告来看，乡村振兴政策落实跟踪审计实践中仍然存在一些问题，分析如下。
（一）审计介入评价配套措施制定较为滞后
根据审计公告，乡村振兴政策配套措施制定主要存在三类问题：一是各级地方政府未能及时完成乡村振兴政策的具体方案，资金使用效率不高。例如，审计署2020年第5号审计公告显示，截至2020年6月底，下达给辽宁省、安徽省、内蒙古自治区等的市、县的涉农财政专项资金10.13亿元滞留、滞拨、长期闲置，其中2.84亿元闲置两年以上。二是各级地方政府未能科学论证乡村振兴项目，导致项目建设标准不高或后续管理不到位。例如，审计署2020年第4号审计公告显示，辽宁省法库县、吉林省长春市九台区、甘肃省西和县等7个县53个农村道路管理不规范，2038.64公里道路养护或生命安全防护不到位，涉及资金3.8亿元。三是各级地方政府项目方案编制不合理，项目进展缓慢。例如，审计署2020年第4号审计公告显示，山西省和顺县、山东省蒙阴县、广东省佛冈县等17个县6.33万农户的农村厕所改造任务未能如期完工。实际上，如果审计机关及时介入各级地方政府制定乡村振兴配套措施的制定阶段，通过对政策的一致性、合理性、确定性等形式进行评价，上述问题原本能够得以避免和纠正，但目前审计机关在乡村振兴政策配套措施制定阶段的评价功能缺位，审计治理的预防功能未能有效发挥，导致地方政府存在乡村振兴政策具体方案迟滞、项目论证简化、项目方案编制粗糙等问题。
（二）政策执行过程审计对存在问题的原因关注欠缺
乡村振兴政策执行是政策落实过程的中间阶段，具有承上启下的作用，政策执行审计要通过跟踪审查执行过程发现政策落实偏差，并揭示影响落实的因素。本文通过对审计公告结果的梳理发现，乡村振兴执行审计过程中，审计人员仅仅关注发现的问题本身，并未深刻揭示产生问题的深层次原因。例如审计署2020年第4号审计公告指出，“部分地区落实高标准农田建设、粮食和生猪生产保障、农村人居环境整治等政策措施落实不到位”，每个具体问题在后附的主要问题清单中反映为“问题类型”和“主要表现”，但是对于政策措施落实不到位的原因没有单独列示，仅在“问题表现”中有“管理不规范”等模糊的原因说明。关注政策是否落实、执行是否存在偏差仅仅是乡村振兴政策执行审计的一个方面，对于其落实不到位、执行存在偏差的原因揭示却是政策执行审计不可或缺的另一个方面，它是审计人员为乡村振兴政策充分执行提供“如何规范管理、从哪里入手规范管理”等有价值审计建议的依据。然而，目前乡村振兴政策执行审计中重问题、轻原因，审计治理的揭示功能尚未充分发挥，也就难以及时发现和揭示制约乡村振兴政策顺利实施的各种原因。
（三）政策效果审计对政策及其效果的评价不足
审计署的有关乡村振兴政策落实的审计公告的内容及其后附的主要问题清单说明重点集中于：资金闲置、项目建设标准不高、项目后续管理管护不到位、项目进度慢等问题，缺少对乡村振兴政策本身或政策执行效果的评价性描述。即便专门针对乡村振兴政策的2019年第6号审计公告，也仅仅运用诸如“建设任务未完成”“尚未投入使用”“未实现目标任务”等比较简洁的语言描述现状，并未从农村人居环境整治、农业绿色发展、新型农业经营主体发展等方面阐释审计发现的问题，也未对政策落实及其效果予以评价。2019年第6号审计公告中针对效果性的评价体现在农村厕所改造和污水垃圾处理设施项目效益与资金效益上，例如“14个县的农村厕所、污水和垃圾处理设施建成后因管护不到位等无法有效使用，部分长期闲置未发挥效益”。再如“造成32.73亿元滞拨或结存在地方财政、农业等主管部门或乡镇，其中4.94亿元闲置1年以上，最长的闲置超过4年”。这些对项目效益和资金效益的评价具有一定的局限性，在农民满意度、人居环境治理质量、乡村振兴政策产生的农业绿色发展和产业发展状况等方面，政策落实跟踪审计并没有予以相应监督和评价，也缺乏对相关部门和人员的问责。乡村振兴政策落实跟踪审计通过关注政策受众人员和乡村各个方面所发生的实际变化，并将实际变化的现实和应该发生变化的价值标准做比较，以此为依据对乡村振兴政策制定者和执行者的价值取向进行评价，确保各级政府和相关职能部门服务乡村振兴的政策价值目标实现。但审计实践中鲜有关注乡村振兴政策及其效果，对乡村治理问题问责不到位，审计治理的评价功能未有效发挥，乡村振兴政策的价值目标实现的评价便无从谈起。
五、乡村振兴政策落实跟踪审计的优化路径
（一）及时评价配套措施，为乡村振兴政策制定提供信息和咨询
国家审计机关应该及时介入乡村振兴政策配套措施制定阶段，实质上是在法律赋予其的合法地位前提下参与乡村振兴政策过程，扩大了政策主体参与广度，并前置了非传统政策主体参与政策的时间，而且国家审计机关要出具审计报告，报告上应重点列示具有专业性和权威性的审计建议，以提高审计参与政策配套措施制定阶段的质量。另外，国家审计对乡村振兴政策的形式审计，要通过审计公告和公告解读等方式，为社会公众提供更加充分和真实的乡村振兴政策配套措施制定信息，从而克服各级政府和职能部门内部缺乏公开信息的动力与机制的缺陷。社会公众从审计公告和公告解读中获得审计信息后参与乡村振兴政策，也有助于从“源头”上保证乡村振兴政策和措施的有效落实。
（二）深入挖掘问题原因，保障乡村振兴政策顺利贯彻落实
乡村振兴政策执行涉及多种因素，保证其顺利执行需要两个重要条件：一是执行者尽职尽责，二是政策执行过程中的制度保障。从乡村振兴政策执行存在问题的外在表现到产生问题的原因，需要审计机关和人员能够以宏观和全面的视角，从问题表象分析影响和阻碍乡村振兴政策落实的执行主体或者制度因素，从而发现乡村振兴政策偏离预期目标的原因。具体而言，在乡村振兴政策执行阶段，审计人员一方面要审查各级政府及其相关职能部门是否创造了充分的条件保障乡村振兴政策落实，并对政策具体执行单位和人员进行必要的管理和控制，从而监督和约束乡村振兴政策执行主体，以确保其职责履行到位。另一方面，审计人员要关注政策落实过程中的执行机制、监督机制、责任制度和建成项目的管理机制，通过对上述制度设计的健全性、执行的有效性进行评价，进一步揭示乡村振兴政策落实的制度障碍，为乡村振兴政策各个相关主体提供具有可行价值的建议，从而及时纠正乡村振兴政策执行偏差，防止政策落实发生变形。
（三）有效开展政策绩效评价，促进乡村振兴政策价值目标实现
各级政府及相关职能部门在乡村振兴政策的制定与执行过程中必须有所作为，并且承担公共受托责任。与之相适应，乡村振兴政策落实跟踪审计需要关注政府制定和执行政策的公正性、效率性、平等性和稳定性，即在乡村振兴政策的终结阶段，国家审计机关应该对该政策予以绩效评价。乡村振兴政策绩效评价一般可以分为三个步骤：1.完善乡村振兴政策绩效评价指标体系。评价指标体系应该包括乡村振兴政策效率、乡村振兴政策效果、乡村振兴政策影响和乡村振兴政策充分性四个维度。效率维度是指乡村振兴政策成本收益率，乡村振兴政策收益不仅有货币收益，还有非货币收益。因此对乡村振兴政策效率维度绩效评价主要在于政策是否以最低成本最大化实现乡村振兴政策的预期目标。效果维度是指乡村振兴政策结果是否或在多大程度达到乡村振兴政策制定目标。通过乡村振兴政策实际执行结果与预期结果的比较进行乡村振兴政策效果维度绩效评价。影响维度是指乡村振兴政策对农民及其他群体产生的影响，既包括经济影响，也包括心理影响等其他影响。充分性维度重点评价乡村振兴政策制定和执行中出现的问题是否有效解决，农民的诉求是否得以充分满足。2.建立乡村振兴政策绩效评价过程和结果信息公开制度。信息公开制度有利于国家审计发挥约束性和建设性作用。乡村振兴政策绩效评价结果作为乡村振兴政策落实跟踪审计信息的一部分，国家审计机关一方面向政府报告，并以简报形式印发给乡村振兴政策的相关执行部门，另一方面在审计署和地方审计机关网站上以审计公告形式公开。国家审计机关在不涉及国家秘密和商业秘密的基础上，向社会公众公开乡村振兴政策落实审计的相关信息，在一定程度上提升审计意见和审计建议的影响力，有助于更多社会公众参与乡村治理，发挥社会公众的监督作用。3.根据乡村振兴政策绩效评价结果实施问责。乡村振兴政策绩效评价结果有正反两个方面，对于正面效果明显的乡村振兴政策应继续执行，对于产生负面效果或者无效的乡村振兴政策应予以废止，而对于有待改进的乡村振兴政策，政策制定部门应结合审计建议予以完善。另外，对于没有完成预期目标的乡村振兴政策，政府有关部门需要分析政策制定不恰当和执行不到位的具体原因，并依法追究责任人的责任，以发挥绩效评价的结果导向和刚性约束作用。
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