社会治安和社区管理问题，任何时候都是事关社会稳定，人们安居乐业的根本性问题。社会治安好，社区管理完善，人们就能享受到长治久安带来的和谐大环境，就能享受到改革开放带来的密切成果。反之，人们则会终日生活于彷徨之中，势必影响到经济社会的建设。构筑和谐社会的良好愿望也就无从谈起。
看待社会治安问题，必须运用系统观点，从多方面、多层次，深入剖析社会现象，寻根究底探寻社会冲突的根源性问题。而不能仅仅从某一独立现象判定诱发原因，采用“头痛医头”、“脚痛医脚”的肤浅手段，试图掩盖社会的不和谐声音，间接为大规模社会冲突埋下隐患。运用系统观点，结合科学发展观理念，进一步创新社会治安和社区管理机制，实现最大限度降低社会冲突的风险。社会、政府和公民层面需通过密切沟通、配合、齐抓共管，增强互信，从宏观政策、微控手段和文化、道德等层面提出可行的方针和措施，推进法治社会建设，维护社会稳定，保障公民权利。
一、提高老年保障及社会保障水平
经过30多年的“人口红利”带来的好处，建立于劳动密集型产业带来的经济增长方式的基础，伴随着中国步入老龄人社会所带来的种种弊端，制约中国社会稳定及经济社会发展的问题正逐渐突显。如：就业问题，医疗、养老问题，生活成本问题和教育问题等。这些都是事关公民生存与发展的可持续性问题，也是最容易诱发社会动荡、公民反馈最激烈的问题。
老年一代处于不安状态，年轻一代的冲动性格及对前路光明、迷惘的隐现，中年主力一代缺乏正视社会现象及问题的勇气，这都是社会摇摆及幸福感下降的客观原因。其中很重要的原因是，社会保障制度设计的不合理，未能处理好社会保障制度实施之前及之后的衔接问题，最直接的是55—60岁之间人员的安置及保障问题。难看清未来，难被社会接受正是这班“开山牛”的最大问题，缺乏认同感、缺乏安全感。生儿育女为养老的传统观念，在中国社会仍处于主流。这对于现今的社会保障制度来说，不得不说是一种讽刺。即使现在的社会保险号称覆盖城乡二元结构，各种养老保险异军突起，参保人员持续高涨，仍无法掩盖社会保障明显不足的现象。间接导致人们传统观念与国家计划生育政策正面冲突，甚至越轨的行为。社会保障不足，居民普遍感受到生活质量的下降，生活成本暴涨，社会防线脆弱，道德底线容易失守，安全隐患时有发生，居民生活犹如坐“过山车”。大呼过瘾的同时也直呼吃不消。生活压力、心理压力、生理压力等直接导致了公民畸形心理的发展。社会人员通过过激行为发泄内心烦躁，种种抢劫、、自杀等现象层出不穷，很大程度影响了社会稳定，也导致社区管理职能严重缺失。
因此，解决、提高社会保障力度，提高老年生活保障，大力投入公共管理服务，推进民生工程，控制CPI指数，提高医疗保障，提高工资水平等措施将直接作用于和谐社会的建设。同时，大力推进社会公平正义，帮助外来人员子女接受均等教育，提高教育质量水平及将严格执行计划生育家庭的幼儿、学前、中小学、高等教育纳入计划生育政策的优惠和政策倾斜序列来，让严格执行计划生育政策的家庭享受到相关政策的福利待遇，不要让老实人吃亏。通过系列宣传和普法教育，树立人们遵纪守法的正确价值观，从而有利于维护社会治安和社区管理工作，为和谐幸福社会建设创造条件。
二、提高居民的文化素养、道德水平，进一步增强外来务工人员归属感
由于地域文化差异、生活习惯不同、身份认同形态差别、价值观不同、文化素养和道德水平等方面的差异，外来务工人员与当地居民很容易发生意识形态的冲突，很容易演变为现实冲突。由于缺乏统一的价值取向、道德标准以及合理的调节机制，这样的小打小闹很容易产生意识形态怨恨的沉积，逐步演化为地域和人群的利益冲突，为社会治安和社区管理带来巨大的安全隐患，不利于维护社会稳定，不利于不同地域人群的融合。
为破除以上因素对治安的影响，一是应从意识形态和道德层面，针对本地和外来人群开展宣传，集合共同价值观、融合各自的生活习惯。对各地文化习俗及事项制作成小册子分发到居民手中，通过小册子初步建立理性认识，增加不同人群的互信和认同度。二是加大对教育事业的投入力度，基于对社会贡献度、个人未来发展规划、家庭实际状态等情况，逐步合理解决不均等接受教育问题。通过推进外来人员子女和本地居民子女之间共同接受教育，慢慢使得外来务工人员子女融入当地社会，增长认同度，增强归属感。实现突破区域和地域的文化风俗界限，建立一体化的社会联防机制，构建和谐幸福社会。
三、通过有效社区管理，点、线、面结合，建立社会治安联动平台
社会治安联防是一个全面覆盖式的联动机制。政府应加大公共服务投入，以社区为小区域，建立社区管理中心。以各小区域为点建立垂直型和辐射型的联动平台，层层向外推，最终形成各辐射网的道德、文化、利益等的结合点。同时形成完备的反馈机制、监视机制、执法机制和司法机制，实现真正的有效社区管理。把各风险分散到社会各层面进行消化、缓和，最终将问题解决于风险共a担、利益同享的社会网络之中。从更高层面考虑社会治安联防，还应该合理考虑小作坊式工商、个体企业、团体对社区安全的影响，建立无形的威慑力量，形成无形的防盗、防抢、防骗的“三防”机制。以“防”代“打”，把风险降低到预防层面，实现全面参与的新型社会联防。
通过有效社区服务，结合户籍管理和暂住证管理，形成详细的社区居民登记制度，形成各社区居民资料与公安相关部门同步更新的网络信息平台，构建治安联防机制，降低社会风险发生的机率。
四、发挥退休老人、闲赋人员的作用，发挥退役人员的使命感，参与社会治安、社区管理工作
（一）自治民主流于形式
尽管村民委员会组织法和省、市、县有关文件规定了村民委员会的选举程序，但是在实际操作中不依法定程序进行选举的现象还时有发生。肥西县有些农村社区为了图方便、省事，仅由极少数党员干部内定甚至指定村民选举委员会，在提名村民委员会候选人时，党政组织采取各种办法指定村民提名自己的“意中人”作为村民委员会的候选人，或者劝说竞争对手退出选举放弃竞选，在投票选举时，变相的委托投票、户代表投票，不公开计票，不当场公布选举结果的现象仍有发生。一些在民主选举方面堪称典范的农村社区在民主决策、民主管理和民主监督方面也常常流于表面化和形式化，出现民主选举的干部办事不民主的现象：在决策上不民主，依然由少数村民委员会成员说了算；在民主管理不落实，村民会议、村民代表会议形同虚设，或者干脆不设；在民主监督上理财小组、村务监督小组全部由村委会干部的心腹组成，监督小组成了掩护小组。
（二）家族势力抬头
在乡村政治社会生活中，家族势力历来是一支不可忽视的力量。家族势力增加了村民自治的难度，因为在村委会选举中，人数众多的家族势力往往决定了选举的结果，村中大姓的村民容易当选，而有能力、素质高的少数姓的村民落选的情况并不鲜见，产生的村干部绝大多数成为家族利益的代言人，在村委会行使自治职能的过程中，自然倾向于维护本家族利益，甚至为此而牺牲国家利益，或者对非本族村民在管理上区别对待，影响村民自治组织应有的公正性，从而可能使得村民自治发生变异。
（三）“两委”关系紧张
在肥西县农村社区治理实践中，?晌?矛盾主要表现在党支部和村民委员会对村庄公共事务管理权力以及通过掌握这种公共权力而产生的各种利益的争夺。强调基层党组织对村级具体事务的组织和管理，就会弱化甚至放弃村民自治，因为村民自治的核心内容就是村民对村级具体事务的自我组织和自我管理。相反，强调村民自治，就会弱化基层党的领导，两委关系只能在剧烈地摩擦中运行。
（四）镇村关系尴尬。
《村民委员会组织法》明确地否定了乡镇政府与村民委员会的领导与被领导关系，规定乡镇与村民委员会之间为“指导”与“协助”的关系。但是，两者关系在实践中往往演变为领导和被领导关系，村民自治的“当家人”演变为政府行政管理是“人”。在肥西县村民自治实践中，乡镇政府采取各种方式对农村社区进行控制，例如行政干预、村委会选举罢免、财务管理监督、党的领导、协助管理、情感沟通等等，其中村委会选举罢免、财务管理监督及党的领导都是最有效的控制措施。
二、肥西县农村社区治理体制机制的完善路径
（一）完善民主选举程序，实现农村治理的规范化和制度化。
村民自治的前提和基础就是依法进行村民直接选举，选举素质过硬、作风正派、村民信任、有能力的人成为村民委员会成员，带领村民进行自我管理、自我教育、自我服务，实现社区经济社会的全面发展。要真正实现村民自治首先必须依法进行民主选举。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》以及地方制定的村民委员会选举办法较以前更贴近实际，但仍需进一步修改和完善，如选民资格的认定、村民代表选举时间与方式、候选人条件的限制、候选人辞退、违法选举的处理等问题需要进一步明确，使村委会选举制度更加细化，更具有可操作性。在选举产生村民委员会之后，首先要健全村民会议、村民代表会议、村民小组等村民自治组织，在民主推举的基础上建立民主理财小组、村务监督小组。其次，规范村民自治的运行程序，根据国家及地方法规，并利用村民自治章程和村规民约等建立健全村民委员会各组织机构的运行规则，使得村民会议、村民代表会议的召开有明确的程序，会议的决策能够得到切实的执行。再次，强化民主监督制度，尤其是强化村务公开。村务公开是村民当家作主的真正体现，是村民自治的核心内容，离开村务公开，村民的自我管理、自我教育、自我服务和一切民主权利都将流于形式。
（二）正确引导与综合治理相结合，给基层民主建设创造一个良好的社会治安环境。
家族势力在肥西县农村是客观存在的，在影响村民自治的各种因素中，家族势力是其中不可忽视的因素之一。在目前的农村社区治理中，首先要对家族势力进行正确的引导，使他们在法律允许的范围内积极参加民主政治建设，使其从通过侵害少数人谋取利益的不法渠道转变到通过促进经济社会发展为大多数人谋取利益的正确渠道上来。其次，在社区治理中，不仅要坚持少数服从多数的原则，而且还要建立保护少数人的合法权益的机制，使得少数人可以通过这一机制避免合法权益受到多数人的侵害。在农村社区，要防止黑恶势力借助宗族势力操纵民主选举进入村级组织，当前，要进一步落实社会治安综合治理各项措施，推进社会治安防控体系建设，通过社会治安综合治理，或者通过打黑专项治理对各种黑恶势力进行进一步打击。同时，对农村家族势力、强势群体以及基层党政干部要加以正确的教育和引导，使其在法律允许的范围内正当行使其权力，确保基层民主政治的有效推进。
（三）采取多种措施，化解“两委矛盾”。
中图分类号：C916
一、引言
20世纪末，我国开始实施城市居民住房制度改革，此次改革推动了中国房地产业的发展，也使城镇居民家庭的住房条件得到了显著的改善。但是，近10年来随着房地产市场的发展，各级政府逐渐把房地产业作为拉动地方经济增长的支柱产业。越来越多的人看到房地产市场的投资收益，国民资产纷纷投入房地产行业。商品房不再仅仅用来居住，而成为人们的一种投资产品。由于的确存在一定的刚性需求，商品房价格在一线城市和很多二线城市甚至部分县市被一些投机者炒到越来越高的地位，很多工薪阶层也越发感觉到巨大的购房压力。2009年末，中央政府开始评估房地产泡沫带来的社会和政治后果[1]。为了抑制房价的过快上涨，政府多次实施调控政策：紧缩银行信贷，控制二套房消费，加征房产税。更重要的是，中央还加大了保障性住房的建设力度，以满足中低收入人群的住房需求。
我国的保障性住房主要有两限商品房、经济适用房、廉租房和政策性租赁房[2]，由于这种保障住房制度主要针对社会低收入人群，政府对其的供给与社会对其的需求也未达到均衡的状态，于是从2010年开始，全国各地开始大力投资兴建公共租赁房屋（以下简称公租房），主要的保障对象是社会上那些不够资格申请廉租房、经适房而又没有能力购买商品房的“夹心层”人群。但是，调查中我们注意到，公租房的入住只是意味着居民居住的基本要求得到满足，并不代表人们对自己的居住条件有更好的体验。
以重庆为例，公租房所保障的中低收入人群主要有三种：（1）在主城区工作的本市无房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难户；（2）大中专院校及职校毕业后就业人员；（3）进城务工、外地来主城区工作的无住房人员。这三种不同群体在文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求等方面都存在很大的差异，这种差异导致公租房住宅区就形成了一种与传统城市社区有重大区别的混搭型新型社区，对传统城市社区的治理与管理模式带来冲击和挑战。
首先，对入住居民来说，公租房只是政府为其提供的一个暂时居住的场所，这就有可能使得他们没有将自己融入社区的心理，难以形成长久、持续的社区归属感。可是，社区归属感是社区构成的基本元素，缺乏社区归属感必然会阻碍社区的和谐与发展[3]。公租房社区的组成要素相比传统社区有很大的差异性，在培养居民的社区归属感方面需要做更多的努力，不能把以往关于城市社区的治理经验机械地套用在公租房新型社区上。所以公租房社区此时需要找到适合自己的治理方式。
其次，对地方政府来说，公租房使得政府解决了社会上一个庞大群体的住房问题，在一定程度上消除了某些社会不稳定的因素，但是新型社区潜在的其他不稳定因素的妥善解决与否，成为政府的公租房政策成功与否的另一个变量，这不仅考验着基层政府的行政治理能力，还影响着公租房社区群体的社会情绪。
最后，对经济与社会来说，公租房的入住在一定程度上抑制了房价的过快上涨进而在某种程度上消除了因房价过高所带来的社会不满情绪，但如果公租房的社区治理和社区和谐度不能达到入住居民的预期期望，就一定会大大降低社会对公租房的需求，转而追求商品房的购买，这又回到原点，不仅不能解决低收入者住房保障问题，还可能会导致房价的持续高涨。
如何使入住公租房的居民增大对公租房社区的满意程度？如何让这些有着不同文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求的人群和睦相处、促进社区和谐进步，实现社区的有效治理？这是本文探索的问题，首先分析公租房社区相对于传统城市社区所具有的特殊性质，对公租房新型社区所出现的问题进行解读，然后探索符合公租房社区的治理机制。
二、研究现状综述
“社区”一词最早出现在1887年德国社会学家斐迪南・滕尼斯（Ferdinand Tonnies）的代表作和成名作《共同体与社会》一书中[4]，并被命名为“社会共同体”。1933年我国社会学家费孝通先生首次将“社区”一词从西方学术语境中引入中国的学术界。
（一）新时期社区概念的变化
随着社会的发展进步与发展，社区概念也不断趋于合理化、清晰化和不断深化。根据李沂靖等学者的描述，社区一般被定义为：是一个彼此发生互动关系并且背景各异的人群，这一人群通过社会交往相联系，并具有共同的传统、价值观、文化、守则以及在某种前提下存在需求和利益上的一致性，可以生活在共同地域，也可没有地域关系[5]。而“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用。所谓社区治理，就是指在一定地域范围内由政府与社区自治组织、非营利的非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。
（二）社区治理以政府为主导，引导社会组织积极参与
以前的社区治理是以政府为唯一主导行为主体，社区居委会具有浓厚的行政色彩，居委会重政策执行而轻社区服务[6]。很多文献针对政府包管社区的现实问题，提出社区要求实现多中心的治理，譬如，费孝通先生2002年在“上海社区发展理论研讨会”上的讲话认为不同的人群在内部必然形成不同的关系样式和组织结构，在外部必然要求不同的管理模式和服务方式[7]，并提出，对于这样的新型居民群体，社区建设特别要注重以群众自治为核心的基层民主建设。而对于市民参与社区管理，主要靠文化认同，并在价值观、思想方法和生活方式上找到同一的感觉。根据美国的经验，社区非营利组织在社区治理中能够弥补政府的不足，社区组织在社区的治理与管理中可以扮演好重要的角色[8]。其实，政府并非是提供公共产品的唯一部门，非政府组织也在提供大量公共产品和公共服务，甚至私营企业和公民个人也能基于政府的委托和招标而提供公共物品。因此，胡祥提出，政府在一些领域的公共产品可以采用购买或竞标的方式交由第三方提供，而政府主要制定社区公共产品政策与规划，提供资金和设施资助，并对社区公共产品的生产、提供进行监督[9]。社区自治有其自身的优势，因为其成员相比社区外的人能够获取其他成员至关重要的信息，比如他们的行为、能力和需求，而这些信息的获取和散播越容易，越能激励社区成员为集体利益行动[10]。通常社区的治理需要以行政资源为推动力，注重社区多元利益主体的共同参与，罗峰为此列举了具有公共属性的政府在社区治理网络中初始行动者的产生问题上应当做出的努力[11]，其中，政府的职能转变在治理网络中的协调与整合问题上起着关键性的作用。王芳和李和中认为，合理的城市社区治理模式应该与治理环境相适应[12]。不过，社区的社会组织在社区治理中要占主导地位，必须以成熟的“公民社会”为支撑，而当前我国的现实是民主制度还不完善，非政府组织处于起步阶段，市民还处于利益主导时期，所以，我国的社区治理目前还需以政府为主导地位，同时引导社会组织的积极参与。
（三）弱势群体如何参与社区治理
对于公租房这样的保障性住房来说，其社区居民并非都能参与到社区治理程序中来，一部分弱势群体的社区需求现实中被排斥在制定政策的参考依据外。如何保证这类群体能参与到社区治理的过程中来呢？谢丽尔・迈克尤恩（Cheryl McEwan）在他的研究中证明，处在社区治理边缘地位的人群，他们需要拥有适当的与决策相关的信息，才能参与到社区管理的决策程序中来，而政府要制定激励机制去提升他们讲出自己意愿的自信，并避免在讨论中受到不公正的待遇[13]。美国在20世纪初就开始逐步减少向穷人供应公房的数量，政府通过将公屋的租户多元化，期望那些没工作的居民能够仿效已经工作的居民而改善他们的情况，从而使公屋居民变得自给自足[14]。在新加坡组屋社区治理主体中，有政府设置的专职机构，也有半官方性质人民协会，还有民间福利组织为低收入人群提供公共服务[15]。在我国，经济适用房是保障住房的一种，是为低收入人群提供住房的一种方式，其社区建设注重对居民就业能力的培养，建设社区文化以提高居民素质，同时为社区增添对其生活熟悉的干部进行日常管理[16]。
总的来说，目前关于我国社区治理的模式，多中心治理始终是多数研究的共同指向。对于公租房这类保障性住房的社区治理研究得不多。在借鉴以往对传统社区治理的经验的基础上，本文尝试针对公租房新型社区的特性来探讨其实现有效治理的机制。
三、公租房新型社区面临的新问题
传统的城市社区被定义为具有共同的价值观、传统、文化、守则以及在某种前提下存在需求和利益上的一致性的人群的共同居住区域，这样的社区居民同质性较高。然而，公租房入住居民在属性上有着很多与传统社区居民不同的地方，导致公租房住户所构成的新型社区相比传统城市社区存在很大的差异性，进而为社区的治理增添新的问题。以下从社区普通居民和社区居委会这两个角度去分析公租房新型社区所具有的特别性质。
（一）公租房社区居民自身感受
先从公租房社区居民的自身感受来分析公租房社区治理的特殊之处。源于中国人传统的民族心理和风俗习惯，公租房社区相比其他传统城市社区的一个很大的不同点就在于公租房的“租”而不是“买”进而“拥有住房”的问题上，这种房屋利益关系就可能导致在社区居民和公租房的关系上呈现以下两个特点：
其一，不确定性和强制性。公租房的居住权和所有权分离，按照政策规定，公租房是由政府投资修建，房屋所有权属于政府，居民只有居住的权利，并且承租户不能私自将自己申请的公租房转租、换租等市场交易。虽然承租户在租期满五年后可申请购买公租房，但购买价格按照政府在以后的规定来确定，这就存在很大的不确定性；且购买后的公租房规定也只能用于居住，不能上市交易，只能按照购买时的价格卖给政府。
其二，社区居民的频繁流动性。公租房是属于政府的，人们只能通过租赁的方式来获得房屋的使用权，居民入住公租房的主要动机是低成本地换取栖身之所。当公租房住户的工作、收入情况发生了改变，或者意识到公租房已经不能降低其生活成本时，他们会毫不犹豫地放弃公租房的入住机会，这样就会导致公租房社区居民存在很大的流动性。频繁的流动性不利于社区稳定和社区组织活动的开展，必然给社区公共治理和社区安全建设带来不稳定，传统的社区组织和社区治理方式不适用。
总之，公租房新型社区居民对公租房本身没有所有权和强烈的依赖感，并且这样的社区由于居民流动性大而使其稳定性较低，因此公租房入住居民在心理上无法将自己有效地置于或融入社区之中，并且在自己所居住的社区中找不到归属感、认同感。由于社区归属感、认同感是构成社区的最重要情感元素，是决定社区存在、发展和社区自治组织发挥作用的重要前提。所以，社区居民归属感障碍是公租房新型社区治理所面临的重要问题。
（二）社区居委会服务范围
从社区居委会对社区治理的角度来看，传统居委会在社区治理中扮演三种角色，即“供给者”、“代言人”、“助手”[17]。居委会在供给社区公共产品和服务时，需要考虑到社区每一位居民（或家庭）的利益；“代言人”的角色即是说居委会是连接社区居民和政府的桥梁，居委会需要向政府反应每一位居民的意愿和诉求。同时，传统的居委会是从社区居民中产生的代表全体居民利益和权利的组织，其权力的运用和实现在很大程度上来源于社区居民的认同和支持，要得到这种认同和支持，社区居委会要真正做到服务与全体居民，积极响应社区中各个阶层的利益诉求。但如前所述，公租房社区居民有着不同的文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求，与传统普通社区居民的组成相比存在很大的异质性。公租房社区居民构成的这种特殊性为传统居委会在供给公共产品和服务时增加了难度。
我国政府为了充分解决城市“夹心层”人群的住房问题，通过兴建公租房、构建新的保障性住房政策体系和准入政策，并把原来廉租房对象在享受补贴的同时纳入公租房其中，以“宽入严出”的做法向这些人群提供公租房，不设户籍限制、不执着于收入限制。这样的政策使得地方各级城市从农民工到大学生等不同阶层的人群都可以入住公租房，但不同的阶层有其各自的利益需求，这必然要求居委会有更高的能力去代言这些有着显著异质性的居民。
四、公租房新型社区治理的机制创新
公租房新型社区相比其他传统城市社区有着许多的不同之处，在社区治理上也需要有一种新型的治理模式。基于社区治理理论和对公租房社区的分析，将公租房社区治理新机制概括为：政府指导、专门组织服务、居民积极参与，如见图1所示。
（一）政府指导管理
必须指出的是，这里说的政府作为治理主体，并非等同于政府包管社区治理的各个方面。社区的自治需要以成熟的“市民社会”为前提[12]。通过对公租房社区居民的构成群体的分析，公租房社区的居民大多是中低收入者，某些人群并没有受过良好的教育，他们不能有意识地建立自己的社交网络，从而也不能获益于基于社区的社会关系，他们就会缺少对工作或者其他机会的信息的掌握[18]，缺少对社区情况信息的掌握会导致居民缺乏对社区治理参与的积极性。这样的社区居民更倾向于将自己作为一个独立的主体，而不能自觉地将自己置身于社区这个集体中。同时，公租房对于很多人来说只是一个临时的租赁房屋，没有一个长久的社区归属情感的积累，更会使他们对社区的建设抱着一种漠然的态度。公租房是一种公共产品，在社会上其他组织没有意愿和动力对其进行维护和建设时，就需要政府作为一个掌舵人调动各方面的力量共同为社区的建设出力。政府主导公租房社区治理的途径有以下几种：
1.在社区设置专门的职能部门
公租房社区的治理需要政府主导，政府需要从整体上对社区建设做出规划。政府在社区直接设置治理部门，可以对社区的各方面情况掌握第一手的资料，从而根据居民的需求决定对社区公共产品和公共服务的供给种类和方式，指导社区居委会以及专门的服务机构对社区公共服务和公共产品的供给。同时，在社区设置的治理部门能使居民直接看到政府对社区的治理行为，使得居民对政府的治理措施直接进行监督、评价。在社区设置专门的职能部门，还需要做到以下几点：
首先，社区治理部门要具有开放性。政府在社区设置的专门治理部门，在性质上或多或少会带有一点行政色彩，而社区里有一部分居民因为其没有参与社区决策的意识和能力，这样其利益诉求就会被排斥在政治决策外。使居民直接接触社区的治理部门，不仅能降低治理决策中存在的不公平，还能使政府获得更多关于社区共同利益的信息。所以，要求这样的治理部门能够向社区每一位居民开放，并且在社区治理过程中考虑社区每一位居民的利益。
其次，由居民评价治理部门的治理效果。政府部门因为其特殊的性质，可能导致在社区治理过程中存在效率低的问题，或者只是在社区设置机构，但不为居民办实事。为了保证政府在社区设置的治理部门能够真正意义上地尽到社区治理的职责，就需要社区居民对其治理效果进行评价。比如，可以组织社区居民根据对治理部门日常表现的满意度进行投票，并把这些投票的结果纳入政府部门的考核指标中，从而激励政府设置的治理部门做到以社区居民的需求为治理原则。
2.加大对社区公共设施的资金投入
社区基础设施是社区公共产品的一部分，是有形的公共产品，供给的好坏直接被社区居民所感知。比如，公共设施投入包括公共空间的建设，社区公共空间是一个面向全体居民的开放空间，是居民相互交往，举行活动的场所。有研究发现，公共空间建设的状况与居民对社区满意度成正比关系[19]，社区满意度正向促进居民对社区的归属感[20]。所以，基础设施最能直接地影响居民对社区满意度，也加强了居民的社区归属感。
3.支持社区非营利组织为社区服务
社区非营利组织能够弥补政府在社区治理中的不足[8]，但在我们国家，非营利组织是出现不久的一个群体，各方面都发展不成熟，政府为了更好的管理设置了相当高的非营利组织的准入门槛，导致只有为数不多的社会组织能够存在。非营利组织即使通过注册登记具有合法性身份，对政府仍然具有较强的依赖性，导致其不能发挥非营利组织高效、灵活、贴近需求等优势[21]。要扩大非营利组织对社区治理的积极作用，政府应该给为社区供给公共服务的非营利组织提供一定资金和政策上的支持。
（二）专门组织服务
传统的社区，公共产品和服务的供给者主要是政府和一些社区组织。这两种主体为社区提供公共服务都存在各自的弊端：政府不够专一；居委会不够专业。因为公共产品和服务的供给只是政府主导社区治理的一部分，政府在社区治理上是一个总体规划的主体，治理措施需要交给其他组织执行，如果社区的每项服务和产品都需要政府亲自提供，在社区治理成本上加重了政府负担。居委会和其他社区组织本是由社区居民在内部组织起来的，他们在公共产品时不具有专业的知识和技能，在社区服务过程中也不能以一个专业的角度来服务处于不同群体的居民。
比较香港等一些社区治理比较成功的城市，社会工作者拥有良好的声誉，并且是一种帮助他人的崇高职业，社工的进入需要较高的学历和专业技能，政府对他们支付丰厚的薪资和报酬 [22]。而在我国内地的城市社区治理中，社区工作并没有实质性的影响，社区工作者并不需要有专业的技能，并且只能从这份工作中获得很少的报酬。这样的机制导致了我国内地城市中高学历、高素质、专业的社区从业者数量维持在一个很低的水平。
公租房社会区域是一个由多元化群体组成的社区，这些不同的群体对社区公共产品和服务有各自的要求，这就需要有专门的组织针对这些不同群体各自的要求提供个性化的产品和服务。同时，第三方以中立的态度为社区提供公共产品和服务，防止一些群体因为处于博弈的弱势方而导致权利被社区其他群体所侵犯。
专门的服务机构可以是非营利组织，也可以是营利性的企业。其具体的实现途径如下：
第一，政府对非营利组织的有效服务。非营利组织能够为社区提供公益的服务，政府可以对其进行政策和资金方面的支持。但是这些非营利组织需要政府通过资格审核才能被确定为社区提供公共产品和服务的专门组织，审核标准应该适当放宽，且有后续过程监管措施。
第二，服务和产品外包给企业。政府可以从每一位承租者的租金中分出很小的一部分成立专门的社区服务基金，对于一部分社区公共产品和服务，政府可以外包给企业。企业作为一个外部的营利性组织提供社区所需服务，政府对其进行审核并购买其提供的产品和服务。这种方式的优势在于，向营利性企业购买公共产品和服务意味着存在企业间的竞争，这种竞争会驱动企业创造出更低成本、更高效率、更为社区居民所需求的产品。总而言之，专门的组织提供社区公共产品和服务都需要有政府规划和对这些组织进行的制度化引导，同时这些组织提供的产品和服务还要有多方的监督，尤其是公租房社区居民的监督。
专门的组织为社区提供公共产品和服务有其积极的效果，同时也不能忽视其消极的影响。这些组织因为其所处的角度不同，有可能使其提供的产品与居民的需求有所偏差，例如，非营利组织在向社区提供服务时，因为没有身临其境，就会导致服务与居民的需求出现偏离，从而不能达到借助非营利组织提供社区服务的目的。同样，企业在向社区居民提供公共产品和服务时，因为其营利性，在成本和收益的权衡下，会倾向于损害居民的利益。
为防止这些组织在提供公共产品和服务中的失败，其一，可以组织丰富的交流活动。让这些组织成员与社区居民在生活中有更多的交流，使他们在为社区居民服务时能够更多地站在居民的角度上考虑事情。其二，居民对这些组织所提供的公共产品和服务评价。把居民对公共产品和服务的满意度作为政府审核这些组织是否准入其提供社区公共产品和服务的一个重要因素。
（三）居民参与治理
居民参与社区治理的形式有两种：社区居委会和个人的形式。社区居委会是由居民选举产生的自治组织，是社区居民的代言人。社区公共产品和服务直接关系居民的自身利益，不论是居委会还是个人，在对这些产品和服务进行监督的同时自身也要参与到这些公共服务和产品的供给过程中来。同时，在社区治理过程中，居民参与共同商议能有助于提升社区领导层的治理质量，因为这样的治理决策能够使各个群体的社区利益被包含在社区治理中[23]。提高社区居民参与治理的积极性需要培育社区意识[24]。促进公租房社区居民积极参与社区治理的方式有以下几点：
第一，组织满足不同需求层次的社区活动。以社区居民的需求为导向，针对其所具有的不同服务需求提供具有创新性、个性化的社区服务。例如，在社区可以建立就业交流中心，组织以促进社区不同职业人群相互交流为主题的交流会，通过在不同领域工作者之间的学习，促使社区居民在一定程度上提升其择业能力。这样的社区服务在真正从社区的公共服务中获益同时增加居民社区归属感的。
第二，培养多元化的社区组织。组织化参与是居民进行社区治理的最有效手段[25]。在居委会之外建立其他多种多样的社区组织。如，社区党组织在日常活动中起着领导模范作用，带动其他居民积极参与社区治理。在青年人或者退休老年人群体中组建社区志愿组织，志愿组织能够联系社区中那些年老和低收入的人群，在调动社区居民积极性的方面相比社区居委会有其优势[26]。
第三，完善制度激励居民参与治理。社区制度应该使得居民参与社区治理具有合法性、合理性。政府应该在政策上对居民参与社区治理给予支持，比如，向社区居民公开社区治理过程中的真实情况，使居民在社区公共产品和服务上掌握对称信息，从而激发居民参与社区治理的积极性。同时，政府还要在制度上保障居民参与社区治理过程中的平等地位，并对居民的参与做出及时的响应，使社区能够真正做到民主决策、平等监督。此外，政府对社区活动提供场地、资金或其他政策上的支持，也有助于提升居民参与社区治理的积极性。
五、研究总结
本文以公租房新型社区为研究对象，分析了公租房社区居民和传统社区居民在构成方式上的不同。公租房新型社区在治理过程中会遇到两方面的难题：其一，从社区居民自身的感受来看，因为公租房只是其暂时的住所，同时社区居民存在很大的流动性，这就会使得他们在公租房社区中缺乏归属感、认同感；其二，从社区居委会的服务范围来看，因为公租房的居民包含了从农民工到大学生不同阶层的人群，存在很大的异质性，这样，传统的居委会在社区服务中要努力保证社区各个群体的利益，为其工作增加了难度。如此，公租房新型社区的治理有赖于政府、其他组织和居民三方面的共同参与。首先，政府指导公租房社区的治理，包括在社区设置专门的治理部门，充分了解社区居民的需求；加大对社区公共设施的建设，使居民直接感知从社区空间获得的利益，培养其社区归属感；强化对非营利组织的支持，能够弥补政府社区治理中存在的不足。其次，支持引进和培育专门的组织提供社区服务，这些组织可以是非营利性的社会组织，也可以是营利性的企业，但他们需要实际地去接触服务的对象，并受到社区居民的监督。最后，要激励社区居民参与社区的治理，社区活动应该根据不同居民的个性化需求而多样化，并且根据社区的不同群体，培养多元化的社区组织；同时，政府应该在政策上激励居民积极参与社区治理过程。
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[中图分类号] D669 [文献标识码] A
[文章编号] 1009-928X（2016）01--0031-03
在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的语境下，基层社会治理成为改革全局中的一项基础性攻坚问题迫切需要突破。2014年上海市委一号调研课题形成的《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件），就是针对当前现实问题和矛盾而进行改革的破题之作。2015年作为实施“1+6”文件的第一年，上海率先在街道体制改革上寻求突破。
一、街道体制改革需要厘清的几个问题
（一）社区治理新体制与运行机制创新的问题。依据上海市委2014年一号课题的指导，上海市各街道积极推进街道体制改革，建立适应新形势需要的组织架构，即1+2+6+2模式。“1+2”体制，即街道党工委下设行政党组和社区党委，“6+2”即六个职能科室和两个自主设立的科室，其目的是重新整合工作职责，实现扁平化管理，理顺社区治理关系，强化服务职能。而在实际操作过程中，各组织之间的关系如何协调成为新的社区治理问题。社区党委作为街道党工委统一领导下的机构，其基本职能是负责“两新”组织和居民区党建工作。如果作为决策机构，则需要建立起相应的工作机制和平台，整合区域内“两新”组织和居民区党建资源，激活党建活力。而社区党建办公室作为履行社区党建职能的具体工作部门，则更要处理好与街道党工委和社区党委之间的关系，以及如何指导社区党建服务中心开展工作。同时，八个职能科室的职责分工也需要进一步明确。
（二）街道公共服务职能的凸显与考核评价体系缺位的矛盾。街道体制改革亮点之一在于全面取消街道招商引资职能及相应的考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障，其根本目的就是为了推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等工作上来。同时，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策权和重大项目的建议权等。权力的收、放完善了街道的职能定位，能更好推动街道为民服务，向下负责。但是，这种转变还必须建立在完善相应的考核评价体系的支撑上。原来强调税收返还、通过物质激励的方式，加上考核的指挥棒，基层对招商引资就有积极性。在社会管理和服务这块上，如果没有相应的考核评价体系，就会容易局限于简单地完成任务。街道的工作绩效评价体系要以居民知晓度、参与度和满意度为主，把群众需求作为一切工作着眼点来考量。有自下而上的评估体系作支撑，能在一定程度改变信息不对称的格局，真正实现有序治理。
（三）社区治理主体责任的强化与社区共治作用的发挥。创新社会治理加强基层建设的重点在于重心下移、资源下沉、权力下放。在权力和资源下放、为基层减负赋权的同时，街道在社区治理中的主体责任也更为明确。诸如违法建筑、违法用地、违规种养、非法营运、无序设摊、群租、环境污染等严重影响群众生产生活顽症问题的治理，都将责无旁贷地纳入街道职责范围之内。街道党工委不能只是忙于一些行政事务类的工作，而是真正转向服务社区，服务百姓。当然，政府可以通过购买服务加强对社会组织的资金扶持等方式，为社会力量参与治理创造条件。但同时还需要有更多可发挥的机制和平台，调动多元治理主体的参与积极性，使社区范围内的企事业单位、自治组织、社会组织和社区居民真正参与进来，并在动态管理中不断协调不同的利益诉求，发挥社区共治的作用。
（四）社区工作者职业化前景与人才缺失现状的矛盾。建立社区工作者职业化体系，是街道体制改革的亮点之一。创新社会治理加强基层建设，迫切需要一支结构合理、素质优良、能力突出、群众满意的职业化、专业化、规范化社区工作者队伍。但是目前来看，社区工作者队伍种类过多、归属各异、缺乏规范，既存在待遇偏低的问题，也缺少职业发展预期，还存在青黄不接、后继乏人的情况，不符合社区管理专业化要求，缺少持续稳定的制度保障。为此，市委制定了《上海市社区工作者管理办法》，明确了社区工作者范围，也能让社区工作者根据自己的岗位特点明确自己的发展空间，形成较为完整的职业发展体系，提高了社区工作者对自己的职业认同度。只是这一制度优势的显现，恐怕还需要一定的时间。
二、原因分析
（一）责任主体认识不到位。一是对社区治理体制改革的必要性认识不到位。少数党组织负责人片面认为党建工作是务虚的工作，没有必要大动干戈翻牌子，感觉翻来翻去“换汤不换药”，认为意义不大、作用不明显。二是对新体制下怎么抓工作思路不清晰。部分党组织负责人存在观望情绪，工作开展仅仅停留在保证规定动作的完成上，没有认真分析研究新情况、新问题，不能严肃对待和认真处理党建工作中的热点、难点问题。
（二）制度机制未跟进。街道体制改革不是简单地翻牌，它是一项系统性较强的工作。体制架构虽然建立起来了，但是配套制度还不够完善，一定程度上影响了落实效果。一是考核评议体系不健全。任务量化指标相对笼统，责任主体任务不够明确，第一责任人、直接责任人、具体责任人各自所负的责任模糊。二是考核结果运用缺乏刚性约束。虽然文件强调要坚持把考核结果作为领导班子工作实绩评定的重要内容，作为领导干部选拔任用、培训教育和奖惩的重要依据，但是在实际操作中往往流于形式，激励作用不强。
（三）党员群众参与有效性不足。一是群众参与积极性不高。有的群众认为基层党建工作是党员的事，与自己无关，对党组织的一些活动包括落实基层党建工作责任述职等不愿参与或尽可能少参与。二是群众参与渠道不畅。有的群众有参与党组织活动的积极性和主动性，但由于缺乏信息来源，找不到参与渠道，得不到有效引导，不知道怎么参与。三是群众意见吸收不充分。基层党员群众对社区治理的意见建议有时候得不到有效的采纳或者反馈，一定程度上打击了参与的积极性。
（四）社会组织发育不充分。政府简政放权的一个特点是，注重发挥社会力量特别是社会组织的作用，承接政府转移职能。而社区共治的推动，更需要多元组织力量的参与，尤其社会组织在民主发育的过程中担当着重要角色。但总体上看，社会组织发育还存在不足，承接能力还有待提高。为了使政府转移职能后社会组织能够接得住、接得好，还需要加强社会组织自身建设。
（一）理顺工作关系，建立健全目标明确权责一致的党建责任体系。2015年上海市100个街道党工委已全部完成更名，市、区县、街道三级党建服务中心已全部更名翻牌，新的社区党委组建工作顺利完成。但是，街道1+2+6+2的新体制并非简单的翻牌，必须要理顺条与块、上下级之间的责权关系，建立起相关的责任体系，通过责任体系的分解量化，形成责任清单作为考核的标准，这是落实责任制保证新体制正常运转的关键。首先，必须科学把握好党建工作目标。党建工作目标应该包括总体目标任务、具体目标任务、个体目标任务等方面内容。总体目标任务，就是要依据中央关于加强党的建设的意见、规划和上级组织关于加强党的建设的实施意见，对本级组织党的建设提出的总要求和总方向。具体目标任务是在总体目标任务的指导下，结合各级党组织工作的现状提出的具体的、可以量化的目标要求。个体目标任务是在总体目标和具体目标的双重指导下，按照领导班子成员分工不同的实际，分解出的不同的目标和要求，党员的个体目标则要根据其不同的岗位职责而确定。其次，明确新体制的责任主体。一是街道党工委书记、街道办事处主任的领导责任；二是党政班子成员的分管责任；三是职能部门负责人及其办事人员的直接责任。明确不同工作领域的不同责任担当，既要有共同的责任，也要有“量身定做”的岗位责任，这样才能防止责任漏洞。迄今为止，浦东、普陀等区对社区党委、行政党组的工作职责、组织机构、工作制度和工作关系予以明确，嘉定等区出台关于党建服务中心建设的文件和方案、建立职能清单，为健全责任体系迈出了坚实的一步。
治理结构创新。为了调动社区各相关主体参与社区管理，构建多元共治共享的社区治理结构，无锡着力构建的“1+2”的治理结构（“1”即“社区党组织”；“2”即“社区居民委员会”、“社区事务工作站”），实现分工不分家、围着服务管理转。社区党组织是领导核心，牵头抓总；社区居委会负责居民自治，集中民意，反映居民诉求；社区事务工作站专司党和政府下沉的事务，提供为民服务，三者的关系是“一个核心、三位一体”，并实行了40%左右的人员交叉任职，初步形成了在社区党组织的统一领导下，社区居委会、社工站、社区社会组织、物业公司、业委会多方携手，多元共治、分享的基层社会治理新格局。在此基础上，通过共驻共建和谐社区，共创共享和谐成果，将其他驻社区单位的作用发挥起来，形成了统筹联动的社区管理新格局。2012年，无锡市开展基层组织活动年，通过构建以基层党组织为核心，村（社区）自治组织、基层综治组织、基层群团组织等共同参与的“1+3”“大组织”建设格局，有效凝聚起各类组织的整体优势，优化了基层治理结构。
治理模式创新。面对社区功能弱化、居民参与弱化和居民自治弱化的现实问题和矛盾，无锡市更新社区工作理念，变传统管制为现代善治，变被动应对为贴近服务，变分散管理为集约管理，变手工操作为信息化支撑，在社区引入扁平化管理模式。扁平化社区管理旨在突破条线界限，整合各类资源，实现集约管理；增大管理幅度，减少纵、横向传递，实现管理服务零层次；实施贴近式服务，实现信息化支撑，全面提升服务效能。在具体实践中，形成了“一平台、三机制”的社区扁平化管理基本构架。“一平台”即城市社区事务工作站和一站式办事大厅所形成的工作平台。依托城市社区事务工作站，将24类88项行政事务下沉到社区统一办理。“三机制”即“一人多岗”机制，实现社工站人员从单一工作到综合服务的转换；“分片包干”机制，落实了社区干部联系居民的责任，防止了社工站机关化，实现了为民服务贴近化；“信息共享”机制，实现了各业务系统数据交换与共享，市、区、街道、社区四级联接，让服务更“快捷”，管理更有效。实践证明，这一模式贴近社区居民需求，彰显人性化服务理念，也符合“小政府、大社会”的现代化社会治理趋势。
治理方式创新。无锡市各社区根据社区扁平化管理工作要求，不断创新社区治理方式，涌现了一批行之有效的治理方式方法，各社区均采用卡（居民联系卡）、牌（分片包干公示牌）、箱（居民联系箱）、话（民生热线电话）、网（QQ群和社区网站）、民情日志等多种形式，实现了“民有所呼，我有所应”。通江街道“试水”社区微博扩大服务覆盖面，使社区居民有了一个“织围脖”跟社区负责人直接对话交流的平台；太湖街道尚贤社区首创“四方联席会议”，定期邀请社区党总支、居委会、物业公司和居民代表与会，搜集居民关心的热点难点问题，以最快速度解决遇到的各种难题；北塘区总结推广的“民情恳谈会”、“社区议事会”，产生了良性互动，也对社区管理起到了监督作用。新区江溪街道景渎社区探索“三类工作方法”，分别是“150片长工作制”、“民主决议责任制”和“矛盾调解理性循环治疗法”。
二、当前社区治理面临的主要挑战
治理主体发展不均衡。无锡社区治理发展还极不均衡，政府的角色还是占有绝对主导地位，而市场、社会和居民等治理主体还很弱，大部分社区事务还是由政府在包办。街道有意识、有规划地倡导和推动社区居民自治，引入和自发培育社会组织、群众团队，引导居民自主参与社区公共事务，但社区组织行政化导致社区功能行政化，使社区自治功能时有缺失，自治能力较薄弱。就市场主体企业而言，其本质是为了获得最大利润，而社区中的大多数服务项目通常是无利或微利的，这就造成以营利为目的的企业不会主动参与社区治理。同时，对于那些能纳入大联动平台的社会化管理公司和民生服务类公司，因街道对他们的准入门槛较高、考核较多、监督较严，因而积极性并不高。而一部分居民的个人利益在单位不在社区。由于居民与居民之间、居民与社区之间利益相关度弱，而社区掌握的权力和资源有限，这就导致居民参与社区治理意愿不高。
居民自治机制不完善。调查中发现，现在通常情况还是由政府给居委会分派任务去解决问题，而不是居民自己解决自己的问题。究其原因，除了居民自治意识不强，自治水平不高的原因外，主要是居民自治机制的不完善。根据居民自治组织法规定，社区居委会是城市基层群众的社区性自治组织，是连接政府与基层社会的重要组织。这就从本质上决定了居委会应当更多地以自觉的姿态投入到管理社区自治范围内的事务。但在现实中，居委会事实上承担了相当多的国家行政功能，有些居委会的主要工作就是为了应付街道等行政机关下压的任务，开展社区公益事业功能的削弱，在很大程度上丧失了自治组织的性质。在居民委员会选举过程中，由于推行民主选举不力，影响居委会权威，社区自我管理、自我服务、自我教育的“三自”缺乏群众基础。除了居民委员会自治组织之外，有些地方也探索了建立居民议事和监督的有效形式，但这些探索还不成熟，还没有规范化、制度化。
利益表达诉求不通畅。当前社区利益诉求渠道狭窄乃至缺失的问题仍然比较突出。不可否认，既有的制度安排还不能很好地容纳和反映利益表达状况，渠道不宽、不畅的情况严重影响着群众正常诉求，尤其是个别社区干部出于“政绩”、私利等考虑，隐瞒下情、掩盖矛盾、堵塞言路、压制民意，居民的呼声往往不能及时反映到上级党委政府那里，出现了由于诉求渠道堵塞而使矛盾激化的情况。
财权和事权的不匹配。随着社会管理重心的下移，许多行政事务下沉到社区。由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，没有真正实现“权随责走，费随事转”。无锡市现在每年拨出3434万元经费给社区，然而，这些经费主要保障社区办公支出和社区工作者的待遇。工作经费根据所辖人口，由最初的几百元提高到目前的8万、10万、12万元；社区工作者补贴由最初的每月几十元提高到现在的1500、1300元。有些条件比较好的社区，如以前村转居型社区，原有一些集体资产，也面临保值增值问题。这些社区除了必要的人员和办公经费支出外，用于居民身上的各类补贴较大，经费压力也比较大。而一些社区除了财政每年给社区拨付工作经费外，没有其他的收入来源。因此只能勉强维持社区日常支出，有时想给群众办些实事、好事，苦于没有资金，长期处于一种心有余而不力不足的尴尬局面。
三、完善社区治理结构与运行机制
进一步改革完善社会治理结构。在原有“1+3”社区治理模式的基础上，进一步完善社会治理结构，构建“1+3+1+多元参与共建”的“一核多元”社区治理模式，即第一个“1”为社区党委（或党支部），“3”为社区居委会、业主委员会、物业公司，第二个“1”为社区服务站，同样加上“社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与”。通过对社区组织结构创新，进一步强化社区党组织的领导核心地位，使社区多元利益主体在党组织的统筹协调下，形成多元互动、优势互补、共建共享的社区治理新格局。在一些成熟的或有社区资产的社区，可以借鉴现代企业的治理结构，在社区层面建立社区理事会（议事会）和社区监事会。由社区居民、驻区单位、社会团体等热心社区工作，参与能力较强的各方代表组成社区理事会议事、决策。社区监事会是社区成员代表大会闭会期间的常设民主议事监督机构，它由辖区内热心公益、议事能力强、为人正派的党员代表、人大代表、政协代表、知名人士、居民代表、单位代表等各方面人员组成。
进一步完善居民自治机制。推动居民自治有助于激发社区居民的主体意识、权利意识、社区意识和民主意识，从而增强居民对和谐社区建设的责任感。要完善居民自治机制，不断提高民主决策、民主管理和民主监督的水平。一是要健全居民自治会议制度。要制定和健全完善“社区居民代表会议、社区事务协商议事会、社区听证会、社区协调会、社区评议会”五个会议制度的意见，进一步明确五个会议的议事原则，逐步使居民自治走上了制度化、规范化、法制化轨道，并将社区居民的有序参与不断引向深入。二是要完善居务公开工作。要制定和完善社区居务公开制度的意见，进一步明确有关居务公开的内容、形式、时间、程序，积极推进居务公开制度化、规范化和程序化，切实保障社区居民的知情权、参与权和监督权，增强社区居民的民主自治意识，进一步推进社区民主政治建设。三是要完善居民委员会选举机制。要依法组织推举选委会、选民登记、选举居民代表、提名候选人、投票选举等五个关键环节，使居民委员会选举的参选范围不断扩大，选举投票率不断提高。要将扩大民主参与贯穿选举全过程，充分尊重居民意愿，认真组织召开居民会议，争取更多居民参与民主讨论和决策。
进一步完善利益诉求维护机制。要围绕“倾听民声、广纳民意、集中民智、为民服务、取信于民”宗旨，构建群众诉求表达的多维立体机制，使不同群体的诉求能充分表达、平等协商，并能够得到及时快速合理的解决。首先，要加强和完善制度建设。要明确部门的权力和职责，并建立健全群众诉求信息处理平台，使群众能够通过网络、电话、邮件等各种途径有效地表达自己的利益诉求。其次，要构建信息化的诉求平台。要跟进网络化、信息化的建设与管理步伐，通过网络平台、移动通讯平台的建设，实现人民群众与政府部门的互动，形成多维度的诉求表达渠道。再次，要完善领导下访和接访制度。通过直接的或间接的多种方式，拓宽与群众联系的渠道，下情上传、汇集民声。保障群众话有处说，怨有处诉，难有处解，事有处办。第四，要健全司法救济机制。无救济即无权利，当群众利益诉求表达受到非法阻碍，应赋予群众通过司法程序进行救济的权利。最后，要充分发挥社会组织的利益表达功能。政府应当逐步减少对社会组织的直接管理与控制。提升政策过程的开放性，积极引导各类社会组织参与进来，为其发挥表达功能提供空间。
中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：1002―6959(2007)05―0001―08
少数民族政治社会化问题是当代政治学领域中一个亟待深入研究的前沿性课题。作为一项复杂的系统工程，少数民族政治社会化是少数民族成员个体与社会不断互动的过程。就社会系统而言，它是政治共同体塑造少数民族“政治人”的过程。反过来，作为政治公民的少数民族“政治人”在现代政治生活中表现出的社会基础和支撑力量的巨大作用，又使得人类的政治共同体成为一个利维坦式的政治熔炉，“政治共同体的成员在这个大熔炉中形成自己的政治态度、政治情感、政治信仰和政治观念。政治熔炉能够促使每个新成员形成政治自我，从非政治人转为政治人”。对于社会变革中的少数民族政治社会化治理来说，政治共同体如何模铸合乎现代要求的少数民族政治人就有着异乎寻常的意义。因此，本文试图跳出时下少数民族政治社会化研究的微观情结，以变革社会中的指导性社会化为界分限度，对政治控制场域中的核心要素进行分析，力求维持或延续政治秩序中的软秩序，探讨政治熔炉情景下少数民族政治社会化的有效治理。
一、社会变革呼唤少数民族政治社会化的有效实现
变革是指事物发展的一种状态、一种形式，它是对事物的改造和革新。而“社会变革”主要是对现存的社会结构或体制进行局部性改革，是定向性的社会变迁形式。目前，我国正处在前所未有的剧烈的社会变革中，它意指由传统社会向现代社会转变，由农业社会向工业社会转变，由封闭性社会向开放性社会转变，由计划经济社会向市场经济社会转变，由人治社会向法治社会转变，由同质的单一性社会向异质的多样性社会转变，由静态社会向流动社会转变。这些变革必然引起了文化、经济、政治、交往方式、传媒等社会结构的巨大变化，不可避免地导致了人们价值观的震荡以及传承政治文化的艰巨，深刻地影响着我国少数民族政治社会化的运行。随之而来的是：少数民族成员在思想观念和价值取向出现多元化的积极趋势的同时，公民的社会责任意识、社会荣誉感和职业伦理有所弱化，政治信仰缺失，政治认同开始出现危机，而这又势必影响和制约当代中国的改革、发展。
(一)政治文化变革的多样化
政治文化的变革在社会变革时期的转变中是首要的因素，有学者曾说过：“20世纪80年代以来中国社会经济结构与秩序发生了显著的变化。这种社会变革的启动因素，是政治文化的变迁。也就是说，70年代末孕育的社会变革，是从政治文化领域找到突破口的。”自改革开放以来，中国政治文化在转变中从统一的封闭保守、自我维持的传统发展模式向多样化的方向发展，呈现出对社会变革的适应性和容纳吸收异质文化的开放性特征，充分体现了主流政治文化鲜明时代特征，实现了政治统治价值观的深刻转变。少数民族成员的政治主体意识不断增强，有利于少数民族成员主体性在政治社会化的过程中的充分发挥。然而，在以邓小平理论和“三个代表”为指导思想的社会主义主导政治文化确定的同时，由于历史复杂性原因，一系列传统政治文化、各少数民族的民族政治亚文化广泛存在并与之冲突，各种民族主义、、伦理道德、习俗等充斥着主流政治文化，使政治文化在变革时期呈现多样化趋势。再有主导政治文化与外来政治文化也在摩擦和冲突中发展，而由于两种文化是同一时代下不同性质的文化，既有某些可借鉴东西，然而更多的是有害于主导政治文化传递和发展，并企图以“和平演变”方式，渗透西方资产阶级意识形态，以之覆灭社会主义政治文化。因此，这就给我国少数民族政治社会化带来了负面影响，不利于少数民族成员在政治社会化过程中接受和认同主导政治文化，成为合格政治角色。
(二)社会经济变革的市场化
我国经济变革主要内容是从传统的计划经济向社会主义市场经济转变。随着社会主义市场经济体制逐步建立，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，我国西部少数民族地区的经济发展有了长足的发展，少数民族地区人民生活水平有了显著提高，这是有利于少数民族成员的政治社会化。但同时应该看到，由于少数民族地区长期以来是自给自足的封闭式小农经济，随着改革的逐步推进，旧体制下的深层次矛盾日益显露。这些矛盾和问题主要表现在东西部地区差距、城乡差距以及贫富差距加大、社会保障不到位等社会的不和谐方面。这些问题的存在造成了少数民族地区的人们思想上的混乱，也直接或间接地影响到他们对社会主义制度优越性的评价，影响到其对社会主义公有制主体地位和共同富裕、社会公平的信心。如“在那些平均收入明显低于其他地区，或收入增长明显比其他地区慢的地区，人们往往普遍存在不满的情绪。他们会认为他们的状况是中央政府不够关心造成的。”西部民族地区经济发展的滞后在东西部地区都会滋生不满情绪。就西部少数民族地区而言，有些人把西部地区的落后和贫困归结为是中央政策的倾斜或制度安排不当。甚至有人认为，建国后，特别是改革开放时期，各少数民族地区源源不断地向国家和先进民族地区输出各种原材料和半成品，有力地支援了国家经济建设，得到的只是低廉的报酬。而发达地区通过对这些原材料和半成品的加工、深加工利用，获得了巨大的利润。这其实是不等价交换。
正如有学者所言：“无论从何种角度分析，中国地区间经济发展差距已十分严重，必将影响经济发展和社会稳定，引起社会矛盾的加剧，社会不安定因素在增加。”这些都在一定程度上制约着少数民族政治社会化对社会主义主导政治文化的传递。
(三)政治变革的民主化、法治化
党的十六大把政治体制改革的任务确定为：扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定团结的政治局面。改革开放20多年来，社会主义民主政治建设和法制建设不断得到新的发展，政治体制改革在保持政局总体稳定的条件下逐步深入。人民代表大会制度和多党合作与政治协商制度以及民族区域自治制度得到了加强和完善，宪法、民族区域自治法的权威得到了维护和加强，社会主义法律体系的框架初步形成，少数民族的民利不断扩大，人权保障不断加强，少数民族成员的参政议政意识和法律意识不断增强。这一切都有助于少数民族成员对政治体系做出正确的评价，推进少数民族政治社会化的进程。但同时我们也应该看到，由于我国少数民族地区生产力落后，建设社会主义民主政治所需的经济、文化条件还很不充分，因而我国少数民族地区的民主制度仍不完善，民主化水平仍很低，新旧体制转换过程中的暂时无序， 有些民族地区的地方保护主义，各民族利益集团的分化重组，使商品经济的某些原则向政治生活渗透，个别民族地区的政府官员、党员干部利用改革之机，违法乱纪，破坏了党群、干群关系，严重污染了社会风气，使部分少数民族群众的政治认同感下降，阻碍了少数民族政治社会化对社会主义主导政治文化的传递。
(四)交往方式变革的全球化
当代人们活动范围随着生产力和科技的发展已经突破了时间和空间的局限。世界各国人民之间的交往愈益密切。目前人类已经进入了一个全球化时代，整个世界则变成了一个地球村，“全球化”成为了一个高频率使用的词汇。在全球化进程中，我国也通过对外开放引进国外先进的管理理念和经验以及科学技术成果，以促进少数民族地区的现代化建设，这在一定程度上促进了少数民族地区人们的思想解放，坚定了民族地区群众发展社会主义市场经济的信心，少数民族地区的人们因国家国际地位的提升使他们扬眉吐气，在国际交流中获取的正面成果。也使他们对我国的改革开放政策更加拥护，这一切都有助于推进少数民族成员政治社会化进程。同时，我们也必须警惕西方资本主义国家对我们进行的西化、分化的图谋。尽管冷战的结束使旧的意识形态划分已经终结，但海内外敌对势力对我国社会主义制度的颠覆从来就没有停止过，他们仍然妄图利用资金、技术等方面的优势，利用“民主牌”、宗教以及各种狭隘的民族主义等对我国进行资本主义意识形态的腐化，企图把我们沦为他们的附庸。主要表现在对所谓的“问题”、新疆境内外“东突”恐怖事件和内蒙古的所谓“三蒙统一”等民族分裂主义的支持。在我国还处在社会主义初级阶段，各方面发展还不成熟，社会主义优越性尚未完全充分展现的情况下，这些破坏行为对我国少数民族的政治社会化无疑有着消极的影响，我们必须认清形势，保持清醒头脑，坚持社会主义不动摇。
另外，被称为是继传统传媒(报纸、广播、电视)之后新兴起的“第四媒体”网络的方兴未艾，它对少数政治社会化也有着巨大影响。它扩大了少数民族成员的知情权，大大提高了他们的参政兴趣、参政意识，这有利于政治文化的传递，它不仅给予我们政治生活带来无尽的便捷，也会严重阻碍我们政党的政治生活，主要表现在：随着我们运用网络便利吸收政治文化的同时，各种非马克思主义政治思想反动宣传同样如此便利地疯狂向我们袭来，甚至造成严重后果。同时，西方的意识形态也会在网络传播中盛行，扰乱少数民族正常的政治思维、阻碍其成员正常政治社会化、影响国家的政治稳定和政治安全。
总之，在现代社会中，政治的运作离不开社会力量的支撑；政治合法性的基础既不是“卡里斯玛”，也不是神授，而是世俗化的法制权威，而这种权威来源于公众的同意。至此，如何维持少数民族成员的“一致”与“同意”就成为现代少数民族政治社会化的重要任务。而少数民族政治社会化的程度反过来又影响这个社会的政治体系的运行。因此，加大力度建设少数民族政治社会化治理机制，努力使少数民族成员适应社会变革的需要并与之相协调，就成为时代的题中应有之义和迫切要求。
二、社会变革中少数民族政治社会化宏观治理环境的营造
社会是由人构成的，人是社会的人；人的政治社会化与社会的环境是辩证统一的，环境制约着人的政治社会化，人的政治社会化反过来又强有力地影响着环境，“人创造环境，同样，环境也创造人。”在政治社会化场域，环境的作用是无与伦比的。“对每一个人来说，政治文化的获得，政治行为的产生都是其所在环境作用的结果。”当前，影响我国少数民族政治社会化的环境因素很多，但主要是经济民主、政治体制、政治文化、传媒等宏观方面。因此，要提高政治社会化的水平，就必须首先从以上方面着手营造良性的治理环境。
(一)注重民族传统文化现代价值之挖掘与主导政治文化之融合
少数民族政治社会化的效果在很大程度上取决于主导政治文化与民族传统文化的亲和性。一些西方发达国家在政治社会化方面的成功经验表明，特定的政治文化与一个国家的文化传统越契合，政治社会化的效果就越明显。因此充分挖掘少数民族传统文化中具有现代意义的成分，注重它与主导政治文化之间的衔接和融合，对于少数民族政治社会化的有效实现无疑具有十分重要的作用和意义。一是重视少数民族伦理文化的政治社会化作用。比如我国许多少数民族经济文化中所蕴含的努力生产观、公平交易观、合理分配观、适度消费观等有助于激发广大少数民族的劳动热情，调动他们的生产积极性，增强他们面对艰难困苦的勇气和力量，形成他们积极乐观的人生观和崇尚劳动、注重创造的价值观，从而成为民族地区社会经济发展的一种内在激励机制，为有效实现他们的政治社会化打下良好的经济基础；教育文化中所蕴含的义务教育观、两性平等受教育观、终身教育观等对于提高少数民族成员的文化素质、充实他们政治社会化的个体素质基础具有十分重要的意义；伦理文化中蕴含的保证社会正常运动、和谐发展以及团结协作的社会伦理规范观对于加强各民族团结、维护社会政治稳定，为少数民族政治社会化创造良好的外部环境亦具有十分重要的作用。二是重视民族文化交流在民族政治社会化中的作用。民族群体文化交流，并不是自古就有的，民族群体文化交流和民族政治发展是随着民族的产生而出现的社会现象。随着现代民族群体文化交流的增多，民族交往和民族政治关系也得到越来越多的发展。民族群体文化交流能够推进不同民族之间的了解和友谊，在现代政治文化交往中成为不同民族的文化名片和交流对话的资格，民族群体文化交流和民族政治关系发展是两个紧密相连、互为因果的问题。一些西方发达国家在政治发展方面的成功经验表明，特定的政治文化与一个国家的文化传统越契合，民族政治社会化的效果就越明显。
(二)加快民族经济发展推动民主政治建设，巩固少数民族政治社会化的根基。
社会经济发展水平对政治社会化有十分重要的影响。如果一个国家经济社会发展水平较高、速度较快，社会成员从发展过程中普遍受益，则社会成员就容易接受和认可政治体系所倡导的政治文化，政治社会化就容易取得成效；反之，如果一个国家经济发展水平较低，速度较慢，收入分配不公，失业现象严重，政治社会化就不容易取得成效。对我国少数民族公民进行政治社会化，树立与社会主义民主政治取向相一致的意识观念，必须大力发展社会主义市场经济，加快少数民族地区经济的发展，夯实少数民族政治社会化的物质基础。马斯洛“需要层次”理论认为，经济需要先于政治需要，在物质生活还没有达到一定程度的前提下，人们就不会有积极参与民主政治的愿望，由此而决定的观念形态就会使民主政治遭受冷遇。所谓“仓廪实而知礼节、衣食足而知荣辱”，正是在物质生活得到充分满足的情况下，民主政治、政治热情才有可能提上议事日程的写照。
当前，同全国其他地区相比，少数民族地区的经济社会发展处于比较低的水平。这种经济社会发展的低水平从许多方面影响和制约了少数民族地区公民的政治社会化效果。因此实现少数民族政治社会化的有效途径之一便是加快少数民族地区的经济发展速度，提高人们的收入水平和文化水平。就国 立体网络系统的政治社会化结构，改变政治社会化机构流于形式的现状。当前，除继续保持家庭、学校、政党、传媒的政治社会化功能发挥之外，还必须激发出少数民族地区的社区、各种中介组织、企事业单位等机构的潜能，积极培育民族地区的公民社会，把中央与地方，政府部门、企事业单位与各街道办事处，现实世界与虚拟空间等有机联系起来，切实形成推动政治社会化健康发展的合力。
(二)提高少数民族公民思想政治教育的有效性
思想政治教育是少数民族政治社会化的主要形式，是培养和提高少数民族公民政治认同的重要途径，也是其政治态度形成的最重要决定因素。它内含着政治态度养成所需的诸多重要成分，可以训练个人参与政治的技巧，教导人们获取政治知识的方法，引导人们接触大众传播媒介，了解政治的正式结构及政府和政治制度的重要性等等。阿尔蒙德的调查结果显示，受过学校教育的人比未受过教育或受教育较少的人相比，前者能够更好地认识到政府对他们生活的影响，他们对政治更关心，对政治领导人的情况更加了解，并表现出更强的政治能力。这表明，政治社会化对经济工作和其他一切工作具有统帅、服务和保障的重要意义。
在我国，政治社会化具体工作的展开都是在思想政治教育工作或思想政治教育的名义下进行的，对少数民族地区思想政治教育开展的状况直接决定着少数民族政治社会化的效果。提高少数民族公民政治社会化的实效性，首先要坚持“以人为本”的理念，就是要坚持把育人放在首位。必须要尊重、关怀、理解、信任他们，正确对待少数民族群众的宗教、生活习俗、语言等方面的特殊性，采取适当的教育方式方法；二要坚持“政治理论教育与反对民族分裂相结合”的原则。当前，我国少数民族公民的政治理论素质总体情况是好的，思想政治状况主流是积极健康并向好的方向发展，广大少数民族群众衷心拥护和赞同党和国家的路线、方针、政策。加强他们理论教育不能仅仅告诉他们关于正确与错误观点的结论，更要注重从具体理论和观点的社会意义上讲透其正确与错误的原因，以及辨别的方法。引导他们在平时的劳动和生活中认识历史和现实，深刻感受和理解党的历史使命和自身的社会责任；三是坚持“解决思想问题与解决实际问题相结合”。解决思想问题首先要使思想政治教育与个人生活一体化。贴近生活和实际就是从他们实际生活需求出发，帮助处理好与社会、与他人以及与自己的关系，使他们成为合格的公民；四是坚持“继承优良传统与改进创新相结合”原则。少数民族有着灿烂的民族文化和具有鲜明特色的生活习惯、风土人情。少数民族勤劳、善良、热情好客，能歌善舞以及质朴，对人真诚，勇敢、团结等优良品质，他们继承了本民族优良的文化传统。在思想教育过程中结合少数民族地区群众以上的特点，要不断的结合新形势、新情况，制定出切实有效可行的方法。
一、城市化背景下社区集体经济治理机制现状与问题
改革开放以来，尤其是随着城市化进程的加快，城市社区集体经济为推动地区经济社会发展做出了突出贡献，成为经济社会发展的重要力量。以城市化进程非常迅速的深圳为例，据统计，深圳市社区股份合作公司数量达约1000余家，涉及38万原住民，集体资产市值15万亿、家庭财产市值1万亿、占有全市65%以上的可开发与旧城改造面积。
深圳在对社区集体经济的治理机制设计上，主要是参照《中华人民共和国公司法》的有关原理，并根据《深圳经济特区股份合作公司条例》、深圳市《关于推进股份合作公司试点改革的指导意见》以及《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见（试行）》等法律法规和规范性文件，出台具体的监管细则及其相关配套文件，这是目前深圳市各辖区对股份合作公司进行监管的主要政策依据。在监管的组织架构上，大致可分为内部监督和外部监督两个体系：内部监督管理方面，主要是建立了由股东代表大会、董事会、监事会和集体资产管理委员会构成的内部治理结构；外部监督管理方面，建立了区、办事处两级集体资产管理部门，并探索引进社会中介机构开展监督和完善集体资产公共资源交易模式等外部监督管理。
长期以来，由于社区集体经济的特殊性，政府监管部门对社区集体经济的认识不统一，加上社区集体经济在思想观念、制度规范、治理结构、经营模式、历史遗留等方面积累的矛盾问题，已成为制约其健康持续发展的障碍（庄秉柯，2012；宋晓东，2014）。尤其是内部治理机制不健全，使得部分社区集体经济难以适应新形势的发展要求，主要表现在：
第一，集体资产的“家底”不透明，而且缺乏实时动态的信息公开披露平台，导致集体资产监管的信息源头问题没有解决。2013年深圳市出台了《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见（试行）》，提出“要以‘三资'台帐、‘三资'交易、重大事项监管、便民服务等内容为重点，建立完善区、街道、股份合作公司三级联通的集体经济阳光管理服务系统，实现重大事项在线办理或者上网登记、阳光监督、实时查询”。然而，截至目前，并没有一个统一的集体资产信息公开披露平台，各社区股份合作公司对于涉及集体资产的重大事项，主要是通过开会或在公司公告栏予以张贴等方式进行信息披露，缺乏实时、动态和标准化，因此没有解决集体资产监管的信息源头问题。
第二，部分集体经济存在非规范运营的问题，主要表现在：（1）用集体资产谋取私利，如股份合作公司租赁管理缺乏公开透明的竞标机制，公司管理层容易出现利用手中权力，对一些重大事项违反相关规定越权而为，如暗箱操作廉价出租集体资产、利用职权为亲友谋利等行为发生；（2）程序上不规范，如对一些按规定需要向政府集体资产管理部门审核的事项，公司管理层已通过了董事会、监事会以及股东代表大会等内部程序，但却没有上报政府集体资产管理部门，形成股东抱团违规的现象；（3）公司企务、财务等重要信息公开做得不够，没有定点、定时、便捷地向股东公开，使得股东未能很好地发挥监督作用。
第三，政府监管部门存在的问题，主要有：（1）对于需要向政府监管部门审核的事项，政府并没有建立一个科学高效、公开透明的权力清单及其办事流程；（2）政府对于社区集体经济的管理内容过多、形式繁琐，没有划清政府监管与公司自主发展的界限，也没有把审核与备案的边界分清楚。
第四，现有的监管政策文件在一定程度上不利于搞活社区集体经济的经营机制，主要表现在：股份合作公司是由原农村集体经济组织改制组建而成，股东（包括集体股和个人股），主要由原村民构成，受文化水平等因素的影响，股东对经营风险的回避心理强烈，重大投资经营项目难以形成绝对多数人相统一的意见；在平均持股和现有薪酬管理体制下，董事会成员一般只能拿到由上级政府核定的薪酬，主要靠责任心和奉献精神，缺乏开拓创新的物质利益激励。
二、社区集体经济治理中引入特殊管理股的必要性
（一）特殊管理股制度概况
特殊管理股最初是西方国家一些大的家族企业在公众化过程中为保证其对企业的控制力而设立的特权股，通常是以一种特别权力制度（Special rights）的名义出现，如福特家族就曾以特殊管理股来保障在企业上市后仍然拥有控制权和超级投票权（刘葆，2016）。后来在英国等欧洲国家国有企业私有化浪潮中，为避免因国有企业私有化而危及社公共利益，政府通过特殊管理股来实现对企业的控制力。特殊管理股制度这一赋予政府特殊权力的制度，往往表现为政府保留特殊一股（或极少数股份）的形式，由于这一股（或极少数股份）具有黄金般的价值，往往也被称为“黄金股”（Golden share）（李朱，2014）。
（二）社区集体经济治理中引入特殊管理股的意义
国内关于特殊管理股的讨论主要集中于深化国有企业改革，党的十八届三中全会提出“要对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出要“推进公司制股份制改革，允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”。特殊管理股制度作为平衡激发企业活力与保障社会公共利益的重要探索，对于完善社区集体经济治理机制也具有重要意义，主要体现在：
第一，探索实行特殊管理股制度，是在进一步深化社区集体经济改革、促进社区集体经济发展的时代背景下提出的，是积极稳妥地推进社区集体经济股份制改造的新路径。当前国内针对传媒、石油等国有企业实施混合所有制改革的探索经验，对于社区集体经济改革有示范效应。
第二，探索实行特殊管理股制度，将特殊管理股制度与简政放权相配套，才能做到放而不乱。十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这也要求我们要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。探索实行特殊管理股制度，在可以保证政府对社区集体资产有效监管的前提下，成为激活社区股份制企业活力的可行办法，该制度与简政放权相配套，简化了监管程序，减轻了股份合作公司的负担，能达到放而不乱的效果。
第三，探索实行特殊管理股制度，通过外部监管内部化，可以更好地对有利于集体利益但侵害公共利益的集体违法问题进行监管。由于信息不对称、缺乏有效手段等原因，政府对于经营管理层违法违规行为、社区股份合作公司“集体违法”行为（如违建、抢建、违规销售“小产权房”等）往往有心无力，特殊管理股制度使得政府通过“黄金股”股东身份，采取法律手段予以纠正公司的违法行为。
三、社区集体经济试行特殊管理股的制度框架
（一）特殊管理股制度试点目标
综合考察国内外黄金股等类似特殊管理股制度，在社区股份制公司开展特殊管理股制度试点要努力实现以下几个目标：第一，深入社区股份合作公司内部行使监管权，实现外部监督内部化；第二，通过引入“特殊管理股”，完善社区股份合作公司的法人治理结构，减少政府对股份合作公司的外部行政监管；第三，为下一步探索社区股份合作公司实现股权多元化、提升公司治理水平奠定基础；第四，防止社区集体资产的流失，维护社区集体经济的安全；第五，更好地监督社区股份合作公司合法经营，从治理结构上为阻止部分公司违法违规行为提供保障。
（二）特殊管理股的资金来源
政府可以将其拥有的特许经营使用权或者其他资源使用权等作价入股股份合作公司，政府可以作价入股的资金来源大致包括：第一，可以将森林、草原、沙滩等国有自然资源使用权按约定价格作价入股社区集体经济，作为特殊管理股的资金来源；第二，基本农田保护用地若干年限的使用权；第三，将因临时改变建筑物使用功能而补缴的土地收益或土地年租金中的一部分作价入股，成为特殊管理股的资金来源；第四，工商用地因改变功能而补交的地价，对于补交的地价款，在扣除市政公共设施建设等成本之后拿出一部分作价入股；第五，城市更新目补交的地价，对于城市更新项目因转成商业或居住用地而补交的地价，从返还给政府的地价收入中拿出一部分作价入股；第六，坡度25度以上土地及其他具有旅游开发价值的国有土地一定年限的资源使用权。
（三）特殊管理股的定位
第一，政府通过国有投资公司持有特殊管理股的主要目的是深入社区集体经济内部行使监管权，而不在于追求经济利益，其股份应放弃分红权，特殊管理股的资金来源主要是原来政府无偿资助、不收费或象征性收费的资源，现将其折价入股；
第二，政府的特殊管理股由政府投资控股平台名义持股，由政府集体资产管理部门选派产权代表代为行使股东权利。政府通过特殊管理股间接获得在社区集体经济中的股东地位，可以更好地行使知情权、特殊事项否决权等权利，从而更有效地履行监管职责；
第三，特殊管理股不要求具有“超级表决权”，但需保留特殊事项否决权（譬如，对于社区集体经济的违法建设行为或购买违建房产行为，在股东代表大会投票表决时，产权代表可行使特殊管理股的特殊事项否决权）。此外，社区集体应在公司章程等处中加上有关特殊管理股的条款，为特殊管理股行使相关权利提供法律依据。
（四）特殊管理股的行权原则、范围及其程序
特殊管理股制度的引入，必须坚持法治、审慎及其透明的原则，以防止政府过多干预社区集体经济的日常经营管理，其行权需要紧紧围绕政府对社区集体经济的战略性监管任务。
在特殊管理股的制度设计中，关于董事会、股东代表大会决定的事项，部分审核权力是通过产权代表代为行使股东权利的方式来实现的，因此，需要制定产权代表的权利清单和责任清单，建议在对试点的社区集体经济进行调研之后，明确特殊管理股的行权范围，并对产权代表的权利清单和责任清单予以公示，明确哪些是产权代表自行决定的，哪些需请示政府部门。
（五）特殊管理股试点的配套措施
特殊管理股制度在国内的试点，还面临法律法规层面的障碍，譬如，引入同股不同权的特殊管理股制度，需要立法部门出台相关《暂行办法》或者修订《社区股份合作公司条例》。此外，还需要对社区股份合作公司章程等社区集体经济的内部规章制度进行修订，修订《股份合作公司章程模板指引》，将特殊管理股制度列入其中，并建立和完善与特殊管理股制度相关的信息披露、风险提示、监管机制、赔偿机制等配套制度。
参考文献：
[1]李朱特殊管理股制度的理论与实践思考[J].江西社会科学，2014（6）
[2]刘葆特殊管理股制度：引领国企改革创新性突破[N].证券时报，2016―01―06
当前，我国正处在经济转轨和社会转型时期，随着经济成分、劳动就业、利益分配、生活方式的多样化，社会主体间的关系日益复杂，各类社会矛盾和纠纷频发多变。社区作为社会的基本单位，不可避免地成为各种冲突发生的前沿地带。近年来，我国社区冲突数量增多、程度增强，既阻碍了社区的建设和发展，也影响了和谐社会目标的实现。因此，必须高度重视社区冲突，查找根源，研究对策，有针对性地采取切实措施，有效地进行防范和化解。
一、社会冲突理论与社区冲突的基本内涵
冲突，是在存在着对立条件的情况下，系统各个部分的对立目标相互作用而产生的抵触、矛盾或争议。社会学对“冲突”的关注由来已久，一些著名学者分别从不同视角对社会冲突进行了阐释。马克思（Karl Marx）认为，经济基础决定上层建筑，阶级冲突是社会发展的动力。韦伯（Max Weber）强调，社会的流动程度――获得权力、声望与财富的机会――是产生冲突与紧张的重要变量。齐美尔（Georg Simmel）认为，冲突的利益越是得到清晰表现，就越有可能通过妥协来实现群体的客观目标。达伦多夫（Ralf Dahrendorf）强调社会冲突的客观必然性，揭示了稳定与变迁、整合与冲突、共识与压制的辩证关系。科塞（Lewis A. Coser）指出，当冲突频繁且暴力程度减低时，冲突将提高系统内部弹性协调和外部环境适应能力。特纳（Jonathan H. Turner）认为，资源稀缺是产生冲突的根本原因。[1]社会冲突作为人类交往过程中的一种对立状况，是社会存在的基本形式和社会变迁的重要动因。
20世纪中期，伴随着大规模的城市化进程，社区冲突成为西方国家比较突出的社会矛盾。1957年，美国学者科尔曼（James S. Coleman）《社区冲突》一书的出版，标志着社区冲突进入了社会学者的研究视野。科尔曼认为，社区冲突根源于经济、政治和价值观的冲突，导致社区冲突的各种事件会互相强化，在冲突之初就必须制止这种恶性循环。1960年代，美国学者葛木森（W. A. Camson）研究了新英格兰18个社区的54起争端，他把冲突分为积怨冲突和常规冲突两类，其中，积怨冲突的特点是不择手段，政治控制转移、社区整合程度低会导致更多的积怨冲突。[2]其后，美国学者桑德斯（Irwin T. Sanders）在其著作《社区论》中提出，冲突不是社会固有的，而是社会不平等产生的必然结果，是剧烈社会变迁的前奏；社区冲突的发生和三个因素有关，即对立的关系、不同的权力分配、社区居民的激烈情绪；解决冲突的关键不在于消除利益冲突的根源，而在于控制利益表达的过程和结果。[3]
总的来讲，社区冲突是指在社区这个人口高度聚集的地域空间中，以大多数社区成员或社区内部的社会群体、社会组织为主体的，对整体或局部的社区生活能够产生一定影响作用的抵触、差异、对立、排斥等矛盾现象。[4]与一般意义上的“冲突”相比较，社区冲突具有以下鲜明特征：第一，冲突发生在“社区”这一区域性层次；第二，冲突参与主体主要是社区居民或其他社区主体；第三，冲突主要针对社区公共资源分配或者社区公共利益方面的问题，这是与人际冲突的重要区别；第四，冲突表现为激烈的、显性化的及对抗性的。[5]
二、我国城市社区冲突的类型和特点
新中国成立后，单位包办了个人从生到死的全部生活，社区只是单位的附属物或补充，社区冲突比较简单，主要是单位成员与相关管理机构之间的矛盾。改革开放后，伴随着单位制解体和市场化推进，城市社区分化明显加快，形成了错综复杂的矛盾缠结。
（一）社区冲突的类型
对于社区冲突，从不同的视角可以进行不同的分类。按照冲突主体不同，社区冲突可分为个体间冲突、个体与组织（包括自治组织、社会组织、市场组织等）间冲突、不同组织间冲突。按照冲突的强烈程度不同，社区冲突可分为低度冲突、中度冲突、高度冲突。按照冲突的诉求和内容不同，社区冲突可分为社区物质利益冲突、社区权利冲突、社区文化冲突。
1.社区物质利益冲突
主要是指社区主体基于社区公共资源分配不平等或社区公共利益引发的冲突。一般发生在社区居民与地方政府、街道、居委会以及社区内各相关组织之间，主要表现为两种情形：一种是社区居民认为有关组织机构通过不正当途径占用社区公共资源，或认为社区公共资源分配不公而引发不满情绪；二是社区公共服务不到位，使得一些居民的基本需求得不到应有的满足。社区物质利益冲突，主要涉及产权归属、环境卫生、社区经济、劳动就业、社会保障等方面（见表1）。
2.社区权利冲突
主要是指具有正当权利的主体之间，因政策法规对其权利关系未作出明确规定所导致的权利边界模糊，或者由于实际权利行使与法定权利不符合，而引发的对立冲突状态。从某种意义上说，社区权利冲突的实质就是政治冲突。主要有两种情形：一是社区公共权力之间的冲突。主要发生在社区居委会与政府之间，实际上是基层政府的公共权力在运作过程中与居委会这一社区居民利益共同体的公共权力之间，由于权力边界模糊而导致的冲突。二是社区公共权力与公民权利的冲突。主要表现为社区居委会与社区居民之间的权利冲突，如某些社区居委会选举不规范或参与结构存在缺欠，导致社区居民法定权利与实际行使不符合。此外，还表现为物业管理公司与业主的冲突，由于物业共有资源权与业主共有资源所有权权利边界不确定性而造成的。[6]
3.社区文化冲突
主要是指社区主体由于价值观念不同、行为规范失范造成复杂矛盾的心理状态，从而导致社区冲突的产生。文化冲突意味着人的生存状态陷入了危机，进入了一个失望与希望、痛苦与幸福、分裂与整合的困惑期。[7]这种冲突在失业下岗人员和失地进城农民身上表现得比较明显。一方面，他们失去了在旧体制中的位置，原来的所谓平等、稳定、依赖等价值观念和行为规范不再有效；另一方面，又未能在新的秩序中找到自我定位，接受风险、竞争、效率等新的价值观念和行为规范尚需时日。这种矛盾冲突的心理状态，很容易导致自我排斥和社会冲突。社区文化冲突还表现在外来流动人口身上，农民工常常陷入自我身份认同困境，把自己定位为“外地来的”，形成本群体一种内卷化的关系认同，成为游离于城市和农村之间的双重边缘人。
（二）社区冲突的特点
作为转型期社会变迁所产生的结构性应力在城市基层生活中的体现，当前我国城市社区冲突呈现出一些新的特点。
1.冲突主体日益多样
以前的社区冲突大多是家庭邻里纠纷，如今在许多涉及公共利益的矛盾纠纷中，出现了个别居民对群体、群体对群体、群体对组织的纠纷。特别是在由旧城改造、征地拆迁、基础设施建设、环境卫生、物业管理所引起的矛盾中表现得最为明显。仅仅一个“居民对施工工地”的纠纷，就可能涉及施工单位、开发商、政府职能部门、公用事业单位乃至作为土地批租和市政建设主管的政府本身。这就意味着纠纷复杂化，解决难度也增大。[8]
2.利益问题成为焦点
以前的社区冲突多是因为“咽不下一口气”，搀杂的感情因素较多，通过思想工作和说服教育一般可以化解。而现在的社区冲突多是利益之争，当事人有明确的经济目的和具体的经济赔偿或补偿要求，而且由于利益主体的多样化、利益关系的复杂化，协调处理难度也变得越来越大。
3.冲突程度不断升级
随着利益关系的组织化和利益群体的出现，社会群体以“共同利益”为话语纽带的集体行动不断增多，许多潜在矛盾纠纷不断凸现出来，利益群体之间的冲突与对抗日益频繁。如果处理不当，极易激化矛盾，使纠纷升级。群体冲突、集体上访、法律诉讼就是矛盾纠纷激化、升级的结果。[9]
三、我国城市社区冲突产生的缘由
伴随着体制转轨、结构转型以及城市化进程的推进，引发城市社区冲突的因素呈现多元化和复杂性的特点。一种冲突往往由多种因素引起，而各种因素之间又相互交错互为因果。从大的方面讲，社区冲突产生的缘由主要有以下四个方面：
（一）社会转型期利益格局深刻调整加剧了社区冲突
改革开放以来，我国社会中的社会阶层发生了较大变化，出现了国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务业员工、产业工人、农业劳动者、城乡无业失业半失业者等十大社会阶层。[10]伴随着阶层、群体和组织的分化，社会同质性逐步消解，异质性明显增加，一方面，使得追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了基础；另一方面，使得不同社会群体和阶层的利益意识不断强化，利益的分化也日益加剧。在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体间不可避免地产生相互竞争和冲突。可以预见，在相当长一段时间里，社区内各主体围绕不同利益问题而引发的冲突，将日益增多和表面化，并构成一切社会矛盾的基础，成为引发社区冲突的主要方面。
（二）社区公共产品和公共服务供给相对短缺低效加剧了社区冲突
经过30多年的改革开放，我国经济总量跃升至世界第二位，人民生活水平得到极大提高。在解决温饱问题之后，人们对居住环境、生活品质有了新的要求。然而与之相对应的，社会公共产品供给的数量和质量、公共服务的水平和能力，却明显滞后于经济发展和群众期盼。如教育、卫生、文化等社会事业投入相对不足，教育改革、医疗改革及其资源配置不尽如人意，就业和社会保障等民生问题离广大居民的要求还有相当大的距离，从而引发了大量的社区冲突，值得我们高度关注。
（三）居民利益诉求表达机制不健全加剧了社区冲突
一般来讲，有冲突的社会是正常的，没有冲突的社会是不存在的。关键是，我们有没有化解冲突的机制，能不能给社会提供有效的利益诉求表达渠道。利益诉求表达机制不健全主要表现在两个方面：一是事实上存在着利益表达“困难群体”。一些有较大社会影响的利益表达渠道基本上为经济、政治与文化领域的各类精英控制了，普通群众特别是弱势群体往往“集体失声”。二是利益诉求和社会矛盾遭遇“体制性迟钝”。主要表现在：整齐划一的科层制组织体系缺乏弹性，无法适应社会快速发展；组织机构链条过长，部门之间缺乏沟通协调，严重影响了机构效率；高度集中的权力与严密而繁琐的规则体系，制约着机构和人员的创新，等等。[11]当群众利益诉求遭遇“体制性迟钝”，在整个社会普遍缺乏权威、主动、快捷反映利益诉求渠道的情况下，制造轰动效应、扩大社会影响容易成为利益群体表达诉求的首选方式。
（四）传统思想观念和社会心理失衡加剧了社区冲突
从传统文化看，我国历来有“均贫富”、“等贵贱”、“有福同享、有难同当”的民族心理，这种积淀已久的平均主义思想与失控的利益差别出现了背离。[12]由于社会地位、劳动关系、就业方式以及收入水平发生了前所未有的变化，人们面对突然出现的贫富差距，缺乏必要的思想准备和时间过渡，不适应感、不公平感、不安全感、被剥夺感等非理性心态悄然而生，自觉不自觉便产生浮躁焦虑、急功近利等情绪化行为，日积月累，社区矛盾冲突便不可避免。在“借机发泄”、“表现欲和英雄情结”、“盲目从众”、“法不责众”等文化心理的影响下，遇到偶然的导火索，矛盾更易进一步激化而转变为。[13]
四、我国城市社区冲突的合作治理
当前我国社会管理和社区治理面临着新的形势和挑战：一是社会成员全面去组织化，社会管理的基层组织依托几近丧失；二是改革开放带来利益分化，导致利益协调的难度增加；三是收入分配差距持续扩大造成的社会紧张，给社会管理带来了很大压力；四是快速工业化和城市化引发的大规模人口流动，给公共服务提供和社会秩序维持带来了巨大压力；五是价值和行为方式多样化，文化和道德的约束力大幅度弱化；六是信息化使得信息传播和社会冲突的演化形式发生巨大变化，给社会管理能力和方式带来巨大挑战。[14]
面对日益复杂和多元化的社区冲突，如何做到有效防范和化解，多元化合作治理是其必然选择。所谓合作治理，是指各种社会治理主体以相对平等的身份，就社会公共领域中的公共事务进行合作共治的一种社会治理模式，其基本理念是要打破公共权力的垄断，使治理主体多元化、平等化，以实现多中心的合作共治。[15]当前，应着力推动社区建设和管理实现“三个转变”：
（一）治理主体：从政府“单兵作战”向多中心协同治理转变
我国社会管理和社区治理体制的一个根本性缺陷就是政府“一家独大”，体现在社区冲突管理上就是政府常常“单兵作战”，市场和社会的力量极为薄弱，甚至缺席。推进社区冲突的合作治理，就是要构建一个涵括政府、社区组织和社区居民等多元治理主体的“社区治理共同体”，即政府与社区组织、社区居民等多元主体通过一定的制度安排，采用多元化的治理手段和方式，协同管理社区公共事务、提供公共产品，实现社区公共利益。[16]
首先，要健全社区多中心合作的治理机制。要从厘清边界、理顺职责入手，明确各利益主体的权责利关系，积极推行社区党组织领导、社区居委会自治、社区服务站和社区综治办承接公共服务和公共管理职能的新型社区管理体制。按照简政放权的要求，积极探索区、街道行政管理体制改革，扩大社区自治领域和空间，形成小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层社会治理模式，最终建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。
其次，要理顺社区各类组织关系。社区党组织要加强对社区居委会以及社区其他各类组织的领导和指导，定期组织社区居委会、业主委员会、物业管理公司和驻区单位等，讨论决定本社区的重要工作事项，研究解决重点难点问题。社区居委会要支持社会组织和社区志愿者参与社区管理和服务，积极培育社区服务性、公益性、互社会组织；指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业公司开展工作，及时协调解决矛盾纠纷，维护各方合法权益。
再次，要创新公共服务多元供给方式。如前所述，公共服务供给主体单一、方式简单、总量不足，是引发社区冲突的重要原因之一。提供基本公共服务，是政府的职责所在，但这并不意味着政府“大包大揽”。既要用好“看得见的手”，也要用好“看不见的手”，形成公共服务多元供给机制。一方面，要充分发挥各类社会组织作用，通过社会组织提供公共服务、协作社区治理、维护群众利益；另一方面，整合社区内相关单位和企业的资源，利用市场化运作模式，通过合同外包、特许经营、政府采购、委托、凭单服务、政府补助等多种方式，实现公共服务供给的多样化。
（二）治理方式：从行政单向管控向社区、社会组织、社工“三社联动”转变
依靠政府力量、通过行政手段对社区进行管控，是目前我国社区管理的主要方式。其结果是，社区组织行政化、人员公职化、经费财政化，以行政目标代替社区目标，自上而下单向控制，民意表达和疏导沟通不够，政府与公民之间缺乏冲突化解的缓冲地带，各种矛盾必然直接指向政府，造成了政府执政和维稳的“双重压力”。改变社区冲突治理方式，要大力培育公民社会，推动社区由行政单元向自治单元转变，社区治理由单向行政管控向“三社联动”转变。所谓“三社联动”，是指通过社区发展、社会组织培育和社会工作者队伍建设，形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理格局，从根本上使各种社会矛盾和冲突在基层得到有效预防和解决，推动社会和谐发展。[17]
首先，要凝聚“三社联动”共识。思想是行动的指南。促进“三社联动”，关键是要破除“三大障碍”，形成“三大共识”。一是破除管理就是管控的思想障碍，形成不仅化解社区冲突、而且创新社会管理的共识。二是破除基层政府习惯行政包揽、自治组织习惯“行政依赖”的行动障碍，形成政府自觉、社区自治、居民自律的共识。三是破除单向线性治理向多元互动治理转变的实践障碍，形成多元参与、综合治理、齐抓共管的共识。[18]
其次，要切实提升公民治理能力。良好的参与意识、强烈的公共责任，能够使公民明辨是非，自觉行使民力，有序参与社区治理。带有私利的参与、无序狂暴的参与，不仅不能起到良好的作用，反而会加深社区冲突。因此，培养居民的公共精神，提高社会参与能力，是社区治理的基础性工作。一是通过多层次、多形式的宣传教育，增强社区居民的公益精神和责任意识，激励他们主动关心社区事务。二是广泛开展形式多样的社区活动，加强社区居民间的沟通交流，积极培育社区社会资本，增强居民间的情感、信任以及对社区的心理认同感和归属感。三是加强社工人才培养，建立高素质的职业社会工作者队伍。
再次，要大力培育社区中介组织。运用公共权力管理社会冲突，其优势是能迅速调动资源、平息冲突，但有可能会掩盖矛盾甚至激化矛盾，使原本的民间冲突转化为指向政府的社会冲突，形成所谓的“二阶冲突”。[19]由于社区中介组织具有多元性、草根性，能对各种群体的利益诉求保持高度的敏感性，通过灵活多样的人际沟通、规劝疏导等手段，达到化解冲突的目的。因此，要探索和改革社会组织管理办法，适当放宽社会组织特别是草根社会组织的准入条件，引导和规范其健康发展。尤其应重点发展社区性民间组织，使其成为社区基层治理的重要依靠力量。同时，要积极引导和培育农民工、外来人口成立自我管理、自我服务的社会组织，在政府和社会之间建立良好的伙伴协作关系，提高政府对其管理和服务的组织化程度。
（三）冲突应对：从被动维稳处理冲突向主动防范风险转变
被动维稳是指社区冲突发生甚至激化升级后，主要通过强制措施化解矛盾的问题解决模式。这种处理方式不仅成本高，而且舆论压力大，效果不明显。矛盾冲突多发是社会转型时期的基本特点，其中很多是由于矛盾治理的渠道不畅造成的。因此，加强社区冲突管理，推进社区合作治理，应着眼于防止和减少社会问题和社会矛盾的产生，关口前移，加强源头治理，努力形成科学有效的利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制。
首先，建立健全利益诉求表达机制。进一步完善领导干部和党组织、人大代表、政协委员联系群众制度，拓宽社情民意表达渠道，创新社区工作平台，形成便捷通畅的诉求表达制度安排。具体地讲，就是要让群众有地方及时表达诉求；有关部门对合理的诉求要千方百计地帮助解决，对一时解决不了的要耐心解释，对不合理的诉求要认真疏导，对一些带有倾向性和重大的问题要及时报告，以便及早采取应对措施，避免矛盾激化乃至引发。[20]
其次，要建立健全利益协调机制。一是完善利益引导机制。教育引导社区居民树立合法合理获取利益的观念，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。二是完善社区调解机制。社区冲突往往是发生在熟人之间的、与居民生活密切相关的利益问题，即使矛盾纠纷用行政、诉讼等手段解决了，当事人之间的对立情绪一时也很难消除，或多或少会有“后遗症”在社区沉淀，可能成为下一次更大冲突的“种子”。社区调解从情入手、以理服人，促使居民在平等协商、互谅互让中，化解矛盾、解决纠纷，消除隔阂、增进团结。全面推广社区调解，需要进一步规范调解程序，完善调解工作方式，拓展调解工作领域，加强调解员队伍建设，提升调解工作的针对性有效性。三是完善利益补偿机制。给利益受损的个人或群体提供一定补偿，提高社会公平程度，促进社区和谐稳定。
再次，建立健全权益保障机制。重点是维护好社区居民特别是社区内弱势群体的生存权和发展权。一方面，要以提供基础性公共服务和社会保障为重点，满足社区居民最低生活保障、基本养老保障、初级医疗保健、基础教育、公共安全等基本民生需求，努力实现社会保障和基本公共服务的公平性、普惠性，实现人人享有基本社会保障和公共服务的目标。另一方面，要保障公民有序参与社会政治活动的权利，比如，发展民主协商、加强民主监督、推进民主选举等。我国《居民委员会组织法》《物业管理条例》分别规定了居民委员会、业主委员会民主选举产生的方法，但没有当少数人利益受到侵害时的救济条款。没有救济就没有权利，因此要保障居民参与社区管理的权利，要建立健全相应的救济制度，以真正保护社区内的弱势群体。
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农村社区是在农村生产方式基础上由相同或相近区域的农村人群，按照共同的生产、生活管理方式和服务所构成的农村社会实体，它是农村整体的组成部分，居民可以在农村社区里参与政治、经济、文化、教育等各种活动，并以此为生存的依托或物质载体。农村社区治理建立在农村区域规模基础之上，以坚持党和政府的领导，构建社区组织的管理体系，依靠政府和社会的支持，在各类主体的共同参与下，完善社区功能，为社区居民提供服务，解决问题，从而促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展。
2007年10月，党的十七大明确提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，第一次提出要将农村社区建设与城市社区建设同步进行。2012年11月8日，党的十明确提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，无疑农村生活质量的提高，社区治理过程和机制的完善仍然是农村社区建设的重要内容。2013年11月9日，中共十八届三中全会明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”农村社区治理理应是国家治理体系的重要内容，农村社区治理的法治化也应是国家治理能力现代化在“完善城镇化健康发展体制机制”中的具体体现。目前农村社区治理，“除政府之外的社会其他主体力量十分弱小，公民意识、治理理念非常淡薄，社会治理结构与机制尚未形成”①。
当前，我国法律对农村社区治理工作运行过程与机制的规定还不具体，包括治理主体的导向、调控、监督制约等制度体系的建立尚不明确，村委会与自发形成的农村居民间治理组织之间的关系也没有在法律上进行界定，更没有形成责权利明确、互相配合、互相制约、科学管理的新型社区治理机制，农村治理组织在保障民生方面的功能还不够完备。要明确农村社区治理的法治路径，主要是坚持党和政府治理主导者地位，严格依《村民委员会组织法》，切实处理好政府与村委会之间“指导与服务、协助与监督的关系”②，通过完善制度，构建综合的工作机制，依法实现社区治理的协调与发展。农村社区治理要实现法治化，意味着农村社区治理需要建立一种有法可依的法治秩序。因此，农村社区治理的法治路径需要从农村社区治理的主体及其职责、农村社区治理综合机制构建等方面去探索。“只有广大农村实现了依法治理，才能真正实现依法治国的战略目标，也才能真正构建起社会主义新农村。”③
在法律上明确农村社区治理主体及其职责
农村社区治理的主体有党领导下的政府、各类社会组织、社区居民及自发形成的自治组织，各类主体之间是协作的关系，通过协作共同商讨，作出决策，共同处理社区的公共事务，使过去单一的政府社区管理逐渐趋向于社区治理。多元主体之间的协作要想和谐有序，就必须有明确的职责划分。法律应明确规定党组织、政府与社区的关系，规定在社区治理过程中党组织的职责是起领导的作用，政府的职责是起主导作用即指导、配合、协助社区组织进行社区治理，其它组织及社区居民的职责是相互配合、协同管理，要在法律上界定农村社区居民委员会在社区治理中的权利、职责和功能。在建立的多元化社区治理组织体系中，对于农村社区居民自发形成的非营利性自治组织的运行，政府应给予一定的支持，以促使在社区治理中发挥好作用。
党组织在农村社区治理中的职责是起领导作用。党组织应协同各方把领导农村社区治理作为重要工作之一，把握农村社区管理的政策和方向。引导各种社会组织、村民组织、自治组织有序地参与农村社区治理，充分发挥基层党组织和共产党员在农村社区治理中的作用。其中，镇党委在全镇农村社区治理中发挥领导核心作用。村党组织在村级农村社区治理中发挥领导核心作用。镇和村党组织的职责是成立相应的农村社区治理领导小组和农村社区治理服务小组，将镇和村的干部统领到农村社区治理的体系中，增强他们在农村社区治理中的创新治理意识和责任意识。党组织要建立健全制度，制定出使镇与村的相互衔接的农村治理制度，包括民主治理的规程、为村民服务的内容和程序、农村社区重大事项的民主决策制度、社区内务监督制度等。在制度实施中充分发挥基层党组织和共产党员在农村社区治理中的作用。
政府在农村社区治理中的职责是发挥主导作用。基层人民政府在农村社区治理中要发挥政府主导作用，承担社会治理和公共服务的职能，真正体现基层人民政府服务、治理的能力，重点抓农村社区建设和民生服务。在农村社会治理方面，基层政府的职责是遵循农村社会发展规律，进行社会综合治理，具体包括：基础服务、整合资源、公共安全、治安防控、网络管理、司法调解、社区矫正、文明建设等，形成综合治理体系，领导农村制定符合实情的乡规民约，保障村民的知情权、参与权与监督权，为农村社区营造一个安定和谐的生活环境。
其它组织在农村社区治理中的关系和职责。其它组织是农村社区治理的重要力量，它们之间的关系是相互配合、协同治理，就是要在农村社区治理的规范化和制度化过程中，充分发挥基层人民团体、各类社会组织和企业事业单位等的配合协同作用。其中，基层人民团体包括农村中的共青团、妇联等，这些组织在村民中具有一定的认可度，具体职责是把参与农村社区治理作为工作职能，有效促进农村劳动关系的和谐。各类社会组织包括各种自治组织，比如调解委员会、治保委员会、义务消防巡防队，还有妇女、计生组织、村经济合作社、村务监督、卫生组织、教育和老年组织。上述社会组织的具体职责是在农村社区从事社区纠纷调解、治安防范、组织文化和体育活动、普及宣传教育、落实医疗卫生、保障养老和维权等方面的社会治理工作。
社区居民及自发形成的自治组织在农村社区治理中的职责。农村社区居民及自发形成的自治组织参与社区治理是发挥人民治理作用的具体体现。在此过程中，社区居民及自治组织应有严格的组织规则，要具备治理意识、参与意识，具备主人翁意识，自觉履行社区治理的规章制度，对社区的治理事务要积极参与，并理性地依法有序地进行，形成居民普遍参与、人人关心社区事务的良好局面。农村社区居民最为关注的是如何通过法律保障其权利，社区居民应严格按照法律途径，比如参与社区治理的方式、内容和程序的规定来维护和实现自身的权利，同时根据法律规定的社区服务的内容，自治组织应积极参与社区服务，满足社区居民对各种产品和服务的需求。
农村社区治理综合机制完善建议
为了使农村社区治理取得实际效果，必须在实践中形成一套相互联系、相互配合的综合治理机制体系，确定农村社区治理的模式、管理方法和组织形式，以达到农村社区和谐有序的发展，从而为农村社区治理的主体提高治理能力构建良好的基础。构建农村社区综合治理机制主要包括以下几个方面：
构建农村社区治理的制度机制。制度机制的构建需要制定农村社区治理的一系列规章制度，包括：农村社区治理的章程、农村社区党组织和政府解决社区各项事务的议事制度、农村社区治理的各类主体议事会制度、农村社区居民发表民意参与管理的代表大会制度、农村社区居民日常生活和日常行为公约、农村社区各类专项工作制度等。上述制度的制定以及相关配套措施的执行都需要形成体系。在执行过程中，要充分发挥党组织和政府网站宣传制度的平台作用，将制度信息的具体规定在网站上公开，或在农村各社区实地进行宣传，让农村社区治理的主体和居民掌握和理解相关制度的内容和要求，以规范农村社区治理的行为。
构建农村社区的民主协商机制。村民集中居住后产生了许多新的变化和矛盾，其具体表现如下：一是农村社区居民结构在变化。外出打工人员增多，社区老年群体、独居老人数量也日益增多。如何加强留守的老年人和儿童的管理与服务，发挥他们参与社区治理的积极作用，成为农村社区治理的重要问题；二是农村社区居民需求的变化。外出打工村民对留守人员不同价值取向的影响，形成了对社区不同的认同度；三是农村社区居民之间矛盾的变化。集中居住之前，村民主要以物权为主引发纠纷，在参与社区治理中出现了因不同的政治诉求而引发的矛盾。传统的农村解决纠纷并不是基于司法的权威，而是“基于血缘关系和基于地缘关系而存在的权威”，这种权威“在乡土社会中表现得尤为突出”④。于是对于纠纷农村居民更多采取非诉讼或自力救济的协商方式来解决。因此，党组织和政府要通过强制性输入法律、法规、政策以及强有力的指导和协调，逐步建立社区党组织、政府机构、其它组织、社区居民之间面对面地平等对话，共同商讨问题的机制与疏通民主协商的渠道，合作进行社区公共事务的治理，通过民主的方式有效满足农村居民的各种需求，从而构建农村社区治理的民主协商机制。
构建农村社区治理的监督机制。农村社区治理的主体应联合成立专门的监督委员会，由党组织、政府、其它社会组织和农村社区居民及自治组织、自愿者共同组成，采取设立对党员干部监督意见箱或等多种形式的具体措施来完善社区监督机制。在监督过程中，重点要构建信息公开制度。具体要求如下：一是政府信息公开的主动性。对信息的公开责任到位，程序明确，规定严格的公开方式和时间限定；二是政府信息公开的保密性。政府公开的信息不得危及国家安全、公共安全、信息安全、经济安全、环境安全和社会稳定，如果违反，要有严格的责任追究制度；三是监督信息公开的公平公正性。对农村社区治理主体工作上违规的行为，进行曝光和问责，确保信息公开的公平、公正；四是监督检查信息的有效性。对在农村社区治理中不履行职责的行为的举报，主管部门要认真受理并及时调查处理，要给农村社区居民及时通报有效的处理结果；五是保持和增强监督信息的权威性。农村社区治理的监督要在党组织的领导下落实监督制度和措施，公开的信息不能是脱离实际的虚假信息，通过实是求事的、行之有效的形式让参与农村社区治理的主体自觉遵守、维护监督机制的权威性，让监督机制真正具有成效。
构建农村社区治理的多元化资金保障机制。对农村社区的资金投入向法治化方向改革是规范农村社区治理的需要，其具体理由如下：
一是要从法律上明确农村社区治理的财政投入的主体责任。农村社区建设所需要的财政投入主要通过由地方政府财政资金、中央政府预算内专项补助资金、社会资金等多渠道来解决，这就需要通过制定法律制度明确和加强各级政府、各个相关部门在提供农村公共产品和服务方面的职责，确保农村社区的财政投入有效性。从立法条款、资金支持、政策引导上加强农村公共基础设施的建设，并向农村社会福利、社区子女教育投入等薄弱环节倾斜，确保对农村社区的公共服务财政支出辐射到各方面，将农村与城市的社区财政投入规划统筹安排，形成综合均衡设计模式，最终实现为农村提供的公共基础设施与城市居民大致均等的目标，使“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。
二是通过法律鼓励社会各界对农村社区治理投入资金。农村社区治理要构建由社会参与的多渠道、多主体的资金投入制度。社会资金为农村社区投入公共产品，国家应该从法律上赋予投入主体部分收益权，遵行“谁投资，谁受益”的原则，充分调动社会各方投资主体的积极性。总之，农村社区治理需要物质的支撑，通过立法使政府对社区的投入成为一种硬性的法律约束，而不是随时势变化而改变的规定。除以政府投入为主外，在法律上鼓励民间投资和社会捐助，让这部分经费在法律规则框架内发挥作用。
构建农村社区治理的民生服务机制。“法治是保障和改善民生的最有效、最根本手段，离开法治谈论保障和改善民生，犹如海客谈瀛。”⑤建设民生工程是农村社区治理的重要内容，具体措施包括：由法院、公安、、计生等职能部门和律师事务所、法律服务所、法律自愿者组织等主体组建农村社区法律服务队伍，定期到农村社区进行服务，依法解决农村社区的法律问题，为农村社区营造出与城市社区同步的法律援助环境。
一是从法律制度上明确和保障农村社区民生法律服务队伍的的职责和工作。围绕建设和谐社区的主题，定期进社区或入户宣传政策、法律，准确解答农民的法律疑难；针对村民利益的重点民生工程涉及的问题，要及时给予解决，化解矛盾并调解民间纠纷；为村民科学种植、养植、合法经营等活动提供法律咨询、指导和依法维权的服务。
二是要维护法律服务队伍工作的常态化。首先要强化服务队员业务能力的培养，根据农村基层社会形态的特点和农民生产生活的规律，拓展对农村的认知度，尽力将法律服务渗透到更大的空间和层面。其次是保障法律服务队伍经费的支出。各基层党政领导和司法行政部门应给予适当的支持，将法律服务的经费列入年度财政预算，为农村社区法律服务队改善和保障民生奠定物质基础。
构建农村社区治理的制度运行质量评估机制。农村社区治理制度运行质量的评估体系主要是为了检验农村社区治理的成效，对农村社区居民（村民）治理制度运行总体质量的保障和提高起到督促作用，其评估指标内容应包括考察社区治理的内容、程序、制度、运行效能以及可持续性等，其中重点考察社区的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等内容。考察社区治理制度的运行效能，应重点考察主体在社区治理过程中对制度规定的遵守程度、解决社区问题的能力大小、治理制度运行动力的来源与强弱。考察社区治理制度运行的可持续性，应重点考察社区管理的开放程度、社会化程度、社区居民治理精神和公共服务精神的现状、对社区治理信息反馈的及时度、社区治理的物质基础等社区治理各项目标实现的情况。
（作者为成都大学政治学院副教授）
【注释】
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②胡谋，王伟：“从‘政府本位’到‘社会本位’—关注社区管理体制改革”，《人民日报》，2005年6月9日。
③郑向东：“建设法治化社会主义新农村之路径探索”，《湖北社会科学》，2012年第6期。
申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 2013年11月5日，杭州市上城区召开首届社区公益服务项目相亲会，109 个社会组织承接了 106 个社区公益服务项目，得到资助资金 340 多万元
随着经济社会快速发展，社会结构快速转型，大量“单位人”、“社会人”转变为“社区人”，社区日益成为社会成员的集聚点、社会需求的交汇点、国家社会治理的着力点和执政党在基层执政的支撑点。
中共中央总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。社会治理的重心必须落到社区。社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”社区治理作为社会治理的基础性工程，正日益成为人们关注的热点。
就新形势下如何推进社区治理和服务创新、中国社区治理的未来走向等问题，《t望东方周刊》日前专访民政部基层政权和社区建设司司长蒋昆生。他同时介绍了实施已有三年的“全国社区治理和服务创新实验区”项目。
“根据中央关于全面深化改革必须坚持‘加强顶层设计和摸着石头过河相结合’的要求，实验区建设的根本任务，就是为推进社区治理探索路径、积累经验。”他说。
蒋昆生强调，必须站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识推进实验区建设的重要意义，“以舍我其谁的担当精神、时不我待的责任意识和敢为人先的创新勇气”，率先推进社区治理和服务体制机制创新。而这些实验区的尝试方向，也正是新形势下中国社区治理和服务体系的改革方向。 倒逼的改革和实验
《t望东方周刊》：如何看待社区治理在当今中国国家治理体系中的地位？为什么要创建“全国社区治理和服务创新实验区”？
蒋昆生：社区治理是社会治理的基础工程，也是国家治理的基础工程，社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的实现前提。
“全国社区治理和服务创新实验区”的建设思路，是在全面深化社会体制进程中逐步酝酿产生并发展的。社区是社会的基本单元，社区治理是国家治理的基础环节。“全国社区治理和服务创新实验区”建设的根本目的，就是要贯彻落实中央决策精神，探索顶层设计与基层实际有机结合的可行路径。
经过十余年的接续奋斗，我国的社区建设事业迈入了新的发展阶段，初步形成了以“属地化管理、社会化服务”为主要特征的社区治理体制。但随着经济社会的快速发展，原有基层社会治理体制中许多深层次问题也逐渐暴露出来。
比如社区自治和服务功能不强，居民自治活动的内容和载体相对单一，社区居委会行政化倾向过重，社区治理多元参与机制还不健全，政府部门包办过多，社会力量、市场主体参与缺乏长效机制，社区居民参与缺乏组织化渠道，等等。这些困难和问题不解决，势必影响社区自治和服务功能发挥，影响社区居民群众的切身利益。
改革由问题倒逼产生，又在不断解决问题中得以深化。“全国社区治理和服务创新实验区”建设的首要任务，就是要在新的历史条件下深化社区建设实践，有效解决制约基层发展的体制机制难题。 社区治理的发展方向
《t望东方周刊》：以“全国社区治理和服务创新实验区”为例，未来我国社区治理的发展方向有哪些？
蒋昆生：实验区建设开展近三年来，特别是第二批实验区建设开展近一年来，各地围绕创新社区治理体制、丰富社区自治形式、完善社区服务制度、优化社区服务手段等领域开展创新实践。这些探索实践从一定意义上代表了社区治理未来的发展方向。
首先是推进社区减负增效。各实验区将社区减负增效作为党的群众路线教育实践活动的重要任务，研究制定推进社区减负增效的政策措施，确保社区组织承担的行政事务只减不增。
比如，江苏省南京市各实验区统一开展以“五减两增一考核”、建立社区公共服务准入制度为重点的专项行动，社区逐渐回归自治本位，社工逐渐回归服务本色，考核逐渐回归群众本元，部门逐渐回归管理本分。
其次是加强社区自治能力建设。许多实验区把健全社区居民自治制度作为激发城市基层社会管理活力的重要途径，在完善社区民主管理机制上出实招用力气，调动了居民参与自治活动的积极性。
比如，成都市锦江区全区113个社区、1065个院落根据居民特点和居民意愿，制定实施了各具特色的居民（院落）公约，从源头上、基础上、根本上完善和深化居民自治，有力地加强和推进社区依法治理，提升了社区治理和服务水平。
第三个方面是培育社区社会组织。许多实验区把培育和发展社区社会组织作为完善社区治理结构的突破口，通过建立孵化机制、扩大购买服务和加强政策引导等方式，创造有利于社区社会组织发展的外部环境，逐步构建了多元参与、多元治理、多元服务的社区治理新格局。 社区居民委员会负责人围绕群众关注的问题与他们面对面话政策、话发展、解难题，图为成都市锦江区江东民居二区召开院落坝坝会现场
比如，武汉市武昌区投入500万元建立社会组织孵化基地，投入3600万元社区惠民资金重点培育社区社会组织，以公益创投的形式支持社区社会组织承接社区服务项目。社区社会组织已经成为社区治理中不可或缺的重要伙伴，为扩大社区居民参与探索了可行路径。
第四个方面是创新社区服务机制。许多实验区积极推动社区服务的理念创新、机制创新和方式创新，全面提升社区服务功能和服务质量。
比如，杭州市大力实施社区服务业的产业化转型，推动社区服务项目由政府独力举办向社会共同参与转变，社区服务机构从单纯公益型向公益经营型转变，社区服务实体从个体分散向规模连锁转变，在“一区一品”、“一社一品”建设过程中，涌现出上城区“333+X”，下城区“66810”工作法，西湖区“三全十服务”等多个社区服务品牌。
第五个方面是加强社区服务信息化建设。各实验区按照民政部、发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》，扎实推进社区公共服务综合信息平台建设工作。
比如，攀枝花市社区公共服务综合信息平台建设在组织体制、技术设计和建设模式等方面都具有开创意义。具体表现在：将平台部署“提升”到市级层面，突破了以区县为单位部署建设的社区信息化建设传统格局;将平台应用“下沉”到社区范围，将综合信息平台服务终端直接延伸到社区，梳理确定了社区直接办理和代办事项，有效缩短了服务半径，最大限度方便居民办事;将平台运行“拓展”到专线网络，依托政府部门信息专网部署综合信息平台网络，探索出综合信息平台建设与社区信息化建设有效衔接的可行模式。 共同参与社区治理
《t望东方周刊》：“全国社区治理和服务创新实验区”目前面临哪些困难，下一步工作有哪些规划？
蒋昆生：在取得成绩的同时，我们也应该看到，基层社会管理体制改革和服务机制创新是社会建设领域一项全新的重大课题，由于受到既有思想观念和体制机制的局限，受到长期历史条件和现实发展的制约，受到目前经济条件和工作基础的影响，部分实验区推进社区管理和服务创新的理论准备、实践准备和思想准备并不充分，实验区建设仍然处于初级阶段，实验工作仍然面临不少困难和问题。
关于实验区下一步工作规划，我们主要聚焦于以下六个方面：一是健全社区党组织领导下的居民自治机制 ;二是推进“政社互动”实践;三是发展社区民主协商;四是培育发展社区社会组织;五是加强社区公共服务信息化建设;六是提升社区服务能力。
经过近年对社区治理的理论研究和实践探索，民政部正在与有关部门共同研究起草推进城乡社区治理的文件。文件力争能针对基层，尤其是社区治理中面临的亟待解决的突出问题，取得实质性突破。 比如确立社区居民委员会法人地位的问题，厘清社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业之间的关系，等等。这些问题的突破，最终的目标都是为了更好地服务老百姓。
《t望东方周刊》：“社区治理”、“政社互动”和“民主协商”都是现阶段社会治理的热点问题，主要举措有哪些？
蒋昆生：推进城乡社区治理是创新社会治理体制的基础环节。要进一步健全以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织和驻区单位共同参与的社区治理体制机制。
在这个问题上，首先是要促进基层政府职能转变。围绕建设法治政府和服务型政府的总体要求，积极推进基层行政体制改革，发挥政府在社区治理中的主导作用。
其次是要完善居民自治机制。把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践贯穿于社区建设的全过程和各方面。
第三是要激发社区组织活力。积极探索“社区、社团、社工”三社联动，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才队伍为支撑的社区服务管理新机制。
第四是要健全社区服务机制。建立基本公共服务、便民利民服务和志愿互助服务相互衔接的服务体系，确保城乡社区基本公共服务均等化、生活服务多样化和志愿互助服务制度化。
最后是要构建多元参与机制。探索建立以分类统筹为基础组织群众参与，以“以奖代补”项目为载体吸引群众参与，以信息化技术为依托扩大公众参与，以培训提高为手段引导群众参与，以制度建设为根本规范群众参与，以公共精神为纽带提升群众参与的新模式。促进居民群众在社区公共事务和公益事业中自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
优化政府治理是创新社区治理体制的首要任务，也是衡量社区治理现代化程度的重要标尺。 推进“政社互动”工作的主要举措包括三个方面：首先是积极推动基层政府与社区组织“双向确权”，认真梳理基层政府与社区自治组织权责，划清基层政府和社区自治组织责权边界。
其次是积极建立基层政府与社区组织的“双向契约”，明确基层政府委托社区自治组织事务的项目内容、经费保障和违约责任，引导社区自治组织和社会组织承接对于法定职责以外的委托事项，形成社区基本公共服务供给竞争机制。
[作者简介]王天崇，宋占丰，沈阳师范大学管理学院助教，辽宁沈阳110034
[中图分类号]C91 [文摘标识码]A [文章编号]1672―2728(2008)06―0097―03
一、权力配置：社区治理中的基本问题
我国社区的治理是在社会经济和政治体制改革的大背景下，为适应单位制解体、利益主体的多元化，资源配置的复杂化、动态化和政府机构改革后社会组织结构的重大变化提出的，它改变了原有的社区事务中由政府主导的“独角戏”管理思路和方式，使社会组织和个人能够更多地参与社会公共事务。目前我国社区治理主体的构成发生了根本改变，大致可分为官方治理主体和非官方治理主体两类。
1 官方治理主体。主要是指政府本身或代表政府进行社区管理和提供相关服务的组织，具体包括街道办事处和社区党组织。政府在社区治理中的权力行使主要通过街道办事处。街道办事处属于区人民政府的派出机构，在社区治理过程中基本成为一级“准政府”，受区级政府领导，依据法律、法规和区政府的授权，在所辖社区内履行政府职能，对区政府负责，对社区治理发挥指导和推动的作用。社区党组织通常由社区党员大会或社区党员代表大会选举产生，主要负责宣传贯彻党的路线、方针、政策，支持和监督社区居委会及其他社区组织开展工作，密切联系社区群众，积极反映群众的意见和要求等工作。
2 非官方治理主体，包括社区组织及社区外社会组织。社区组织是基于共同地缘并具有相同利益而自发参与到社区治理中的组织，包括社区自治组织、社区社会团体或社区专业组织等。社区外社会组织是指以合同关系为法律约束，向社区提供某项或多项服务的社区外独立组织机构，主要是指各种社会中介组织。
由官方治理主体和非官方治理主体组成的多元治理主体，是当前我国社区治理的主导力量。就世界范围来看，围绕社区治理，各国都在积极进行探索，并形成了诸多模式，其中“欧洲模式”效果最为明显，特别是荷兰、瑞典、德国更为各国的社区治理提供了成功范例。当前我国的尚处于发展阶段的社区治理主要借鉴欧洲模式，采用“政府到位、社区归位、市场人位”理念，按照以人为本、服务居民、整合资源、责权统一的原则，力求实现多元治理主体对社区进行治理。
二、社区治理中多元主体权力配置的现存问题
建设和谐社区，实现社会“善治”，首要问题就是构筑现代化社区治理组织和权力体系，理清治理主体的角色，确定其职责和权限，防止治理主体角色的错位和资源的内耗。从我国社区中现有的组织资源看，多中心治理主体的格局已经初步形成，但是要达到资源的有效控制和运用，科学确定权力主体在社区治理中的角色定位，合理配置多中心权力主体的权力仍然面临诸多亟待解决的问题。“强政府，弱社会”的传统模式仍严重影响着权力主体多元化治理体制和运行机制的形成。政府与社区、政府与居民、社区与居民之间信息的不对称和对公共资源掌握的不均衡，使本应多元化的权力主体一定程度上仍处于各自为战的状态，并未形成真正的互动和协调。
1 多元治理主体发育不均衡。目前我国城市基层管理体制主要为“二级政府、三级管理”的形式，社区治理中多元治理主体由于受到“大政府”和单位制的历史影响发展状况仍不平衡，主要体现为行政组织在社区建设中处于主导地位，起着指导、宣传、发动、组织、协调、管理和控制等多方面作用，而社区党组织、社区自治组织、社区中介组织及社区居民等其他治理主体的发展则相对较弱，地位有待进一步加强。社区基层党组织建设存在条块分割、号召力不强、凝聚力不够的现象。由于社区发展规划、社区机构组成、人员任命、工作开展等受政府的指令左右，社区自筹资金不足依靠政府划拨，因而社区自治组织扮演着“准政府”和政府执行机构的角色。社区中介组织发展还处于萌芽阶段，并没有形成独立的市场化运作，其进入社区治理的合法性受到行政组织牵制。而本应作为社区治理主力军的社区居民，由于受传统计划经济的影响，已经习惯于对政府管理的依靠和被动接受，主动参与社区管理的意识薄弱，同时还由于居民参与社区治理的权力和形式缺乏较明确的制度性规定和法律保障，而流于形式。
2 多元治理主体占有资源不均衡。社区多元主体发育的不均衡导致了不同主体之间占有资源的不均衡。由于政府在全社会中的特殊地位并受全能型政府“无限理性”等观念影响，政府在社区资源中占有明显的优势地位，控制着人力、物力、财力等各种资源的大部分管理权。虽然在法定地位上权力来源于社区居民的社区自治组织，但在实际运作过程中却蜕变成了政府的附属物，缺乏制度性资源和配置性资源的运作权，没有资源作支撑的社区治理显然缺乏独立性，抑制了社区自治组织的创造性和主动性。与此同时，社区居民占有和支配社区资源主要通过社区自治组织，由于社区自治组织本身的发展和互动不足，因而造成社区居民对社区资源的占有也十分有限。一些辖区单位对社区发展和自身对社区发展应负的责任缺乏明确的认识，认为与社区的共建加重了单位的负担，所以在社区治理中一般单位资源并没有向社区开放。
3 多元治理主体间的职责不对等。社区治理主体间的权力配置主要涉及治理中职、权、责的划分。现阶段，由于我国社区治理的制度化和规范化程度偏低，社区治理的规章制度不够健全，因此社区权力主体之间的职、权、责划分不明确，合理性、合法性受到社区治理客体的质疑。特别是在政府机构改革过程中，政府部门把大量城市管理事项和社会事务性职能通过街道办事处下放到社区，但是在事务和项目下放到了社区的同时，权力和相关物资资源的支配权却没有下放，或是只是形式上的放权，结果造成社区处于有职无权、有项目无资金的局面，形成财权与物权事实上的脱节。例如在下岗职工再就业的问题上。社区可以利用其优势为下岗职工重新走上工作岗位发挥重要作用，但社区围绕此目标而可以动用的资源却极其有限，不利于社区在促进就业中发挥较明显的作用。
三、多元互动：和谐社区中的权力配置趋向
治理理论的产生和发展为世界各国处理公域与私域、政府与社会的关系提供了有益的理论借鉴。也为社区治理提供了有力的理论支持，因而转变社区治理模式，改革社区组织机构，形成既有政府协调，又有社区党组织、社区自治组织、社区居民
等多元治理主体互动的合作型社区治理模式，是我国社区治理面对的首要任务，也是我国和谐社区建设的亟待选择。
1 权力配置的合法性：重新定位治理主体的权力基础。在权力配置合法性问题上，必须着力关注权力的分化和走向，其中最主要的就是理顺政府与社会的关系、政务管理与社会管理的关系。在以政府管理为主导的社区管理中，权力和资金来源基本上属于自上而下的单向度，这样很容易忽视居民在社区治理中既是被管理者也是管理者的特殊性，与治理理论相违背。治理理论要求的在一种自下而上的互动过程中，依靠合作、协商、伙伴关系达到管理的目的。基于此，尽管社区治理多元主体逐步形成，但治理的行政权及资源的配置权需要重新定位，社区自治组织的权威是多元权力互动管理的基础，这种权力基础要求由居民授权，而不是行政的授权，正如治理理论要求的那样，把权力主体的权力来源定位为自下而上，权力的行使必须代表社区居民的切实利益。行政性组织和社区党组织参与社区治理的合法性来源于其代表的公共利益和维护社会秩序，社区中介组织或专业机构的合法性则主要来源于其专业管理水平和社区居民或社区组织代表居民的授权，例如通过委托一关系认购服务来实现。科学厘清各种治理主体权力的来源，使社区居民对社区治理的各种规范、规则自觉地服从和认可，对社区发自内心的认同与共识，从而使相关治理主体获得社区居民的信任，取得和夯实社区治理主体的合法性和合理性基础。
2 权力配置的互动性：构筑社区治理网络体系。在社区治理权力合法性基础上，寻求权力配置的互动是社区需求日趋多元化的必然要求，社区治理主体须共同组成有机的社区治理互动网络体系，通过协调一致、优化组合，从而达到保障社区资源有效控制和运用的目的。
首先，确立新型的政府角色，在政府与社会之间寻找新的“平衡点”。在社区思想建设和发展方向方面，社区治理中正式权力主体、街道办事处和社区党组织要充分发挥“掌舵人”的作用，加强创建文明社区、和谐社区的思想建设和舆论导向，以宏观管理与微观管理相结合的方式指导社区的发展方向和目标。在具体操作层面上，尤其在社区服务、社区经济等方面，要充分发挥非正式主体的力量，凡是能交给社区自治组织、社区中介组织、辖区单位的事务，政府要在事权下放的同时，配套分解相应权力和资源配置权，这样既有利于提高政府的管理效率，降低政府成本；同时又赋予社区以治理权限，有利于提高公共服务的针对性和质量，真正在政府与社会之间建立和谐互动的合作关系。
其次，进一步理顺社区内部组织关系，加强社区的自组织能力建设，是促进社区发展的又一重要力量。从目前权力主体的构成格局看，应着力加大“三大机构(社区事务决策机构、社区事务执行机构、社区事务智囊机构)、一个组织(社区中介组织)”的建设力度。
社区事务决策机构――社区居民代表大会。由全体社区居民组成或由居民定期选举组成的社区居民代表大会是广泛代表社区居民意愿的组织机构。要切实落实和保障其在社区中最高权力机关的地位，对社区事务行使决策权，对区级政府以及社区居委会等自治组织的工作行使监督权，对社区居委会的人员行使任免权和奖惩权。
社区事务执行机构――社区居民委员会。由社区居民代表大会选举产生的社区居委会要在社区党组织的领导下，执行社区居民代表大会的决议，并对社区居民代表大会负责。在社区居民的授权下对社区内的社团、中介组织等进行管理，对社区的多元权力主体的相互合作进行协调。
社区事务智囊机构――社区咨询机构。由社区内的有识之士和各方面专业人士组成，为社区管理和发展规划献计献策，为社区居民代表大会的决策提供选择方案和咨询参考。
发展社区的服务性组织――社区中介组织。要充分发挥社区内社团和志愿者组织的力量开展“自我服务”，还要引入市场机制，改变社区服务不能营利的观念，明确划分社区服务与社区保障的界限。采取委托服务(有偿性)和购买服务的形式，促进社区中介组织以高质量、低成本的服务增加社区公益福利。
最后，培育社区居民的参与意识激发居民参与社区治理的主人翁意识，增强居民对社区的心理认同感应该成为形成多元互动治理体系的重要环节。而这部分工作恰恰又是我国当前社区治理中十分薄弱的环节。为此，营造居民参与社区治理的环境，以法律的形式拓宽和保障居民民主参与的途径和渠道，通过鼓励社区居民参加社区居民代表大会或组成业主联合会、文体协会、志愿者协会等方式参与社区治理，对社区的发展提出建议和要求，对社区的工作予以支持和监督十分必要，也有利于增强社区居民的凝聚力和对社区的责任感。
3 权力配置的开放性：健全多元主体的监督约束机制。当前由于权力结构划分不明，经常造成行使政府行政权的街道办事处、行使社区自治权的社区居民委员会和享有私人权力的个体居民之间发生权力、权利与责任的交叉和冲撞，从而导致机制运转不灵、工作效率低下，甚至工作荒废。因此在社区权力配置过程中，必须探索在健全监督约束机制的基础上，明确治理主体之间权力、利益和责任。
