二、盐田改革社区管理体制的实践探索
深圳市盐田区委、区政府在多年的城市管理实践中，虽然无法一开始就将其提升到城市治理现代化的理论高度，但是在社区管理体制改革方面，仍然有不少做法符合国家治理现代化的基本原则。2002年初，盐田区委、区政府出台了《关于在全区推进城市社区建设的意见》，要求将居委会改为社区居委会，并以此为中心建立新型的社区组织体系，承担起城市社区管理体制改革的重任。并且，明确指出新的社区组织体系的任务是“以加强社区党的建设和社区自治建设为重点，以创新社区管理体制和改革城市基层管理体制为基础，以发展社区服务为龙头，以提高社区文化建设水平、提高居民生活质量、提高人的素质和社区文明程度为宗旨”。很明显，这样的改革指导思想符合城市治理现代化的要求，它可以有效地调动基层党组织、政府组织、社会组织和社区居民等各方面的积极性，形成社区治理的合力，创建现代化的文明社区。2002年开始建立的新型社区组织体系，包括两个重要的组成部分：一是社区居民委员会。社区居委会由居民选举产生，主要职能和任务是建立社区服务网络，完成社区服务任务以及以社区服务为龙头的社区建设的各项任务。居委会有自治权、协管权和监督权。二是社区居民会议。社区居民会议是社区的权利机构，是社区居民表达自己意愿的组织形式，其主要职责是选举社区居委会，负责审议居委会年度工作计划和工作报告，研究决定社区内涉及居民利益的重大事项。虽然社区党支部仍然是社区各项工作的领导核心，但这种新型的社区组织体系开始体现出政府和社区的职能、权责的分离，实现了居委会从“议行合一”的旧体制向“议行分设”的新体制的过渡，最重要的是使居委会开始具有“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的性质，起到了“还权于社区、还利于社区、还位于社区”的作用。2005年，盐田区委、区政府出台一系列文件，对社区组织体系又进行了新的改革，将社区工作站从居委会中分离出来，作为区政府设在社区的唯一的承接政府下达的各类行政事物的工作平台。社区工作站的设立，将居委会原先承担的政府职能彻底剥离出来，然后由政府通过社区工作站的雇员为居民提供专业优质的服务。同时对居委会的委员实行直接选举，这样既激发了居民参与政治的热情，又使居民对自己选出来的委员和主任有信任感。对于民主选举产生的社区居委会，区委和各街道党委还注重发挥其协调矛盾、民主自治、依法监督的功能，创造各种条件使居委会能通过多种途径来协助政府做好基层社会工作，起到正确引导群众的思想情绪，调解民间纠纷，维护社区的治安环境，保持基层社会和谐稳定的作用，居委会也就真正成为居民自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的自治组织。2011年5月18日，盐田制定下发了《盐田区创建全国和谐社区建设示范单位工作方案》，再一次提出了加强基层民主政治建设、健全社区管理体制和保障机制、完善社区管理服务功能的任务，要求做到党建有力、居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和，全面实现争创“全国和谐社区建设示范区”的工作目标。这个工作方案的最大特点就是目标明确，任务具体，而且责任到位。该工作方案的出台，巩固了前一阶段社区管理体制改革的成果，完善了社区管理机制，产生了积极的效果。党的十之后，为了进一步深化社区管理体制改革，解决基层社区负担过重、考核过多的问题，2014年8月盐田区正式出台实施“1+2+1”社区管理体制改革相关文件。其目的就是通过理顺基层各类组织关系，强化综合党委核心领导地位，减轻社区工作站负担以及提升基层工作人员待遇等方式，着力构建一核多元、共融共治的社区管理新体制。这次改革主要涵盖四个方面：一是要理顺社区各类组织的关系，进一步明确社区综合党委在基层社区的核心领导地位；二是明确社区党组织发挥领导作用的方式；三是为社区工作站“减负”，提升政府服务基层群众的质量；四是增加基层工作人员工资福利待遇，让愿意扎根基层者拿到体面的工资。而改革的最大亮点，就是系统地梳理并制订了社区工作站工作目录和考核目录。根据这两份目录，盐田基层社区工作站承担的工作事项被压缩为30项，考核事项从原来的70多个压缩成2个。这样就有效地解决了基层社区的三难：“婆婆”多，任务重，各种考核泛滥。
三、盐田新型社区管理体制的主要特点及其启示
盐田区的社区管理体制改革已经走过了十几个年头。通过一系列卓有成效的改革，盐田社区的管理体制和机制都发生了重大变化，表现出四个方面的明显特点：
1.基层党组织在社区治理中的领导核心作用得到较好发挥。
近年来，随着社会管理和社会创新工作的不断推进，参与社区管理的各类组织日益增多，虽然较好地调动了各方面的积极性，但也带来了社区组织权责不清、功能重叠、各自为政、缺乏统筹的弊端，难以形成治理合力。因此，如何有效地发挥好社区综合党委的领导核心作用，使社区各类组织依法依规充分发挥作用，形成“一核多元”的社区治理模式，就成为社区治理过程中必须努力解决的大问题。在盐田区社区管理体制改革的“1+2+1”文件中，明确提出了社区综合党委是社区内各项工作和事业的领导核心。要求各类组织的党组织和党员均纳入社区综合党委管理，社区综合党委要从政治、思想、组织、加强管理、强化监督等方面全面完善工作机制，充分发挥其对社区各类组织和各项工作的领导。这些文件不仅赋予了社区综合党委在重大事项上的话语权，并严格规范了民主议事决策的程序。社区综合党委、社区工作站、社区居委会的重大财务事项和年度收支情况，均需要社区综合党委按照民主集中制原则讨论决定，社区股份合作公司运作是否做到依法依规也由社区综合党委监督。在议事决策的形式方面，文件也规定社区应以“新三会”形式研究决策各项事务，另外不定期召开民意拍砖会，由社区综合党委选择社区某项难点、重点事务，专门征求辖区居民和专家学者意见。这些措施的制定和实施，从制度上保障了基层党组织领导作用的充分发挥。
2.政府的执行力得到较大提高。
在城市治理体系和治理能力的变革中，政府的行为尤为关键，既要真正做到不越位、不错位，又要做到不缺位，必须当好“掌舵者”，切实提高自己的执行力。在盐田社区管理体制改革中，做到了降低政府行政成本和提高政府行政效率的有机统一。社区管理体制改革以前，行政化的社区居委会人员结构复杂，平均每个社区有近90个人(包括治安和保洁人员)，他们的收入基本上都是区财政拨款，每年至少需市、区财政下拨经费大约1836万元。社区体制改革后，原社区居委会中属于行政工作的归并社区工作站，并给社区工作站明确职责，每个社区工作站平均配备6个雇员编制，工作人员数大为减少，个人收入水平明显提高，但财政拨款的人员的经费整体水平仍然大大降低。更重要的是，这种体制运作牵引街道办事处和各职能部门之间新型的工作关系和行政成本、行政管理及行政效能的评估方式改革，建立了新型的政府管理的垂直链条，提高了同等成本标准下的行政效率。
3.社会组织得到较快发展。
社会组织是社会建设不可或缺的重要力量。多年来，盐田区委区政府坚持宽进严管，厚待重托的原则始终不渝地促进全区社会组织更好更快更健康地发展，建立起从政府一元管理到政府、社会组织、公民共同治理、构建和谐社会的模式。同时，盐田区还十分注重培育社区参与意识，不但要求社区居委会具有相应的自治功能，而且还要承担起培育各类民间组织的任务。经过几年的发展，盐田区社区服务三级网络开设了教育培训、保洁、物管、家政、中介、文体活动等100多项福利和服务的公共产品，提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量，近半失业人员通过“社区就业基地”实现了再就业。2013年，盐田又将“继续完善社会组织培育和规范发展机制”列为社会创新重点项目，率先在全市设立培育发展社会组织专项资金。除法律法规规定需前置审批以外，对公益慈善、社会服务等类社会组织全部实行直接登记，同时放宽社区社会组织准入门槛、简化办事程序，实行登记和备案双轨制。目前全区已登记注册的社会组织有142家，涵盖了经济、教育培训、文体、公益慈善以及综合等五大门类，逐步承接政府部分公共职能转移，并成为盐田区推动社会建设、创新社会管理的重要力量。四是居民民主意识和居委会自治能力明显增强。能否调动社区居民的积极参与，是社区治理能否真正取得成效的关键。而要调动居民的积极参与，其重要前提就是要充分发挥基层的社会主义民主，实现居委会组成人员的直接选举。为此，盐田早在2005年就在全区17个社区居委会全部实行了直接选举，当时曾引起广泛的关注，被誉为“中国基层民主的破冰之旅”。在居民的积极参与下，经过民主选举产生的居委会真正回归自治组织的法律地位，不再直接为政府“跑腿”，而是成为居民的代言人、权益保护人，架起了政府与居民沟通的桥梁。而随着社区服务站的建立，作为一个民办的非企业组织，拥有更多的自，经营行为更加灵活，使社区服务站在解决一些企业不愿无偿解决、政府无法全面解决、居民无力个人解决的问题中发挥了重要作用，有力地提高了社区服务的水平，促进了和谐社区的建设。更为可喜的是，随着居民参与社区事务积极性的提升，盐田已经涌现出一大批志愿者。目前志愿者队伍人数接近3万人，约占辖区人口的15%，其中注册义工8000多名。这批志愿者为盐田各项社会事业的发展作出越来越大的贡献。当初盐田社区治理体制的改革，是围绕创建符合盐田实际、满足政府社区管理和保障居民权利实现需要的社区治理模式，而不断探索前进的。但是反思盐田整个改革的进程，人们还是不难发现，盐田坚持制度创新和体制内资源优化这种与时俱进的改革，不但为形成中国特色社区治理积累了宝贵的经验。
四、启示
1.国家治理现代化是改革发展的必然趋势。
尽管国家治理现代化这个提法在十八届三中全会上才正式出现在党的文件中，但实际上30多年的改革都是朝着这个方向迈进。也就是说，随着党由一个革命党向执政党的转变，由国家统治转向国家治理也就成了历史的必然。从盐田社区管理体制改革的历程中我们也可以看出，虽然当地的党委政府一开始还无法预见到今天所倡导的国家治理现代化，然而所采取的一系列改革举措都是为了努力处理好政府管理与民众参与之间的关系，都是为了提高政府的工作效能，都是为了实现社会事务管理的制度化、规范化、程序化、民主化，从而更好地实现和维护最广大人民群众的根本利益。所以这一切，同样是国家治理或者说城市治理现代化的必然要求。因此，倡导国家治理现代化不能离开中国的国情，特别是不能离开改革开放的历史进程。只有对中国的改革开放进行深入的研究和系统的总结，国家治理现代化才能奠定更加坚实的基础。
（一）法律权威不足，尚未在社会中形成法律至上的意识
法律具有至高无上的权威是法治的基本原则。但在目前中国社会中，还没有形成对法律信任的状态。在现实生活中，政策大于法、权大于法的问题还很突出。无论对于老百姓还是领导干部中都尚未养成对法律的信仰，形成法律至上意识。本来，现行宪法和法律是党领导人民制定的，认真贯彻执行我国宪法和法律对统治者整体及老百姓来讲是应当的，也没有任何害处。但现实的问题是：从形式上看，所有的重大决策都是通过法律完成的。而事实上法律实施的状况非常令人担忧，“既有的法律和制度不能得到严肃对待和有效实施，是一个长期存在的问题”，“法律实施的问题几乎存在于所有法律部门”。社会上流传着这样的说法,“立法不少，执法不好”，“立法如林,执法无人”，“经济要上，法律要让”等等，这些都成了法律在社会生活中实现状况不佳的真实写照。此外，对权力拥有者个人而言，依照法律行事会带来权力行使的不便。因为有规则和程序的约束，权力行使的任意性受到了遏制。于是权力拥有者根据有利于自身和本部门情形，或不认真执行法律或选择性执法司法，这种无视法律权威状况和以及不断漫延的腐败，已经引起人们普遍不满，统治的合法性已受到质疑。对老百姓而言，由于管理者不认真执行法律、选择性执法，导致老百姓信法、依法的意识还很淡薄，遇到问题或权益受到侵犯，首要的不是依法解决问题，维护自己的权益；更多想到的还是找关系、找领导，或者是向政府部门投诉，如果未获得理想中的回应，就会采用一些过激的方式，以引起媒体和公众的注意，扩大影响，以赢得大众的支持，最终引起领导层的注意来解决问题。总之，在中国，法律因为被政治、道德等所绑架而没有了权威性，法律成为“参考”的对象，法治成了可用可弃的工具。
（二）权大于法的观念依然盛行
与法律权威不足相伴随的就是权大于法。虽然近30年，中国人如何实现法治一直进行积极的探索，一直在批判权大于法的理念与做法，然而由于历史传统的惯性使然，权大于法的观念是根深蒂固。虽然我们的主流意识形态一直在宣扬法治，宣扬依法治国，但在法治实践中，权力拥有者奉行实用主义的立场和方法，采用法治的边缘意义而非其核心意义。在学界法治的含义比较清楚，如“讲究程序、限制权力、依法办事、法律至上”等，但我们一边宣扬“依法治国”，一边又不断倡导以德治国，推行突破规则和程序的能动司法，要求在司法领域做到法律效果与政治效果、社会效果的统一。这意味着在我们这个时代，虽然法治已经成为政治正确的标签，但依然抵挡不了历史惯性使然所奉行的权大于法的观念。权力行使的法定性与程序化，还只是在部分领域得以了落实。这说明法律在权力面前依然没有挺直腰，也说明法律没有权威，没有形成宪法法律至上的法治意识。
（三）法治没有发挥制约权力的作用，反而沦落为权力的附属
社会秩序需要权力的介入，为使社会和谐有序就必须限制权力的任意行使。换句话说，要发挥法律约束和限制权力的作用。博登海默认为：“法律的进步和作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。也就是说，法治的核心意义是约束和限制权力。现行宪法在序言规定“党必须在宪法和法律范围内活动”，且对各国家机关的权限和职责都专章做了规定，这已比较接近法治的限权意义。但由于来自西方的现代法治观念引入我国的时间不长，因而人们在骨子里还是不太愿意接受法律对权力的制约，很多人对法治的限权意义还很较难接受。权力的拥有者只愿意接受以管理为核心的法治，更关注法治的监控功能，认为法律就是用来管理老百姓的。这种状况使得法律成为权力拥有者滥用权力、违法行使权力的工具，权力拥有者以行使法律的名义实现其权力效益的最大化。如有权的职能部门都存在较为严重寻租现象的现状说明了法律没有发挥限制权力的功能，反而沦为滥用权力的附属与帮凶。
二、缺少严格依法办事的精神
严格依法办事是依法治国的基本要求，也是法治区别于人治的重要标志。人们普遍对于法律的刚性认识不足，执法者在执行过程中也过于灵活，普通老百姓也认为那些坚守法律规则的人是机械、迂腐的，不值效仿。在现实中，不守法律的举动连获成功，那些不遵守法律的人也被认为很有面子，这激励了更多不遵守法律的行为。这正是人们不愿意依法办事、真心信仰法治的思想根源。比如：老百姓反映强烈的食品安全、征地拆迁、环境保护等方面的突出问题，并不是无法可依，也不能说领导干部和执法人员完全不知法，关键是在实际工作中缺乏严格依法办事的精神，不按法律办事。学者童之伟指出：“许多的公权力组织处理事务的原则基本上是这样：法律的规定于己有利，能够约束普通百姓，就要严格依法办事；法律的规定有利于公民，自己的行为受到了相关法律条款的限制，就把法律丢到一边。公权力组织最为恶劣的做法，是没有任何法律根据，不走任何法律程序，任意剥夺或限制公民人身自由。”。
虽然童先生的说法有失偏颇，但也有现实的影子。在现实生活中，确实存在一些权力拥有者选择性执法，只选择一些与有利于自己行使权力、可以罚款等相关的法律执行，而那些涉及保障公民权利的法律执行力度较差；还有的甚至、徇私枉法，严重损害人民群众切身利益，这使得本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题，酿成，在社会上产生了很坏的影响。比如说：在罚款方面，前不久有新闻报道，河南新郑的餐馆老板因使用了从郑州带回的食盐，被当地盐业部门罚款200元。这样的罚款处罚就不是依法行事，而是滥用权力。在环境保护方面也是如此，虽然国家颁布了一系列法律法规，严禁那些可能污染环境、破坏生态平衡，且环境评估不达标的项目上马筹建，但有的地方政府不执行这方面的法律法规，只要项目具有较好的经济效益，能够拉动当地的GDP，而不管其是否污染环境，对老百姓的健康有无损害，甚至不顾老百姓的反对，都允许他们通过审批，上马筹建；这让老百姓是怨声载道，在个别地方甚至酿成了，严重败坏了党和政府的形象。对于那些已成为“污染大户”的老项目、老企业，一些地方政府为保财政收入，对他们的排污污染环境的行为是睁一只眼闭一只眼，甚至要求受损害的老百姓要顾全大局，为地方的经济发展作出牺牲。
三、权利臣服于权力，权利的范围不断缩小
（一）建立基层党支部，实行党建引领在老旧院落改造中，如何充分发挥党员的先锋模范作用，影响和引导院落改造和管理，是崇阳街道党工委首先考虑的问题。经过深入调查、走访和分析，决定将党组织工作下移至小区院落，在符合条件的院落和小区，单独组建党支部或党小组，接受社区党组织的统一领导，开展党组织工作和为民服务。对规模较小、党员人数不足3人的，联合附近院落、小区建立党支部，确立党组织在社区管理中的“领头羊”地位，发挥院落党员的先锋模范作用，引领和影响身边的普通群众，积极参与到和谐小区建设之中。
（二）建立自治组织，确定主心骨崇阳街道要求所有试点院落、小区均建立自治组织，具备条件的依法成立院（业）委会或小区自治管理小组等，负责院落的日常维修、纠纷调解、环境整治、政策宣传等，使院委会真正成为小区自治的主心骨。同时，崇阳街道还深入到全镇372个老旧院落，召开院坝会400余次，征求17000余户居民对院落自治组织建设、安全防范设置、城乡环境整治、健身娱乐设施配备等意见建议，引导居民自我管理、自我教育、自我服务，重新实现居民自治组织在院落全覆盖。
（三）制定居民公约，规范行为约束根据院落特点和居民意愿，制定包括院内的环境卫生、治安防范、设施管护、公共秩序等内容的居民公约，作为院落居民的行为规范和自治管理依据。院落不同，村规民约也有差别。由居民自主制定的居民公约就成为了大家的“君子协定”，成为院落居民共同遵守的自治规章。
（四）创新管理载体，促进院落提档升级街道以老旧院落改造为抓手，星级院落评比为载体，实现社会管理的创新“。星级院落评定”活动，由社区组织实施，每周对居民院落进行评比打分，每月开展奖励挂牌活动，对不能再达到星级院落标准的进行摘牌处理，把创星的过程变成增强群众荣耻观、增加集体主义感、提高自治参与度的过程。在星级院落评比的基础上街道再进行文明院落评比，评比的内容包括：成立院委会并有责任制度，院委会成员责任心执行力，有单元长并积极负责，有符合本院落特色的居民公约，成立党小组并有责任制度，有小区门卫（物管）和制度，成立志愿者服务队并开展活动一次以上，居民能主动拆除院内违建，院落居民能自觉维护小区环境卫生，筹资筹劳程度，连续三年院落评星等级，根据评比结果确定院落改造的先后顺序。同时，引入“点位模拟拆迁”的理念，以“尊重群众意愿，倡导群众参与，发挥主导作用，打造成熟社区”的原则，由社区人员、议事会成员、院委会代表共同参与，以问卷调查、自治程度测评（群众筹款、筹劳等主动参与度）、星级综合评比、满意度测评等考评作为指标，由高分到低分确定改造点位，以民意调查制定改造方案，用满意度测评判断改造结果，不断寻求政府与居民诉求最佳切合点，找准社会管理的着力点，确保院落改造和社会治理密切结合，长效发展。
（五）培育社会组织，开展自治活动一是院委会积极动员和组织居民参加院落养老助残、邻里互助、文化娱乐等活动，参加院落环境建设、公共设施改造、安全维稳等事务，参与制定修改院落居民自治章程、居民公约等自治制度，采取公告栏、坝坝会、恳谈会等方式定期公开自治活动开展情况，特别是院落经费使用情况等。二是成立“崇阳商会”组织，引导工商企业参与社区公益事务。三是引入成立各类志愿者服务，培育社区志愿者队伍。
（六）探索网格模式，提升管理水平为彻底改变社区过去坐等居民上门的服务方式，崇阳街道首先在北楸社区进行了网格化管理工作试点，制定出台了《崇阳街道基层基础工作网格化管理规范（试行）》，以点带面，典型示范，对社区工作流程进行了“再造”，构建“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的社区管理服务新格局，打破条块分割、各自为政、社区管理者“等客上门”的传统管理服务运作模式，促使社区管理者向“服务员”的身份根本性转变，提升网格员收集问题、反映问题、解决问题的“网格服务”的能力。
二、崇阳街道以院落改造推进和谐社区建设取得的成效
（一）院落环境明显改善通过对老旧院落的水电气等管网、地面道路、楼梯、墙面、停车棚以及安全保障等基础设施的标准化改造和新设，小区院落环境明显改善，基本上实现了道路平整、绿化清新、停车规范、环境整洁、安全有序，小区院落的档次明显得到提升。
（二）居民自主管理意识增强在老旧院落改造中，崇阳街道充分尊重群众意愿，引导群众积极参与，不仅采用了“点位模拟拆迁法”和“星级院落评比”方式，还设立了院落委员会对院落工作实现自主管理，居民自主管理意识明显增强。文明院落创建点位已实现居民自治组织在院落全覆盖，形成“院落管理大家议、院落决策大家定、院落事务大家评”的自治氛围，并逐步构建了街道—社区—院委会—楼栋长多层次社区院落管理体系。
（三）党建工作得到深化在小区老旧院落改造和和谐社区创建中，崇阳街道党工委对符合条件的院落和小区，单独组建党支部，对规模较小、党员人数不足3人的，依托附近院落、小区建立联合党支部，实现党的组织和工作院落全覆盖，将党的工作触角真正延伸到基层群众，充分发挥基层党组织和党员在院落改造“细胞工程”中的宣传、引领和带动作用，从而深化基层党建工作。
（四）区域更加和谐稳定院落党支部和院委会成立后，通过召开坝坝会等形式收集民意，制定包括院内的环境卫生、治安防范、设施管护、公共秩序等内容的院规民约，作为院落居民的行为规范和自治管理依据；同时广泛动员和组织居民参加院落养老助残、邻里互助、文化娱乐等活动凝聚人心，促进小区的和谐稳定。
三、崇阳街道构建和谐社区、创新社会管理的启示和思考
崇阳街道以老旧院落改造推进社会治理创新的探索实践，在一定程度上为我们构建和谐社会摸索了规律、积累了经验，也给我们留下了一些启示和思考。
（一）加强政府引导是构建和谐社区的关键崇阳街道从2012年开始探索的老旧院落改造，推进和谐社区建设，始终坚持了“政府引导、部门监管、居民自治”的原则，可以说，没有政府引导就没有老旧院落改造、和谐小区建设的今天。从老旧院落改造列入民生工程，到进入目标考核，再到改造资金的投入，以及改造中采用的“六大抓手”到“七步工作法”的实施，无一离开政府的引领和指导。政府引导是构建和谐社区建设的关键。
（二）尊重群众意愿是构建和谐社区的核心老旧院落改造，属于民生工程和民心工程，必须尊重老百姓意愿。崇阳街道在这一点上切实做到“群众的事情群众议、群众的事情群众定、群众的事情群众评”。从改造点位的选择、改造方案的制定、改造经费的筹集、施工全过程的参与和监督管理，以及改造后的院落自治，老百姓都全程参与，真正体现了人民群众才是社会管理的主体这一核心理念。
(二)二战后美国政府社区治理政策的调整
20世纪60年代，美国约翰逊政府实施了“反贫困战争”的政策，开始推行以公民的广泛参与为基础的“示范城市项目”，同时设立了“住房与城市发展部”(简称HUD)，从而给予弱势社区的居民在有关社区事务决策中更大的发言权。HUD是美国政府在联邦政府层面对社区事务进行管理的机构，负责制定社区发展计划，帮助社区提高自身发展和能力，向无家可归者提供住房等财政援助项目计划。纽约与亚特兰大市当时的城市治理面临诸多项目，在这个项目推动下，它们成为美国最早开始有意识系统进行城市社区治理的城市。从1974年开始，HUD开始了社区发展联邦补助金计划，为社区提供廉价住房与内部公共服务的供应提供财政支持;并以此为经济杠杆，鼓励并支持公民的社区参与。同时，联邦政府还从制
度层面确定社区管理的政策基础，"1977年联邦政府颁布了《社区再投资法案》，鼓励商业银行和储蓄协会向其社区内的中低收入人群和小企业、小农场提供贷款，以促进中低收入社区的发展和公共服务质量的提高。”
80年代，美国进入向后现代社会转型的新发展阶段，联邦政府认为依靠国家政策实现社区复兴是“不明智的”，从而削减了对社区发展的支持。此后，代表共和党的里根总统与老布什总统在整个八十年代的执政时期，开始倡导与推行新公共管理运动。作为一场在政府财政危机背景下开展的运动，联邦政府在新公共管理运动开展时期进一步削减了对贫困社区的援助。不过值得一提的是，老布什总统对与社区治理紧密联系的志愿服务的倡导与推动，1990年老布什总统签署了《国家与社区服务法》，在全体人民中特别是青少年中倡导志愿服务精神，积极引导志愿服务深入基层社区，客观上对于解决社区问题起到了积极作用。
(三)90年代后美国政府社区治理的全面推进
中图分类号：C912.2 文献标识码：A
伴随单位制解体，单位人向社会人过渡，我国于2000年左右开始在全国进行社区治理的改革与试点。社区治理成为了学者和改革者关心的话题。已经有很多学者阐述了社区志愿组织对社区治理的各种功能。这些研究对社区志愿组织的“服务”性质已经有了充分的认识，然而缺乏以社区治理的视角探讨社区志愿组织治理如何发挥的相关研究。社区治理有两个重要的理论基础，即公共治理理论和公民社会理论――基于这两个理论视角，社区志愿组织实际与社区中其他的治理主体进行互动与合作，展现了一种“共治”的社区治理生态。
1社区志愿组织：社区治理的主体
社区治理，可以简单地阐释为在社区之中，政府组织、市场组织、社会中介组织进行互动与合作而形成多元共治，以实现社区公共利益的最大化。本文所讨论的社区是城市社区，而城市社区乃是中国城市化和现代化发展的一个缩影，是社会整合的重要载体。伴随着改革开放以来的社会经济快速发展，单位制式微，传统的、单一的、垂直型的街居制已经转变成为现代的、多元的、扁平型的社区制，社区政治话语的变迁和社区治理方式的变革表征着社区时代的来临。这种社区时代即为现代社区摆脱传统的政社不分的单位制和整体性社会特质，行政性直接干预慢慢地从社区治理领域中退场，多元社区治理主体登上社区治理舞台，共同地面对社区事务，通过互动、合作的方式，达成一种共治的状态。如果现代中国社区已经完成了由街居制到社区制的转型，那么当前的社区治理就理应是一种多元共治的状态。
社区志愿组织包含着社区居民志愿参与以及志愿精神的培育等重要内涵，正成为社区中一元愈发重要的治理主体，社区多元治理将志愿组织纳入以后，将会为社区公共利益的最大化注入活力。
社区志愿组织成为社区治理重要的治理主体，在理论上，早就有了比较明确的界定。社区治理包含了两个很重要的理论基础，一个是公共治理理论，一个是公民社会理论，这两个理论都认可社区志愿组织是社区多元治理的主体以及它是代表社会的重要治理力量。首先，公共治理理论认为治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。1995 年，全球治理委员会发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告对治理进行了界定：所谓治理，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。社区志愿组织本质上是属于民间性私人联合而成的机构，并且也参与到了社区利益、冲突的调和之中，与其他治理主体保持着一种或明或暗的合作关系。其次，公民社会理论认为公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和， 其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织公民的志愿性社团、协会、社区组织、 利益团体和公民自发组织起来的运动等，公民社会的本质是国家、市场、社会的三方合作互动，社区治理被当做公民社会培育的载体，社区自发形成的志愿组织便是重要的非政府志愿性团体，能够推动公民社会的培育。
公共治理理论和公民社会理论，为社区治理奠定了理论基础，其实质主张社区治理通过多元主体共治的方式进行，也有相关的研究称其为“多元治理”或是“多中心治理”，由此可知，社区治理中其实包含多元的治理主体，社区志愿组织是其中的一种，它能够与其他的治理主体通过合作共治的方式促进社区公共利益的实现――社区公共利益乃是社区治理的最终目的。要探讨社区志愿组织如何在社区治理中进行成长以及在社区治理中如何发挥的治理，需要在多元共治的视野之下进行。社区志愿组织作为社区治理的重要治理主体，不仅仅在理论上早有定论，在实践中也是有成熟案例的。本文依据对武汉市百步亭社区的调研和思考，对社区志愿组织如何成为治理主体以及发挥的治理进行阐释。
2百步亭案例的概况
百步亭社区位于湖北省武汉市江岸区，占地3平方公里，入住12万人。规划将建成一个占地7平方公里，入住30万人的百步亭新城。百步亭社区是由百步亭集团主导的企业主导型社区，在社区开发之初，武汉安居工程有限公司（隶属于百步亭集团）就采取了一种“三位一体”的社区管理模式，即房地产开发公司、物业管理公司和业主委员会三位一体有机结合的新型管理模式。2000年，成立了中共百步亭花园社区委员会，由社区党员代表推选党委书记，下设若干党支部、党小组。在百步亭花园社区党委的领导下，并按照国家有关的自治法规，成立了社区管理委员会，区政府对社区管委会实行“全面授权、达标上岗、窗口服务、挂牌承诺”的职能管理。百步亭社区成为全国第一个没有街道办事处的社区。由此原来的房地产开发公司、物业管理公司和业主委员会模式得到创新，变成了社区服务中心、物业管理公司、社区居民委员会所形成的新的“三位一体”、“三级联动”的社区治理模式。百步亭社区经过不断发展成为了全国文明社区示范点、全国和谐社区建设示范社区，它还被评为全国文化先进社区，是荣获首届“中国人居环境范例奖”的唯一社区。
百步亭社区所获得的诸多成就，与社区中大量志愿组织中志愿者的劳作分不开。该社区已有 1 个志愿服务中心、23 个志愿者服务工作站、820 个楼栋志愿服务小组、780 个小小楼栋志愿服务小组、160 多支特色志愿服务队， 形成了社区志愿服务网络。本文将这些志愿服务小组和志愿服务队统称为志愿组织。
百步亭志愿组织经过10多年的发展，已经形成了较为成熟稳定的志愿组织，这些组织发挥着治理功能。百步亭社区倡导的是一种“人人为我，我为人人”的志愿服务精神，倡导的是一种“全民志愿”的文化，所以志愿组织名目众多。除了以各个居委会为名的志愿组织以外，有物业、红十字、地书、低保、抱抱团、助残、风景线治安巡逻、管得宽等涉及关爱健康、生态环境、空巢老人和残疾人、治安、邻里关系问题的志愿组织。另外还有“李小海购物服务队”、“九哥巡逻队”、“QQ雏菊服务队”等160多个特色志愿组织。
3百步亭志愿组织：参与社区治理的路径
百步亭社区志愿组织的历史与百步亭社区本身的历史长度相当，自1998年首批住户入住百步亭社区以来，就出现了社区志愿者以及早期的志愿组织。百步亭社区志愿组织经历了从无到有，从弱小到强大，从散乱到规范化和制度化的过程，在这个成长的过程中，志愿组织与党委、居委会、百步亭集团这三大社区治理主体进行互动、合作，积极参与社区治理事务，从而逐步地在社区治理中扮演着重要的治理角色。志愿组织是民间性自发组织，它的发展离不开其他治理主体的帮助和扶持，尤其是具有官方色彩的党委组织，但是，随着志愿组织在社区治理中扮演着愈发重要的角色，它和其他治理主体还是形成了相互依赖的合作关系。客观而言，志愿组织相对来说处于弱势的治理地位，对其他治理主体的依赖性更大一些，志愿组织也处于被治理、受整合的微妙地位，可是，仍然不能够否定和忽视社区治理的共治状态已经形成的现实。
3.1依赖党委：获得参与社区治理的合法性
党委的认可和支持为志愿组织的治理主体地位提供了合法性。无产阶级是无产阶级国家治理的根本原则，是马克思主义国家治理的政治逻辑，这种政治的逻辑表现为“无产阶级―政党治理国家”。其实“政党治理国家”已经体现在了国家治理的各个层次，包括在社区治理之中，也十分明显地体现了我国作为无产阶级国家“政党治理”的特色。2002年12月，经由500名党员代表选举产生由社区相关代表组成的、直属于江岸区区委的百步亭社区党委，标志着百步亭社区进入了以党委领导为核心、动员社区内各种经济、社会组织和全体居民参与共治的新阶段。百步亭党委的组织结构为：社区党委―党总支―党支部―门栋党小组。根据调研得知，党小组组长基本上都是志愿者，是志愿组织的骨干或负责人，而门栋党小组深入到了居民家庭，保持与居民的密切联系。社区志愿组织与党的组织设置有重合的地方，也体现了社区党委对社区志愿组织的认可和整合。社区所有的社会性组织必须要获得党委的认可方才具有发挥治理的合法性，反之 ，志愿组织在社区精神文明创建方面、党员志愿者发挥先锋作用方面、自身组织体制建设方面获得长足的发展也为党委的权威提供了合法性基础。
首先，党委将志愿组织作为重要的精神文明载体。对于执政党来说，社区志愿组织成为一种新的传递主流价值的载体，而通过开展学雷锋活动便很自然地将志愿组织纳入到治理正轨之中。开展学雷锋志愿服务活动属于社区党委主管的重要内容，它关乎社区精神文明与和谐稳定。百步亭社区设置有专门的与上级党的组织宣传部所属的中央文明办、地方文明办相接洽的百步亭精神文明建设委员会。社区党委将“学雷锋”志愿服务活动纳入到了治理范畴之中，承认了社区自组织的大量志愿组织，由此社区志愿组织参与社区共治也就有了充分合法性。党委将“学习雷锋、奉献他人、提升自我”作为志愿服务理念，明确要求百步亭社区建设依托各级党组织成立的党员学雷锋志愿服务队、依托各级文明单位成立的各级文明办直属学雷锋志愿服务队以及建设由党支部和居委会牵头依托物业公司成立的社区学雷锋志愿服务队。
其次，社区党委动员党员充分参与到志愿组织中，发挥党员先锋模范作用。这样做，显然是承认了社区志愿组织在社区治理中建构党委权威的载体作用，期望通过发挥党员在志愿组织中的积极作用，促进党与群众的亲密联系。百步亭社区党委推行活动登记、表现反馈的激励与约束制度，形成在职党员发挥作用的常态化机制。通过及时了解入住社区的党员情况，并建立党员联系卡；根据在职党员工作性质和特长，组织党员参与志愿服务，引导党员每人每年承诺为社区办1～2件实事。2011年以来，有2000多名在职党员志愿者为居民办实事好事1.1万件；对贡献突出、表现优异的在职党员，将其在社区的表现和评价反馈其所在单位。
再次，社区党委将党员志愿者组织化、网络化，既推动了社区志愿组织的发展也体现了党委的领导核心。百步亭党委将党支部建在苑区，将党小组建在楼栋，如今社区内的6000多名党员，成立了8个党支部，530个党小组，党员志愿者队伍达到了4000多人。党委号召党员在社区“浮出水面”，要求做到“五个负责”：党员负责家庭，党小组长负责楼栋，支部委员负责片区，支部书记负责全苑区，党委负责社区。由此，党委将党员志愿者组织化和网络化，已经形成了横到边、纵到底的全覆盖党员志愿组织网络体系。
3.2依赖居委会：获得参与社区治理的平台
居委会为志愿组织发挥治理提供了参与平台。根据《居民委员会组织法》的规定，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。显然，居民委员会承载着社区政治、经济、文化、社会建设的组织化平台，它协调和组织社区公共事务的自我管理，引导社区自主提供社区公共产品和公共服务。居委会是群众性自治组织，社区大小事务成为重要的治理对象，它使得社区志愿组织实质性地参与到社区治理之中。
首先，社区诸多的繁杂事务最终还是需要居委会进行治理，百步亭居委会在治理社区之初就借助了志愿组织的力量。百步亭社区规模巨大，入住人员结构庞杂，且以中低收入阶层普通群众为主，在这样一种社区环境下，如何营造居民之间的“亲情、友情、邻里情”，如何形成相同或相近的生活方式和价值观念，如何提升居民的整体思想道德素质等问题是摆在居委会面前的一道难题。百步亭居委会选择了创建志愿组织、组织志愿活动、弘扬志愿精神的方式来应对这一难题。居委会鼓励和动员社区居民积极充当志愿者以参与社区自治事务，并通过每年的志愿者评奖和订阅报刊书籍、发放粮油等鼓励方式激励普通志愿者成为骨干志愿者，从而使骨干志愿者在“居委会――主管楼栋长――楼栋长――小小楼栋长”的治理网络中发挥重要作用。在社区建设的早期，居委会就开始着手骨干志愿组织的创建，社区中的“抱抱团”志愿组织便是一个典型代表。“抱抱团”志愿组织的成员包含了大量社区居委会的工作人员和一些曾经在居委会任职的离退休人员，这些成员成为骨干志愿者，他们以“常务志愿者”身份自居，充分地参与到居委会治理事务之中，成为居委会的得力助手。
其次，从居委会职能角度分析，志愿组织参与社区共治是居委会职能所需。百步亭社区居委会面临两大职能，一是组织居民的自治活动，搞好民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，二是协助基层政府及其派出机关开展工作，涉及社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、文化体育等诸多方面。百步亭居委会根据自身面临的诸多职能需要，引导社区志愿组织建设，对功能各异、各具特色的志愿组织进行备案注册。本文统计了百步亭社区中十分有代表性的志愿组织，它们分担着居委会的某些职能，发挥着调节矛盾纠纷、关爱空巢老人、组织和表演文化节目、维护社区自然环境、开展兴趣培训以及传递精神文明等治理（见表1）。
3.3依赖百步亭集团：获得参与社区治理的推动力
百步亭社区是由百步亭集团主导的现代企业主导型社区，集团总裁茅永红是百步亭社区的党委书记，他在推动志愿组织参与共治过程中展现了个人的人格魅力，这为他经营社区奠定了良好的群众基础。百步亭集团一边管理社区、一边建设社区、一边服务社区，它重视社区志愿组织，成为社区志愿组织参与多元治理的积极推动者。百步亭集团将社区当成一种产品进行经营，但是它追求的是一种理性的长远利益，它积极营造一种志愿文化并投入资金鼓励和支持志愿组织发展，用意在于在社区群众中建设一种无缝的服务之网，从而提升和宣扬百步亭集团的人文关怀和经营理念，百步亭集团不仅仅是商业化的企业，同时也肩负起了社会责任，百步亭集团在推动社区志愿组织参与社区治理的同时，实则也将企业的长远利益融入到了这个过程中。
首先，百步亭集团总裁茅永红在治理社区之初，就主张开展志愿服务。1998年，社区迎来第一批住户时，社区还存在三多：小偷多、蚊子多、垃圾多。而正是在此时，志愿精神已经有了初步的萌芽。百步亭集团老总茂永红成为了社区的第一名志愿者，他带头利用空闲时间在社区捡烟头、搞卫生，还进行治安巡逻。在他的倡导和带动下，一些有责任心的居民尤其是社区党员居民自发加入到维护社区环卫、治安的志愿行动中来。在此志愿精神不断扩散的基础上，百步亭就成立了社区最早的环卫志愿服务队和治安志愿服务队。
其次，作为百步亭社区的主导治理主体，百步亭集团通过投入资金、发放福利等形式支持社区志愿服务的开展。百步亭集团带头捐款1000万元作为基金，在社区内成立了“武汉市安居教育援助会”、“武汉安居慈善援助会”、“百步亭社区慈善会”、“中国社区志愿者服务基金会”等民间基金形式。这些资金可以为社区志愿服务参与某些具体的项目之中提供一定的资金支持。另外，百步亭集团还会联合粮油企业、大型商场等社区共建单位，通过直接的植物油产品、购物券等物质奖励形式鼓励社区骨干志愿者继续开展志愿服务。
再次，百步亭集团下属社区物业公司通过组建物业志愿组织和与居民志愿组织合作互动等方式推动了社区志愿组织参与社区共治。2012年《关于建立物业“学雷锋志愿服务工作站”推动社区志愿服务活动的工作方案》规定：2012年6月，在全社区选取1个有一定基础的物业服务处建立示范点，在领导体制、工作方案、重点项目、服务队伍等方面摸索经验，然后于2012年7月―2012年8月，在百步亭社区推动建立物业“学雷锋志愿服务工作站”，最后希望在2012年9月―2012年底，推动社区实现物业“学雷锋志愿服务工作站”全覆盖。另外，百步亭社区物业公司也在社区治理中与社区志愿组织进行互动合作，实际是认可和推动了社区志愿组织的治理发挥，百步雅庭绿色环保志愿服务队队长与社区龙华雅物业服务处经理曾志的一番对话可以证明这一点，队长吴惠琼说：“我们居民志愿者为了配合物业管理工作，采用居民志愿者与物业管理人员互动的方式，每周一次对整个苑区的死角、枯枝烂叶进行全面打扫、清理，通知物业的保洁员重点突击。我们居民志愿者愿意支持和协助你们的工作，与物业工作人员携起手来，共同建设我们的美好家园。”曾志则说：“感谢一年来对物业工作的理解和大力支持！物业公司所有工作人员是社区工作者，积极参加志愿服务。今后大家有什么需要我们做的事，尽量开口，我们一定热忱为大家服务，也希望大家对我们的不足提出宝贵意见。感谢你们的志愿服务！”
4小结与启示
社区治理存在两大理论基础，分别是公共治理理论和公民社会理论，公共治理理论主张各种公共的或私人的个人和机构对共同事务进行共同的治理，而公民社会理论将社区作为培育公民社会的微观单元，主张在国家之外还存在各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织公民的志愿性社团社区组织等，这些社会性组织应发挥更大的治理。虽然这两个理论都是来自西方社会，并具有西方语境和价值的重要内涵，但是不可否认，公共治理和公民社会理论倡导的多元治理理念是值得推崇的。从百步亭社区的经验来看，我国社区志愿组织的成长符合公共治理和公民社会理论的内在要求，它实际已经成为社区治理的重要主体，并能与市场组织、自治组织、党组织等社区治理主体互动合作，通过参与社区多元共治的方式，在社区治理中占据一席之地，从而促进社区公共利益的最大化。但是，社区志愿组织从成立到成功参与到社区治理中发挥治理，很大程度上依赖于来自原有社区治理主体的合法性认可、平台支撑、以及积极推动。虽然社区治理需要志愿组织等民间性组织参与共治，但是如果社区志愿组织缺乏了社区内原有治理主体的扶持，社区治理的多元共治生态也将长期处于不均衡状态。所以，期待社区志愿组织在社区治理中参与多元共治并发挥积极的治理，还需要对原有的治理主体即党委、居委会和重要的主导性治理主体进行民主改造和革新，并通过纵向和横向的制度规范来保障社区志愿组织在社区民主参与、社区公共服务供给、社区安全、社区公共矛盾协调等更多治理领域中发挥积极作用。本文仅仅希望通过百步亭社区志愿组织参与社区治理实践的案例分析，抛砖引玉，引出更多的讨论和研究。
基金项目：本文系2013年度国家社科基金一般项目“政府购买社会组织服务的机制与模式研究”（批准号：13BGL146）的阶段性成果；本文是国家社科基金重大招标项目《加快公共文化服务体系建设研究》（项目批准号10ZD&018）阶段性成果。
参考文献
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[2] 顾丽梅.治理与自治： 城市政府比较研究[M]上海：上海三联书店，2006：8.
[3] 俞可平.中国公民社会的兴起及其治理的意义[J].中国社会科学，1999（1）.
中图分类号：G41 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0394-02
社区是社会的细胞，是居民生活的共同体。随着单位体制的改革，在社会转型下的社区承担了越来越多的社会事务，面临的问题也将更加突出。社区思想政治工作在解决社区问题中发挥了重要的生命线保障作用，不仅有利于提高社区居民生活质量、提升精神文明素质，更有利于促进社区文明发展，维护社会的安全稳定。随着和谐社会、和谐社区的提出，学者们对社区思想政治工作的研究更为关注，对社区思想政治工作的内涵、功能、意义、对策等做出了重大研究，丰富了我国的社区理论，有力地推动了社区建设的实践。
一、国内研究状况
在国内，专家学者们从一定的角度和层面对城市社区思想政治工作进行了研究和探讨，提出了各自的见解和主张，产生了一些理论成果。
（一）关于社区思想政治工作内涵的研究
北京化工大学车忠根的硕士论文《不同类型社区思想政治工作研究》指出社区工作者用先进的社会主义核心价值体系来武装社区居民们的思想，对他们进行以共产主义理想信念教育为基础，以思想道德教育为核心，以爱国主义教育为重点，以社区居民们的自由全面发展为目标，充分调动起广大社区居民们参与到社区建设当中的主动性、积极性和创造性，最终实现社区和社会的发展目标[1]。郑州大学的徐金超在《论新形势下的城市社区思想政治工作》认为社区思想政治工作是指社区工作者为了实现社区和社会的发展目标，用党的理论和先进的思想武装社区居民的头脑，对社区居民进行以理想信念教育、爱国主义教育、思想道德教育，充分调动社区居民建设社区的主动性和积极性，从而实现社区居民的全面发展和社会的和谐建设。吴琼在《和谐社会下城市社区思想政治工作创新》中指出社区思想政治教育和日常的思想政治管理组成社区思想政治工作的内容，用党的理论和先进的思想武器来武装社区居民的头脑，提升社区居民的公民道德、职业美德和家庭美德，提高全体公民的道德水平，为构建和谐社会而贡献力量。
（二）关于社区思想政治工作功能、意义的研究
姜楠在2007年硕士论文中指出社区思想政治工作的主要职能有：社区服务职能、社区文化建设职能、社区教育职能、社区党建职能、社区管理职能[2]。车忠根指出城市社区思想政治工作大致可发挥出以下七方面的特殊作用：保证作用、导向作为、凝聚作用、激励作用、调节作用、转化作用、稳定作用。张博在《社区思想政治工作初探》中提到社区思想政治工作的意义主要为：第一，社区思想政治工作是新时期党的工作重点之一；第二，社区思想政治工作是化解社会矛盾、构建社会主义和谐社会的迫切需要；第三，社区思想政治工作是推进城市现代化的重要动力；第四，社区思想政治工作是加强城市文化建设、提升城市竞争力的有力手段[3]。
（三）关于社区思想政治工作存在的问题研究
“弄管会”是本市徐汇区湖南街道在老城区综合治理改造过程中，积极利用民间的社会资源，在全市率先探索和实践的一种弄堂居民自治模式。湖南街道自2007年以来，先后成立了74个弄管会，后来又成立了社团性质的“弄管协会”作为社区共治平台。“弄堂会”的职责主要是保安、保洁和反映社情民意。目前，74个弄管会共有388名成员，2500余名志愿者。湖南街道“弄管会”模式被市社建办、市社会建设研究会评为2012上海社会建设十大创新项目之一。
对于如何从理论上对湖南街道“弄管会”模式进行解读，可以“仁者见仁、智者见智”。本文尝试结合社会建设的有关理论，从社区复合治理的视角，即社区治理是包括自治、共治、公治等三个层次治理形态在内的完整结构，对“弄管会”模式做简要分析和点评。
一、社区社会组织兴起的社会背景与意涵
“弄管会”就其性质和定位来说，是一种社区居民自治组织。它在居民区党组织领导下，与居委会、业委会、各类协会，以及其他公共服务类社会组织，共同构成社区社会组织的生态图。社区社会组织兴起的最深层社会背景是中国经济社会的转型及其影响下的社会建设，并且只有在社会转型和社会建设背景下，才能更清楚其真实意涵。
中国社会面临多重转型，如：从行政控制的经济转向市场经济，从农业社会转向工业社会，从乡村社会转向城市社会，从伦理社会转向法治社会，从封闭社会转向开放社会，从传统社会转向现代社会等。在中国社会多重转型背景下，学术界和社会政策界对于“社会建设”内涵的界定也呈现不同角度，分别指涉转型社会的不同面向。如：“剩余说”，认为社会建设就是除经济、政治、文化建设之外的剩余部分的建设；“社会结构说”，认为社会建设是社会结构的调整和构建，即从“金字塔型”社会转向“橄榄型”；“维护稳定说”，认为社会建设就是加强和创新社会管理，维护社会稳定；“民生保障说”，认为社会建设就是社会事业（教、科、文、卫、体）、社会保障等为内涵的民生建设。
上述这些观点虽然在目标取向上都是追求社会的和谐与社会进步，但是由于对社会建设内涵和本质的不同理解，导致社会建设的主体、内容、手段等方面殊异。而差异背后更深层的原因则在于关注“转型社会”的不同面向，如高风险社会、高流动社会、高分化社会、自我管理的社会等。
本文认为“经济社会转向”是“转型社会”的几大面向里面具有基础性的面向。换句话说，现在谈“社会建设”，离不开对过去30年市场化改革的社会后果的必要理解和反思。过去30年我们的市场化改革取得了举世瞩目的成就，社会主义市场经济体系基本建立，市场取代政府成为配置资源的基础性手段。但是在看到市场经济“效率优先”导向所取得的经济成果的同时，由“市场失灵”导致的社会问题也日益凸现，如贫富差距问题、环境污染问题、问题等等。更为严重的是，市场原则超越经济领域，成为诸多社会领域（如教育、医疗、住房等）的通行原则，甚至包括社会的细胞――家庭领域。市场原则的泛化和市场失灵，导致了较严重的社会后果，影响到了社会的和谐稳定。因此，社会建设总体来说是为有效应对社会转型导致的各种社会问题、追求社会和谐进步而采取的积极行动，但其首要任务则是弥补“市场失灵”所造成的负面社会后果，其核心内容应当是各类社会共同体建设，包括家庭、社区、社会组织等。
从“市场失灵”的角度去看“弄管会”等社区社会组织兴起的背景，可能更容易理解。湖南街道是典型的老式居住社区，老弄堂的房屋普遍存在多头物业、多种产权居民房并存的情况，物业一体化管理难以实现。而“弄管会”实际发挥了本应由物业服务公司承担的两项物业管理服务功能，即“保安”和“保洁”。正如湖南街道办事处主要行政负责人所说，“弄管会”模式弥补了物业管理市场化运作的弊端，保障了弄堂居民的生活需求，是符合湖南社区社情民意的管理模式。
二、“弄管会”模式社区治理结构分析
一方面是市场会失灵，另一方面政府出于减轻财政负担、转变政府职能的需要，倾向于将公共服务的供给者与公共服务的生产者分开，通过购买社会组织服务等方式，满足社区居民群众的需要。公共管理理念也发生了重要变化，从追求所谓“善政”（妥善的法则、清明的整治、良好的政绩、良好的管理等）到追求所谓“善治”（合法性、透明性、责任性、法治、回应）。“善治”有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有“善政”。“善治”是国家权力向社会的回归，社会组织是“善治”的现实基础。1989年世界银行首次使用“治理危机”一词，并在1992年起将年度报告称为《治理与发展》后，治理和善治便成为国际社会科学的流行话语。其中代表性的理论观点，就是美国著名学者萨拉蒙提出的“第三者政府”理论。
1.第三者政府理论
所谓“第三者政府”（third-party governmenrt），就是政府（第一者）选择不直接传递服务给民众（第二者），而是通过其他组织（第三者）来传递服务。
“第三者政府”理论内涵可以理解为政社分工合作体制或是一种合作主义文化，它包括五个主要概念：从政府机关与方案到政策工具；从层级到网络；从公私对立到公私合伙；从指挥控制到协商劝服；从管理技巧到增能技巧。
“第三者政府”理论应用到社区治理层面，就是社区复合治理的理念及其结构。
2.社区复合治理理论
所谓社区复合治理，指复合公共责任社区，社区各个主体都要对自己、对社区其他所有的利益相关者负责，这些利益相关者既有社区居民，也有社区单位以及社区各类组织的成员，甚至包括参与到社区治理中的大量的社区外部组织。在复合治理理念指导下的社区内外多元主体的合作共治模式就是一种社区复合治理模式。这样，从治理的形态角度看，“复合治理”可以具体区分为“自治”、“共治”、“公治”等三种治理形态。在这三种治理形态当中，社会公治是“外援”，社区共治是平台支撑，弄堂自治是基础。
（1）弄堂自治
“弄堂自治”作为一种新的治理模式，着重强调的是基于共同的地域和文化，弄堂内的居民、业主对弄堂事务的决定。弄堂自治的治理形态，一定程度上起到了加强社区参与和培养社区归属感的作用。
“弄管会”发挥自治功能，主要体现在两个方面：一是自己弄堂自己管。弄管会由居住或户籍在本弄堂、热心公益事业的居民担任，其成员由弄堂居民提名或居民区党总支推荐，经过弄堂内大多数居民的认可。二是弄堂事务大家议。弄管会的运作充分采取居民自治，弄堂内的一般事务由弄管会讨论决定，重大事务由弄管会召开居民听证会决定。
（2）社区共治
社区共治，即社区多元主体共同治理。随着社区的发育，各类新型社区组织不断涌现并发展壮大。这些社区组织也要求并实际上已经参与到社区的治理中来。弄堂自治显然不能很好地吸纳社区内的新变化。因此，以弄堂自治为基础，一种新的“社区共治”格局逐步显现。与弄堂自治不同，社区共治更强调不同的、多样化的社区主体对于社区公共事务的合作治理。社区共治包含了党社共治、政社共治、居民共治、多元共治等多重机制。
湖南街道在弄管会基础上成立的“弄管协会”，就发挥了社会组织自我管理和社区共治平台的作用。“弄管协会”是正式注册的社团组织，由街道相关职能部门（如市政科、民政科、综治办）负责人、物业企业负责人、房管办负责人以及已成立的弄管会的负责人、部分居委干部和居民等组成，具有较广泛的代表性。“弄管协会”成立后，成为弄管会组织协调、教育培训、服务管理、为民维权和学习交流的平台，成为宣传党的方针政策的阵地，成为加强政府部门与居民群众交流沟通的桥梁。
（3）社会公治
社会公治，是一种开放式治理，即大量外部组织参与到社区治理中来，带动社区治理水平的提高。开放式治理的特征如下：第一，外部主体参与，帮助社区获得资源、信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。第二，复合治理机制，社区内外的各个组织在地位平等的基础上结成伙伴关系，共同对社区实施治理。
“弄堂会”模式的社会公治特征主要体现在民盟徐汇区委与湖南街道的合作共建上。双方以“弄管会”自治模式研究课题为切入点，增进了解、促进合作，取得了阶段性成果。民盟区委课题专家组发挥人才优势，深入调研，建言献策，为湖南街道开展弄堂管理工作提供了大量宝贵的意见建议。民盟组织和专家资源的介入，将湖南街道的实践经验总结概括为“弄管会”模式，深化了社区治理的内涵，提升了社区治理的自觉程度。
三、“弄管会”模式的“双层”功能分析
基于上述对“弄管会”模式社区复合治理结构的建构，弄管会及其“弄管协会”的功能主要体现为表层的服务管理功能和深层的社区治理功能两个方面。
1.弄管会的表层功能与深层功能
弄管会的表层功能主要体现在保安、保洁等物业管理功能。正如《“弄管会”居民自治模式研究》报告所说，在“弄管会”这个居民自治组织的管理下，“弄管会”所在弄堂发生了明显的变化，主要体现在以下两个方面：一是老弄堂的安全性有了明显的改观。在安置了铁门和探头等“硬”设施后，“弄管会”所在的弄堂又采取了聘用门卫，实现24小时巡逻，加强车辆停放管理等措施，大大改变了原先失窃事件频发，闲杂人员随便进入，车辆乱停乱放的现象，使弄堂居民有了一个安全、安宁的居住环境。二是老弄堂的卫生环境有了较大的改变。由于有聘用的门卫或保洁工负责弄堂的清扫工作（一天两次），改变了以往弄堂脏乱的面貌，加之街道在老弄堂硬件设施（粉刷墙面、铺设路面等）和绿化上的投入，使老弄堂呈现了一种干干净净、绿意盎然的新面貌，受到了众多居民的称赞和好评。
弄管会的深层功能主要是拓宽社情民意表达渠道的功能。正如《“弄管会”居民自治模式研究》报告所说，由于“弄管会”与居民最贴近，从而在居委会之外又多了一个与老百姓更贴近的听取居民意见、反映居民诉求的平台或载体，有助于拓宽社情民意表达渠道，促进了社区和谐稳定。
弄管会上述功能作用的发挥情况也得到了相关调查数据的支持。如对于“弄管会”的作用体现在哪些方面的问卷调查中，有146个受访者回答了该问题，其中，认为“弄管会”的作用体现在“维护小区/弄堂安全”的回答有126人，占总频次的比例为43.8%；认为弄管会的作用是“保洁”的有87人，占总频次的比例为30.2%；认为“弄管会”的作用是“反映弄堂居民的意见和意愿”的为75次，占总频次的比例为26%。
2.“弄管协会”的表层功能与深层功能
“弄管协会”的表层功能主要是社会组织的自我管理。湖南街道先后成立了74个弄管会，基本覆盖到所有弄堂。如何管理并由谁来管理“弄管会”自然而然提上了议事日程。如果让街道直接管理“弄管会”，显然与居民自治组织的性质不相吻合。因此，街道最后决定推动成立社团组织――“弄管协会”的成立，由社会组织来管社会组织（“以社管社”），实行社会组织的自我管理。为充分发挥协会的“自我教育、自我服务、自我管理”功能，“弄管协会”不断完善制度化建设，制定了一系列的工作制度，如《弄堂管理委员会成立暨“弄管会”成员换届、推选办法》、《弄堂管理委员会工作职责》、《弄堂管理委员会会议制度》、《弄堂停车管理办法》、《“弄管会”听证制度》、《小区（弄堂）门卫工作制度》和《小区（弄堂）保洁人员工作制度》等。“弄管协会”努力为各“弄管会”搭建组织协调、教育培训、服务管理、为民维权和学习交流的平台，研究解决弄堂管理中的共性问题，提升弄堂管理水平。
“弄管协会”的深层功能主要是充当行政协调平台和社会协同平台的功能。随着弄管会工作的不断深入，遇到了部分涉及多个弄堂的问题，也有一些工作超出了弄管会的权限。于是产生了在更高层面建立协调协同机制的需要，“弄管协会”遂应运而生。作为正式登记注册的社团组织，“弄管协会”搭建起了社区协调协同的平台。“弄管协会”组成人员当中，不但有职能部门负责人、弄管会负责人、物业企业负责人，还有居委干部和居民代表。通过“弄管协会”这个平台，政、社、企、居民之间建立起了协商合作机制，形成合力，共同解决弄堂综合治理改造过程中的各种问题，保证社区群众安居乐业。
四、结论与讨论
经过30多年市场化改革及其社会结构转型，基层社会发生了几个重大变化：一是社区成为居民的集聚点。越来越多的人沉淀到了社区，其中主要是5类人群，即下岗失业和贫困人员、老人和移交社区管理的企业离退休人员、未成年人、妇女、外来务工人员等。二是社区成为社会矛盾的汇聚点。几乎所有社会问题在社区里都有所呈现。三是社区成为社会事务的落地点。越来越多社会事务沉淀到了社区，需要社区提供的社会服务越来越多，社区成为城市社会建设和管理的基础环节。
在这样的背景下，社区建设的任务极其繁重。单靠政府和社区现有的组织载体，无法有效满足社区居民多元化、多样化的物质文化生活需求。因此，“弄管会”模式对于建构政府行政机制与居民自治机制的双向互动机制，形成社区建设的合力，具有重要理论和实践意义。
但是，从构建社区复合治理模式的视角，我们也发现“弄管会”模式在以下几个方面还可以进一步加以完善：一是在弄堂自治层面，进一步强化居民需求发现机制。社区建设是群众需求导向的。由于“弄管会”处于社区的第一线，与居民最贴近，它能最直接、最迅速、最敏感地了解和反映居民的需求和问题，可以在第一时间将“民需民求”收集反馈至“弄管协会”和政府有关部门，从而掌握解决问题的主动权。二是在社区共治层面，应将弄内单位纳入“弄管协会”成员单位，发挥弄内单位在社区建设中的积极作用。三是在社会公治层面，应积极争取更多社区外的行政资源、企业资源、社会组织资源，以及专家、心理咨询师、社会工作者、志愿者等人力资源，投入本区域社区建设，放大“弄管会”模式的社会效应。
参考文献
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2.湖南社区党建工作课题组.以老弄堂改造与管理为视角，思考探索基层社会管理创新[Z].
3.俞可平.治理与善治[M].北京：社科文献出版社，2000.
4.范明林.政府与非政府组织合作机制建设[M].上海：上海大学出版社，2010.
中图分类号：D432.62 文献标识码：A
1研究背景
随着“社区”概念在90年代引入我国，时代的发展变迁使得我国社区发展成绩喜人。社区数量多，发展情况优，居民参与度高，生活水平蒸蒸日上，涌现出不少模范社区。然而在看到成绩的背后，也应该全方位了解社区建设存在的隐患和疏漏，运用相关理论加以分析整理，结合思想政治教育理论课程内容，得出解决措施，进一步推动我国社区事业发展。
2思想政治教育与社区管理结合的必要性
在社区负责人员、社区工作者和广大社区居民的共同努力下，我国社区的思想政治教育工作取得了显著的成绩，但是也存在不少问题。我国现在正处于社会转型时期，新的体制尚未完全建立，旧的体制也没有完全退出历史舞台，传统的思维模式和现代观念相互冲突，东西文化相互激荡。社区居民的思想观念、价值取向、评判标准都发生了显著变化。各社区人员构成复杂，外来人口比较多，加上家庭矛盾增多、贫富差距拉大、失业问题突出等，使得社区的思想政治教育工作面临的问题更多，难度更大。特别是随着改革的深化，少数人的利益受到较大冲击，生活出现暂时困难的群众心理上会出现失衡现象，由此容易产生负面情绪。不解决他们的实际困难和思想困惑，就容易导致社会不稳定，也会影响社区工作的全面开展。
由于我国社区的配套设施普遍比较薄弱，专职工作人员数量少，处理问题能力有限，使得社区思想政治教育工作的力量薄弱。一是表现在思想政治教育的队伍人数不足，辖区辐射人口和参与思想政治教育的工作人员比例失衡；二是表现在辖区内思想政治教育工作者的理论水平普遍不高，实践能力不强。在实际工作中，面对部分群众提出的尖锐问题，如果工作人员知识储备不充分，理论水平不高，政策掌握不全面，不能做到客观公正地讲道理、提措施，使得群众心服口服，思想政治教育工作就很难收到实效。当前我们正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，社会生活发生了复杂而深刻的变化，社区的功能不断扩大，但同时社区还是各种社会问题和社会矛盾的聚焦点。离退休老人、下岗职工、城市流动人口、个体工商户以及一些社会团体都聚居在社区，活动在社区，他们也日趋成为社区的主角，如果疏于对他们的教育和管理，使之成为思想政治教育工作的薄弱群体，引发社会矛盾和问题，就会产生不和谐的局面。
因此，通过社区思想政治教育，及时了解社区人群的思想动态，切实承担起对他们的疏导、管理和服务，是十分必要的。在改革开放和发展社会主义市场经济条件下，思想政治教育工作的环境、对象、任务、内容和渠道发生了很大变化，如果不能适应这种变化，只是局限于过去简单的领域，重复过时的思路和方法，就不能跟上时展的潮流，思想政治教育的任务就难以落到实处，改革开放和现代化建设也就失去了思想保证、精神动力和群众基础。因此，认真研究新形势下思想政治教育的特点和规律，大胆开辟新的领域，使思想教育与社区建设和社区管理结合起来，积极探索社区思想教育的新途径、新方法，以新的经验丰富思想政治教育工作的理论和实践，显得十分迫切。
3社区管理方式创新
社区思想政治教育者一方面要具备思想政治教育的专业知识和相关知识，另一方面还要有高涨的工作热情，踏实肯干的工作劲头，热心为群众服务的工作态度。可以尝试类似选拔大学生村官的模式从高校中选用有关思想政治教育专业方面的优秀大学生。另外，还要经常地组织社区思想政治教育工作者外出参观访问，参加学习培训活动，加强与其他社区的沟通，学习借鉴其他社区的有益经验。
在构成社区的各种要素当中，人是最为核心和关键的要素。在社区中要搞好思想政治教育工作就理应以人为本，关注、关心、关爱社区成员是其一切工作的出发点和落脚点。社区思想政治教育工作者要在日常的工作中真正地践行以人为本的理念，扎扎实实地搞好社区的服务工作，将搞好社区的思想政治教育工作与解决社区成员的实际生活问题结合起来。社区的思想政治教育工作者应该注意方式方法，和群众打成一片，以便更好地了解和服务群众。社区当中人口众多、成分复杂，其需要也是丰富多样的，因此就要首先了解群众的不同需要，因人而异地解决问题；其次要建立社区成员的家庭情况登记表，经常走访各家各户，了解其家庭经济状况和生活情况。通过一些细节来体现人文关怀。
十报告将发扬社会主义文化提上了一个重要的高度，在全社会掀起文化繁荣的浪潮中，社区也应该把握时机促成飞跃，形成良好的社区文化氛围。加强社区文化建设，通过组织开展各种形式的群众文化、文艺活动和精神文明创建活动，改善文化设施等来丰富群众的精神文化生活，能使社区思想政治教育工作受到事半功倍的效果。因此，要注意优化社区现有文化环境，大力开发新的社区文化环境，以丰富社区思想政治教育工作的教育载体。要做好社区思想政治教育工作必须凝聚全方位力量、齐抓共管，形成社区思想政治教育工作的合力，才能开创社区思想政治教育工作的新格局。
参考文献
[1] 张耀灿，陈万柏.思想政治教育学原理[M].北京：高等教育出版社，2001.
近年来，高校规模的不断扩大使得学生人数也在不断增加。在校大学生除去在教室的上课时间外，相当多的时间、空间都集中在学生社区，学生社区已经成为了学生主要的生活圈子，这是我国现阶段大学生教育管理工作中最现实的实际状况。为了充分发挥学生的主体作用，不断加强教育的成果，有针对性地对学生进行思想政治教育工作是目前面临的一项重要任务。
一、高校学生社区开展思想政治教育工作的重要性
1.加强学生社区思想政治教育是青年大学生健康成长的客观要求
学生社区是学生休息的场所，课堂的延伸，是学生成长成才的园地和交流思想、沟通感情的窗口。在高校学生社区内生活的是一群知识密集和思想观念超前的群体，这一阶段学生个体思维的灵活性、深刻性、批判性逐渐发展起来，他们会用新异独特的思维观点解决他们所看到的问题，不同的思想价值观念会在学生社区中发生碰撞，各种思潮也会在这里交汇，每个居于其间的人难免会受到感染。大学生多处于青年中期，价值观尚未完全定型，“这个时期的思想政治教育对大学生的政治法律社会化、道德社会化、价值观社会化、知识能力社会化、心理状态社会化起着全方位的定向、规范、约束、激励、开发、疏导作用。”[1]学生社区作为高校思想政治工作的重要载体，其教育功能日渐显现，它将直接关系到学生的切身利益。
2.加强学生社区思想政治教育是高校教育体制改革的必然要求
随着高等教育体制改革的深入发展以及学分制的施行，学生的学习活动已不仅仅局限于本学校的学习，他们根据自己的兴趣爱好，可以通过选课跨专业、跨学校进行学习，同班不同学和同学不同班的新情况随之产生了。传统的开展以班级为单位的活动的观念逐渐淡化，学生社区里的学生宿舍逐渐成为大学校园中最基本并相对固定的单元格，是大学生学习、生活交流的重要场所，是开展大学生思想政治教育工作的新空间。学生社区的育人功能对学生的思想品德、能力素质的发展具有潜移默化的建构和改造作用。“我们必须把思想政治教育运用到学生社区中，实现教育功能、管理功能、服务功能的有机融合，力争把学生社区建设成为‘思想教育、行为指导、生活服务、文化活动’等功能为一体的具有浓郁文化氛围、陶冶学生情操的教育基地。”[2]
3.加强学生社区思想政治教育是高校提高思想政治工作实效的内在要求
学生社区思想政治教育工作的出发点和落脚点要体现人文关怀，坚持以人为本，要有利于学生的全面发展。开展思想政治教育工作要找准切入点，重点解决学生日常生活、学习中遇到的实际问题，努力增强学生社区思想政治教育工作的人情味和说服力，积极建构起教育者与受教育者之间的桥梁，发挥情感的凝聚力与亲和力，使学生能够深刻感受到对学生社区的归属感。此外，还要注意学生社区思想政治教育现实性的问题，在调查研究的基础上，根据学生的具体情况、具体教育内容和客观外界情况，超前地预测和分析学生社区中学生的思想动态和在某种状态下可能发生的问题，创造性地运用已有的教育方法及时做好学生的思想政治教育工作。
二、高校学生社区思想政治教育存在的问题
1.社区管理人员知识积累不全面
现阶段，我国多数高校的思想政治教育队伍的组成人员大多是研究生或本科毕业，有着学生干部经历的大学生。他们普遍的优势是很容易和青年大学生相处和沟通，但是缺点也十分明显，他们当中相当一部分人对思想政治教育理论的修养不够，对于教育学、心理学等学科的了解不多，专业化程度不够，这些都对他们从事工作形成了一定障碍。
2.学生社区育人功能成效不显著
目前来看，我国大多数高校的学生宿舍和生活区都是通过高校后勤体系来管理的。就管理本身来讲，针对学生宿舍的管理功能相对单一，往往忽视了对学生进行学习、思想、文化等方面的服务功能，没有考虑通过改革建立区别与传统意义的单纯宿舍区的高校学生社区，也忽略了学生社区本身的育人功能。“高校学生社区管理的核心应该是‘以人为本’，侧重管理好学生，服务于学生，注重体现的是‘育人’功能，把对学生社区的管理工作当成对学生思想政治教育工作的前沿阵地。”
3.高校学生社区管理体制不健全
面对新时期造成的这种高校学生社区新情况，许多高校也纷纷开始进行理论和实践上的探索与试验，来解决新的问题和状况。但就目前大多数高校看来，都没有建立统一的学生社区教育管理机构和体制，后勤和学生工作部门出现了交叉管理，分工不明确、职责不清晰的现象，使得个别学生社区思想政治教育工作运行机制不畅通。
4.学生参与社区管理积极性不高
学生社区是对学生进行思想政治教育的新阵地，在学生社区组织建立过程中，由于宣传组织力度不够，导致学生对于在社区中进行思想政治教育所带来的教育管理方式和效果持怀疑和观望态度，对学生社区管理人员的目的以及解决问题的能力有所怀疑，使得有些同学即使认同这种教育管理方式，但在参与管理、监督方面的意识淡薄，当涉及自身利益时，关注得多些，在涉及集体活动时则表现得积极性不高。
三、加强开展高校学生社区思想政治教育的对策
“如果要更深层地探讨高校学生社区思想政治教育工作的内在规律，必须脱离具体的工作性和实务性层面，结合理论来反思学生社区思想政治教育工作中蕴含着哪些理论问题，只有不断在实践中探索才能找到解决途径。”
1.引入多学科知识交叉研究，增强思想政治教育的理论基础
高校学生社区的思想政治教育工作虽然是一项实务性工作，但是其背后隐藏着多种学科的基本工作原理的交叉。“在教育工作者面对日益复杂化、多元化、个性化和动态化的教育客体时，必须进行全方位地探索研究，引入多学科的基本原理，进一步加强这一新领域的工作特点、规律和理论研究，才能有效推进高校学生社区思想政治教育的深入和发展。”在高校学生社区开展思想政治教育工作，需要学生社区管理人员不断加强对教育理论知识、心理学知识、管理学知识等知识的学习，利用工作的收获和经验体会进行总结，将所学的理论知识与实践相结合，在多学科知识的交叉中碰撞中思想的火花，产生新的方法和途径，这样不仅掌握了专业知识，而且有利于学生社区思想政治教育的有效运行。
2.加大服务设施投入，营造积极向上、丰富多彩的社区文化
高校学生社区是在校大学生生活学习活动的主要场所，也是对大学生进行思想道德教育、文明行为培养的一块重要阵地，高校学生社区的文化环境、思想氛围对大学生成长与发展有着重要作用。“社区作为一个共同生活的区域，必须要有水电、文化娱乐等设施来满足社区成员物质和精神生活需要，这是进行社区思想政治教育的物质载体。”对高校学生社区提供完备的服务设施，增设学生社区活动室、心理咨询室等，有利于开展社区思想政治教育工作。学生社区管理人员应引导学生营造高雅向上、文明有序的住宿环境，鼓励学生积极参与社区的文化建设。例如开展文明寝室的评比活动，在各楼栋设立信息栏、宣传栏等。增强学生参与社区管理的意识，让每一个社区成员都能参与到社区管理之中，有利于帮助学生培养生活技能，增加学生间的交流，丰富学生课余活动。“建设健康向上的学生社区文化，有利于大学生环境适应能力、人际交往能力的培养，增强客观认识能力，完善自我批评、自我发展的能力以及心理承受能力，达到综合素质的提高。”
3.提高学生社区管理人员素质，促进社区思想政治教育的深入
学生社区的管理人员既包括学生辅导员，也有社区服务中心的工作人员，他们是学生思想品德、行为规范、日常生活的管理者和服务者。作为在学生社区第一线从事学生思想政治教育的工作人员，他们是对学生进行思想政治教育的中坚力量，主要任务是做好学生思想政治教育工作的引导，其工作开展的好坏直接影响着学生社区思想政治教育的成效。因此，学校要制订学生社区管理人员培训、考核、奖惩措施，培养学生社区管理人员爱岗敬业、乐于奉献的职业精神。学生社区管理人员素质的培养和政治水平的提高有利于正确处理好教育者和被教育者之间的关系，正确对待工作中的困难和挫折。“学生社区管理人员应积极认真地履行工作职责，按照职业化、专业化、专家化的目标和要求，不断完善心理学、管理学、教育学和法学等相关专业知识，增强工作素质，提高工作水平，不断探索创新学生社区思想政治教育的新模式，以便于得心应手地从事学生思想政治教育工作。”
4.完善学生社区组织体系，发挥学生主体功能
学生社区组织是社区思想政治教育工作的重要依托，在学生社区开展思想政治教育工作需要不断完善学生社区组织体系。“在学生社区可以尝试建立党小组，构建党的社区组织体系，扩大党组织的辐射面、渗透力和影响力，强化党组织的教育、引导、凝聚作用。”学生经常在宿舍区内谈论时事政治、新闻焦点等，高校应充分利用学生社区这一阵地，让他们积极开展各种党支部和党员活动，并组织进行各种思想政治理论的学习与讨论。同时，在完善学生组织体系的基础上，充分调动社区全体学生的积极性和主动性，努力使思想政治教育成为大学生的内在需求，使思想政治教育工作深入人心。《教育部关于切实加强高校学生住宿管理的通知》明确指出“要培育和发展学生宿舍和公寓的自我管理组织，充分发挥这些组织的作用，把学生宿舍和公寓建成学生自我教育、自我管理、自我服务的场所。”学生社区可以通过建立和完善学生参与社区管理的组织形式、成立社区学生自律组织等措施来调动学生参与社区思想政治教育工作的积极性，提高社区思想政治工作的绩效。
学生社区是高校后勤社会化改革和学分制的实施的产物，它在不断发展和完善过程中，许多矛盾和问题先后显现出来。我们在开展学生社区思想政治工作的过程中，应根据学生社区的组织和运行模式的特点，结合学校发展和学生工作实际情况及要求，不断调查研究，总结探索，及时修正工作策略和方法，不断总结改进，不断探索创新，增强学生社区思想政治工作的具针对性和实效性，方能符合新时期人才培养的要求。
参考文献：
关键词：城市社区；治理参与；居民业主
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）01-0011-08
一、引言
改革开放以来，城市基层管理体制从“单位制”、“街居制”大规模地转向“社区制”。在基层管理体制和住房制度改革的双重推动下，城市社区事务从单位福利计划模式转向自主治理模式[1]。城市社区治理模式的转型使得业主和居民作为治理主体的地位更加凸显，对其治理参与也提出了更高的要求。在原来计划福利模式下，单位的后勤和房管部门直接对社区物业等事务进行计划性安排和处理；而在自主治理模式下，单位的后勤和房管部门的作用大大减弱甚至消失，居民和业主需要就社区事务进行偏好表达、集体选择、生产安排和绩效评价甚至参与维权[2]。
在城市社区治理实践转型的背景下，城市社区治理参与也逐渐被学界关注。目前国内学界对社区治理参与的研究，一方面是从规范性的角度界定社区治理参与内涵及对中国社区治理发展的必要性，另一方面是从实证角度总结社区参与的模式（或方式）或影响社区治理参与的因素。
对社区治理参与的规范性研究认为参与社区治理是实现社区居民自治的关键。西方国家对社区治理参与的规范性研究主要集中在公民社会理论、自治理论和社会资本理论三个方面。从这个角度研究的学者认为社区治理中居民参与主要是基于理性选择和社区认同。受到西方社区参与理论思想的影响，国内有的学者也认为治理本质上是一种理性选择的行为，是占有不同资源的行动者相互交换达成集体行动的过程；在缺乏有效监督和激励机制的情况下，行动者会减少集体利益的努力[3]。有的学者认为基于社区共同利益基础上的社区认同会促使居民自愿参与社区治理[4]。王处辉将社区认同称为“社区意识”，他认为社区意识是社区成员对所住社区的一种情感认同，参加诸如社区选举和投票等权责性活动，以及为了集体利益的维权行动有助于增进社区成员之间的亲密性，进而培育社区归属感以促进社区自治[5]。也有学者对理性选择和社区认同两种观点进行整合。如孙璐提出了整合社区利益和社区认同的方法，即主要依靠参与制度的建立以及社区成员间认同关系的强化[6]。
一部分从事实证研究的学者们从个案分析中总结出社区治理参与的模式或方式。代表性的文献包括杨敏的《作为国家治理单元的社区――对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，作者在该文中根据不同居民群体社区参与的具体过程， 提出了四种参与类型――福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与和权益性参与
[7]。另一部分学者则采用统计分析的方法分析影响社区治理参与的主要因素。例如，部分西方学者主要分析产权对社区治理参与甚至对政治参与的影响。例如，Alford和Scoble在1962年对美国四个中等城市的调查中发现，住房产权与地方政治参与程度之间确实具有很强的相关性[8]（p.113）。国内学者李骏在“2005 年中国综合社会调查”（CGSS2005）中，通过Binary Logit 模型分析发现住房产权确实对社区层次上的政治积极性有促进作用[9]，尤其是在封闭性的商品房小区。需要指出的是，研究的结论并非完全一致，Kingston和Fries的研究则发现产权和政治参与之间没有明显关系[10]。
除产权因素外，周林刚在《社区治理中居民参与的制约因素分析――基于深圳A区的问卷调查》一文中，肯定了基于地缘联结而成的社区认同会促进居民自治的实现。他通过分析调查问卷认为，人口特征变量、社会地位变量、经济地位变量和社会资本变量是影响表达式参与（居民向政府有关机构、街道办事处以及新闻媒体反映问题的次数）和选举式参与（居民参与居委会、业委会选举的次数）的共性因素[11]。有的学者基于居民对社区认同感和满意度、社区信息与人际关系状况、居民参与社区活动状况频率的分析得出社区治理居民的参与水平和效果
[12]。
根据文献研究和相关调查，我们发现：基于社区认同的观点，社区居民具有参与治理的意愿；基于理性选择的观点，社区居民参与社区治理的实践较少。但理论的挖掘需要实证的检验，本研究基于北京市问卷调查力图回答如下几个问题。第一，作为大都市的北京市城市社区治理参与发展状r如何？是否适应城市社区治理模式转换的要求？第二，北京市居民或业主参与社区治理的动因是什么？第三，居民和业主的阶层地位、收入等对社区治理参与具有怎样的影响？
二、样本选择与人口学特征
（一）样本及调查
本研究的问卷调查采用多段随机抽样方式，循“区县―社区―样本户―个人”的顺序进行。样本覆盖北京市城区、近郊区及远郊区，其中成功样本共520个，包括城区126个、近郊区285个、远郊区109个。有效覆盖北京市11个区县的44个街道，每个街道的样本量平均在10个～20个。调查样本覆盖传统老旧小区和新型商品房（或经济适用房）社区，其中传统老旧小区样本量占52.5%，新型商品房（或经济适用房）社区的样本量占47.5%。
（二）样本的人口学特征
在调查的样本人群中，男性为191人，占样本的36.7%，女性为329人，占样本的63.3%；年龄按照30岁以下、31岁～40岁、41岁～50岁、51岁～60岁及61岁以上进行划分，这几个年龄段分别占有效调查样本的24.6%、26.2%、24.4%、16.2%和8.6%；从受教育程度看，初中及以下占17.7%，高中（包括职高、中专等）占43.5%，大专占22.5%，本科占14.2%，研究生占2.1%；从政治面貌看，中共党员占12.6%，共青团员占5.8%，群众占81.6%（参见表1）。
三、北京市社区治理参与现状
本文认为居民业主参与治理是指居民通过投票选举、出席活动、发表意见等方式参与社区治理实践的全过程。居民参与社区治理的过程包括参与选举形成社区集体决策单位、表达自己对社区服务的偏好和需求、参与社区服务生产安排过程、参与治理绩效的评价反馈、参与社区治理的契约监管和纠纷解决[13]，居民和业主在上述几个方面的参与程度直接关系到治理权利的落实。因此本调查主要集中于居民或业主参与选举居民委员会或业主委员会的情况，以及居民或业主参与政府、居民委员会或业主委员会组织的相关活动的情况。
本调查中衡量参与治理的问题主要包括是否参与过居委会选举、是否参与过业主委员会选举、是否参与过业主委员会研讨联谊活动、是否参与过居委会研讨联谊活动、是否参与过政府及其他单位组织的活动。通过对调查数据的分析，我发现北京市社区治理参与率总体上偏低。
（一）居民业主社区选举参与率低
调查结果显示，居民业主在居委会和业主委员会选举中的参与率比较低（参见表2）。参与过居委会选举的居民业主仅占调查样本的38.9%。其中32.7%的居民表示参加过，以后也会尽量参加；6.2%的居民表示参加过，但以后不想再参加了。61.1%的居民或业主没有参与过居民委员会的选举。其中26.0%的居民或业主表示没有参加过，以后可能会参加；35.1%的居民或业主表示没有参加过，以后也不会参加。
居民或业主参加业主委员会选举的比例相对更低。调查数据显示，12.7%的受访对象表示参加过业主委员会选举。其中有6.7%的业主表示参加过，以后也会尽量参加；6%的业主表示参加过，但以后不想再参加。87.3%的受访对象表示没有参加过业主委员会选举。其中27.3%的受访对象表示没参加过，以后可能会参加；但有高达60.0%的受访者表示没参加过，以后也不会参加。
从调查结果看，参与居委会选举的人数比参与业主委员会选举的人数多，这是符合实际情况的，因为绝大多数社区都有居委会，而多数社区没有成立业主委员会。此外，在居委会的选举过程中，基层政府的组织动员介入比较多，业主委员会的选举则是完全自发，甚至还会受到开发商、物业公司或者政府的干预。
（二）居民业主社区治理活动参与率低
除选举参与率比较低外，对居民业主居委会、物业公司和政府组织的活动的参与率也比较低（参见表3）。参与过业主委员会活动的居民业主仅占调查样本总量的13.7%。其中有5.6%的居民业主表示参加过，以后也会尽量参加；另有8.1%的居民业主表示参加过，但以后不想再参加。
参与过业主维权活动的居民业主占调查样本总量的11.2%。其中有5.2%的居民业主表示参加过，以后也会尽量参加；另有6%的居民业主表示参加过，但以后不想再参加。
参与过物业公司活动的居民业主占调查样本总量的21.2%。其中有13.1%的居民业主表示参加过，以后也会尽量参加；另有8.1%的居民业主表示参加过，但以后不想再参加。
参与过政府相关活动的居民业主占调查样本总量的24.2%。其中有17.9%的居民业主表示参加过，以后也会尽量参加；另有6.3%的居民业主表示参加过，但以后不想再参加。
四、对北京市社区治理参与的解释
为了更好地解释居民业主的社区治理参与率，本研究采用二元Logistic回归分析法，对影响社区治理参与的因素进行了分析。本文将社区选举参与和社区治理活动参与作为因变量，并进行二元赋值，参与过选举或活动的赋值为
1，没有参与过选举或活动的赋值为0。
（一）解释变量
根据既有的文献和理论，我们将城市社区居民业主的社会经济地位、政治身份、产权状况、权利知识和社会资本五组变量作为自变量。
1.社会经济地位的影响。对民主参与的研究认为，社会经济地位是决定其政治参与的重要因素之一。教育程度和月收入是衡量社会经济地位的重要指标：一个人拥有的财富越多就越会关注政府税收等政策，因而就越会有动力参与政治过程；受教育程度越高，也越有能力参与到政治过程中去[14]（pp.2125）。年龄也是影响社区治理参与的重要因素，尤其是在当前的社区维权等活动中，老年人的表现比年轻人积极。本文将年龄、受教育程度和月收入作为衡量居民业主社会经济地位的变量。年龄按照30岁以下、31岁～40岁、41岁～50岁、51岁～60岁、61岁以上划分为6个年龄段，依次被赋值为1、2、3、4、5、6。受教育程度按照初中及以下、高中中专、大专、本科、研究生划分为5个阶段，依次被赋值为1、2、3、4、5。月收入按照3000元以下、3001元～5000元、5001元～8000元以及
8001元以上划分为4个等次，依次被赋值为1、2、3、4。
2.政治身份的影响。研究发现，加入政治性组织是影响政治身份的重要因素。在中国，加入中国共产党和共青团等组织，会影响到一个人的政治态度和政治参与积极性。在本文中，以是否是党员来测量政治身份状况，党员编码为1，其他情况则编码为0。
3.产权状况的影响。公民在拥有住房产权上的差异是否导致了他们在政治积极性（尤其是参与城市基层社区政治的积极性）上的不同，这是许多研究的核心主题。本文用“自住户”还是“承租户”这个问题来测量住房的产权状况，其中“自住户”编码为1，“承租户”编码为0。
4.权利意识的影响。权利和法律知识是众多学者解释社区治理尤其是新建商品房小区业主维权、集体行动等问题的重要变量。社区在维权的过程中逐步意识到建立业主组织并团结起来是维护自身和社区共有财产资源的有效途径[15]，因为权利意识能够转换为指导业主参与社区治理的思想基础。本文采用以下三个题目测试权利意识。（1）业主之间关系实际上是小区共有财产的共同维护和使用关系，您认同吗？选项有完全认同、较认同、中立、不太认同、完全不认同，分别被赋值为4、3、2、1、0。（2）如果开发商、物业公司、政府等做出有损您个人利益的事情时，您会怎么做？选项“事关自身利益，一定会努力阻止”被赋值为3；选项“会尝试去阻止，但如果太麻烦就会放弃”被赋值为2；选项“想阻止，但没精力也没途径去争取”被赋值为1；选项“我不介意这些事”被赋值为0。（3）如果开发商、物业公司、政府等做出有损您所在小区利益的事情时，您会怎么做？选项“事关自身利益，一定会努力阻止”被赋值为4；选项“会尝试去阻止，但如果太麻烦就会放弃”被赋值为3；选项“想阻止，但没精力也没途径去争取”被赋值为2；选项“随大流，看看别人再决定”被赋值为1；选项“我不介意这些事”被赋值为0。
5.社会资本的影响。测试社会资本的题目包括：您对业委会成员的熟悉程度，选项“谁都不认识”、“认识一些积极分子”、“认识业委会成员”分别被赋值为1、2、3；您对业委会成员的信任程度，选项“信任”、“无所谓”和“不信任”分别被赋值为3、2、0。
（二）研究发现
本研究中的选举参与和治理活动参与都是一个二分类变量，自变量则是不同分类的定序变量，因此采用二元Logistic 回归方法对社区治理参与的影响因素进行分析。
1.社区选举参与的解释。依次将五组变量分别与参与居委会选举、参与业委会选举进行二元Logistic 回归分析（参见表4）。
上表显示，在社会经济地位这一组变量中，对因变量居委会选举起正向显著作用的是年龄（B=0.514，P
通常会选择个体利益的最大化，不愿付出精力和时间成本。根据公共选择学派的观点，除非有更大的或独立的激励，否则个体难以为共同利益做出努力。这也符合人们对于居委会在社区治理中地位角色的认知状况。人们通常用“上面千条线、下面一根针”形容居委会的地位，居委会成了政府在社区中的“脚”。学历高的人对此有较强的认知能力，因而参与选举的积极性不高。此外，这也说明受教育程度较高的群体由于工作忙碌，无暇顾及社区选举事宜。对业委会选举起负向显著影响的是教育程度（B=-0.637，P
政治身份中党员对居委会选举起正向显著影响（B=0.981，P
产权变量组中“自住户”对居委会选举起正向显著影响（B=1.225，P
参与治理的积极性更高。“自住户”拥有住宅的合法产权，维权意识和参与积极性更容易激发；而“承租户”通过支付租金获得房屋使用权，可能只是短期居住于此，对于社区日常事务并不关心，参与居委会选举的积极性难以被调动。虽然数据结果显示，产权变量组对业委会选举无显著影响，但其预测值介于临界值附近（P=0.068>0.05），这说明产权对社区业委会的选举也有一定的影响。
权利意识变量组中的前两个问题均对居委会选举起正向显著影响：对社区共有财产共同维护的认同度越高，越愿意参加居委会选举（B=0.382，P
2.社区活动参与的解释。将五组变量分别与参与业委会组织活动、参与业主维权活动、参与物业公司活动和参与政府活动进行二元Logistic回归分析（参见表5）。
上表显示，社会经济地位变量组仅对参与政府及相关单位活动有显著影响，对参与业委会活动、参与业主维权联谊、参与物业联谊活动未显示显著影响。其中，受教育程度对参与政府及相关单位活动起负向影响（B=-0.917，P
（B=1.117，P
产权因素对参与业主维权联谊（B=-1.920，P
权利意识变量组中共有权共识程度对参与物业联谊活动起正向显著影响（B=0.901，P
社会资本变量组中居民业主对业委会的熟悉程度对其参与业委会活动起正向显著影响（B=0.863，P
五、结论与讨论
本文运用社会经济地位、政治身份、产权状况、权利意识、社会资本五组变量对社区选举参与、社区活动参与进行了二元Logistic回归分析。我们发现：年龄、收入、党员、产权拥有情况、对共同财产维护的意识、个人利益维护意识都对居委会选举起正向显著影响；权利意识、社会资本因素基本都对社区活动参与起正向显著影响。
相较于以往的研究而言，本文拓展了自变量的范围，除社会经济地位、社会资本因素外，还将产权和权利意识作为重点考虑的因素。在社区选举参与中，我们发现产权拥有情况、权利意识中对共同财产维护的共识、个体利益维护意识对居委会选举起正向显著影响。但同时需要看到，受教育程度对居委会和业委会选举起负向显著影响，高学历群体表现出的“理性冷漠”使得他们追求个体利益而忽视了小区集体利益，不利于居民参与积极性的广泛调动。在社区活动参与部分，对业委会熟悉程度越强，就越愿意参加业委会活动和业主维权联谊，对业委会信任程度越强，就越愿意参加物业联谊活动。但我们也要看到，对小区利益共同维护共识只对政府及相关单位活动起正向显著影响。这表明，居民在参加社区其他活动时较少考虑小区利益，而基于个人利益的考虑居多。另一个有趣的现象是，产权拥有情况对社区活动基本起负向显著影响，“自住户”参与社区活动的积极性较弱。这和以往的研究发现不太一致，具体原因还可以进一步发掘。
本文的理论意义在于发现在社区居民参与自治的实践中，产权拥有情况、权利意识基本对居委会选举起正向显著影响，权利意识和社会资本因素基本对社区活动参与积极性起正向显著影响。本文拓展了对城市社区治理参与状况影响因素的已有认知，发现居民参与积极性还受产权拥有情况、权利意识的影响，和“自住户”还是“承租户”、居民对小区共同财产维护的共识、居民对个体利益维护的意识及居民对小区利益维护的意识有关。
本文的实践价值在于，在社区选举方面，由于党员、产权拥有情况、权利意识对居委会选举起正向显著影响，因此可以发挥党员在居委会选举中的带头作用，并使得居委会选举更加规范，发挥“自住户”在小区自治中的活跃性，逐步带动“承租户”参与社区事务共同治理的实践。通过搭建小区论坛，定期开展居委会、业委会活动逐步增强居民共同维护个人利益甚至是小区集体利益的信念。要逐步加强与高学历群体的沟通，避免或缓解“理性冷漠”带来的理性选择，引导高学历群体在社区治理中发挥其组织力和专业性。
在社区治理活动方面，要重点推动“自住户”在参与社区治理活动中发挥积极性和带头作用，改变封闭式住宅区带来的邻里关系联结较弱、合力难以汇聚的现状。由于社会资本中的熟悉程度和信任程度对社区治理活动起正向显著影响，因此，要通过建立小区论坛、多开展社区文化活动等，在熟悉的基础上形成并拓展共识领域，建立起相互信任的关系，带动更多的居民业主参与社区治理活动。
（感谢北京市海淀区和谐社区发展中心（GOCO）对数据使用的授权以及华北电力大学硕士生李娉在数据分析方面提供的帮助。）
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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.129
［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2017）02-0-03
1 数字化社区治理的理论依据
1.1 治理与善治
治理理论自提出以来，就引起了学术界的关注，它是指个人、机构、公共或私营在管理公共事务上多种方式的总和。但伴随着治理理论在合作与竞争、开放与封闭、治理性与灵活性以及责任与效率等方面局限性的出现，一种以追求公共利益最大化为目标的善治理论正在被学术界所认同。
治理或善治是在总结政治学、古典公共行政学和政策科学的经验的基础上，研究除了提供了治理工具自身有关的知识，还分析了政府自身的体制和管理、治理工具运用时所面临的问题和情景，且笔者认为行动者、问题、情景和工具是政府展开治理活动的四个基本要素。
1.2 网络治理
网络治理最初是在公司治理结构中出现的新的治理形式，是指正式或非正式的组织和个体通过经济合约的联结、与社会关系的嵌入所构成的，以企业制度安排为核心的参与者间的关系安排。后延伸为实现与增进公共利益，政府部门、非政府部门、社区等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。网络治理结构是由各级政府组织、非政府组织、公民、企业与国际组织等多元的治理主体，运用现代的信息与网络技术，围绕一个共同的政策目标而形成的一个彼此依赖、共享权力的动态的网络组织系统。网络治理理论揭示了治理的主体、信息资源、权力运行、参与和责任的动态联系。
1.3 数字治理
数字治理，也叫电子治理（Electronic Governance），是电子商务和电子政务出现之后产生的概念，是数字时代全新的、先进的治理模式。数字治理以其数字技术的优势，充分利用治理与善治理论的创新思维，力图突破单中心、政府与市场二元对立等价值局限，更多地引入多元化的思路、注意发挥信息技术在治理方式中的优势，强调对公民需求的尊重，注意对治理手段、方法的综合化和专业化矛盾的调和，重视对公民自治能力的培育，注重提升政府的公共政策能力，以更好地解决社会问题、应对挑战、服务公民，从这个意义上说，数字时代治理是与以往公共行政截然不同的治理模式，是对新公共管理的超越。
1.4 社区治理
社区治理是以社区地域为基础，政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，即以社区范围内不同主体依托各自资源而进行的相互作用的模式。它强调治理主体由单一化(政府)转变为多元化(政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位与居民)，治理过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直结构转变为横向网络结构。简言之，社区治理的目标是通过多元权力对社区治理的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上实现社区的善治，最终达到发扬民主、整合资源、满足社区公共服务需要、促进社区发展的目的。
2 数字化社区治理的现实背景
我国社区治理总体水平较低，治理手段和工具^为落后，公众参与感不强，影响了社区治理目标的实现。我国当前社区治理的模式主要有三种，即强政府、强社会的政府主导型治理结构，社会主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构和政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。由于我国实行“两级政府三级管理”的城市（社区）管理体制，而随着社区规模的不断扩大，其逐渐体现出一些在社区治理模式上的不足，其主要表现在：政府的行政干预太多、党对社区的领导手段单一、社区资源难以得到有效整合、社区自我管理与服务能力有限、社区公众的参与机制与手段缺乏、社区居民的归属感普遍较低及社区文化建设相对不足等。这些问题的存在，严重制约了社区治理水平的提高，使社区居民的公共服务需求难以得到有效满足，与健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局有着不小的差距。由此，把问题解决在基层的新机制，要求我国基层社会管理体制要不断创新，社区治理水平需要提高。因此，有学者指出，完善城乡社区治理体制已成为我国下一步基层社会管理体制的重点。这无疑为数字化社区治理提供了崭新的契机。
另外，社区信息化发展对基层社会管理体制的挑战。我国基层社会管理存在治理主体较为单一、治理手段较为落后、自治组织和中介组织比较虚弱、社会资源难以整合、居民参与意识淡薄、社区文化缺失和思想认识不到位等方面的问题。
与霍华德・莱因古提出的虚拟社区概念有所不同，数字化社区是虚拟社区和现实社区的结合，但从本质上说，“虚拟社会”是直接管理的社会，而不是通过各种中间管理环节进行迂回管理的社会。因特网是社会资源重新分配的根本工具，数字化社区借助其强大的网络基础传播数字信息，使注意力、财富、权力、话语权与影响力等社会资源在社区甚至之外的范围内进行重新分配，建立新的管理策略来回应社区需求，从而对基层社会管理体制形成了巨大挑战。
3 数字化社区治理的内涵与特征
所谓数字化社区治理，就是依托数字化社区的网络连接功能，社区各治理主体通过共享数字信息资源，运用网络权力，对社区公共事务和社会事务进行协商、管理和监督，以最大程度满足社区居民的公共需求、解决社区公共问题，从而实现社区善治目标的过程。
数字化社区治理模式从本质上说是一种新型的网络治理模式，在信息技术的条件下，政府、企业、社区居民和其他社区组织进行更加深度化、直接化的合作共治的尝试，新的治理模式将更好的向公众提供公共物品和服务。工具手段的信息化、主体的多元化、权力分散扁平化与网络化、信息资源共享化及组织与成员之间的彼此依赖，相互影响，整个治理过程是互动协商的过程，实施的是合作互惠的行动策略。数字化社区治理是借助于数字化社区的技术和组织形式，使网络治理能够在社区变得更加现实和具体的新型网络治理模式。这种模式具有典型特征，尤其是在治理主体、技术手段和组织形式上。
3.1 组织体系变革，治理主体合作化
数字化社区的本质是一个高度信息化的组织体系，在网络组织信息流通社会化的过程中，依托社区数字信息平台、宽带网络、终端设备等技术基础，使组织体系内的信息沟通更加快捷和富于人性化。从而使作为“结点”的各治理主体组成的整个组织体系网络化、扁平化和交互化，公民个体、基层党组织、居委会、业委会、物业管理公司和其他非营利性组织等治理主体之间信息共享的要求彼此之间相互依赖，无论哪个组织都不能拥有知识和资源两个方面的“能力”来独自解决一切问题，其必须通过与其他组织交换知识或资源而达到目的。治理流程不再依靠官僚组织架构下的组织利益和职能，而是更倾向于满足社区公共服务的需求。因此，治理也就是一个互动的过程，各主体之间不存在简单的、相互替代的关系，而是一种合作关系。就像菲利普・库珀教授所言，“整个网络只能与其最弱的组成部分一样强”，这种合作程度决定了整个社区的治理绩效，是实现社区善治的应有价值体现。
3.2 信息资源共享，权力运行分散化
在数字时代，信息就意味着权力，谁占有信息资源多，谁就有更多的话语权，影响力和感召力就越大，因而也就拥有越多的权力。不仅如此，信息技术还瓦解了等级结构，把权力分散到更多的人和群体当中，在网络中，个人或组织可以相互联系，以采取联合行动，却不用建立一个有形的或正式的实在机构，没有任何人居于最高或中心地位，只有许多节点，在那里个人和群体为了各自的不同目标而交互行动。因此，在数字化社区治理结构中，权力结构由控制型向分权型发展、决策结构也由垂直式向交互式发展。权力更多地回归社区公众，让其有更多的机会参与社区事务的决策、监督，提高了权力的效率，推进了基层社会的民主进程。
3.3 网络传播技术，公众参与直接化
当代传播学界认为，公共领域需要具备以下3个特征：需要一个论坛，对尽可能多的人开放，个人可以在其间表达和交流多种多样的社会经验；各种论点和意见可以通过理性的讨论展开交锋；系统地和批判地检验政府的政策。从这些论述中，可以得出的结论是，互联网基本具备了构建公共领域的条件。从理论上讲，数字化社区本身已超越了包含诸如上述媒介的一切平台，其功能可以被模拟或者解构为现有的、几乎所有的媒介和社会制度的总和，使数字化社区治理的政治公共领域具有雏形。这在很大程度上[脱了传统社区治理中，由官僚制组织体系信息单向传输所导致的间接参与、被动参与和独立参与的窘境，使社区公众因“面对面的直接参与”的方式，提高政治参与兴趣，降低了参与成本，使政治动员有力，并使权力迅速得到整合，真正体现了“电子民主”的直接性、平等性和便捷性的政治效应。
3.4 回应居民需求，治理方式人性化
回应性不仅是善治的特征，也是实现善治的前提条件之一。数字化社区治理的运行机制已不再依赖于传统统治的制度权威，参与途径也不必亲临现场，事必躬亲。各治理主体为解决社区公共问题所采取的协商机制，也可通过数字信息网络实现互动交流，并依赖个体之间互动交流中的“虚拟链条”形成接受并共同服从的义务契合，这种治理社区公共事务的协商机制必须要建立广泛的信任基础。数字化社区为各治理主体建立了独特的运行模式，政府部门、社区企业、自治组织、社区民间组织和社区公民可通过数字化网络平台进行信息资源的充分流动，充分消除传统社区组织体系中由于时空不统一造成的信息不完全，为社区公众的直接参与和表达提供了畅通无阻的渠道。数字化社区治理必须对这种参与和表达作出及时的回应，甚至在必要时要定期、主动的向公民征询意见、解释政策和回答问题。社区公众不但最大限度地参与到社区公共事务决策程序之中，还充分地表达了自己所需服务的愿景，在参与性的广度和力度层面上影响着社区公共政策的制定和执行。引用萨拉蒙关于治理工具绩效评估标准的观点，治理工具的绩效评估标准大致有以下几项：效能、效率、公平、管理上的可行性和合法性，数字化社区治理，无论在实现治理目标的程度、降低治理成本、支持各主体合作参与、参与广度和力度以及对权威的政治认同等诸方面都有着巨大的优越性。从这种意义上说，数字化社区治理更有条件对社区公众需求作出及时回应，从而最大程度地实现以人为本的社区善治的目标。
4 数字化社区治理制度的创新
作为一种新型的网络治理模式，数字化社区治理适应了基层民主管理体制和信息化建设的需要，是社区治理的必然趋向。但现实中，仍有很多观念、技术和制度层面的障碍，要实现数字化社区治理，就需要在以下几个方面进行制度创新。
4.1 制定数字化社区的整体规划
一方面要针对目前社区建设过程中存在的问题，对原有规划进行调整和优化，使其更为科学。另一方面高点定位，立足于城市或地区的发展，结合城市的特点，制订城市数字化社区的发展规划、实施标准、可行方案。数字化社区发展规划必须要服从城市和地区经济社会总体发展的规划和年度计划，在制订数字化社区规划时，要以区域和城市经济社会发展的规划，尤其是国民经济和社会信息化发展的远景规划为主要依据，保障数字化社区的发展方向、发展思路与区域发展、城市定位乃至城市文化建设相一致。
4.2 完善社会信息化制度体系
人类社会已经步入了信息化时代，随着信息化在实践中的推进，人们对信息化概念的认识也逐渐有了深化和丰富。数字化社区的存在与发展是建立在社会信息化的基础上的，数字化社区治理模式需要有其发挥自己特长的环境，需要的不仅仅是所在社区的小范围数字化，而是更宽泛的整个社会的信息化。当前政府信息化、企业信息化建设显然已走在前端，而社会信息化建设总体不均衡依然明显。因此，健全和完善社会信息化建设制度体系势在必行。
4.3 确立数字化治理的规范
网络技术是中性的，并无好坏之分，其负作用地产生在于科学技术的滥用、误用与人类价值观念的偏颇。由于网络自身的特点，实现对网络的完全监控是不可能的，因此健全网络规范体系对于规范网络秩序十分必要。规范网络秩序，不仅需要制度和法律的进一步健全，还需要网络主体的道德自律。引导包括网民和网络营运商在内的所有网络主体，自觉将网络道德规范内化到网络生活中，自觉规避网络违法失德现象，使网络社会文明有序、健康地发展。与法律规范的刚性相比，伦理道德对网络秩序的规范效用是柔性的、非强制性的。网络的自律性可以有效地控制公民在网上的政治参与行为，使之有序的进行。
4.4 健全现代公民参与机制
数字化社区治理以现代信息技术为依托，要求治理主体具备较高的驾驭信息化工具的基本素质条件。城市各级政府在加大技术宣传、技术培训、技术队伍建设的基础上，搭建以人为中心的数字化治理网络平台和终端系统，使社区居民参政议政、志愿服务、网络投票等渠道更加便捷，同时引导社区居民、企事业机构、志愿团体更明确地具有数字化社区治理的公民任意识，提高数字化治理水平。
4.5 重塑社区治理文化体系
数字化社区治理文化是数字化环境内有关群体意识、价值观念、行为模式与生活方式等文化现象的总和,要通过培育、合作、共享、直接和回应相适应的治理文化体系，教育引导治理主体行为的规范，传承社区文明风尚，促进社区资源整合，突出基层治理的善治观念，从而发挥先进文化独特的价值引领作用，有效地带动整个城市的精神文明建设，最终推进城市现代化、信息化的进程，进而从精神层面推动基层管理体制的改革。
4.6 完善信息化法律制度体系
在信息社会，互联网已成为公民参与到地方治理中的一个重要途径，极大地提高了公民的参与度。然而，绝对的自由必然导致自由的滥用。网络这块真正“自由”的地方，也带来了“自由”的副作用，即网络信息传递的无序，网络中公民参与的非规范性，使制定和完善相关的法律法规成为规范网络秩序的当务之急。
5 结 语
研究数字化社区治理独特的内涵与特征，对提高我国社区治理水平和创新基层社会管理体制具有重要的理论和现实意义，在面临机遇和挑战时，必须要加快制度创新，有效实现信息时代的基层社会的善治目标。
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