1.落实“两个责任”，是《》规定的政治制度。各级党委、纪委对党风廉政建设的“两个责任”，是党的章程关于管党治党责任主体的明确界定。《》总纲规定，各级党委要整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设；《》第八条规定，党的纪律检查委员会在党委领导下工作，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。
2.落实“两个责任”，是整治“”、强力反腐的必然要求。十以来，党中央出台八项规定，严厉整风肃纪；部署开展群众路线教育，大力整治“”；采取霹雳手段打“老虎”、拍“苍蝇”，形成史无前例的反腐败高压态势，全面从严治党，成为新时期非比平常的新常态。全面从严治党，没有主体责任的落地生根，没有实实在在的工作支撑，是难以想象的。各级党委、纪委就是整治“”、反腐倡廉的主体责任者，就是党风廉政建设的主体支撑。面对反腐败这场输不起的斗争，能否肩负起“两个责任”，是对各级党组织和领导干部是否真正忧党忧国、是否具有担当精神的现实检验。
3.落实“两个责任”，是整治“”、祛除沉疴的迫切需要。党的十以来，兵团党委坚决贯彻中央猛药去疴、重典治乱的反腐败决心，精心组织开展党的群众路线教育实践活动，强力推进反腐败斗争，“”问题得到遏制，一批大案要案得到查处。但作风建设依然在路上，反腐败斗争依然形势严峻、任重道远，党风廉政建设的压力传导还不够到位。有的缺乏忧患意识，对强力反腐依然麻木不仁；有的以为自己既非“老虎”也非“苍蝇”，逸然置身事外；有的领导干部认识不清，责任懈怠，“”整改隔靴搔痒、抓抓停停等等。对此，我们一定要重拾忧患，警醒警觉，强化担当精神。
4.落实“两个责任”，是不可懈怠的政治职责。反腐没有局外人，整治“”任重道远。从这次培训班和推进会通报的情况看，在一些单位和一些领导干部中，仍然存在着对“两个责任”认识不清、落实不力、光说不练的问题；反腐力度头重脚轻，压力没有很好传导到基层；整治“”也存在执行不力、进展不平衡、“回头看”不扎实等问题。对此，我们一定要警醒清醒，要以强化“两个责任”落实为契机，变压力为动力，着力增强贯彻力，扎实推动“”问题整改，以此带动党风廉政工作整体推进。
积极作为，把“两个责任”牢牢放在心上、扛在肩上、抓在手上
落实“两个责任”，关键在行动，根本在担当。必须坚持从我做起、从本级做起，从本行业、本系统、本单位做起。党风廉政建设和反腐败斗争无、没有领域之别，必须以更加坚定的政治自觉、更加有力的举措、更加坚决的行动，把自身党风廉政建设的“两个责任”落到实处，使自身的风气正起来，守住自身的一方净土。
1.要深化学习，警醒警觉，强化责任意识。生于忧患，死于安乐。执政不忘防腐，干事业不放松党风廉政建设，这是防止我们党执政条件下自身腐败的必然要求。长期以来，特别是改革开放以来，在许多地区、领域、行业和单位，往往对GDP厚爱有加，思想政治工作却在不断淡化；对所谓政绩追求有加，而党的自身建设却在不断弱化；对业务工作可以殚精竭虑，而对党风廉政建设却漠然置之、不管不顾等等。长此以往，政绩和腐败“两头冒尖”、成绩与问题同生共长，经济发展了、民生改善了、政绩突出了，但老百姓却并不买账，一些领导干部也因此走到了人民的反面。因此，宣传思想文化战线在奋力推动兵团文化发展繁荣的同时，丝毫不能放松自身的党风廉政建设，要始终保持履行“两个责任”的高度政治自觉。
2.要健全制度，明确规矩，落实“两个责任”。一是要不折不扣地落实党组织抓党风廉政建设的主体责任。牢固树立不抓党风廉政建设就是失职的意识，把党组织是否切实履行党风廉政建设责任，各级党组织书记是否真正履行第一责任人的责任，班子成员是否真正履行“一岗双责”，作为检验领导班子、考核领导干部的刚性标准。二是要加强宣传思想文化系统纪检体系建设。宣传思想文化单位普遍没有专职纪检机构和纪检干部，但不能虚化纪检工作的监督责任。一方面，各级党组织要建立健全行之有效的纪律检查制度，党委、总支、支部都要配备纪检委员，使宣传思想文化领域的纪律检查有人抓、不缺位。另一方面，各级党组织的纪检委员要主动肩负起纪检监督的主体责任，切实履行起监督检查职责。三是要加大责任传导，逐级坐实“两个责任”。要进一步深化认识，使每个单位、每个党员干部和职工都要认清形势，绷紧党风廉政建设这根弦。
3.要知行统一，立说力行，着力抓好整改整治工作。开展群众路线教育实践活动整改整治工作，是巩固和拓展教育实践活动成果的重要环节，是从根本上解决“”问题的关键所在，没有“”问题的彻底整治，教育实践活动就会功亏一篑。“”问题又具有顽固性，不下大力就不会根治，稍有松懈就会反弹。因此，要进一步深化认识，发扬钉钉子精神，扭住问题不撒手，以“”问题的根本扭转赢得职工群众信任。
4.要加强督导，严格追责，扎牢防范腐败栅栏。要认真贯彻党风廉政建设巡视工作要求，上下联动，建立常态化巡视机制，加强对各级各单位党风廉政建设尤其是落实“两个责任”的检查指导，及时发现问题、解决问题、促进工作落实。各级党组织和领导干部要自觉做到守土有责、守土负责、守土尽责，坚决克服只挂帅不出征的懒政渎职现象。对任何形式的腐败行为，对党风廉政建设上出现的渎职、失职、塞责问题，要严肃查处，绝不姑息迁就。
勇于担当，为落实“两个责任”凝心聚力
宣传思想文化战线，是党的意志、主张、决策、部署得到贯彻落实的传感器和发动机。落实“两个责任”，加强党风廉政建设，宣传思想文化工作负有统一思想、筑基铸魂、提供导向、呐喊助威的政治使命，必须以强烈的责任意识、大局意识、服务意识和扎实有效的工作，为党风廉政建设提供坚强的思想保证、理论支撑、文化条件和精神动力。
1.进一步加大压力传导，为落实“两个责任”、推动党风廉政建设提供思想保证。根据兵团党委的分析判断，兵团反腐败斗争虽然初步形成了高压态势，但一些单位和少数党员干部对反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性的认识还不够到位，党风廉政建设“两个责任”的压力传导还不够到位，整治“”的政治自觉还不够到位。因此，宣传思想文化工作要呼应大局、主动作为，紧紧围绕兵团党委决策部署，紧随兵团党委工作节奏，调动各种资源，动员一切力量，形成强势舆论，着力加大压力传导，积极引领全面从严治党新常态。宣传思想文化战线要进一步动员起来，紧紧扭住党风廉政建设和教育实践活动整改整治主题，加强策划计划，整合宣传资源，着眼加大压力传导，突出加强党中央关于党风廉政建设创新理论、创新制度、总体布局、战略举措的宣传教育，突出加强系列重要讲话精神的宣传教育，突出加强兵团党委新部署、新举措、新要求的宣传教育。通过深化学习、理论阐释、舆论引导、动态报道、典型警示，大力营造不想腐、不敢腐、不能腐的良好舆论氛围。
DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.01.03
中图分类号：C936;F272-05 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2015）01-0011-04
TMTs Political Connections of Private Capital and
Corporate Social Responsibility Performance
――Based on Data of SME Board
QIU Dong-fang，XU Li-min
（College of Economics and Management，Nanjing University of Aeronautics and Astronautics，Nanjing 211106）
Abstract：This paper researches the relationship of top management team（TMT）s political connection of private capital and corporate social responsibility performance by establishing index systems and using the data of 2045 listed companies in SME Board between the year 2007 to 2012.The results show that there is positive correlation between the TMTs political connection and social responsibility performance， political connection of representatives committee has a stronger positive correlation with social responsibility performance than political connection of government official， and political connection of central government has a stronger positive correlation with social responsibility performance than political connection of local government.Finally，some strategic suggestions are provided for TMTs political connection to improve the corporate social responsibility performance effectively.
Key words：TMTs political connection;corporate social responsibility;private capital;SME board
引言
随着我国市场经济体制的建立，民营资本成为我国发展经济、调整产业结构、扩大就业的重要推动力。但制度缺陷却使民营资本面临较为严重的歧视，遭遇法律、政策等不平等的待遇。在发展中国家政府往往以“强干预、弱治理”的角色出现，契约常以关系为基础[1]，因此，通过选举、慈善等活动与政府建立和维护政治关系成为民营企业在特定制度条件下生存和发展的策略。
政治关系也称为政治联系，最早由经济学家Fisman[2]提出，用以指印度尼西亚公司与执政者苏哈托家族之间的密切关系。后来，学者们参考Fishman的思想，定义政治关系为公司与执政者之间的密切私人关系，如潘红波等定义政治关系为公司总经理或董事长曾经为政府官员[3];邓建平等认为政治关联是指具有人大代表或者政协委员资格、曾经或现在具有政府工作背景[4]。
政治关系作为企业的重要社会资本，国内外学者从企业银行贷款、IPO行为、慈善行为、国际化的广度和深度等方面研究了其对企业经济行为的影响。Claessens 等研究发现在巴西有政治关系的企业比没有政治关系的企业更易获得优惠的银行贷款[5];Butler等认为在企业上市过程中，当企业的承销商具有政治关系时，承销费用显著较高[6];贾明等发现政治关系促进公司的慈善行为，表现为具有政治关系的上市公司更倾向于参与慈善捐款，而且捐款水平更高[7];张功富认为政治关系能对投资效率产生一定影响[8];杨东进等研究发现我国房地产企业的政治关系有助于企业规模的扩大，而对企业绩效的直接提升作用不显著[9];邓新明等认为民营企业母国政治关系对国际化深度具有显著正向促进作用，对国际化广度却具有显著负向影响[10]。2006年，深交所《上市公司社会责任指引》，明确界定了上市公司社会责任的内容。根据利益相关者理论和资源依赖理论，政治关系应该与企业社会责任存在着密切关系，政治关系作为一种竞争工具，能拓展公司的外部生存空间，从而为公司创造有利的竞争环境。虽然关于企业社会责任的研究是学界的热点，但鲜有民营企业政治关系与企业社会责任绩效的研究，已有研究多局限于从企业社会责任的某一方面探究政治关系的影响，缺乏整体性研究。鉴于此，本文在已有研究的基础上，建立了高管政治关系和社会责任绩效的指标体系，借助代表民营资本先进生产力的中小企业板上市公司的相关数据，深入分析民营资本政治关系与企业社会责任绩效的关系。
1 研究设计
1.1 指标体系的建立
1.1.1 企业社会责任绩效指数
20世纪70年代以来，企业社会责任（Corporate Social Responsibility，简称CSR）受到西方社会的广泛关注。进入21世纪后我国在企业社会责任方面的研究得到了快速发展，余澳等认为企业社会责任是企业在追逐自身价值最大化的过程中不仅不对相关利益者造成侵害，同时还尽可能致力于提高总体社会福利的责任[11]。本文认为企业社会责任是指为促进企业和社会经济健康可持续发展，企业依法经营，积极为各个利益相关者服务、创造价值，最终达到经济、环境和社会的和谐统一，使三者的综合价值达到最大化。
参考沈洪涛的企业社会责任绩效指标体系[12]，首先确定企业对各利益相关者的贡献率;然后，计算各利益相关者权重;最后，加权综合企业对利益相关者贡献率，得到企业社会责任绩效指数。
（1）企业对各利益相关者贡献率计算
企业的社会责任主要体现在对债权人、股东、员工、客户、供应商、政府、社区等七大利益相关者上，企业对各利益相关者贡献率具体指标设计如表1。
各利益相关者的权重计算方法如下：
假设A代表企业社会贡献总额，B代表企业资产总额，那么：A=A1+ A2+ A3+ A4+ A5+ A6+ A7;B=B1+ B2+B3 ，其中，B1=债务资金=短期借款+1年内到期的长期借款+长期借款+应付债券，B2=股权资金=股本+资本公积，B3=主体权益资金=盈余公积+未分配利润。
债权人权重W1=B1/B+B3/B×A1/A;股东权重W2=B2/B+B3/B×A2/A;其他利益相关者权重Wi=B3/B×Ai/A，（i=3，4，5，6，7）。
（3）企业社会责任绩效指数计算
企业社会责任绩效指数（CSR）的计算公式：
CSR=∑7i=1CSRi×Wi（1）
其中，CSR代表企业社会责任绩效指数，CSRi和Wi代表企业对债权人、股东、员工、客户、供应商、政府、社区贡献率及权重。
1.1.2 高管政治关系指标体系
本文所界定的高管指上市公司的董事、监事及高级管理人员，高管政治关系是指企业以高管为中介与政府及其工作人员建立的非正式联系机制，具体指正在或曾在党委、各级政府、各级人大及政协常设机构、法院、检察院任职以及现任或曾任党代表、人大代表或政协委员。
高管政治关系与民营上市公司社会责任绩效关系的研究分为两个层次：一是从整体上研究高管政治关系与企业社会责任绩效的关系;二是从类别和级别的维度对高管政治关系分类，分别研究其与企业社会责任绩效的关系。首先，根据政治关系类别，将高管政治关系分为政府官员类和代表委员类。其次，根据政治关系级别，将高管政治关系分为中央级和地方级。
本文实证研究中以政治关系度（即高管中有政治关系的人数占高管总人数的比例）表征企业政治关系的程度。具体赋值见表2。
以2007～2012年深市中小企业板上市公司为研究对象，剔除金融类、ST和*ST类、数据缺失及政治关系披露不详的公司，最终筛选出2045家公司。企业社会责任绩效和控制变量的原始数据来源于CSMAR、RESSET数据库，高管信息则通过公司年报和招股说明书等资料整理得到。
1.3 研究假设及模型
1.3.1 研究假设
企业生存和发展的关键资源掌握在政府手中，民营企业为了长远的生存和发展，必须主动联系政府，为维持这种关系，企业会响应政府号召，积极履行社会责任。
因此，假设1：高管政治关系与企业社会责任绩效呈正相关关系。
政治关系类别对企业社会责任绩效的影响不同。一般认为公司高管的代表委员身份都是现任的，公司要维系甚至提升这种关系就必须塑造良好的企业形象，从而积极履行社会责任;而企业高管的政府官员身份大都是曾任的，这种政治关系在高管进入企业之前就已经建立，不需要企业再花大力气去建立和维持。
因此，假设2：代表委员类高管政治关系较政府官员类与企业社会责任绩效有更强的正相关关系。
政治关系级别也对企业社会责任绩效产生影响。中央级高管政治关系较地方级有更强的社会影响力，能更好地调动资源，给企业带来更多的政策扶持等。相应地，政府对企业的期望也就越高，为了维持与政府的关系，企业就必须更好地履行社会责任。
因此，假设3：中央级高管政治关系较地方级与企业社会责任绩效有更强的正相关关系。
1.3.2 研究模型
基于上述分析，以企业社会责任绩效指数作为因变量，高管政治关系作为自变量建立回归分析模型，同时选取股权集中度（FSD）、公司成长性（GROWTH）、公司盈利能力（ROE）、公司规模（SIZE）、资产负债率（CW）、高管规模（EXSIZE）、年度（YEAR）、行业（IND）等可能影响公司社会责任绩效指标为控制变量，控制变量的具体定义见表3。
模型（2）的回归结果表明高管政治关系（POL）与企业社会责任绩效（CSR）呈正相关关系，在1%水平上显著。回归结果表明，高管政治关系与企业社会责任绩效显著正相关，民营上市公司政治关系会正向地促进其履行社会责任，与理论分析结果一致，结论支持假设1。
模型（3）的回归结果表明政府官员类高管政治关系（GOV）、代表委员类（DBWY）高管政治关系均与企业社会责任绩效（CSR）呈正相关关系，并在1%水平上显著，代表委员类高管政治关系（DBWY）与企业社会责任绩效（CSR）的正相关系数大于政府官员类（GOV），说明中小板上市公司具有政府官员类和代表委员类政治关系均能积极地促进企业社会责任绩效。由于代表委员类高管不仅要建立这种政治关系，更要维持这样政治关系，因此，代表委员类高管会比政府官员类高管更加重视社会责任的履行，结论支持假设2。
模型（4）的回归结果表明中央级高管政治关系（CEN）、地方级高管政治关系（LOC）均与企业社会责任绩效（CSR）呈正相关关系，显著性水平为1%。中央级高管政治关系（CEN）的系数为0.478，地方级高管政治关系（LOC）的系数为0.160。说明中央级及地方级政治关系都能给社会责任的履行带来积极的影响，并且由于中央级高管能接触到更高层次的人员，获得更多关键的资源，因此，中央级较地方级政治关系对民营上市公司社会责任的影响更大，结论支持假设3。
模型（2）至模型（4）的回归结果都表明，民营资本高管团队政治关系以及政治关系的类别和级别对企业社会责任绩效有很大的影响。
同时，回归结果显示控制变量的检验结果均很稳定，基本保持一致。企业社会责任绩效（CSR）与企业盈利能力（ROE）、企业偿债能力（CW）正相关，在1%的水平上显著，表明民营资本的经营业绩越好，企业偿债能力越强，社会责任绩效越大;社会责任绩效（CSR）股权集中度（FSD）、企业规模（SIZE）的系数均不显著，说明股权集中度和企业规模对民营资本社会责任绩效的影响不大;企业成长性（GROWTH）、高管规模（EXSIZE）与企业社会责任绩效（CSR）负相关，在1%的水平上显著。这是由于民营资本处在快速成长的阶段，可能将大量的资金用于日常经营;董事会规模越大，意见越不容易集中，决策效率可能有所下降，这些都将导致民营上市公司社会责任绩效的下降。
3 结论与建议
3.1 结论
本文基于利益相关者理论和资源依赖理论，实证研究民营资本高管政治关系与企业社会责任绩效的关系。结果表明：民营资本高管政治关系与社会责任绩效具有正相关关系，代表委员类高管政治关系比政府官员类与企业社会责任绩效有更强的正相关关系，中央级高管政治关系较地方级与企业社会责任绩效有更强的正相关关系。
3.2 对策建议
（1）积极改善制度环境，加强对具有政治关系民营资本的监督（下转第19页）
收稿日期：2014-01-05
基金项目：国家自然科学青年基金项目（71202179）;教育部人文社会科学青年基金项目（12YJC630217）;中央高校基本科研业务费项目（31541110827）
作者简介：王新刚（1980-），男，河南确山人，博士、讲师，研究方向为企业社会责任;李祖兰（1981-），女，湖北公安人，博士、高级工程师，研究方向为品牌管理。
对于民营上市公司而言，政治关系是一种宝贵的稀缺资源，能帮助公司获得税收优惠和优质资源，从而在市场上赢得竞争优势。民营上市公司寻求政治关系对公司和社会而言都有其有利的一面，应该鼓励民营资本积极寻求各类政治关系，提高知名度和美誉度，提高生产经营水平，更好地履行社会责任。但是，民营资本政治关系一定程度上会造成市场分割、行业壁垒、产权歧视等问题，干扰市场的正常化竞争。所以应该监督具有政治关系民营资本的行为决策和经济决策，只有加强监督机制才能实现社会公平，真正推动民营资本的发展，为社会创造更多的财富，使企业社会责任绩效的提高真正落到实处，为我国民营资本的发展营造良好的环境。
（2）建立具有政治关系的民营资本高管奖惩机制
民营资本的评价标准不仅仅是公司业绩，也应关注公司对社会造成的影响。因此，有必要制定对具有政治关系高管的激励与惩罚机制，对积极履行社会责任的民营上市公司高管给予奖励和鼓励;对存在恶劣作风及消极行为的高管实施免职、禁入证券行业等行政惩罚，从而在当前我国复杂的制度背景下通过民营资本高管政治关系促进企业社会责任的履行。
参考文献：
[1]Spencer J W，Murtha T P，Lenway S A.How Governments Matter to New Industry Creation[J].Academy of Management Review，2005，30（2）：321-337.
[2]Fisman Raymond.Estimating theValue of Political Connections[J].The American Economic Review，2001，91（4）：1095-1102.
[3]潘红波，余明桂.政府干预、政治关联与地方国有企业并购[J].经济研究，2008（4）：41-52.
[4]邓建平，曾勇.政治关联能改善民营企业的经营绩效吗？[J].中国工业经济，2009（2）：98-108.
[5]Claessens S，E Feijen，L Laeven.Political Connections and Preferential Access to Finance：The Role of Campaign Contributions[J].Journal of Financial Economics，2008（88）：554-580.
[6]Butler A W，Larry F，Sandra M.Corruption，Political Connections and Municipal Finance[J].Review of Finance，2009（22）：2873-2905.
[7]贾明，张.高管的政治关联影响公司慈善行为吗？[J].管理世界，2010（4）：99-113.
[8]张功富.政府干预、政治关联与企业非效率投资――基于中国上市公司面板数据的实证研究[J].财经理论与实践，2011（3）：24-30.
[9]杨东进，邓吉.房地产业的政治关联、多元化与企业绩效关系研究――基于上市公司的实证分析[J].软科学，2013（11）：17-21，26.
〔中图分类号〕B82 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2017）05-0049-05
“祛魅”（disenchantment）是现代社会的基本特征，包括政治领域在内的全部社会生活都显现出理性化或合理化（rationalization）的趋势。在此背景下，一般政治、现代政治更多地被学者以一种“技术路线图”的方式加以考察。从某种意义上说，韦伯同样如此，正如他将现代政治理解为理性的官僚制（bureaucracy，有的译成科层制）一样。然而，韦伯绝不仅仅停留在“客观性”的阐释基地上，他同时还是“价值观的旗手”，给政治生活以伦理审查，深刻地揭示出现代政治的道德伦理困境，并试图用伦理类型学解答这一困境。
一、政治道德悖论：从马基雅维利到韦伯
在西方政治思想史上，马基雅维利的思想常常被诠释为政治权术学，“马基雅维利主义”成为此种类型的思想肖像。然而，他的思想不是如此单维度的，而是异常丰富的，至少它所揭示的一个命题就足以证明其自身的复杂性――政治与道德相互之间的关系。②谢惠媛：《善恶抉择：马基雅维里政治道德思想研究》，北京大学出版社，2011年，第2页。正是如此，我们通过马基雅维利来引出现代政治遭遇的道德悖论问题，而这恰恰是韦伯面临的核心议题。
从思想史的角度看，马基雅维利开启了从古典政治哲学向现代政治学的转变。在对政治的阐释上，古典政治哲学从道德-伦理维度来把握政治的本质，其核心任务在于探讨“何谓善的生活”“什么是真正的公民”等诸如此类的形上问题。政治的内在本质是由道德伦理所建构的，用一句话概括，即道德先于/高于政治。关于政治阐释的古典观点，马基雅维利明显持反对态度，他以一种非/反道德主义的视角来阐释政治：道德伦理不是政治的内在规定性，政治是外在于道德伦理的，免于道德伦理干扰的政治无非是权力之间的博弈，即政治与道德是分离的，两者是一种“平行关系”。马基雅维利消除了政治的道德-伦理维度，政治家行为的准则是权力斗争的现实原则，而不是“应当”的伦理要求。“去道德化”的政治解释模式带来了一个根本问}：政治与道德之间的关系。政治行为能否摆脱道德伦理的正当性审查？政治活动尤其是权力运作一旦与道德伦理发生冲突，是依循普遍的道德法则，还是为了达到某种“善”可以采取不道德的手段？②
马基雅维利的现实主义立场解构了古典政治哲学在现代世界的合法性，但它并没有消除权力政治与道德伦理之间的矛盾问题，毋宁说，它将这个问题更直白地呈现出来。看似隶属传统政治学的政治与道德关系命题在韦伯的政治社会学那里得到了延续。政治伦理悖论议题是韦伯政治社会学中不可或缺的内容，韦伯对此非常关注，并且借助理性化框架、伦理类型学重新阐释了政治与道德、形式理性（formal rationality）与实质理性（substantive rationality）的矛盾、冲突问题，也正是基于这样的现代性问题，韦伯提出了“责任伦理”概念，并力图以此作为解决现代性政治冲突的可行方案。可以说，作为现代性的“病理学家”，韦伯提供的治疗药方便是责任伦理。在展开具体论述之前，我们简单介绍一下责任伦理和信念伦理这一对概念。韦伯将社会行为视为理解社会学的基本单位，在他看来，社会行为主要有四种：目的理性式行为、价值理性式行为、情感式（affective）行为以及传统行为。在一般社会行为的基础上，韦伯又提炼出“伦理行为”类型。他认为，从伦理的角度来看，一切行为要么是以责任伦理为准则，要么是以信念伦理（意图伦理）为根据。责任伦理（ethic of responsibility）指出，衡量一个行为的道德属性或伦理价值，在于行为的“后果”或“实际影响”；由此，衡量一个行动者的道德标准就在于，他是否预先考虑自己行动的各种后果，进而以可预见性的“行为后果”负责地、恰如其分地规制自己行动的方向，确定自己行动的计划，并且勇于为自己行为后果承担责任；信念伦理（ethic of conviction）则指出，不应当从行为外部因素――最重要的就是行为后果――衡量一个行为的道德属性或伦理价值，行动者的内在信念是衡量一个行为伦理价值的唯一根据；由此，行动者无需对行为的后果负责，“顾及后果”也许是上帝要考虑的事。总之，两种伦理行为不仅全然不同，而且存在着“极其深刻的对立”。雷蒙・阿隆将其理解为“工具格”与“道德格”的悖论。“工具格”态度，追求产生符合预期目标的结果，以一种手段-目的的思维观察世界，来分析自我行为。“道德格”态度，不考虑事件本身，不顾他人意愿，从自己内在道德信念为人处世、讲话行事。[法]雷蒙・阿隆：《社会学主要思潮》，葛智强等译，上海译文出版社，2005年，第354页。
韦伯推崇的是责任伦理，并将其作为解决政治道德悖论的应对之策。他是如何通过责任伦理来寻求解释、解决现代政治的道德困境的？一是通过区分责任伦理与效果取向价值，批判政治现实主义；二是通过区分责任伦理与信念伦理，批判政治理想主义。
二、责任伦理与效果价值的界分：批判政治现实主义
要准确理解韦伯关于伦理的诸多概念，现代政治的伦理议题，必须回到康德伦理学。在康德传统里，人类实践活动可以分为两个领域，这两个领域对应着两种行为模式：技术-实践与道德-实践。技术-实践所遵循或追求的价值是“效果价值”或“功利价值”。在康德主义的立场上，“效果价值”或“功利价值”仅仅是一种文化价值，不足以构成“伦理”，它们只有在前康德主义（比如幸福论、功利论）的基地上，才能“配得上”伦理的“雅号”。立足于康德的技术-实践与道德-实践、伦理与功利之间的分野，韦伯有效地区分出效果取向行动与价值取向行动两种不同的行为模式。“取自康德传统的技术-实践性行动与道德-实践性行动之分，审慎与伦理之分，在韦伯的思路中都是很关键的。”李猛编：《韦伯：法律与价值》，上海人民出版社，2001年，第280页。很显然，韦伯将责任伦理领会为规范-实践，以效果为取向、以功利为考量的行为是属于技术-实践领域的。可见，韦伯是在康德主义基础上建构自己的伦理类型学的，责任伦理的首要特征就是对前康德主义的功利论或后果论的批判，进行功利价值与伦理价值的区分，“它所关注的不是工具理性的‘目的-手段’的事实关联，而是承担行为后果的‘当为’，即价值关联”。冯钢：《责任伦理与信念伦理：韦伯伦理思想中的康德主义》，《社会学研究》2001年第4期。但问题的关键在于，责任伦理概念包括了效果价值，并且它是责任伦理优于信念伦理的核心要素，由此出现的疑问是：责任伦理中的效果价值或“顾及后果”的原则是否是一种目的论或结果论原则？“顾及后果”原则会不会最终将责任伦理引向了前康德主义的目的论？仔细分析韦伯的相关论述，我们可以很明显地获得这样的认识：不能把责任伦理退化理解为结果论。虽然责任伦理和结果论都注重后果，但责任伦理是一种在行为发生之前、行为选择之时的顾及后果，是行为者对自己行为的预期后果、可能出现的后果（尤其是副作用）所进行的理性考察与伦理审视，或者说，是对可能出现的后果的一种道德反思，这种反思在很大程度上关切的是怎样防止最坏结果，怎样达到最好效果有时倒是第二位的考量；而结果论完全是把事后的结果好坏作为客观的道德评价根据。另外，责任伦理之顾及后果不是或不仅仅是影响自己的后果，而是社会公共利益。对长远利益和公共利益的考虑，本身就带有超越一般功利的道德蕴含。
以“可计算性”为核心的工具理性日益成为现代世界的主导法则，政治领域也不断官僚化，日益成为不可抗拒的“铜墙铁壁”――韦伯将其形象地描绘为“铁笼”（iron cage）。正是洞察到现代世界的合理化趋势，韦伯立足于“价值中立”的方法论，将“现代性政治”本质性地阐释为官僚制和权力政治。在现代性政治中，政治行为遵循的无非是基于工具理性的效率原则，或者是基于利益计算的权力斗争原则，它们都从属于康德-韦伯意义中的技术-实践性领域。政治已被掏空，其内在的道德世界已然轰然倒塌，效率、权力斗争、利益驱动等构成了政治运作、政治家行为的唯一“信仰”，这便是政治现实主义的原则。韦伯对这样的政治现实主义持强烈的批判态度。如何看待政治？如何从事政治？政治家如何行为？韦伯的《以政治为业》演讲给出了答案。那就是，把政治作为一种“志业”（Beruf）。Beruf，从字面上来说，就是职业，但韦伯赋予了人类世俗职业以宗教-伦理意义。韦伯不是仅停留在现实主义层面上理解世俗政治活动，而是要赋予政治以宗教-伦理的维度，他心目中的作为志业的政治应当是内嵌使命的责任政治。“现实主义者”所推崇的政治（典型表现就是权力政治）与“志业”全然无关、相差甚远。在权力政治中，从事政治的人是“依靠政治而活”的人，追求权力是他们天然的欲求，这样的欲求塑造了政治行为的“非伦理”的主观性。“这种追求权力的行为，一旦不再具有客观性，不是忘我地效力于‘事业’，而变为纯属个人的自我陶醉，他便开始对自己职业的崇高精神犯下了罪过。”②③[德]马克斯・韦伯：《学术与政治》，冯克利译，生活・读书・新知三联书店，2007年，第101～103页。与以政治为业的政治家不同，“依靠政治而活”的政客深陷政治现实主义的泥沼中，完全缺乏客观性和责任心，权力完全沦落为世俗化的目的，正是由于政客缺少为某一“事业”献身的精神，由此，即便他获得了外在的世俗成就，“也免不了为万物皆空的神咒所吞噬”。②韦伯并不停留在“政治科学化”的阐释层面上，而是有着强烈的政治价值立场，他持一种责任伦理的政治观，并以此为基准展开对政治现实主义的批判，这一点又突出地表现为对权力政治的批判。不可否认，俾斯麦的政治实践给予韦伯支配社会学以重要影响，韦伯对于权力的理解多多少少也带有其烙印，但他深刻洞察到俾斯麦式权力政治的弊端：对单纯权力无批判地接受，由此导向无目标的世俗政治。1917年，韦伯在慕尼黑的著名演讲中清晰明了地表达出他对“权力政治”的批判性立场：“对政治力量最最有害的歪曲，莫过于像暴发户一样炫耀权力，无聊地沉醉在权力感之中，和一般来说对权力本身的所有崇拜。单纯的‘权力政治家’或许可以造成强烈的影响，但实际上他的工作既无目标也无意义。（在我们中间，也有着一种强烈的崇拜欲望，会给他带来荣耀。）在这方面，对‘权力政治’的批评是完全正确的。”③
以上可知，将韦伯责任伦理概念归置为工具理性或目的-手段理性是理论上的近视，将责任伦理退归为“结果论”或“功利论”同样是不得要领的。“顾及后果”是政治家负责任的政治行为；政治家应当将政治作为一种“志业”，政治内在的规定中必然包括了价值理性维度，政治行为应当具有“高度伦理性”。而政治现实主义掏空了政治的内在“客观性”与“伦理性”，一切政治行为变成了“为权力而权力”，丧失内在目标的政治行为只能被浮而不实的虚荣所包围。概括之，韦伯通过区分责任伦理与效果取向价值，彰显了责任伦理的宗教-伦理维度。政治现实主义将政治与道德、工具理性与价值理性分裂开来，权力争斗构成了政治的唯一规定性，掏空政治作为“志业”的伦理属性。可见，在政治与道德关系上，韦伯并没有以“去道德化”的方式否定政治的伦理维度，恰恰相反，纯粹的权力政治是“不道德的”“无聊地沉醉在权力感之中”的政客是对作为“志业”的政治犯下了罪过的。
三、责任伦理与信念伦理的界分：批判政治理想主义
效果取向的行为还构不成真正的伦理行为，其本质上是一种技术-实践。韦伯通过伦理行为与非伦理行为（效果取向的行为）的区分，阐释了责任伦理的基本内涵，尤其是“顾及后果”的责任感和以政治为业的崇高感，以此展开了对政治现实主义的批判。对政治理想主义的批判是韦伯政治社会学的重要内容之一，他借助两种伦理行为框架（责任伦理与信念伦理）展开了这一任务。这两种政治伦理都摆脱了权力政治等政治现实主义的规制，它们是对政治机会主义的拒斥，“政治伦理就是承认对作为‘事业’的政治的约束”。[瑞士]G.恩德利：《意图伦理与责任伦理――一种假对立》（上），《国外社会科学》1998年第3期。如上文所说，以责任伦理为准则的行为者在事前行动要对自己行为的可能后果有清晰的认识，尤其是政治家做出自己的政治选择的时候要“顾及后果”；以信念伦理为准则的行为者只需从行为内在价值出发，行为的后果是上帝要考虑的事。信念伦理有两个特征：（1）它是“绝对命令”。信念伦理是一种“绝对伦理”，遵守信念伦理是绝对的、无条件的。（2）它是“不后果”的。这是与责任伦理根本区分之所在。
韦伯的责任伦理概念具有两项核心主题：一是责任伦理牵涉到某种信念；二是遵循责任伦理行事的人同样不得不对自己行动的可预见后果有所考虑。施路赫特指出，责任伦理的行为“不仅必须从道德信念的角度证明自身的正当性，而且还得从对可预见后果的估价方面证明自身的正当性”。李猛编：《韦伯：法律与价值》，上海人民出版社，2001年，第313页。这里涉及到“两种价值”的道德要素。第一个要素称为“信念价值”，第二个要素称为“效果价值”。恪守信念伦理的行为者并不是不负责任，但他只对自己行为的信念价值负责，无视对于效果价值所承担的责任。而在韦伯看来，效果价值具有伦理相关性，必须将之归并到其行为的道德正当性的考量之中。责任伦理与信念伦理一样都对信念价值负有义务，但两者的义务观是不同的。前者是历史义务观，践行的是政治价值观念，后者是绝对义务观，践行的是宗教-伦理观念。
通过区分两种伦理行为，尤其是凸显责任伦理，韦伯在政治实践上的意图是：激烈批判以信念伦理为准则的政治浪漫派和政治领域中的一切泛道德主义。韦伯是在德国在一战战败的特定背景下批判政治浪漫派或泛道德主义的，它有两个典型代表：一个是和平主义者，他们完全依循福音伦理而行事；另一个是社会主义者，倡导主张世界革命。和平主义者秉承“绝不以武力抗恶”信念，即使面对敌人入侵、国家灭亡、人民生灵涂炭，也不赞成以武力抵抗侵略者。他们在信念伦理的支配下，强调“政治诚实”的义务，认为应当公开所有的文件，哪怕是会使自己的国家受到谴责的文件。社会主义者以实现社会革命的理想为根本信念，只要有利于实现这一理想，哪怕放弃和平，多打几年战争也是可以的。韦伯认为，这样的政治浪漫派、泛道德主义者追求所谓的“纯粹信念”或“绝对伦理”，实际上是不负责任的“理想主义”：“遵照纯粹的信念伦理去追求一种终极的善，这个目标很可能会因此受到伤害，失信于好几代人，因为这是一种对后果不负责任的做法，行动者始终没有意识到，魔鬼的势力也在这里发挥着作用。”④[德]马克斯・韦伯：《学术与政治》，冯克利译，生活・读书・新知三联书店，2007年，第115、112页。以“英雄伦理”行事，带来的却是“魔鬼”的后果；以绝对的“善念”出发，带来的却是“恶果”。
韦伯不仅以和平主义者和社会主义者为例来揭示出信念伦理在政治领域带来的消极影响，而且从学理上给出现代政治不以信念伦理为原则的依据。第一，现代社会实现了“祛魅”，一元论的、普遍化的绝对伦理即宗教伦理日益丧失合法性，现代社会不断分化，诸领域有各自不同的伦理规范。宗教伦理无法成为政治领域的绝对规范，政治伦理不能依循普遍伦理制订，建立在暴力、权力基础上的政治活动、政治关系必然要求一种“特殊伦理”。“正是人类团体所运用的这种正当暴力本身所具有的特定用途，决定着政治中一切伦理问题的特殊性。”④试图通过普遍伦理的绝对律令规制政治活动的政治浪漫派显然无视了这一点。政治浪漫派是一种无生育力的亢奋，陶醉在一种浪漫情怀之中。第二，现代世界是一个“伦理的非理性”世界。信念伦理是一种“简单思维”的伦理，它只是在这样的前提下，才构成行为者最优的道德准则：这个世界是“善果者，惟善出之；恶果者，惟恶出之”的世界。每个人只要以“简单思维”而动，即怀揣善念行动，心无旁骛，一切令人欣慰的结果便随之而来。然而，真实的情况是，世界是异常复杂的，这种复杂性在于整个世界处在工具理性与价值理性的悖论之中，世界呈现出“伦理的非理性”，尤其是在政治领域。由于权力斗争和暴力是政治活动的重要构成因素，所以，无论是“靠政治而活”的人，还是“为政治而活”的人都与“魔鬼”相伴左右。在很多情况下，人们要获得“善”的结果，不得不使用道德上十分可疑的手段；而人们善良的美好愿望或良知很可能会给政治实践带来非常严重的恶果。
在韦伯看来，人们不得不在责任伦理与信念伦理、“保卫城邦”与“灵魂拯救”之间做出抉择。“采用暴力的手段并遵守责任伦理的政治行为，它所追求的一切事情，都会危及‘灵魂得救’。”②[德]马克斯・韦伯：《学术与政治》，冯克利译，生活・读书・新知三联书店，2007年，第115、116页。在韦伯的自我抉择中，民族国家的利益是优于诸如“国际和平”“社会主义的未来”等伦理信条的，韦伯也不祈求在如此这般的信念伦理中获得灵魂的拯救。韦伯将自己的立场深深地扎根于“责任政治”的实践中。责任政治要求在政治行为中遵循责任伦理，这也是对政治家提出的道德-伦理准则。“能够深深打动人心的，是一个成熟的人（无论年龄大小），他意识到了对自己行为后果的责任，真正发自内心地感受着这一责任。然后他遵照责任伦理采取行动，在做到一定的时候，他说：‘这就是我的立场，我只能如此。’这才是真正符合人性的、令人感动的表现。”②那么，“为政治而活”的政治家需要具备什么样的能力，才能履行自己的责任，不辜负这样的“志业”？韦伯指出了三点：激情、责任感以及判断力。从某种意义上说，激情、责任感体现为宗教-伦理理性，它是一种以政治为业的强烈信念，常常表现为对政治这一事业的“献身”，实际上是对信念价值的承诺与坚守。判断力是摆脱情绪、主观想法以及抽象信念的“客观理性”，是一种冷静洞察现实的能力。拥有判嗔Φ恼治家意味着，时刻清醒地认识到政治领域的现实，认识到自己行为与可能的后果之间的相关性，进而在深思熟虑后果断抉择，并且勇于对自己行为及其后果承担责任。判断力实际上是政治家对效果价值的伦理相关性的承认即顾及后果。只有具有这三种品质的政治家即具有责任感的政治家才能既超越了纯粹追逐权力的政治家，又能超越纯粹追求信念的政治家。
中图分类号： G417 文献标识码：A 文章编号：1672-9749（2013）02-0042-04
公民社会责任感是一切美德的基础和起点，是公民理性与良知的体现，也是大学生不断成熟和完善的重要标志。高校思想政治理论课应该承担起大学生公民社会责任感培育的重要任务。
一、何为公民社会责任感
公民社会责任感是每一个公民对自己、他人、集体、社会和国家所承担责任的一种强烈的自觉意识或崇高情感意志。
从构成内容而言，公民社会责任感是基于公民道德责任、公民社会责任、公民文化责任、公民历史责任等基本内容为基础而生成的，是多种责任因素的有机统一。
从指向的对象而言，公民社会责任感不仅指对国家的高度认同而由此产生的强烈的爱国情感，也指对中国社会历史发展起着核心领导力量的中国共产党的忠诚和信赖；不仅指对民族团结、民族统一的强烈认同和坚决维护，也指对社会稳定、和谐、进步积极参与和勇于奉献。
从真理实现的角度而言，公民社会责任感是对人类社会历史发展进步规律的真理性认识而后产生的投身其中、勇于担当、甘于奉献的自觉意识和情感精神。
从价值判断的角度而言，公民社会责任感是正确进行个人价值与社会价值、个人利益与社会利益相权衡之后，自觉地把个人价值融入社会价值的实现过程中、把个人利益内含于社会整体利益维护中的责任意识和责任情感。
从心理发生的机制而言，公民社会责任感是公民社会意识、公民道德情感、公民道德意志、公民奉献精神的有机统一体，是意识产生、情感生发、意志培育、精神升华之后的结晶。
大学生公民社会责任感是特指以大学生群体为主体的公民社会责任意识、责任情感、责任意志和责任精神的统一，它不仅内在地表现为社会责任担当的自觉愿望，也外显为社会责任担当的行为实践；它不仅具有激情、冲动、情绪的非理性情感因素，也具有知识陶冶、文化修养之后的理性特征。大学生作为社会高级专门人才，能否树立强烈而牢固的公民社会责任感，不仅关系个体理想信念的实践，更与国家前途和民族命运悠悠相关。
二、高校思想政治理论课是加强大学生公民社会责任感培育的必要性
党的十七大报告中明确提出：“要加强公民意识教育，树立社会主义民主政治、自由平等、公平正义理念。”高校思想政治理论课对公民社会责任感的培育起着举足轻重的作用。
1.从高校思想政治理论课的课程性质和功能而言，加强大学生公民社会责任感培育是其责无旁贷的任务
《中共中央宣传部、教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》（教社政[2005]5号）明确了高校思想政治理论课的新任务和要求，也指明了大学生的社会责任和历史使命。其一，认识当今世界发展格局和社会发展趋势，了解世界和社会，促进大学生树立公民应有的政治方向、政治信仰和社会主义理想信念，培育坚定的社会主义政治责任感。其二，认识国史、国情和社会主义建设现状，坚决维护中国共产党的正确领导，培育投身社会主义和谐社会建设和科学发展的自觉意识和社会责任。其三，认清大学生的光荣使命，明确自身的角色定位，自觉承担“中国特色社会主义事业的建设者和接班人”的时代责任。概而言之，高校思想政治理论课教育旨在帮助学生树立科学正确的世界观、人生观和价值观，帮助他们成为有良好道德素质和公民精神的社会主义公民。
2.部分大学生社会责任感淡化，迫切需要加强高校思想政治理论课培育公民社会责任感的育人功能
总体而言，当代大学生能够坚守主流价值，具有时代感和正义感，表现为理国、敢于竞争、崇尚平等、乐于奉献、渴望参与等良好的价值行为取向。被誉为“鸟巢一代”的“80、90后”，向来被认为缺少吃苦耐劳精神、热衷于游戏、沉迷于网络、“月光族”、“啃老族”，但经历了一些社会重大事件如2008年南方雨雪冰冻、四川汶川大地震、奥运会等之后，焕发出强烈的爱国热情，用青年的果敢睿智、顽强坚毅谱写了一幕幕感人肺腑、可歌可泣的青春乐章。事实证明，“他们依然是我们这个时代最有激情、抱负和创造力的群体。”
但是，不可否认一些大学生也存在着较为严重的公民社会责任感缺失的现象，主要表现为：其一，自我意识较强。一些大学生只关心自己、只考虑个人兴趣爱好和只注重自我价值实现，缺乏集体意识和社会意识、缺乏奉献精神和服务意识、缺乏社会责任和社会理想；只对索取、自由、权利乐此不疲，而对奉献、义务、责任毫无兴趣；不懂得感恩；为了实现自己的个人目标不择手段等等。其二，功利意识膨胀。受市场经济功利性的裹挟，一些大学生也表现出十分严重的功利倾向，什么事情对我有好处就“上”，没好处就“让”。其三，缺乏对社会和他人的责任。一方面表现是社会公德缺乏，如在公共生活和公共环境中不懂以德待人和文明礼貌等等。另一方面表现是对他人不负责任，如对爱情、老师、同学、父母和社会不负责，不考虑自己的行为是否会对他人造成伤害。其四，对团体性、组织性的党团和社团活动缺乏参与的积极性和应有的热情，有些大学生甚至对此表现出少有的冷漠和拒斥，自觉放弃和丧失个体社会化的机会，陷入极端化、偏激和不负责任。
德国著名的科学教育学奠基人赫尔巴特曾言：“教学如果没有进行教育，那么只是一种没有目的的手段。”[1]高校思想政治理论课通过道德教育功能实现着对大学生进行公共道德和公民美德培养的重任。高校思想政治理论课主要就是通过个体的道德学习和道德实践，培育大学生的道德人格，激发其道德主体性，塑造公民美德，使之在生活实践中领会、体验道德带给人的幸福、崇高、尊严，然后“自己为自己立法”并自觉“守法”。
3.强化高校思想政治理论课培育大学生公民社会责任感，是应对多元文化背景下大学生思想政治教育改革面临挑战的需要
西方多元文化价值观念以一种“现代性入侵”（inbreak-of-modernity）方式冲击着我国意识形态领域，主流文化和主流价值观面临着严峻挑战，不仅对当代大学生的理想、信仰、价值取向、行为方式带来强烈的冲击，而且对大学生思想政治教育功能发挥造成负面的影响。高校思想政治理论课通过文化教育功能实现着对大学生传播道德知识、政治知识、哲学知识和人生修养知识的重任。通过文化教育和传授，一方面使大学生不仅对中国传统文化精髓和民族精神有所认识和继承，同时对社会主义文化先进性有所领会并自觉投身其中；另一方面帮助大学生对异质的文化作出正确的判断和选择，形成正确世界观、人生观、价值观等深层的思想文化结构，优化情感、态度、信仰等非理性文化要素，从而为大学生培养公民道德责任、社会责任、文化责任、历史责任提供坚实的文化基石。
4.强化高校思想政治理论课培育大学生公民社会责任感，是社会主义核心价值体系普及的需要
党的十七届六中全会强调“社会主义核心价值体系是兴国之魂”，彰显了社会主义核心价值体系的重要地位。历史和现实证明，没有核心价值体系，民族就会丧失赖以维系的精神纽带，国家就会缺乏统一意志和共同行动。
当代大学生作为社会主义建设的重要主体力量之一，对国家发展担负着重要的作用，他们对社会主义核心价值体系的认同状况如何，反映了其政治立场、价值取向、文化选择的正确与否，从一定程度上说决定了中国未来的繁荣发展。在高校思想政治理论课中强化大学生对社会主义核心价值体系认同，强化大学生对社会和时代的责任担当精神，让他们形成“责无旁贷”、“舍我其谁”的公民责任感，这是社会主义高等教育的根本宗旨与发展走向。《在纪念中国共产主义青年团成立90周年大会上的讲话》中对青年们提出了殷切希望：“希望广大青年坚持远大理想”、“希望广大青年坚持刻苦学习”；“希望广大青年坚持艰苦奋斗”、“希望广大青年坚持开拓创新”；“希望广大青年坚持高尚品行”①，就是从中国特色社会主义的共同理想、青年的首要任务、青年应坚持传统的精神、改革创新的时代精神、品德修养等方面提出了具体要求，具有强烈的时代感和责任感。
三、高校思想政治理论课如何培育大学生公民社会责任感
如何有效开展公民社会责任感教育，提升大学生公民意识和公民素质，培育公民主体性、塑造公民品格、形成公民美德，是高校思想政治理论课教学和改革面临的紧迫问题。
1.教学指导思想：落实社会主义核心价值体系、确立以公民社会责任感为核心的育人目标
高校思想政治理论课的目标要求应该避免“高”和“全”，因为“高”所以“远”，远离大学生实际；因为“全”所以“泛”，泛化了培育正直、善良、理性、高尚、自由为基础的健全人格的育人目标，影响了教育的效果。高校思想政治理论课教学要处理好两个关系：
（1）意识形态教育和育人教育的关系 有个性、有主见、有思想、有创新的当代大学生普遍从心里拒斥“政治说教”，反感教育者对他们的批评和指责。因此，意识形态教育要实现三个转变：一是教育目标向育人教育的有效转变。这种转变并不是弱化意识形态教育，而是寻找大学生心理基点，从他们的需要出发进行教育。如在《马克思主义基本原理概论》教学中要贯彻做人教育，培育大学生一分为二，实事求是、客观求实公正的态度和精神，这实际上是唯物辩证法的运用；同时，教育学生认识社会发展规律，并积极融入社会，提升对当前社会问题的分析能力、社会责任感，坚信社会主义发展的优越性，这实际上是唯物史观的运用。原理课教学只有同社会发展的要求和大学生的思想实际紧密结合起来，才有强大的生命力。[2]二是教育内容向培育大学生社会责任感的转变。坚持马克思主义、思想和中国特色社会主义理论，不仅要认识世界，而且要认识中国社会发展的历史和现在。大学生了解这些知识，目的在于增强大学生公民社会责任意识，形成强烈的社会责任感。三是教育方式从说教方式向“情理并重”方式转变。这要求思想政治理论课教师一方面自身对国家、历史、社会、改革、建设、发展的事实充满历史感、责任感、使命感和爱国热情，以此感染学生；另一方面对国家社会发展、历史地位、世界状况、道路选择、成绩与问题等进行“入理”的分析，以中国社会发展事实为例证并让大学生亲身体验中国发展的成就，自觉地培养世界眼光、包容品格、忧患意识和理性精神，从而为公民社会责任感的确立注入“时代性”的基因。
21世纪的中国,正处于全面建设小康社会这一重要的战略历史机遇期,作为现代化主体的人的素质的高低是决定着我们现代化目标能否最终实现的关键所在。而作为掌握国家权力的领导干部的素质更是重中之重,关键中的关键。当前,党的领导水平和执政水平、党的建设状况、党员队伍素质总体上同党肩负的历史使命是适应的。同时,党内也存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题。这些问题严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力,严重损害党同人民群众的血肉联系,严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现,必须引起全党警醒,抓紧加以解决。领导干部素质的现代化很大程度上是指领导干部是否具有高度的政治责任。
政治责任的定义
所谓责任,有三种含义:使人担当起某种职务和职责;分内之事;做不好分内应做的事,因而应承担的过失。可以说责任是一个人对自己的工作、所属的群体及社会角色所承担的任务和应尽的义务。
然而政治责任的涵义是相当丰富且难以准确定义的,先来分析若干学者对政治责任的定义:政治责任是国家机关及其工作人员所作所为必须合理、合目的性(合乎政府为人民服务的宗旨),其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令等)必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益,虽然不一定违法(甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的),不受法律追究,却要承担政治责任;政治责任是行使公共权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上否定性后果也意味着社会中的个人或组织已丧失了行使政治权力的资格;政治责任是官员履行制定符合民意的公共政策,推动符合民意的公共政策执行的职责,以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁。
上述各种定义有其共同之处,即:政治责任主体应该为其政治言行承担相应的政治责任。首先需要明确界定本文政治责任的主体仅指由人大及其常委选举、任命或决定任命的政府人员,也就是通常所说的领导干部。而不包括党政机关领导班子集体,也不是指党政机关全体工作人员。其次,政治言行是指领导干部行使公共权力、履行职责过程中的一切言行。
对于领导干部的政治责任行为可以根据其在承担政治责任时的意识状况和主观意愿分为两种形式:积极承担政治责任和消极承担政治责任。所谓积极承担政治责任即领导干部在主观意识上达到了应有的高度,认识到承担自己行为所引发的政治责任是必需的,是主动完成“在其位,谋其政,承其责”的合理行为。反之,则是消极承担政治责任。
当前部分领导干部政治责任意识不强的表现
当前部分领导干部政治责任意识不强的突出表现是忽视思想政治工作,体会不到思想政治工作这条“生命线”的现实价值,看不清自己应履行的政治责任,工作上追求“不求有功,但求无过”,不积极进取,反而得过且过,将功劳千方百计揽到自己身上,而对于工作中应该承担的责任,却是百般推诿,甚至放弃责任;也有部分领导干部知道要抓好思想政治工作但研究不深入,措施不得力,没有真正落实自己的政治责任。实践证明淡忘政治责任,忽视思想政治工作,就会酿成大错。
另一种表现是:凡事均“下不为例”,不能做到“如知其非义,斯速已矣,何待来年?”(《孟子・滕文公下》)。个别领导干部在“政绩”和政治前途的诱惑下,在重大决策项目上,在重大工程建设中,违背基本的决策规律和管理规律,上马大量的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”,造成了巨大的浪费。以权代法、以言代法既没有使部分领导干部受到应有的处分,也免去了部分领导干部的刑事责任,这部分领导干部就是孔子所说的“乡愿,德之贼也”。领导干部不能切实履行批评的政治责任,“放弃批评,就等于放弃了领导干部的责任;丢掉批评,就意味着丢弃了自己守卫的那块阵地。尤其是在当前建立社会主义市场经济和改革开放不断深入的新形势下,各级都面临着‘酒红灯绿’和腐败思想文化侵蚀的严峻考验。在这种情况下,各级领导干部切实履行批评的政治责任,就显得更为迫切、更为现实”。①
政治责任意识不强的最严重表现是完全放弃自己的政治责任,不仅不履行,反而是起破坏作用。比如领导干部的腐败行为,、营私舞弊、败坏纲纪,不但不履行自己应当履行的政治责任,反而是处处破坏,使政府运行机制发生病变,更使国家和人民的利益受到损害,使党的形象遭到破坏,其负面影响是极其恶劣的。
当前部分领导干部政治责任意识不强的原因
当前部分领导干部政治责任意识不强与其缺乏政治知识有关。一方面:政治知识是增强政治责任的物质基础,受教育程度越高的人,越喜欢谈论政治,越有影响政府决策的意识和能力。新形势下,面对新的机遇和挑战,各级领导干部必须跟随时代的变化,大兴学习政治知识之风,切实提高自身政治素质,努力学习“三个代表”重要思想、同志在省部级干部学习贯彻“三个代表”重要思想专题研讨班上的讲话、十七大报告和同志在十七届四中全会上的讲话。另一方面,政治责任有助于内化、提升政治知识,一个人有了政治知识并不意味着就一定有很强的政治责任,要将政治知识内化为政治责任。中国古代提出了“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”、“天下兴亡,匹夫有责”的口号,就是要增强领导干部的政治责任。精神上的自由是最大的自由,同样的,精神上的政治责任是最有效的政治责任,唯有领导干部在精神上养成责任意识,才能真正地在行动中承担其政治责任。
当前部分领导干部政治责任感不强还与其自身的道德修养、理论水平有关。某些领导干部道德修养水平不高,表现在一些与自己的年龄、身份不符的不文明用语常常脱口而出;基本的理论素质不强,开会发言由秘书写稿、自己念稿、要求别人记稿,不能做到活学活用,不能以自己的知识涵养使别人钦佩。由于受转型时期社会大气候的影响,领导干部中的少数个人功利思想严重,时有发生,这是消极承担自己的政治责任,是某些领导干部政治责任意识不强的明显写照。
当前部分领导干部政治责任意识不强也与缺乏有效的监督制约机制有关。机制问题是关键,机制好可以使坏人无法任意横行,机制不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。因而,监督制约机制的缺乏是领导干部政治责任意识不强的重要外因。
培养领导干部政治责任意识的有效途径
加强领导干部学习古人“慎独”精神的自觉性。杨震深夜拒金的故事在历史上传为美谈,当今领导干部学习古人的精神品质,做到慎独、慎权、慎欲、慎微。领导干部要切实学习领会“三个代表”重要思想的精神实质,认识到群众利益无小事。“民事不可缓也”意思是说:“关心人民的生活是最紧迫的事”《孟子・滕文公上》。同样在《孟子・梁惠王上》也有论述要求关心人民的疾苦,“文王以民力为台而沼,而民欢乐之。谓其台曰灵台,谓其沼曰灵沼,乐其有麋鹿鱼鳖。古之人与民偕乐,古又能乐也。”②周文王能够和民众一起享受快乐,所以他才能够得到真正的快乐。
与此同时也需要加强对领导干部政治素质的培养。领导干部政治责任的培养及提升并不是一日之功,尤其是对于我国这样一个曾经历过几千年封建社会的国家来说,领导干部要切实摒弃传统思想遗毒的侵害,主动积极地汲取传统文化中的精华,讲求道德教化,提高自身的道德品行,那么就会“居其所而众星共之”,不会出现部分官员因道德品质低而导致的政治责任缺失的事情发生。
领导干部提高自身的理论素质水平离不开学习,当前主要是加深对“三个代表”重要思想的认识和领会。将其贯彻到自身的工作中去。
加强对领导干部的监督,建立一套行之有效的制约监督机制。在中国传统文化中,基本上认定人性是善的,因此在很大程度上对人的要求是诉诸于道德自律,而没有过多地强调从制度上加以制约监督。因此在增强领导干部自律的同时,仍需要加强外部的监督制约机制建设,通过外在制度的完善来规约领导干部的政治责任。从我国的国情出发,通过建立健全各种结构合理、配置科学、程序严密、运作规范的规章制度并严格加以执行,从而对领导干部进行有效监督,以此来增强其政治责任感,是切实可行的。
要建设社会主义法制国家,就要依法治国、依法行政、依法执政。因此,政府的一切社会活动和行为都必须纳入法制的轨道。规范政府行为,规范代表国家行使行政权的政府官员的行为是行政法制的核心,也是社会主义法制的重要内容。通过行政的法治化建立对公务员的监督机制,加强对公共权力的法制监督,本论文转自加强行政法律责任的追究,是督促公务员的一切公务活动规范在法律范围之内,自觉依法行政,廉洁奉公的有效途径。
1 要实现行政权力的法制化,必须加强行政法治,构建行政法律监督体系,实现从“人治”到“法治”的转变
所谓行政法治,即通常所说的法治行政,指的是行政权的运行不仅要求严格依据静态的法律条文,而且要惜守法的内在理念和价值,违法或不当的行政必须受到追究。干部和公务员队伍,是政府依法行政的主干力量。第一,依法治国是正确行使行政权力的重要内容。也就是说,要依法治国,先要依法治“官”,依法治权,防止权力滥用,防止权力滋生腐败。这就要求构建一个健全的法律监督体系,既要坚持法律面前人人平等,又要建立健全监督机制和依法行使权力的制约机制。第二,依法治国,需要建立一支精干、高效的督查队伍。依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分,反映了行政机关运作方式的基本特征。在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下,面对新情况、新变化、新问题,政府要调整处理越来越多、错综复杂的权利和利益关系,工作难度越来越大。在这种情况下,只有把政府各项工作置于法制化的基础上,依法行政,依据统一的法定活动规范、行为准则处理各种权利和利益关系,才有可能从根本上保证干部和公务员队伍的行政效率。通过实现行政法治来体现人民意志,建立健全行政程序规则与制度保证体系,并通过行政立法的办法,使其上升为国家意志。
2 公务员行政法律责任的概念及特点
行政法律责任,也简称为行政责任。在行政法律责任之下,可以根据责任主体的不同,将行政法律责任分为行政主体的法律责任、公务员的法律责任、行政相对人的法律责任。公务员是行政机关行政活动的具体实施者,行政机关的违法主要是公务员的行为造成的。公务员的行政法律责任是指公务员在行政执法活动中由于违法或行政不当而应承担的不利法律后果[1]。公务员之所以应当承担法律责任,是因为其行为具有违法性。因此,公务员承担法律责任的违法行为应当根据法律的规定来确定。公务员一般在两种情况下要承担行政法律责任:一是内部行政法律关系中,因违反应当遵守内部管理的法律规范承担行政法律责任,另一种情况是在执行职务的过程中,因有违法或者不当,行政主体对外承担行政法律责任后,公务员承担内部行政法律责任。
公务员违法行政,是指由公务员主体实施的违反法律规范,侵害受法律保护的社会关系的行政行为。此处所指公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员违法行政的法律责任,是指国家公务员基于其身份,在代表国家实施行政管理活动的过程中,因违反法律规定的公务员权利义务而必须承担的带有强制性的法律后果。它既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府进行法律控制的制度安排。作为政治文明的基本价值需求,它要求公务员必须对社会和民众的基本需求作出回应并积极采取行动加以满足:必须积极地履行其社会义务和职责,承担道义上的、政治上的和法律上的责任。作为一种制度安排,它以建立一套保证公务员责任实现的控制机制为目标。这种控制机制既包括内部的,也包括外部的。构建公务员违法行政的法律责任是改善公务员行政状况,做到严格行政、规范执法,推进依法行政的客观要求,有利于明确公务员权利义务的保障措施,提高公务员权利义务实现的可行性和透明度,取信于民。
3 加强公务员行政法治的重要性和必要性
在我国,许多监管部门都是有权无责的,或者说是权大责小。这些职能部门就是监督别人,至于他们自己怎样履行职务,却很少有人去监督和管理,因而使他们具有很大的自由裁量权,甚至也没有谁去追究。
我国有关公务员的法律责任的法制体系建设还不够完善和健全,目前只有《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》等为数不多的法律,且具体规定不够明确,可行性不高。新颁布的《公务员法》,虽然有了一个新的内容,引入了引咎辞职制,但仍无法满足实际工作需要,一些问题得不到解决。在现实生活中,一些地方的党政领导出于淡化事件的考虑,对责任官员有所偏袒,官员引咎辞职后不再追究法律责任,而导致引咎辞职成了一些人的“保护伞”[2],毕竟,引咎辞职绝不是一种法律责任,更不是承担法律责任,官员辞职后,更应当再追究其法律责任。因为行政执法的公务员虽然是行政权的行使者,但也同样要受法律的制约,与公民、法人代表一样也必须对其行为负责,承担因违法行为导致的法律责任,而不得享有不受法律制裁的特权,这是法治的必然要求。
可见,我国迫切需要加强公务员的行政法治。目前,从我国的行政司法实践来看,我们在各种行政法规范中详尽的规定了作为被管理者的行政相对人的法律义务和责任,同时,作为管理方的行政机关及其公务员责任却不能落到实处。这主要是由于我国行政法制的不完善造成的。第一,因公务员责任追究体制的不完善,无法有效对公务员的执法违法行为进行有效的制裁。第二,行政法治的薄弱导致对公务员的行政责任追究不力,内部行政责任制度存在严重缺陷。随着我国行政诉讼制度的发展和完善,外部行政责任制度渐建立起来,越来越多的行政主体被司法机关裁决承担行政责任,但违法现象仍然层出不穷,举不胜枚举。本论文转自为了扭转这种不利局面,我们必须加大对行政公务人员的行政责任追究力度,必须坚持法律面前人人平等的原则,加强公务员的行政法治。这不仅关系到社会关系的和谐与稳定,而且关系到能否提高党的执政水平,贯彻落实科学发展观的思想,关系到国运昌盛、党兴民顺的大局。因此,坚持行政法治,依法治国、依法治官,构建行政法律监督体系,以行政法治手段实现公务员管理的法制化,是我们构筑新的法制管理的有效途径。
参考文献
[1] 陈晋胜.行政法律责任论略[j].行政法学研究,1996(1).
中图分类号： D035 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0034-03
On Government Responsibility in Public Crisis
HOU Bao-long
（College of Anhui Science and Technology， Fengyang 233100， China）
Abstract： Mankind has entered the era of a global risk society， and risk and crisis have become the norm in society. How to control the various risks resulting from the public crisis has become a serious challenge governments are facing. Government can not single-handedly deal with all types of public crisis， so it is required necessarily that the various governance bodies rule cooperatively. However， the government still bears the important responsibility of public crisis—mainly at the helm of responsibility， forward-looking risk prevention responsibility， a co-ordination responsibility，and bearing the greatest responsibility for the failure of public crisis. To urge the government to their duties， we shall establish government accountability mechanisms in public crisis.
Key words： public crisis； government responsibility； mechanism
自20世纪60年代以来，伴随着人类进入信息社会，风险社会也同步而来。随着我国改革开放的深入，在我国尚未完成现代化之际，风险社会的负面阴影也来到了我们的眼前。各种风险出现的不确定性以及风险波及的广阔性，给我们的风险治理增加了前所未有的困难和挑战。如果我们陷入有组织的不负责任的困境，必然出现政府的合法性危机。所以，有必要重新厘定政府在公共危机治理中的责任关系，以有效地规避和化解公共危机。
一、公共危机治理需要政府担负最大责任
20世纪80年代开始，随着后工业社会的来临，西方社会结构出现了重组的趋势，正在形成一种“新市民社会”。这种新市民社会必将终结国家主义的历史，使社会治理迈入“后国家主义”时代，即“新公民社会”时代。[1]近年来，西方的治理理论在我国理论界逐步得到广泛的接受，学者们崇尚政府和社会（主要是非政府组织）构成的“多元治理”格局，似乎非政府组织在任何情况下都可以和政府担任同等治理责任。当然，公民社会的成熟与发达及其功能的健全，有利于政府某些职能的社会化。但不能成为政府有组织地不负责任的借口。[2] 问题在于，在治理讨论中对公民社会的极大关注常常使人将治理看作社会自由和自主的实现过程，从而将治理与“去国家化”和“去政治化”相联系，从而忽视了国家在治理形成中的重要价值。事实上，在某种意义上可以这样说，国家才是促成治理形成的最重要的因素，甚至治理所需的社会基础——公民社会的发展同样离不开国家的推动。[3]福山也对弱国家的治理提出了担忧，认为国家在治理体系中的软弱，导致了许多国家治理状况的恶化，强调从组织、制度、合法性和社会文化基础等方面，提高国家的制度化能力，实现强的治理和好的治理。[4] 因此，我们在围绕公共事务的分析中，不能厚此薄彼，从一个极端走向另一个极端。特别是公共危机的治理，政府应保留大部分权责。这不但是由公共危机作为公共事务的公共性决定的，更是由公共危机的突发性、威胁性、不确定性、紧迫性、破坏性、无序性、潜伏的隐蔽性、传播的公开性、社会性和扩散性等特征[5]决定的。公共危机的实质是危及公共安全，破坏社会秩序和生存空间，侵犯人身安全和财产安全，故需要政府高度负责。在非西方国家，治理变革的国家因素异常明显。新公共服务理论强调：政府的基本职能是为社会和公民服务，而不是为社会掌舵。该观点在公共危机治理别是诸如中国这样的强国家—弱社会的国度是不恰当的。在这种政治环境中，民主治理的启动也只可能是由国家来完成。
二、政府的公共危机治理责任的界定
要使政府明确自己在治理公共危机治理的责任，就有必要界定政府的责任范围。政府作为危机治理的主导者角色，其主要职责是掌舵性责任、风险预防的前瞻性责任、统筹协调责任以及承担公共危机治理失败的最大责任等。
（一）公共危机治理的掌舵性责任
简单地说，所谓公共危机治理的掌舵性责任就是政府在公共危机治理中的战略谋划、主要政策的制定以及政策执行中的引导性、协调性和控制性责任。这是政府的宏观责任，也是政府的根本性责任。其实，政府在公共危机治理中要在思想上具有战略性，行动上要有民主性。[6]治理的出现并不意味着政府的公共治理责任的减少和降低，它要求政府行政应超越专业技巧层面，更多地体现对社会的“道德努力”，公务人员应承担“公民美德”的责任，成为“高尚的官员”。新公共服务理论认为，为了实现集体行动，政府就要规定角色和责任，并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤，要使所有相关各方共同参与到政策方案的执行过程。政府通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛地培养，可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿，在这种情况下，相关各方都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机会。为此，政治领袖的重要角色就是明确地鼓励、强化公民责任感，继而支持公民参与社区公共危机治理活动。
（二）风险预防的前瞻性责任
风险是公共危机的基因和酵母，而风险发展到危机特别是重大的公共危机往往都要经历一个量的累积到质的跃升过程。在这一过程中，能不能和在多大程度上把公共危机的形成扼杀在生成演化的半途中，就成为公共危机治理的第一道防线和关键的一步。这一点应该说已经得到公共危机管理学界的普遍认同。美国著名学者奥斯本和盖布勒指出：“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；他们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”[7]因此，公共危机治理中政府应把主要精力用在风险的防范和预防上。在这方面，政府有责任组织各方面力量，比如政府可以组建自己的公共危机预控研发与风险评估机构，把各方面的大量专家学者的智慧组织起来，政府给其提供各方面工作便利条件，放手让其开展调查、评估和研究工作。当然，政府在日常行政工作中还应当加强对社会的风险宣传教育、培训以及提供公共危机治理的基本公共产品。为了达到治理理论的实践要求，政府最重要的工作就是切实改革政府与社会的关系，鼓励和规范民间社会组织的良性发展，把它作为政府进行公共危机治理的得力助手。
（三）各方协同共治危机的统筹协调责任
治理理论意味着公共危机治理根本就不是政府的独角戏，而是政府与社会力量之间的大汇演。那么，决定着这个大汇演成败的在于两方能力的协同共振。从社会一方来说，公民社会的成熟度和作用的发挥越来越成为影响和制约政府进行公共危机治理的重要基石；从政府一方来说，政府如何看待社会在公共危机治理中的功能和作用、以及政府是如何处理与社会的关系的，又在极大地制约着社会力量的充分施展。我们知道，治理的本质就是尊重各方、协同共事。一个真正成熟的、执政能力强的政府应有组织地授予非政府组织、企业和公民参与公共危机治理的权力，政府也应当仅仅把自己看做是公共危机治理中的一个重要的参与主体，态度诚恳地与社会其他主体同舟共济、共赴危机。这是政府统筹协调社会的最基本要求。当然，在具体工作中，政府还应当把这一最基本要求充分展开，承担起公共危机多元主体治理的协调性具体责任。这要求政府既要成为一个有效的组织员和指挥者，又要成为一名高超的教育者和动员者。
（四）承担公共危机治理失败的最大责任
正像治理不能包治百病一样，治理也可能失败，往往导致治理主体互相推卸责任。公共危机治理也会出现治理失误甚至失败，这时责任的追究就是一个敏感而复杂的问题，如果处理不好，也会出现传统治理下的集体的不负责任的怪状。在这个问题上，笔者认为，虽然在理论上治理的主体在法律地位上是平等的，实际上在治理过程中政府的作用应是首要的，也即是说，在公共危机治理中，政府由于掌握着强大的公共资源，理应对公共危机治理失败负最主要最根本的责任，这就是说，政府应承担治理失败的“元责任”，企业和非政府组织与公民只负有限的附带责任，在像中国这样的发展中国家更应如此。
三、政府公共危机治理责任的实现
由于政府在公共危机治理中的重要地位和作用，承担着及其重要的责任，因此，如何促使政府尽到公共危机治理的责任就变得相当关键。
（一）建立风险共担、差别分享的政府集体领导下的个人负责制
在公共危机状态下，必须明确政府领导和各级政府执法人员的责任。我国实行集体负责与个人分工负责相结合的负责制度。对于最高领导集体的政府来说，对于波及全国或超过一省的大范围区域的公共危机，中央政府应负主要领导责任，而地方政府负有一般执行性责任；对于小范围的未超出一省内部的公共危机，省政府主要负领导责任，而次级政府应负执行性责任。对于作为政府领导的个人来说，各级政府分管公共危机治理的主管领导干部或岗位负责人，都应各司其职，各负其责，否则应负个人的政治责任、领导责任，工作责任，甚至法律责任。
（二）建立公共危机治理沟通机制
这种沟通机制，一方面是指政府向民众的信息披露，政府应建立新闻发言人制度，通过召开例行新闻会，回答媒体和公民的问题和质询，主动促进政府与公民的信息互动，并告知公民在公共危机中的注意事项等；政府应建立公共危机决策前的广泛征集公民意见、建议的信息采集制度；在决策时应实行公民旁听制度。由于媒体是政府与公众之间信息沟通的桥梁，媒体公正、及时全面的报道是政府应急措施获得预期效果和得到公众支持和反馈的基本保证，因此需要对媒体进行必要地监控，使其充分发挥在危机时刻对公民的正面、积极和有效的引导作用。[8]在操作层面，政府应建立统一的信息共享和指挥平台。认真办好政府网站，实现政府与公民的信息对称，积极构建政府与公民良性对话的制度环境；政府应将重大自然灾害的各项信息及时统计分析，对于受灾程度、所需救助等情况及时公布；各公民组织应在参与救灾前与政府及官方救援组织进行通报，申请参与救灾，通过统一的信息平台获知灾情进展，并把本组织工作开展情况及时反馈到信息平台。[9]
（三）完善政府责任评价的社会参与机制
我国在传统上比较重视政府责任的立法监督、行政监督以及司法监督，而对政府责任的社会监督重视不够，有待加强和完善。客观地说，评价政府的责任是否尽到了，不能只看国家层面的鉴定，而应把社会与国家的评判两者综合起来，才能得到合乎客观的结论。在这里，笔者主要谈谈社会层面的对政府责任的评价参与问题。在一个民主国家，政府的眼睛最终是朝向社会的，社会的满意与否是评判政府责任性大小好坏的根本尺度。既然如此，公共危机的受害对象——社会公众，应是评价政府责任最有权威的发言人，各方面的事实数据可以由独立的非政府性的社会调研机构实施调查、统计和分析，并向社会公布评价结果。唯有把评价政府责任的主动权交给社会，才能从根本上扭转政府公务人员对上不对下、对官不对民的滥用权力而规避责任的现象。
社会公众参与政府责任评价的方式主要有：社会公众参与政府责任评价的问卷和投票；社会公众代表民主评议座谈会；公众代表参与服务监督委员会；实行社会公众申述、投诉制度等。其中社会公众参与政府责任评价的问卷和投票是最基本的社会公众评价政府责任的方式。目前，公众评价在政府责任评价体系中分量轻，所占权重小；缺乏有效的程序保障和经常性的制度保障；对公务人员日常行为责任的评议渠道不畅通；公众评议与人大评议、政府内部评议结合不够等问题。[10]为此，需要从制度和体制上完善社会公众评价政府责任的机制。一要建立以服务对象即社会公众评议为主体的政府责任评价制度。二要将公众评价政府责任纳入规范性的政策文件或相关法律法规之中，使其制度化、常态化。三要将社会公众评议与政府自评、立法机关的评议统筹考虑，保证评价结果尽可能客观公正。[11]
参考文献：
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1 公共治理主体多元化视角下政府责任的提出
在以传统官僚制为核心的行政管理模式中，公共管理参与者被简单的划分为严重对立的管理主体与管理客体，强调主体相对于客体的优先性和至上性的思想。伴随着信息化和全球化的到来，传统官僚制的外部环境发生了深刻变化，建立在“主体——客体”二分思维范式之上的权力监督问责机制失去了应有的价值。20世纪70年代以来，随着新公共管理运动在西方国家的兴起，许多政府转向以“经济、效率、效能”为目标的管理改革运动。为了提高政府部门的服务效率，本着由效率优位向绩效优位转移的原则，西方各国实行了将国有企业私营化、公共事务管理民营化和政府业务合同化的行政改革，使众多非政府部门实体参与到公共事务的管理中来，形了公共治理主体多元化的局面。
公共治理主体的多元化不是对传统政府管理模式的否定，它体现的参与合作不是一般的民主机制理念中所包含的政府为主导、对社会多样性成份的吸纳与接收，而是一种平行的、各自以主体身份而出现的合作与对话机制；它不是某种整套规则或某种形式的活动，而是一个以协调为基础的社会互动，治理既涉及公共部门，也包括私人部门。所谓的公共治理主体多元化主要是指“依靠多元的主体互相发生影响的互动以实现公共管理目标的社会管理活动”的状态。基于周亚越教授在行政问责制研究中提出的相关观点，本文将择取多元治理主体这一视角对政府问责展开探讨。
2 治理主体多元化视角下我国政府问责建设的理论基础
2.1 民主政治理论
人民拥有一切权力并不意味着全体人民直接行使公共权力，代议制下民意代表对人民利益的负责就是政府责任的最初起源。在这种间接民主之下，国家权力的所有者与行使者发生了分离，执掌权力的少数人运用权力时人民是要承担交易风险的，诚如孟德斯鸠所言：“有权力的人们在运用权力时非走到极限绝不停止”，如果对权力运用者缺乏强有力的外部约束监督，权力的腐败和人民利益的损害几乎是必然的。所以，对权力运用者的监督是必须的。在公共治理主体多元化的状态下，首先，权力的运用者除去政府之外，还包括由政府权力转让而成为治理主体的许多非政府部门实体，在政府承担“无责任”前提下，责任主体多元化；其次，伴随着责任主体的多元化，对政府的问责主体必须实现理论回归，即只要是权力的让渡者就享有对政府的问责权。在我国包括人大、司法、政协、人民团体、媒体以及公民个人都是政府问责的参与力量。这种参与式民主下的政府问责是民主政治原则的彰显。
2.2 委托理论
主权不能由所有公民行使，人们只能选出代表代为行使自己的权利，由此产生了民主政治领域的委托关系。标准的委托理论有两个基本假设。即委托人对有随机的产出没有直接的贡献，并且人的行为不易直接被委托人察觉。权力所有者的人民与权力行使者的政府在意志上不可能一致。矛盾冲突时有发生。委托关系下的政府基于两个理论假设，加上自身的有限理性和机会主义，会使人民付出相当的交易成本，而行为的不易察觉又为政府自由裁决量的恣意扩展提供了空间，造成人民权力的扭曲、公共治理效率低下以及腐败滋生，公众利益受到侵害。权力拥有者对权力运用者的监督是最有效的监督。
2.3 公共选择理论
政府不是万能的，有其自身的缺陷和不足：进行政治决策的人和进行市场决策的人一样，都受自身效用最大化的影响；政府是由人来组成的，作为政府组成的官员以及政府自身也有自己的行为目标，这些行为目标与公众利益之间存在的差异是政府责任得以存在的现实根源。政府决策时，以公共物品为决策对象，以公民选票为决策导向，然而由于政治市场交易双方的群体性、交易过程的复杂性以及交易结果的间接性，使得政府决策容易出现失误，并在一定程度上将根据公众利益进行选择的过程演化为特殊利益集团之间进行利益协调的过程，伴随而来的是政府“寻租”活动的产生，对公众利益的抵触也会成为政府消极怠工，效率低下的一大原因。应当看出，公共选择理论中所谓的政治领域“市场化”视角下，政府行为对一般公众据有很强的隐蔽性，要加强对政府的问责，需要大众监督与专业监督相结合，过程监督与重点监督相结合，扩大监督范围，实现监督的专业化对约束政府行为极有必要。
2.4 善治理论
治理主体的多元化造成主体间责任界限的模糊性，并且权力之间不再是科层官僚制下的条块分割，权力的扁平化与交叉性日益突出，这种自主自制的公共治理网络体系对社会自治力有新的要求。社会实现了权利回归，政府成为公共治理体系的协调者，公民与政府的关系由服从变为合作，公民自治成为常态，政府的作用趋向于政策输出和公共产品提供。此时政府处在公共治理链条的上游，决策失误和导向错误而引发的后果将更加严重。政府问责不仅是必须的，而且要突破原来的问责理念，将公民对政府的问责转化为公民对政府的治理。
3 治理主体多元化视角下我国政府问责问题及对策
随着社会的发展，政府的行政环境较之于以前有了深刻变化。社会主体的参与使行政权力重新配置，但由于我国行政职位分类机制不健全，政务类和业务类公务人员职责不清，造成责任虚置或无法追究；我国两千多年的封建君主专制统治使得“官本位”观念影响至今，多元治理语境下政府的“主导”作用受此影响又被异化为“领导”作用；长期以来，由于政府官员升降选用的权力是由各级党委组织部门，人大作为国家权力机关对政府官员没有足够的威慑力，加之人大代表的产生并不具有足够的代表性和问责启动机制的缺失，人大对于政府的问责或是流于形式，或是处于缺位状态；政府内部的专门监督问责机构处于一种尴尬的境地，由于体制设计的缺陷，这些部门受同级行政机关和上级业务部门的双重领导，虽然在程序和制度上都开创了相应渠道，但本部门的人事安排、财政拨款等事关个人利益的权力却掌握在同级行政机关手里，缺乏监督问责的动力来源和激励机制，独立性和权威性受到限制。再者，基于以上原因，政府权力被过分集中，少数领导干部的专断使集体领导流于形式。另外，信息公开机制、行政问责法律和绩效评估机制的缺失使得政府问责问题愈加突出。概括来讲，当前我国政府问责的主要问题集中在职责、职权和责任不清、问责文化落后、监督问责制度虚置和政府问责约束机制不健全四个方面。
4 公共治理主体多元化状态下政府问责的路径选择
4、1 加快关于政府问责的法律法规建设
政府责任的高效实现需要有严格的行政问责制，为此，在立法过程中必须要明确监督主体和问责发起的主体。人大作为国家权力机关，对于政府问责的权力必须通过法律得到回归和提升，政协以及各社会团体以及公众对于政府监督的权限、程序以及沟通和互动机制都是立法需要解决的。其次，要通过立法来确定问责的客体，即行政责任承担的主体。因为牵扯到不同治理主体之间职责权限的交叉和不明确，对于责任的认定是确定责任承担者的关键。再次，要通过立法来确定问责事由。对政府官员的问责事由可以是出于个人行为或集体行为，直接行为或间接行为，不作为或乱作为，严格区分政府与其他主体之间责任发生的因果关系，从而使问责具有针对性。最后，要通过立法来消除问责过程中的体制性障碍，诸如问责的程序、方式等因为体制的缺陷而不能构建或是构建之后不能发挥作用确保多元主体对政府问责的立体化。
4、2 大力培育具有中国特色的政府问责文化
政府问责法规的建设是实施政府问责的有力基础，但是完全依赖刚性的法律条款并不能取得政府官员对于问责的心理认同，官员的引咎辞职或依法惩处不仅是基于具体的成文法规，更需要良好的问责文化和由此形成的外部压力。加强政府问责文化的建设，要从政府与公民两方面抓起。在政府方面，要加强对官员的道德教育，树立“权力在民，行政为民”的思想，对人民的利益负责，履行职责与承担责任相结合，从以民为本来的角度定政策、选干部，自身扮演的是主导者而非领导人，与其他治理主体之间是基于平等之上的引导，消除特权思想；公众要树立权利意识，应该意识到在多元治理主体中，一定程度上和政府是一种合作和监督的关系，敢于问责。
4、3 全力推进问责主体的多元化
在我国绝大多数的政府问责事件中，发起问责的主要是党的机关和上级行政机构，人大和司法机关表现出令人失望的集体失语，社会团体、媒体以及公众由于程序、体制、利益和观念等原因，缺乏问责意识。大力推动异体问责是问责主体多元化的关键所在。推动异体问责，首先要实现人大对政府问责的正常化。充分发挥人大在立法方面的优势，强化政府问责立法建设，同时通过对政府的监督权，加强对政府行为的监督，通过对政府官员的选举权，完善对政府官员的质询和罢免力度。司法机关要强化对政府行为的司法监督，增强自身的独立性，通过司法权制衡行政权，加强和其他享有实质性权利的政府监督机构的交流与合作。政协和人民团体是基于某种集体利益而形成的组织，治理主体的多元化为他们监督问责作用的发挥创造了有利条件，通过构筑与政府的问责平台，监督政府的决策和执行活动。推进媒体的问责关键在于保证媒体的新闻自由和知情权，对公众提供准确、实时的政府动态。公众在政府问责的参与过程中，要开创多元化问责渠道，建立问责激励机制，激发公众的公民意识，对政府问责产生要求。
参考文献
[1]钱海梅，关于多元治理主体责任界限模糊性的思考口]，改革与战略，2007，(6)
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）32-0004-02
学习型政府早已经成为时下流行的概念和术语，其理论来源主要是学习型组织理论。学习型政府可以说是以学习型组织作为理念和构架的一种政府组织形态。与其他学习型组织不同的是，政府作为公共权力的实行者是以国家强制权力为后盾，长期以来学习型政府已经成为学者们讨论的热点，笔者认为我们在讨论学习型政府的同时，不能忽略学习型政府所应该扮演的角色问题。
鉴于此，笔者认为，我们在大力提倡构建学习型政府的同时，更应该在政治平等的价值理念关照下厘清学习型政府的角色。所谓政府角色是指政府在行使公共权力过程中所发挥的作用。它与政府的权力、性质、地位、功能、职能等紧密相关，政府角色问题涉及政府的权力边界、政府的功能范围等诸多方面[1]。而就政治平等而言，它是现代政治文明的核心内容之一，没有政治平等可以说就没有现代政治文明。所谓政治平等是指所有社会组织成员都具有足够的素质和能力与其他人一起平等地参与治理该组织，同时任何个人或少数人都不是理所当然的统治者的价值观念[2]。政治平等的价值观念所要求的是拥有平等人格、权利和理性能力的个人构成了具有平等政治权利的社会公民，政治权力和国家绝不能侵犯每一个公民的平等政治权利。政治平等作为一种价值理念要求学习型政府应该扮演有限政府、责任政府和服务型政府的角色。
一、有限型政府
学习型政府应该扮演有限政府而非全能政府的角色。有限政府理论来源已久，其理论渊源是西方的近代自由主义。西方近代在基督教文化的影响下政府被认为是必要的恶，十七八世纪的启蒙思想家们就已经提出了有限政府的观点，其核心理念认为政府权力是个人权利的潜在威胁，为了保护个人权利，政府权力必须要受到限制。此后虽然有限政府理论被人们不断完善直到今天，但其内核限制政府权力的观念始终是不变的，需要强调的是这里所涉及的“政府”，不仅指狭义的政府即国家行政系统，而且包括国家立法、司法、行政系统在内的广义政府。所谓有限政府其核心是限制和约束政府的权力，在这一点上是没有争议的，只不过在权力限制的方式、限度和依据上一直存在着不同的争论。因此，有限政府是现代政府管理的必然价值选择，学习型政府则更应当体现有限政府的价值要求，使政府的权力、职能、规模和行为接受宪法和法律的约束，以保障每个公民平等的权利。这一点从国内学者对学习型政府的理解上就能得到证明[3]。因此，建设学习型政府应该以有限政府为价值取向和模式选择，积极转变政府职能和政府行为，减少政府的微观管理职能，政府应该将社会性事务更多地交给社会性的中介组织。从这个意义上讲，建设学习型政府的过程应该是建设有限政府的过程。
另一方面，有限政府理念也有利于学习型政府的建设。学习型政府不应该是全能政府，全能政府同样也不利于有限政府的建设，因为“政府行政审批的程序越多、越复杂，则经济运行中的交易成本越大，效率越低，同时政府所支配资源的分散和浪费，使得政府无法真正履行主要职责，更不能为社会公众提供高效优质的服务”[4]。因而，只有按照有限政府价值理念的要求将政府的权力和职能规范在法律和宪法的框架之内，积极转变政府职能，才能建立起适合社会主义市场经济的学习型政府。
二、责任型政府
学习型政府应该是责任政府。责任政府理念是与有限政府相关联的，有限政府并不意味着不承担责任，相反，有限政府必须是责任政府，责任政府是与民主政治和公民自由相关联的概念，责任政府的出现是现代民主政治发展的结果。根据张贤明的观点，所谓责任应该包括三个有机组成部分：第一，责任主体的分内之事，这部分指积极责任；第二，责任主体没有做好分内之事时应该受到的谴责和制裁，这部分主要指消极责任；第三，对责任主体行为的评价[5]。而责任政府主要是指通过立法机关进而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构。责任政府起源于英国的议会内阁制，现代责任政府理论认为，责任政府的核心特征是责任政治。作为现代民主政治的一个基本特征的责任政治其含义主要可以从狭义和广义两个方面去理解：狭义的责任政治主要是指责任内阁制，即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式；广义的责任政治指公共权力的行使者直接或间接地对人民负责，同时，人民能够控制公共权力的行使者，从而保证公共权力的行使符合人民的意志和利益。
责任政府是一个发展的价值理念，传统的责任政府是与有限政府理念相一致的，政府承担的是消极的责任和义务。即政府所扮演的角色是消极的，它不得以积极的作为侵犯每个公民平等的个人权利。这种责任政府理念主要强调的是法律和宪法对公共权力的限制与约束，以防止公共权力凌驾于宪法和法律之上从而侵犯公民个人权利。现代责任政府理念与传统责任政府理念不同的是现代责任政府不应该完全处于被动状态，随着政府承担越来越多的经济和社会管理职能，其所承担的责任除了传统的消极责任外，政府还要承担满足社会公众的理性需要等积极责任。可以说现代责任政府理念不仅包括保证政府责任实现的机制设置，还包括责任意识应该内化为政府组织的构成主体，即责任意识的行政人格化。
因此，学习型政府更应该是责任政府，责任政府理念是学习型政府的价值要求。这一点从学习型政府的内涵中就可以得到证明，如国内有学者认为学习型政府是指“在政府内部形成浓郁的学习氛围，完善终身教育体系和机制，形成全员学习、团队学习、组织学习的局面，从而提高整个政府的群体能力。”[6]提高政府能力实际上就是提高政府承担责任的能力。因此，建设学习型政府就是要进一步明确政府责任，保证政府机关向代表机关和人民负责。我们应该将现代责任政府理念作为构建学习型政府的目标之一，在构建学习型政府的过程中，突破传统的责任政府模式，将现代责任政府理念与我国的行政改革结合起来，确立现代政府责任，采取公开、公正、公平的措施满足社会公众的利益需求。
三、公共服务型政府
公共服务型政府是学习型政府的价值理念之一，建设学习型政府就是要由“政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变”。服务型政府理念的兴起是以新公共服务为理论背景的。20世纪七八十年代西方国家兴起的政府改革运动其目标都是摒弃传统的官僚制，二十多年的政府改革运动使西方各国政府发生了重大变化，政府不再是唯一提供公共产品的来源和机构，也不再是掌管公共权力的唯一组织，大量非盈利性组织的兴起与介入以及公共服务的社会化使得政府必须与其他非政府组织展开竞争，政府如果不能提供更优质的服务，他们就会失去权力。因此，政府必须更多的了解公众的需要，听取公众的意见，并采取积极措施对公众的愿望加以满足。服务而非权力已经成为公共管理的主题，政府不再以自我为中心来考虑问题，公民本位取代了政府本位，公众至上成为公共管理的核心理念。公共行政领域发生的这场范式革命被学者概括为新的“公共管理范式”，这一范式强调的是公共服务的精神，政府不能再将公民视为管理的对象，而是将公民视为公共管理的参与者，而把自己则视为完全是为公民而存在的一个服务提供者。这样的政府就是公共服务型政府根据国内学者的观点，服务型政府主要包含以下几个方面的内涵。
首先，从价值理念上看，服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，与此同时，政府还必须充分考虑公众的具体情况和需求，因此服务型政府是以公民为中心、为公民服务的政府，政府其存在的根本目的就是为公民服务，如果政府不能为公民更好的服务，公民就有权利重新组建政府。因此，服务型政府必须把公民置于首要位置，政府应该及时了解民意，回应民意，以公民为中心、为公民服务是服务型政府的主要价值取向。
其次，从政府的职能来看，公共服务型政府主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。维护性的公共服务主要包括维护市场经济秩序、保障公民个人权利和人身安全、保卫国家安全和社会安全，这是服务型政府的基石；社会性的公共服务主要是指完善的社会福利体系和健全的社会保障制度。
第三，公共服务性政府应该是民主参与、合作共治的政府。公民不再只是政府管理的对象，还应该积极地参与到公共管理中来，“一个民主国家不应只基于民主原则，而且更需要有民主管理的模式，并且在行政体制中体现民主的价值”[7]。政府应该通过有效的制度安排，以保证公民能够积极地参与政府的公共决策和公共管理，从而使公民能够影响公共决策的制定和监督公共管理的过程。因此，政府已经不再是唯一的公共管理主体，必须建立多中心治理体制。
以此视之，服务型政府理念体现了学习型政府的价值，因为学习型政府应该是面向公众、面向全社会的，所以学习型政府必须是服务型政府，它必须为社会和公众提供服务。
综上所述，政治平等视野下，我们在建设学习型政府的同时必须把握好政府的角色：有限型政府、责任政府和服务型政府。
参考文献：
[1]张树义.法治政府的基本原理[M].北京：北京大学出版社，2006：206.
[2][美]罗伯特·达尔.论民主[M]北京：商务印书馆，1999：43.
[3]许正中，张永全.学习型政府[M].北京：中国环境科学出版社，2002：11.
[4]张雅林.推进行政改革建立有限政府[J].中国行政管理，1999，（4）.
经济责任审计的国家治理分析视角
财政财务收支审计是国家审计机关承担的基本审计类型，它是检查报告责任履行情况的信息鉴证活动。在财政财务收支审计活动中，国家审计机关以财政财务相关法律法规为依据，独立地做出项目安排，评价财政财务收支报告的真实性、合法性和效益性，其典型特征是针对被审计单位的财务收支及其所反映的经济活动、来自于外部的评价标准、取得报告鉴证信息等，它涉及评价人责任时，仅以违反法律法规的行为人为对象。与之相比，经济责任审计具有较为明显的差异性。
经济责任审计是审计机关接受组织人事等部门的委托，开展的对领导干部执行相关政策、法规、制度以及从事管理等职务行为的履责评价，提供领导干部承担履行职务活动中应负有经济责任的评价判断信息，其结果作为兑现性奖惩、选拔与任用干部的重要判据。从其产生来看，上世纪80年代，国营和集体工商企业逐步推行了各种经营责任制改革，启动了承包、租赁等多种方式，以调动企业管理者面对市场自主灵活经营管理的主动性与积极性。政府因之放弃了对国有企业微观经济活动的直接而具体的干预权，转而通过领导干部的选聘、续用、奖惩等实现对国有企业的监管，对作为选聘、续用和奖惩依据的经营业绩的真实合法性的鉴证自然成为企业领导干部管理的重要依据。在此推动下，国家审计机关积累了国营企业审计实践经验，促成了国有企业领导干部经济责任审计全面的实践探索。实践表明，经济责任审计提供了业绩鉴证信息，为选聘与奖惩国有企业领导干部提供了依据，同时也监督了国有企业管理和国有资产运行，弥补了国有企业管理方式转变所带来的权力运行的监督空白。
经济社会发展转型中，党政领导干部选拔的任命制和竞标制度下的业绩考核，导致其产生虚假政绩或经营业绩的动机，领导干部机会主义行为及其对经济社会影响日趋严重，传统的事后、例外的权力监督机制逐渐不能有效治理领导干部的权力异化行为，无法满足国家权力监督制约的需要。经济责任审计能够利用审计专业技术优势，以领导干部为对象，以提供业绩鉴证和权力运行评价信息为手段，以权力监督制约为实质性内容，因而赢得了广阔的发展空间。
不同于传统财政财务收支审计，仅评价财政财务收行为或事项与相关标准的符合程度，经济责任审计则强调对导致行为或事项发生的权力运行的检查监督。经济责任审计所进行的责任评价，一方面将行为或事项归因到相关责任人，并区分审计对象的责任类型；另一方面区分审计对象个体因素与其他客观因素对行为或事项的影响程度。从经济责任审计的产生和发展来看，经济责任审计范围、内容等都已超出了经济活动领域，已不是纯粹意义的经济监督，这样使其作为一种具有中国特色的审计类型，呈现出明显的权力行政监察与监督制约特征，适应了现代中国国家治理，特别是政府治理的需要，符合中国政体和国体(中国无法像西方国家通过多党竞争、公民选举的架构实现权力监督与平衡，只能通过执政者体内以权力监督权力的构架实现权力运行安全，经济责任审计不失为最佳的可行的选项之一)，在中国具有良好的成长土壤。于此，国家治理理论能够较清晰完整地刻画经济责任审计的产生及其本质，从而为经济责任审计系统化研究提供基本理论和方法论的基础。
国家治理视角下的经济责任审计：一个理论分析框架
从本质上说，国家的存在是通过创设、配置和运行国家权力，获取、配置和运用公共资源，对国家和社会事务进行控制、管理和提供公共服务等活动来维系的，其实质在于通过协调不同利益人需求，推动公共利益实现(陈春常，2011)。中国政府在国家治理中，不仅通过社会管理和公共服务，而且通过配置国有资源或运用经营性资本，直接或间接介入经济活动，来完成政府治理、市场治理和社会治理等任务。国有资源在中国社会资源中占据较大比重。改革开放以来，中国特殊的政治经济制度要求国有资源配置不仅能满足促进经济发展需要，还要能满足政治稳定社会进步等治理需要，即国有资源配置既要符合市场价值规律引导下的分散决策机制需求，又要符合国家治理的政治需求。经济学原理说明，分散的市场交易要求资源配置主体享有充分的决策权，以充分应对经济发展风险，由此导致资源配置使用实行垂直方向的分权。而公共资源不能够由全体所有者来分散使用，而只能通过法律或相关行政规章，规定公共权力和资源以政府(部门)为单位进行配置，以通过集中配置的方式实现分配与使用，因此后者容易形成所谓的“权力垄断”。为激励有效应对公共资源运用的不确定性，需要赋予公共权力主体团队中一些人剩余索取权或临机处置权(Alc hian和Demsetz, 1972)，以提高资源配置和公共权力运行的效率。这种剩余索取权或临机处置权的安排可以是法律界定或是行政授权，也可能惯例沿袭的。但是由于法律制度不健全和执权人素质差异，也由于国家治理中各级党委政府(部门)行政首长负责制的制度安排，各级党委政府(部门)行政首长享受具有较大空间的经济自由裁量度的剩余索取权或临机处置权。实行以业绩考核为基础的职务晋升制度等各种激励措施，确保了公共权力运行的有效性，但容易形成执权者虚假业绩、滥用或放大剩余索取权或临权处置权等机会主义行为倾向，因此对市场环境下分权模式运行的有序性和公共资源配置或公共权力运行安全性进行监督是十分必要和重要的。
国家治理活动中，人最终目的是在契约履行中获得经济产权。经济产权是个人预期直接地，或通过交易间接地消耗资产或服务的能力。法律产权是部分地通过国家法规承认和执行的权利。法律产权为人获取经济产权提供了一个支持作用，是达到最终目的手段，但它既不是经济产权的充分条件，也非其必要条件。在上述分散与集权配置的模式下，获得公共权力的权力运用人，对公共资源的产权攫取成为最大化个人效用的主要手段之一(戚振东等，2008)，领导偏好和利益诱导主导公共决策，导致了公共权力运用严重异化。权力的不可转让、公共服务的无形性、权力运行结果后显性等特征，决定了无法建立公共权力运用的市场检验机制，而只有通过权力配置结构和模式的改变，设计有效的制度约束才能够限制权力的使用，才能最大化地提高公共资源配置效率(杨瑞龙等，2007)。
经济责任审计发展之初，通过对掌握集权的国有企事业单位和政府机关的主要领导者的管理业绩进行鉴证，并将有关信息提供给管理决策部门，主要发挥业绩鉴证的职能。随着公共权力运行的安全有效问题日益凸显，经济责任审计借助财务数据鉴证、经济舞弊侦测等专业技术优势，通过事中、事后的经济权力运行的审查监督，评价集权治理模式下的领导干部权力行为中有关责任履行情况，逐步构成了公共权力运行的制约监督机制，主要发挥权力制约的治理功能。从作用机制看，经济责任审计通过提供权力运行鉴证和责任评价信息，发现集权治理模式下的领导干部公共权力运行中的违规行为和运行安全、效率与效果等问题，发挥信息采集、情况通报、行为引领和风险示警等作用，有效地监督制约领导干部权力特别是经济权力的运行，提高公共资源配置效率，促使公共权力运行符合国家治理目标，从而促进国家治理目标的实现和国家治理水平的不断提升。
综上所述，经济责任审计是经济转轨过程中，为规范政治经济秩序，加强干部监督管理而产生并逐步发展起来的一项具有中国特色的审计监督活动。一方面，经济责任审计以责任履行为评价对象，以业绩鉴证为手段，以公共权力运行安全有效为制约监督内容，服从和服务于国家治理；另一方面，国家治理目标、模式重构等规定了经济责任审计的发展道路，不同历史阶段的不同治理目标决定了经济责任审计的相应的内容和审计方法。因此，经济责任审计的发展创新须在国家治理的目标框架下动态推进。
国家治理视角的经济责任审计发展思考
进入21世纪，以提高国家治理绩效为目的的有效政府、责任政府和法治政府思想，深深影响了一些国家尤其是转型国家的执政理念和政策制定。经济责任审计本质以服务于国家治理为目标，只有顺应国家治理的发展变革需求，方能实现经济责任审计顺利发展；而只有不断创新发展经济责任审计，才能更好地服从和服务于国家治理。
(一)国家治理主体利益冲突与经济责任审计功能定位
现代国家治理正走向以政府、市场、社会为多元主体的协同治理时代，其中，政府是国家治理中最为重要的治理主体。政府通过提供公共产品和公共服务参与治理，并以合法性、、规范性、强制性和权威性为基本特征；市场则以价值规律的导向机制配置经济资源，以自发性、趋利性、效率性和普适性为基本特征；公民社会作为平等主体以各种组织的形式参与社会活动和自身事务的管理，以广泛性、全面性、公众性和网络性为基本特征。各治理主体既有分工，又有交叉重叠，彼此发生各种各样的联系，因此需要互动、互补、协同与创新，否则存在着产生矛盾和冲突的可能性。一个规范、高效的国家治理系统，必须能够有效地处理治理主体之间及其内部的利益关系与矛盾冲突，形成政府、市场和社会分工有序、良性互动和相互增进的治理结构。
经济责任审计通过对公共权力的运行过程和结果进行监督制约，能够兼顾国家治理不同主体的利益诉求，协调不同主体之间的权力关系，防范由于权力失衡或疏于监督所造成的空力运行真空，从而促进国家治理目标实现。从协调不同主体利益关系的角度看，经济责任审计聚焦于公共权力运行，如公共政策的制定与执行、重大决策论证与实施、重要资源(包括权力)的配置与优化等，及由此带来的相关责任的履行情况(如在经济生活中常说的“三重一大”——重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策和大额资金使用，包括领导干部的分权与用权行为)等，而公共权力的执权者主要是政府，因为政府是市场资源的最大占有者、经济活动的最大组织者、法律法规最大制定者和社会事务的最大管理者，在三大治理主体中占据强势地位，容易侵害市场机制和公民与社会利益，经济责任审计正是这一权力的制衡机制，以协调各治理主体的目标差异和利益矛盾。制约权力、优置资源和协调利益是经济责任审计的重要功能，这是其他类型审计所不具备或不完全具备的。
应当指出的是，国家治理主体利益冲突也是促进经济责任审计发展的潜在动力，即充分保障不同利益主体的权益和利益诉求的治理目标能够有效地促进经济责任审计发展。
有效地处理治理主体之间的利益冲突的前提是有效地界定政府职能边界。从发达国家国家治理实践，特别是新公共管理运动以来的治理实践来看，在经济领域均追求尽量以市场机制替代行政权力配置机制，政府以解决市场失灵为职责，通过制定政策、健全法规、优化制度等对市场资源配置机制进行补充或引导；反之政府直接介入微观经济活动，常常会不可避免地会以自身利益最大化为目的，公共权力异化、政府自利性的利益渗透会使得政府和企业、社会、公民之间的治理界限不清，从而导致社会管理、市场 治理的失灵。也就是说市场失灵、社会失灵与政府失灵存在密切联系，政府有效的治理是遏制市场失灵和社会失灵的基本保障，而经济责任审计无疑是防范政府失灵的“保险装置”。
经济责任审计通过对党政领导干部任期行为的系统审查评价，对领导干部履职行为具有导向功能。现阶段，经济责任审计虽然强调了对于政府主体配置市场资源的审查，但从根本上说，是建立在政府与市场职能界限不清的基础上的。适应国家治理发展需要，经济责任审计侧重于防止领导干部权力异化，特别是在涉及政府、市场和社会关系时，从多元治理角度，促进政府纠正市场失灵职能作用的完善，确保政府完成创造公平的市场环境和公平正义的社会环境，确保政府经济管理权力在“国家良治”和“社会利益最大化”的既定轨道上运行而不致偏离目标，也就是说经济责任审计的功能定位远远超出“反腐败”和“促进廉政建设”的范畴。
(二)国家治理目标演变与经济责任审计内容
随着改革开放和各项建设事业的深入，在解决了温饱全面奔小康的攻坚克难的发展阶段，资源保护、环境治理、社会保障、公平分配、官员廉政、教育公平等社会矛盾日益凸显，社会在解决了“效率”的同时，“公平”问题摆上议事日程，于是国家治理目标从“一心一意谋发展”，转向加速经济发展方式转变下的“又好又快”的科学发展和构建新型和谐社会。这一目标导向下，国家把完善市场、健全社会组织视为一种新的治理机制和社会力量予以重视，明确了建设有限型、服务型、责任型、廉政型政府的基本走向。社会主义经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设“五位一体”的架构及其治理目标，大大拓展了党政领导干部经济责任及其相关审计的内容，经济责任审计已不仅仅是“经济性”的审计，而且不可避免地打上时代的政治、社会、文化和法律的烙印。
经济责任审计传统的做法是从财政财务收支账务体系入手，将审计活动领域定义于“经济活动”，以财政财务收支真实性、合法性和效益性为主要内容，并以此分析评价被审计客体经济责任履行情况，这无疑反映了改革开放和经济建设之初审计的基本功能和主要作用，以及审计扮演的治理角色，也反映了当时国家治理的基本要求。但是随着经济发展和社会进步，“经济责任”的内涵逐步拓展，变得丰富起来。越来越多的审计实践表明，党政领导干部和企业厂长(经理)的经济责任具有政治性和社会性，即便是纯粹意义上的经济(活动和管理)责任也不能全然反映在财政财务收支的账务体系之中，许多失职失责的非履职行为，常常不直接或不很快甚至不反映于财务信息之中，或不导致账务结果的显著变化；加之经济责任人财务造假和从事经济领域违法乱纪活动等复杂因素，其财务体系所提供的履责信息的可靠性和可信性就更受质疑。
经济责任审计的国家治理功能，决定了经济责任审计应当以领导干部公共权力运用而导致的责任履行为审计重点内容，这不仅针对被审计者本身履责情况，及其所领导的部门或企事业单位事业的成败，并施以相应问责追究，而且通过被审计人履职情况，发现领导干部执掌公共权力、配置公共资源过程中的普遍性、倾向性和典型性问题，追踪现行管理体制中的体制性、机制性、政策性和制度性问题，发现权力运行监督和政府治理的盲区和死角，进而改进政府治理、市场治理和社会治理，以促进国家良治目标的实现。由此经济责任审计的内容包括区分被审计者的主观责任与客观责任、前任责任与现任责任、自身责任和领导责任、集体责任与个人责任，具体说既包括财务责任、信息责任、经营责任、管理责任、廉政责任等常规内容，还包括资源环境保护、权力安全运行、社区和谐共融、组织文化建设和全体员工随着事业可持续发展而获得全面发展等反映组织治理和社会治理的内容。换句话说，经济责任审计既是针对被审计人个体，但也不能完全就其个体论事，被审计领导干部行使权力、履行职责是在一定约束条件和一定环境下进行的，其履责行为已不代表其个人，而更多的是以组织(政府机关或企业事业单位)名义从事业务管理活动，故经济责任审计的内容不能以其个人行为轨迹来界分，而要从组织运行的大系统及其(政府、市场或组织)治理功能发挥的大背景中去确定。
(三)国家治理结构优化与经济责任审计标准
国家治理是一个结构性的功能组合系统。现代国家治理经验表明，政府、市场和社会相互耦合所形成的制度结构的稳定性、适当性对于国家治理目标实现、国家治理成本的控制具有十分重要的作用和影响。国家治理结构持续优化是提升国家治理能力、实现善治的必然要求。
经济责任审计通过鉴证和评价公共权力运行及其结果，能够通过组织治理，反映政府治理、市场治理和社会治理的状况，反馈国家治理运行信息，从而帮助与促进国家改善公共权力配置和权力运行问责制度，促进国家治理结构的优化。经济责任审计针对所检查的经济活动、经济项目或事项的过程结果，将其与行为责任人的履责情况联系起来进行分析评价，依据审计标准做出并提供与经济活动有关的治理行为的“是与非”、“优与劣”、“好与坏”的信息。审计标准的选择决定经济责任审计提供信息的质量水平，不恰当的审计标准选择可能导致经济责任审计在认定领导干部责任时具有较高的评价风险，也可能误导国家治理决策。现时期经济责任审计有关审计标准的规定有的较为笼统抽象，对于经济理性的审计人员来说，更多的是对照现行法律法规的合规性评价，由于现行法制建设的缺漏与滞后性，加之审计人员专业知识的局限性，导致了目前有的经济责任审计项目的中性的、不特指评价。
国家治理根本目标是维护公共利益。中国特色的权力配置与运行模式下，国家治理目标的实现很大程度上取决于掌握相对集中权力的领导干部的权力态度和权力运用结果。经济责任审计通过人格化监督公共权力运行服务于国家治理，因此维护人民群众根本利益是经济责任审计的最终标准。国家治理要求国家审计在促进维护正常经济政治秩序和治理结构持续优化的基础上，推动国家治理目标实现，由此决定经济责任审计标准具有层次性特征，即要在既定目标责 任制等审计标准的基础上，厘清国家治理根本目标和阶段目标要求，以对领导干部责任履行进行正确评价，要求不局限于GDP或地方政府和企事业单位事业发展的常规性统计指标分析评判，不被一些政绩工程、形式主义、一时繁荣等表面现象被左右，而是分析评价其经济、政治、社会、文化、生态建设的全面性、协调性、互动性和可持续性，分析被审计者所领导的地区和组织的事业发展与国家治理的目标导向的一致性和协同性，分析被审计者对国家经济政治发展和和谐社会建设所注入的正能量。国家治理结构优化还要求经济责任审计在发现问题时，以促进国家治理的最佳实务等作为标准，更多地着眼于权力内容、权力配置的适当性，着眼于权力运行制约的机制的完善性，着力于对权力运行的监督信息及时性、透明性与应用的恰当性，即要求经济责任审计标准具有建设性、开放性、前瞻性等特征。
(四)国家治理模式转型与经济责任审计的社会协同
随着国家治理转型，政府对社会发展的直接控制权力和对经济资源配置的垄断地位逐步削弱，政府退去了微观经济领域“总指挥”、“总调度”的角色，政府管理的职责逐步转向提供公共服务和社会事务管理，创设公平有序的法治环境等方面，政府承担更多的是政治、社会、文化和生态建设方面的职责。国家治理模式逐步退出计划经济体制下控制经济和社会全能主义的治理，步入强调非正式权力、非政府组织等的多元化利益主体的合作治理时代。与此同时，分化的社会阶层、多元的意识形态等导致了国家治理中各主体利益的分化，导致社会公众参与国家治理的领域的进一步扩大，一方面公众参与表明国家治理中的各主体的利益诉求日趋频繁化和多样化，另一方面公众参与对于党政机关和领导干部和国有或国有控股企业的监督日趋常态化、制度化。
目前，我国经济责任审计的结果是干部管理监督部门选拔、任用、奖惩干部的重要参考依据，本质上是通过约束公共权力运用参与国家治理，即经济责任审计通过审查评价政府各部门、国有或国有控股企业领导干部权力运用及其影响，促进权力架构的稳健性和和相互制衡性，加强权力运行的内部控制和内部管理，加强权力运行的制度化和透明化，促进领导干部廉洁勤政，预防和治理腐败。现时期经济责任审计的产生和发展实践仍强调了全能主义治理模式下的权力运行监督，即审计是在现行体制框架下的内部监督，而不是面向社会的开放型的监督，强调在财政财务收支方面评价领导干部分权、用权的履责职责任，而社会公众的参与度较其他类型审计相对较低，审计评价结果仍局限于政府官僚体系内部利用，其实质仍然是行政官僚体系内部的自我监督行为，这在一定程度上影响到了经济责任审计的效力。
现代国家多元治理的发展，以及经济责任审计的提供信息和查纠权力偏轨行为的职能，要求经济责任审计寻求在更广泛地范围内开展监督与评价活动，更多的采用社会协同方式组织审计活动。所谓社会协同就是要求在执行经济责任审计流程时，经济责任审计与其他类型审计、与纪检、监察、反贪、司法等部门和组织、与群众监督、舆论监督、网络监督等合作协同，形成规范化、网络化的监督制约体系，通过协作配合取得权力监督制约的社会协同效应，从而大大提高监督效率和效果，这显然是经济责任审计，也是其他类型审计发展的趋势。这就要求经济责任审计在审计项目、审计范围和审计内容确定、审计结果运用等多个角度应当注重不同利益主体或人的参与，在提交审计报告、做出审计决定等环节，要更广泛地倾听社会各界意见与建议。只有审计发现、审计结果运用等审计程序或过程中体现了社会参与的协同治理局面，方能有效降低审计风险、提高审计质量。同时，纪检、监察、反贪、司法等机关都承担了相应的受托责任的检查和控制职能，经济责任审计才能与上述机关对权力监督制约形成合力，才能咬合紧密，不留缝隙，最大限度地消除体制、机制的死角和盲区，使权力运行更加安全，也使经济责任审计避免单打独斗的局面，进而发挥更大监督效用。
(五)国家治理民主进程与经济责任审计结果公开
市场经济体制下，理论界重申了民主化对于改革国家制度、控制国家权力和提高国家治理有效性的重要意义。可持续的民主化更应该是内生的，由国家治理的现实需要和关键参与者的可行性战略选择所推动，并受到经济环境和现有制度条件的约束(徐湘林，2010)。国家治理实践经验和理论都说明，在实现政治现代化的同时保持政治稳定，就必须保持政治参与水平与政治制度化的均衡发展，维系较高层次的政治参与度与政治制度化水平(徐海燕，2011)。
经济责任审计突出对领导干部能力及权力行为的系统检查与客观评价，有针对性地监督制约公共权力，即通过审计制度威慑、审计规范性的检查控制、及时性的审计处罚和提供管理决策信息等发挥监督制约作用。经济责任审计监督制约权力运行的治理本质，要求提供的信息能够真正用于决策，即审计结果的运用效果直接决定了经济责任审计制度效用的发挥。如上所述，目前我国经济责任审计结果的应用仍然局限于国家和政府官僚体系内部，理论和实务界对于经济责任审计结果公开的基础理论以及相关的制度化建设(较多囿于对责任者名誉的保护、信息的保密性、个人隐私性、社会环境负面影响性等因素)等研究不深。
国家治理善治的一个重要指标就是透明性，即对公民相关信息的可获取性是善治的本质要素。经济责任审计对象是公共权力的使用者，经济责任审计结果反映了公共权力使用者的权力决策、公共资源利用等相关信息，由此产生了审计结果公开化要求。经济责任审计结果的公开，为公众提供国家权力运行和财政资金运用相关信息，有助于社会对国家治理提出质疑或建议，提高公共权力制约监督效率。通过经济责任审计结果的公开能够满足社会公众政治参与的需要，本质上成为政治参与的一种重要方式。从培育治理环境、优化治理结构的角度来看，通过在更广范围内公布经济责任审计相关信息，也能够促进国家改进治理结构相关决策的科学性、准确性、及时性和有效性。同时，保持政治稳定的关键就是提高政治制度化水平，因此决定政治参与是有序的、渐进的进程。对于经济责任审计报告的全面公开或有序运用，其首要的环节是建立经济责任审计结果公开的制度，规定出具报告人 、被审计单位、审计报告使用者的权利义务，而具体的公开对象、公开范围等则应通过建立相应制度加以规范约束。尽管经济责任审计结果公开较其他类型审计信息的公开，存在更多的政策性、管理性和技术性难题，但经济责任审计信息的公开同其他审计信息公开一样，也是大势所趋。
结束语
本文首先分析了从国家治理视角研究经济责任审计的可行性和必要性，识别了经济责任审计本质。在此基础上，运用国家治理理论，提出了一个经济责任审计与国家治理良性互动的理论分析框架。运用此理论框架，从国家治理主体利益冲突、国家治理目标演变、国家治理结构优化、国家治理模式转型以及国家治理民主进程等角度分别分析了经济责任审计目的、审计范围内容、审计标准，以及经济责任审计的社会协同、审计结果的有序公开等理论和实践问题，以厘清目前理论界对经济责任审计的相关认识，为经济责任审计实践创新发展提出了对策与建议。本文的不足之处在于，对于经济责任审计的相关分析是建立在国家治理理论角度上的，而国家治理相关理论目前仍处于发展阶段，由此本文给出的相关结论仍带有规范性研究色彩，对相关主题进行实证研究是未来的研究方向。
注释：
①郑颖：《经济责任审计在政府问责制建设中的作用研究》，《审计研究》2009年第3期。
②Hopwood, A.. (2007). Whither Accounting Research? The Accounting Review, 82(5): 1365-1374.
③Humphrey, C., Moizer, P.. (1990). From Techniques to Ideologies: An Alternative Perspective on the Audit Function, Critical Perspectives on Accounting, (1): 217-238.
④刘家义：《论国家治理与国家审计》，《中国社会科学》2012年第6期。
⑤陈春常：《转型中的中国国家治理研究》2011年华东师范大学博士学位论文。
⑥戚振东等：《基于产权攫取的国有企业改革研究》，《预测》2008年第27卷第1期。
⑦杨瑞龙、邢华：《科斯定理与国家理论：权力、可信承诺与政治企业家》，《学术月刊》2007年第39卷第1期。
⑧戚振东、王会金：《国家审计“免疫系统”功能实现研究——基于社会协同的视角》，《南京社会科学》2011年第12期。
中图分类号：X51 文献标识码：A
雾霾，其实是雾和霾两种的结合。雾和霾都是一种气溶胶系统，只是霾能导致视觉障碍。雾霾天气的污染程度是用PM2.5来表示。2013年2月以来，雾霾现象已经越来越严重，我国很多地方都遭遇雾霾天气，雾霾天气的影响也是非常大的。为了社会的可持续发展，政府必须承担起自己应有的责任。
1雾霾治理中政府责任问题的凸显
1.1雾霾治理中政府责任的相关概念
政府责任即通过政府的努力，采取一些有效的措施来积极满足民众的需求和利益，特别是积极回应社会民众的需求。
1.2雾霾治理中政府履行责任现状
（1）完善了大气污染应急机制。2013年5月， 环保部印发了《 城市大气重污染应急预案编制指南》，各地随后开始着手制定具体方案，北京市于2013年10月底出台了相关应急预案。（2）制定了雾霾治理的法规体系。《中华人民共和国环境保护法》公布，自2015年1月1日起施行。在新的环保法中，对大气污染特别是雾霾治理和应对做出针对性的规定。（3）探索了一套治理雾霾的技术方法。近年来，在政府主导下，科研机构对雾霾发生缘由展开研究，对治理雾霾的技术进行了初步的探索。
1.3政府履行雾霾治理责任中存在问题
1.3.1法律法规不完善
环境防治的法律法规中没有明确对于雾霾的相关规定。虽然对于大气污染，我国制定了相关的环境保护法，可是法律中对于企业违规排放执法主体却表述含糊不清，并且对于汽车尾气违规排放等没有专门严格的规定。在雾霾治理方面在法律上存在空白，如公民权益保护法，企业排污收费等等。
1.3.2责任政府意识不到位
经济和环保的选择，地方政府往往都会选择经济优先，却忽略了环境的保护，为了加快当地的经济发展而放纵企业的违规排污。对于汽车尾气排放，没有一种责任意识去改变现状。2015年3月19日，环保部对于企业违规排污现象进行督查，在14个市进行的大气污染防治督查中，就发现了42项环境违规问题。
1.3.3政府责任监督不到位
法律的制定和完善并不能解决现实的问题，真正的作用在于政府责任监督要落实。现实中，许多违规项目以及排污企业没有得到应有的管制，是因为政府部门没有切实监督到位。一是缺乏环保考核体系，政府部门执行力低。《大气污染防治法》的制定只是摆设，政府部门缺乏合理政绩考核机制。二是环保领域腐败加剧。目前环保部门贪官腐败行为越来越多。这些都是政府责任监督不到位的表现。
2公共选择理论视野下政府履行雾霾治理责任分析
2.1公共选择理论概念
众所周知，公共选择理论是由布坎南提出，目的就是希望通过研究结果影响人们的公共选择的一个过程，达到社会效用的最大化。
公共选择理论核心理论有三个，即利益集团理论，寻租理论和官员经济理论。
2.2运用公共选择理论阐述在雾霾治理中发展政府责任的依据
政府是雾霾治理中的责任主体。第一，政府的公共性。由于雾霾治理投资大，投资回报期相对较长等各方面的特点，政府应承担起治理责任。第二，空气的公共性。1955年，萨缪尔森《公共支出理论的图解》指出，空气作为公共物品不会因为别人的使用而减少，具有不可分割性、非竞争性和非排他性。空气的非独占性与外部性决定了政府需要对其进行干预，履行其应有的责任。
2.3公共选择理论对雾霾治理中发展政府责任缺位的归因
2.3.1从利益集团理论看雾霾治理的政府责任缺位
利益集团其实就是指拥有共同的目标，并且运用公共政策对个人施加影响的一个有组织的实体。最终实现各自利益最大化。我国政府履行雾霾治理责任中还存在着一些问题，只有首先对这么问题有清楚的认识，才能较好的履行雾霾治理责任。从这些问题来看，我们不得不承认雾霾治理发展中政府责任缺位与利益集团有关。
2.3.2从寻租理论看雾霾治理中的政府责任缺位
人为创造的收入转移支付而造成的稀缺资源的耗费就是寻租。寻租随之而来就是腐败问题的产生，在雾霾治理中政府责任监督不到位，其中环保领域腐败加剧。通过寻租理论我们可以得出“环保寻租”一词，在环保领域寻租中一个最好的实例便是收受贿赂和渎职。
2.3.3从官员经济理论看雾霾治理中的政府责任缺位
官员经济理论是指公共选择理论中用来描述政治市场上供给一方的理论。在公共选择理论中，公共物品的供给者是政治家和官员，而维护和治理公共物品，供给更好的公共物品也应该是政治家和官员。众所周知，一旦大气被污染，影响范围较广，治理周期长，对于部分官员便不愿意选择环保了，为了追求自身最大化利益，最终忽视环保问题。所以雾霾治理中，官员们当然不希望去花费过多的精力和资金去投入
3公共选择理论视域下加强政府对雾霾治理责任履行的建议
对公共选择理论中三大分支理论的分析中，我们了解到政府会受到各方面利益因素的影响，从而导致政府失灵。在雾霾治理过程中，政府作为主要责任人，应承担其应有的责任。
3.1完善法律法规提高雾霾治理标准
我国在大气污染防治方面的法律法规不完善，使得更多的利益集团有机会牟取私利，对于雾霾治理，应尽快完善法律法规。法律法规的完善主要体现在规范治理内容和加大违法处罚两个方面。首先政府应该高度关注雾霾，对于《大气污染防治法》中没有明确的环保负责人要加以明确，不要出现模糊名词。其次，政府要加大对违法排污的处罚力度，并且加强执行力。最后，提高大气污染防治的各项标准。只有严格的标准，才能保证雾霾的治理。政府应该因地制宜，进一步提高汽车尾气的排放标准。
3.2强化雾霾治理中政府职责意识
在政府管理中，只有理清政府各行政部门的各自职责，才能保障雾霾治理的顺利进行。政府部门在履行政府职责时，首先必须树立政府部门责任意识，明确认识到监管雾霾治理是自身的职责所在。政府要承担一定的法律责任，对于失职现象要进行一定的惩罚。政府部门要把责任意识真正地落实到实处，始终有着为人民服务的责任感。其次，要提高政府行政人员的法律素养，掌握一定的法律知识，才能有相当的法律责任意识，才能在实践中切实运用法律来履行职责；最后，加强政府部门职责的学习。
3.3实行雾霾治理中政府职责的问责制
在公共选择理论中，我们知道官员经济理论中，政府官员会为了私利使得政府决策并非代表公共利益，因此需要加强监督管理，避免因为政府干预过多而带来的失灵。
问责制度是人民对国家及其工作人员的监督制度，对于社会企业中出现的各种违规项目，环保局要不予审批。然后企业只有获得环保许可证，工商，税务部门才能签发。完善行政问责制度是建设社会主义法治型政府的重要保障。为了实现对政府的问责，我们可以积极发挥人大、政协对政府的监督职能，发挥社会组织对政府职责的问责。
3.4引入市场机制，提高环保部门执法力度
政府失灵的情况下，市场的准入可以解决现有的问题。政府在履行雾霾治理中，应引入市场机制，充分运用市场机制，利用市场灵活性、趋利性的特点，充分发挥市场的资源配置作用。充分利用政府和市场，注重行政手段和市场手段的结合，鼓励企业加入环保治理的行列中，积极引导企业开发和使用环保技术产品，使市场和政府一起探索雾霾治理的途径和方法。政府通过一些优惠政策激励企业自主保护环境，比如减免税，补贴等等手段。
4结语
雾霾天气严重影响了人们的工作和生活，也给社会带来了不可估计的社会和经济损失。政府作为公共产品的提供者，有义务承担起治理雾霾的责任。为了早日改善雾霾现象，作为社会的一员，我们需要和政府共同参与，动用一切可以利用的资源，共同创建美好的空气质量而努力。
