中共十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建 设小康社会的重要目标。”将政治文明与物质文明、精神文明并列为社会主义现代化建 设的重要目标，这对于加强政治文明建设，发展社会主义民主政治，推进中国的政治发 展具有重要意义。
一、政治文明与民主政治建设
政治文明于十六大第一次写入党的政治报告。但早在20世纪80年代，学术界就已提出 政治文明的概念。主要背景有两个方面：一是中共十二大报告正式提出了物质文明和精 神文明的概念。在设计十二大报告时，胡乔木主张并坚持物质文明和精神文明两分法， 政治民主属于精神文明的范畴。但许多人不同意，十二大报告专门另列了社会主义民主 的部分。但这时没有提出政治文明的概念。二是在当时的政治体制改革中，学术界认为 要推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，仅仅提两个文明还不够，因为两个文明 的建设需要通过体制改革加以推进，两个文明的成果需要通过制度建设加以保障，为此 提出了政治文明的概念。但更多的是以制度文明的概念出现的。
中共十六大报告关于政治文明的提法是对十二大报告的继承和创新，是将政治作为一 个独立的领域论述的，同时明确提出了政治文明的概念。
文明作为人类改造世界的成果，标志着人类社会的进步状态。物质文明是人类改造自 然界的物质成果，它表现为人们物质生产的进步和物质生活的改善；精神文明是人们的 主观世界得到改造的结果，标志着社会的精神生产和精神生活得到发展；而政治文明则 是人们在改造国家制度及国家治理方式方面所取得的成果，它表现为国家治理的改善和 政治生活质量的提高。
有关政治文明的概念，十六大报告没有明确的定义，学术界的定义则较多。但笔者认 为，要给政治文明以定义，必须了解什么是政治和政治的核心要素。无论什么时代，政 治总是与公共生活和公共权力联系在一起，并以国家形式表现出来的。在恩格斯看来， 国家本身就是人类进入文明时代的标志，“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时 期毫无例外地都是统治阶级的国家”。[1](P176)这就意味着，国家是人类社会进步的 表现，自从有了国家以后，人们就力图按自己的意志建立、改造或治理国家，建立和改 革相应的制度，形成或转变人们的行为方式，以获得理想的生活秩序。因此，政治文明 可包括政治理念、政治制度和政治行为三个方面。
政治文明总是与经济社会发展相联系的。为什么现在提出政治文明?这有其时代性。在 物质十分匮乏的贫困社会，资源有限，为争取和占有有限的资源，政治更多的是以暴力 、专制、强权、野蛮的形式出现的。在未来的富裕和现代化社会，政治文明是应有之义 。正是在由贫困走向充裕的小康社会阶段，政治文明建设成为一项紧迫的任务。换言之 ，政治文明建设本身就是小康社会建设的内容之一。
小康社会阶段，社会主义政治文明建设的目标和任务就是发展社会主义民主政治。
我国经历了漫长的封建专制政治形式。在前资本主义时期，政治理念主要是“道德国 家观”，即认为人们建立国家的目的是为了达到一种美好的道德目的。亚里士多德认为 ，城邦的目的是“至善”，是公民“优良的生活”。孔子政治思想的核心是“仁者爱人 ”。为了过上幸福生活，需要建立国家，有国家的统治者。而在小农自然经济基础上， 国家的统治权归属于君主，因为君主秉承“天意”管理人事。君主的权力是不受制约的 绝对权力，国家权力为君主所垄断，根据君主的意志运行。国家根据道德规范治理，即 孔子所谓的“为政以德”。“政，身正也”。统治者只有身正，才能作为社会的表率治 理国家。
进入近代，随着商品经济的发展，政治文明形态发生了飞跃，这就是民主政治的建设 。这一时期的政治理念主要是“契约国家观”。意大利著名政治思想家马基雅弗利首先 撕开了盖在政治外面的温情脉脉的面纱，认为国家的根本问题是统治权，统治者应以夺 取和保持权力为目的。政治只讲目的，不论手段，因此是没有道德的。君主应如狮子般 凶猛，狐狸般狡猾。法国的布丹进一步将国家统治权归纳为主权。主权是统一的、不可 分割、不可转让的，具有绝对性和排它性。西方的思想家进一步认为，主权在民而不在 君。因为，人的生命、财产和自由权是与生俱来的，天赋的，即天赋人权。人们建立国 家的目的是为了更好地保护生命、财产和自由。为此，人们将一部分权利让渡给统治者 ，组成政府，治理国家。这种权力是可以收回的。人民与统治者的关系是一种委托—代 理的契约关系。这种契约通过一定方式成为具有普遍约束力的法律。为了保证统治者不 滥用权力，根据功能将国家权力分割为立法、行政、司法等权力，相互制衡。为了使不 同利益群体的利益得以表达，实行政党竞争。各个政党通过选举制执掌权力，进行公共 治理。政府、政党及所有人都必须在法律范围内活动，实行法治。
由此可将专制政治与民主政治两种政治文明形态作以下比较：
专制政治：天赋君权 主权在君 绝对权力
政治垄断 道德治国
民主政治：天赋人权 主权在民 权力制衡
政治竞争 依法治国
文章从民主政治最基本的含义，即自治出发，讨论了表达自由与民主政治的关系。认为，民主政治的健康运行，必须以民众能够享有表达自由为前提，民众必须能够就范围广泛的公共事务，借助报纸、电台和互联网这样的传播媒体，进行公开和充满活力的讨论，政府必须随时回应来自民众的呼声和意见。在这种情况下，不仅直接与民主政治有关的政治言论应当受到保护，而且有助于培养民众政治参与的表达，也应当受到法律保护。
Abstract:Basedontheprinciplemeaningofdemocraticpolitics,autonomy,thisarticlediscussestherelationshipbetweenthefreedomofexpressionanddemocraticpolitics.Theauthorbelievesthatthedemocraticpoliticsshouldfirstlyresolvetheissuesoffreedomofexpression,thepublicshouldhavetherightstousethepublicforumtocommunicatewiderageofissuesandthegovernmenthasthedutiestoresponseit.Insuchcircumstances,notonlythepoliticalspeechesinwhichdirectlyrelatedtothedemocraticpoliticsshouldbeprotect,butalsotheexpressionusefultocultivatethepublicparticipation.
KeyWords:DemocracyfreedomofexpressionAutonomyParticipation
在洛克等人的社会契约理论里，人类在进入有政府和法律的阶级社会之前，先经历了一个人人平等并充分享有权利的自然状态。在自然状态中，人们能够以他们所认为的合适的方式决定自己的行为，处理他们的人身和财产；没有凌驾于社会之上的强权机构，任何人都无须服从外在于他们的意志和权威。后来，出于改变人们生命、财产和自由没有公权力保障的需要和限制个体实施自然法而引发的混乱，人们才让渡自己的一部分，通过定立契约的方式，进入到有政府和法律的社会。[1]
在洛克等人那里，政府被设想为在民意基础上成立的自治机构。政府，包括在政府内从事公职的所有官员，都是人民选举出来，代表人民行使管理社会职权的代议机构或代表，他们的最终命运掌握在人民的手中。人民有权选举他们担任社会公职，也有权监督他们行使职权的过程。对于离人民的要求越来越远的政府或官员，人民还可以通过选举甚至更加激进的方式予以更换。[2]
在这种政府体制下，人民有权通过各种方式和途径，了解并参与民主制度运作的整个过程。而只有表达自由权利得到充分行使，人民的这种权利才能得到最大限度的保障。因为民主决策的制定需要见多识广的民众，而见多识广的民众不仅需要大众传媒自由报道与政府有关的各种信息，民众还需要通过大众传媒，就公共事务展开开放、充满活力和没有限制的讨论。表达自由也正是在这种情况下，与民主政治建立了非常密切的联系。
在中国共产党第十七次全国代表大会上，总书记在报告中不仅再次强调了坚定不移地发展社会主义民主政治的目标，还首次提出了要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权等。说明作为执政党的中国共产党人，已经充分认识到了民主政治建设与表达自由之间的关系，体现了中国共产党通过保障公民的表达权来建设社会主义民主政治的理论自觉。本文将以西方国家的理论和经验事实为素材，讨论表达自由与民主政治之间错综复杂的关系。
一、民主是什么、不是什么
历史和现实赋予了民主太多的含义，因此，定义民主是非常困难和容易引起争议的事。为了讨论的方便，在这篇文章中，我会撇开民主其他方面的内容，暂时将注意力集中在自治(autonomy)和他治(heteronomy)这两个概念。自治是民主最主要的内涵，也是实现民主政治所要追求的主要价值。他治则是自治的反动，也可以说，他治与民主无关。
古希腊的亚里斯多德说人是天生的政治动物。后来，马克思也将人看作是集社会属性与自然属性相于一体的存在，我们面临着如何过公共生活或政治生活的问题，面临着通过何种方式确定与大家相关的公共事务的问题。是倾向于由某个具有超凡能力的国王、出身名门的一群贵族来代替大多数的人决策呢？还是倾向于创造一种机制，在这种机制下，每个人都可以参与到公共事务的管理当中，每个人，只要他愿意，都可以以某种方式影响到公共决策，即由大家共同来治理他或她所在的那个国家呢？
我想，大家肯定会愿意选择后一种治理方式，即大家都有机会参与的治理模式。这便是我们所说的自治。民主尽管有许多不同的要求，但民主最根本的问题是解决普通人的参与问题，解决共同体的政策是否和以什么方式来反映民意的问题。自治模式下的民主，最直观的理解，就是由普通市民们制定法律并且将民众制定的法律适用于同一人群的活动。[3]自治模式下的民主，还要求影响到多数人利益的公共决策，应当在民众充分参与讨论，经过严格论证的情况下制定和实施。
在自治模式中，政府实施的法律其实是民众的自治性规范，是他们为自己管理自己的事务而确定的大家共同遵守的规则。与这种治理方式相对应的是少数人制定法律和政策，而大部分人则受少数人制定的政策与法律的约束。由于大多数的市民没有参与法律和政策的制定，也没有通过他们的代表将他们的意愿反映到法律和公共政策当中，大多数人实际上是游离于法律和政策之外的，他们的事务事实上是由少数人主导并由少数人支配的。这种少数人制定规范并用其约束大多数人的治理模式，是他治性而不是自治性的政治。
作为一种治理和决策模式，民主的价值涉及民众自决的实践。正因为如此，我们必须追问民主对致力于自治实践的人民意味着什么。我们时常将这种自治的实践理解为民众应当全面深入和高质量地参与政府决策。民众直接参与决策或选出代表代替他们决策，是一种比较常见的方式，但这还远不是自治实践的全部。自治实践要求民众能切身地感受到他们自己参与了决策的制定，感到他们是公共决策的众多作者之一。
在特定的事情上享有表决权和将某个决策当作他们自己的，中间的差别是很大的。在特定事情上有表决权，表决者可能只是他人的工具。如果表达者无法参与决策的形成过程，无法以自己的想法、价值观影响决策，尽管他享有表决权，但他却无法在自我和他人（多数人）或政府之间实现有效沟通，无法将公共价值与他自己的价值进行有效的融合。在这种情况下，不仅表决者会感到自己被边缘化，决策的制定者也会对这部分人失去其合法性。
自治意味着普通人能够以他们思想、观点和价值影响公共决策，意味着普通人都能通过特定的平台或渠道参与到公共决策中来。对政府来讲，自治意味着政府的法律和其他决策不仅应当以民意为基础，而且还应当以各种方式，随时随地地对不断变化的民意做出符合法治要求和常理的回应。
在自治的体制下，每个人都可能是影响他们利益甚至是命运的决策的作者。在个体能以自己的方式影响公共决策并且政府也必须依照法律对普通人的诉求予以回应的情况下，普通人是否在某个决策上享有投票权就不是衡量政府是否民主的惟一标尺。这有助于说明，在许多民主国家，尽管许多人由于各种原因而不参加投票（比如总统大选），但不能以此否定这些国家是民主国家。
我们会在实践中遇到这样的情况，即普通人有集体确定某些事务的权利，但个体却绝望地感到他们与这些决策无关，这种情况是对自治与他治之间之区别的最好注释。比如，在某个国家，普通人每天早上都可以通过他们家中的交互式计算机终端，就公共事务投票，表达他们的喜好与需求。每天早上都会有一个或几个他们选出来的议会提出的议程出现在普通人的计算机终端。在这个国家生活的普通人必须用鼠标确定他们应当穿什么颜色的衣服；中午和晚上应当吃什么；陪护学生的家长们应当离校门多元；某个十字路口是否需要树立一块站牌；和诸如此类的事情。假定这个国家的普通人可以通过计算机获得任何他们认为与其投票有关的信息，包括其他市民与他们相似的观点。
再假定，这个国家没有公共讨论。没有报纸，也没有广播媒体，国家的法律禁止人们组成不同政党，禁止人们基于不同的需要而结成不同的社群；政府禁止公众集会、游行和示威，禁止个体通过出版等方式向其他人表达自己的观点。在这个国家，所有的公共决策都由多数人以集体投票的方式通过或否决，而一旦通过，个体就必须遵照执行。在这样的国家，每个人尽管都参与了公共决策，但他们绝对不会认为他们是这些公共决策的作者。
在这样的国家，尽管普通人有能力“以集体的方式决定他们自己的事务”，但却不能说这个国家的人民自己在治理自己或者他们的政府是民主的[4]。不仅如此，我们甚至有理由将这种治理方式当作可怕的暴政。为什么会这样呢，卢梭在很早的时候就指出了其中的缘由，他认为，如果特定个体的意愿与集体的一般意愿之间完全无关，集体的决策对他来讲就可能是压迫性的。[5]
因此，要想实现民主的价值，就必须在集体自决和个体自决之间，建立起持续的沟通和交流机制，而要保持这样的交流机制能够正常地运转，就必须像密尔在《论自由》当中充分论证过的那样，不压制任何言论或意见的表达，尤其不能压制的是那些与主流或官方的价值观不同的言论，因为“表示异议的自由并非仅限于无关紧要的问题，那不算真正的自由。只有在触及现在秩序的核心问题上有权不同意，那才是对其实质的检验。”[6]
二、民主为什么离不开表达自由
什么是表达自由，从最基本的含义上来讲，比如按照国际人权条约[7]确立的标准，就是任何人都有持有意见的自由，和使用书面的或口头的或任何他所喜欢的方式，不分国界地寻求、接受和传递各种信息和思想的自由。如果没有正当的理由，比如公共安全、保护他人名誉和隐私或为了公共的卫生和道德，和合法的依据及合理的方式、方法，政府不得限制表达自由。此外，当私主体的行为构成对信息自由流动和表达自由的侵犯时，政府也有义务予以干涉。
民主离不开表达自由，信息能否自由流动以及公民能否充分地享有表达自由，是民主政治得以开展的前提，也是衡量政府是否是民主政府的标尺。政府如果是民主的，就需要市民感受到政府是他们自己的，是代表他们的，要做到这一点，政府就必须让市民们感受到政府随时倾听着市民的声音，随时以各种各样的方式回应着市民们的价值和观念。如果政府这也允许民众讲，那也不允许民众说，如果政府动不动就以武力对付以集体的方式表达其政治诉愿的民众，就不能说政府是民主的。
在价值多元的现代国家，市民的想法千差万别且难以在许多事情上互相认同。这使得政府积极有效地回应市民的要求，在理论和实践上变得更加困难。在这种情况下，政府要成为民主政府，要成为帮助民众实现自治目标的政府，我们就有必要调整分析的重点，从具体的政府决策转向这些决策产生、批准和在实践中修改及调整的过程。在这个过程中，市民们是否感受到他们自己的价值和想法融入其中或政府是否能够及时而有效地回应他们的要求，是衡量政府是否民主的重要标准。
这是民主政治必须保护言论自由的原因。只有在市民们能够就他们所共同关心的问题畅所欲言的情况下，个体才能感受到他们参与了公众舆论的形成过程。如果政府的决策是在眷顾公众舆论的情况下制定的，即便是那些持不同观点或反对公众意见的市民，也会同其他市民那样容易感受到政府是与他们同在的，在美国，这也有助于说明，为什么大家认为是反多数主义的宪法第一修正案，却是“民主制度的守护神”[8]。汉•凯尔森（HanKelsen）为民主辩护时，曾经这样说过：
只有他自己的意向与社会秩序中表达的‘集体’（或‘公众’）意愿协调一致，某个国民才会感到他在政治上是自由的。只有社会秩序是由其行为受到约束的个体创造的，才能确保‘集体’和个体意愿之间产生这种和谐。社会秩序是由个体意愿确定的。政治自由，也即社会秩序下的自由，是参与社会秩序之创造的个体的自决……
在民主的制度框架下，共同体的意愿常常通过多数派与少数派之间持续不断的讨论，通过大量参考与某个主题之赞成和反对意见而生成的。这类讨论不只在议会进行，更重要的是，它还在政治聚会、在报纸、书籍和其他公共意见的平台上进行。也可以说，没有公众意见背景的民主，是民主的反动[9]。
民主国家必须保护市民间和市民与政府间开诚布公的交流，必须为各类交流创造自由且安全的交流平台、沟通渠道，使每个愿意参与交流的人，都能够通过非强制性地、平等而自由地表达他们的观点、意见和异议的方式，通过相互间的辩论和说服来形成共识。
当然，任何人都清楚，在多元化和个性受到充分尊重的国家，某些问题上的共识在有些情况下也许是无法形成的，但这里的问题不是共识是否能够最终达成。能否保证人们平等地参与共识达成的过程，能否保证政府和社会上其他处于强势地位的人或团体不用武力、非法的手段强迫人们接受某种观点，或通过其政治、经济等方面所处的优势地位垄断信息、操纵民意、误导受众，也许比以牺牲某种言论自由的利益而达成的共识更重要。
在现代民主国家，市民们自由地参与公共讨论，以便国家能够对他们的观点和价值有所回应，即便政府的公共决策与他们的观点和价值相去甚远，他们也可以在表达不同于政府的或社会主流观点的过程中，向他人或社会标明他们的立场和观点，建构他们不同于他人的主体身份。因此，言论自由那怕不是民主政治的充分条件，至少也是民主政体之合法性的必要条件。
三、政治表达应当受到优先保护
民主政治离不开表达自由，但并非所有的表达都与民主政治密不可分或都有着直接的关联性。一般来讲，政治言论是与民主政治，即与国家治理、政府行为及至公共的福祉关联性较强的表达，而商业性的、诽谤性的言论，可能与民主政治没有关联，或没有直接的关联。这样，在确定宪法性法律保护什么样的表达和不保护什么样的表达时，就出现了依据表达自由之与民主政治的关系，特别是表达自由之于民主政治的功能的角度来论证保护表达自由之必要性的学者。
从表达自由之于民主政治的贡献来为表达自由辩护的学者和法官不少，如美国著名的宪法第一修正案学者亚历山大•米克尔约翰（AlexanderMeikleiohn）[10]、布兰西教授[11]卡尔•科恩[12]和法官博克（Bork）等。当然，最著名的还要数法官布兰代斯在惠特尼诉加利福尼亚案[13]中的一段判词。国内也有学者基于多数与少数之间、不同群体之间、政府与公民之间的关系，总结归纳出表达自由之与民主政治具有的三种功能，即对话（dialogue）、制约（checking）与共信（trust）。认为表达自由是通向平等、自由的政治对话的通路，是不同政治、经济和文化群体达成政治共识(consensus)并最终解决政治问题的平台。在决策权更多地掌握在多数派手中的当代民主体制中，表达自由还通过启动公共权力内部的监督机制、维持和促进政府机构及其官员的自律意识，并通过选举机制发挥着反抗多数人暴政的作用。政治共同体的发展，需要不同的公民群体拥有生活在同一个政治框架内的信心，需要民众对于作为共同游戏规则的政治法律体系具有最低限度的共同信任。此外，公民与经他们直接或间接选举产生的政府官员之间也应当是相互信任的。而在这些信任关系确立和发展的过程中，表达自由起着至关重要的作用，有助于确立并强化上述不同群体以及民众与政府之间的共信关系。[14]
艾瑞克•巴伦特(EricBarendt)教授认为，民主论是当代西方社会最引人注目、最流行的支持表达自由的理论。之所以如此，是因为这种理论以体现在具体宪法文件中的价值和承诺为基础，比如洛克所论述的政府与人民的关系和卢梭的在民思想，而不是抽象的哲学原理。[15]因此，它更容易被一般的民众理解和接受。米克尔约翰认为：民主政体运作的过程中，特别是在市民参与各种形式的政治选举的过程中，他们应当有权自由地获取所有可能影响其决策的信息、意见、观点和看法。民主政府的合法性毕竟建立在民众同意的基础之上，建立在民众的集体选择的基础之上。任何与民众行使自治权有关的言论，都应当受到绝对或近乎绝对的保护。
顺着这种思路，卡斯•R.逊斯提恩(CassR.Sunstein)教授提出，与政治治理过程有关的言论，应当受到最高级别的宪法保护；与公共事物无关和关联性不强的言论，应当受到较弱的宪法保护，甚至不受宪法保护。[16]这是否意味着宪法只应当保护政治言论，而不保护与政治或公共治理活动无直接关系的文学艺术、科学和哲学言论呢？米克尔约翰认为，政治言论或与公共利益、公共治理有关的言论固然需要保护，哲学、科学、文学和艺术领域的言论，同样需要保护。许多与政治或公共利益无关的交流，是选民获得政治参与所必需的灵感、技能和知识的源泉，是提高参与质量和参与效果前提条件。
法官博克也将保护表达自由的理由归结于它对政治进程所起的作用，但与米克尔约翰不同，他只将宪法第一修正案保护的言论限定在政治言论的范围内，与政治言论无关的商业言论、艺术和文学言论不受宪法保护。博克认为宪法第一修正案只保护有助于发现和传播政治真理的言论。发展个体能力和个体从表达活动中获得的幸福，尽管也会经由自由的表达而实现，但它并不能将言论与人类的其他活动区别开来。个体能力的发展可以通过多种途径实现，比如通过各种不同的职业活动、体育文艺活动等。这样，宪法第一修正案的保护是不是也要扩大到其他同样可以实现这类目的的行为呢？显然不能。博克据此认为：宪法只应当保护与政治明显有关的言论。他认为并不存在保护其他表达的宪法基础。[17]
科恩认为，实行民主离不开对民主来讲必不可少和自由，这些自由构成民主的基础和前提。也可以说，没有这些自由，就不可能有民主。他把构成民主之前提的自由分为两类，一类是政治自由，一类是言论自由。[18]对民主来讲，言论自由表现为两个方面，即建议的自由和反对的自由。科恩认为，建议的自由要求“公民自由提出可供选择的行动步骤，径情直遂地提出来供社会考虑”。对建议自由的任何限制，不仅是对建议者的限制，也是对社会成员的限制。因为这阻止了他们考虑该项建议，损害了全体社会成员参与公共决策的深度。[19]
科恩所说的言论自由中的反对的自由，是指公民可自由地反对提请社会考虑的任何候选人、政策或政党。反对的自由就是自己出面，或公开提出理由，反对任何纲领或候选人的自由。反对的自由之所以必须受到保护，是因为任何可供选择的建议、方案或政策不仅必须与其他相竞争的建议、方案或政策之间进行比较，而且还必须经受最激烈的反对者的攻击。只有经过反复的讨论、质疑甚至是恶毒的攻击，才能产生最科学、最合理的建议、方案或政策，才能建立最广泛的政治共识。
文森特•布兰西(VincentBlasi)认为，享有充分表达自由的民众，特别是享有充分表达自由的组织化的媒体，是制约政府权力，包括联邦政府、州政府和地方政府权力的必不可少的力量。享有治理社会权力的政府和政府官员，在行使权力的过程中，容易滥用自己的权力。而权力越大，滥用权力给社会造成的灾难就可能越大，在这种情况下，单独的个体是不足以抵抗政府权力的。只有那些拥有巨大物力、财力并在社会上有较大影响的组织化的媒体机构，才能充当制约政府权力的力量。[20]
像行政、司法和立法三种权力之间只有分立才能达到有效的制衡那样，布兰西教授认为，如果组织化的媒体企业的新闻自由能够受到宪法的保护，如果各类大众传播媒体能够成为民众表达政治意愿的观念市场的话，这些制度化的媒体就能够发挥限制政府权力的作用。一个始终睁大了双眼并随时对政府权力的行使过程保持警惕的媒体，能够及时发现政府权力行使不当的地方，并通过将其暴露在阳光之下的办法，引起公众的讨论和注意，甚至启动政府内容的监督和纠错机制，确保政府权力的运作保持在一个相对合理的范围之内，避免政府权力的因失却控制而给社会造成灾难性的后果。
我们不应当否认媒体及其从业者确实有成为民众利益看家狗的可能，但同时也应当看到，媒体是一个以利益和市场为导向的组织，与政府唱对台戏的背后，往往隐藏着巨大的商业动机，比如通过与政府叫板的方式，将更多的读者吸引到自己的门下，成为自己报纸或其他产品的消费者。如果媒体觉得政府滥用权力与自己不存在根本利益上的冲突，或者媒体不能通过揭露政府的腐败行为获取巨大的商业利益的时候，媒体是否还能发挥这样的作用，恐怕就会有很大的疑问。
四、结语：宪法保护表达的范围应当拓宽
许多学都对米克尔约翰式的理论提出了批评。他们认为“民主政治理论”要么成为不利于对表达提供充分有力的宪法保护的理论，要么成为一种毫无意义的理论。说它对表达自由有害，是因为它通过只为政治性的言论提供保护的方式，减少了宪法保护的言论的范围和类型；[21]说它会成为事实上无用的理论，是因为它扩大了“政治言论”的范围，将人们在政治参与过程中所发表的一切言论，都归入宪法保护的行列，而没有区分言论具体的时间、地点和场合。[22]在保护表达自由的原则和应当受到保护的言论的具体对象、范围之间，便产生了不一致。完全将宪法保护的范围限定在政治领域的言论，会使大量应当受到保护的其他言论失去宪法保护；随意扩大政治言论的范围，又会使保护表达自由的准则和受保护言论的范围、对象之间难以建立严密的逻辑关系，使原则无法指导保护表达自由的具体实践。
民主政治理论还存在明显的将人类社会的活动，特别是集体活动简单化的倾向。按照这种理论，人类社会最常见同时也是最高形式的活动，便是政治活动，人的最高追求是政治方面的追求。在古希腊理想的城邦体制下，这种典型的亚里士多德式的说法也许是有道理的。在疆域辽阔、人口众多、价值多元的当代社会，这种说法就有许多值得商榷的地方。政治言论或许对社会进步、对改进某个政治共同体的生存状况，起着重要的作用。窒息这样的言论，也许会减缓社会进步。但这不等于“过好城邦生活是人的生活的全部，是人类(包括每个个体在内)的最高价值追求；”也不等于说任何人都只能从这种言论中受益，任何人都会或都应当关注这类言论。事实上，现代社会有大量根本不关心政治的人，也有大量不需要关于政治的人（比如艺术家们）。他们可能沉迷于某类特定的行为，也可能从某种特定的言论中，获得人生的价值和意义。如果将宪法保护的言论仅限于政治言论，对这些人来讲，这种保护是没有任何意义的。对于关心政治的人，比如政治家来讲，政治言论也仅仅是其发表的言论的一部分。只承认政治言论的宪法地位，并将其他言论降为政治言论的仆从，实际上是对艺术的曲解。它会导致“艺术不是因为艺术而艺术，而是因为政策的原因而成为艺术。”[23]
像与发展个体能力和给表达者带来快乐可以经由其他途径获得一样，博克所提到的政治真理，也并非只能经由政治言论而获得。大量非言论性的行为，都有助于从事这种活动的人发现和传播政治真理。官员在农场干活会帮助他理解农民的艰辛和从财政上对其提供补助的必要；居住在郊外且每天乘坐交通工具上下班有助于其认识城市存在的交通问题，有助于议员们提出更有针对性的改变交通状况的议案等。如此看来，宪法是不是也应当保护这些行为？显然不能。那样的话，言论和行为还有什么区别？因此，宪法只应当保护政治言论的结论无助于宪法对言论提供特殊而充分的保护。同时，在不同的言论当中，区别能够帮助发现和传播政治真理的言论和不能够发现和传播真理的言论，也并不是一件容易的事情。比如一件文艺作品，既可以传递非政治性的信息，也可以传递政治性的信息。在这种情况下，宪法因前一种解读就不对该作品提供保护显然是荒谬的。
将宪法保护局限于政治言论也不符合宪法文本的规定。无论是美国、中国还是国际人权条约、地区性人权条约，承认和保护的都是言论出版或表达自由，而不是政治言论自由。这除了说明宪法保护的言论的范围并不完全局限于政治言论外，还说明言论具有明显高于行为的宪法地位。宪法承认和保护表达自由，政府不能制定剥夺言论和出版自由的法律，但同样的保护并没有给予行为。为什么会这样呢？马丁•H.雷迪士(MartinH.Redish)认为[24]，与物理特征明显的行为相比，言论更不容易对其他人的利益或社会的利益产生直接或当下的损害。[25]
[注释]
[1]参见［英］洛克：《政府论》（下），叶启为、瞿菊农译，北京，商务印书馆，1986，第59页。
[2]参见［英］洛克：《政府论》（下），叶启为、瞿菊农译，北京，商务印书馆，1986，第91－92页。
[3]民主国家乃是这样国家：在那里，主要的人民受自己制定的法律领导，自己去做所能做的一切事情，并借助自己的代表去做自己所不能做的事情。［法］罗伯斯比尔：《革命的法制和审判》，王之相等译，商务印书馆，1965年6月，第171页。
[4]RobertPost,DemocracyandEquality.Law,CultureandtheHumanities,Vol.1,2005.
[5][法]参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982年6月，第3卷，第1章的内容。
[6]这是杰克逊法官在西弗吉尼亚教育局诉巴尼特案（319U.S.624,1943）中的一段判词，转引自［美］卡尔•科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年5月，第155页。
[7]《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》第19条等。
[8]Brownv.Hartlage,456U.S.45,60(1982).
[9]Kelsen,Hans,GeneralTheoryofLawandState,trans.AndersWedberg.HarvardUniversityPress,1961,p285-288.
[10]参见theFirstAmendmentIsanAbsolute,1961Sup.Cr.Rew.245和FreespeechanditsRelationtoSelf–government,中译本由侯健以《表达自由的法律限度》为名译出，贵州人民出版社，2003。
[11]Blasi,theCheckingValueinFirstAmendmentTheory,1977Am.B.Found.ResearchJ.
[12]参见［美］卡尔•科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年5月。
[13]Whitneyv.California,274U.S.357,375-376。
[14]侯健：《言论自由及其限度》，/yanlunziyoujixianduhoujian。
[15]［英］艾瑞克•巴伦特：《为什么要保护言论自由》。该文是其《言论自由》一书的第一章，载张明杰：《开放的政府》，中国政法大学出版社，2003。
[16]PornographyandthefirstAmendment,DukeLawJournal(1986):589-627,p.603.
[17]Bork,NeutralPrinciplesandSomeFirstAmendmentProblems,47Ind.L.J(1971).
[18]科恩尽管将民主必需的自由分为政治自由和言论自由，但在我看来，这两种自由并非可以截然分开的两块，而是存在明显相互交融的部分。其所提到的政治自由，用科恩自己的话来讲，是指“从事自治引起的各种事务的自由”，这其中自然包括，并且科恩本人也谈到了“个人可以使用影响政府的多样化的技术手段”。参见［美］卡尔•科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年5月，第124-125页。因此，我们可以将他使用的政治自由中的部分自由与言论自由一并称为表达自由，而关于表达自由和言论自由这两个概念之间的演进，参见拙著：《表达自由——原理与应用》，中国传媒大学出版社，2008年7月，第2章第2节。
[19]［美］卡尔•科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年5月，第125-126页。
[20]在TheCheckingValueinFirstAmendmentTheory一文中，布兰西教授指出：“保护表达自由的另外一个原理，是它可以在制约政府官员滥用权力的过程中发挥作用。政府滥用权力是一种非常严重的恶，其危害远远大于私主体滥用自己的权力，甚至大于经营活动可以影响成千上万个家庭的大型企业。”1977Am.B.Found.Res.J.521,538。
[21]参见DavidA.J.Richards,FreeSpeechandObscenityLaw:TowardaMoralTheoryofTheFirstAmendment,UniversityofPennsylvaniaLawReview123(1974):45-91,pp.68-69.
[22]参见R.GeorgeWright,“ARationalefromJ.S.MillfortheFreeSpeechClause,”SupremeCourtReview(1985):149-178,p.152.
中国政治发展是在中国特有的历史、文化和社会现实条件下进行的，但仍遵循着人类政治发展的基本规律。实现社会主义政治民主是当代中国政治发展的基本目标和基本内容。
一、政治民主的内涵及目前我国政治民主现状
现代民主政治应体现两个基本原则，一个是人民原则，另一个是法治原则。[1]根据这两个原则，政治民主应包括社会民主和国家民主两个层面的内容。社会民主即人民民主，体现的是人民原则，核心是扩大和改善公民的政治参与，包括民主选举、民主参政议政和民主监督等；国家民主即治理民主，体现的是法治原则，核心是政治统治和政治治理的民主，包括管理者之间的民主和治理方式的民主。
（一）人民民主
人民民主的核心是扩大和改善公民的政治参与。政治参与是指公民“或多或少以影响政府人员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”[2]政治参与旨在影响政府决策的行为,目标指向是影响社会价值的权威性分配。本质是公民对国家的权利、义务、责任的一种履行机制。内容主要包括民主选举、民主参政议政和民主监督等。
目前我国公民的政治参与仍不广泛，表现在：
1、民主选举机制尚处于初级阶段。经过几十年的发展，直接选举仍仅限于村民自治和居民自治，而国家层面的民意代表（除乡一级）和官员的选举仍停留在以前的水平上，仍都是间接选举。在认识上理论上仍存在误区，对自己的统治缺乏信心，害怕失控，不敢尝试推行进一步的民主措施。机制上也没有进行认真探索，各类选举竞争的机制仍不健全，变相操纵选举的现象依然存在。
2、公民政治参与的渠道不畅通，参与的方式少。这主要体现为政治参与的制度建设还不够健全。我国在公民政治参与上建立了诸如人民代表大会制度,中国共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度,基层民主自治制度等,对于我国公民扩大参与起到了一定的促进作用。这些制度化的参与渠道便于公民利益表达,但是在实践中,这些制度的某些具体措施还存在一些不足之处,某些具体制度本身还不够健全和完善。在人民代表大会制度方面,选举制度尚不够完善,如投票机制、选举与被选举人选的挑选、选举程序上还存在一些问题。在中国共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度方面,在具体实践中,派和无党派人士对国家的建设有许多有益的建议并推动了我国的现代化建设,但是在某些地区,他们的地位和作用没有得到充分的重视,其参政议政的积极性未得到充分的发挥。在基层民主自治制度方面,在实践中未能充分体现“民主自治”的原则,有时会出现党政组织代替自治组织的现象等。
3、民主监督机制不健全。民主监督是人民运用民力对党和政府的监督。民主监督主要由人民政协、派和无党派民主人士、人民团体和群众监督来实现。民主监督的主体是派。几十年来,我党在这方面做了许多工作,取得一定成效,但也存在着一些差距,一是民主监督意识不强,认识不到位。二是民主监督机制还不够完善,监督缺少规范,严密,配套,运作切实可行的制度。三是民主监督与党内监督,人大监督,舆论监督,司法监督没有形成一个协调配合的多层次多角度的社会主义监督体系。四是地方党组织、政府有些部门主动通报情况,提供情况,和在决策之前,决策运作之中接受民主监督不够,随意性大。五是广大人民群众的民主监督活动开展得不够活跃。
（二）治理民主
治理民主是指政治统治和政治治理要依据法治和程序化的原则，依照法定程序、法定原则和法定职责运行权力。法治是当今实现治理民主的最优选择。因为一个法治国家,就是追求民主的制度化、法律化，追求权力的运作依法进行。虽然不同历史时期、不同国家对“法治”的理解不同，但都是针对“人治”而提出来的。我国在党的十五大中提出“依法治国”，经过这么多年的发展，我国的法制建设得到长足的发展，依法治国的进程不断向前推进。但仍存在不足。表现在：1、传统的“人治”思维与办事作风仍然残留，民主决策不足，民主管理较差，各领导集团内部的民主不够。2、执法力度不够。虽然我国在立法上取得了很大的成就，但在执行上力度却不够，法律在实施和执行的过程当中，在某些地区、某些部门和单位甚至是某些执法人员那里或多或少地被打了折扣。
二、完善和发展我国政治民主的途径
1、继续完善基层民主选举
我国农村实行村民直接选举村民委员会，是我们党保证农村广大农民直接行使民利、加强民主政治建设的一个伟大创造，它反映了广大人民群众的愿望，符合历史发展的逻辑进程。实践证明，这种民主选举对于发展农村基层民主、推行村民自治、促进农村两个文明建设都将产生积极而深远的影响。但是目前农村基层民主政治建设的发展还不平衡，仍存在很多不足，需要继续完善和发展。表现在农村封建残余势力的影响以及原有体制的弊端仍然存在。这就需要排除干扰，如妥善处理原有干部、排除宗教势力和上级队选举的干扰等，推动现在选举健康发展。积极探索村民自治选举的各种形式。同时处理好村委会和村党支部的关系，探索基层民主与较高层次政治参与的结合点。
2、拓宽公民政治参与渠道
首先，进一步健全完善我国政治制度，把公民政治参与的途径、方式用法律形式固定下来，使之制度化、法律化。目前可以从三方面着手：一是进一步发挥人民代表大会在公民参与政治中的作用。二是处理好共产党与各派的关系，派要广泛了解民意特别是了解并表达自己所代表的社会利益群体、阶层成员的利益要求和建议，充分发挥好自身在国家政治生活中参政议政的职能作用。三是进一步完善村民委员会、居民委员会和职工代表大会等基层群众自治组织制度。同时选择乡一级进行直接选举的试点，突破原有的国家和社会的界线。其次，建立健全大众传播媒介的组织机构，为公民参与政治提供更多机会。再次，健全和完善人民团体和社会各种专业性群众组织，充分发挥它们在政治参与中的作用。
3、提高各级人民代表参政议政的能力
提高各级人民代表参政议政能力，应从发展和完善当前的人民代表大会制度入手。首先，在代表的构成上，应减少目前的4种类型的代表，一是劳模型代表，二是名人型代表，三是安排型代表，四是现任干部做代表。其次，在对代表的评价上，应把参政议政能力放在衡量和选举代表的首位。再次，代表的工作机制上，代表特别是常委不能搞终身制，探索和逐渐完善专任常委制度。进一步完善代表自由考察调研制度；建立代表向选区汇报工作的制度。
4、加强民主监督
首先，健全立法机关的监督功能。当前，人民代表大会应着重加强四大监督功能，一是决策监督功能，二是依法行使权力的制约功能，三是督办、监察功能，四是弹劾功能。
其次，改革法律监督体系。改革法律监督机制的重点,就是排除横向干扰,强化纵向领导。为此,应探索检察机关独立行使检察权的保证机制。一是理顺权力关系，二是处理好实际利益关系，三是强化上级检察院对下级检察院的领导、支持和监督。宪法规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。
再次，完善舆论监督机制。传媒可以最直接、最迅捷地向上传递信息;传媒可以发挥曝光"威力;传媒可以跨地区、跨行业,冲破条块分割的管理体制发挥监督作用。对传媒的监督功能既要有法律保护、制度保障,又要有法律的规范和制度的制约,做到有法可依,依法进行,实现法制化、普遍化、经常化,不受人为干扰,不因各地区、各部门态度的差别、好恶而进退。这就使得完善舆论监督机制，正确引导、利用传媒对权力的监督变得越来越重要。
5、推进依法治国进程的发展
首先，增强依法治国的思想观念。这就要明确：第一，法律具有极大权威，任何人都必须无条件遵从；第二，法大于权，任何权力都要依法行使并受法律的约束，任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法；第三，任何人在法律面前都是平等的：权利平等、义务平等、违法犯罪受追究平等。
其次，巩固和扩大依法治国的民主基础。一要坚持和完善人民代表大会制度。二要切实保证人民通过法定的程序和途径行使民主选举、民主管理和民主监督的权利。三要保护人民权利。四要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。五要扩大基层民主。
再次，完善依法治国的制度保障。一要改革立法制度，二要改革行政执法制度，三要改革司法制度，四要改革普法教育制度。
最后，加强和改善党对依法治国的领导。共产党领导是依法治国，建设社会主义法治国家的根本保证。在坚持和加强党的领导的前提下，还要改善党的领导。
参考文献：
[1]常桂祥.民主政治建设：当代中国政治发展的主题.载齐鲁学刊.2001.2
[2]李景治.制度创新与我国政治体制改革的近期目标.载教学与研究.1999.6
[3]李雪卿.试论现阶段我国公民的政治参与.载南京师大学报.1998.3
实际运作的民主制度大都是多数人的统治，这是勿容置疑的事实，因此可以说多数统治是民主的实际制度形态。多数统治有以下两个方面的内涵：体现多数规则的多数裁定或多数裁决，即在意见分歧的情况下由多数做出决定；由人民中的大多数来统治国家。多数统治构成了民主社会公共决策的制度基础，但是，这并不意味着它就是真正的民主制度。多数统治能够成为多数善政的实际民主制度，有许多理论假设。古代的先贤和当今的思想家们都对此问题进行了不少探讨和研究，如果考诸思想史，那么我们就会发现多数统治主要建基于以下一些理论假设之上。
首先，多数统治理论假设集体智慧超过个人的智慧。
个人具有更大的智慧还是集体具有更大的智慧，这历来是一个颇具争议的问题，相信前者往往会在政治上导致精英（专制）统治的出现，而相信后者必然在政治上产生多数统治。实际上，这个疑难问题在历史上曾经普遍存在过。例如，在民主制度最早实验地的古希腊，当时就存在着是把统治权交给少数好人（贤良、哲学王）还是交给多数平民的争论。最早对政治学进行规范和系统研究的亚里士多德（Aristotle）就认为，“就多数而论，其中每一个别的人常常是无善足述；但当他们合而为一个集体时，却往往可能超过少数贤良的智能”，并用多人出资举办的宴会可以胜过一人独办的宴会为例来说明多数人的智慧超过少数贤良的智慧。［1］据此，亚里士多德所理解的“平民政体”就是自由而贫穷同时又为多数的人们所控制的政体，反之则为“寡头政体”。由此可知，统治方式决定于智慧的高低，因为多数人拥有更大的智慧，所以应该由多数人进行统治。
其次，多数统治理论假设，正义在多数人一边。
“正义”是一个古老而又经久不衰的问题，历来被视为人类社会的美德和崇高理想，是人类生生不息的追求。西方的思想家从各种角度赋予正义以多种含义，如：正义即各人得其所应得、正义即“和谐”、正义即“自由”、正义即“安全”、正义即法治或合法性、正义即“共同幸福”，等等。亚里士多德则认为政治学上的善就是“正义”，它以公共利益为依归，是某些事物的“平等”（均等）观念。［2］
美国著名哲学家罗尔斯（J。Rawls）可以说是当代正义理论的集大成者，认为正义指的是“自由与平等”。他将正义系统地分为实质正义、形式正义和程序正义三大类。实质正义是关于社会的实体目标和个人的实体性权利与义务的正义，它包括政治正义（或宪法正义）、经济正义（或分配正义）和个人正义，其中政治正义和经济正义又合称社会正义。形式正义又叫“作为规则的正义”或法治，其基本含义是严格地一视同仁地依法办事。程序正义介于实质正义与形式正义之间，要求规则在制定和适用中程序具有正当性，它包括纯粹的、完善的和不完善的程序正义三种形式。罗尔斯指出由于在政治事务中不可能获得完善的程序正义，立宪过程在相当大的程度上必须依赖于某种形式的投票。因此，虽然多数人可能由于缺乏知识和判断力，或者由于偏狭和自私的观点，肯定要犯错误，有着许多不完善的地方，但是要支持一种正义宪法，某种适当限制的多数裁决规则在实践中是必不可少的，因为它被证明是用来保障正义而有效的立法的可行的最佳方法，也是实现由正义原则预定的某些目的的最可行方法。［3］由此可知，多数统治是确保和实现正义的一种手段，是达到某些民主目的的最佳方法。第三，多数统治理论假设，人民就是多数人。
人民思想是近代以来许多思想家所竭力提倡的。人民理论的提倡者之一卢梭（J。J。Rousseau），就将人民的意志或的意志称之为公意，认为公意是高于一切的意志，永远是公正的和以公共利益为依归的。因此“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”，受这种公意指导的约束，接受体现公意的多数统治：“投票的大多数是永远可以约束其他一切人的。”如果共同体的任何人拒不服从公意或者，“全体就要迫使他服从公意”。既然来自人民，那就应该由人民掌握，“正如是不能转让的，同理，也是不能代表的……因此，人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了”。［4］
人民理论在法国大革命中得到了充分的实践。大革命时期的人民观念在当时的含义就是多数统治是没有限制的，也是不可限制的。法国人民相信，既然所有的权力已被置于人民之手，一切用来制止滥用这种权力的保障措施就变得不再必要，民主的实现会自动阻止对权力的专断使用。大革命时期信奉人民观念的雅各宾分子就认为公意高于纯粹的个人利益，主张既然“公意”是更为民主的原则，是“新社会”的基础，任何破坏新社会有机统一的因素本身就是反民主的。据此，雅各宾分子及其革命的继承者在实践中依靠瞬时的多数来建立共识。由此可知，人民观念在导致多数统治上起了重要的作用。
第四，多数统治理论假设，多数规则是简便易行的民主规则。
决议规则是多种多样的，但是在所有决议规则中，多数裁定规则可以说是与民主政治紧密相连的最普通和最重要的规则，因为它使民主政治变得具有可行性。而在可能选择的多数规则中，简单多数规则又有着一种特殊的好处，即它本身既能防止少数人代表整体采取行动，也能防止少数阻碍整体采取行动，因此多数裁定规则能够集效率与保护作用于一体，常常被选定为最合适的折衷办法。根据洛克（J。Locke）的自然法学说，人们一旦让渡了自己的一部分权利给共同体，那么个人就有服从大多数的义务，多数也有替少数作出决定的权利。他指出，任何人要放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制，以谋取他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，安稳地享受他们的财产，唯一的办法就是同其他人协议联合组成为一个共同体。一旦人们同意建立一个共同体或政府，并结合起来组成一个国家，那里的大多数人就享有替其余的人作出行动和决定的权利，因为共同体具有作为一个整体而行动的权力，而这必须要经过大多数人的同意和决定。因此，“当每个人和其他人同意建立一个由一个政府统辖的国家的时候，她使自己对这个社会的每一成员负有服从大多数的决定和取决于大多数的义务；否则他和其他人为结合成一个社会而订立的那个原始契约便毫无意义”。［5］在洛克看来，个人的同意只对合法的公民政府的最初建立具有关键作用，此后，“同意”就来自于“人民”的代表以多数原则作出的决定，只要这些被治者的人遵守起初的社会契约和契约义务来保障“生命、自由和财产”。否则，建立新政府的暴动是正义和难免的。
二、多数暴政的产生
如果多数统治的理论假设是充分的，那么多数统治就是合理的，不会出现任何问题。但是，事实是多数人的智慧并非在任何时候都一定超过少数人或个人的智慧，正义也不可能只掌握在多数人手里，人民也不应该只是多数人的。法国大革命的实践也表明，多数人有时比少数人更愚蠢，正义也往往不在“狂妄”的多数人一边，以不受限制的人民原则为基础的多数统治常常会变成武断的、压迫性的多数暴政：多数人不受制约地肆意滥用公共权力并侵犯少数人的利益。民主制度下的多数暴政的结果与个人专制下的暴政对于受害者来说是一样暴虐的。多数统治之所以可能变成多数的暴政，其原因是多数统治的理论假设是不完全现实的，多数统治的许多方面都容易使多数统治走向多数暴政，而不是走向多数善政。
首先，多数人的决策不一定具有一种更高的超个人的智慧。
多数统治理论认为，人越多智慧越高，多数人的决策相对而言会更加理性一些。然而事实并非完全如此，多数人的决策有时也是非理性的，难以显示出具有一种更高的超个人的智慧。如果人民的参与能够常常达到令人满意的程度，某种多数裁定规则或许就是实现公众要求的合理手段。但是多数裁定规则不能作为衡量民主程度的标志，因为它并不能保证人民的参与能够达到满意的广度；另外，即使人民的参与非常广泛，在错综复杂的社会里，人民的多数以及他们的代表们并不一定总是具有解决疑难问题的必备知识。同时，多数有超过半数、比较多数、限定多数这样一些分别，有出席者的多数和包括未出席者的多数，因此多数的智慧和知识也是不稳定和充满变数的，多数裁定规则也是可以作多种解释的规则。
事实上，多数裁定规则只是实现政治立法和行政决策的一种制度安排，是实现民主的一种手段而非民主的实质。它与各种各样的决议规则一样有其优点和局限性，在效率上甚至还不如其它手段更具优势，原因在于多数裁定规则常常不能将权力置于那些最为明智和更具个人理性的精英的手中。英国著名学者哈耶克（F。A。vonHayek）就对多数人的智慧一定超过少数人提出了质疑，指出认为多数决策具有一种更高的超个人的智慧是没有理由的，因为“只有自生自发的社会发展所达致的成就才可能具有这种智慧”［6］。正因为如此，多数的意见难以完全是有益的或明智的，多数人的统治完全有可能导致多数暴政的出现。例如，在美国，导致多数决定一切的多数的道义观念就假定许多人联合起来总比一个人才智大，因此多数以为自己有权管理社会，其利益应当优于少数人的利益，等等。由此，美国社会的多数不但拥有强大的管理国家的实权，而且拥有强大的影响舆论的实力，多数一旦提出一项动议，那么一般不会遇到阻止通过动议和推迟表决动议的障碍。［7］这样的多数决定也就难以听到反对者的声音，更不可能关注到少数者的利益，并常常会对少数者做出不公正的决定，对后者来说这无异于实施了事实上的专制和暴政。
其次，多数人的交易规则对少数人具有强制作用，少数人无法以退出抗拒多数人的损害行为。
在一定意义上，我们可以把民主过程视作一个多人达成交易的谈判过程，其通行的规则与市场交易规则一样是一致同意。实际上，构成民主社会的根本规则是大家对某些共同原则的广泛同意，是认识上的一致同意而不是多数投票，因此民主政治是在一种共识的范围内运行的，这些共识包括关于程序规则、关于政策选择范围、关于政治活动合法范围等方面。这些共识程度越深，民主就越能够得到保障，在某种程度上其作用甚至大于三权分立这样的制度安排。不过，相对自由的市场交易而言，由于参与民主过程谈判的人数比较多，而多人之间要取得一致同意和完全的共识的实际难度比较大，因此人们被迫采用了前述的多数规则来做出决定，其结果就必然要引起自由与民主之间的分歧。在市场交易过程中，一旦任何一方发现对方的最好出价有悖于自己的利益要求时，可以以自由退出市场交易过程来表示抗议，并维护自己的利益。可是，在通过多数投票进行公共选择的民主过程中，每当多数人表决通过一项公共决策时，少数人尽管可以自由表达自己的意志和投票表示反对，但在实际行动中却不能自由退出这个过程，因为人们退出一个社会的交易成本要远远高于退出一个市场的交易成本。
因此，多数投票原则可以使多数能够作出对少数具有约束力的决策，这直接意味着政治权威和决策能力在二者之间的配置是不平等的，“人数最多的党派，或者换句话说，最有力量的党派当然会占优势”［8］。如果不适当的多数统治原则一旦在政府体制中占据了主导地位，那么就难以有任何力量来挑战和打破多数派的统治，这时多数派就完全可以滥用政治特权而牟取私利，并牺牲共同体和他人的利益，因为他们能够通过多数投票规则在政治游戏中先发制人，获取共同体的各种收益。而投票程序的合法性使得政府或其他的组织可以正当地使用强制性手段，去执行多数人的决定并压迫他人屈服。在这种情况下少数人就不得不默默忍受多数人通过的决策对自己造成的损害，并很容易发生多数人损害少数人和个人的权利的多数暴政。
第三，不受法律制约的多数的无限权威容易趋向专制。
根据人民学说，多数人的力量是十分强大的，因为该学说不仅认为少数人应该同意多数人的决定，“人民”的权力是一元的和不受制约的，而且对于多数的范围并未加以限制。然而，不受法律制约的多数人的多数裁决具有很大的随意性和强烈的倾向性，容易为人们的意志所左右。亚里士多德就曾指出在古希腊某些采取多数制的平民政体中，由群众而不是由法律来最后裁决政务，民众在这种政体里往往成为一位集体的君主，他们在进行政治活动时不以“法律”为依归，包含着专制君主的性质，并渐渐趋向于专制。［9］造成专制的原因在于不受法律制约的多数的无限权威容易趋向于多数暴政，并对少数人和社会带来一系列危害。例如，法国著名思想家托克维尔（A。deTocqueville）在上个世纪认为美国民主的最大危险来自美国多数的无限权威，因为不关心少数派利益的多数派联盟在由大众选举的立法机关、行政官员和法官中占据主导了地位，特别是在州一级政府中更是如此，所有的东西都可以多数的名义得以正当化，法律也可以以正义的名义制定出来并得到批准。因此，多数派能够支配不受制约的权力工具，统制公共舆论的运用，并使非主流的舆论鸦雀无声。
在这种情况下，多数的无限权威实际上对美国人的思想、民情、公务等方面产生了许多负面的影响。每当一个人或党派在受到不公正待遇之后，常常无处去诉苦，原因在于舆论是多数制造的，立法机构代表并盲目服从多数，行政首长是由多数选任的百依百顺的工具，警察是由多数掌握的军队，陪审团是拥有宣判权的多数。多数的无限权威实际上帮助了立法者的合法专制，增加了公务员的专断权，加强了思想界的专制，助长了国民性的软弱和巴结大多数的心理。即使法律职业人员的品性、法官审判、地方政府在执行法律方面的地位以及其他许多因素都缓和了多数的暴政，但是暴政的危险依然存在。因此，托克维尔认为多数的无限权威是一个坏而危险的东西，危及到每一个共和政体。政府的通常是由于无能或暴政造成的，前者使权力自行离开政府，后者使权力被人夺走。民主政府的几乎总是肇始于滥用民主的资源，无政府状态的形成也总是来源于暴政或管理不当。［10］如果对美国多数的无限权威不加以制约，多数派就能够运用其支配地位来追求自己的私利，其所行使的专制将会使少数忍无可忍，并通过结盟来试图使其损失最小化，在没有其他更为合理的办法时，会被迫运用武力在内的极端手段来解决冲突，民主社会就会很快退化为各种力量相互战争的无政府状态，最终导致民主共和政体解体。
三、多数善政的制度安排
从以上论述可知，多数统治的民主政治可能退化为多数暴政，并对民主政体本身带来现实与潜在的威胁。要避免多数统治退化为多数暴政，而成为多数善政，就要确立各种各样的制度安排，其中重要的制度安排包括限制多数权力的制度安排、给少数人以自主治理的制度安排、以司法救济限制多数并保护少数、用社会力量制约多数权力之机会的制度安排等。
首先，要对多数的权力进行有效制约。
权力本身始终存在着扩张的可能性，并容易导致损害他人的滥用和腐败，而不受限制的绝对权力必然带来绝对的滥用与腐败，因此对权力制约是十分必要的。麦迪逊（J。Madison）和汉密尔顿（A。Hamilton）曾经指出，任何权力的高度集中，无论是集中到一个人、多数人还是少数人，都有产生暴政的可能性：“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，均可公正地断定是虐政。”［11］“把所有权力赋予多数人，他们就将压迫少数人。把所有权力赋予少数人，他们将压迫多数人。”［12］因此，所有权威的行使应该“限于何者为正义的限度之内”，人民对一切权力和投票程序要加以持续的限制与监督，这样民主才能得以生存下去。诚如前述，多数决策的权威性并非来自即时多数的意志，而往往来自少数也能接受的某些共同原则，因此多数的行为需要受到这些共同原则的指导和限制。这样多数在道德上没有理由为所欲为，也没有特权来制定一些歧视少数人而有利于其成员的规则，其权力必须加以约束，其行动不能超越某些限度，其投票决定问题的范围需要明确加以限制，其决策不能牺牲他人的利益，否则多数统治的民主政府难以切实保障个人自由，并可能堕落成暴民政府。
有许多因素，包括政治代议制和大的选民集体，特别是适当的宪法设计，可以限制和缓和多数的权力，从而避免发生暴政的危险。美国的联邦体制就是根据多种制衡机制来制约权威运作的，它极大地减少了多数派支配所有决策结构的可能性。如果宪法限制了无限权威的运用，并对权力进行分散配置，那么所有的权力特别是多数派的权力就会受到制约。如麦迪逊所设想的那样，治理的权力根据“相反的和敌对的利益”来组织，这样就能够利用权力来制约权力。［13］通过分权，把政府的权力配置在若干个公职的手中，每一方都为相互竞争的其他方所制约，这样多种多样的决策结构有利于寻求符合正义标准和普遍利益的决策。同时，分立的决策结构也为个人提供了多种多样的机会，使个人能够个别地和集体地表达其偏好和疾苦，并对政府权威机构提出要求：通过国会议员、总统、副总统的任期限制可以得到政治救济；通过参众两院大量的议席可以得到立法救济；通过忠实地执行法律的行政责任制可以得到行政救济；依据正当的法律程序，任何人有权要求考虑其申诉状以及要求判决以纠正错误，以此可以获得司法救济；最后，通过变更和修正宪法本身的活动，可以得到宪法救济。［14］
不过，在多数的人数很多而且决心要为所欲为时，任何对多数的外部限制都无法长期地起到作用。所以，必须在制度上允许人民普遍参与管理能够得到继续，必须在推行多数裁定规则时发展一种惯例上的平衡，即在某一问题上作出裁定的多数不一定就是社会面临的其他许多问题上作出裁定的多数，真正有最后裁定权的是成员经常改变的不同的多数，［15］因为固定或永久的多数可能滥用权力进行压迫，妨碍普遍参与的实现，甚至彻底破坏许多对立利益集团之间的微妙平衡。
其次，建立和充分利用司法体系和法官的制衡作用。
从以上论述可知，政治制约能够带来约束多数暴政的理性和正义，但它尚不足以保证这种理性和正义。历史与现实表明，司法体系和法官阶层都对多数暴政的出现具有某种制衡作用。亚里士多德早就指出，法律可使事物合于正义（公平），“较之公民的统治，法律统治更为确当”。按照他的理解，古希腊凡不能维持法律威信的城邦都不能说它已经建立了任何政体，因此他竭力谴责那种“由人民统治而非法律统治”的政治体制，“如果将所有权力都集中于人们的表决，那么严格说来，它就不可能是一种民主制”。［16］所以，如果我们的认识只停留在以为民主就是多数决定，认为多数决定就天然地代表正义，那会葬送民主。民主与法治有着天然联系，法治不仅不会对民主形成侵犯和压抑，反而是民主制度能够有效存在的条件。法律能够保证人的基本权利，司法体系能够成为制约立法机构和行政机关的力量。例如，美国立法机关、法院和各行政机关的多重批准和多重上诉的主张，就是要防止民主退化成暴民政府。［17］
法学家精神和陪审制度对多数统治也能起到平衡的作用。举例来说，美国法学家一方面因其爱好而自然倾向于贵族和君主，另一方面又因其利益而自然倾向于人民；加之其职业要求他们在两个互相冲突的个人之间寻求公正，在两个原则间裁定正义，在经济上又是比较富裕的阶层，因此法学家比其他人更有可能在两个人、团体、机构以至原则之间持公平和超脱的立场。这样法学家虽然喜欢民主政府，但没有民主政府的偏好，没有承袭民主的弱点；与此同时，人民也信任法学家，深知其利益在于对人民的事业服务，所以不会危害民主政府。由于美国没有旧式贵族、文人，人民又不信任富人，因而法学家就成为一个高等政治阶级，是社会上最有知识和最具理性的部分，是美国能够平衡民主的最强大甚至可以说是唯一的力量。此外，美国的陪审制度是作为司法制度而存在，但却作为政治制度而起作用的。托克维尔认为陪审制度、特别是民事陪审制度，能使法官的一部分理性思维习惯进入所有公民的头脑，而这正是人民为使自己自由而要养成的习惯，如权利观念、做事公道、对己行为负责、对社会负责和提高知识等等。作为使人民实施统治的最有力手段的陪审制度，也是使人民学习如何进行统治的最有效手段。［18］
第三，给予少数人更大程度的自主治理。
不容否认，多数统治问题是一个永久性的问题，因为一个社会的全体或绝大多数成员永远不会有同样的利益、爱好和价值，所以多数裁定原则在一定意义上是道义上一种过得去的决策方式。不过，在某些情况下，少数人是难以容忍多数裁定原则的，尤其是在诸如语言、宗教和财产权这样涉及少数人和个人基本权利的问题上实行多数裁定原则，就容易导致国家分裂和民主毁灭等严重后果。实践证明，保护公共利益和私人权利免遭多数派的侵犯，解决多数统治与少数人不自由的矛盾，主要途径是通过给予少数人更大程度的自主治理。所以，在少数人的自由受到民主过程威胁时，允许少数人拥有更大程度的自主治理空间，可以满足少数人对于自由（包括信仰、结社、迁移、就业、尊严以及政治参与等等）、权利等方面的要求。基于以上理由，每当源于民主程序的结果，少数公民被多数公民剥夺了某些基本权利、自由或者机会时，少数人必须得到某种程度的自主治理以进行补偿，这也是对民主程序本身存在的偏差进行的一种修正。［19］由此可知，少数人和个人需要有一些不可侵犯的基本权利和自主治理的领域。某些制度安排是有利于少数人的自主治理和对多数暴政的限制。
例如，只有政府集权而不存在行政集权的美国联邦制，就有助于自主治理。中央政府在州一级不参与管理社会的次要事务，给予了地方和个人大量的自治权，这就极大地制约了多数暴政。联邦制综合了小规模的自主治理社群根据自治原则组织活动的优势，同时也使得有机会组织很大规模的利益社群。这些社群成为自主治理的权威主体，自主治理自己内部事务。所以，“联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像大国那样光荣和强大”［21］。阿克顿勋爵（LordActon）认为，联邦制在所有对民主的制衡措施中一直是最为有效的和最为适宜的措施，它通过权力分立和只赋予联邦政府以某些界定明确的权利，限制并制约了性权力，它“不仅是制约多数的唯一方法，而且也是限制全体人民的权力的唯一方法”［20］。
同时，美国的乡村自治传统，成为托克维尔称之为“人民”的自主治理体制的基础，是构建美国的力量，限制了美国多数暴政的发生。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务，使人民养成了爱好自由和掌握运用自由的艺术，使美国大多数人有了自由的精神，在一定程度上限制了中央的行政集权和多数的专制。因此，民主体制的长期活力靠的是人民的自治能力。麦迪逊也指出，“一切政治实验”都应该“寄托于人类自治能力的基础上”［22］。由此可知，联邦政府形式、乡镇自治制度以及司法结构等等，非常有助于美国人的自主治理。
第四，充分利用社会力量对多数的权力进行制约。
二、网络民主对我国民主政治建设的作用
网络民主作为一种新型的民主形式，从某种意义上说，它为公民的政治参与提供了一个良好的平台，在促进我国民主政治建设方面发挥了积极的作用。不过，我们也应该清醒地认识到，网络民主在发挥其积极作用的同时，它产生的负面作用也是不可忽视的。
（一）网络民主对我国民主政治建设的有益作用
1．提高公民的政治参与程度
不可否认，网络已经成功地融入到了现实生活的方方面面，它是当前信息传播最快的渠道。在政治生活中，它给公民提供了除到政府有关部门向其表达意愿的另一种渠道，使公民的政治参与渠道从单极向多极化发展，大大提高了公民的政治参与程度。网络在表现形式上是一个开放性和互动性均极强的媒介，拥有传统媒介难以企及的传播能力。公民在网上可以自由浏览自己感兴趣的信息，或者通过电子邮件、网络论坛、网页制作等方式向他人传播信息，这些在提高公民政治参与程度方面都发挥了积极作用。
2．推动公共政策的科学化、公开化
萨缪尔•亨廷顿和琼•纳尔逊认为：“公众政治参与是公众试图影响政府决策的活动，在任何政治体制中，政策过程中的公众参与都是一个基本的事实。”众所周知，目标导向性、社会可行性和经济效益性是一个科学的公共政策至少应具备的三个条件。网络的参与无疑影响到公共政策制定的每一个环节，通过网络向目标群体进行推广和传播，可以就该项公共政策的社会可行性和经济效益性得到目标群体的反馈，而反馈后修订出台的公共政策更易得到公民的支持和认可。网络民主让每个人对公共政策都有了发表意见的机会，网络的开放性和互动性使公共政策的制定更加科学化、公开化。
3．扩宽民主监督的渠道
随着改革开放进入深水区，中国共产党越来越意识到健全权力运行制约和监督体系的重要性。在十报告中，指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”而在当前，网络已成为一种重要的社会力量，有人甚至说它是“第五种权力”。网络信息技术的发展给民主监督带来了不容置疑的变化，通常情况下，民主监督包括体制内监督和体制外监督，体制内监督多表现为上级对下级的监督、党内监督、不同部门之间的监督等，而体制外监督主要是社会舆论。网络监督无疑给体制外监督注入了一种新的活力，它以其便捷性、开放性，极大地扩宽了监督范围，省去了各种不必要的中间环节，节省了监督成本，这有效地增强了民众对政府的监督力度，拓宽了民主监督的渠道。
4．构建新型民主文化
俗话说：事不关己高高挂起。这从某种程度上来说，主要是因为关注事物的变化所需付出的成本太大，所以人们通常不愿意去关心身外之事。在政治生活中就表现为政治冷漠，人们普遍认为政治与自己无关，其政治参与度不高。网络的出现，大大地减少了人们关注事物变化所需付出的成本，从而激发了人们的政治权利意识，使人们意识到政治就在每个人的身边，并关系到人们的切身利益。同时，人们在网络中可以自由地发表观点和看法，自由地做出决策，享有充分的自，这降低了人们被政治边缘化的可能性，使少数人的话语权得到了尊重。在网络社会中，人们的可以各抒己见、畅所欲言，没有少数和多数之别，改变了人们的民主观念，从而形成了一种新的民主文化。
（二）网络民主对我国民主政治建设的消极作用
网络在提高公民的政治参与度，促进公共决策的科学化、公开化，扩宽民主渠道，构建民主文化方面发挥积极的影响，但同时又产生了一些负面影响，对我国的民主政治建设构成一系列挑战。
1．损害政府部门的公信力
网络的一大特点就是便捷，它使公民可以自由发表其政治见解，行使其民利，这无疑是一个难得的进步。但是，网络具有匿名性，公民发表政治观点所需付出的代价很小，一些别有用心的人很可能利用网络的这个特点去达到其政治目的。特别是遇到突发事件时，网络很可能成为不法分子兴风作浪、扭曲民意的工具，使事件的有效迅速解决更加扑朔迷离。网络绑架民意，使公众对国家机关产生质疑和不满，这是很可怕的。就目前来看，我国还没有一部专门针对网络的法律，网络民主还不够成熟和规范，不加快解决网络民主的无序和失范，将会在一定程度上损害政府的公信力。
2．导致无政府状态或更加隐蔽的集权控制
网络的应用和普及，给一些不法分子、持不同政见者、恐怖组织甚至叛国集团等提供了可乘之机，他们往往利用网络有目的地传播自己的观点，从而达到一定的政治意图。以计算机黑客为例，为了展示自己的能力，他们往往置国家法律于不顾，以侵入国家信息系统为荣，这是一种无政府状态蔓延的先兆。另外，随着网络技术的发展，人们在日常生活中的一举一动都能被电脑记录下来，这使得政府有关部门监视和控制社会的能力得到进一步强化。从保障国家安全的角度考虑，这一做法无可厚非，但从民主的角度出发，让政府掌握了自己的全部隐私，这并不是一件值得高兴的事。
3．网络发展为政治发展的非常规操作提供了便利
有学者指出，人类活动将越来越多地受到信息技术的渗透或控制。实际上，更确切的说法应该是受到掌握信息技术的技术官僚的控制。在进入信息网络时代后，技术的复杂化程度越来越高，信息网络时代的权力逐步向掌握专门和保密信息的技术官僚手中转移。他们可以利用掌握的行政权力和过硬的计算机技术发挥巨大的作用。一方面，政府首脑并不掌握做出决策所需的各种信息，他们不得不依赖智囊机构，并根据这些机构提供的有倾向性的信息作出决策，这使技术官僚在很大程度上成为了真正的立法者。另一方面，技术官僚可以按自己的偏好来设计决策模型，可以改变某个程序以使信息或决策符合自己的利益，甚至可以在心怀不满时对政治系统进行致命打击。这使状况如果不能得到有效遏制，将会使政治发展的非常规操作进一步固化。
4．网络民主中政治参与的非规范性有可能导致政治不稳定
萨缪尔•亨廷顿早年曾经提出这样一个公式：“政治参与/政治制度化=政治动乱”。这说明当一个国家的政治制度化还不够成熟时，失去控制或过度的政治参与，必然会导致政治动乱的来临。网络的不断发展在促进公民的政治参与方面的作用是值得肯定的，但网络民主中政治参与的非规范性有可能导致政治的不稳定。网络里的信息往往真假难辨，有时可能会被一些不法分子恶意利用，使政府的公信力降低，导致网民对政府的权威信息不信任。更为严重的是，一些网民可能会为了自身利益而聚集起来形成利益集团，企图影响政府的决策，这可能在网络中引发，引起政府的合法性危机，从而导致政治不稳定。
三、对我国网络民主的引导对策
必须承认的是，网络民主随着网络的发展在我国的民主政治生活中将占有越来越重要的地位，发挥着越来越大的作用。但从当前的情况可以看出，网络民主要真正成为一种良性发展的民主形式还任重道远，因此，加强对网络民主的规范引导尤为重要。
（一）对网民加强教育，提高网民的社会责任感
网络民主作为公民直接参与政治生活的一种重要方式，随着网络技术的发展，其影响范围越来越广。从一般意义上来说，公民的思想素质直接决定着其提出的政治意见是否具有可操作性。在网络社会里，如果网民为了自己的私利而恶意扭曲民意，那网络民主就不算是一种真正的民主形式。因此，在向公民普及网络知识的同时，要加大力度提高网民的素质，使他们的社会责任意识不因在虚拟网络空间而降低，让网民意识到其言论会影响到有关部门的科学决策和社会发展的方向。同时，政府要加强对网民政治知识的普及教育，使其了解基本的政治理论，提高其政治素养，为有效参与政治活动奠定坚实基础。
（二）完善网络民主机制
网络民主作为新型的民主形式，其要良性发展离不开制度的有效保障。第一，建立完善的沟通机制。当前，网络在反腐败过程中起到的作用日见增大，网络的监督作用越发重要。特别是自十召开之后，许多贪官的落马都离不开网络力量的推动。但应该清醒地注意到，如果仅仅依靠网络的力量，没有政府部门的跟进，网络的监督作用是很难发挥的。因此，政府部门要建立一个有效的沟通机制，做好网络信息的收集整理工作，对民众关心的话题要及时作出回应，形成一个良性的互动机制。第二，建立长效的网络参政议政机制。政府部门的网站上要建立相应程序，使公民可以就其关心的问题随时向政府反映，让公民可以就当前实施的政策法规发表自己的见解或感受，政府要根据反馈的信息及时调整和完善相关法律法规。第三，建立健全激励机制。政府部门对网络民主要采取一种开放的态度，对网络民主要积极引导，要鼓励公民就时政问题积极建言献策，对意见被采纳的公民要给予适度奖励，提升公民的参政热情，提高政府施政的满意度。
（三）建立健全网络民主的相关法律法规
经过多年的努力，我国已经进入法治社会，法律体系已经相当完善。但不可否认的是，涉及到网络民主的法律法规还存在一定程度的不足。因此，首先，立法机关要根据实际情况，及时修改滞后、冲突的法律法规。例如，当前实行的《政府信息公开条例》中存在有关概念模糊的现象，可操作性不强。此外，它与现行《档案法》中的有关条文是相悖的，前者规定政府一般在20个工作日内公开信息，而后者则规定原则上30年内不得公开档案信息。可见，现行的《档案法》明显不合时宜，针对此类问题，立法部门要及时跟进并完善。其次，执法机关要严格执法。如果说完善的法律法规是保障网络民主发展的基础，那么严格执行则是其关键。各有关部门要明确其职能，防止多头管理、相互推诿现象的发生，要建立严格的考核机制，对相关责任人实行定期考核，对违反有关规定的责任人要依法追求其责任，绝不姑息。
一、建国初民主政治建设的主要内容
自鸦片战争以来，中国政治发展有两个主要目标，一是反帝国主义侵略，争取民族的独立；二是反封建专制统治，实现国内政治生活的民主化。就政治发展而言，新中国的成立具有重大意义。因为，新中国的成立，既标志着中华民族的独立，又使民主政治的实现成为可能。新中国初创时期，社会主义民主政治建设的主要内容有两项：一是各项民主政治制度的建设，二是对公民进行社会主义民主的相关教育和公民的民主实践。其中，各项民主政治制度的建设主要指国体、政体、政党制度、民族区域自治制度、党内民主制度等的确立。
1人民民主国体的确立。社会主义国家苏联的国体是无产阶级，东欧社会主义国家则是人民民主。在苏联和东欧国家的影响下，中国共产党确定新中国的国体为人民民主，并指出人民民主的实质就是无产阶级。与米高扬在延安谈话时指出：“在工农联盟基础上的人民民主，究其实质是无产阶级，不过对我们这个国家来说，称为人民民主更为合适、更为合情合理。”1949年，在新年献辞中，向全国人民公布了新中国的国体构想：“在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主的共和国。””同年9月，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以临时宪法的形式规定了我国的国体是以工农联盟为主的人民民主。建国后，人民民主国体得以实行，在中国历史上第一次由无产阶级和劳动人民掌握政权，实现了包括无产阶级和劳动人民在内的广大人民的民主。这既是新中国的重要制度设计，又是民主政治建设的重要内容。
人民代表大会制度的确立。在新中国的建国方案中，政体是最没有悬念的问题。的《新民主主义论》、《论联合政府》等著作早已确定了新中国的政体是人民代表大会制。国体决定政体。新中国的国体也同样决定其政体。对此，刘少奇曾指出：“建立人民民主有它的内容，有它的形式，用资产阶级议会制表示不出来人民民主，只有人民代表大会才能充分表现出人民民主的主要内容。”尽管建国后新中国并未立即实行人民代表大会制，而是以政治协商会议作为过渡，但是，具有临时宪法作用的《共同纲领》使人民代表大会制成为全国人民的共识，成为可以预期的政治目标。第一届全国人大召开，则意味着政治协商会议完成其代行全国人大职权的历史使命，人民代表大会制度正式确立并开始运转。董必武曾指出人民代表大会的民主性：“现在我们的人民代表大会，它的代表性，比苏维埃广泛些，比资产阶级议会更不用说了。所以人民代表大会是能包括广大的各民主阶级的政权形式。”具体而言，人民代表大会制度有其特定的内涵：首先，政治权力的来源是民主的：国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会；其次，政治程序是民主的：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，接受人民监督；最后，各政府机关在政治体系中的地位与人民代表大会有关：国家的行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责并受它监督。人民代表大会制的上述特征再次证明，在新中国的政治制度设计和抉择中注意结合中国国情、坚持政治民主化的思路。
2共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。新中国的政党制度与苏联等社会主义国家有关。苏联实行一党制，东欧国家则是多党联合执政。1947年9月，苏联要求东欧社会主义国家向苏联模式靠拢。此后，东欧社会主义国家的政党制度，也都由多党联合执成了实质上的一党制。在这样的背景下，新中国的政党制度最终确定为中国共产党领导的多党合作制。认为，新中国之所以选择不同于苏联一党制的多党合作制，是因为中国的国情不同于苏联，“只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团或个人，对于共产党是采取合作的而不是敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》奠定了中国共产党领导的多党合作制的基石，确定了“同党外人士长期合作的政策”。新政权的人事安排体现了多党合作的政治格局：“在中央人民政府副主席6人中，派和无党派人士3人，56名中央人民政府委员中，派和无党派人士27名，几乎占一半。政务院副总理中，派和无党派人士2人；15名政务委员中，派和无党派人士9人；在政务院所辖部、会、院、署、行的正职负责人中，派和无党派人士19人，最高人民法院院长，也由派人士担任”。10月1日，中华人民共和国成立，中国共产党在政权中的领导地位及与派的真诚合作成为公认的事实。如果说“作为一种政党制度和政治制度，没有法律的确认和保障，没有政权组织形式的体现，是不能成立的”，那么，1949年9月政治协商会议通过的《共同纲领》赋予了多党合作制以法律的确认和保障，10月1日新中国的成立则在政权组织形式上体现了多党合作制。因此，1949年的政治协商会议和新中国的成立标志着中国共产党领导的多党合作制正式形成。中国共产党与各派合作的组织形式是中国人民政治协商会议。作为新中国统一战线组织的中国人民政治协商会议，其主要职能是政治协商、民主监督和参政议政。政治协商的形式主要有民主协商会、谈心活动、座谈会、书面交流等，可以说，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色的政党制度，是新中国对中国政党政治民主建设探索的重要内容。
3民族区域自治制度的确立。解放战争后期，中国共产党面临新中国国家结构的抉择问题。对于国家结构问题，党的文件中存在一定矛盾，既有过民族自治的规定，又有过联邦制的主张。这也表明了中共领导对新中国的民族政策和国家结构形式的探索过程。在政协筹备期间，曾向长期主持民族工作的同志征询国家结构形式问题。在政协全体会议召开前的报，告中，也提出了国家结构形式问题：“我们的国家是不是多民族联邦制”。直到1949年9月29日，也就是建国前两天，《中国人民政治协商会议共同纲领》才最终确定民族区域自治制度。《共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”这是一项重大历史抉择，但是，对民族区域自治政策的规定仅停留于宏观层面。1952年，为便于实施民族区域自治政策，中央人民政府公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，强调“各民族自治区为中华人民共和国领土的不可分离的一部分”，同时对自治区、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系等作了详尽的具体规定。1954年《中华人民共和国宪法》第一章第三条明确规定，“中华人民共和国是统一的多民族的国家。……各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这再次表明新中国的国家结构形式是单一制下的民族区域自治。1954年宪法改变原来按照区域大小和人口多少建立各种民族自治机关的提法，具体指出分别建立自治区、自治州、自治县等三级民族自治机关，并赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力。这样，新中国的国家结构——单一制下的民族区域自治正式得以确立，少数民族的民主政治制度也建立起来。
4党内民主制度的创制。除了以上基本国家政治制度外，新中国还创制了一系列党内民主制度。第一，确立并完善党的各级代表大会和代表会议制度。党的各级代表大会制度是发展党内民主的根本制度。早在1948年，就明确指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。”1956年，邓小平在中共作《关于修改党的章程的报告》，指出“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召开。”《报告》还第一次系统阐述了党代会常任制的思想。第二，推行党委制，加强党的集体领导。党委制的实质是，重要问题须经党委集体讨论，再按照少数服从多数的原则做出决定。新中国成立后，在全国范围的党政机关、企业、学校内广泛推行党委制，以加强集体领导，防止个人凌驾于组织之上。对党委制中的民主集中制原则，1956年阐述为“任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则。任何重大问题都是集体决定，不是哪一个人可以独断专行的。”第三，确立党内监督制度。新中国成立后，党内建立了专门的监督机构。1949年，中共中央决定成立党的各级纪律检查委员会，作为专门的监督机构，检查、受理、审查各级党组织、党的干部和党员的违纪行为。1955年，党的全国代表大会决定，在各级纪委的基础上成立中央和地方各级监察委员会，代替中央和地方各级纪委，检查和处理党员的违纪问题。此外，党员有对党组织监督、检举和揭发的权利。1956年党的通过的明确指出，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督。第四，推进基层党组织的民主生活制度等。新中国成立后，中国共产党建立健全党的基层民主制度：建立定期民主选举制度，定期汇报与检查制度，广泛开展批评与自我批评。此外，新中国还制定了包括《中华人民共和国宪法》在内的一系列重要法律法规，作为社会主义民主政治建设的保障。5社会主义性质的公民教育和公民参与民主政治生活的实践。新中国成立前，经历了漫长的封建专制社会和半封建半殖民地社会。专制社会对臣民社会心理产生了巨大的消极影响，臣民的政治心理主要表现为依附、驯服和顺从，同时具有矛盾性：既有逆来顺受的心理又有的矛盾心态；既希望平均主义又向往特权。为使广大臣民转变为适应社会主义民主政治的公民，新中国对人民进行社会主义性质的公民教育，使其明白社会主义民主是保证无产阶级和广大劳动人民政治权利得到广泛、真实、平等实现的政治形式，并强化公民政治意识，熟悉民主政治规则和程序，掌握民主生活技能，提高公民政治能力，有效参与民主政治生活。与此同时，在新中国初步运转起来的民主政治生活中，人民开始参与民主政治生活实践，成为社会主义民主政治下的公民。
二、建国初民主政治建设的历史成就
在新中国的政权建设中，中国共产党将马克思主义理论与中国具体实践相结合，确立了社会主义新中国的重要政治制度：无产阶级领导的人民民主、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、单一制下的民族区域自治制度。在这些制度的创建过程中，新中国民主政治建设取得了一系列历史性成就。
1“矛盾学说”：社会主义民主政治理论的新发展
1956年，随着社会主义改造的基本完成，新中国，的经济基础、阶级关系、社会主要矛盾、国家历史任务都发生了重大变化，即将进入全面建设社会主义新时期。以为首的中共领导人，根据新的社会主义经济基础创造了社会主义矛盾学说。在《论十大关系》的讲话中，提出国家建设中必须处理好十个方面的关系：重工业和轻工业、农业的关系，国家、生产单位和生产者个人的关系，中央和地方的关系，汉族和少数民族的关系，党和非党的关系，革命和反革命的关系，是非关系，中国和外国的关系。同时中央还提出了促进文学艺术发展和科技进步的“百花齐放、百家争鸣”方针。中共决议认为，社会主义社会的基本矛盾，“……也就是先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾。”党和全国人民当前的主要任务，就是要集中力量来解决这个矛盾，把我国尽快地从落后的农业国变为先进的工业国。此外，还注意到两种不同性质的矛盾，即敌我矛盾和人民内部矛盾，并确定了解决矛盾的具体方法。敌我矛盾要用的方法解决，至于人民内部矛盾，则要用民主的方法、说服教育的方法处理。以党的决议、《论十大关系》、《正确处理人民内部矛盾》等为基础的“矛盾学说”标志着社会主义民主政治建设理论的新进展。
2社会主义法律制度基本建构：民主政治的制度保证
1949～书1956年间，一系列法律法规制度相继出台：《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署试行组织条例》、《公安部试行组织条例》、《司法部试行组织条例》、《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。这些法律对新中国的国体、政体、国家结构、立法制度、行政制度、司法制度、政党制度、国家元首制度、民族区域制度、选举制度等最基本的民主政治制度给予规范，基本形成现代国家政治制度的基本框架，为新中国的民主政治提供了基本的制度保障。
3从政协到全国人大的召开：代议民主政治初步运转
尽管政治协商会议通过的《共同纲领》确认了新中国的政体是人民代表大会制，但建国时人民代表大会制并没有立即运转起来。由于中共依靠军事力量获取政权、政治合法性不足的实际情况，先由全国人民政治协商会议代行全国人大的职权较为合适。1954年，全国人民代表大会召开，开始行使以前由政协行使的最高权力，人民代表大会制——新中国的代议民主政治真正运转起来。此时，广大劳动人民“刚刚从臣民转变为公民，……第一次拥有了选举权和被选举权”。代议民主政治的初步运转是新中国社会主义民主政治建设的重要成就。
三、建国初民主政治建设的不足
虽然建国初的民主政治建设取得了巨大成就，但是，我们也不能忽视其间存在的偏误和不足。以史为鉴，总结并分析这些历史教训，对当今的中国民主政治建设不无借鉴意义。
1意识形态色彩太浓，受苏联模式影响太多，兼顾中国国情不足
中国革命的方向是社会主义。而且，在很大程度上，中国革命的胜利与苏联等社会主义国家的支持和帮助紧密相关。革命胜利后的新中国采取“一边倒”的外交政策，也是顺理成章的。“一边倒”的外交政策，一方面使新中国获得了良好的国际环境，有利于新政权的巩固和国内民主政治建设；另一方面也使新中国完全否定了资本主义民主政治建设，只认可社会主义民主建设模式。这样，在以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营的冷战格局下，“一边倒”的外交政策必然带有浓厚的意识形态色彩，意味着新中国五条件地倒向以苏联为首的社会主义阵营一边，否认资本主义国家的一切包括民主政治建设经验。因此，建国初期我国的民主政治建设是跟着苏联模式走的。由于建设经验的欠缺，新中国的民主政治建设考虑中国国情较少，大体上是照搬苏联模式的。对此，也说：“很长一段时间我们是当了苏联人的奴隶，跟在他们的屁股后面走，什么都学苏联的，苏联得了感冒，我们也跟着打喷嚏。到了1956年提出‘十大关系’以后，中国下决心要走一条自己的道路了。”1986年9月，邓小平同波兰领导人谈话时也指出：“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。……即使在苏联是百分之百的成功，但是它能够符合中国的实际情况吗?”尽管新中国在政治制度上照搬苏联模式，与当时的历史背景、国际环境密切相关，但是，也不可否认，这也是新中国民主政治建设的偏差所在，这一偏差必然带来种种弊端。
2执政党权力太大，对党政关系的制度规范不足
二、体制与外部的协商民主随着社会的进步与发展
社会治理的主体日益多元化，市场力量和社会力量也成为重要的治理主体。政府与市场、社会的合作日益重要。尽管今天国家体制的力量依然很强大，但它已经不可能包办一切。对于体制内的力量来说，它也必须与外部进行协商对话才能有效治理。突出表现为政府机构与社会民众的对话协商，当然也包括人大、政协等机构与社会的协商，如立法听证等。政府机构与社会的对话协商现在日益普遍，且形式多元。比如邀请社会代表参加政府会议，某些重要事项通过公共渠道向公众征求意见，召开各种类型的听证会等等。但在实践中存在代表来源单一、信息不对称、程序不规范等问题，哪些问题要公开协商、哪些问题不用公开随意性较大。因此公众的参与热情并不高，对协商结果的信任度也不够。应当从制度上规范政府与社会协商对话的规则，明确协商的事项、程序、范围、频率、渠道等等；并且要扩大参与协商的对象范围，通过随机抽取的方式，从自愿报名者和具有广泛代表性的数据库中抽取社会协商代表，使该事项所涉及的各方利益代表都有话可说、参与讨论。政府与社会的协商对话中，需要关注一种特殊的类型，即涉及公共领域社会行动的对话协商。德雷泽克在回顾和分析美国公民权利运动、环保主义、女性主义等公共领域社会行动的协商民主后指出，“关注社会发展轨迹的社会批判总是源于非正式的公共领域，而不是源于国家制度”，“这些运动及其领导阶层最终都受到国家的重视，结果国家的自身特性也得以改变”。随着社会的分化壮大，民众对自身利益的觉醒和重视，公共领域的社会行动在中国也已经出现，比较有代表性的是环保方面的“邻避运动”、抵制拆迁的维权运动等，有些地方的公共领域社会行动甚至引起很大风波，比如厦门抵制PX项目建设、什邡抵制钼铜项目建设、启东抵制日企排海工程建设等。厦门、什邡、启东的“邻避运动”引发风波的原因，并不仅仅因为重大项目决策信息不够透明，更主要的是政府缺乏与社会行动协商对话的平台和渠道。当这些社会行动的诉求无法通过制度渠道表达外，它就极容易走向街头表达。公共领域社会行动可以视作为一种预警系统，它发出了社会对某种问题格外关注的信号。同时，公共领域的社会行动诉求是社会性的，不是政治性的，不能把它混淆为政治运动。作为决策者要有辨别能力，要有包容之心。如果认为这些社会行动无足轻重，要闹就让它闹，或者索性严厉压制它，那它就可能真的转化为政治取向的运动。对待这种公共领域社会行动最好的办法，就是决策部门通过政策设置、机制创新，将其纳入到与社会的协商对话架构中来。社会各界对此类社会行动关注问题进行讨论，这并不会使问题激化或影响稳定。相反各个方面意见得到充分表达以后，有利于民众更加清醒地看待议题。对协商各方来说，在讨论中他们的意见可以得到修正，比如说某些温和派会修改它的诉求以形成妥协的结果。相当多的时候，理性协商讨论的结果是有利于决策者的，民众对决策者的决策会更加支持，而不是“老不信”。总之，在公共领域社会行动上的民主协商，怎么都比藏着掖着要强。掌握公权力的体制精英，应该有充分自信开展这些议题的民主协商。
三、基于基层自治的协商民主社区作为特定地域内人们生活的共同体
它本身具有很强的自治性。在中国传统政治中，“皇权不下县”，县级以下的地方主要依靠乡绅自治。随着计划经济向市场经济转型过程中政治和社会结构的重构，城市社区和农村基层民间力量兴起、行政力量式微。然而在思维惯性和行为惯性下，行政力量依然有着包办一切事物的冲动。这导致不少本来可以通过基层自治由民间内部解决的问题，由于行政力量的插手，把矛盾引向了行政力量，造成或加剧了政府与民间的对立。引入协商民主的机制，倡导公民自由平等的对话讨论、参与公共决策，对于政府与民间社会的关系，优化基层治理结构，培养基层的自治能力，有着极为现实的意义。并且在社区和村镇这个相对较小范围内，协商民主有着更加可以操作的空间和更易见效的结果。谭青山对中国村民自治的研究表明，协商民主与强化村民自治、扩大村民决策参与有着确切的联系。从近年来的实践看，引起社会各界关注的地方性协商民主亮点，往往是基于基层自治的协商民主试验。这里，就三种可能的基层协商民主作分析。在很多基层事务中，政府并没有其特殊的利益。在这些事务中，政府基于它的职责不得不协调各种关系，而它并不能得到任何好处；或者是众人之间的内部事务因为渠道、意愿等种种因素，他们自己内部难以解决，需要寻找仲裁者帮助协调。在类似这种情况下，政府是中立的，它可以通过协商民主机制发动利益相关者充分讨论、相互交易，最终达成妥协谅解。杭州曾经做过类似的一个实验，在危旧房改善后的厕所分配方案上，由于当事三户人家因历史过节、缺乏沟通等原因难以达成一致时，由政府搭建民主协商平台发动讨论，提出多方案供选择，最终使当事者相互作出让步，解决了问题。这个实验中涉及的是三户人家，如果把它放大到十倍甚至更大些，同样具有可操作性。在这个民主协商机制中，政府要做的就是创造条件为当事方提供讨论的空间，让他们就特定问题进行充分讨论。除了当事各方论述以外，也可以邀请非当事双方从局外人的角度阐述他们对问题的看法，以及邀请专家陈述观点等，为当事方提供外部意见参考并可形成某种程度上的外部压力。通过坦率的讨论和仔细的思考，再加上存在的某种外部压力以及对外来的期望，当事双方很可能在协商过程中修正自己的偏见，根据相互所需达成妥协。对政府来说，在这种机制下它避免了直接卷入矛盾，也通过中立协调提高了公信力，是一种双赢。当然更多的基层事务，是既有政府的利益，也有社会的利益。在处理这些事务时，更需要搭建协商对话的平台。因为社会越分化、基层越自治，社区内部的利益就会更加显现。当某种力量把持基层事务时，就会引起其他利益方的不满。当大家各说各话，就无法达成决策共识，会导致基层瘫痪。所以在处理类似事务时，政府要主动搭建协商平台，用包容的心态让大家充分发表意见。在这个民主协商平台下，政府与公众以及各种社会团体是平等的。政府可以提出自己的方案，提交决策讨论；公众包括各种社会团体也都可以提出修改意见或各种不同的方案。甚至政府如果没有好的方案，可以根据需要附和某方提出的方案。这种讨论不会影响政府的威信，反而有利于实现基层的平衡。因为对基层政府、公众和社会团体来说，他们之间的关系是长期的又是稳定的———对公众来说尤其如此，这是他们的家园，需要今天我让一步换取明天你让一步。而且公开理性的讨论有利于消除激进的主张，这就有了更好的交换基础。所以政府也要懂得通过协商作出让步，争取在未来的事项中换取公众的支持。公众也会因为同样的原因，帮助政府推动工作。在农村村级选举中，村民已经有了直选村委会成员的权利。村民手中有了选票，参加村级事务的意愿自然增强。法律规定，村民大会是村民自治的最高权力机关。但是，让所有村民都通过村民大会作出决策，既是无效率的，也是不可能高频率召开的。取代村民大会发挥实质性作用的机构是村民代表大会。村民代表由村民选出，代表村民在代表大会中作出重要决策，它的决策具有合法性。在实践中，村民代表大会已经成为村党支部、村民委员会之外重要的村级机构。村民代表往往是那些熟悉和热心村级事务且有一定能力的村民，比如村里的企业家、经商人员或者有威望的长者等等。他们组成了一个类似委员会的机构，对村民委员会或村党支部进行监督或检查。但在那些村民委员会或村党支部“当家人”较为强势的村里，村民代表大会往往起着点缀的作用。村民代表大会不是履行投票仪式的场所，而是村民自治的“稳压器”、“减震器”。所以村民代表大会的运作要制度化、规范化，应作为一个重要的协商场所用来自由讨论涉及村级发展的有关重要事项。它可以根据自己的需要而不是命令或操纵选择议题推动进程，它作出的决定要能让村民委员会执行。比如，是否可以考虑那些必须由村民大会通过的事项转由村民代表大会行使，增强它对村民委员会的制约并提高效率。
村委会是制度废除后，随着农村经济体制改革出现的农村基层群众性自治组织，从性质上讲，它不属于一级地方政权。实行家庭联产承包责任制后除少数拥有村办企业的行政村外，大部分农村的集体经济和集体财产丧失，变成了“空壳村”。村委会自治组织体现的是村民的自我管理，它得到中央的高度重视，1987年《村民委员会组织法(试行)》的颁布表明了中央对村民自治的高度重视，但“试行”二字为一些地方继续推行村公所体制留下了空间，云南省便是典型。中共中央[1993]7号文件决定“为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构、村公所”，云南省在1999年全面实现由村公所改为村委会，对于这一制度变迁的运转如何?我们通过深入调查发现云南的村民自治存在以下三重困境，第一：村委会自治功能不突出。从理论上讲，村公所作为乡政府的派出机构，其权力直接来源是乡政府，其工作性质是行政性的，村委会是自治性的工作机构，工作性质是村民的自我管理与服务，其权力来源于村民，由村公所改为村委会，这是一种体制和管理方式上的转变。从功能上讲，一方面《村民委员会组织法》规定村委会是代表村民的利益向政府提出要求，即“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，另一方面，《村民委员会组织法》也规定村委会应积极配合乡镇行政工作的开展，即“村民委员会协助乡、镇、民族乡的人民政府开展工作”，考虑到政府在村级并未设立派出机构这一现实，村委会听从乡政府的指导、维护乡政府权威是可理解的。目前一些地方基层权力瘫痪，农村为了维护社会治安的需要自发成立了各种组织形式，村民对村委会维护自己利益的要求和乡镇行政对村委会维护自己行政权威的要求目的往往不一致，甚至会尖锐对立。村委会在代表两种不同层次利益的选择中间，处于两难境地，由于习惯于传统的行政领导，就仅向或主要向行政指令方向发展自己的行为，并在实际运作中牺牲另一方面的功能目标，这样村民便成为受害者。当我们问到“村公所改为村委会有何不同”时，90%的村民回答“改与不改一样，换汤不换药”，在与村干部交谈中得知，村公所与村委会前后的变化只是换了一个牌子，同样的一套人员编制，同样的工作方式。第二：权力机构与常设机构关系的非正常化。在村民自治的组织体系中，由村民组成的村民大会或村民代表会议属于权力机构，村委会属于常设机构，在村民会议与村委会的关系上，《村民委员会组织法》规定，村委会向村民会议负责并报告工作，涉及全体村民利益的问题，由村民会议决定。我们调查发现，村民会议权力机构的地位并不突出，甚至可有可无，村民会议不经常召开；当问到村民“您参加过村民会议吗”，51%的人表示从未参加过，而45%的人表示参加过一两次。村委会成员并非按照严格的民主选举程序，由村民直接选举产生，而是上面定调调，下面划圈圈，比如选村委会干部时，由村党支部选出的代表挨家挨户抬着选票箱，选票上已有候选人名字，村民只需勾划就行，村民大会和村民代表会议对村委会监督和制约乏力，甚至无所谓监督和制约，可见在当地村委会的权力来源于村民会议的原则并不明确。第三：基层政府与中央政府的“拉锯式”博弈。改革开放以来，中央对地方的控制趋于弱化，基层民主建设的推行，一方面是中央政府基于顺乎民意、减轻财政负担等因素而作出的制度选择，同时以村民自治制约监督基层政府，以免基层政府滥用权力。而在村民自治得不到中央政府更多关注的地方，村乡干部的违法乱纪、、胡作非为显然就有更多的便利性与可能性，也难怪“上有政策、下有对策”已成为村民们评价当地政府的口头禅，当问到怎样看待国家推行的村民自治政策时，村民回答“中央的政策是好的，可一到地方就变了样，只希望把中央电视台所宣传的政策贯彻到底，贯彻到我们身边”。地方政府与中央政府这种无形的、遥远的博弈，实际上给基层民主建设带来严重障碍，降低了中央的威信，损害了农民的利益。在村党支部和村委会的关系方面，当地村党支部和村委会普遍存在“分工不分家”的现象，即形式上村党支部和村委会具体工作方面各有侧重，但是实质上村党支部和村委会“同为一家”，村务决策权往往由村委会和村党支部共享，两者之间无突出矛盾。
二、乡村精英的地位与影响
乡村精英指的是农村中在政治、经济和文化上享有较高地位和影响力的村民，他们具有较强市场经济意识或具有某方面特长而获得较高经济收入，具有较高文化和道德修养，有较高威望，他们德高望重，受到村民的尊敬，这些乡村精英可以影响和左右村民思想与行为。
我们通过调查发现，实行家庭联产承包责任制后，农民有了生产和经营的自，可是，农民并没有多少市场意识，他们多数都是随波逐流，头年种什么赚钱，第二年便蜂拥而上，边疆地区几乎没有乡镇企业，集体经济处于瘫痪状态，不能为村民提供最基本的公益服务，利益的驱动使村民们越来越把眼光放在经济收入较高的乡村精英身上，另外具有某方面特长的人如从医、建筑包工头也成为村民们追随的对象。当问到“在贵村您最佩服的人是谁”时，80%回答“有文化勤劳致富的人”，可见乡村精英毫无疑问已对村民起着潜移默化的影响。
(1)村委会与乡村精英的关系。我们与村干部的交谈中得知，由于村委会权威的缺失，农村工作很难开展，有时不得不请乡村精英出面合作，乡村精英赞成的大多数村民都赞成，乡村精英反对的他们也反对。而当问到“为什么不把这些精英纳入村委会委员时”，回答是“现在村民对村干部都视之以冷漠的眼光，多年来干群关系的复杂使得村里有头脸的人都不愿当村干部，一个本来名声好的人一旦当上村干部后名声就变坏了，似乎一当上村干部就戴上了‘与人结仇’的帽子”。而当问到目前乡村精英的影响时，回答则是“现在村民生活水平低，人人想致富，对于已经富起来的乡村精英，村民们佩服他们这也是很正常的事”，可见乡村精英在事实上影响着村民的思想和行为方式，对村民起着示范作用。
(2)乡村精英的思想。按照马列主义经济决定政治，政治反作用于经济的原理和人的需求规律，一个人有了一定的经济地位后一般都要谋求一定的政治地位，他们理应成为农村基层民主建设的积极支持者，然而现实中乡村精英对村民自治的态度如何呢?当问到“您愿意成为村干部吗”，90%的精英对此持否定态度，具有一技之长的精英并不想成为村干部，原因是他们只想作好自己的本职工作，没有更多的时间参与政治事务，对他们来说，村干部选谁都无所谓，因为这并不影响自己的经济利益。对于他们在村民心目中的影响，那是因为自己谁也不得罪，经济上收入可观，威信自然高。其他乡村精英认为目前村干部候选人是内定的，投票并不起什么作用，因而对村干部的选举不感兴趣。在对当选的村干部的工作评价上多数精英表示不满意，认为村干部都是“捞油水”，把干群关系弄得非常复杂。一位曾经想当村干部的精英认为目前农村情况异常复杂，一个人的力量解决不了什么问题，当问到目前他们最大的愿望是什么，便是“除搞好农业外，尽量开辟其他产业致富”，且只有靠自己的奋斗才能致富，面对村委会和村干部不抱有任何期望。可见，乡村精英对目前农村政治保持一种低姿态。
三、乡村精英的政治参与
1.动员乡村精英进行政治参与的必要性与可能性
不可否认，社会精英也是推动社会发展的动力之一，我们认为把乡村精英作为农村基层民主建设的突破口，对他们进行社会动员，进行必要的政治培训，把其经济优势转化为政治优势，从而带动全体村民最终实现村民自治，不失为一种可行办法，因此，我们重点探讨如何使乡村精英由政治冷漠转为政治参与的问题。首先，乡村精英有一定的经济地位，有广泛的交际，有一定的号召力，经验表明，一个人有了一定的经济地位后一般都要谋求一定的政治地位，在经济结构转型中获利者往往也是对民主政治需求最强烈者，而经济力量弱小、分散的农民对于政治的追求不高，因此对乡村精英进行动员是必要和可行的。其次，我们调查发现，乡村精英对政治冷漠的原因有二：一是没时间；二是现状让他们失去信心。乡村精英认为没时间参与政治则反映了其对自身利益的关注，乡村精英最大的愿望是致富，他们需要稳定的政治环境和规范的市场规则来降低风险，因此对利益的关注决定了对乡村精英动员的可能性；再次，村民自治作为一种渐进式社会变迁，它的实施离不开村庄现有的格局，尤其是在交通不便、市场经济不发达、文化普遍不高的边疆地区，应当充分发挥乡村精英的优势；最后，村民群体在选择中的策略与精英群体的不同点在于：他们虽然重视自己在选择中的“一票权”，有选择的权利，可以投反对票或弃权，但实际上他们并不是这样，而是更愿意相信自己的判断，乡村精英往往成为他们的榜样，这一特征显示了乡村精英有深厚的群众基础。
2.如何动员乡村精英进行政治参与
(1)构建信任结构。在以血缘和地缘为基础的农村社区中，信任结构是习惯成自然。乡村精英作为信任结构中的一员，有深厚的群众基础，有一定的亲和力，这种信任结构对村民有一定的影响力，对乡村精英有一定的约束力。(2)构建农村社区人际关系网络。土地和人力构成乡村农业经济的基本资源，除此之外，村庄中还潜藏着一笔社会资源，即村庄特定的社会关系和人际关系网络，这种社会资源具有以下一些特点：它不为个人所掌握或垄断，为处于特定关系结构中的所有成员所共享的；它虽然普遍存在，但只有被加以开发和利用才能带来好处和便利，才能转化为有效的社会资本；它们以社会关系作为载体，而社会关系则是一种能够影响资源分配的资源；它们具有情感性、亲密性和排他性，不是“局中人”不能利用它。在村子里，诚实、忠诚、信任都是这种信任结构的表现，是村民共享的价值观和道德准则，它标志着一个村庄的内聚力。(3)构建农村社区的选择结构。目前农村选举一般都采取“一致性通过”的方式，对大多数村民来说，在很大程度上是以村民的不选择为前提的，一些人对自己所做的选择并不真正负责任。他们选择的参照系主要是本村人，村民们往往做出从众选择，这便是现阶段农村的选择结构。(4)议事权的制度化——乡村政治的法律保障。大多数村民只选择，不参与决策，但是普遍要求议事权，要求对村务的知情权、评议权、建议权和监督权。目前的“村务公开”当然对村委会有一定的监督作用，但是，在村庄这样的熟人社会里，并没有绝对封闭的村务，只不过制度化便于形成正式的监督机制，乡村精英无疑是取得这种制度化议事权领导人的最佳人选。虽然村民议事并不可能完全左右村庄的选择，但却可以经过监督而修正决策，甚至在村民强烈反对某种选择时，个别的有可能暂缓或取消。(5)政治与经济的互动——乡村精英动员的关键点。成功的政治动员必须关注动员对象的利益需求，在政治与经济的互动过程中，不适当的政治改革操作而产生的政治改革的失败最有可能发生在乡村社会，乡村精英的动员不能忽视这点。萨谬尔森在对当代主要国家的社会变迁发表评论时指出：“戈尔巴乔夫也许犯了个错误，他最先开始自由化的是公民权利，或许他应该从经济层面开始……无论如何，我觉得如果他从经济层次开始改革，渐次导致文化变迁，然后进入政治层次，结局便会很不一样”。[1]在乡村精英的政治动员中，关注经济与政治的互动就是关注动员对象的经济利益，村庄资源的有限性决定了人们在利益的驱动下，不可避免地为争夺资源而发生利益冲突，争夺资源采用的手段：一是在现有村庄政治体制枢架下利用体制赋予的权利和体制本身的缺陷让人具有可趁之机，如：当地在承包集体土地时，往往将优先权给予那些与村干部有血缘关系的人或家庭，一是利用家族或其他关系公开对村庄集体资源占有和使用。在这样的村庄格局中，只有各种“关系”而没有个体的立足之地，在经济欠发达地区这两种现象尤为普遍，妥善解决好资源争夺中的冲突和关注乡村精英的利益需求是动员成功与否的关键，通过乡村精英的带动，进而使村民成为村民自治的最终享受者，在村民自治的运作机制还不健全、村民的参与程度还比较低的情况下，发挥乡村精英的作用是必要的和可行的，正如徐勇教授所说：目前的村民自治是一个由形式到实体，由通过形式化民主训练民众、培养民主习惯，到民众运用形式化民主实现民利、充实实体性民主的互动过程。可以说，发挥乡村精英的带动作用正是由形式化民主转为实体性民主的关键一步。[2]
民主政治是近代以来与救亡图存相伴相随，无数仁人志士不懈追求的奋斗目标。孙中山以西方资产阶级民主为榜样，擎“三民主义”纲领，以建立共和、实施民主为其政治革命目标，开创了中华民族的民主共和新制度，但紧随而来的北洋军阀统治使“民国”招牌下的民主政治有其名无其实。中国共产党破天荒地提出反帝反封建的最低纲领，把创建一个独立、自由、民主的民族国家，重树民族的尊严与自信，实现人民当家作主，作为中国民主政治进步的首要任务，为中国民主政治的发展指明了方向。此后，中国共产党虽然置身于复杂多变的斗争中，仍力倡民主政治，在革命根据地建设中力行民主，赢得了根据地人民的支持和拥护，赢得了进步民主力量的支持和信赖，逐步成为近现代中国民主政治力量的中坚，为中国民主政治的进步发挥了决定性的作用。
新中国诞生后，为了在全国范围内建立起新型的民主政治体制，为了实现人民当家作主，造就和巩固民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面，中国共产党进行了长期的、多方面的探索。尽管探索过程中曾出现过一些偏差乃至错误，但中国共产党追求民主政治的大方向没有改变，中国共产党领导中国民主政治的地位和作用不曾动摇。改革开放新时期，特别是近13年来，中国共产党多方面探索了适应经济体制改革和现代化建设要求的中国特色社会主义民主政治，继续推进政治体制改革，将社会主义民主政治作为社会主义政治文明的重要组成部分，与物质文明建设、精神文明建设并举，实现社会全面进步；从中国具体国情出发，借鉴吸收西方民主政治建设中的有益成分，促进社会主义民主政治的理论创新、制度创新，在既发展民主政治又保持政治稳定，既扩大民主参与又避免无序、失范等方面，已经或正在展现社会主义新型政治文明的中国特色。
现代民主政治离不开政党政治。资本主义的政党政治在形式上以轮流执政的两党制为典型，也有多党制、一党制，各个政党主张不一，但彼此间在为一党私利相互攻讦、不择手段地玩弄权术、贿选欺骗选民等方面不分伯仲，民主政治因之黯然失色。社会主义政党政治与资本主义政党政治有本质的不同。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的一项基本政治制度。这个制度首先突出的是“一党领导”，即中国共产党的长期执政和领导。在一个人口众多，发展相对滞后的大国，全面建设社会主义现代化需要一个坚强的领导核心。中国共产党正是这个坚强的领导核心，除了自身的坚强有力和团结稳固之外，与时俱进、开拓创新、强烈的现代化取向、明确的社会主义民主政治目标、巨大的政治凝聚力，都是其成为中国民主政治进步中坚力量和领导核心的充分条件。削弱或取消共产党的领导，“只能导致无政府主义，导致社会主义事业的瓦解和覆灭”（《邓小平文选》第2卷，第171页）。这个制度强调中国共产党与各参政党“长期共存，互相监督”，“肝胆相照，荣辱与共”，在社会主义和爱国主义的旗帜下，为实现有中国特色社会主义建设事业的共同理想，不辱使命，民主参与国家管理。“，多党参政”是适合中国国情的政党政治，是中国特色社会主义民主政治的最重要特色。
中国共产党的领导是推进民主政治进程，实现社会全面进步的决定性因素。发挥社会主义民主政治的重要优势，首要的是坚持和改善中国共产党的领导，在继续深化政治体制改革中，提高党的执政能力和领导水平。
人民当家作主是中国共产党一贯的政治主张，是当代中国社会主义政治文明的根本所在
民主是近现代政治的核心观念，其基本原则是人民意志的表达和体现。然而，民主不是抽象的，在现实社会中，作为实际政治内容的民主需要有一定的前提。平等、自由、人权是近代西方社会民主的前提，反帝的民族独立和反封建的人民解放则是近代中国社会民主的前提，是实现人民当家作主的必要前提。由于中国革命的特殊性，建立根据地实行人民当家作主的民主政治，始终是探索“农村包围城市，武装夺取政权”革命道路理论和实践的重要内容之一，从土地革命时期的苏维埃代表大会，到抗日民主政权的“三三制”，以及解放区的人民代表会议……，根据地民主政治顺民意、得人心，作为新中国民主政治的雏形，它同革命战争的胜利一起，造就了社会主义民主政治的基本前提。“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主。”（《选集》第4卷，第1480页）在从“革命为民”到“执政为民”的转变关头，对中国共产党已经拥有的民主政治优势成竹在胸。
在马克思主义的国家学说中，社会主义民主从一开始就在人民性、广泛性、真实性等方面被赋予比资本主义民主更深刻、更丰富的内涵。人民当家作主是社会主义新型民主政治的本质特征。经过人民共和国半个多世纪的发展，特别是改革开放后的政治体制改革，无论在民主政治框架的发展和完善方面，还是在建设基层民主、优化民主机制方面，人民当家作主的社会主义民主政治优势进一步扩大。
我国民主政体的发展和完善表现为：以国体民主为基石，以政体民主为支柱，实行民主集中制，建设和发展日趋完善的民主政治制度。人民民主是国体民主的本质体现，在人民民主国体中，工人阶级的领导归根到底是共产党全心全意依靠工人阶级的领导，工农联盟不仅是“工人、农民和知识分子的联盟”（《邓小平文选》第2卷，第89页），还是工人、农民、知识分子最大限度地团结“全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”（同上，第187页）的联盟。在人民民主国体中，阶级基础的日益稳固和社会基础的不断扩大，是实行人民当家作主民主政治的必要条件。人民代表大会制度是政体民主的组织形式，是我国的根本政治制度。人民代表大会是国家权力机关，它由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。与西方“三权分立”的政治体制相比，“议行合一”的人民代表大会制度能够在人民根本利益一致基础上，把人民内部不同阶级、阶层的共同利益集中起来，充分反映和协调各方面的根本利益，无论是下情上达、反映民意、科学决策，还是上情下达、统一步调、将科学决策付诸实施，都在保证国家机器高效率运转方面表现出明显的优势。邓小平指出：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。……就这个范围来说，我们的效率是高的，……这方面是我们的优势，我们要保持这个优势”（《邓小平文选》第3卷，第240页）。国体和政体的制度构建，在宏观上充分显现了人民当家作主的民主政治的优势。同样，“民主集中制也是我们的优越性”（同上，第257页）。与民主政体优势相适应的是，在建设基层民主、优化民主运作机制、引导民主政治参与方面，人民当家作主的民主政治优势也日益显现。村民自治、社区民主建设、政务公开制、决策听证制、领导干部公开选拔……，一系列富有成效的基层民主政治的制度创新，将人民当家作主的民主政治具体化，使民主的运作既有生机、活力又有秩序、规范，既有目标、原则又有便于操作的形式和程序。置身于经济活动和社会生活中的亿万基层群众从切身利益的表达、实现和保障中，实实在在地感受到人民当家作主的民利。与此同时，通过基层民主制度化、程序化、规范化的引导，人民群众参与民主管理逐步有序化，有效地发挥了民主的教育功能，使人们在民主政治参与的实践中不仅学习了民主政治的规范和运作规则，还有助于塑造适应现代化需要的主体意识和理性人格，为民利的实现创造条件。
整合社会主义民主政治的重要优势，人民当家作主不可或缺。实现人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，无疑也深刻体现了当代中国社会主义政治文明的要求。
依法治国是中国共产党执政、建设社会主义民主政治中的重大进步，是建设中国特色社会主义政治文明的必由之路
依法治国凸显了中国共产党在新的历史条件下，实现法治的坚定不移和执著：民主立国要依法，执政兴邦更要依法。依法治国是推进民主政治之必须，是当代民主政治发展的必然要求。
在人民共和国初建的头七年，法制建设与民主政治互为促进，成效显著。七年间，法制在民主立国方面发挥了开创性的作用。具有临时宪法性质的《共同纲领》担当着“伟大的建国责任”（《统一战线文选》，人民出版社1984年版，第137页），是全国范围内建立人民当家作主民主政治制度的最初依据。1954年第一部《中华人民共和国宪法》在进一步确立人民民主的国体、人民代表大会制度的政体和民主集中制原则的同时，赋予公民政治、人身和信仰自由，社会经济、教育和文化等方面的权利和义务，充分体现了人民当家作主的宗旨。七年间，先后颁行《婚姻法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国惩治反革命条例》、《中华人民共和国惩治贪污条例》等重要法律法规，将民主政治具体化，人民民主的主张深入人心。虽然在随后的20年间法制发展的道路曲折，但是，新中国头七年法制建设对民主政治的作用依然影响深远，民主国体政体、民主集中制原则以及公民民利的实现是改革开放后发展社会主义民主，健全社会主义法制，推进法制化进程，实现法治的最基本、最可靠的条件。
1我国民主政治建设的现状
1.1我国民主政治建设取得的成就
社会主义民主政治的本质是人民当家作主、掌握政权，实现全社会普遍的、理性的、程序化的政治参与。早在《共产党宣言》发表时，马克思、恩格斯就指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”。列宁在领导创建苏维埃政权时，始终把民主问题与社会主义联系在一起，说“没有民主，就不可能有社会主义”。显然，争得和发展民主，直接关系到社会主义的命运；民主的发展状况，也直接反映着社会主义的发展进程。我们党历来重视民主政治的建设，尊重人民当家作主的权利。以同志为代表的党的第一代领导集体为探求我国的民主建设之路，在马克思主义的指导下，孜孜以求，做出了鲜明的回答。党的“二大”制定的民主革命纲领提出打倒军阀、帝国主义压迫、统一中国，使它成为真正的民主共和国的政治发展目标。经过28年艰苦卓绝的斗争，终于达到了这个目标，建立起人民民主的国家政权，使中国实现了从几千年的封建专制政治向人民民主政治的伟大跨越。1956年党的“”及时地提出了进一步扩大民主生活、完善社会主义民主制度的任务，这为民主政治的发展和党的建设指明了航向。根据我国社会关系的新变化，提出了两类矛盾学说，强调这是发展社会主义民主的主题；还提出了“百花齐放、百家争鸣”，“长期共存、互相监督”的文艺、统战方面的民主原则以及民主讨论、批评教育的民主方法；并对党内发扬民主、坚持民主集中制、实行对干部的监督、反对等进行探讨，提出要努力创造一种既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。这为推动民主制度建设、保证人民当家作主打下了良好的基础，丰富和发展了马克思主义民主理论。十一届三中全会以来，我们党在以经济建设为中心的同时，把建设民主政治提到战略高度，并采取一系列措施恢复和发展被“”打断了的民主进程，取得了显著成就。以邓小平、为代表的第二代、第三代中央领导集体，把马克思主义基本理论与我国实际结合起来，总结民主政治建设的经验，集中全党和全国人民的智慧，指出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，主张通过改革逐步实现党和国家政治生活、经济管理和社会生活的民主化；进一步论述了党内民主和人民民主的关系，强调必须坚持和不断改善党的领导，正确界定党和国家的职能，用党内民主来推动国家政治和社会生活中的民主；强调要坚持四项基本原则，牢牢把握民主政治建设的正确方向，既要反对资产阶级自由化和西方的“和平演变”，也要抵制封建主义腐朽思想的侵蚀；要以法治国，建设社会主义法治国家；要完善民主监督，防止和铲除腐败等等。这些理论理清了发展民主政治的基本思路，回答了当代我国如何建设社会主义民主政治的一系列问题，使人们对民主政治建设的意义有了更清楚的认识。如今，在以为代表的第四代中央领导集体的领导下，政治体制改革在保持政局总体稳定的条件下逐步深入，国家与社会的权力关系得到了积极的调整；人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作与政治协商制度得到了加强；宪法的权威得到了维护；政府机构改革、司法改革取得了一定成效；基层民主建设有了积极进展；制定了许多法律法规，社会主义法律体系的框架初步形成，民主与法制获得了新的统一；同时，社会各个主体得到了相当大的自主发展空间，公民的参政议政意识不断增强，参政渠道不断拓宽，政治参与的程度不断提高。所有这一切，都证明了我国的社会主义民主政治建设是卓有成效的。
1.2我国民主政治建设尚须完善
然而，民主政治建设不是一件孤立的事情，要受到现实的经济、文化、社会各方面条件的制约，需要一个长期的过程。经济文化愈落后，发展民主政治所需要的主客观条件愈不成熟，建设的过程也就愈长。我国是在经济文化落后的基础上建设社会主义的，所以，尽管我们奋斗了五十多年，民主政治建设取得了巨大成就，却决不意味着我们的民主制度以及它的实际执行已经非常完善。恰恰相反，距离高度民主还很远，我国社会主义民主政治发展得并不理想，如民主机制不健全、公民政治参与不充分等，尚须完善。
2当前我国民主政治建设水平下女性参政面临的现实困境
由于我国民主政治建设还不完善，存在上述问题，所以在当前民主政治水平下，我国女性参政面临一系列困境。
2.1公共政策和立法中存在不利于妇女参政的某些规定
妇女参政需要广泛的社会基础和配套政策，否则就会成为无源之水，无本之木。我国虽已形成了较为完整的培养选拔女干部的政策体系，但还存在着政策本身或政策之间互相矛盾的问题，以及执行中的问题。在实现妇女参政的立法上也存在诸如参与途径和形式规定不具体、义务主体模糊等漏洞，对侵犯妇女参与权的违法行为界定不清，缺乏应有的保障机制。调查结果显示，我国现行就业政策、土地政策、计划生育政策、社会保障政策、退休政策对妇女参政均有一定制约作用，例如：国务院关于男女退休年龄的规定(男60，女55)，减少了妇女进一步提升的机会，造成女性人力资源的浪费；出嫁女的土地权力问题、社会保障中女职工生育保险问题、女大学生就业难问题、女职工下岗多等问题不解决，都会影响到女性的发展，并直接或间接影响到妇女参政。
2.2培养选拔女干部的制度不完善
由于当前我国民主政治制度的不完善，使得现有培养选拔女干部政策的力度不够，政策不够细化，软条件多，硬条件少，缺乏可操作性、连续性和稳定性，干部选拔时留给女性的门口窄，培养不够，女性成长空间狭小。又由于人事制度的不规范、不透明、不确定性，滋长了干部选拔中的腐败现象，社会公正和公平受到挑战，特别在以男性为主的权利圈子里，女性较少能进入那样的关系网，组织部门和妇联促进妇女参政的权威性在减弱。尤其是在市场经济条件下，无偿进行素质培训的观念淡薄，妇女的机会相对减少，计划经济式的比例在市场经济条件下陷于尴尬境地，只能在行政所能干预的党政机关及基层单位的党组织中实施，且范围越来越窄。而按比例走上领导岗位的女干部，有时并不一定为妇女说话，从而在妇女群众中丧失威信，处于孤立无援的境地。这里面有自身的因素，但民主政治制度的不完善、不健全，一些选拔任用政策和措施，如挂职煅练、干部培训等，不能充分考虑妇女的特殊需求，现有的一些考核考试方式不能真正做到以实绩论英雄，真正发现人才，让平者让，庸者下，能者上等，也是阻碍妇女干部发展的一个原因。另外，在实现妇女参政的立法上也存在疏漏，如参与途径和形式规定不具体，对侵犯妇女参与权的违法行为界定不清，缺乏保障制度。
1.权利意识。包括对自己权利的认知和对他人同样权利的认同。国家权力来自于公民权利，是公民将部分天赋权利转让于国家，委托国家来行使以求更好地保护自身的权利。正因国家的权力不是天然具有的，是由民众授予的，所以国家及其政府就有义务忠实履行这一委托而不可滥用公权力，否则公民可随时收回委托，另择贤能。另外就是在坚守自身权利的同时也承认他人有同等的参与政治、表达利益诉求的权利，哪怕他们与自己意见相左，是公民中的少数或弱势群体。公民自觉而理性的权利意识既可通过参与政治有效建构和维系民主制度以选择和监督国家的管理者，又可履行与权利对应的政治义务，服从自己所选择的权力信托者的合法管理，同时宽容地对待政治上的少数派或异端，承认并保护其应有的基本权利。这些都是民主政治的题中之意。而专制政治中的臣民是没有权利意识的，他们或接受君权神授思想，奴化自己，跪着仰视同类，或认同“成者为王败者贼”的“丛林原则”，否定政治对手的基本权利而走向另一极端，这就是专制政治的思想和社会基础。可以说，社会成员是否普遍地具有自觉而理性的权利意识是民主政治和专制政治的界碑，因为这是构成两种政治形态重要的思想与社会基础。
2.规则意识。没有规矩不成方圆，民主政治就是由一系列公认的运行规则维系的。民主和自由主要在规则的制定中体现，一旦规则制定并获得通过就必须执行。民主政治是多数人参与的政治，各利益集团乃至每个人的权利和诉求都有表达的机会，这种情况下若没有一定规则是无法有序运作的。其中政治运行的程序就是重要的规则，包括议事程序、立法程序、选举程序、决策程序、职位任免程序、利益表达程序等。公民的规则意识就是指对这些规则的尊重和遵守，如对规则不认同可以通过政治途径在更高层界的程序框架内谋求改变规则，如对规则认同或不能依法改变规则那就得遵守，而不可以以自己利益之得失决定是否遵守既定规则。尊重和遵守规则是民主政治的基础，否则政治秩序就会混乱，因为没有了规则也就没有了标准，人人都各行其是，民主政治就会崩溃。专制政治是不讲规则的，也没有稳定程序，一切都以专制者的意志为转移。因此与专制政治相应的臣民也就没有真正的规则意识，就像一群在牧羊者鞭子下哆嗦的羊，完全依据牧羊者的脾性决定行为，躲避惩罚和获得利益是唯一考虑的因素。可以断言，公民规则意识的有无或强弱是考量社会政治形态的重要依据，也是判断一个社会的民主政治是否成熟的标准。
3.责任意识。包括对自己政治行为的责任和对行为所体现的特定价值坚守的责任，前者是指具体的政治行为，后者是指坚守对社会和政治价值信仰的责任。民主政治是公众参与的政治，也是公开的政治，需要每个公民承担相应责任，因为每个公民的政治行为都可能因彼此互动而成为推进或阻碍民主政治的影响因素，因而民主政治也可视为责任政治。在伦理学意义上责任与义务有所不同，义务是外加的，而责任是内生的，是自觉意识到并成为内在需求的义务。民主政治需要公民的责任意识支撑主要有两条理由，其一，政治是影响社会大局和公众利益的事务，必须以负责任的态度对待之，否则是危险的。印度国父甘地曾说过，有七样东西可以使人毁灭：没有道德观念的政治，没有责任感的享受，不劳而获的财富，没有是非观念的知识，不道德的生意，没有人性的科学和没有牺牲的崇拜。［1］无独有偶，法国学者路易斯.博洛尔在《政治的罪恶》一书中引用了拉贝莱名言：“学术无良知就是灵魂的毁灭，政治无道德就是社会的毁灭。”［2］政治上的无道德显然包括了责任意识的缺失。其二，与专制政治不同，民主政治是通过人们参与政治时尊重并自觉遵守既定规则维系的，这就需要政治参与者的责任意识支撑。一旦规则被破坏，民主政治便会陷于混乱，因此公民的责任意识比在专制政治体制中显得更为重要。专制政治中的责任意识至多由少数政治精英承担，且多在威权之下被遏制或瓦解，而在民主政治中则囊括了所有的政治参与者。除了政治行为以外，责任意识还包括对特定的社会与政治价值坚守的责任，这是更高层次的责任。将民主政治作为价值信仰，并坚守这一信仰便意味着对阻碍或破坏其价值偏好的专制行为或规则的反对和排斥，无论这种反对和排斥是否需要付出代价。如果公民能达到这样的责任意识层次，那么民主政治便可固若磐石，什么力量也无法将其摧毁。因此公民是否具有自觉的责任意识，也是判断一个社会的民主政治是否成熟的标准。
以上三个要素是相互关联的。权利意识能促进规则意识的生长，没有规则或不遵守规则，个人的权利便无法实现。这是因为在一个相互关联的社会中，每个人的权利实现都需要他人的相应义务来保障，从而使每个享有权利者也必须履行相应的义务以保障他人的权利，因此一定的规则就显得十分重要。意识到规则的重要性自然会促进对规则的尊重和遵守，使人们的规则意识得到生长和强化。这是很浅显的道理。同样，规则意识也促进了责任意识的生长，因为有尊重和遵守规则的意识必然会约束自己履行相应义务，这种约束经常化则必然有助于将义务内化为责任感。而责任意识的生长则又有助于规则意识的强化，因为责任意识是将对规则的遵守义务内化为了自身需要。从三个要素的相互关系看，人的权利意识无疑是首要推动力，处于互动的主导地位。
当前公民精神缺失的表现和原因分析
1.公民精神的缺失体现在多个方面，首先是权利意识缺失。虽然随着社会的改革开放，特别是市场经济观念深入人心和相应体制的发展，人们的权利意识已开始生长和发展，对自身权利的关心度也在提升，但还处于不成熟阶段。理由有二，其一，这种权利意识还基本上仅体现于日常生活中的私人领域，比如商品交易、服务经营、人际关系等。在公共领域，在政治行为中的权利意识则要淡得多，至少还未在社会政治领域有普遍和深刻地体现，因而对民主政治而言是不成熟的，这从人们行使选举权的随意态度中便可感受到。而且这种不成熟还囊括了社会中的精英人群，可见问题的普遍性。其二，权利意识包括了对自己权利的认知和对他人权利的认同，而现实生活中对他人权利的认同更为薄弱。很多人会关注自身权利但却往往忽视他人的同样权利，比如开车的司机关注自己的行路权，将车开得飞快，但忽视了路人的通行权，以致将车祸出在本应保护行人的斑马线上。又如，抽烟是你的权利，但很多人会在公共场所不顾他人侧目旁若无人地吞云吐雾。这样的例子举不胜举，笔者称之为片面的权利意识，对民主政治不仅无益甚至还有害。
其次是规则意识缺失。虽然我们从小被要求循规蹈矩，但奇怪的是很多人的规则意识却远远没有建立起来。一些人对规则的遵守与否几乎完全依据是否有利于自己来决定，有就遵守，没就抛弃，规则成了这一些人可自由取舍的摆设。最常见的例子是在交通违规上，闯红灯、违规停车、酒后驾车、超载、超速……，不胜枚举，虽然这么做未必真有利。其他很多方面也都可发现违规现象，而且几乎可在任何社会阶层找到样本。这种规则意识的缺失使人十分担忧。因为规则意识的缺失会阻碍民主政治的发展。
再次是责任意识的缺失。这里所言的责任意识缺失是指在公共生活领域，社会领域。很多人在某些方面将公域与私域，己域和他域分得很清，以致于对己责任有而对人责任无，家庭责任有而社会责任无。比如，一些办教育的将管理学生的条规向己方倾斜，避免承担风险，而是否有利于学生的成长则不在首要考虑之列。又如，一些医疗机构在制定相关条规时也多从有利于医者的角度出发，以避免或减少责任风险，至于是否对患者最有利通常也不是首要考虑。这种对他人、社会和公共事务责任意识的缺失对民主政治建构与发展的影响显然是消极的。
2.导致公民精神缺失的原因有很多，笔者以为主要有两个方面。其一是历史和文化传统因素，其二是现实社会体制因素。
从历史和文化传统看，在中国传统政治文化中权利思想是缺失的，无条件服从是主导观念。特别在专制皇权社会，臣民无权利可言，只有服从统治的义务。传统政治文化缺乏权利思想的基因。至于规则意识的缺乏也与传统有关。按道理说，专制社会应当是培植循规蹈矩者的理想场所，经过专制威权的熏陶，人们的规则意识理应增强。但事实恰恰相反，究其原因恐怕在于，专制和威权削弱了对既定规则遵守的自觉性，只需服从就行，而且因为规则的制定是少数统治者，服从的动力便是外在的约束，是趋利避害而不是理性的需求。所以在这里规则是不重要的，重要的是趋利避害的结果。因此若遵循规则有利则遵循之，若违背规则有利则违背之，由此自觉而理性的规则意识便荡然无存了。这种缺乏权利意识和规则意识的历史和文化传统也必然影响到责任意识的建构。因为规则意识缺失，对规则尊重和遵守的责任意识当然也就无从生长。
从现实的社会体制看，公民精神生长的土壤也不理想。首先是我们的教育体制并没有为权利思想的生长提供足够的空间，人们从小被教育要服从长者，要听话，要履行对社会和他人的义务，就是不提人有什么绝对和相对的权利，似乎这种义务与权利是没有关联是可以相互脱离的。其次是我们的政治体制还没有为公众参与政治提供广泛、可行和有效的体制内的路径，一定程度上也影响了人们权利意识的生长和成熟。因为当人们发现自己的参与只是一种形式，根本不能影响现实的时候，话语和选票所代表的权利就显得没有实质意义，权利意识自然受到极大挫伤。其三是国家行政体制的低效阻碍了人们对自身应有权利的追求，导致相应权利意识的消解。比如，公民在维权活动中的屡遭挫败很多时候就源自于行政体制的职责重叠、互相推诿而导致的权力无为。其四是规则制定程序的不民主或规则本身的不合理，阻碍了人们规则意识的生长和发展。只有公众参与并认同的规则才可能很好地得到遵守，当然规则本身也应当具有合理性。而我们制定的规则有时就缺乏广泛听取意见的民主程序，甚至规则本身还欠合理性，这当然很难培养起人们的规则意识来。其五是在我们的体制内还未建立健全有效的监督和惩治机制，以使恶意违规者无从躲避且得到惩罚。若违规者可以躲避惩罚且有利可图，对遵守规则者的引诱作用就十分巨大，最终将导致纷纷效仿而使规则形同虚设，如此人们的规则意识就永远无法建立。其六是一些社会体制的不健全影响着人们的责任意识在公共领域的消解。如前所言，人们的责任意识基本上存在于私域，而影响自己利益的主要因素是体制内的资源掌控者，这是我们社会体制的特征。因此对社会和公众的责任意识基本上是很淡的，甚至没有，而将有限的责任意识投向与自己命运相关的对象，也就是投向于自己。从以上分析可见，当前的社会体制，包括政治体制是阻碍公民精神生长和发展的社会性因素。这一现实体制因素和历史与文化传统因素共同构成了当前公民精神缺失的主要原因。
培育公民精神的路径思考
虽然公民精神的培养非常重要，但也非常之难。这是因为首先有多种影响因素纠合在一起，互相发生牵制作用，无法单路独进解决问题；其次是主体涉及面非常之广，既包括社会精英层，也包括芸芸大众层，任何阶层都无法单独构建公民精神；再次是因为公民精神内涵丰富，其构成诸要素之间的互动和制约也增加了公民精神培育的难度。因此我们可从三个方面来思考培育路径。这就是思想启蒙和体制变革同步进行；大众需求和精英主导互动推进；理顺公民精神诸要素间的逻辑关系，从基础入手建构整体。这样的路径才是合理和有效的，才有可能达到预期目标。
1.思想启蒙和社会体制变革同步进行。
公民精神是价值观，是信仰，是灵魂，是人内在素养的体现，依据马克思主义的存在决定意识的理论，必须有相应的土壤才能生长。除了文化渊源这一精神土壤之外，社会体制便是其现实土壤，这里所说的社会体制包括了经济体制和政治体制。因此变革传统的社会体制对培养公民精神就显得十分重要，因为体制变革为思想启蒙提供了生存和发展空间。另外，变革社会体制需要一定条件，除了现实社会发展，特别是经济发展的推动以外，人们的思想观念和价值取向也十分重要，这将直接为社会发展提供精神动力，而价值取向的确立与转变在形成它的社会土壤尚未充分满足要求时，思想启蒙就十分重要。这样就形成了如下的互动模型：思想启蒙使人们有了新的价值追求和变革社会的精神动力，对不合理的传统社会体制带来了变革推力。这种精神层面的推力一旦发挥作用，就有可能对社会诸多层面产生连锁反应而使体制开始发生变化，这种变化又能使思想启蒙所传导的价值取向得到强化巩固，并对社会变革产生更大的内在动力。因此这是个彼此关联的互动过程，我们要做的是使其形成相互促进的互动而不是相反。
2.大众需求和精英主导互动推进。
任何社会中都有大众和精英阶层存在，无论在文化领域还是在现实层面他们都扮演着互补角色，也承担着不同的社会责任，在公民精神的培育和锻造过程中也不例外。思想启蒙和体制变革的实施最终要有社会精英层承担，因为他们掌控着必需的资源，但最初的动力却未必来自于他们，特别是社会政治精英，因为他们通常是体制的既得利益者，变革的动力往往不足。但社会大众则因其所处的草根地位而对社会的缺陷有切肤之痛，期待变革，他们的民主政治要求和大群体优势构成了对精英层的促变压力，推动了精英层中的有远见者积极回应大众需求，借势推动社会体制的变革。而且大众的民主政治要求越是强烈，其群体优势越明显，压力越大，越有可能促使精英层的积极回应。而社会精英层实施的社会体制变革则为大众需求的释放、公民精神的生长提供了制度性空间。这样又构成了另一重互动关系：大众的民主政治需求为他们培育公民精神提供了内驱力，也为社会精英层的思想启蒙和体制变革创造了条件。而精英层的思想启蒙和体制变革则为大众需求的满足和公民精神的形成与发展，提供了价值引导和现实体制保障。大众和精英的互相影响和互动推进无疑是比较理想的变革路径。
3.公民精神诸要素间合乎逻辑顺序的建构。
公民精神内涵包括多种要素，其中与民主政治关系紧密的主要是三要素：权利意识、规则意识和责任意识。但这三者关系并非是并列的，而是有主次与生长先后之分。必须了解其内在逻辑关系并按其逻辑顺序分清主次、先后、轻重才能构成和谐整体以推动公民精神的发展与成熟。在这三要素中公民的权利意识是基本的，必须首先促其生长。理由是，权利意识是公民社会独有的精神要素，是民主政治的思想基础和动力资源，由权利的基点出发可形成义务观念。因为在一个相互关联且连续博弈的社会中，不付出义务就无法享有权利，义务是享有权利的代价，人的权利不能脱离义务而存在。对规则的尊重和遵守就是一种义务，因而也就自然有助于规则意识的生长。反过来从义务出发，或从规则的遵守出发就无法可靠导向权利结果，因为遵守义务满足了相对人的权利需求，但却失去了对同等回报的制约，因此这时候义务就可能脱离权利而存在，变成了有人可享有权利而无需履行相应义务，而有人在履行义务却不能享有相应权利。离开权利的义务和没有权利为基础的规则遵守是臣民社会和专制政治的特征，与民主政治相距甚远。当然规则意识的形成也有利于权利意识的稳固，因为规则意识本质上是对义务的自觉。对义务的理性认识可促进人们权利意识的理性化，使其趋于成熟。理性而成熟的权利意识是民主政治极重要的思想基础和精神资源。其次，规则意识可促进责任意识的生长，因此将其放入第二序列。理由是，规则的遵守是社会人的基本义务，而义务是社会的要求，是外在的，是对相应权利享有所支付的必要代价。责任则是内在的需求和自觉担当，处于更高的义务层面。因此规则意识是责任意识的基础，而责任意识是规则意识发展成熟的结果。同时由于责任意识出于人的内在需求，所以对规则的遵守更为自觉和坚定，由此可促进人们规则意识的强化和巩固。要言之，责任意识在公民精神内涵的三要素中便处于最后序列。以上分析表明，以权利意识的生长入手促进规则意识的生长，再导向责任意识的觉醒既符合三者关系的内在逻辑，又符合现代公民精神的价值理念。若没有人们权利意识的觉醒和相应的价值坚守，规则意识和责任意识完全有可能导向民主政治的反面，公民精神也就不复存在。因此应始终将促进和保障权利意识的生长、发展和成熟放在公民精神培育和锻造的首位。
毫无疑问，公民精神的培育和锻造是个长期过程，不可能一蹴而就。而且还是个系统过程，须从思想启蒙和体制变革、大众推动和精英主导、权利意识切入到规则意识和责任意识的生长不同层面各自互动而又相互整合协同的路径实现目标。另外这一过程还显示了社会心理学上的马太效应：当社会成员普遍处于公民精神贫乏时，巨大的传统惯性和互相的牵制使每一步的前行都异常艰难。而一旦摆脱了惯性束缚，有了较广泛的思想基础和群体基础之后便可快速生长、发展，获得广泛认同并内化为信仰，成为推进和支撑民主政治的坚实基础和巨大动力。但无论其过程有多长，系统有多复杂，传统的阻碍有多大，我们都应对公民精神的培育和锻造有足够的信心和耐心，因为以其为内在支撑且相互匹配的民主政治是人类社会发展的必然趋势，也是不可阻挡的历史潮流。
参考文献
［1］甘地其人.新民晚报.新民环球版，2006.1.26
