日本高中教育普及如此之快，首先是缘于日本经济从20世纪50年代中后期开始进入高速增长阶段，公众生活水平得到普遍提高，发展高中教育的经费有了充足保障，为普及高中教育奠定了经济基础。其次是日本政府和教育机构为了适应社会经济发展的需要，不断改革，制定和推行各种政策措施，具体如下：
一、高中“三原则”促使高中教育一体化
1948年，随着战后“六・三・三・四”学制的实施，在教育机会均等的口号下，日本建立了新制高中。日本文部科学省（2001年前称“文部省”，下文同）在1947年2月发出《关于准备建立新制高中》的通知，指出：“高中以初中毕业生凡希望升学者全部能够升学为奋斗目标。”这表明新制高中要为推动日本高中教育的普及而努力，为此日本采取了新制高中“三原则”。
1. 综合制原则。
综合制原则的实行是为了避免因学校和学科类别的不同而产生的不平等。为了建立新制高中，日本于1948年至1949年对全国的高中进行了综合制改造，将普通高中、高等女子学校和实业学校等合并为不同类型的新制高中，并把战前不属于中等教育范围的实业补习学校和青年学校等作为定时制高中纳入新制高中。
2. 共学制原则。
实行共学制原则是为了取消男女入学差异。战前，日本的中学实行男女分校，在学校类别、教育内容和教学水平上存在很大差异，女子的入学率和受教育机会远远低于男子。战后，本着受教育机会均等的原则，日本实施了男女同校制和产学协作，女子入学率逐渐升高。20世纪80年代以后，90%以上的国立高中和公立高中都实行了男女同校，且女子入学率略高于男子。
3. 小学区制原则。
小学区制原则的实行是为了消除因地区不同而产生的高中教育不平等现象。小学区制是指在一个学区设立一所高中，但在综合制原则实施以后，小学区制逐渐暴露出许多问题。例如，由于对为升学而设置的普通教育课程和为就业而设置的职业教育课程的评价不同，以及各高中的教学水平和设备等方面的差别，导致了学校和课程之间的差别与对立。
因此，随着高中教育的普及化和多样化，小学区制逐渐被中学区制（一个学区设立2~6所高中）和大学区制
（一个学区设立7所以上高中）所取
代。目前，只有京都府仍在实施小学区制，其余的都道府县均采取中学区、大学区制或并行设置。
日本在建立新制高中的过程中，“三原则”发挥了积极的作用：贯彻教育机会均等原则，促进单轨制教育体系的形成；消除高中教育中的等级差别、男女差别和地区差别，实现了后期中等教育的一体化，为高中教育的普及开辟了道路，奠定了基础。
但是，“三原则”中唯有共学制原
则得到了真正的落实，综合制原则和小学区制原则都未能行得通。
二、为就业青少年创设多种接受高中教育的机会
1963年，日本经济审议会估计1965年的高中入学率为70%左右，就这样仍有近30%的学生不能入学。为使这些学生和已就业的青少年获得深造机会，日本政府开辟了以下道路提高高中教育的普及率。
1. 采用定时制高中与函授制高中并行的方式。
日本的函授制高中和定时制高中是为已经就业的青少年开办的，学习时间在四年以上。为了使这些青少年获得高中毕业资格，允许他们在就读定时制高中的同时就读函授制高中。之后，随着函授制高中的增设，定时制高中及其在校生数量逐渐减少。
2. 加强定时制高中与职业训练机构之间的协作。
日本的职业高中和职业训练机构的教育计划有较大区别，职业高中的教学计划是以学科教学为中心的，而职业训练机构的教学计划是以实习为中心的。由于高中入学率的迅速上升，职业训练机构渐渐难以招收到优秀的初中毕业生，并且，在已经就业的接受职业训练的青少年中，白天接受职业训练、晚上又到定时制高中和函授制高中学习的人越来越多。
为了减轻学习者的负担和提高职业训练的水平，1955年，文部省指定神户市立产业高中和阪神内燃机制造厂进行加强定时制高中与职业训练机构之间协作的试验。1961年通过的《学校教育法》修订版正式确立了产学协作制度，职业训练机构和定时制高中相互承认学生在对方机构所学科目的学分，即职业训练机构承认学生在定时制高中学习普通科目和基础科目的学分，定时制高中也承认学生在职业训练机构学习专业科目和实习的学分。
三、高中准义务教育化和基础教育化
20世纪70年代，随着产业结构和科技政策的转变，日本社会对高层次人才的需求不断增加。此时，战后实行的九年制义务教育已经高度普及，各级教育迅速发展，日本开始步入高学历阶段，人们都向往更高一级的教育，普及高中教育的呼声日益高涨。因此，日本高中教育开始向作为普通教育体系中的一环、具备准义务教育特征、促进中等教育彻底普及的方向转变。
1. 实现高中教育的准义务教育化。
20世纪60年代以后，由于受战后初期出生率增长高峰的影响，日本的高中适龄青少年急剧增加；另一方面，由于九年制义务教育的彻底普及，要求升入高中的初中毕业生逐渐增多。因此，以公众强烈的教育要求为主导的“高中全员入学运动”在全国展开。
20世纪70年代以来，随着政治、经济和教育政策的转变，高中教育普及化的时机日渐成熟。为加速高中教育的普及，日本采取了各种措施。例如，增设地区普通公立高中，实行《私立学校振兴法》，地方援助私立高中办学；加强高中的学校设施建设，缩小各校之间的差距；改革高中入学方式，普遍实行中学区综合选拔制；挖掘现有高中的潜力，扩大学校规模，使之趋于大型化等等。除此之外，为加强基础教育机构的一体化和相互之间的衔接，中央教育审议会和教育制度探讨委员会提出改编学制、建立“地域综合高中”的设想，从而彻底保障了所有青少年接受高中教育的机会。
正是因为这些合理措施的有效实施，日本的高中教育才得到了长足发展和迅速普及，入学率猛增，到1989年达到94.7%，基本实现了高中的“准义务教育化”。
2. 逐渐将高中纳入基础教育范畴。
与20世纪60年代高中教育要为经济增长服务、大力发展职业高中、培养社会急需的大量初级技术专业人才的基调不同，20世纪70年代以后，日本强调要解决中等教育中的初中与高中相脱节、普通教育与职业教育相分离的问题，逐渐建立初、高中一贯制，实现高中普通课程与职业课程的相互结合，将高中变成实施基础教育的学校。
日本对高中的调整体现了其重视普通高中、强调升学率的倾向。首先是扩充普通高中，加大普通科学生的比例。其次，从高中毕业生的出路看，升学率上升，就业率下降。这说明日本高中正逐步成为基础教育的一部分。
一、大学生思政教育的现状
思政教育即为思想政治教育，它是对人们的思想进行武装，使得人们有更好的抗压能力，具备良好的心理素质。随着时代的改变，思政教育也出现多种形式。思政教育在发展过程中大致出现了以下几种形态：意识形态型思想政治教育，学术性思想政治教育，面对生活型思想政治教育。这三种思政教育形态皆是历史的产物，前者不能适应时代的发展，后者应运而生，满足人们对思政教育的需要。但每一种形态都不是完美的，都是有缺陷的。所以，就目前大学生思政教育而言，存在以下几个缺陷：
（一）知行结合不紧密思政教育主要是思想上的教育，这就使得部分高校的思政教育只限于形式，而没有真正从行动上表现出来。或者说，他们的思政教育只有形式，没有效果。就拿疫情而言，同样都是受过思政教育的人，有的冲在疫情前线，有的却是躲在疫情区某一个安全的角落。再比如，同样都是高级知识分子，有的人在工作岗位任劳任怨，吃苦耐劳；有的却只想着谋求私利，往自己口袋装钱。最后，一个深受人们爱戴，成了人人称赞的优秀模范；一个却成了“大老虎”，锒铛入狱，留后人辱骂。由这两个例子可以看出，思政教育对人们的影响是极其深远的，思想政治教育改变的绝不应该只是思想，而应该是行动。思想与行为应当完美结合，若思想与行为不一致，那就是个伪君子。所以，知行合一绝不应该只是一句口号，而应当把它以实际行为表露出来。对于国家领导人来说，知行合一可以为公民树立一个良好的领导人形象；对于普通人而言，知行合一则有助于提醒人们得有良知。知行合一，方可德才兼备。知行合一无论是国家层面还是个人层面都有其深远影响，由此推知，思想政治教育缺乏对人们的影响之大。
（二）教育方式过于单一大学生是祖国未来发展的主力军，大学是他们三观形成的关键时期，因此在这段时间，高校对大学生的教育显得尤为重要。但是就真实情况而言，高校的教育方式显得有些单调。虽说，一个好老师对学生的影响很大，但一个有趣的老师对学生的影响是深远的，刻骨铭心的。好看的皮囊千里如一，有趣的灵魂万里挑一。传统教学老师讲，学生听，老师筋疲力尽，学生呼呼大睡，学习效果极其不好。这种教学方式只适合没有自制力的学生，但对于大学生而言，他们的自制力较强，这种方法就显得枯燥无味。而且，也不利于培养他们的自我学习和创新意识。因此，教学方式单一仍是大学生思政教育中存在比较严重的问题。
（三）认识程度不够大学是学生走向社会的一个重要转折点。但不少教育工作者将目光放在专业水平和能力的培养上，忽略了对大学生的思想政治教育。若大学生在学校没有得到良好的思想政治教育，没有树立一个正确的三观。等毕业后，面对纷繁错杂的社会，面对各种各样的诱惑，很容易迷失方向，失去自我，最终犯下不可挽回的错误，给自己和他人造成不可弥补的伤害。很多人把社会当作放飞自我的开始，在金钱和地位的诱惑中，走向错误的方向，结果越走越远，再也找不到自己的初心，这是对自身的认识程度不够。认知不足很容易导致人们误入歧途，因此这方面的漏洞要及时弥补。
二、解决大学生思政教育问题的策略
（一）通过实践使得大学生知行合一亲身体验才能真正体会到何为知行合一。在课堂上。教师可以让学生们分组选择道德剧进行表演，设身处地的感受何为知行合一，感受知行合一的庞大力量。也可以在课堂上通过一些真实案例的交流和讨论，交换彼此的看法和意见，加强学生的思想政治建设。而在课堂外，如果个人不太能做到知行合一，那就选择一个说一不二的人，与他交往，通过平时交往和思想沟通，让他的思想感染自己，坚定自己在抉择面前正确的选择，不再举棋不定。或者也可以经常观看一些道德电影，从思想上改变自己的错误观点。知行合一，可以帮助人们在关键时刻做出正确的选择。知行合一，止于至善。
（二）改变教育方式中小学虽说教学方式相较于以前有所改善，但仍是以前的传统教育，依旧以老师讲为主，学生仍没有掌握课堂的主动权。大学是学生转变的一个重要点，在大学里，学生需要学习的不仅有知识，还有个人能力与魅力的养成。所以教育方式要与以前有所不同，也要有所提高。大学里课堂主体应该是学生，老师只起辅助作用。课堂上应该由学生讲，老师进行补充。老师可以让学生通过资料查找，对所学内容进行理解，最后通过自己的方式讲给其他学生。方式是多种多样的，比如PPT、小组讨论、情景剧等等。也可以让学生通过一些学习软件进行系统的学习，最后再由老师补充说明。学生提前有了自己的理解，对讲解内容有了认识，再加上老师的补充，对知识加深了理解与认识，也提高了学生的自学能力。所以，改变教育方式对于培养学生的能力有很大的帮助。
（三）提升认识首先教育事业工作者要把思政教育当一项工作来抓，而不是简简单单一笔带过。要深刻认识到只有思政教育工作做好，学生能有全面发展，学校里才会有一个良好的校园氛围。有一句话叫，有才有德是贤人，有才无德是小人，无才有德是蠢人，无才无德是废人。这句话极为准确地揭示了一个人的未来与道德之间的关系。所以，学校也应该对思想政治教育工作抓紧抓牢，老师也应对这门课程提升认识，从而帮助学生培养良好的道德素质。除了教育工作者，学生也应该提升对思想政治这门课程的重视。当走入社会，很多人面对各种各样糖衣炮弹，深陷其中，无法自拔，甚至有人因一时快感，堕入瘾君子的行列。对于普通人来说，良好的思想政治教育是走向成功的一个必不可少的因素；对于成功人士来说，良好的思想政治教育则是帮助事业更上一层楼的一块垫脚石，否则则可能是一个拦路虎。总而言之，无论是教育工作者还是个人都应该提高对思想政治教育的关注。
三、提升大学生思政教育的重要意义
（一）从根本上解决问题从近几年发生的碰瓷，组团过马路，乱闯红灯，在旅游点的建筑上乱写乱花等让人哭笑不得的问题上，会发现目前人们的素质水平有待提高。大学生作为未来的顶梁柱，加强思政教育有利于为社会树立一个带头作用，改良以前不好的社会风气，培养一个良好的社会氛围。提高大学生思政教育能够从根本上改变一些不良的习惯，为社会培养全面型人才，真正从根本上解决问题。
近年来，英国政府推出了多项新的政策举措，开始了规模宏大的学前教育改革，以扩展和提高早期儿童保育和教育服务的数量和质量，为幼儿和他们的家庭建立一个更加广泛的支持系统。本文介绍和分析了这场由英国政府主导的学前教育改革的动因、所要解决的问题和英国政府各项创新的政策举措。
关键词
儿童托儿照看服务 保教一体化 国家儿童照料战略
一、学前教育改革的动因和所要解决的问题
早在1870年，英国就开始实施了儿童5岁入学(在北爱尔兰则是4岁)的义务教育。由于5岁以下幼儿的教育不属于义务教育，加上长期以来人们认为儿童的照顾和照料主要是父母的责任，因此英国一直不重视发展5岁以下幼儿的学前教育。1997年以来英国政府对学前教育投入总数为85亿英磅的巨额资金、积极推动学前教育改革。这次学前教育改革主要有以下两方而的原因:
(一)社会原因:鼓励就业、根除贫困
近年来，英国的社会问题越来越严重:由移民带来的社会排斥现象、单身母亲和少女妈妈数量跃居欧洲首位、因父母受教育水平低下和缺乏经济来源而导致儿童家庭教育的环境贫乏恶劣、越来越多的成人和儿童缺乏基本的读写和数学技能、青少年辍学率增高、犯罪现象增多等等，从而产生了文盲和贫困的恶性循环。1998年英国财政部的调查表明，在英国大约每3个儿童中就有1个生活在贫困中，这些孩子的家庭收入往往低于或只有英国人平均收入水平的一半。而在1968年，每10个儿童中才有1个这样的贫困儿童。由贫困带来的一系列社会问题已经严重地困扰和阻碍英国社会的发展与安定。
英国政府承诺要在20年之内彻底根除儿童贫穷现象。但是靠什么来解决这些问题，根除儿童贫穷现象?关于早期教育的效益研究为英国政府提供了决策的依据。研究表明:早期教育对于社会和教育的健康发展具有重要的作用。托幼机构为儿童和家庭提供的托管照料服务不仅具有鼓励就业的功能，而且高质量的早期教育还能够促进幼儿认知和社会性发展，为儿童入学学习和今后的就业奠定良好的基础。处境不利的家庭在儿童早期教育上的努力可以成功地打破贫穷在代际间的循环。对早期教育的投入将获得节约社会资金的回报。学前教育改革作为“非暴力革命”，可以作为重要的社会改革手段。
正是在这种背景之下，英国政府推出了一系列有关学前教育的改革举措。其核心宗旨就是向社会歧视宣战、鼓励就业、减少贫困，确保幼儿能够为后续的学习做好准备。
(二)学前教育自身存在的问题
英国虽然是现代托幼机构教育制度的发源地，但是长期以来英国学前教育因缺乏来自政府必要的资金和政策支持而积累了一些急需改革的问题:
1.托儿服务供求关系失调和昂贵的托儿服务费用。
10年前英国妇女参加工作的比率在欧洲是最低的，但是现在有5岁以下孩子的妇女参加工作的百分比已经从那时的32%上升到了51%。超过2/ 3的原来有工作的母亲在产假之后又重新工作。每5个没有参加工作的母亲中有4个表示如果托幼机构能够提供相应的托管照料服务，她们会考虑参加工作。
人们的工作时间也在增加。1998年84%的男性和45%的女性每周工作时间超过40小时，而且30%的男性和10%的女性每周工作时间要超过50个小时。在1988年，只有24%的男性和4%的女性需要每周工作超过50小时。与欧联邦的其他国家相比，英国男性工作时间更长，假期更少;有10岁以下孩子的父亲每周平均工作时间为47小时。
妇女就业人数和人们工作时间的增加，要求社会帮助解决幼儿的托管照料问题，但是托幼机构能够提供的学位明显不足。资料表明，1997年在英国，每3个幼儿才有1个学位。而且托幼机构提供的照看和照料时间不能配合家长工作的时间。有工作的或正在接受职业训练的父母需要“全包型”的幼儿托管服务，包括放学前后和假期的照顾照料服务。通常提供这种“全包型”的幼儿托管照料服务的都是私人或私立机构。
资料表明，大多数有工作或正在接受培训的父母把3岁以下的幼儿托付给家庭托儿所的保姆照顾或者把孩子送入私立机构。3岁以上的儿童同样也需要托管照看服务，因为通常为3岁和4岁幼儿提供的学前教育服务是非全日制的，而且只有在正常的学期内才有可能获得这种服务。例如，大多数游戏小组每天只提供几个小时的托管照料服务，或者每周只开放几次。只有少数游戏小组提供连续几天的服务或在假期也提供服务。
然而，“入托难”还不是家长面临的唯一困难，昂贵的托儿服务费用也是家长难以承受的负担。在英国，照料2个儿童(1个学前儿童,1个学龄儿童)的年度费用约为6000英镑，这在欧洲各国中是最高的。在大多数情况下，父母必须自己负责托儿服务费用，只有在幼儿被认定为“处于危境”的情况下，才能获得来自于政府资金的支持。
托儿服务供需之间的巨大矛盾和昂贵的托儿服务费用，成为英国政府实施鼓励就业、促进经济发展和保障家庭拥有健康生活政策的直接障碍。
2.“照看”和“教育”在体制上的分裂。
学前儿童特殊的身心发展特点，要求托幼机构必须把照看(Care)和教育( Education)整合起来。但是，由于英国托幼机构发展源流的多样性和行政管理体制的特殊性，不仅形成了英国托幼机构类型的多样化，也使英国托幼机构长期以来分裂为“教育” ( Education)和“照看”( Care)两个不同的服务体系。
属于“照看”体系的托幼机构，一般来说，为家长提供的托儿服务时间比较长，比较能够配合家长工作的时间，但往往只解决幼儿的生活照料问题而不能为幼儿提供适宜的教育。属于“教育”体系的托幼机构，为家长提供的服务时间往往较短，大都是非全日制的，而且通常在学校假期内不提供服务。
这两种功能不同的服务体系，在管理上的归属也不同。传统上，为从出生到3岁幼儿提供的托儿服务由社会保障部门管理，招收3到5岁幼儿的托幼机构则由教育部门管理。在各个地区，有关学前教育服务的政策(包括服务内容和标准)主要由地方当局根据当地的需要来制定，地方当局为托幼机构提供资金并决定由哪个部门(健康或教育部门)来具体管理这些机构。
“照看”和“教育”在体制上的分裂，造成了英国学前教育服务内容和标准的复杂性和多变性:不仅在不同的地区之间存在着地区差异，而且在不同的托幼机构或提供者之间也存在着差异，形成了英国学前教育服务缺乏统一的质量标准的状况。
“照看”和“教育”之间的鸿沟不仅存在于不同的地区和机构之间，而且还存在于托幼机构内部的从业人员之间。托幼机构内部的从业人员也有“照看”系列和“教育”系列的区分。不同系列的从业人员在职前培训、资格要求、晋级、成人与幼儿比例以及薪水之间有明显的差别。
要进入“教育”系列，成为一个合格教师，必须要拥有一个3年的学位，并经过1年的继续学习获得教师资格证书（PGCE)或4年的高等教育学位。目前，在英国托幼机构中的从业人员中，只有20%的人具有大学学历。成为托儿所的保育员或合格的助教，则必须要接受两年时间、16种内容的培训。对保姆、奶妈一直没有培训方面的要求。但是，保姆和奶妈却是英国儿童托管服务队伍的“主力军”(约占57% )，幼儿园(pre-school)和游戏小组(playgroup)的从业人员构成了另外的33% ,剩余的人员(大约10% )在托儿学校、放学后和假日游戏活动托管班中工作。在这些托管服务机构中有一半的从业人员没有受过培训，甚至附设在公立小学的学前班里的助教也没有经过专门的培训。一般来说，在“教育”系列中工作的从业人员的薪水要高于在“照看”系列中工作的从业人员。属于前者的合格教师能够拿到最高的平均薪水(17英镑/小时)，而属于“照料”系列的工作人员的薪水低于全国最低工资水平，每小时只有2. 1镑(英国新的最低工资标准为3. 6镑/小时)。
大量研究表明，托幼机构从业人员的专业化发展水平和稳定性(与薪资有关)等，是与托幼机构保教质量密切相关的重要因素。
二、英国政府的行动和政策举措
1997年以来，英国政府推出了一系列重大的政策举措来确保学前教育服务对于每个幼儿的可获得性。
(一)国家儿童照料服务战略的实施(The National Childcare Strategy)
1998年3月英国政府推出了“国家儿童照料战略”，该战略的主要目标是扩大就业、改善学前教育服务质量和为家庭提供更广泛的支持，主要内容包括扩大照料服务、提供基金、改善为从出生到3岁儿童提供的早期教育服务的质量和为14岁以下的儿童提供校外托管照料服务以及为16岁以下有特殊需要的儿童提供特殊教育服务。
教育就业部负责人Margaret Hodge在1999年3月29日的一个讲话中宣称政府将投资80亿英镑以扩展和改善为年幼儿童和家庭提供的照料服务。从1998年9月起，所有4岁幼儿都可以享受每周5天、每天2.5小时的免费早期教育。同时英国政府还确立了以下目标:到2002年，在苏格兰所有3岁儿童都能享受这种免费早期教育，在英格兰享受这种教育服务的幼儿将达到66%;到2004年，在英格兰所有3岁儿童都能享受这种学前教育服务。把早期教育服务的对象拓展到3岁幼儿，已被置于优先考虑的地位。
针对英国工作母亲人数很多，而托管照料的学位数量又严重不足的状况，英国政府采取策略，充分发挥和整合各种社会资源和力量为幼儿创造尽可能多的学位。英国的托幼机构，从性质上说，有地方教育当局举办的机构(约占59% )、私立的机构(约占30% )、社区和志愿者机构(约占90%)。这些机构(不管是公立的和私立的)，只要接受和通过教育标准办公室对其教育质量的评估，被认定为能够达成政府提出的基础阶段(3- 5岁)教育目标的话，都可以通过提供学位而获得政府资金的支持。而且，为了支持私立以及志愿者团体所办的托幼机构的发展，使它们仍然能够留在儿童托管服务的领域中，英国政府还承诺从1998年到2003年将为私立以及志愿者团体所办的托幼机构(这些机构自己并不独立承担幼儿托管照看服务所需的全部费用)投入4. 7亿的资金支持。
“国家儿童照料战略”所需的资金将通过新机会基金(NOF)得到补充。在1999- 2003年，来自国家的1. 7亿英镑的基金将为86. 5万儿童提供托管照料的学位。
(二)职能部门的合并与调整
针对长期以来英国学前教育领域中存在的“照看”和“教育”在体制上的分裂，英国政府最近推出的新政策强调整合或“保教一体化”。
在中央政府管理层面上，决定主要由教育和就业部( DFEE,即现在的教育和技能部DFES)负责英国的学前教育事务。在其他可能对儿童产生影响的事务上，政府其他部门继续发挥作用。在教育和技能部中，设立了相关的职能部门来协同解决有关学前教育阶段的事务。在地方上，教育和社会服务部门共同发起了把“照看”和“教育”结合起来的活动，从而导致了被称为“保教一体化”的家庭托儿所数量的上升。
(三)质量监督与评价机制
在扩展托幼机构服务的同时，规范和提高托幼机构的服务质量也是一个需要考虑的重要问题。
长期以来地方当局既负责托儿服务的提供，又负责托儿服务的规范与管理，缺乏“第三者”的监督机制。经过大量协商之后，英国政府在1999年8月宣布，由独立于教育与技能部的非部级单位一教育标准办公室( Office for Standards in Education , OFSTED)负责制定全国统一标准的托幼机构学前教育服务质量规范以及注册和督导检查工作等，形成“第三者”监督机制。从2001年9月开始，所有的托幼机构都要接受教育标准办公室的监督。在各个地区将建立地方性的教育质量督导网络以支持督导者的工作。
教育标准办公室经常在报纸和网上发表对学校的检查报告。它的这种做法被认为会影响学校的“排名和声誉”。教育与技能部和学前教育的专业团体对教育标准办公室的这种做法深感忧虑，认为这种做法不应该被扩展到托幼机构中去。在对托幼机构进行的质量评价中，应当更多地发挥地方自我评价和改进质量的“积极主动性”，使国家标准和地方改革的主动性结合起来。
为了提高托幼机构教育质量评价的科学性，英国教育和技能部计划投入超过1000万英镑的科研经费，支持专业团体和机构开展有关早期干预与效果、托幼机构教育教学质量、教学策略、从业人员培训、资格审核、招聘以及配备的评估和研究。预计在今后的托幼机构教育质量的评价过程中，有关幼儿的学习和发展成就的数据资料将作为评价的重要依据而发挥作用。
(四)改善托幼机构办学条件
成人与幼儿的比率、从业人员的资格与培训、稳定性等都是影响托幼机构办学条件和保教质量的重要因素。使不同地区托幼机构中的成人与幼儿的比率保持相对一致，是政府改善托幼机构办学条件的一个重要的行动目标。1999年8月英国政府开始为经济落后的地区提供资金以把当地学校中学前班的师幼比从1: 30降低到1: 15 。
针对托幼机构从业人员工资低、流失率高的情况，政府实行最低工资制度以帮助和稳定托幼机构的从业人员队伍。
针对托幼机构相当多的从业人员专业化发展水平低的状况，英国政府致力于建立一个连续完整的培训系统并将增加拨款来支持培训。1998年11月成立了国家早期教育培训组织(the Early Years National Training Organization, NTO)。NTO与资格与课程认证部门(Qualification & Curriculum Authority, QCA)合作，面向学前教育(0- 8岁)领域中的所有从业人员(而不仅仅是教师)提供培训，并且把全国所有能够提供学前教育培训的机构组织在一起，形成一个全国性的合作网络。
(五)基础阶段课程指南(the Foundation Stage Curriculum Guideline)
为了解决长期以来存在的缺乏全国统一的学前教育服务质量标准问题和使5岁以下的幼儿为以后学习第一阶段的国家标准课程作好准备，2000年英国政府颁布了面向3- 5岁幼儿的《基础阶段课程指南》，为不同地区和类型的托幼机构提供目标清晰的指导。
《基础阶段课程指南》把基础阶段的课程内容分成人格、社会性和情绪情感发展;交流、语言和读写;数学;知识和对周围世界的理解；身体发展和创造性的发展等六个领域，提出了到基础阶段结束时每个幼儿在各个领域必须要掌握的关键技能。它虽然强调了幼儿身心发展目标的“全面性”，但同时也很注重幼儿的早期阅读和数学能力。当幼儿达到了法定的入学年龄(5岁)时，将对幼儿进行人格、社会性和情感发展，语言和读写以及数学等方面的发展水平评估(Baseline assessments)。以读写能力为例，5岁的幼儿要能够听出词汇中的第一个和最后一个音，发出单词中的短元音；将语音和字母联系起来，会说和听出字母表中的每一个字母;会独立地认读一定数量的熟悉的或常用的词汇以及简单的句子；会写自己的名字和标签、标题之类的东西，会使用标点符号来结构简单的句子；会运用语音知识来拼写简单的规则单词而且努力拼读一些更复杂的单词等。
许多幼教工作者担忧英国政府推行的这种强化读写和数学学习的措施会导致幼儿在很小的时候就体验到太大的学业压力。长期以来在“什么样的课程适合幼儿”这个问题上，英国幼教界一直争论不断。源自罗伯特·欧文和玛格丽特·麦克米兰传统的观点认为幼儿需要的是以儿童为中心、以自由游戏为基础的课程，而与其针锋相对的观点则强调从学前阶段就应当注重学业知识技能的学习。
《基础阶段课程指南》一如英国幼儿教育的传统，肯定了游戏对于幼儿学习与发展的重要性，但提出了“精心设计的游戏”(well—planned play)这一新的概念来区别于传统的自由游戏，“精心设计的游戏活动是儿童在基础阶段学习的主要方式，这种游戏中的学习带有愉悦性和挑战性”。显然“精心设计的游戏”这一概念更强调教师的作用，它标志着今天的英国幼教工作者在保持传统和面对现实的张力中所选择的“中间道路”。
(六)鼓励社区合作和家庭积极参与的政策支持
充分利用和整合社区资源，促进社区合作和家庭参与，为儿童和家庭提供更为广泛的支持，是英国政府改革学前教育的基本思路。
1.儿童早期发展和照料协商合作组织。
在这次改革中被认为是一项非常有意义的创新举措是在每个地区建立了儿童早期发展和照料的合作协调组织(Early Years Development and Childcare Partnerships)。儿童早期发展和照料协商合作组织的成员来自地方政府、地方教育、健康和社会服务等部门、各种不同类型的托幼机构和师资培训机构，以及家长和单亲父母的代表。他们都以志愿者的身份工作，其主要的任务是对本地区目前儿童照料和教育服务的状况进行评估和审计，为增加学位制定规划等等。为了帮助父母便捷地获得关于托儿服务资源的信息，英国政府在1999年9月建立了儿童托管照料网络信息服务系统(C1S)。
2.“确保开端”项目(Sure Start)。
“确保开端”项目是英国实现在20年之内彻底根除儿童贫穷现象承诺的中心环节。“确保开端”与美国60年展起来的“提前开始”项目不同的是，它不是通过托幼机构来对贫困儿童实施补偿和补救性质的教育，而是强调在尊重家庭文化背景的基础上，帮助家庭营造良好的家庭教育环境，更多强调的是贫困家庭的“教育自救”以实现贫穷的自我预防。
同时，“确保开端”方案并不仅仅面向贫困儿童，而是面向所有家庭的所有儿童。该方案为家庭提供的服务主要包括:家访咨询、帮助家长理解和支持幼儿的游戏、分享儿童保育和教育的经验、提供初步的社区健康服务、为有特殊需要的儿童和家长提供支持。政府雇佣幼儿保育和教育的专业工作者开展“确保开端”的项目。1999年1月已经在60个地区启动了该方案，在英格兰至少要建立250个“确保开端”方案。“确保开端”项目在3年中已经获得了5. 4亿英镑的资金支持。
3.优质早期教育资源中心(The Early Excellence Centers Pilot Program)
优质早期教育资源中心先行计划鼓励托幼机构和所在的社区、家庭合作，转变为为家长提供“一站式”教育服务与指导的社区教育中心，开展包括为5岁以下幼儿提供高质量的保育和教育服务、幼儿健康咨询、成人继续教育和职业技能培训等教育服务。申请成为优质幼儿教育资源中心的托幼机构需经过教育和技能部的认证和批准，通过和“确保开端”项目合作获得资金支持。该项目将分期分批在各地推动示范性的优质早期教育资源中心的建立。
4.为家长提供的优惠政策。
为了使家长有更多的时间和孩子在一起，保证家庭生活的质量与健康，英国政府延长了妇女带薪产假(从14周增至18周，可望延长至40周)和第一次为有5岁以下幼儿的家长设立了父亲可以使用的父母假(13周的不带薪假期，低收入的家长可以申请额外津贴以贴补减少的收入)。针对家长难以支付昂贵的托儿照看费用的问题，1999年10月英国政府出台了儿童托管照料税收信用政策，来帮助父母解决支付托儿照看服务的费用问题。
三、结语
当前是我国社会的转型期，我国学前教育事业的发展也正面临挑战。怎样更好地解决学前教育的公平、公正和民主化的问题，是我们在改革的过程中需要思考和研究的问题。中国和英国的社会制度和经济发展水平虽然不同，但是由英国政府主导的学前教育改革仍然对于我们进行学前教育改革、尤其是重新思考政府在学前教育的改革中发挥什么样的作用和职能定位不无裨益。从中，我们至少可以获得以下三点启示:
中图分类号：G610 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2016）31-0120-02
追求教育公平是我国教育的基本准则之一，也是贯彻社会公平正义的具体表现之一。目前，幼儿教育存在教育资源不足的问题，长此以往，会引发教育不公平的现象，因而需要在学前教育中不断融入公平的教育措施，实现社会弱势群体追求优质学前教育资源的权力。
一、幼儿教育公平的取向分析
孩子是一个家庭的未来和希望，所有家长都想让自己的孩子接受最好的教育。幼儿教育是一个孩子的启蒙教育阶段，需要重视这一时期的教育，学生才能打下坚实的基础，形成良好的生活、学习习惯。如果学前教育出现失衡，社会群体之间将产生矛盾，影响社会和谐。幼儿教育关系到每一个家庭的希望，每一位家长都希望自己的孩子接受良好的学前教育，可见幼儿教育对每一个家庭来说都十分重要。同时，幼儿教育公平影响社会的和谐稳定，也是国家对教育部门的基本要求。然而，现实情况是很多孩子难以享受优质的教育资源，这是教育部门需要努力的方向。
二、国内幼儿教育存在不公平的具体原因
目前，国内的幼儿教育出现不公平的主要原因是教育资源结构性不足。所谓教育资源的结构性不足，是指目前国内一些地区的幼儿教育资源，尤其是优质的公办幼儿教育资源十分稀缺。具体原因分析如下：
1. 人口集中向大城市迁移
目前，国内的城镇化建设还在推进中，农村人口、中小城市人口都在向大城市迁移。在迁移的过程中，青壮年占到绝大多数，他们将自己的孩子带入城市，希望孩子能接受更为优质的教育资源。因此，在城市里集中了更多学龄前儿童，然而城市还没有准备好相应的幼儿教育资源，导致幼儿教育资源结构性短缺，这将引发幼儿教育不公平的现象。
2. 受社会上找关系、找门路观念的影响
由于教育资源短缺，很多家长“病急乱投医”，当孩子到了上幼儿园的年龄时就开始找熟人、托关系，希望自己的孩子进入优质的幼儿园，这种观念具有一定的普遍性，一旦一个家长这样做，其他家长就会纷纷效仿。这样，有关系的孩子可以享受优质的教育资源，接受更好的教育；没有关系的孩子只能进入较差的幼儿园，无形之中造成了教育不公的现象，使得家长之中出现更多的矛盾和问题。
3. 幼儿教育资源存在差异性
由于幼儿教育不属于义务教育范畴，国家除了有公办幼儿园之外，还鼓励社会力量投入到幼儿教育之中。这些不同层次的幼儿园在幼师、硬件设施、教学设备等方面都存在很大的差异，这也是幼儿家长更愿意选择优质学前教育资源的原因。因为上了那些教学质量一般甚至较差的幼儿园，孩子接受不到更好的教育，家长就认为自己的孩子输在了起跑线上。
三、国内幼儿教育兼顾公平的具体措施
1. 制定扶持幼儿教育事业的优惠政策
国家的政策可以有效调节社会优质资源投入到幼儿教育事业之中。幼儿教育关系到国家的未来和希望，需要进一步投入精力和资金，对幼儿教育进行大力投入。政府是幼儿教育资源优化的主要倡导者，只有政府才有能力实现对幼儿教育事业的有效扶持，在政策上实现对幼儿教育事业的重视和发展。例如，地方政府在管辖的高校中加大对幼师教育的投入力度，减免一些幼教专业学生的学杂费等，使得更多的优秀人才进入到幼师教育队伍之中。还可减免一些民办幼儿园的税收等，使更多的社会资源投入到幼儿教育之中，从而极大地丰富幼儿教育资源。
2. 实现幼儿教育质量的提升
国内的幼儿教育质量参差不齐。首先，需要强化对教育资源薄弱幼儿园的扶持，将优质教育资源向薄弱地区输送，如公办幼儿园的教师进入民办幼儿园进行指导，民办幼儿园的教师进入公办幼儿园进行学习。其次，取缔那些没有资质的幼儿园。一些地区存在着没有办学资质的幼儿园，一旦孩子进入这样的幼儿园，将直接影响孩子的健康成长，可能造成孩子不可逆的危害，应坚决取缔那些没有资质的幼儿园，从而净化幼儿教育市场，提升整体的幼儿教育水平。最后，加强对民办幼儿园教师的培训。政府需要投入一定的资金，给民办幼儿园进行教师培训。因为教师是进行幼儿教育的重要因素，他们是幼儿教育的实施者，其教学方法和理念的更新可以提升民办幼儿园的教学质量和水平。
3. 设计合理化的入园制度
目前，国内的幼儿教育资源不平衡是客观存在的，设计更为科学、合理的入园管理制度可以兼顾社会幼儿教育资源的公平。具体来说，在兼顾一些特殊家庭的特殊照顾（如烈士子女需要优先入园等）之后，在某一地区的优质教育资源进行统一摇号分配，这样可以提升幼儿园教育资源分配上的公平性，同时邀请家长代表对摇号过程进行全程监督，对不公平现象进行举报，从而构建更为公平的优质幼儿教育资源分配机制。
幼儿教育的公平性直接关系到社会稳定，需要强化政府指导，不断提升幼儿园整体的办学质量，创造更为优质幼儿教育资源，同时兼顾目前的优质资源公平分配机制。
会议确定了以下政策措施：（一）扩大学前教育资源。大力发展公办幼儿园，支持街道、农村集体和有条件的行政事业单位、企业办幼儿园。鼓励社会力量办园，引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠。城镇小区要按照国家规定配套建设幼儿园。努力扩大农村学前教育资源，逐步完善县、乡、村三级学前教育网络。从今年开始，国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区乡村幼儿园建设。（二）加强幼儿教师队伍建设。合理确定生师比，逐步配齐公办幼儿园教职工。依法落实幼儿教师地位和待遇，切实维护其工资、职称评聘和社会保障等权益。完善学前教育师资培养培训体系，办好幼儿师范院校和专业，加大幼儿教师培养力度。3年内对1万名幼儿园园长和骨干教师进行部级培训，各地在5年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员培训。（三）加大学前教育投入。将学前教育经费列入各级政府财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜。建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育给予资助，发展残疾儿童学前康复教育。中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。（四）强化对幼儿园保育教育工作的指导。遵循幼儿身心发展规律，坚持以游戏为基本活动，保教结合、寓教于乐，防止和纠正幼儿园教育“小学化”倾向。建立幼儿园保教质量评估监管体系。（五）完善法律法规，规范学前教育管理。严格执行幼儿园准入和年检制度，实行动态监管。分类治理、妥善解决无证办园问题。加强幼儿园安全监管，建立健全安全管理和安全责任制度，形成全覆盖的幼儿园安全防护体系。合理制定公办幼儿园收费标准，加强民办幼儿园收费管理，坚决查处乱收费。
会议要求，各地区、各有关部门要加强协调配合和督促检查，严格落实责任，确保各项政策措施落到实处、取得实效。要以县为单位编制学前教育三年行动计划，在科学测算入园需求和供需缺口基础上，确定发展目标，分解年度任务，落实经费，有效缓解“入园难”问题。要加大对学前教育先进典型的宣传力度，把学前教育和家庭教育紧密结合，营造全社会关心学前教育的良好氛围。
会议指出，中央国有资本经营预算试行三年来，取得了重要的阶段性成果，对推动国有企业改革和发展，推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进中央企业加快转变发展方式，发挥了积极作用。为进一步完善中央国有资本经营预算制度，会议决定，从2011年起，将5个中央部门（单位）和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。同时，兼顾中央企业承受能力和扩大中央国有资本经营预算收入规模，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。
会议还研究了其他事项。
11月10日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。
会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟须规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。
会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。
会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。
会议审议并原则通过《外国企业常驻代表机构登记管理条例（草案）》。草案明确了外国企业常驻代表机构的性质和业务范围，规定了代表机构开展业务活动的规则，完善了登记管理制度和违法行为的法律责任。
会议还研究了其他事项。
11月17日，总理主持召开国务院常务会议，分析当前价格形势，研究部署稳定消费价格总水平、保障群众基本生活的政策措施。
会议指出，今年以来，按照党中央、国务院关于处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期关系的要求，各地区、各部门采取措施发展生产、保障供应、强化监管，价格调控和监管工作取得积极成效。但7月份以来，受国内外多种因素影响，以农产品为主的生活必需品价格上涨较快，价格总水平逐月攀升，加大了城乡居民特别是中低收入群体的生活成本。
会议强调，要充分认识稳定市场价格的重要性和紧迫性，及时采取有力措施；又要看到稳定市场价格的有利条件和积极因素，正确引导市场预期，坚定信心。按照“立足当前、着眼长远，综合施策、重点治理，保障民生、稳定预期”的原则，坚持扶持生产、保障供应与抑制不合理需求相结合，实施短期应急措施与建立长效机制相结合，理顺价格关系与保障群众基本生活相结合，维护企业正常经营活动与打击价格违法行为相结合，抑制价格上涨势头，切实保障群众生活，保持经济平稳较快发展。
会议确定了以下政策措施：（一）确保市场供应，促进价格稳定。进一步落实扶持农业生产的各项措施，保持农业稳定发展。把握好储备粮油糖投放力度，落实好小包装成品粮油储备制度。抓好冬季蔬菜生产，增加越冬蔬菜供应。完善鲜活农产品运输绿色通道政策，降低农副产品流通成本。加大新疆棉外运力度。继续实行化肥生产用电、用气和铁路运输价格优惠政策，保障化肥生产供应。组织好煤炭生产供应，优先保证发电用煤运输，确保城乡居民生活和企业正常生产电力供应。增加成品油特别是柴油产量，确保敞开供应。（二）完善补贴制度，安排好困难群众生活。各地区、各有关部门要根据实际情况，对优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象发放价格临时补贴，增加对大中专院校家庭经济困难学生和学生食堂的补贴。各地区要尽快建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，逐步提高基本养老金、失业保险金和最低工资标准。（三）增强调控针对性，改善价格环境。继续落实治理和规范收费的各项规定，取消一批不合理收费项目，降低偏高的收费标准。把握好政府管理价格的调整时机、节奏和力度。保持天然气价格稳定。必要时对重要的生活必需品和生产资料实行价格临时干预措施。（四）加强监管，维护市场秩序。整顿主要农产品收购秩序，严格粮食收购资格审核，加强粮食收购资金监管，取缔无照收购、无证加工棉花的行为。关停违规建设的玉米深加工企业。加强农产品期货和电子交易市场监管，抑制过度投机行为，取缔非法交易。健全价格监管法律法规，加大对违法行为的处罚力度。强化执法，重点打击恶意囤积、哄抬价格、变相涨价以及合谋涨价、串通涨价等违法行为，严厉查处恶性炒作行为。完善价格信息制度，稳定社会预期。
会议要求，各地区、各有关部门要高度重视，加强协调配合和督促检查，切实落实“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，确保各项政策措施落实到位。
会议还研究了其他事项。
11月29日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强艾滋病防治工作，决定对《价格违法行为行政处罚规定》作出修改。
会议指出，预防和控制艾滋病，关系到人民群众身体健康和经济社会发展，关系到民族兴衰和国家存亡。近些年来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院决策部署，落实各项防控措施，艾滋病疫情快速上升的势头得到有效遏制，病死率显著下降，感染者和病人生活质量明显改善，防治工作取得积极成效。但要清醒地看到，当前我国艾滋病流行形势依然严峻，防治任务还十分艰巨。必须坚持预防为主、防治结合，依法防治、科学防治，在切实落实“四免一关怀”政策基础上，进一步采取有效措施，加强艾滋病防治工作。
会议确定了以下政策措施：（一）扩大宣传教育覆盖面。加强对重点地区和人群的艾滋病防治知识宣传，落实初中及以上学生学习防治知识的规定，制定媒体刊播防治知识和公益广告的指令性指标，全面普及艾滋病性病防治知识和政策。（二）扩大监测检测覆盖面，最大限度发现感染者。加强监测网络建设，在基层推广使用快速简便的艾滋病检测方法。疫情严重地区各级各类医疗卫生机构要主动开展艾滋病、梅毒检测咨询。（三）扩大预防母婴传播覆盖面，有效减少新生儿感染。逐步将预防母婴传播和先天梅毒重大公共卫生项目扩大到全国，免费为孕产妇提供艾滋病与梅毒检测，对感染的孕产妇及所生儿童免费提供系列干预措施。（四）扩大综合干预覆盖面，遏制艾滋病病毒传播。依法开展禁毒、打击等违法犯罪活动。加强对易感人群、感染者和性病病人的综合干预，努力切断经性传播途径。建立强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复和药物维持治疗之间的衔接机制以及异地服药保障机制，最大限度收治吸毒人员。（五）扩大抗病毒治疗覆盖面。完善以就地治疗、家庭治疗和社区治疗为主的抗病毒治疗服务网络，建立病人异地治疗保障机制，扩大中医药治疗规模。适当增加基本药物目录中抗艾滋病病毒治疗和机会性感染治疗药品的种类，扩大用药范围，逐步提高基本医疗保障水平，减轻病人医疗费用负担。（六）加强血液安全管理，保障临床用血安全。大力推动无偿献血，提高血站血液筛查能力。加强对医疗卫生机构临床用血和院内感染的管理，强化病人和医务人员防护，预防医源性感染。（七）加强对感染者和病人的关怀救助，落实受艾滋病影响儿童的福利保障政策。努力消除歧视，保障感染者和病人及其家庭成员就医、就业、入学等方面的合法权益。加强对违法犯罪感染者和病人的治疗、救助，做好教育监管工作。（八）加强艾滋病防治队伍建设，促进科研和科技成果转化，提高防治能力和水平。
会议要求，各地区、各有关部门要高度重视，加强组织领导和督促检查，健全防控机制，保障经费投入，动员社会力量广泛参与，确保各项政策措施落到实处。
二、召开全省教育政策研究与法制建设年度工作会议，总结20*年工作，研究部署20*年教育政策研究和法制建设工作。
三、按照“法律进学校、法律进课堂”的要求，进一步加强青少年法制教育，组织开展全省首届中小学生法律知识竞赛，继续推动中小学《法治教育》课程开设工作，完善法制教育课程建设，切实增强学生法治意识。
四、继续开展教育法制培训，提高教育系统的法律素质。按照教育部普法办要求和“五五”普法规划，继续对教育系统公务员、学校管理者和教师开展法制集中培训。
五、开展第三批*依法治校示范学校评选工作，加大对依法治校示范校的指导和监督力度，推进高等学校章程制定工作，总结依法治校示范校创建工作经验，宣传推广依法治校典型，努力提高依法治校水平。
六、进一步加强立法工作，积极配合有关部门做好修订《*实施〈义务教育法〉办法》的各项立法工作。
七、深入开展调查研究，评选20*年度全省教育系统优秀调研成果，申报政府系统优秀调研成果奖。重点围绕“规范教育行政管理的制度、措施和保障机制”、“促进各级各类教育持续协调发展的政策措施和保障机制”、“提高教育质量的政策措施和保障机制”、“深入实施素质教育的政策措施和保障机制”、“资助家庭经济困难学生的政策措施和保障机制”、“加强教师队伍建设的政策措施和保障机制”等，组织开展20*年度全省教育系统调查研究。
普及高中阶段教育是党中央、国务院立足全面建成小康社会决胜阶段作出的重大战略决策。党的十八届五中全会提出“普及高中阶段教育”。国家“十三五”经济社会发展规划纲要将高中阶段教育普及攻坚计划列入教育现代化重大工程。普及高中阶段教育是我国继普及九年义务教育之后进一步提升国民整体素质、劳动力竞争能力、建设人力资源强国的重大举措，意义重大，影响深远。
近年来，我国高中阶段教育取得了长足发展。2016年高中阶段教育毛入学率达到87.5%，普及水平迈上了新台阶。但由于多方面原因，中西部贫困地区教育资源短缺，普及程度低，中等职业教育发展明显滞后。这些地区受经济发展水平和自然环境条件的制约，普及任务异常艰巨。同时，东部经济发达地区也存在许多薄弱环节，如普通高中教育与中等职业教育发展不协调，普通高中56人以上大班额比例接近1/4，有的班额甚至超过80人。到2020年要实现普及高中阶段教育的目标，时间紧、任务重，必须组织实施攻坚。
2.普及高中阶段教育是一项系统工程，需要统筹设计，请谈一谈《攻坚计划》的总体思路？
普及高中阶段教育需要在全面建成小康社会、打赢扶贫攻坚战、推动经济产业转型升级、推进教育现代化的大背景下统筹谋划。总的思路概括起来就是“政府主导、补齐短板、普职并重、关注内涵”。
政府主导就是将普及高中阶段教育作为一项重大民生工程，落实地方政府主体责任，动员社会各方面力量参与，发挥中央支持政策的引导激励作用，形成攻坚合力。
补齐短板就是针对制约普及高中阶段教育的突出问题和薄弱环节，综合施策、精准发力，保基本、促公平。
普职并重就是统筹发展普通高中教育和中等职业教育，将职业教育摆在突出位置，化高中阶段教育结构，促进普职协调发展，满足学生多样化选择需求。
关注内涵就是坚持普及与提高并重，在扩大规模、提高普及程度的同时，全面落实立德树人根本任务，增强高中阶段教育的适宜性和吸引力，为学生的成长成才打好基础。
3.普及高中阶段教育的主要目标是什么，是如何设定的？
《攻坚计划》提出了1个总目标和5个具体目标。一个总目标是：到2020年，全国普及高中阶段教育，适应初中毕业生接受良好高中阶段教育的需求。五个具体目标包括：一是全国、各省（区、市）毛入学率均达到90%以上，中西部贫困地区毛入学率显著提升；二是普通高中与中等职业教育结构更加合理，招生规模大体相当；三是学校办学条件明显改善，满足教育教学基本需要；四是经费投入机制更加健全，生均拨款制度全面建立；五是教育质量明显提升，办学特色更加鲜明，吸引力进一步增强。通过实现以上目标，努力形成结构合理、保障有力、多样特色的高中阶段教育。
其中，要求各省到2020年毛入学率都要达到90%以上的主要考虑是：目前，大部分省份已经达到90%以上，只有少部分省份在90%以下，主要集中在西部地区。要缩小差距、促进公平，必须使这些地区与全国同步实现普及的目标。下一步，国家将加大对贫困地区的支持力度，这些省份也将采取有效措施确保实现普及目标。
关于设定其他具体目标的主要考虑是：在确保普及程度的基础上，要体现全面科学的普及观，防止简单追求数量和规模的增加。同时，高中教育是选择性教育，仅仅提供学位，缺乏吸引力，学生不愿意上，普及目标就难以实现，必须统筹规划，系统设计规模、质量、结构、条件、保障等方面的具体目标，实现有条件、有质量、有保障的普及，让学生进得来，留得住，学有所获，成长成才。
4.普及高中阶段教育的攻坚重点是什么，有什么具体的举措？
攻坚的关键是保基本、补短板、促公平，重点是四类地区、三类人群和三个突出问题。
四类地区指的是中西部贫困地区、民族地区、边远地区和革命老区，这些地区受经济社会发展水平制约，教育资源不足，普及程度较低，是高中阶段教育的底部。《攻坚计划》明确提出，国家和地方通过实施一批重大工程项目支持这些地区扩大教育资源，改善办学条件，把这个底部托起来。
三类特殊群体指的是家庭经济困难学生、残疾学生和进城务工人员随迁子女，保障这些群体的受教育权利是促进教育公平的重要体现。《攻坚计划》对此提出了相应的政策措施，一是完善扶困助学政策，不让一个学生因家庭贫困而失学；二是加强高中阶段特殊教育学校建设，积极推进家庭经济困难的残疾学生免费教育，保障好残疾人接受高中阶段教育的权利；三是在扩大教育资源的基础上，进一步落实和完善进城务工人员随迁子女在当地参加高中阶段学校考试招生的政策措施，提供更多接受高中阶段教育的机会。
三个突出问题是指普通高中大班额比例高、职业教育招生比例持续下降、学校运转困难，这些问题严重影响高中阶段教育的普及水平和健康可持续发展。对此，《攻坚计划》提出通过优化学校布局结构、扩大教育资源、严格招生管理等措施逐步消除普通高中大班额现象；通过扩大中等职业教育资源、实施职业教育产教融合工程、办好特色优势专业、建立统一招生平台等措施提升中等职业教育招生比例；通过科学核定学校办学成本、建立合理的成本分担机制，建立完善中等职业学校和普通高中生均拨款制度等措施保障学校正常运转。
5.当前很多高中学校反映运转困难、债务负担沉重，请问《攻坚计划》对此有何应对措施？
为保障高中学校正常运转、化解学校债务，使校长和教师安心办学、潜心育人，《攻坚计划》专门将经费投入机制更加健全、生均拨款制度全面建立作为主要目标之一，并提出了明确的政策措施。
一是建立合理的成本分担机制。落实以财政投入为主、其他渠道I措经费为辅的普通高中投入机制，完善政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的中等职业教育投入机制。
二是完善财政投入机制。要求各地抓紧建立完善中等职业学校生均拨款制度和普通高中生均拨款制度。目前，各省份均已出台了中等职业学校生均拨款政策，全国近20个省份出台了普通高中生均公用经费拨款标准，其中包括广西、宁夏、等西部欠发达地区。其它地区要按照要求抓紧建立完善相应的生均拨款制度。
三是合理确定学费标准。按照非义务教育阶段受教育者合理分担教育成本的要求，确定学费标准，并严格学费标准调整程序，建立动态调整机制。
四是有效化解学校债务。要求各地制定普通高中学校债务偿还计划，属于2014年末前发生并已纳入存量地方政府债务清理甄别结果的，应按照地方政府债务管理政策予以偿还。
6.许多地区已经率先普及了高中阶段教育，这些地区在下一步的普及工作中还需要做些什么？
从普及程度上看，许多地区特别是东部发达地区高中阶段教育毛入学率已经达到90%以上，但这些地区的高中阶段教育也还存在着一些突出问题和薄弱环节，巩固普及成果的任务仍然艰巨。例如，有的地方普通高中大班额比例高、普通高中和中等职业教育发展不协调、经费投入机制不健全、一些学校教育质量不高等问题还不同程度的存在。这些地区要根据《攻坚计划》的总体部署，采取有效措施，解决当地存在的问题，同时在财力可持续的情况下普及更高水平的高中阶段教育。
7.高中阶段教育包括普通高中教育和中等职业教育，在普及过程中如何加强中等职业教育？
普及高中阶段教育要统筹普通高中教育和中等职业教育的发展，坚持两轮驱动、分类指导、优化结构、协调发展。近年来，由于多方面原因，部分地区中等职业教育发展滞后，普职比例严重失衡，要普及高中阶段教育，必须把中等职业教育摆在重要位置。对此，《攻坚计划》进行了系统设计，在总体要求、重点任务、主要措施中都强调了中等职业教育，并特别提出：一要牢固确立职业教育在国家人才培养体系中的重要位置，巩固提高中等职业教育发展水平；二要统筹普通高中教育和中等职业教育协调发展，提高中等职业教育招生比例，使普职招生规模大体相当；三要提高中等职业教育专业吸引力，加强技术技能培养和文化基础教育，实现就业有能力、升学有基础；四要在职业教育比例较低的地区重点扩大中等职业教育资源。
8.在普及过程中如何保障家庭经济困难学生能够上得起学？
保障家庭经济困难学生接受高中阶段教育，是实现普及目标、促进教育公平的必然要求。党中央、国务院对家庭经济困难学生十分关心，近年来出台了一系列政策措施，建立了较为完善的教育资助体系。在此基础上，《攻坚计划》特别强调要完善扶困助学政策，不让一名学生因为家庭经济困难而失学。一是继续实施高中阶段学校家庭经济困难学生国家资助政策。2010年以来，国家建立了普通高中家庭经济困难学生资助制度，每生每年资助1500元，2015年标准提高到2000元，资助面达到20%，西部地区达到30%。二是逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，提高中等职业教育国家助学金资助标准。三是落实好普通高中建档立卡等家庭经济困难学生免除学杂费政策。四是积极推进家庭经济困难的残疾学生免费教育。
9.如何进一步提高高中阶段教育的质量和吸引力？
《攻坚计划》将提高教育质量摆在突出位置，坚持立德树人，推动学校多样化有特色发展，增强高中教育的适宜性和吸引力，为学生的成长成才奠定基础。
提高普通高中教育质量的主要措施有：一是深化课程改革，加强选修课程建设，增强课程的选择性和适宜性；二是建立学生发展指导制度，加强对学生课程选择、升学就业的指导；三是推进学校教育质量综合评价改革，改变单纯以升学率评价教育质量的倾向，发挥评价正确的育人导向作用；四是加强教师队伍建设，及时补充配齐教师，特别是短缺学科教师。
作者简介：刘艳春（1992-），女，山东高密人，南京邮电大学教育科学与技术学院硕士研究生，研究方向为教育理论与政策；李峻（1976-），男，湖南新宁人，南京邮电大学教育科学与技术学院教授，博士，主要研究方向为教育基本理论与政策。
基金项目：2016年江苏省研究生培养创新工程项目“政策视角下的现代职业教育体系建构研究”（编号：KYLX16_0640），主持人：刘艳春。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）07-0031-05
农民工的继续教育“有助于他们发展理念的转变与生产技术的提高，成为推动部分贫困地区发展的根本动力”[1]，对我国经济社会转型、产业结构调整升级、城镇化与全面建成小康社会等具有举足轻重的意义。2008年以来，我国先后出台了关于农民工职业技能培训的系列文件，特别是2016年教育部、中华全国总工会出台的《农民工学历与能力提升行动计划――“求学圆梦行动”实施方案》（以下简称“求学圆梦行动”）将农民工的学历与能力提升上升到国家战略的层面。至2016年12月，广东、天津、河北、山西、上海、江苏等14个省、市结合当地情况出台了相应的实施方案。通过比较发现，各省农民工继续教育政策还存在一些不足以及需要改进的地方。
一、各地“‘求学圆梦行动’实施方案”的共性分析
各省、市的“‘求学圆梦行动’实施方案”都是在教育部政策文本的基础上结合当地实际情况而出台的，是在“母本”基础上的“地方版”。正是政策的“同源性”，决定了各地的政策具有较大的共性。
（一）工具本位的政策价值取向较为明显
工具本位就是指在特定的条件下，由国家制定大政方针促进农民工的学历与技能提升，其主要目的是使农民工更多地为我国经济建设与社会发展做出贡献。与此相对的是人本价值取向，即国家在充分认识农民工学历与技能提升的内涵与重要性，在尊重和遵循农民工个人需要的基础上，制定相关政策以有效配置社会资源，不但促进农民工学历与技能提升，还促进农民素质全面和谐发展的政策取向。两种政策取向并非完全对立，而是在具体的政策实施过程中两种价值取向都会发生作用，只不过一种是主观性作用，另一种是客观性作用。
政策目标是政策价值取向的具体化。透过政策文本可以发现，工具本位的政策价值取向在14省、市的“求学圆梦行动”中较为明显。除广东省的政策文本在“总体目标”中提出要关注农民工的“受教育权和发展权”、“体面劳动和幸福生活”等人本性目标以外，其余省份都将促进经济发展作为主要的价值取向。如上海市的政策目标为“提升城市整体的创新能力，支撑服务上海新一轮的创新驱动发展”；陕西省的政策目标是“更好地服务‘中国制造2025’‘互联网+’‘脱贫攻坚’……等重大发展战略”；湖北省的政策目标是“有效服务经济社会发展和产业结构转型升级”，14个省、市的政策文本中类似的表达占13个，“促进产业转型升级”成为政策目标的关键词。可见，“求学圆梦行动”的核心价值在于促进经济建设与社会进步，具有明显的工具性价值取向。
（二）形成了以“学历、技能、课程、平台”为核心的政策内容结构
政策内容的“合法性”不但可以为政策赢得民意，还可以为政策的实施奠定社会基础，政策内容严重影响了政策效能的发挥，因此，政策内容的合法性是政策的重要目标诉求。政策内容的合法性来源于“政策主体的意愿和努力，更取决于政策对象依据特定的标准对政策的认知和判断”[2]。农民工继续教育政策内容的合法性主要取决于其内容是否与农民工的真实需要相契合。
乔伟德（2011），王利梅、唐燕儿（2015），马明、孙正林（2015），韦玲云（2016），袁成龙（2016）分别以江苏无锡、广东、广西、浙江等地为样本进行调查发现，农民工希望通过继续教育提升学历与技能的愿望十分强烈，而“学费过高”、“渠道不畅”、“内容缺失”等成为农民工参与继续教育的主要障碍。从14个省、市的政策文本中可以发现，所有省份都提出“提升农民工学历与技能”；有12个省份提出“创新培训模式”，如江苏省提出通过“‘成人高校招生面向艰苦行业和校企合作改革项目’、自学考试等方式……以江苏开放大学为实施主体……面向农民工开展学历与非学历教育和培训”，实行“产教融合、校企合作”、“校企双导师制和弹性学制”、“送教上门、在线教学、线上线下结合等混合式教学模式”、“开放优质网络资源”等方式创新教学培训方式；提出“建设优质课程”的有12个省，如四川省提出“开发与岗位紧密对接的专业课程”，湖北省提出了“专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程相对接的课程建设原则”，山西省提出“开发与岗位紧密对接的专业课程”等；但是，只有广东、江苏两省明确规定了对单位或个人进行经济资助的标准。
从政策内容结构来看，“开拓渠道”、“课程建O”、“打造平台”是重点，在政策文本中也是表述最多、最具体的措施。特别是提出的招生计划投放、远程在线教育、开放网上教育资源等方面具有一定的创新性。广东省推出符合需求的“生物钟”人才培训模式打通了农民工教育的“最后一公里”。
（三）政策执行中的监督问责机制缺位
政策的科学性取决于“制定、执行与评估”等环节，而政策执行是政策效率能否得到保障、政策愿景能否转化为现实的关键环节。“‘求学圆梦行动’实施方案”的执行是各省按照中央政府颁布的政策，对农民工继续教育资源重构、协调和控制的过程。在此过程中，政策的运行受到多种因素的制约，因此，需要建立有效的政策执行监督机制，动态而系统地收集和分析政策的运行状况、目标的达成程度等信息，以便消解政策目标与政策效果之间的差距。
在14个省、市的政策设计中，普遍出现政策执行的监督问责机制缺失，主要体现在三个方面。
一是监督问责的主体缺位。如湖北省是以湖北广播电视大学为依托建立“协调办公室”，“各级教育部门”负责组织学校参与，尽管“协调办公室”具有一定的实体性质，但是，它是依托事业单位而建立，行政执行力不强，特别是很难对“各级教育部门”进行监督；广东省的“方案”在内容与措施等方面最为全面，但是在政策执行监督方面语焉不详，规定“成立相关组织协调机构”、“加强与教育等政府部门的沟通协作”、“争取与有关部门共同部署、合力实施。”显然，这是指导性措施而非强制性措施，在政策监督方面既没有执行单位也没有责任单位。
二是监督问责的内容与渠道不明。如陕西的政策提出要对高校与工会在项目进展、资金使用等方面建立“年报制”，实行“绩效管理”，并向“有关方面通报”和“向社会公开”，但是没有明确高校与工会在“求学圆梦行动”中的权利和义务；河南省明晰了省教育厅和省总工会的具体事项，但是要求“加强对参与院校和企业的监督管理”，显然，院校与企业的权利与义务不对等，这种监督机制是无效的。
三是对政策执行效果的好坏没有评估与奖惩机制。河南、甘肃等省提出要建立“激励考核机制”，但没有奖励标准，使奖励制度形同虚设；广东、海南等省份甚至没有规定政策评估效果的反馈渠道以及奖惩措施。
二、各地“‘求学圆梦行动’实施方案”的差异性分析
各省“‘求学圆梦行动’实施方案”是教育部、中华全国总工会“求学圆梦行动”的具体化，由于各省农民工的受教育基础、政府财政状况、产业结构状况不同，各省的“方案”存在一定的差异性。
（一）各地政策目标的差异度比较大
政策目标的确定有助于政策执行者对政策实施过程中不确定性情况的预测与处置，政策目标差异会导致政策形式、内涵与实施策略的不同。各省“‘求学圆梦行动’实施方案”的政策目标存在较大的差异性，主要体现在两个方面。
一是政策目标内涵的清晰度存在较大差异。湖北和天津只有“虚化”的价值性目标，如湖北省的目标是“通过岗位技能、就业技能、创业技能培训，帮助其融入城市生活，实现体面劳动和幸福生活”；其他省市不但设置了价值性目标，还框定了数量性目标，如海南省的目标是“至2020年，资助10000名农民工接受大专层次及以上学历教育，……提升自身素质与从业能力。”广东省不但设定了“帮助职工实现体面劳动和幸福生活”的价值性目标，还确定了资助人数、经济投入总额、项目建设数等，目标十分明确，可操作性强。
二是政策福利涵盖的目标人群差异大。农民工继续教育是一项提升国民文化素质与劳动技能的公共事业，但它不能直接创造社会财富而属于公共福利，政策福利的目标人群就是指直接或间接从政策收益的群体。通过比较发现，部分省市的政策福利对目标人群的选择性过强，如河北省规定只有“在本地乡镇企业或进入城镇务工的农村户籍人员，与企业签订1年及以上劳动合同的农民工”才可以享受政策福利；规定政策福利的目标人群是“本地区牧民”；河南规定必须是“在豫务工”的农民工。而其他省市没有明晰政策福利所涵盖的人群范围，多以“本省内农民工”、“本省居民”、“有需求的农民工”等来表述，没有户籍或其他后置性条件的限制。政策目标人群的不清晰就会导致政策实施的弹性大，政策“边际效益”递减。
（二）各地政策的支持力度相差悬殊
“求学圆梦行动”对农民工继续教育的支持力度主要体现在“经济资助”与“教育机会”两个方面。
通过比较各省“求学圆梦行动”发现，除了广东省有明确的资助标准以外，其余各省均没有明确标注资助金额，在其2016年方案中，每人补贴标准为1000元，报读广东省与国家开放大学合作的“助力计划”班的再补助500元及移动学习平板电脑1台；省内紧缺工种获取国家职业资格证书提供300-500元不等的交通误工补贴；省级职工教育培训示范点补助2万元；公共服务平台建设25万元。可见，广东省的资助额度大且资助对象多样化。除广东省以外，其余各省均没有明确的资助标准。
因为各省农民工的总人数无法统计，所以各省政策对农民工“教育机会”的支持力度只能从资助人数中体现出来。通过现有政策文本分析发现，到2020年，上海计划资助100万名在岗人员完成学历与技能提升，江苏资助15万人，资助12万人，陕西资助10万人，湖北资助7.5万人，其他省份资助人数均在1-5万人不等。但是，天津并没有设定资助的总人数。可见，农民工输入和输出大省在教育机会方面的支持力度都比较大。另外，河北省要求开放教育与成人教育针对农民工单独设专业、单独录取、单独编班等，以独特的方式对农民工的继续教育进行支持。
（三）助学服务平台建设呈现“东强西弱”的差序结构
农民工继续教育助学服务平台既包括基于互联网技术而建构的学习支持系统，还包括社会不同力量借助互联网系统共同支持农民工学习的机制，前者是“硬平台”，后者是“软平台”。由于地域差异与经济发展水平不同，各省“农民工求学圆梦”服务平台建设存在较大的差异性，呈现出“东强西弱”的差序格局。
广东省是农民工“求学圆梦行动”的肇始地，不但积累了较为丰富的政策经验，还在实践中构建了比较坚实的助学服务平台，除了已经广泛使用的“工人在线・蓝领e家”APP手机客户端外，还最先建立了集“招生――教学――宣传”于一体的求学圆梦公共服务平台――广东职工教育W，实现了与全国平台的对接，借助于该平台提升了“求学圆梦行动”的组织效率及资源共享度，这一平台还延伸至企业，大大拓展了服务对象的覆盖面，目前已上线约3000门免费公开课程，并帮助企业开展各项专题培训工作。更重要的是，该平台汇聚了社会各方面的力量共同参与农民工的“求学圆梦行动”，各高校、企业、民营资本等都共同参与，该平台已经成为广东的“教育淘宝”。另外，江苏、上海的助学服务平台都具有服务、学习、融资等功能，推广使用面较广。而中西部地区明显滞后，如湖北仅仅提出构建学习服务平台的构想，主要功能还只停留在“动态相关政策信息及项目实施情况，提供课程资源与教学服务，对项目实施业务管理和质量监控”等教学性支持方面。的信息服务平台停留在“定期农牧民工学历与能力提升工作信息”的层面。
三、“农民工求学圆梦行动”的政策优化建议
“农民工求学圆梦行动”是在经济社会发展进入新常态的大背景下，对农民工继续教育的一次重大创新与实践，但是，在政策设计层面暴露出的诸多不足，需要我们拓展思维局限，对其进一步优化。
（一）以“对接需求、强化措施”为路径，提升政策的可操作性
“农民工求学圆梦行动”是针对特殊群体、特殊目标而出台的具有国家战略意义的教育福利政策，政策效果的显现主要体现在政策对农民工学历与技能提升的影响程度。这就意味着这项政策必须紧扣农民工在学历与技能提升方面的实际需求。前文所述，农民工学历与技能提升方面最为迫切的需求集中在“经济”、“渠道”与“课程”等三个方面，从目前来看，14个省市的“求学圆梦行动”已经涉及了培训渠道与培训课程，只有广东省明确了经济资助标准，可见，当前多数省市的“求学圆梦行动”还没有完全对接农民工的实际需求。因此，未来的政策需要更加关注农民工的实际需求，特别是明确和加大对农民工参加学历与技能提升的经济扶持，可以对农民工进行直接补助，也可以通过培训机构进行间接补助；可以对学习过程中的学费支出与误工情况进行“成本性补偿”，也可以根据毕业证或结业证的取得情况进行“奖励性补偿”；可以通过财政支付方式进行普遍性或均等性资助，也可以发动社会力量设立专门的基金进行特殊性或x择性资助。
政策本意的达成需要有明确有力的措施加以保障。截至2015年底，广东省已发放农民工学历与技能培训补贴3363万元，累计服务企业12060家，职工参与学历与职业技能提升99363人次，目前参加学历教育和技能培训的有3万多人[3]；广东省的政策效果之所以如此明显，重要原因在于政策实施的保障措施十分得力，形成了以“送补贴、送教育项目、送服务”为核心的政策措施体系。而其他省市的方案中存在政策措施不力或者缺失，特别是中西部省份仅仅提出一些原则性的措施，政策目标、政策实施的责任单位、资金来源、政策对象身份认定办法、课程与平台的建设途径等等都没有明确，导致政策的可操作性不强，效果难以显现。因此，需要进一步强化政策措施，保障政策的可操作性，特别是要细化政策的总体目标与阶段性目标，根据未来五年的产业结构需要明确学历教育的专业与计划、非学历培训项目与规模；制定院校、企业、行业、协会等参与“计划”实施的责任与规则；省级政府应该实行“求学圆梦行动”专项资金的财政预决算制度；明确以户籍或学籍为标准的政策福利对象筛选机制；建立课程竞争与淘汰机制，提高课程的实用性和针对性等。
（二）以“回归责任、统筹发展”为核心，强化中央与省级政府的行政权威
“求学圆梦行动”是一项教育福利政策，可以提高农民工的经济收入，消除社会贫困，促进社会流动与社会和谐，具有重要的社会调节与整合功能。政策的公共性质决定了政府在“农民工求学圆梦行动”中的责任担当。
从目前情况来看，广东、上海、江苏等东部经济发达、农民工输入比较多的省市在“求学圆梦行动”推动方面比较积极，措施也比较得力；而中西部的湖南、云南和贵州等农民工输出大省表现得不太积极，甚至还有一些省份尚未出台“实施方案”。造成政策推动“东边热、西边冷”现象的原因是多方面的，但是，中央和省级政府在政策中的行政权威不足是主要原因。“求学圆梦行动”的实施需要“事权”和“财权”的统一，这就牵涉到教育、财政、民政、工会等多部门的联动，然而，该政策在国家和地方层面的实施主要由教育和工会两大系统主导，导致“财权”和“事权”的分离。在我国当前的行政管理体制下，教育与工会系统对财政、民政等部门并没有行政管理权力，因此，很多省市在“实施方案”中对经费投入、保障措施的表述含糊其辞。另外，教育部和中华全国总工会对各省“实施方案”的推进也没有行政管理权力，导致省级地方政府在政策推动方面缺少“政治动力”。
基于此，需要强化中央和省级政府在“求学圆梦行动”中的行政权威，而权力往往源于对责任的担当。当前教育部与中华全国总工会推出的“求学圆梦行动”并没有经费投入、培训人数、平台建设等方面的目标，“倡导性”色彩强于“强制性”色彩。因此，首先，中央政府和省级政府要承担经费的主要投入责任，通过制度确定个体经费的资助额度，特别是对于农民工输出多、经济基础薄弱的省份，要通过“项目拨款”或“中央财政转移支付”等方式给予支持。其次，需要发挥我国集权式行政管理体制的优势，让中央政府成为各省“求学圆梦行动”政策的统筹者与推动者，针对农民工流动性大的特点，建立全国统一的农民工学历与技能教育管理平台，将全国符合条件的农民工信息纳入统一管理，以实现对农民工继续教育的跟踪管理，可以提升教育的持续性与效用性；省级政府要发挥不同部门的协调作用，成立由多部门联合的专门的管理机构，推动政策的实施。第三，政府部门需要通过经济或政治手段吸纳社会力量参与“求学圆梦行动”，如对捐助多的企业进行税收优惠；通过民政、教育等部门联合发行“求学圆梦行动”专门；可以通过颁发荣誉称号等方式鼓励个人和单位参与政策的实施。
义务教育均衡发展和教育公平一直是我们追求的目标，但由于受历史、政策、经济等因素的影响，我国中小学教育在区域、城乡、学校之间存在非均衡发展问题。中小学教育绝大部分处于义务教育阶段，义务教育非均衡发展最直接的后果是侵害了一部分学生平等接受义务教育的权利，这显然违背了我国义务教育法基本指导思想，不利于教育公平的实现。教师轮岗制(又称教师交流制或教师轮换制)正是一些地方教育行政部门为了遏制“择校热”，促进中小学教育均衡发展所采取的一项新举措。它是指为了促进教师成长和教育均衡，县级及以上教育行政部门有计划地组织其所属行政区域内的教师，在不同学校间进行定期或不定期交流任教的制度。应该说，教师轮岗制的实施在平衡教师资源、促进教育均衡等方面取得了部分预期效果，但是，其在实施过程中也不可避免地出现了一些亟待解决的问题。
一、中小学教师轮岗制实施中存在的主要问题
教师轮岗制非国人创举，日本、韩国等国早已实施此制度数十年。但是，由于我们对这个“舶来品”的研究还不够深入，再加上教育非均衡问题的历史性以及我国国情的复杂性，我国教师轮岗制的实施状况的确有些不尽如人意。中小学教师轮岗制在实施过程中出现的问题主要表现为以下两方面。
(一)政策未得到有效执行
一项教育政策要得到有效执行，需要政策执行者具有较高的素养，能深刻领悟教育政策精神，切实担负起执行该项教育政策的责任。但在实际当中，政策执行者往往是利益关系人，当一项教育政策对其自身利益造成威胁时，这种内在的冲突往往使政策执行者阻碍政策的执行，从而影响政策的执行效果。如：在对某市教师轮岗政策实施情况进行调查中，我们发现一些优质学校的校长没有将真正的骨干教师交流出去，他们总是千方百计地将“挑大梁”的班主任或者学科教师留下，而将教学水平一般或者富余的学科教师交流出去。另外，一些被选派的轮岗教师也并非真心想帮助薄弱学校发展，而仅仅借机将这一政策当作捞取金钱的手段；还有一些被选派的轮岗教师根本不达标、也不对口，这也迫使薄弱学校不得不在接收轮岗教师上持一种“谨慎欢迎”的态度。
(二)轮岗教师存在后顾之忧
教育的生态环境是以教育为中心，对教育的产生、存在和发展起制约和调控作用的多元的环境体系。稳定、良好的教育生态环境有利于教师充分发挥自己的教学水平，一旦这种教育生态环境恶化，就会对教师的心理、工作等带来影响，最终会影响教师教学水平的发挥。教师轮岗政策实施后，与之相连的轮岗教师的福利待遇问题、职称评聘问题、教师归属感问题等却没有配套的法律予以保障或没有得到快速而有效的解决，致使教师的教育生态环境恶化，部分教师由此产生忧虑和抵触心理，这就在一定程度上影响了教师工作的主动性和积极性，这显然违背了教师轮岗制的初衷。
二、中小学教师轮岗制实施中存在问题的原因分析
中小学教师轮岗制未得到有效执行以及轮岗教师存在的后顾之忧是众多因素综合作用的必然结果。
(一)政策目标超出政策能力限度
教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范围和解决教育问题所能达到的程度。教育政策能力存在着限度，能否认识和把握教育政策的能力限度对教育政策的制订与选择、教育政策的执行以及政策的结果都有着十分重要的影响。中小学教师轮岗制的最终目标是想通过教师轮岗政策来解决中小学教育非均衡发展问题。但是，正如前面所谈到的，我国中小学教育出现的非均衡发展状况是由多种因素长期作用的结果。改革开放初期，为了尽快扭转“文化大革命”造成的专门人才青黄不接的局面，在教育投资有限的情况下，我国实施“重点学校”“精英型教育”等政策，经过20多年的“马太效应”式发展，最终造成了我国中小学教育的非均衡现状。可见，我国中小学教育非均衡发展的结果并不完全是由师资质量造成的。因此，想仅仅依靠教师轮岗这个单一政策来遏制“择校热”、实现教育均衡发展，显然是不够的，这远远超出教师轮岗政策的能力限度。因此，要想最终实现我国中小学教育的均衡发展，除了教师轮岗政策之外，还需要佐之以其他政策及保障措施。
(二)政策相关者利益冲突
一项教育政策之所以没能得到有效执行，很大一部分原因是由于该项教育政策利益相关者维护各自利益所致。教育行政部门、校长、教师基于不同的利益考虑，他们的看法和做法是不相同的。教育行政部门站在全局的角度来布局，校长则站在自己学校利益的角度来采取应对措施，教师则会考虑自己各方面福利待遇的得失。各自的利益交织在一起，使得情况变得复杂，进而导致教育政策执行过程中的政策失真现象，最终导致该项教育政策不能被有效执行。另外，政策执行者与政策制订者之间的利益冲突往往是政策得不到有效执行最为重要的根源。政策执行者通常身兼执行者和目标群体双重角色，他们经常处于整体利益和局部利益，国家利益、集体利益和个人利益的矛盾中。当某项政策给执行者带来利益上的损失，或使其面临更大的困难时，缺乏岗位责任意识或这种意识不强的执行者，为尽可能维护局部的乃至个体的自身利益，就会采取各种对策和行动，而使政策不能被有效执行。
(三)政策实施缺乏人文关怀
针对这样一项涉及众多人事变更的改革，政策实施者应该坚持以人为本的精神，深入细致地做好思想动员工作；积极营造氛围，引导广大教师更新观念，自觉自愿地参与轮岗；要注重轮岗的意义和效果，特别要注意方式方法，体现人文关怀。但是，我们在调查中发现，有些政策实施者在实际工作中对轮岗教师缺乏基本的人文关怀，如：有些地方采用抓阄的方法来决定轮岗教师，抓到的教师必须去，缺乏对教师实际困难的考虑。这就使得轮岗的教师心灰意冷，即使勉强到了新单位，也谈不上什么工作热情，最终影响其教学水平的发挥。这样的轮岗很难达到政策的预期效果，同时也对政策的执行带来不少阻力。
(四)教育行政部门督查、纠偏不足
任何一项教育政策在实施过程中总会遇到一些阻力，使该项教育政策偏离原来方向执行。一个科学、完善的教育政策体系必然要有教育政策的监督、检查和纠偏机制。当一项教育政策没有得到正确、有效执行时，相关人员能及时发现问题，采取对策，进行纠偏，使其按照预定方向执行，最终实现政策目标。然而，我国一些地方的教师轮岗政策却缺少这样的监查纠偏机制。我们在调查时发现，有些地方的教育行政部门在实施教师轮岗制时，对于政策实施中出现的问题，没有一套及时、有效的反馈纠偏机制，因而造成部分教师抵触情绪较为强烈，影响政策的执行效果。例如：有些教师反映，自己已经完成了轮岗，可是职称评定时却并没有体现原来说的优先考虑；还有些教师反映，轮岗政策的确是实施了，可是原先承诺的与之相关的交通费补贴、生活费补贴却迟迟不能予以解决；等等。
三、解决问题的对策
通过以上分析，我们认为，教师轮岗政策在实施过程中需要加强以下几方面的建设，才能保证其取得预期效果，保证目标的实现。
(一)加强专家调研和论证工作，完善政策体系
专家调研和论证是教育政策制订的前提性工作，对教育政策的制订、实施和政策目标的实现具有重要意义。因此，要想提高教师轮岗政策的实效性，就需要组建一支研究教师轮岗政策的专家队伍，深入学校、深入基层，搞清问题形成的来龙去脉，并进行论证分析，最终形成一系列有价值、能够指导教育改革发展的调研成果，使问题得到有效解决。其实，解决我国中小学教育非均衡发展问题的根本在于区域、城乡、校际之间教育资源的均衡化。要想从根本上解决我国中小学教育的非均衡发展问题，必须有一套完善的政策体系和一系列法律法规作保障。而中小学教育要均衡主要是政府的责任，政府要在政策上思考定位。因此，推行教师轮岗制的地方政府应从完善政策体系出发，制订一系列与教师轮岗政策相配套的政策措施，如财政投资、资金管理办法以及法律保障等政策措施。
(二)构建利益冲突消解机制，照顾各政策相关者利益
政策相关者为维护各自的既得利益不受损害，往往采取各种手段规避不利于自身的政策，因而有必要构建利益冲突消解机制来补偿政策相关者的利益损失。利益冲突消解机制就是使得矛盾化解的各项措施。例如，针对重点学校的教师不愿去薄弱学校的实际情况，可以采取以下措施：第一，优质学校教师到薄弱学校任教给予其物质上的奖励；第二，在职称评定时，可以降低其评选条件；第三，到薄弱学校轮岗的教师在推先评优、培养选拔等方面在同等条件下给予优先考虑；第四，按照薄弱学校的交通、医疗等条件将其划分为不同的级别，然后按其级别提供特殊津贴，当这些轮岗教师重新调回重点学校时，特殊津贴自动取消发放。
(三)畅通沟通渠道，注重以人为本
在教师轮岗政策实施过程中，政策执行者应该切实考虑每位轮岗教师的实际生活困难，畅通沟通渠道。比如，可以建立教师轮岗信箱，使教师的意愿能够及时上达，将问题化解在摇篮里。另外，在政策的具体实施中，执行者应该秉持以人为本的理念，避免采用非人性化的方式来应付上级领导交给的轮岗任务，避免教师将消极情绪带到课堂上。在这方面我们可以借鉴日本的做法，日本的教师轮岗制除规定哪些教师必须轮岗外，对不应轮岗教师也作了相应的规定，如任教不满3年的教师、57岁以上未满60岁的教师、妊娠或休产假期间的教师等。
(四)建立健全政策督查与纠偏机制
健全的政策督查、纠偏机制是教育政策得到有效实施的保障环节，也是防止教育政策失真的重要手段。一项教育政策在实施过程中，由于认识上的偏差，往往会出现政策执行者错误解读现象；如果教育政策执行者与制订者之间存在利益冲突，那么教育政策的执行就会出现偏离政策目标的趋势。因此，对于教育行政部门而言，加强教育政策的监督、检查，对出现的问题及时加以纠正，保证民意上传渠道的畅通，是保证教师轮岗制有效实施的重要环节之一。
中俄作为国际上两个重要的大国，都面临着21世纪的战略抉择，国家如何立足、社会如何发展，这些问题实际上都在围绕一个问题，那就是人才问题，而解决这个问题的关键在于教育，优先发展教育已成为两国的共识，成为国家的战略选择。《规划》和《纲要》两个文件分别于2012年6月和2011年2月出台，都是顺应社会发展的必然要求。教育作为民族振兴和社会进步的基石，是提高国民素养、促进人的全面发展的根本路径，强国必先强教，这是社会的选择，也是历史的必然。俄罗斯为了提升国际竞争力，从国家创新发展战略高度，将教育纳入了建设创新型国家和创新型社会的基本需要，力求俄联邦2020年社会经济发展水平进入世界领先强国之列，国内生产总值跻身世界五强。同时，在《俄罗斯联邦2020年前社会经济长期发展的理念》中明确提出国家教育政策的战略目标就是保障教育要符合经济创新发展的需求，使俄罗斯民众不分地位、身份、财产及健康状况都能享受到创新型社会发展要求的优质教育和现代教育。事实上，这个《纲要》的实施是第一个五年计划《2006—2010年联邦教育发展纲要》的延续，即第二个五年计划。《规划》的实施同样建立在第十一个五年规划的基础上，面对当今世界的大发展、大变革、大调整，中国同样面临选择，那就是重视教育，党的十七大明确了“优先发展教育，建设人力资源强国”战略部署，同样也提出了教育要适应创新型国家目标建设的需要，可以说教育的影响力正潜移默化向各面渗透，它是推动我国从教育大国向教育强国，从人力资源大国向人力资源强国转变的跨越式突变，是实现中华民族伟大复兴、中国梦的强大动力和力量源泉。
2．教育现代化的选择
事实上，两国在教育发展问题上都存在着不完全适应国家经济社会发展以及民众对接受优质教育拥有迫切愿望这两个问题上，而原有的教育政策在指导性、规范性方面已不能满足现有社会发展需求，已严重影响了国家方针政策效力和作用的发挥。当前，俄罗斯教育主要面临三个问题：一是生源和师资流失。根据数据显示，近10年来俄罗斯中小学生数量减少了40%以上，2009年高校大学生总量是740万人，而2013年预测总量仅为420万人，下降了40%；与此同时，只有30%的师范院校毕业生愿意进入学校工作，职业教育领域的教师总量预计将减少20％-30%，而已达到退休年龄的高校教师数量还很庞大。二是享受优质教育的机会不均，学前教育阶段尤为显著。俄罗斯联邦教育科学部普通教育司司长叶烈娜•尼基因科（ЕленаНизиенко）认为，俄罗斯学前教育的发展无论是传统形式还是非传统形式，都将成为俄罗斯国家2011-2015年期间的重要任务之一。三是教育质量有待提高。目前，俄罗斯教育机构所提供的教育服务与劳动力市场对教育质量要求之间存在脱节，不仅普通教育有所体现，职业教育和继续教育体系中也都有所表现。对高素质人才的迫切需求和专业人才的不合理使用以及与年轻专业技术人才薪酬低廉之间的矛盾，都已严重影响和制约了教育的创新发展。而中国在教育中同样遇到了挑战。一是生源大幅下降。据教育部资料显示，虽然2012年全国普通高校招生报名总数达到915万人，但这已是自2008年以来连续下降的第四个年头；另一方面，“弃考”自2009年第一次强烈吸引世人的眼球以来，到2012年我国应届高中毕业生放弃高考的人数累计已经超过300万，接近4年报考总人数的一成。而且大学生就业信心率持续下滑和就业市场信任缺失也是一个值得关注的问题。虽然根据教育部数据显示，2009年就业率为68%，2011年初次就业率就达到77.8%，但其可信度却并没有得到公认。二是作为基础教育之基础的学前教育依然是我国教育体系中的最大短板，它俨然已成为我国“最昂贵的教育”，“入园难、入园贵”成为全社会普遍关注的一大议题。根据2008年教育部统计数据，当年全国农村在园幼儿占全国在园幼儿数的74.81%，城市为25.19%。但城乡学前教育以及地区学前教育的距离却越来越大，2008年全国城镇学前三年入园率为56%，农村为36%，相差20%。这些都表明了当前存在教育结构和布局不合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展较为滞后，学生适应社会和就业创业能力不强等问题。正是基于这样的社会背景和外部氛围，在政策制定中就必须有所考虑、有所涉及，如何解决当前的主要矛盾、如何化解当前的危机成为政策制定的出发点和归宿。
二、政策内容分析
1．目标任务与措施
所谓政策目标就是政策制定者借助各种行动所达到的效果和目的，它源自于政策问题，对政策问题、政策背景的准确把脉是找到解决办法、选择有效政策工具的唯一方式。政策目标的设定实际上也是清晰理顺教育发展脉络，发现教育规律的必经途径。俄罗斯《纲要》正文分为6个部分，其主要目标是加大公民接受优质教育的机会，使教育符合俄罗斯面向创新社会发展的要求，具体分为两个维度：一个是根据现代教育标准，促进教育机会均等化和公平化；一个是教育要符合现代化标准的程度。对此，《纲要》提出了三项任务，分别是：推进普通教育和学前教育的现代化，保障国家教育倡议的“我们的新学校”的顺利推行；完善和更新职业教育的结构和内容，使之符合社会劳动力市场的需求；构建教育质量和教育服务需求评价体系。与此同时，对每项任务又具体采用了不同措施，针对推进普通教育和学前教育的现代化，主要采取将“我们的新学校”国家教育倡议确定为国家各主体优先发展方向，推广两个模式，即儿童成功社会化的现代模式、普通教育和补充教育的整合模式。针对完善职业教育内容和结构，主要通过制定、实施区域职业教育现代化的综合发展规划，在竞争中给予必要的支持；开展关于教育机构能源保障的项目设计以及职业教育机构基础设施的建设和改造。针对发展教育质量和教育服务需求评价体系，主要采取建立和引进独立的教育质量评价体系，对专业人才和职业学校毕业生进行技能资格认证；以学生信息系统为基础，建立全国统一的教育信息系统；实施外部鉴定评价，形成对教育大纲进行社会———职业鉴定的机制。中国《规划》正文主要分为12个部分，其总体目标是全面提高教育服务现代化建设和人的全面发展能力，为到2020年基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列奠定坚实基础。它又分为四个具体目标，分别是教育事业发展目标、教育体系和制度建设目标、教育支撑经济发展和科技创新目标、教育服务社会和文化建设目标。与此同时，《规划》又从10个方面制定了具体措施，即构建更加完善的教育体系、创新国家教育制度、调整人才培养与供给结构、扩大和保障公平受教育机会、提高人才培养质量、促进区域城乡教育协调发展、实施教育对外开放战略、建设高素质专业化教师队伍、加强教育条件保障、组织实施。从这一点来看，两个国家在目标设定上具有高度统一性，阐述非常清晰，都涉及到教育的现代化，都考虑了本国的国情和社情，有纲有目，而且措施也比较得当，但单从这两个文件包含的部分来看，似乎中国《规划》更为完善，其实则不然，俄罗斯《纲要》除了正文以外，还包含10个附件，而且这10个附件是对前6个部分的具体阐述。附件1主要是关于年度实施进程的具体评价指标，附件2和附件3则主要涵盖3项任务、采用的具体措施以及相应的经费投入，而附件4到附件9则涉及各主体教育经费投入总量、拨款机制、年度任务措施及经费保障，这就使得俄罗斯《纲要》的教育政策体系更完善，既有宏观层面的规划，又有具体指导性操作，因而更显丰满、更加规范。
2．经费保障
教育经费作为政策实施的有力保障，是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，它具有加速器的效应。在《纲要》中，俄罗斯计划投资总额为1379.088亿卢布，其中联邦预算资金542.288亿卢布（含补贴104.6968亿卢布）、各联邦主体预算资金670.7亿卢布、预算外资金166.1亿卢布，形成了以各联邦主体预算为主，联邦预算为次之的多元经费投入体制，而且将年度经费投入与年度目标紧密结合，相互对照，体现了教育财政的指导性和计划性。事实上，这一投资总额大大高于《2006-2010年联邦教育发展纲要》俄联邦政府投资总额的619.5235亿卢布，从这一简单数字就可看出俄联邦政府教育改革的决心之大、重视程度之高。与此同时，为提高教育经济效益，还采取了以下措施：实施、支持公私合作机制，确保教育经费的有效利用；实施、支持教育机构经济独立核算的机制和模式；加大预算外资金吸引，增加高校发展规划投入经费总量。表1为俄罗斯2011-2015年度经费投入表。一项政策能在多大程度上取得预期效果，虽并不是完全取决于资金投入的多少，但是资金投入不足却是影响教育政策执行力的重要障碍。虽然在《规划》中有33处涉及“投入”问题，而且在《规划》中也明确提出“切实加大财政性教育经费投入。健全政府投入为主，多渠道筹集经费的体制，增加教育投入。优化财政支出结构，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障”，但纵观这些表述主要还是文字性描述，比较笼统和模糊。虽是5年的规划，但《规划》仅对2012年财政性教育经费有所涉及，即“2012年财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%，并保持稳定增长”，经测算，当年财政性教育经费投入为18862.56亿元，而对于“十二五”教育财政投入的总量却并没有公开，年度计划也并没有显示，采用何种的经费投入机制等关键性问题也都未涉及，这使我国《规划》政策在投入方面的实际操作性、指导性被弱化。事实上，国家在教育上的投入力度与人民群众对教育的迫切程度还是存在较大差距。截至2008年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例只达到3.48%，低于4.5%的世界平均水平，2011年也仅为3.93%，即18586.70亿元。教育投入作为支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，对社会发展具有正相关作用，也必将加倍回报于经济社会发展。从国际发展趋势来看，近二十年来，多数国家的公共教育经费占GDP的比例一般稳定在5%左右，而且这种态势也比较平稳。就金砖国家2011—2013年公共教育占GDP比例来看，仅中国和印度处于4%以下（含4%），而巴西、俄罗斯和南非均处于4%以上。从这一方面也说明了中国教育投入有待加强，它已严重制约了中国教育的发展，这也将是我们的政策今后要完善和细化的重要方面。
3．效果预期评价
《纲要》最为突出的地方就是设有“实施效益预期评价”这一部分，这是《纲要》的一个亮点。俄罗斯对2016年前《纲要》政策的实施效果进行了预测评价，探讨了俄罗斯教育系统发展的主要任务对国家战略发展的影响。从经济效益视角而言，《纲要》的实施将促使国内经济保持长期增长趋势，即每年在实际生产总量的基础上再提高1%-2%；高新技术行业的劳动生产率提高10%，对国内生产总值的贡献率提高8%；教育服务行业在国内生产总值中的贡献率至少提高7%。从社会效应视角而言，通过《纲要》的实施将使接受过高、中和初等教育水平的公民的失业率与2010年相比降低16%，使面向社会弱势群体所实施的社会适应机制的经费投入减少8%-12%。从预期教育效应视角而言，向俄罗斯公民提供终生的、普及的和优质的教育服务，提高公民的生活水平是衡量《纲要》实施效益的重要指标之一。但是，就《规划》而言，落脚点更多的在于教育自身和人力资源开发角度（具体如表2所示），而没有将这种影响延伸到社会发展、经济发展方面。虽然谈不上孰优孰劣，但是《纲要》的三个视角还是具有一定优势，教育对人的发展是一个方面，对社会也是起到至关重要的作用，有必要进行衡量，也从另一个层面说明国家优先发展教育的原因所在。
[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115(2010)14-0119-02
2007年5月,《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》(以下简称《办法》)实施,确定从 2007年秋季入学的新生起,在六所教育部直属师范大学实行师范生免费教育。免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议,承诺毕业后从事中小学教育工作10年以上。免费师范毕业生一般回生源所在省份中小学任教。这一新举措使我国的师范教育出现了历史性转折,结束了自1997年以来大学招生并轨后师范生收费教育的历史,恢复了新中国成立后一度实施过的师范生补助教育政策。这一应时之举,不仅体现了国家对师范教育的高度重视,更是一项意义深远的制度安排。与此同时,新的问题也随即出现:免费师范生教育将给师范教育带来哪些影响?在其实施的过程中又面临哪些不足和挑战?这些问题值得我们深入思考和研究。
一、师范生免费教育政策的重大意义
(一)吸引了大量的优秀毕业生报考师范院校,充实和完善了教师队伍
实行师范生免费教育,体现了国家对教育事业的高度重视,对教师的高度尊重。许多高中毕业生在报考志愿时,一般都不情愿报考师范院校,很多男生更是觉得教师是没有前途的职业,不愿意做教师,以致现在许多师范院校男女生比例失调。从长远来看,这不利于教育事业的发展。所以,师范生免费教育政策的提出,让众多优秀青年看到了国家对教育的高度重视,对教师地位的尊重与提高,这样就会大大坚定他们报考师范院校的决心,从而更好地充实教师队伍。
(二)有利于实现教育公平,平衡地区差异
由于经济发展的差异,导致区域间教育发展的不平衡,其中师资力量发展的不平衡是其主要原因。大多数大学毕业生在选择就业地点时出现了“一江春水向东流”的趋势,即使不能留在东部,内地城市也是其首选目标,只有极少数毕业生选择了西部和边远地区,而这些地区师资力量也是最匮乏的。师资力量的不平衡导致教育的严重不公平,虽然国家为了缓解教育不公平,在边远地区和少数民族地区采取高考优惠政策,在一定程度上弥补了这些地区教育发展的不足,但也只是治标不治本。而当下国家推出的师范生免费教育政策,可以自主调配师范生到最需要的地方去工作,在很大程度上能充实西部中小学教师队伍,提高当地的教育质量,逐渐改善教育不公平的现状,平衡地区教育师资差异,最终实现教育公平。
(三)有利于素质教育的实施和整体教育质量的提高
提高教师的整体素质是推行素质教育的关键,是提高整个教育事业质量的关键。师范生免费教育政策要求,高校严格按照国家的要求培养适合素质教育要求的教师人才,同时国家统一调配师范生毕业去向,有利于在全国推行素质教育,真正实现从应试教育到素质教育的转变。
二 、师范生免费教育政策实施过程中面临的问题
(一)部属师范院校师范生教育免费,可能会带来非部属师范院校的不公平
如果将优惠政策仅限于部属师范大学,教师队伍素质的整体优化和全面提升将很难顺利实现,其表现出的地区差异、校际差异将会更大。国家如果只是在某些师范院校搞试点,势必会对其他师范院校产生冲击,影响他们的生源,造成对其他非部属师范院校的不公平。我们必须认识到,能够到基层服务于教育事业的,多数还是地方师范院校的毕业生。相对于部属师范大学,地方师范院校本身就缺乏吸引力,更需要国家财政支持,也更需要免费师范教育。
(二)师范教育免费政策可能难以惠及真正需要享受政策优惠的学生
教育部实施师范生免费教育政策的一个重要出发点是为了解决贫困家庭子女上大学难的问题。前教育部部长周济在接受记者采访时指出,师范生免费教育政策“有利于吸引优秀高中毕业生就读师范,鼓励优秀大学生毕业从教”。由此看来,师范生免费教育政策另一个出发点在于提高师范生的生源质量。事实上,随着师范教育免费制度的推行,师范院校生源质量的改善,不排除只是出于政策的优惠措施而选择报考师范院校的现象,也并不意味着所有的学生都是乐于从教。因此,在国家对师范院校实行免费政策过程中,必须有非常具体的细则,要让该享受的人享受到这种免费政策,尽量减少政策实施中的漏洞。
(三)免费教育可能导致学生学习动力不足,进而影响师范教育质量
对绝大部分免费师范生来讲,他们会珍惜难得的学习机会,但由于缓解了过多的经济压力和就业压力,很容易导致他们学习动力不足。这样,无论素质高低的免费师范毕业生都去任教,将会影响教师队伍的整体素质。因此,需要配套措施相继跟进,以保证每一位免费师范生能够真正珍惜学习机会,按照优秀教师的标准严格要求自己。
三、促进师范生免费教育政策更好实施的几点建议
(一)科学宣传,合理定位
师范生免费教育政策的实施,可能会滋长考生过于看重报考师范院校的优惠政策而不顾自己兴趣爱好盲目报考的现象,导致报考师范院校的考生竞争过于激烈,在一定程度上会造成教育资源的浪费。所以,在宣传该政策时,不能过于夸大其好处,而应该实事求是地把该政策给学生讲解清楚,鼓励学生按自己的兴趣报考,只有那些对教师职业真正感兴趣的人才会对教育事业做出更大的贡献。
(二)提高教师社会地位,改善教师经济待遇
大部分被调查者认为,“切实提高教师待遇,提高教师职业的社会地位”是与师范生免费教育政策配套的首选政策。采取有效措施提高教师的社会地位和待遇问题已经被提上政府工作日程。教育部有关负责人强调,实施师范生免费教育,本身就是提高教师社会地位的措施和标志之一,无疑会在社会上起到尊师重教的示范效应。实施师范生免费教育是一项示范性的举措,其他的举措也会相应跟进,包括进一步提高教师的社会地位、改善教师的经济待遇等。
(三)扩展政策范围,惠及地方师范院校
中央和地方政府应该论证师范生免费教育政策在未来数年内推广至全国的可能性,使师范生免费教育制度逐步在我国全方位展开。政策面向各省推行时,需要各省教育行政部门在实施前做大量的调研工作。地方政府在高等师范院校推行师范生免费教育政策可以采取“重点示范、逐步推广”的策略,首选一至二所地方高师院校进行改革试点,在试行中不断寻求政策的改进和完善,为全面推广积累实践经验、奠定基础。师范生免费教育作为一个重要的政策导向与制度安排,不但需要教育部直属院校先行一步“试点”,更需要地方师范院校及时跟进。同时,政府与社会各界也需要以积极的态度去关注和支持。
(四)完善政策,调整支教方式
国家应对现有政策继续改进和完善,逐步健全运行机制。教育主管部门一方面要在全面推行师范生免费教育政策的同时,建立、健全、落实包括服务和支教期间教师聘用政策、教师的继续教育培养措施(如支教期间实行教育硕士培养政策,对工作业绩突出、学业特别优秀的还可继续攻读教育博士学位)、教师地位和待遇保障制度在内的免费教育政策。同时,对支教政策做出适当的调整,如免费师范生可以先工作3～5年后再去支教,或者10年服务期间可以自主选择支教时间。另外,在师范生就业时,教育行政部门应组织他们进行双向选择,为他们提供大量的就业岗位,做好免费师范生的就业保障工作。
[参考文献]
[1]李志杰. 关于师范生免费教育政策的思考[J]. 大学教育科学,2008,(1).
[2]王新颖,许颖. 关于国家试行师范生免费教育政策的调查与思考[J]. 山东教育学院学报,2008,(2).
