2.提供中职学生学习英语的自觉性与积极性
在教学过程中，首先希望学生意识到英语对未来工作发展的重要性，教师就要做好就业指导课的讲座，利于提高学生学习英语的自觉性。“兴趣是最好的老师”，只有学生对其感兴趣，才能自觉地、主动地去学习。教师一定要关注学生，发现其感兴趣的方面，鼓励和关心学生，增进学生的自信心，使学生感兴趣学习，并积极努力的去学习。
3.提高教师素质，提升教学质量
义务教育在坚持办学宗旨的前提下，加大师资队伍。教师自身的职业素质和文化修养对学生的学习状况很重要。教师要学会尊重学生，人人平等在教育中也是一样的，不要优差生歧视，应做到一视同仁。在以往的教学过程中，经常会出现老师高高在上的情况，不听话、学不好、拖班级成绩后腿的学生，常常被老师恶语相加，从而让学生感到恐惧与不安，对教师所授科目感觉厌恶、怠倦，放弃不学。所以，为人师表，与学生建立友情，让学生喜欢教师，从而喜欢学习。
4.创新教学方式
在教育的过程中，新颖的教学方式更有助于实现教学目的。相对于传统的教条主义与应试教育，科技化使课堂教学呈现多元化。多媒体教学就是很好的例子，PPT教学是其中最好的范例，能够吸引学生的注意力，使其集中精力听讲，且概括性极强，让学生抓重点学知识。其次，口语方面可以用开讲前几分钟做过渡，让学生讲个短的英语笑话，既增强课堂的活跃氛围，又调动了学生的积极性，同时锻炼学生的听说能力。做到学英语听说读写全面发展，学以致用。当然，一个教学经验丰富的教师也是关键因素，学校应该定期聘请英语实际英语能力的教师，让学生对英语真正做到学以致用。
一、目前义务教育阶段数学教育的现状
首先，我国的数学教育有其成功的一面，自1963年数学教学大纲颁布之时起，“加强双基”、“培养三大能力”、“精讲多练”等构成了我国数学教育的成功经验和优良传统。进入80年代以来，“追求升学率”和“数学竞赛热”，也使中国数学教育有别于其他任何国家，正是这样的体系之下，优良传统与严重问题并存，高分下隐伏的危机逐步暴露出来，学校教育不管是主观上或客观上实际是围着“升学率”转。由此带来的是什么局面呢？学生学习的目标就是为了考重点、升大学。教师平时忙于加班补课，教学着重题海战术。为了升重点率，导致一种很不正常的情况：一些学校几乎用一个学期的时间来准备中考，学生为了应付考试，负担沉重。教师为了应付应试教育，根本没有时间和精力考虑学生的个性发展和社会的不同需要，对21世纪社会将需要公民具备哪些数学素质无暇考虑。随着义务教育的实行，“差生”或“慢生”的比例增大，但又不能象“英才”教育那样进行淘汰，这给课堂教学带来更复杂的问题。因为数学被认为是最难学的课程，学生视学习数学为畏途，许多学生过不了这把严酷的“筛子”。而有的乡中为了实现普及达标率，又降低要求，如个别学校出现了这样的现象，跳级学习的不是品学兼优的学生，反而是学习最差的学生，其理由是，反正学不好，让其早些毕业，避免退学，影响义务教育的普及达标率。试想，如此教育结果，实难说达到了义务教育初中数学教育大纲规定的要求，也就谈不上实现义务教育的目标了。因此，对我国数学教育的现状，我们虽不应妄自菲薄，但也不可肓目乐观，完成“九义”教育，数学教育的改革势在必行。
二、大众数学的内涵及其与义务教育阶段数学教育的关系
1、大众数学的历史来由
“大众数学”的提法是1984年在第五届国际数学教育大会（ICME—5）上正式形成的，一大批论文就这一主题进行了广泛的探讨，如“什么样的数学课才符合大多数学生的要求？”“如何建立这种课程？”等等，联合国教科文组织委托麦洛（PeterDamerow）等四人负责编辑了“MathematicsforALL”的文集，“大众数学”的口号逐渐广为人知，流传至今。几乎已成为数学教育界广泛认同的行动纲领。进入90年代，世界各国，尤其是各发达国家纷纷提出教育改革的报告、方针或方案，改革的目标都是面向21世纪，为培养适应高科技信息社会更加剧烈的世界市场竞争所需要的人才，谁既能培养出合格的劳动者，又能造就一流的杰出科学技术和经济管理人才，谁就能占有21世纪。1986年国际数学教育委员会（ICMI）在科威特举行了“90年代的中小学数学”的专题讨论会，并专门讨论了“大众数学”的问题。可以说，大众数学问题将成为今后数学教育研究的主要问题之一。
2、大众数学的内涵
“大众数学”一词从词意来说是比较直接、朴素的，几乎人人都能够理解。因此，一般也未作严格的定义，权作原名词看待。就我国义务教育来说，由于义务教育是所有适龄儿童少年都必须接受的教育，因此，它的数学课程就应该是所有学生都必须学习而且是能够学习的。这种为现代化生产发展和现代社会生活所必需，且为所有学生能够学好的数学课程，我们称之为“大众数学”。
在当今教育改革的潮流下形成的大众数学的思想具有极其丰富的内涵。人们可以从哲学、社会学、数学以及教育学等各个角度去研究它，也可以用它考察数学教育所涉及的各个方面。
从文化的角度看，数学作为一种文化，“大众数学”是大众文化的一个组成部分。任何一种文化现象都包含着丰富的数学内容，如何挖掘各民族文化中的数学因素？如何在教育中发挥这些因素的积极作用？如何处理民族语言与数学语言的相互关系？在不同文化背景的学生中讲授数学，是充分利用学生各自文化背景中的数学因素，还是让学生尽量不受已有因素的影响，把数学当作一个全新的天地考察，这是我们面临的一个问题。当我们把数学当作一种文化现象来研究时，“大众数学”将具有重要的指导作用。
从生活的角度看，“大众数学”就是大众生活中的数学。人们在日常生活中都自觉或不自觉地运用数学，有些为人们所意识到，有的则有待进一步挖掘。“大众数学”的客观存在性表明，人们通过对这方面的研究可以发展或产生一门大众化的学问——生活中的数学，它将对义务教育的数学课程的改革和完善产生重大影响。
从数学的角度看，“大众数学”即数学大众化。数学发展到今天，纯数学已经不可能为普通百姓所理解，更谈不上应用。但我们总是在尝试着以某种方式向社会渗透数学，特别是随着计算机的出现和逐步普及。因为我们应该积极地考虑把未来社会公民所必需的现代数学及思想方法尽快大众化，以便学生真正能够学习它，掌握它。
从教育的角度看，大众数学是义务教育的基本精神在数学教育的反映。实施义务教育意义下的数学教育与以往选拔、淘汰式的数学教育的根本区别就在于此。因此表现在课程上，大众数学旨在建立一种在学生现实生活背景下可以发展起来的、适应未来发展需要的新数学课程；表现在评价上，“大众数学”将促进人们形成新的观念，使每个学生都学习有用的数学，而且都能学会有用的数学；表现在教学上，与“大众数学”相适应的是改革“类型十方法”的教学模式，倡导“问题解决”的教学策略。
3、大众数学与义务教育的关系
目前我国教育实施的《九年义务教育全日制初级中学数学教学大纲（试用）》是从1986年开始起草至1992年历时五年半的时间所形成的，它是我国建国后的第六个数学教学大纲，它凝聚了成千上万的广大教育工作者和专家的心血，它集中反映了我国近十几年来数学教育研究的成果。国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》从“世界范围的经济竞争，综合国力的竞争，实质上是科学技术的竞争和民族素质的竞争”这一判断出发，提出“教育改革和发展的根本目的是提高民族素质，多出人才，出好人才。”现行的《大纲》全面贯彻了这一精神，明当前我国要在2000年普及九年义务教育，就是要提高未来民族的基本素质。而“大众数学”作为一种新的教育思想、新观念，充分体现了义务教育的基本精神，更明确、更广泛地提出其实现的教育目的就是要让每个学生能够掌握有用的数学，达到人人学有用的数学，人人掌握数学。
基于前面列举的教育现状分析，我国数学教育至少突出面临这些问题：一方面，现代社会处处充满数学，要求每个人都应具备更多的数学知识，才能更好地适应日常生活。另一方面，现代数学的发展越来越只能为少数人所掌握，这就构成了数学教育发展过程中的一对矛盾。再一方面是，现行中小学数学课程内容，相当多的学生掌握不好，相当多的内容学了没有用，但在考试的指挥棒下迫使他们非学不可。因此许多学生过不了数学这把“筛子”。但与此同时，很多既有实用功能、智力价值、联系学生生活实际可以掌握的内容，却又学不到。这就反映了我国现行数学教育的弊端，也就严重地制约了义务教育根本目标的实现。而大众数学为解决这些问题提供了一个良好的结合点。可以认为，倡导“大众数学”，以形成新的数学教育思想和实践体系，构建“大众数学”意义下的21世纪的新的课程体系，是未来数学教育改革的必由之路，也是实现义务教育目标的需要。
三、几点思考
实施义务教育基本目标，进行“大众数学”意义下的数学教育改革，这是一个跨世纪的任务和研究课题，内容广泛且丰富。下面仅就当前义务教育初中阶段数学教育的目的要求以及学校教育的实际，谈几点值得思考的问题。
1、必须认真学习和全面理解义务教育初中数学教学《大纲》。明确认识义务教育不仅要求适龄儿童必须接受教育，同时义务教育不是以“升学”、“培优”为重点，学校应该以提高学生素质为培养目标。当前，辛勤工作在义务教育第一线的广大教师、学校领导乃至教育行政部门的领导深深认识到“应试教育”的弊端，但屈从于外部“升重点高中”的压力，教学上也不得不围着“考重点”转。国家投入大量的财力，实施义务教育，是为了提高未来民族的素质。但按目前的情况看，实际上是95％强的学生在陪少数能上重点高中的学生在苦读，正如前所说的，三年初中学完，许多学生过不了数学这把“筛子”，最后也糊里糊涂地毕业了，连在学校“潇洒走一回”的感觉都找不到。这种失败的心理，本身就与素质教育相违，实在谈不上完成了义务教育的任务。因此，政府和教育行政部门、学校，应站在全局的位置、战略的高度，用未来的眼光看待实施义务教育的重要意义。首先教育战线的同志要有一个正确的认识，同时要向社会广泛宣传义务教育的意义及基本目的，求得社会的认同和支持，改变以“升学率”标准衡量学校质量的片面的质量观、人才观，为学校教育改革，为落实义务教育的任务创造良好的外部环境。
2、义务教育初中数学教学，要树立新的教育思想，要把提高学生的“数学素养”作为根本任务。要从“应试教育”的枷锁中解脱出来，把围绕“升学”、“应试教育”、客观上把数学作为“筛子”的观念应有根本的转变。“大众数学”是全新的数学教育思想，它充分体现了义务教育的基本精神，当前广大义务教育的教师应树立这种新的教育思想和教学观念，改革旧的教学方法，在教学中主动地体现这一教学思想。只有在思想上确立了新的教育思想，在教学改革中才能迈出新的步伐。
3、义务教育初中数学教学《大纲》是教学的指南，必须认真地研读和理解它，准确地把握教学的尺度。根据《大纲》精神，深入了解义务教育新教材的编写意图，这是非常重要的，只有这样才能摆脱过份强调纯演绎数学的内容和旧教学方法的模式，探索“大众数学”教育实践的新路子。
最后，还谈几点值得说明和探讨的问题。
一、义务教育及其纯公共产品的性质
义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，是国家必须予以保障的公益性事业。与其他教育制度和教育工作相比，义务教育有其自己的特征。
1.国家强制性。即国家颁布法律、命令保证义务教育法律制度的实行，任何阻碍或者破坏义务教育实施的违法行为，都要受到法律的制裁。
2.普及性。即全体适龄儿童、青少年，除依法律、法规规定办理缓学或免学手续的以外，都必须入学完成规定年限的义务教育。
3.公共性。义务教育事业是国家必须予以保障的公益性事业，任何社会组织或个人对国家进行监督。
4.国家依法强制适龄儿童、青少年必须接受的一定年限的义务教育，这一阶段的教育为适龄儿童、少年将来继续受教育及参与社会生活提供了必要的社会及文化知识的基础。
5.免费性。即国家实施义务教育不收学费、杂费，国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。
义务教育具有纯公共产品的属性，即消费的非竞争性和受益的非排他性。首先，消费的非竞争性源于产品的不可分性，是指某个人或某个群体对公共产品的享用不会妨碍或减少其他人或群体对这种产品的同时享用，即增加一个消费者不会减少任何一个对该物品的消费量。其次，受益的非排他性是指某个人或某个群体在享用公共产品的同时，无法将另一些人或群体排除在公共产品的受益范围之外。
二、我国义务教育现状及简单评价
针对九年义务教育，国家开展了“两基”工程，即“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲县”。到2006年底，实现“两基”验收的县(市、区)累计达到2973个(含其它县级行政区划单位205个)，占全国总县数的96%，“两基”人口覆盖率达到98%。把全国所有省分成三个类别，即“三片”。“一片”包括九个相对比较发达的沿海省份。“二片”是中部12个省：安徽、福建、海南、河北、黑龙江、河南、湖北、湖南、江西、陕西、山西和四川。其余的省份大多在西部，属于“三片”：重庆、甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、、新疆和云南。一片地区的省份在1996-1997年实现了普及九年义务教育，二片地区的省份到2000年在90%的人口地区实现了普及九年义务教育。对三类地区省份的目标更为迟一些，到2000年这些省份要在65%的人口地区实现普九。以下我们对各省的情况做一简要评价。
1.基本数据。2004～2006年来我国义务教育普通小学的学校数分别为39.42、36.62、34.16万所，学生数为11246.23、10864.07、10711.53万人，专任教师数为562.89、559.25、558.76万人。这三年中，由于在校生数的下降，致使学校数和专任教师数也随之下降。而生师比三年分别为19.98，19.43，19.17。从初中来看，三年的学校数分别为6.31、6.25、6.06万所，在校生数分别为6475.00、6171.81、5937.38万人，专任教师数为347.68、347.18、346.35万人，每校学生数为980.57、987.71、1026.80人，生师比为17.15、17.80、18.65。在校生数逐年递减，而学校数及专任教师06、05年较04年存在较大幅度的调整，致使每校学生数以及生师比的下降幅度趋缓，转而平稳。这些数字说明，我国义务教育稳步发展，学校数和学生数逐年递减的原因可能与我国的人口政策执行的结果有关，适龄人口减少；也有可能与私立学校和社会办学的增多，办学条件的改善有一定关系。2.经费筹集。从绝对值来看，北京、江苏、浙江、山东、广东等“一片地区”的省份总经费筹集较多。而从所筹资金的结构上来说，在经济较发达的地区，其信息传播也较为发达，例如，北京、上海、江苏、浙江等地，其经济发达，财政收入较大，从绝对额来讲财政教育拨款也较多，但在这些地区办学的筹资来源多，对国家财政拨款的依赖性相对较小。而像内蒙古、贵州、云南、、甘肃、青海、宁夏、新疆等地的教育对国家财政拨款的依赖性较强，同时其对学费和杂费的依赖性也较强。由于我国义务教育的地方负责，分级管理，造成了教育经费的筹集状况与该地区的经济发展水平密切相关，这在无形中就造成了各省之间的教育支出的不平衡，因此，中央要注意对贫困地区的转移支付，以保证其适龄儿童同样拥有一个平等的受教育机会。
3.公平问题。义务教育领域的“教育公平”应表现为入学权利与机会平等、就学条件平等、充分教育、尊重差异性、平等相对于差异的优先性等方面。王蓉(2001)《我国义务教育经费的地区性差异研究》的分析中指出，以全国而论，小学和初中的生均教育事业性经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的，而非省际差异。这一结论表明，在各省内部的不同地区和不同学校间的差异性更为严重，如城市地区和农村地区，重点校和非重点校之间的差别。作者因此建议对于省级政府在义务教育中的财政责任问题需要加强关注。另外，小学和初中的预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费的地区性差异。这一研究也明确提出在地方财力和学生人数占总人口比例相同的情况下，我国中部的很多省的生均预算内经费投入甚至低于西部地区；在地方财力相同的情况下，中部“二片”省的县、区对小学教育的投入比西部“三片”省的县、区更依赖于预算外资金。我国义务教育资金分配不均衡的结果：(1)政府对于普九事业和西部地区的重视和因此采取的投入措施看来已经产生了正面的效果，未普九地区的生均预算内事业性经费已经超过了已普九地区。(2)一县之内的各种类型学校之间存在严重的资源分配差异。今年，我国更是把支持“三农”、促进教育为预算安排的重点，真正关注到最底层和最不利的学校和人群，努力在基层政府管理中贯彻公平原则，努力使我国的义务教育向更为普及、公平的方向发展。
以上仅对义务教育的情况进行了简单粗略的分析，如何促进义务教育的发展已经由计划部署阶段步入实施阶段，目前取得了不菲的成绩。教育部《2006年全国教育事业发展统计公报》显示：全国实现“两基”的地区人口覆盖率进一步提高，达到98%。到2006年底，通过“两基”验收的县(市、区)总数达到2973个(含其他县级行政区划单位205个)。但是仍要清醒地认识目前存在和正在着手解决的一些问题。要坚决保证义务教育发展资金，并实现有计划的增长。改善我国义务教育投入总体水平偏低，不能完全满足人们需要的现象；逐渐消除各地区间从教育资金筹集到分配的不平衡问题，特别是农村地区；教育费附加法律级次亟待提高，以在法律上确保教育事业的地位；调整同省的不同地区、不同学校之间资金分配上的不平衡，以致造成强者愈强，学校间差距拉大等等问题。今后，还要注意我国义务教育的发展所面临的需求总量压力。随着城市化进程的加速，越来越多的人口跨城乡、跨区域流动，随之产生了流动儿童的就学问题。还需更加重视义务教育资金的效益和效率问题研究，尽快建立合理全面的教育绩效评价指标体系和数据库系统。贯彻“以人为本”、“以学生为中心”的教育价值观。更多地关注学生、关注个体，充分的实现公平教育。
参考文献：
[1]中国教育经济信息网.
效率是一个完全的经济概念，强调投入与产出之间的关系，公平强调教育管理的效果与教育管理的本质和最终目的的关系。企业基于其生存和追求利润的目标，效率成了其当然的首要指标。效率作为一种手段，有利于提高办学效益，它与私营企业的区别就在于效益在私营企业看来是一种目标，而就公共事业而言，只能是一种手段，是服务于公平的手段，最终必须服务于公平的需要，教育不能本末倒置，这是公共教育事业管理的特性所决定的：
从本质上讲，教育事业是关系到社会大众基本生活质量和公共利益的特定的社会公众事务。从理论上分析，公共教育事业管理，涉及到两个理论：一个公共事务理论，一个是公共产品理论。当然由于教育的准公共产品性，也说明教育既有公共性又有私人性，教育的不同部分，其纯与私的程度是完全不同的：非义务的高中阶段和高等教育的受益，很大程度主要体现在教育者个人，私人产品性也很突出，产品提供的方式以混合提供为主要，实行成本分担机制。基础教育阶段，实行强制义务教育，以满足社会的共同需要为主要目标，社会受益面最大，教育的非排他性和非竞争性、外部性最高，因此决定了这类教育产品公共性程度非常高，已是倾向于纯公共产品的准公共产品，甚至某种意义上就是纯公共产品。产品的提供方式以政府的公共提供为主要形式，即由政府无偿地向消费者提供，实行免费教育，满足社会的公共消费需要。
二、问题：目前义务教育的非公平问题
目前教育最受诟病的就是教育公平问题。特别是义务教育阶段，由于牵涉到社会大众的共同利益而成为影响社会稳定的重要因素。社会大众对教育公平的基本要求是：人人享有受教育的机会，人人公平接受高质量的敦育。但是基础教育阶段存在背离公平原则的倾向，主要体现在校际资源配置的不均衡和教育政策制定上的不合理。1986年国家颁布的《义务教育法》明确规定：地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。对于基础教育来说，由于政府实行义务教育的政策，基础教育是公共性很强的准公共产品。既然是公共产品，每个人的享用应当是公平公正的，不应该存在不公平的现象。
由于提倡提高办学效益，教育提出重点发展个别高质量的小学、中学的主张，政府在教育投入、教师资源配置、学生资源配置上给予倾斜，这样的结果是优质教育基本上集中在少数学校手中。重点学校制度使国家有限的教育资源配置失衡。对于义务教育阶段来说，资源的非均衡分配本身就是不公平的，学校间的差距造成了公众享受教育资源的不公平，重点学校制度以精英教育培养尖子生为目标，与义务教育使人人享用平等教育的宗旨是背离的。就近入学制度是保证义务教育的主要手段，但是教育资源配置现状的不合理，学校间明显差距的存在使这一政策无法体现它的公平原则。就近入学意味着你没有选择好学校的余地，碰巧跟好学校做邻居，那么你就可以上好学校，碰不巧就只能上差学校，这本身就是带有偶然性的，有人称之为是“家庭居所决定是否享有优质资源”。
择校意愿的产生和择校制度，就是因为伴随优质教育资源集中化而派生出来的。从理论上看，择校是“家长们放弃了义务教育阶段适龄儿童按学区免费就近入学的优惠政策，主动选择其他学校就读”，是个人选择性的行为，并没有违背“人人享有教育机会”的教育公平。而且从理论上讲，择校给予受教育者选择自己心仪学校的权利，择校有助于构筑学校间的竞争机制，推动教育质量的提高。但是从现实上看，择校与高收费往往是联系在一起的，许多名校通过留出一定比例的择校名额而获得额外的经费，已经是一个不争的事实。由于教育优质资源的稀缺，为了能得到较好的教育，老百姓不得不在义务教育阶段就为孩子的受教育付出高昂的教育成本。对家境富裕的家庭来说，择校制度能使他们通过交纳高额的费用就可以享受到好的教育资源，好的教育资源是公共资源的一部分，但是当它一旦与高收费联系在一起时，就意味着部分的人占有了本应是大家共有的资源，这对于弱势群体来说是极其不公平的。如果说民办学校因为其民办性质，是有满足个体（下转第151页）（上接第147页）受教需要，提高办学质量、效率的话，无须承担义务教育的责任，采取择校高收费无可厚非，那么，通过将公办学校的优质初中部转化为民办途径而使择校高收费合法化，这就是说把本来属于公共的物品变成了部门和教育实体的私人物品，而使公众失去平等享受优质公共资源，这就是从理论上和道德上完全说不过去的。尽管从理论上说择校可以帮助你通过交费或考试的方式，重新选择，但这是不是又是对交不起高学费的人来说是不公平呢？而实际上对负得起高额学费的家庭来说，也并不意味着公平，因为教育的公平除了基本的要求是上学的人人机会平等外，还包含“人人公平享受高质量的教育”，但是高质量的教育却必须花费高额的费用。目前各项制度推出的结果并不能实现对公平的维护，而恰恰相反是对公平的损害，以“精英教育”为导向，以分数为取向的重点学校制度成为了推广普及素质教育的障碍，损害的正是大多数人享受义务教育阶段高质量教育的利益，这是对义务教育普及素质教育的宗旨的背离。对此杨东平教授深刻地指出：一般认为，就事实而言，世界各国在教育质量上的不公平比教育机会不公平严重得多。“人人享受高质量的基础教育仍然是20世纪末的重大挑战之一”。
三、对策：推行义务教育资源均衡配置政策
为了切实转变应试教育，实现素质教育的良性运作，有必要在基础教育阶段将教育资源均衡配置作为一项重要的公共政策。教育资源的均衡配置是义务教育维护公平原则和公平目标的手段和重要保障。目前应试教育之所以仍然是基础教育的主要内容，其根本原因就在于存在着优质教育不均衡。由于重点学校制度和选拔精英的教育主导，就必然会有应试教育和择校高收费，就必然会有学校与学校间进一步的差距。推行义务教育资源均衡配置，需要考虑采取相应的措施：取消重点小学、重点初级中学；将原来重点小学、重点初中的师资进行重组，调配到原薄弱中小学去，加强薄弱中小学的师资力量和硬件设施，以强带弱，实现义务教育水平均衡发展。在各校资源均衡的背景下，义务教育阶段实行的就近免费、就近免试入学的政策，才能够真正实现，水平相当的基础上的竞争才是有效和合理的。没有了重点小学、重点初中，各校均衡水平发展，老百姓也就不需要为子女避免进入差学校而四处择校，学生也不需要在基础教育阶段为考上一所重点小学、重点中学奔忙于各种辅导班而失去了本应快乐轻松的童年。只有这样素质教育才能真正取代应试教育，而不是只停留在口头上，如此中国的教育才能发生根本性的变化，真正地解放我们的孩子。为保证义务教育公平目标的实现，就有必要加强政府对教育经费的均衡投入和加强政府对教育的宏观调控上。因为教育的相当部分，提供的属于公共产品或准公共产品，特别是义务教育，提供的是公共产品，政府为保证社会的大部分成员合理享用到公共教育资源，需要承担经费投入和监管调控的职责，以此保证教育公益性。
【参考文献】
[1]崔运武．公共事业管理概论[M]．高等教育出版社．
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[3]义务教育法[M]．1986．
在全美5000万公立中小学生中，有900万在学校接受舞蹈教育，占18%。其中400万学生是由高素质的舞蹈教育者授课的，占8%。在中国，以上海市闸北区为例，在在校注册的6万名中小学生中，约2400名学生接受舞蹈教育，占4%。其中1000名学生有专业舞蹈教师授课，占1.7%。根据FastResponseSurveySystem(FRSS)公立中小学艺术教育调查报告（2009/10学年），3%的小学专门设有舞蹈课程，12%的中学专门设有舞蹈课程。由于美国的舞蹈课程是针对所有学生的，中国舞蹈课程只针对小部分学生，为了便于两国比较，将接受舞蹈教育学生的比例作为学校开展舞蹈教育的比例。以上海市闸北区为例，以每所小学平均900名学生，20名学生接受舞蹈教育计算，约2%小学开设舞蹈教程；以每所中学平均700名学生，20名学生接受舞蹈教育计算，约3%中学开展舞蹈教程，均低于美国。在美国53%的舞蹈课每周授课一次以上，在中国舞蹈课基本都是一周一次。
（二）舞蹈课程种类
从表1可以看出，美国中小学开设多种舞蹈课程，创造性舞蹈和现代舞比较受欢迎。13%的美国中学开始5门以上舞蹈课程。在中国，舞蹈课程比较单一，一般以民族舞和形体训练为主，学生选择余地较小。
（三）师资
以纽约州为例，根据表1统计，美国公立中小学舞蹈教育的学生/教师比是81：1。在中国，以上海市闸北区教育系统为例，专业舞蹈教师（包括中小学和校外教育机构如少年宫、青少年活动中心等）共10名，学习舞蹈学生工2400人，学生/教师比为240：1，远远高于美国，这意味着教师分配到每个学生的时间少，在相同教授效率的情况下，教授的内容和质量将大大减少和下降。在美国，在开设舞蹈课程的中学中，53%的舞蹈课程由全职在校舞蹈专家教授，13%由兼职舞蹈专家教授，余下的31%由其他教师（驻场艺术家、任课教师、其他教师或志愿者）教授。在中国，以上海市闸北区教育系统为例，在开设舞蹈课程的75所中小学中，5所由该校全职的舞蹈专业教师教授，约15所由外聘的舞蹈专业教师教授，余下的约50所由该校其他教师如音乐教师教授。可见在中国中小学中全职的舞蹈专业教师的比例还是过低，中小学舞蹈教育过多地依赖校外的专业师资，因此缺乏连续性、系统性和全面性。在美国，要成为中小学舞蹈教师，必需取得大学本科学位，主修获辅修舞蹈，取得由当地教育机构规定的教育理论和实习的学分，并通过教师资格考试，以获得K-12国家舞蹈教师认证许可或凭证。在中国，要成为中小学舞蹈教师，需要取得教师资格证，中美都需要，但资格考试的专业难易度可能有区别。
（四）教育方法和理念
国外有一些新的舞蹈教育方法和理念值得我们研究借鉴。Brown和Parsons2008年的研究显示在学习舞蹈时大脑的左右半球都积极参与，创新的教学方法——“脑舞”（braindance）技术，已证明对所有年龄段舞蹈学习都行之有效。目前在国外，“脑舞”教学方法被广泛推广。国外舞蹈教育者认为音乐的学习对于舞蹈教育十分重要。学习音乐可以提高学生对运动的理解，提供背景供他们创造自己的舞蹈。因此他们建议在课堂上播放不同风格的音乐，也可邀请音乐人现场展示他们如何创作歌曲，教学生如何欣赏音乐。国外舞蹈教育者也认为可以在舞蹈班上引进良性竞争，让学生们参与舞蹈演出，或竞争独舞或特殊的舞蹈动作，实践对于他们学习舞蹈很重要。（五）舞蹈教育的地位1.艺术教育预算美国是一个地方分权的国家，发展教育的责任主要在州和地方，约94%来自州、地方政府和私立捐助，只有约6%来自联邦教育部。美国联邦教育部2012年的艺术教育预算是3.091万美元，按照月6%教育预算来源于联邦政府，以5000万公立中小学生计，每人艺术教育预算约为65元人民币。在中国，以大连市为例，全市中小学生共46.5万，2014年艺术教育预算为422万，每人艺术教育预算约为9元人民币，因此美国在艺术教育上的预算约是中国的7倍。2.舞蹈教育与毕业在美国，57%的中学要求通过艺术考试方可毕业。在这些要求通过艺术考试的中学中，15%的中学要求取得2学分以上。目前在美国50个州中，已有37个州将取得舞蹈证书作为高中毕业的必要条件。在中国的中小学中，舞蹈一直作为兴趣小组、兴趣班的形式存在，而且此类存在也仅可追溯至最近十余年。在中国教育体系中国有“正课”和“副科”之分，舞蹈学科可能连“副科”也称不上，因为它只是学生的“兴趣爱好”，因此并不作为毕业的必要条件。当然近几年，舞蹈特长生有升入更高学校的便利，但这在学生人数上仅是凤毛麟角。
《教育规划纲要》中明确规定教育管理论文，义务教育一直是我国教育改革和发展的重中之重龙源期刊。本世纪初，我国实现了普及九年义务教育的目标教育管理论文，首先解决法律规定的适龄儿童少年“有学上”的问题。在义务教育实现全面普及和免费之后，国家明确把义务教育均衡发展作为义务教育的重中之重教育管理论文，要努力实现让所有的适龄儿童少年都“上好学”的目标龙源期刊。对义务教育均衡发展我是这样认识的。
一、义务教育均衡发展的意义龙源期刊。无论是从教育系统内部，还是从教育系统外部教育管理论文，乃至从整个社会发展的角度来看，促进和保障义务教
育的均衡发展都具有非常重要的意义。义务教育把工作重心落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长 教育管理论文，把提高农村学校教育质量和改造城镇薄弱学校放在更加重要的位置，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头教育管理论文，逐步实现义务教育的均衡发展龙源期刊。
二、义务教育均衡发展的艰巨性。必须看到，推进均衡发展的任务比起实现普及的任务来说教育管理论文，更艰巨、更复杂，用的时间会更长龙源期刊。当前教育管理论文，区域间、城乡间、学校间的不均衡的矛盾仍较突出，推进区域内义务教育的均衡发展教育管理论文，将伴随着缩小学校之间办学水平差异、整体提升教育质量的全过程；推进城乡义务教育的均衡发展，将伴随着城乡一体化发展、逐步缩小城乡差别的全过程；推进区域间义务教育的均衡发展教育管理论文，将伴随着解决区域经济社会不平衡问题、提高中西部教育水平的全过程。
三、《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》措施
1、要求各地尽快制定本地区义务教育学校的“最低保障线”，凡是低于标准的学校都纳入限期改造计划教育管理论文，保证辖区内薄弱学校逐年减少，逐步使当地所有学校都达到基本要求龙源期刊。2、加强县级政府对区域内教师资源的统筹教育管理论文，通过建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺学科教师流动教学、城镇教师到乡村学校任教服务期等项制度，加大城乡教育对口支援力度教育管理论文，强化对农村教师的培训。3、是逐步建立规范化、科学化、制度化的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系，保证所有学校按照义务教育课程方案要求开齐课程教育管理论文，并达到教学基本要求龙源期刊。4、落实各项政策，对弱势群体学生给予特别的关注。
四、努力缩小、城乡老师之间的差距龙源期刊。
1、城乡老师之间的差距。教育部部长周济说：经过60年的努力教育管理论文，我们已经建立起一支有1600万人的教师队伍龙源期刊。现在城乡之间教育还存在着比较大的差距，硬件差距也有教育管理论文，但不是最重要的，最重要的差距就是教师队伍的质量。
2、这几年来教育管理论文，党和政府特别重视农村教师队伍建设，但是还存在着很多问题龙源期刊。我们正在继续努力教育管理论文，一个最重要的措施就是提高农村教师队伍的经济地位、政治地位、社会地位、职业地位。
周济还说：在很多措施当中，最根本的一条教育管理论文， 已经实施了义务教育教师绩效工资制度龙源期刊。第一，要求义务教育的老师教育管理论文，特别是农村义务教育老师的工资收入要不低于当地公务员的工资收入。当然，绩效工资制度不仅仅是收入的提高教育管理论文，同时也是一次人事分配制度的改革，我们进行绩效考核教育管理论文，进一步调动广大教师的积极性龙源期刊。这项措施是根本性的，当然还有一系列的措施。我们的一个基本思想就是要吸引社会上优秀的人才当老师教育管理论文，吸引优秀人才到农村，到基层长期从教教育管理论文，终身从教龙源期刊。我们采取了一系列措施，使得有更多的优秀人才到农村去从教教育管理论文，同时我们还动员了大批城镇教师到农村支援，还有师范生到农村实习支教教育管理论文，这样我们就组织了大批优秀教师到农村从事教学工作。下一步要把它制度化，要让老师都能够到农村接受锻炼，同时为农村输送更多的高质量的老师。
3、大力加强农村教师的培训。我们农村现在有几百万老师，我们要大力提高我们的学习和培训力度，使我们不断地提高自己。经过多年的努力，我们已经大大改进我们自身的质量，能够为农村的孩子们提供更加优质的教育资源，使他们接受良好的教育。
“人们为理解社会而受教育，他们为创造或再创造社会而受教育。”著名教育家埃弗雷·赖默的这句名言足以显现出教育的重要性。如今各个国家更是将受教育的权利列入法律之中予以保护，有数据显示，在142个成文宪法国家的宪法中,51.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育,22.5%的宪法规定了参加文化生活,享受文化成果的权利,23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利。
当然，我国也不例外。宪法第四十六条第一款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”；《中华人民共和国教育法》第9条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、等，依法享有平等受教育的机会。”；等，这一系列的法律规定都凸显出我国对于受教育权
的保护及重视。但其中所引发的种种思考也不得不引起我们的重视。
一、受教育权既是权利又是义务的规定不合理
宪法第四十六条第一款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。对于这一条款的规定合理性与否，法学界一直有着不同的争论。有的学者认为，按照我国宪法的规定,受教育一方面是权利,受教育者可以放弃,另一方面是义务,受教育者必须履行。那么公民受教育既是权利又是义务,一方面可以放弃,另一方面必须履行,从逻辑上难以自圆其说。同时也认为,我国受教育的这种宪法规定方式,不仅产生理论上的困惑,而且也在实践上给教育立法带来困难。有的学者则认为，从受教育权利绝对性与相对性和受教育义务履行者双重性两个方面来进一步探讨该条款，使其内在的合理性与存在的必要性得到真正的理解。
我是比较赞同前者的观点，我国将受教育权既规定为权利又设定为义务，从法理上来讲是违背其权利义务内在理论性的，从实践上来说也会给部门法造成一定的困扰。
1.权利与义务主体双重性不符合法理
在谈论权利与义务的对立时,我们常说权利表征利益,义务表征负担,它们是法这一事物中两个分离的、相反的成分和因素,同时它们又相互依存,相互贯通。权利从法律角度来理解可以将其理解为规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中、主体以相对自由的作为或不作为方式获得利益的一种手段；而义务则是设定或隐含在法律规范中、实现于法律中的、主体以相对受动的作为或不作为的方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。这两者是对立统一，相互转化的，任何一项权利都必然伴随着一个或几个保证其实现的义务，也就是说，权利人在一定条件下要承担义务,义务人在一定条件下要享受权利。但是在宪法这一条款的表述中，我们却发现，将受教育当作主体的一项权利外，同时也将其规定为了一项义务，作为同一主体而言则难免会自相矛盾。如果说这一主体有选择接受教育权利的话，那么他同时也有权利选择不接受，这也完全符合权利赋予的涵义，可于此同时，却又有法律的条文规定，这项受教育的权利必须接受，因为这是一项义务，否则你便是违反了法律。试问，我们应该如何让这样一条既规定权利又限定义务的条款在这种情况下得到完善的解决？结论自然显而易见，就是无法解决。这就好比，倘若我们赋予一个主体有选择吃苹果的权利，同时又规定这个主体必须吃掉这个苹果，不论你是否愿意，因为这是你的一项义务。所以说，公民受教育既是权利又是义务,一方面可以放弃,另一方面必须履行,从逻辑上难以自圆其说，从法理上难以服众。
2.权利和义务的主体界限划分模糊
在宪法的这一条款中，主体的界定也存在争论，并不能得到很好的明确。“中华人民共和国的公民”，这就意味着这是一个广泛的概念，从三岁咿呀学语的孩童到七八十岁的老人，统统都可以划分到这个范围中来。那是不是所有人都必须将受教育作为一项义务来严格遵守？而我们从其他的部门法，不难看出，将受教育作为一项义务来遵守的，其实是特指的九年义务教育，《教育法》第十七条关于学校教育制度的规定,可以对教育阶段做出义务教育阶段和非义务教育阶段的划分,初等教育和初级中等教育属于义务教育阶段,而高级中等教育和高等教育则属于非义务教育阶段。所以宪法中将这个义务的主体笼统的概括为公民是不合适的，这样就容易造成法律的误读。因为就宪法规定的条文而言，权利和义务的主体都是相同的个体，除了有悖逻辑和法理外，对于那些心智尚未完全发育成熟的孩童而言，如何让他们来理解受教育的义务？而且如果宪法创设了公民的某项义务,那么法律也应相应规定义务人拒绝或者无法履行该义务时应承担的法律责任,而我国的教育法律并没有规定适龄儿童和少年拒绝或者无法履行受教育义务时应承担何种法律责任。另一方面,应该接受义务教育的适龄儿童和少年基本都属于限制民事行为能力人或者无民事行为能力人,部分或者完全没有承担法律义务和责任的能力。因而，宪法的此项规定如何让让他们来承担责任？
显然，在这里，法律的本意是为了强调让适龄儿童和少年的父母或监护人来承担这项义务，因为我国的《义务教育法》第十一条规定明确规定:“父母或者其他监护人必须使适龄的子女或者被监护人,按时入学,接受规定年限的义务教育。”正如穆勒所言，“一个人只顾把孩子生育出来,而没有能喂养他的身体和能把他的心灵教育好的相当预计,这对于那个不幸的后代以及整个社会来说都是一种道德上的犯罪;大家也还没有认识到,如果做父母的不尽这项义务,国家就应当实行监督,务使这项义务尽可能在父母有负担之下得到履行。”所以说，规定父母的此项义务，从发展孩童身心和国家教育事业正常有序的进行这方面而言是没有错误的，但是从宪法的角度而言，宪法第四十六条这一模糊的规定是有悖于法理的，无法将意思得到真正的表达。象《日本国宪法》第二十六条第二款明确规定:“一切国民,按照法律规定,都负有使受其保护的子女接受普通教育的义务。”日本宪法如此明确的提出，让人们也可以清晰的了解宪法的本意，而不是象我国现在这样，对于这一条款的表述方式争论不休。
此外,义务教育除了父母的义务以外，是否国家也应承担相应的义务？显而易见的是“义务教育”是和免费教育联系在一起的。国家从长远的公共利益出发，通过法律强制规定适龄儿童必须接受初等教育，但“强制”本身意味着国家不仅不得再向家庭收取相关费用，而且必须创造条件“保障”适龄儿童就学，否则，那些交不起学费的家庭是否就要因此受到法律的惩罚？而这是否是一个理性的法律所要求的？因此，“义务教育”确实是适龄儿童机
器家庭的义务，但更是政府的义务。
二、宪法的模糊规定使得部门法立法无据
宪法的最高权威性是不可以忽视的，在法律体系中，宪法是各部门法的基础，各部门法都应当以宪法为立法依据，都不得与宪法相冲突；同时，各部门法也都是宪法的发展和落实，是宪法精神和价值的延伸和体现。
诚如在前文中所述，宪法第四十六款中的规定，对公民的范围并没有做出详细的界定，那么部门法是根据什么将初等教育界定为九年义务教育，是否就意味着在其他的阶段没有权利和义务限定？公民中义务的承担者是否和权力的享有者是同一主体？还是像《义务教育法》中的规定，使父母或者其他监护人作为义务的承担者？学校是否也应当作为义务的主体之一？如此一来的话，宪法的模糊规定，使得部门法所制定的规章条款就所依无据。如果一个上位法没有规定，而下位法做出相应的规定，则变成违宪的问题了，这样便会使得部门法处于一个尴尬的地位。于此同时，我们还应注意的是，作为宪法本身，频繁的修订并不是一件好事，若是解释能对其做更好的诠释得话，这种选择是最好的方式。对于此条款而言，就有学者提出，对该条款做出这样的解释,即“中华人民共和国公民有根据自身能力接受教育的权利,负有接受规定年限的义务教育的义务；父母或监护人负有使其子女或被监护人接受规定年限的义务教育的义务”。三、受教育权的司法程序受到的阻滞
九年义务教育由于受到国家的强制力的保护，学校只负责推行和实施国家的教育计划。可是高等教育则不同，它不属于强制性义务教育，从保证大学教育质量的角度而言，欲保障公民受教育权的实现，必须赋予学校等教育机构一定自治权利。可是即便如此，无论是在九年义务教育下还是在高等教育下，学生因受到处分被开除学籍而状告学校的诉讼至今仍旧是层出不穷，往往是学生还没有进行申辩的过程，便被学校所抛出的“一纸规定”而丧失继续受教育的权利，而诉诸法院得到的结果往往是以学校的内部行为为由不予以受理，从而导致这一项宪法所规定的受教育的权利无法得到伸张。虽然经过“齐玉苓”一案，引发了人们对于宪法司法化的思考，但是在实践当中，还是没能真正的将宪法走上司法化的道路。于是我们只能在亟待解决这一问题的过程中，寻求新的诸如自由权和“公益诉讼”的救济途径。
四、结束语
受教育权作为公民的一项基本权利，是个人自由发展其人格和个性的基本条件和保证，包含于人的尊严的内涵之中。一部成熟而稳定的法律，尤其是宪法，其特殊的地位决定了其作为一部基本法存在的必要性。
如何同时将公民的权利和法律的威严同时并重并相得益彰，则需要我们不再是某一种理念的绝对坚持者，而是根据所要处理事务的性质，成为各种不同理念混合的产物。
而宪法中严谨的文字表述更是不可缺少的重要部分，倘若在文字表述上出现了歧义，则极易造成对法律的误读。进而容易让人们对宪法的可信度降低，极易造成对宪法的不遵从，若因为文字表述而随意的更改法律，尤其是宪法，这并不是一个国家法律真正进步的表现，而是一种难以言说的悲哀。可是时代在不断的发展的同时，我们又不得不考虑我们以前制定法律所没有考虑的因素，这就要求我们在不断的完善我国法律的同时，更要注意的是，在制定一部法律的同时，怎样使其得到最大的发挥，尤其不要在语言表述上出现失误，尤其不要让宪法象皇帝的圣旨那般朝令夕改。
注释：
①王俊:试论宪法受教育权利和义务的内在合理性[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2005，（11）.
②温辉:受教育权入宪研究[J].法学家,2001,(2).
③王俊:试论宪法受教育权利和义务的内在合理性[J].河南师范大学学报哲学社会科学版,2005,(11).
④童之伟:对权利和义务关系的看法[J].法商研究,1998,(6).
⑤穆勒:论自由[M].北京:商务印书馆,1982.115.转引自王俊.试论宪法受教育权利和义务的内在合理性[J].河南师范大学学报哲学社会科学版,2005,(11).
⑥王俊:试论宪法受教育权利和义务的内在合理性[J].河南师范大学学报哲学社会科学版,2005,(11).
⑦郑贤君提出,由于传统理论认为，包括受教育权在内的社会权利不具有司法可诉性，只有通过以下两种方式：一是通过公益诉讼，拓展传统诉讼主体资格的范围，以实现对包括受教育权在内的社会权利的司法救济；一是通过对自由权作延伸性解释，将包括受教育权在内的社会权利纳入自由权的范围之内，从而确立对这类权利的司法保护.
参考文献：
一、引言
教育对于人、社会和国家不可或缺，教育的基本作用即在于保证受教育主体享有他们为充分发展自己的才能和尽可能牢牢掌握自己的命运而需要的思想、判断、感情和想象方面的自由。在现代社会，教育既是公民个人人格形成和发展的一个必不可少的手段，也是培育作为民主政治具体承担者的健全公民的重要途径；受教育权是公民生存权和发展权的重要组成部分，接受教育是人得以全面自由发展的重要前提。受教育权与生存权密切相关，在韩国、日本等国甚至被视为生存权的组成要素，是保障公民在现代社会中正常、体面地生存的权利，是公民在受教育方面作出或不作出一定行为的许可和自由，并可要求国家或他人为其受教育作出或不作出一定行为、并履行一定义务的权利，是公民其他社会权利的基础和前提。[1]荷兰宪法学者马尔赛文和唐对142部民族国家的成文宪法所作的一项比较研究得出：54.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育；22.5%的宪法规定了参加文化生活，享受文化成果的权利；23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利。[2]这还不包括如美、德等教育地方分权制国家在州宪法中所作的教育规定。由此可见，受教育权属于人权谱系应该没有疑义。
应该指出的是，受教育权作为一种积极的权利主要是在20世纪以来福利国家出现的背景下兴起的。[3]由于教育文化人权不但具有自由权之性质，通常也必须透过国家积极的作为才得以实现，因此多属于社会权之范畴。正是由于受教育权的社会权利属性，也即它是作为国家干预社会的宪法表现，在有些国家，受教育权被认为是国家给予公民的一种福利、利益和好处，是国家的恩德和赏赐。因此，并不是所有国家都承认这一基本权利，也不是所有国家的宪法都规定这一权利。规定受教育权为基本权利的国家主要是那些倡导平等价值的社会法治国家及社会主义国家的宪法和诸多国际人权规范，如联合国大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款的规定。根据《公约》的规定，对于公民经济、社会和文化权利的实现，国家负有包括尊重、保护、促进和给付几个方面在内的重要法律义务。1948年的《世界人权宣言》第26条也对受教育权予以了明确的规定。根据国际法原理，人权保障的义务主要是由民族国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国家义务和国际责任。
受教育权作为一项经济社会权利，其实现的程度最终决定于社会发展的水平，社会经济的发展是受教育权充分实现的根本性保障。国家的义务首先在于尽最大可能地采取行动以发展社会经济，并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平，使教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。然后再是立法机关、行政机关和司法机关对受教育权的具体保护，受教育权的立法保护与行政保护可以称作事前保护，司法保护则可以称作受教育权的事后保护。[4]
二、受教育权的立法保护
首先，立法机关负有制定切实完善的受教育权法律体系的义务。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、遭受侵犯的救济，否则，受教育权的实现程度将大打折扣。具体而言，教育机构如何设立；经费的划拨与使用；师资的构成和资格的认定；学生的入学要求、考试等均须立法机关予以立法规范。没有立法机关制定具体法律，受教育权就无从变为现实。正因为此，各国宪法在明确规定受教育权的同时，还明确规定了立法机关的立法职责。如著名的《魏玛宪法》第10条即规定：“联邦对于宗教团体之权利及义务，学校制度，包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。”《意大利宪法》第33条第2款规定：“共和国颁布教育方面的一般规范，并设立各种与各级国立学校。”[5]
考察建国以来我国所颁布的四部宪法可以得知，尽管对于有关教育条款的具体规定不同，但都有“公民具有受教育的权利”这样的规定。我国现行宪法第46条第1款将受教育规定为公民的基本权利和义务。为了保证宪法规定的受教育权的充分实现，我国还制定了一系列相关的教育法律法规，分别规定了教育的相关制度及实施各层次教育的不同的要求和措施，从1980年中国第一部教育法规《学位条例》诞生以来，20多年间全国人大及其常务委员会通过并颁布了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《未成年人保护法》等相关法律，国务院制定了一系列教育行政法规，国家教育行政部门制定了近200项部门规章，省级人大、政府制定了100多项地方性教育法规和规章。教育法律体系从无到有，日益完善，初步形成了以宪法原则为基本依据，《教育法》为基本法，包括教育法律、法规、规章三个层次的教育法律基本框架，使我国教育事业的发展和改革有法可依，也为公民受教育权的保护提供了法律保障体系。同时，有关教育的基本原则、教育制度等法律规定，对我国教育事业的发展起到了积极的促进作用，进一步推动了公民受教育权的实现和保障。但由于起步较晚，与那些法律体系较为完善的国家相比，我国有关受教育权的教育立法无论在数量上还是在质量上，都还存在着不小的差距，离法治的要求还相去甚远。在已经制定出来的法律规范上也存在着针对性不强、不系统和不够具体的问题。如成人教育、民办教育和终生教育等教育形式的法律地位、相关主体的权利义务、基本保障制度及措施、法律责任等重要问题尚缺乏明确的法律规范，受教育者的程序性权利、法律救济等也有待于进一步充实。[6]
基于全国人大在我国政治体制中的核心地位，加之宪法上确立的法律保留制度，全国人大在人权保障中的重要地位是不言而喻的。只有在全国人大的立法形成公民的具体权利后，才能为公民基本权利得到较为全面的保障提供一个前提条件。[7]在时下我国宪法尚未进入司法适应层面的情况下，全国人大的积极立法对人权保障更是具有相当特殊的意义。当然，如前文所述，立法机关对于立法事项享有自由裁量权，立法机关在有责任制定促进社会权利实现的法律的同时，也构成了自身的立法裁量权。也就是说，全国人大是否制定法律、何时制定法律及制定怎样的法律主要在它自身的掌控之中，由自己审时度势，自主定夺。[8]其他主体只能采取一定的形式和程序，对全国人大作道德上的督促，使之产生立法上的动因。[9]关于公民能否根据受教育权等社会权利的性质而享有直接的立法请求权是一个极富争议的论题。早期各国一般都持“否定说”，认为受教育权条款科处立法者的是纯粹的政治上、道德上的义务，而非法律上的义务，故公民不能据此享有具体的请求权。后来兴起的“肯定说”摒弃了“否定说”，认为社会权的规定是宪法对立法者的“宪法委托”，其性质是一种具有强制性的法律义务，公民甚至可据此请求法院进行救济。但同时也承认公民的请求权必须受到一定的限制且须谨慎行使，而违宪审查机构即便认定立法不作为违宪，也需要对立法权给予充分与必要的尊重，以保证立法权的相对独立的品格，贯彻法治国家的宗旨。[10]
其次，立法机关还须理顺现有的涉及到受教育权的法律法规及规章，进行及时清理，做好衔接工作，以保证法律体系的一致性、协调性。根据社会形势，及时审核已有的教育法律法规，特别是改革开放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已与现实不适应的部分，废除已经阻碍教育和社会发展的部分；审核不同级别的教育法律法规的统一性、协调性，避免立法的重复和上下位法的冲突与抵触。即便做到了有法可依，也要十分注意诸多相关法律之间是否协调和统一，不能出现一个行为或事件适应这部法律或这个法律条款是一种结果，而适应另一种法律或另一个法律条款却得出差距很大的结果这种奇怪现象。
再次，立法机关还需强化法律监督机制，这本身即是权力机关的职权与职责——尤其是在实行人民代表大会制度的我国更是如此。教育法律法规的监督是依法治教、真正落实公民受教育权的有力保障。严格有力的法律监督是一个法治国家的必要条件。通过教育法律监督，一方面能够减少或避免执法、司法人员的主观性、任意性，另一方面能保护受教育权在遭受不法侵犯时得到有效救济。然而，我国在教育法律监督方面，不管是立法、执法和司法，还是受教育权的实现方面，都存在着严重的不足，我国的法律监督尚有待于健全和完善。在立法阶段，通过法律监督，赋予全国人大及其常委会以专门的职权，监督宪法的实施，保证宪法在整个规范性文件体系中的最高权威。另外，保证立法机关制定的教育规范性法律文件的效力高于同一级别的行政机关制定的规范性法律文件的效力。对于行政机关制定的教育规范性文件而言，通过法律监督保证上级机关制定的文件效力高于下级制定的文件效力。事实上，我国许多学校制定的规章制度对于宪法和法律的违反即便是一目了然，相应的人大及其常委会也没有进行过违宪和违法性审查，这就使得教育法律规范没有统一性和权威性。因此，需要大力加强教育法律监督工作。
三、受教育权的行政保护
教育行政是国家行政的一个重要组成部分，是国家行政机关对国家教育事务和社会公共教育事务进行的决策、组织、管理和调控。受教育权的行政保护首先意味着政府应当建立和组织起符合现代教育特征的各种形式与层次的教育，提供足够的教育设施和师资力量，投入充足的教育经费。其次，政府应主动采取措施消除在获得和享有教育方面所存在的各种歧视与不平等，公平分配各种教育资源，教育条件和机会应该在法律和事实上毫无歧视地提供给所有的人，特别是社会的弱势群体；教育费用应使所有的人都能负担得起，对于经济困难的学生，政府有义务给予资助。[11]国家教育行政机关的行政行为大致上可以分为抽象教育行政行为与具体教育行政行为两类。抽象教育行政行为是指教育行政机关在依法行使职权的过程中，针对非特定对象而制定规章等具有普遍约力的规范性文件的行为，如教育立法、教育法规及教育政策等具有宏观性、指导性意义的教育行政行为都属于此类行为。具体教育行政行为则指教育行政机关及其工作人员、法律法规授权组织、委托组织等在行政管理活动中，依法行使职权，针对特定对象和特定事物所实施的影响教育行政相对人权利和义务的一次性法律行为。我们可以分类来对其进行阐述。
第一，行政立法措施，也就是抽象教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律而制定和的具有普遍约束力的行为规则。在抽象教育行政行为方面，自20世纪80年代以来，国务院制定了几十部教育行政法规，并对建国以来制定的数百件教育行政法规进行了整理和汇编工作。国务院各部委以及省级人民政府也制定了一大批有关教育的政府规章，从而大大丰富了教育法的内容。
第二，行政执法措施，也就是具体教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律和行政法规、规章而规定和采取的行政措施。主要包括：教育经费管理措施、教学工作管理措施、教育事业计划管理措施、高校招生与选拔工作管理措施、高校学位授予工作、管理措施等内容。在受教育权的保障和落实方面，我国政府已经做出了一系列的努力。具体来说，建国以来尤其是改革开放以来，国家把发展教育事业作为一项重要的任务和工作，有步骤地发展了学前教育、小学教育、中学教育和高等教育等教育层次序列，逐步确立了教育在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位，实施“科教兴国”战略。国家还通过采取设立奖学金、贷学金和勤工助学基金等措施，来进一步帮助经济困难的高校学生完成学业。[12]
第三，受理行政复议申请。行政机关应当依法受理公民对侵害其受教育权的行为要求行政复议的申请。我国《行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。对比1990年的《行政复议条例》受案范围中只列举了人身权利和财产权利而并没有把受教育权列入其中，《行政复议法》在这一点上无疑是个很大的进步。
第四，受理行政申诉的行为，行政机关应当接受公民对侵害其受教育权的行为要求处理的申请。《教育法》作为我国教育的基本立法，确立了申诉作为受教育权的救济途径。申诉是指受教育者在其受教育权受到侵害时，依照《教育法》和其他法律规定，向有关行政机关申请请求处理的制度。然而，我国的学生申诉制度还处在起步阶段，需要不断加以完善。《教育法》只规定了申诉主体、申诉范围，而对申诉期限、申诉管辖、申诉受理程序的规定还不够明确，因此申诉制度应该进一步规范化、法制化，充分发挥申诉对受教育权救济的作用。
由此可见，我国保障公民受教育权的行政主体包括国务院及其教育行政部门、地方各级人民政府和各级政府教育行政部门、公立学校等。国务院、地方各级人民政府和各级政府教育行政部门保障公民受教育权的手段和方式，是在各自职责范围内制定相关的行政法规和规章、行政措施决定，举办各类学校或对各类学校予以资助，保护社会其他组织的办学权，裁判教育领域相关纠纷等。从行政机关在保障公民受教育权实现的责任来看，一方面，行政机关有责任自己创造条件来为公民实现受教育权提供条件和法律保障；另一方面，当行政机关自身能力有限时，也可以利用社会力量来增加公民实现受教育权的保障。
四、受教育权的司法保护
基本权利的实现不仅需要立法的具体化、行政机关的尊重和保护，也需要司法救济的最终保障。教育法律救济的起因在于教育行政机关及其工作人员实施的违法、不当行政行为或行政不作为。违法、不当行政行为主要是行政管理活动违犯了基本权利的防御权功能，；而行政不作为则主要是违犯了基本权利要求国家积极提供保护义务的功能。此时，针对这些违法、不当行政行为和行政不作为的司法救济恰好体现出司法权的基本权利保护义务。司法对公民权利的救济一直被作为法治国家公民权利保护的最后一道防线，公民能够通过司法救济保障自身基本权利的实现是法治的必然要求。根据侵犯受教育权产生的责任的不同，可以把受教育权的司法救济分为民事诉讼救济、行政诉讼救济和刑事诉讼救济三种。
第一，民事诉讼救济：当公民的受教育权遭到行政机关和公立学校以外的其他平等主体的侵犯时，可以通过民事诉讼予以救济保障。《教育法》第四十二条、《未成年人保护法》第四十六条的规定适用于对受教育权的民事诉讼的救济。事实上，受教育者为得到救济往往通过民事诉讼以民事权利保护之名，求受教育权保护之实。那么民事诉讼能否真正有效保护公民的受教育权呢？答案是不能令人乐观的。在民事纠纷中往往只能以赔偿结案，受教育权无法得到充分的保护，如开除在籍大学生仅以赔偿是无法弥补学生由于受教育权的侵害而带来的损失的，而且如果当事人以受教育权受到侵害为由提起民事诉讼往往被法院以“不属于受案范围”为由从而不予受理或驳回。因此，我们要努力探索以改进这种状况。
第二，行政诉讼救济：从《教育法》中寻找受教育权的法律依据，并根据《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，逐渐成为共识，实践中也已出现相应的案例。[13]但《行政诉讼法》上的规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围，换句话说，对于人身权、财产权以外的权利（比如受教育权）受到侵犯的，能否提讼便要取决于其他法律法规的单独授权。这样，行政诉讼的范围就被限缩了：即使公民的受教育权、政治权利、劳动权等受到行政机关的违法侵害，公民也无法依据《行政诉讼法》提讼，而只能寻求特别法或其他途径的救济。为了更好地保护公民的受教育权，必须扩展行政诉讼的范围，将受教育权等权利也包括在可以提起行政诉讼的权利之列。同时建议全国人大适时地修改《义务教育法》，明确规定政府应当提供免费义务教育。对中央政府的政策和法规违背《义务教育法》的，应当进行司法审查；对地方政府违背义务教育义务和责任的，应依法追究其法律责任。[14]健全和完善这些法律在法律责任方面的规定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。
第三，刑事诉讼救济：应该承认的是，我国现行刑法没有打击侵害受教育权的专门条款，致使在刑事法领域针对受教育权的保护还存在着很多空白区域。这样，在受教育权受到国家权力严重侵害时就缺乏完善的司法救济渠道，即便到法院，在严格遵循大陆法系传统的我国司法界，也大都会因没有明确的法律依据最终不了了之。因此，笔者建议在合适的时候对现行刑法增设专门的条款，以打击严重侵害受教育权的犯罪行为，保护公民受教育权的实现。[15]
在穷尽前述法律救济的前提下，倘若受到侵犯的基本权利依然不能有效的获得救济，则直接适用宪法中的基本权利条款当在情理之中。[16]众所周知，对于基本权利的保障大致可分为绝对保障和相对保障两种模式，我国基本上可以归结为后者。在普通法律不能对基本权利提供有效救济的情况下，为了使被侵犯的基本权利有司法救济渠道，必须通过宪法诉讼或违宪审查机制来救济。宪法诉讼是实现保护基本权利的“最后和最高”的救济方式，缺少宪法制度上的人权保护注定是不完整的。在西方国家，作为社会权一种的受教育权走过了“方针条款论”、“宪法委托论”、“制度保障论”和“公法权利论”的阶段，我国受教育权在借鉴先进经验的基础上，理应赋予受教育权的具体性权利的性质。近年来的几个案例[17]则明显昭示着我国受教育权的保障正朝着“公法权利”的方向发展。当然，在此过程中尤其需要注意力度，在受理案件的条件上应该严格限制，以防操之过急。
五、延伸层面：受教育权的国际法保护
在欧洲，现代意义上的世俗国家出现之前，教育主要是父母和教会来操作、进行的。后来，教育才被纳入公共事业。到19世纪，有关于国家的教育义务和责任被纳入到国内权利法案。二战之后通过的世界性或区域性的人权公约也大都对其予以肯定。前文已经指出，受教育权在二战后为多数国际人权公约所青睐，由此使得受教育权的国家保护义务从单纯的国内法层面扩展、延伸到了国际法层面，成为受国际人权法保护的一项重要权利。受教育权的国家保护体系也就相应地呈现为国内法与国际法的双重保护。由于民族国家在时下依然是保护人权的主要政治实体，故任何一个缔约国都必须承认和接受按照国际社会普遍承认的方式来履行保护人权的职责，否则就无法在国际人权关系中立足。[18]
一些人权要求国家的积极作为，即国家有义务以其当前可供利用的资源，采取一切可能的措施才能达成这些权利的实现和享有，这就为国家设立了保障和促进这些人权的义务。与绝大部分的经济、社会和文化权利相对应的义务都属于此类，如根据《消除对妇女一切形式歧视公约》第16条第1款的规定，缔约国有义务“采取一切适当措施，消除在有关婚姻和家庭关系的一切事务上对妇女的歧视”，这也即是为国家设立了保障和促进的积极义务。[19]受教育权即属于此类权利，根据国际法，受教育权是相对于国家而言的，因此就要求国家提供足够的教育条件和设施，以保护受教育权的完整实现。
世界民族国家在批准加入国际人权公约后，应该承担什么样的义务或职责呢？联合国防止歧视与保护少数人小组委员会前主席埃德先生的观点可以说很具有代表性。他认为，国家义务主要分为四个层次：一是国家有尊重个人依据公约规定所享有的各项权利和自由的义务；二是国家有义务保护个人依据国际人权文件所享有的各项自由和权利；三是国家有义务为个人享有国际人权所规定的自由和权利提供各种机会；四是国家有义务为个人享有国际人权文件所享有的各种自由和权利提供直接的保障。[20]在国际人权法上，国家不仅要承担保证受教育者依法接受现存的各类受教育权利的义务，还应承担按照其接受的国际人权法的要求建立适应个人全面发展所需的完善教育体系和教育制度的义务。因此，国内法中保护受教育者接受完整的教育——即受教育权的结构的完整性，已是国际人权法中受教育权内容的自有之义。但是，对于已经接受《世界人权宣言》和其他有关受教育权的国际宣言和行动纲领——特别是批准或加入保护受教育权的国际公约的国家而言，其承担义务的范围还必须扩大到保障国内受教育权体系的完整性，即按照国际人权公约的规定，积极广泛地创造国内条件开办各类教育，以满足公民的受教育之需。[21]联合国经济、社会和文化权利委员会的关于受教育权的第13号一般性意见确认了缔约国的最低限度的核心义务是“至少确认《公约》阐明的各项权利的落实，包括基础教育的落实达到最低限度的基本水平”。这项核心义务的内容是：保障在不歧视的基础上进入公立教育机构学习的权利，确保教育与第13条第1款规定的目标相一致；依照第13条第2款（甲）项的规定，为人人提供初等教育；通过并执行一项国家教育战略，该战略包括提供基础、中等和高等教育；确保在不受国家或第三方干涉的前提下自由选择教育机构，但此类机构必须符合“最低限度教育标准”。
我国政府于1997年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《公约》），全国人大常委会于2001年批准。2001年6月27日，《公约》正式对我国生效。签署《公约》意味着保障公民享有平等的受教育权不仅是国家的国内法义务，而且成为国际法上的一项国家义务。与公民权利和政治权利相比，经济、社会和文化权利需要强有力的国家干预，需要大量投资，国家因而承担的是积极的义务，即确认和提高的义务。《公约》是否能够实施好，最终取决于各国政府为履行其国际法律义务所采取的措施。《公约》第二条规定：“缔约国应用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。经社文委员会在其一般意见中指出：“除了立法之外，可被认为是适当的措施中还包括，为根据国家法律制度属于司法范围的权利提供司法补救办法。”《公约》规定的大多数权利要真正实现，在许多情况下必须进行立法。在缔约国现行法律不符合公约的规定时，缔约国有修订国内法律使之与《公约》相符的义务。由于《公约》没有国际上的个人申诉程序，国家的司法补救办法对其中某些权利的实施便愈发重要。最高人民法院在其提交给全国人大常委会的工作报告中也承诺，各级人民法院审判案件要按照我国法律和我国缔结或参加的国际条约，履行我国承担的国际义务。[22]实际上，上述“一切适当方法”应该还包括行政的方法这一重要方面。
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[1]参见苏林琴：《作为人权的受教育权研究》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第三辑，教育科学出版社2004年版。
[2][荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第159—161页。
[3]有关受教育权变迁的历史，请参阅周志宏：《学习权序论》，载《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》（上册），元照出版公司2002年版，第189—197页。
[4]有关受教育权国家保护义务的前提性的高阶命题——基本权利的国家保护义务——的论说，有兴趣的读者请参阅本人硕士学位论文的第一部分，拟发表于《当代法学》2007年第2期。在逻辑上，后者是先于受教育权的国家保护义务这个命题的。
[5]这也即所谓的“宪法委托”，是指宪法在其条文内，仅为原则性规定，而委托其他国家机关（尤其是立法者）之特定的、细节性的行为来予以贯彻。参见陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第148页。
[6]参见秦奥蕾、张禹：《论受教育权的宪法效力——以基本权利的实现为视角》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第三辑，教育科学出版社2004年版。
[7]秦前红、叶海波：《论立法在人权保障中的地位——基于法律保留的视角》，载《法学评论》2006年第2期。
[8]参见郑贤君：《论公民受教育权的宪法属性》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第二辑，教育科学出版社2003年版。
[9]徐振东：《对基本权利的侵害与救济》，载《法律科学》2004年第1期。
[10]参见[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第72—75页；陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第145—146页。
[11]参见苗连营：《公民受教育权实现中的国家责任》，载《华东政法学院学报》2006年第2期。
[12]详请参阅杨成铭：《受教育权的促进和保护》，中国法制出版社2004年版，第191—230页；吴遵民、黄欣：《新编教育法教程》，华东师范大学出版社2004年版，第37—49页。
[13]如“刘某诉区教委侵犯受教育权”案、“张佳诉城北区教委”案、“市高教办不作为”案，案情分别参阅王延卫：《教委不作为侵犯儿童受教育权是否可以提起行政诉讼》，载《行政法学研究》1998年第3期；刘长财：《小学乱收借读费能否对教委提起行政诉讼》，载《人民司法》1995年第10期。
[14]参见高一飞、李湘芬：《免费义务教育是政府的责任》
[15]杨成铭教授也持此主张，参见杨成铭：《受教育权的促进和保护》，中国法制出版社2004年版，第346页。
[16]参见杨静、魏迪：《论基本权利在私法领域的效力——一个比较法的视角》，载《西南民族大学学报》（人文社科版），2005年第6期。
[17]如1995年武汉市武昌区法院裁判的全国首例受教育权行政诉讼案——武汉大学附中初中毕业生状告母校侵犯其受教育权案。
[18]参见莫纪宏主编：《全球化与》，法律出版社2005年版，第44—45页。
[19]参见孙世彦：《论国际人权法下国家的义务》，载《法学评论》2001年第2期。
Abstracts：SincethefoundingofPeople’sRepublicofChina，thesupplysystemofruralcompulsoryeducationexperiencedtheevolutionoffiveperiods，thefirstproblemforruralcompulsoryeducationtosolveiswhoshouldbeinchargeoftheruralcompulsoryeducation.Aftermanyperiodsofreform，however，theinsufficiencyofsupplyanddemandofruralcompulsoryeducationexistsandtheimbalanceofthesupplyisobvious.Intheprocessofthenewsocialismvillagereconstruction，inthefaceofthedifficultiesinthedevelopmentofruralcompulsoryeducation，thechoiceofthemainbodyofthesupplyofruralcompulsoryeducationmustbefurtherclarified.
Keywords：ruralcompulsoryeducation;mainbodyofsupply;government;market;thethirddepartment
一、我国农村义务教育体制演变的路径
新中国成立以来，我国已经了大量关于教育的法律、法规和政策性文件，其中有不少直接涉及农村义务教育体制问题。1985年中共中央的《关于教育体制改革的决定》、2001年国务院的《关于基础教育改革与发展的决定》和2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》是三个具有标志性意义的文件。据此，可把我国农村义务教育经费投入的相关政策的演变过程划分为五个阶段：
第一阶段(1949—1965年)：基础教育体制起步阶段。建国初期，确立了我国的农村基础教育实行国家办学、财政单一供给的管理模式。
第二阶段(1966—1976年)：基础教育体制受到冲击。“”的十年，基础教育体制受到了冲击，并造成严重损失，但是仍然实行国家办学、财政单一供给的管理模式。
第三阶段(1976—1984年)：教育体制尚待重建时期。改革开放后，教育领域改革的重点是重建高等教育和提高教育质量。1984年底国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》，首次提出了“乡人民政府可以征收教育事业费附加”，并将附加率的决定权交给乡政府。农村中小学办学经费的解决思路是坚持“两条腿走路”的方针，即“中央和地方要逐年增加教育经费，厂矿、企业单位、农村合作组织都要集资办学，还应鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”。
第四阶段(1985—2000年)：“地方负责、分级管理”的办学体制和多渠道筹措教育经费时期。1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。在实践中，这种“地方负责、分级管理”的教育体制转化为“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式。但由于“财政大包干”体制自身的弊端以及20世纪90年代后乡镇企业走向势弱，使得农村义务教育供给面临窘境，“地方负责、分级管理”的教育体制已不能适应形势的发展，逐渐暴露出其弊端。[1]1997年10月1日开始实施《社会力量办学条例》，为民营资本供给农村义务教育提供了法律保障，并使民办义务教育发展迅速，形成了多渠道筹措农村义务教育经费的体制。
第五阶段(2001—2005年)：“地方负责、分级管理、以县为主”体制时期。2001年5月国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，并规定“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”，同时将“农村中小学教师工资的管理上收到县”。2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”。这次改革把“明确中央与地方的责任作为重点”，同时提出“经费省级统筹，管理以县为主”，目的是要“构建起农村义务教育经费保障的新机制”。这次政策上的重大调整，深化了“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育供给体制。
2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》，进一步明确了农村义务教育经费省级统筹、县级管理的体制，并进一步鼓励社会组织和个人通过捐赠的方式供给义务教育，为以捐赠为代表的第三部门供给农村义务教育从制度上提供了保障。
二、农村义务教育供给面临的困境
(一)基础教育、高等教育发展不平衡，农村基础教育发展面临困境
近年来教育投入和资源分配不断向高等教育和其他教育形式倾斜，从教育经费的投入来看，义务教育没有得到应有的重视或重视不够。从1998年到2003年，高等教育经费的增速高达213.26%，而普通小学教育经费仅增长了71.32%，初级中学教育经费仅增长了89.11%，义务教育经费投入的增长幅度远远低于高等教育经费的增长。在各类学校教育经费绝对额增长的同时，需要注意到义务教育经费在教育经费中的比重呈下降趋势。1998年到2003年，普通小学教育占教育费用的比重下降了7.8%，初级中学教育占教育费用的比重下降了1.75%；其中农村普通小学教育占教育费用的比重下降了3.8%，农村初级中学教育占教育费用的比重下降了1.74%。[2]
教育投入向高等教育倾斜使义务教育经费增长缓慢，义务教育经费投入向城市倾斜又造成了农村义务教育投入增长难以满足其自身发展需要。农村义务教育办学条件和事业发展经费短缺，供需缺口较大，发展后续动力不足。
(二)义务教育城乡差距大
随着农村义务教育普及，小学学龄儿童入学率不断提高，全国2001年达到了99.1%，城市高于农村接近1个百分点。然而由于学龄前儿童基数庞大，全国应上学而未入学的儿童达到114万人，城市只有13万，农村高达101万人。比较城乡之间义务教育生均经费情况，1996年城市小学生均经费为466.4元，是农村小学生均经费的1.6倍；2001年城市小学生均经费达到971.5元，城市是农村1.7倍，城乡差距进一步扩大。城乡初中生均经费差距大于城乡小学生均经费差距，1996年城市初中生均经费为1267.1元，是农村的1.5倍；2001年城市初中生均经费上升到1708.4元，与农村的比例扩大到1.7倍。政府财政预算对缩小城乡义务教育经费差距起到了一定作用，但预算外政府投资和其他渠道投资扩大了城乡义务教育经费差距。[3]
(三)农村义务教育地区差距大
从小学生辍学率来看，西部省份小学生辍学率明显高于全国平均水平。例如自治区的小学生辍学率接近3%，青海、贵州和甘肃等省的小学生辍学率都在1%以上。2001年初中辍学率超过3%的5个省区为、安徽、广西、海南和甘肃，多数集中在中西部地区，尤其是农村贫困地区。[4]
农村小学和初中的生均经费在地区之间差距更大，中西部绝大多数省份人均教育经费低于全国平均水平。由于投入不足和教育达标形成的债务问题，农村中小学校舍建设及教师工资发放等问题在许多西部地区都难以解决。
三、关于农村义务教育供给主体的几点思考
纵观中国农村义务教育体制制度变迁的历程，可以看出历次农村义务教育改革所要解决的首要问题是由谁来负责为中国农村义务教育供给资金。但是为什么经过多次改革，农村义务教育仍然存在供需缺口，且供给不均衡问题突出，我们不得不对农村义务教育供给主体选择问题进行深入思考。
(一)政府是不是农村义务教育供给的主体？
根据萨缪尔森(Samuelson)给出的公共产品的经典定义[5]——公共产品是具有非竞争性和非排他性的物品，义务教育是具有非竞争性和较强非排他性的公共产品。一方面，从公共产品的性质来看，政府应当供给公共产品，农村义务教育也是如此。在农村义务教育产品提供中，由于农村义务教育的外部性是非排他的，个人无法通过交易的方式把外溢效应内在化，或者组织这种交换(市场)的交易成本太高，导致农村义务教育提供者从其经济行为中产生的私人成本和私人收益与社会成本和社会收益无法对等，农村义务教育因此供给不足，达不到完全竞争市场所产生的帕累托效率状态,即存在市场失灵。另一方面，从各国的实践来看，义务教育的供给是各国政府的重要职责，义务教育的发展对国民素质的提高具有重要作用。作为发展中大国的中国，要使经济有持续发展的动力，政府必须承担起供给义务教育的责任。
(二)哪一级政府是农村义务教育的第一负责人？
按照受益范围分，公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。凡本国的公民或居民都可以无差别地享用其所带来利益的公共产品为全国性公共产品，需由中央来提供；地方性公共产品收益范围局限于本地区以内，适宜由地方政府提供。目前我国农村义务教育的财政责任主要在县级政府，理由是农村义务教育是地方性公共产品。从表面上看，农村义务教育的受益覆盖范围主要在地方区域——县乡，然而由于义务教育并不能给地方带来具体的经济收益，义务教育的收益更多表现为公民社会道德水平提高、文化素质改善等有助于增进社会整体利益的方面，因此它更像是一种全国性的公共产品。即便把农村义务教育视为地方性公共产品，它也是一种外溢性很强的地方性公共产品：一方面，由于我国农村劳动力过剩，城乡差距加大，农村剩余劳动力向城市转移趋势明显；另一方面，享受义务教育的农村学生往往在毕业以后就通过上大学等途径在较大区域内或者在全国范围内流动，且绝大多数农村生源的大学毕业生留在经济发达的城市就业。两方面的原因使得农村义务教育的收益外溢。在这种情况下，地方政府，尤其是较低一级地方政府自然缺乏投资义务教育的积极性。因此，如果义务教育的财政责任主要由地方政府负责，义务教育投资往往会出现以拖欠、减拨为特征的政府责任转嫁现象，其结果就是政府公共服务提供不到位。
从目前的政府间事权划分状况看,县乡政府(财政)承担了主要的农村公共产品和服务的供给。尽管2002年进行了管理体制调整，农村中小学教师工资由乡镇上移到县级财政统一发放，但是农村义务教育仍然实行“分级管理、以县为主”的管理体制，县级财政仍然承担农村义务教育的主要支出责任。与此同时，分税制改革以来,随着县域经济的发展,我国县乡财政收支规模不断扩大，县乡财政总体实力不断增强，但由于种种原因我国县乡财政的困难与日俱增。取消农业税后，虽然中央对基层各类转移支付趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。因此，在县乡财政面临问题的同时让其负责承担农村义务教育的主要责任，使其存在“有心无力”之嫌。根据基本公共服务的最低供应原则，即任何公民无论居住哪里都应当获得同等的最低水准的基本公共服务，当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。
由以上分析，我们认为，从公共产品的收益范围看，农村义务教育接近于全国性公共产品或者外溢性很强的地方性公共产品，应该由中央政府承担主要责任；从政府的财政承受能力看，在县乡政府面临财政困难的背景下，由中央、省级政府供给农村义务教育更为合理。理论上讲，基层财政最贴近公共产品或服务的消费者，更容易获得农民对公共产品或服务的需求信息，而且这些信息由基层财政使用不会出现因政府间信息传递而可能发生的信息失真，更便于高效地安排公共支出。相比之下，许多公共产品由基层财政供给较中央财政和省级财政安排有明显的优势。因此，从供给效率来看，县乡政府可以具体负责农村义务教育的“生产”，但是农村义务教育资金应该以中央、省级政府提供为主，可以通过农村义务教育专项转移支付的形式交由县乡政府具体“生产”农村义务教育产品。
(三)市场(民营资本)可否成为农村义务教育的供给主体之一？
首先，农村义务教育虽然是具有较强非排他性的公共产品，但是农村义务教育在一定范围和程度上可以实现排他。如果一种产品与劳务同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但在技术上可以排他，在排他成本较低的条件下，这类物品或劳务可以通过市场提供。实践证明，民办教育完全可以实现义务教育产品的排他，2005年全国共有民办普通小学6242所，在校生388.94万人；民办普通初中4608所,在校生372.42万人。[6]
其次，农村义务教育供给的政府失灵为市场进入提供了空间。公共选择理论进行了较系统的研究，提出了一套关于“政府失灵”的完整理论，对西方国家市场经济发展过程中政府与市场的关系进行了理论反思，认为政府失灵主要表现在公共决策失误、内在性与政府扩张、官僚机构的低效率和寻租及腐败等几个方面。政府提供农村义务教育时也会产生某些失灵现象，例如，20世纪80年代中期以后，县、乡(镇)地方政府承担了义务教育责任，农村义务教育实施的好坏自然是本级政府的工作目标之一，也是考核、评价下级政府工作目标实现与否的重要指标。与其他工作目标一样，农村义务教育的推行与地方政府官员及工作人员的工作业绩，进而与权力范围、职称、薪金、福利、升迁等直接相连，成为官员和部门发挥其工作职能的重要因素。换言之，在这种内在目标驱使下，县、乡(镇)政府部门及其官员推行九年义务教育，就其决策或实施，都不免从本部门利益(比如争取业务开支预算、上级补贴等)和官员自身利益(比如个人政绩、待遇、连任、升迁等)出发，从这一角度看，某些地方政府发展农村义务教育的目标已经偏离了义务教育的公平、公正、提高国民素质等公益性目标。
因此，由于义务教育供给可以排他，而且政府供给农村公共产品存在失灵现象，这些都为市场成为农村义务教育的供给主体创造了条件。在积极鼓励、大力支持民营资金进入农村义务教育供给的同时，由于民办教育的出发点是盈利，加之民办教育管理者、办学者的水平不一，政府应该依法加强对民办农村基础教育的引导和管理。
(四)第三部门可否成为农村义务教育的供给主体之一？
第三部门是提供公共物品的私营机构。市场失灵论认为，由于公共物品具有不可分割性和排他性，使得购买公共物品的人无法阻止别人享用公共物品；既然“免费搭车”现象存在，那么，愿意花钱购买公共物品的人肯定不多，这样就会造成公共物品的匮乏。可见，公共物品无法通过市场机制来提供。另外，外部性很强的物品、可能产生自然垄断的物品和从收入分配角度观察不应该由市场决定的物品(如住房)，也不应该通过市场机制提供。市场失灵说明政府干预的必要。但是由于公众对公共物品需求差异的存在，政府提供公共物品时往往倾向于满足大多数处于中间状态的受众的选择偏好，而一部分人对公共物品的超量需求和特殊需求得不到满足。在这种情况下，具有拾遗补缺功能的第三部门应运而生，它可以为对某些公共物品需求量较大的人提供额外的补充，为需求特殊的人提供适宜的公共物品。
当今，世界各国第三部门在公共产品的供给中发挥着越来越重要的作用，其中义务教育的供给是其发挥作用的一个重要领域。在我国义务教育的供给中，第三部门也已经发挥重要作用。第三部门可以很好地弥补政府供给农村义务教育资金不足和政府失灵的问题，在中国农村义务教育供给上具有发挥其作用的广阔空间，可以成为农村义务教育供给的主体之一。但是，由于第三部门资金来源的局限性等问题，其在供给公共产品时存在“志愿失灵”的问题，因此，在农村义务教育的供给上不能过分依赖第三部门。
参考文献：
[1]江文涛.改革以来我国农村义务教育相关投入政策回顾与评价[J].农业经济问题，2006(6)：12.
[2]国家统计局.中国统计年鉴[DB].北京:中国统计出版社，1999-2005.
[3]教育部财务司，国家统计局人口与社会科技统计司.中国教育经费统计年鉴[DB].北京：中国统计出版社，1997、2002.
[4]教育部发展规划司.中国教育事业统计年鉴[DB].北京：人民教育出版社，1994、2001.
谈到教育经费,人们常常会产生一种误解，仿佛教育经费发放的多少是根据国家富裕的程度而决定的。国家穷，教育经费就一定短缺，因此就要慢慢筹集。事实不完全是这么回事。只要政府把义务教育当作执政行为的必须，把保障义务教育的实现确定为各级政府的责任，确保义务教育经费在国家财政预算中占有一个合理的比例，任何一级政府都不得以任何借口给教育少发或不发经费，这样无论在任何经济条件下，都会确保教育经费的需要。只有在政府的监督下，教育经费才能够到位、到齐、到足。执行教育经费的政策事关重大，正如美国法令所说：鉴于在对教育经费决策的过程中，必须杜绝任何不平等决策的可能性，这些决策必须通过立法程序建立。因为这些决策涉及到平衡某些相对抗的利益如平等、效益以及对于地方政府权利的控制等等（thedeterminationofeducationfinancepolicy,intheabsenceofglaringdisparities,mustbealegislativedecisionbecauseitinvolvesbalancingthecompetinginterestsofequality,efficiency,efficiency,andlimitedlocalcontrol……注1）。美国政府就是这样谨慎地一步一个脚印做出来的。
很多人对美国教育经费的来源不清楚。大多数文章只知道引用美国联邦政府的教育经费占全国GPD的总值来描述，有的说9%，有的说8%等等不一。以为那9%就是美国义务教育全部的费用了。这完全是误解。因为很多人不了解美国各级政府对教育承担的职责。本文有必要把这个问题说明白，从而可以更加准确地了解美国义务教育的实施情况。先来看看教育经费投入的情况。美国的义务教育同其它一些公共事业一样，并不是由联邦政府集中管理，而是由地方政府负责。因此这就决定了美国义务教育的经费来自三个不同水平的政府机构：联邦，州政府与县或市政府。以明尼苏达州为例,2005学年学校教育经费来源分配如下:联邦6.8%,地方政府9.1%,个人财产税14.6%,而州政府投入占69.5%(注2)。
可见，义务教育经费发放的最主要来源是州一级的政府财政收入。州政府是全面承担义务教育费用的部门，而且这笔经费数量之大，在州财政的预算中义务教育占有的比例压到其它任何单项。根据全美州政府预算部门协会（NationalAssociationofStateBudgetOfficers）的2004年的统计汇报，2003年，平均全美中小学教育经费占州政府全部支出的35.5%，有的州竟高达40%(注3)。这些经费用于学校的日常运做，包括教师的工资，管理人员的工资，教材，教学用品，交通，学校设施，勤杂，校舍管理，水电费用，等。是维持学校正常运作的基本保障(注4)。
其次，义务教育经费的来源才是联邦。联邦政府在联邦的国民所得税中也提取一部分用于义务教育（这就是平常文章里所说的9%了）。联邦的教育经费是有目标或是按照项目而发放的，主要用于弱势学生群体：如伤残儿童，贫困儿童，非英语母语儿童等。还有部分经费是通过发放专款的方法分配给最需要的活动或事业，比如贫困儿童的学前教育(Headstartprogram)，高中职业教育，等等。总的来说，联邦的教育经费是起调节作用，用于帮助那些有特殊需要的学生。因为帮助弱势群体提高教育水准往往需要更多的财力。有了联邦政府的专款支持，学校里可以为这些群体提供特殊帮助，包括伤残儿童上学所需要的费用，如交通工具、聘请专业培训的特殊教育教师，对新移民提供双语教学教师。学校里还可以为贫困家庭的学生聘请教师，提供课后补习活动，等等。
最后是当地居民对义务教育经费的支持。这部分经费的主要来源是个人资产税，如房产、地产等等。因为当地的县市一级政府要对这些资产进行保护，并对当地居民的生活提供安全与生命保障，居民交纳这些税是理所当然。学校是政府为当地居民服务的一个重要组成部分，按照美国宪法，学校的管理必须接受由当地选民选举产生的校董事会的监督，管理学校是当地居民的责任，所以从资产税中提取教育经费也是顺理成章的。
当地居民还可以根据本地学校的条件，或根据居民的需要主动增长税收（referendum），用这部分钱来改善学校的条件。如笔者工作所在地的学区前两年通过居民投票，提高税收，筹集专款用于修建校舍(注5)。仅仅依靠州与联邦的教育经费，这个任务是不可能实现的，因为那些经费是用于维持正常教学活动的。当地居民为了让自己的孩子在更好的环境中学习，愿意地拿出钱来帮助自己的学校。
然而，特别需要说明的是，当地居民的税收增加部分（referendum）是交给学区教育局统筹管理的，这些经费是为了提高该地区的整体教育水平，并不只分给某一二所学校。任何一所学校无权接受捐赠。如有捐赠必须由教育局掌握，按照捐赠的意愿执行。这样，教育局可以按照需要调整经费的发放，从而保证每一所学校都得到同等水平的经费。
如果把这三级教育管理部门投入教育的经费都加起来，就可以看到这些投入远远不只是占9%的政府财政预算，而且每年教育经费投入的数量还根据教育的需要不断调节，总的趋势是在不断增加。如全美均生费1990年是43,1995年增长为29,到了2000年已经是11了。平均每年递增5%（其中包含通货膨胀的指数）(注6)。
(二)中国教育经费的投入
本文在教育经费投入的美国部分已经反复说明，执行义务教育完全是政府行为。同时也指出，民主政体要提供充分的条件来保障义务教育的实现，首先是给于经费上的保障。那么中国政府对教育经费的投入做得如何呢？
1986年4月，全国人大通过并颁布决定在中国推行九年义务教育法。中国是一个中央集权的国家，教育由中央集中管理，财政收支由中央统一调动支配。因此，对教育的投入应该以国家财政为主要来源。然而，自从改革开放以来，中国政府自上而下都无视自己的职责，义务教育没有任何经济上的保障。
首先中央一级财政部门的投入远远不足。武汉大学教授，湖北省副省长辜胜阻在<农村教育的结构性矛盾与化解对策>一文中指出：政府财政预算内拨款仅占中国义务教育经费总额的50%-60%，其它40%-50%来源于集资、摊派、教育费附加及捐款和学杂费等(注7)。
即使在教育经费总额占GDP比例最高的2000年，4.30%，国家预算内的教育经费也只占教育经费总量的54.19%(注8)。这就是说，按照教育所需要的财政预算，政府仅仅承担了一半的费用，而剩下的一半是由老百姓自己承担的。
更严重的是政府承担的那部分经费长期以来大部分用在城市，而农村以及贫困地区，这些最需要国家财政支持的地方，得到的经费却是最少的。2001年的统计数字显示，农村小学生的人均公用经费一年是28元。农村学生人均公用教育经费每年低于20元的县大约有30%，公用经费一分钱没有的县大约有10%左右(注9)。
教育部副部长张保庆指出“纲要”和“教育法”规定的逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%的目标，至今还没有一个切实[
严肃的操作实施方案，致使这一目标近年来不但没有日益逼近，反而呈停滞或下滑之势。由1990年的3.04%到1996年的2.5%，即便是2004年，也只达到了3.14%(注10)。究竟根据什么标准把教育投入定位於4%不得而知，即便是4%，却也不能实现。中央尚且如此，就更不用说地方各级政府了，上行下效。
其次，来看各级政府的财政投入如何呢？“教育法”提出的关于教育经费的“三个增长”（即国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入增长比例；在校学生人均教育费用要逐步增长；保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长），在某些年份，全国平均没有达到，在有的省区连续几年都没有达到。全年全国预算内教育经费的增长仍然低于同期财政收入的增长(注11)。
当政府不愿意从国家财政中拿钱办教育时，他们采取的解决办法是制定政策规定收费办教育。从这个意义上讲，现在中国的教育已经不是义务教育了。请看事实：一九八六年人大通过了义务教育法，其中第十条规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”。然而1996年，国家又制定了《义务教育学校收费管理暂行办法》，也就是说，从1996年起，义务教育就不再是免费，而是收费教育了。特别是在农村与贫困地区几乎是完全靠收费维持，而收费的口子一经打开就不可收拾。因为这给那些专门想方设法敛财的各级政府官员创造了生财之道。广大贫困百姓尤其是农民几乎被这些税费逼得没有活路。后来看乱收费实在闹得不成样子，2001年，为了进一步“减轻农民负担”，才在农村实行了“一费制”。
实行一费制的原因是为了煞住一些地方和学校的乱收费现象，控制学校的收费标准。然而即使在收费的政策出来以后，教育整体投入不是增加了反而是减少了。那么这又是怎么产生的呢？
辜胜阻的文章中说道：农村税费改革以前，农村义务教育经费事实上很大一部分由农民承担。……由於农村教育欠帐太多，且在税费改革中教育费大幅度减收，财政供给与需求之间还存在缺口。……一些学者估算，税费改革后农村义务教育费减收300亿元。（这是因为）政府长期以来教育经费不到位，农村里的学校大多数是靠收费来维持的，现在收费受到限制，而政府又不拿出钱来补上欠缺的部分，最后的结果是学校只好关门。文章最后告诫政府：不能以牺牲农村教育来换取农民负担的减轻(注12)。
所谓“一费制”的实行，以牺牲农村教育为前提，表现了这一政策的虚伪性与欺骗性。如果政府真的想减轻农民负担，明明知道学校缺钱，为什么不拿出钱来补上教育经费的缺口？显然解决农民孩子上学的问题不是目的。所谓减轻负担只做做样子，从而达到欺骗舆论的目的。
以上事实说明，中国各级政府步调一致地忽略对义务教育给于经济上的保证，决非偶然。更令人不能容忍的是，政府对此现象诤诤有词地说是因为国家经费短缺，连年财政预算赤字造成等等，以此掩盖中央和各级政府对义务教育的渎职行为,究竟是政府拿不出钱来补上教育欠缺的部分，还是不愿意出钱？为了进一步了解对义务教育提供经费保证是一种政府行为，下面让我们来看中美两国政府是如何制定财政预算的。
(三)美国教育经费预算
政府经费预算是根据财政收入总额做出对下一年或几年之内政府经费使用的范围，以及经费分配的预测。这些决策是根据平衡各种需要来决定。美国教育经费的预算是从人口估计开始。美国实行十二义务教育，复盖幼儿园教育到高中教育。孩子一满四岁，当地的学区就开始将他纳入了下年的预算中。为了保障教育经费预算准确与合理，各个公立学校与学区（即教育局）都有专职人员严格管理学生情况的数据变化，掌握准确而又详细的生源资料。教育经费以均生费为单位按学生人数发放。均生费是严格按照平均市场价格标准来计算教育的花费，如聘请教师、维修校舍、教学器材、教科书、等，而得出的。计算均生费是一个颇为复杂的过程，通常是根据联邦政府规定的公式再加上各州的一些附加变数而决定的。如以美国明尼苏达州为例，其2005年的均生数计算公式是：ResidentWADM+WADMofnonresidentsattendingthedistrictunderalternativeattendanceprograms(e.g.,openenrollment)－WADMofresidentsattendinganotherdistrictunderalternativeattendanceprogram.其中:ADM:AverageDailyMembership(均日生数)=Theaveragenumberofpupilsenrolledintheschooldistrictthroughouttheschoolyear(本年度学区平均每天实有学生数)=Numberofpupil-daysenrolled(每天实有生累计)/Totaldaysinschoolyear(年总学日)；WADM:WeightedADMpupilUnit=ResidentADMXPupilWeight(本地居民加权均日生数)(注13)。
同时州教育厅还对班级学生数做出规定，对教师每天所教学生总数做出限制，从而保证学生能得到较好的教育，防止产生超生班。同时也保证教师合理的工作量。州政府在预算本州的教育经费的时候，不断地根据新的数据对本年经费进行修正，从而对下一年的教育经费提出精确的预算。因此当州里的参议员讨论下一年的预算时，对教育经费的需求已经是了如指掌。如明州2004-05年度颁布教育经费的报告给出的财政支出预测就包括了后三年的预测,FY2005,FY2006andFY2007(注14)。预测详细并全面，大小共三十二个项目。而这些项目都必须经过议会集体审议通过才可实行。
因为教育经费是以个体学生为单位发放，因此学校只要有足够数量的学生，就不用担心经费短缺到学校办不下去。同时每个学校的经费都是根据同样的标准发放，校与校之间的差别就受到了限制。这样就保证了教育质量的平等。因为经费是按照学生个体为单位发放，孩子所属的这笔经费就跟随学生流动而流动，不会因为转学，停学，升级，留级等受到影响。同时这样的教育经费发放原则保证了孩子受教育的质量不会因为家长工作条件的变迁而降低。
美国人口的流动性很大，为了解决流动人口中适龄儿童的就学问题，联邦教育部设立了迁移学生教育项目(migranteducationprogram)(注15)。其目的是保证流动学生得到同等受教育机会，并且受到同等水平的教育。在这个专门项目的监护下，这些学生不仅不会受到家长工作变化的影响，还会得到特别的关照。比如有家长在春秋两个季节会到农业产地当季节工（类似我国的农民工），他们的孩子会跟着一起去。一旦他们到达后，孩子立刻可以进入新的学校。并被记入了迁移学生档案。他们不仅能与当地的孩子享受同等的学习条件，学校还派专人辅导他们的学习来调节两个州之间学业的差距。他们的孩子在这段期间所需的教育费用会由原教育厅从本州的教育经费中将该生的教育费用提出来支付给对方教育厅。如果双方的经费有差异，联邦政府将拿出专款调节。这种经费的管理与计算是整个教育经费管理中的一个部分，这里面没有州政府之间的相互推委或赖帐等矛盾发生。因为一切都是由制度规定了，合理合法，各地都必须认真地遵守执行。
（四）中国教育经费预算
中国政府一再强调财政困难，所谓财政预算赤字究竟是怎么一回事？中国财政预算的决策过程究竟如何？国家真是没有钱办义务教育吗？最近的2004年中央和地方预算执行情况中，财政部宣布了当年财政收入有三个最：增长最多，增幅最大，完成预算情况最好(注16)。2004年，全国财政增收4640.63亿元，如果加上解决历史欠退而增加的1275.32亿元，财政增收达到5915.95亿元，增长27.2%。这一增收数额之高，是近年来所没有的，相当于1994年全年的财政收入。新华社文章标题中居然出现了“巨额财[来
政增收”的字眼。不能说国家没有钱了吧。可是在分配这些超收部分时，有多少是投入给教育的呢，给整个教、科、文、卫、四大项总共增长了5%都不到。那么其中教育单项增长了多少呢？不会高于2%。给军费却增长了12.6%。请记住上一年国家总投入是3.12%，在原来投入的基础上增长2%，也就是说，2005年的教育投入充其量也就是3.2%，仍然没有达到4%。
跟同样是人口大国的印度比，我国的教育经费无论是按人口平均还是按学生数平均都低于印度。而印度的GDP大约只是我国的一半多一点。
再看地方的财政收入情况，根据国家税务总局副局长许善达汇报，自1994年起，国家减少了地方政府向中央上交税收的比例，加大了地方政府税收的权利，……在实际支出比预算大得多的情况下，1994年中央政府的赤字比预算还低并且地方政府有了约30亿的黑字”。这里的黑字实际上指得是超预算外收入。文章还继续说：“1995年1-8月地方税务机关征收税收收入的增长率比去年同期高30%…如果说中央财政收入增长令人满意的话，地方财政收入增长会更快，也同样令人满意”(注17)。
可见，自1994年以来，地方财政收入一直是持续上升的。事实也正是如此，地方财政总收入比去年增长了22.9%(注18)。可是，这些地方政府有没有因此而给教育增加经费呢？预算的赤字到底是因为什么造成的呢？
据张保庆的文章揭露：近几年来，各级财政在预算过程中，每年均有一笔数量相当大的超收入和预算外收入，而各地在支配这些收入的时侯却往往没有考虑教育。“当教育的需求同其他的事业发生矛盾时，不是下狠心坚决支持教育，却往往去挤教育，对其它工程，他们可以多花几亿，几十亿，甚至更多。唯独对教育，多花上一些钱，就心痛得不得了。有些领导同志有短期行为，他们要急于做出政绩，看到教育工作周期长，见效慢，花钱多，出力不讨好，态度就变得不那末热情了，决心就不那么坚决了”(注19)。
北京大学博士生在分析中国的财政管理现状时指出："政府特别是地方政府支出增长过快的根源在于市场化改革不彻底，政府承担了一些市场经济条件下不该承担的事项，进行了一些不该从事的活动，对经济运行干预过多，由此导致政府机构膨胀，行政经费开支增长过快，投资支出比重过大。……热衷于发展当地经济的地方政府经过80年代的发展，他们已经拥有一定的经济实力，加上基础设施对於政府官员来说十分具有政绩信号传递功能和纪念碑的意义，短短几年，中国大部基础产业瓶颈现象就基本消除，许多地方能源供应甚至出现过剩”(注20)。
在财政部2004年中央和地方预算执行情况报告中，明确指出一些行业投资增长过快，重复建设严重。要反对制止大手大脚花钱的行为(注21)。
这是体制内的人自己说自己，不能说得那么清楚，其实说得够清楚了。一句话，投资其他行业都已经到了“过热”，“过剩”的地步了，对花钱办教育还是在一味地抵制，既然从中央到地方没有形成强硬的制度保障义务教育的投入，那么谁还会逆潮流而上，往教育上投钱呢？因此预算尚有赤字成为最好的理由。但是政府是预算的决定部门，如果以预算赤字为理由说没有钱投入教育，只能表明一点，即政府没有把义务教育作为真实的预算内项目，教育经费必须等预算外剩余而定，如果有剩余，就多给，否则就少给或是不给。这就是预算赤字的真相。这个现象暴露了政府没有打算全部承担教育经费的原本意图，那怕义务教育法具有法律效用，可谁来执行这个法，又有谁来追究呢？
另外，中国政府在对教育经费做估算时，常常低估计学生平均教育成本。例如1992年，按照国家投入教育的总额计算，每生平均只达到280元，而实际成本远大於此数。以1992年西安市生均教育成本调查材料为例：小学865元，中学1383元，大学12160元，总均4922元(注22)。政府给于的教育成本费只是实际教育成本的5%。
即使是按照低估的生均费总额发放到了基层，发放的标准有很大的差异。因为过去采取的重点学校政策造成的差异，有的学校长期享受优厚待遇。据报导长沙一所重点学校全年经费实际投入比一个县全部的教育经费还要多〔注23〕。然而一所普通的中学通常的教育费用只能靠学生交的学杂费来维持。
因为教育经费发放时并没有严格的管理。再加上对贫困地区尤其是农民的孩子所需的教育经费长期被忽视，造成农民工的孩子进了城市而上不了学。这种现象的出现说明农民子女的义务教育权利在中国是完全没有保障的。本文前面谈到美国教育费用是落实到每个学生的，无论父母工作有何变化，孩子受教育是不受影响的。而中国农民孩子受到的待遇是最低的。他们在本地没有被当地政府纳入教育经费发放的对象，因此他们的离开对于本地的政府是一种解脱。进入城市之后他们遭到各种歧视，入学难更是严重。有的地方，就是交钱也没有学校收。因为城市里的教育部门本来就是处于经费短缺的状况，对于大批的农民工孩子入学问题，没有能力，同时也不愿意承担这个包袱。因此各省之间相互推委，问题越来越严重。请看以下调查报告：
“我国流动人口中，18周岁以下的流动人口达1982万。在北京、深圳、武汉、成都等9个大城市，有关人员访问了12000多名流动儿童的监护人和7800多名儿童，发现3到6周岁流动儿童入托比例为60.7％，低于城市户籍儿童入托率；6周岁儿童46.9％没有接受入学教育；近20％的9周岁的孩子还只上小学一、二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的占相应年龄流动少年的31％和10％；在失学的12到14周岁流动儿童里，有60％的人已经开始工作（注24）”。
新华社记者、中国青年报记者日前联合进行的一项问卷调查显示，“和城里孩子享有同样的待遇”、“降低收费标准”，是农民工在子女教育问题上的两个最大愿望（注25）。目前这些农民工的孩子要入学，必须交相当的费用，而大多数民工自己的工资都拿不到手，又如何负得起学费呢？！
然而如果中国真正实行了义务教育，如果中国政府把教育经费落实到每个学生身上，民工孩子上学难就不会发生。因为他们应该和美国孩子一样，走到哪里都有学上。所以说造成这些孩子失学是义务教育在中国没有得到实施的明证。而政府不承担自己的责任是根本的原因。与美国的义务教育经费的管理相比较，哪种制度真正代表平民百姓的利益就非常清楚了。
（五）美国义务教育在公共事业中的地位
各个国家都会遇到经费如何合理分配的问题。笔者多年来有幸观察到美国州一级的参议员们决定义务教育经费的预算过程，看到每当教育与其它公共事业在经费分配上有冲突时，教育向来是优先的。
2003年与2004年，美国全国经济都不景气，几乎每个州都出现了前所未有的财政收支逆差，大多数州的财政收入下降。就是在这样的情况下，州一级的中小学校教育经费于2003年在全国范围平均增长了6.4%，2004年增长了3.2%（注26）。笔者所在州多年来拿不出足够的经费满足州内的高速公路需要。尽管如此，2000年州内预算有节余的时候，他们首先给教育发了专款，将幼儿园到小学三年级班级均生数规定17人为极限。然而确保班均生比率，聘请足够的教师是关键。这笔专款为此提供了保证（注27）。而修建高速公路的提议被再度搁置。并为修建一条市内有轨电车所代替。因为电车可以满足贫困的无汽车家庭上班的需要。
州政府与各级地方政府还常常通过限制城市的基本建设投资，从而保证公共事业的健康发展。有一个州的省会是一个中等城市，几年前那座城市的中心，只有为数很少的高楼，街道也很陈旧。当时的市长想在市里修建一座体育中心，和供冰球比赛用的场地。他的提议几次遭到否定，就是因为大多
数选民不认可。不同意将税收的钱花在这些娱乐设施上。最后市长是在商界与私人产业部门的合作支持下，从他们那里筹集了足够的资金，一座现代化的体育中心才建了起来。
美国的城市建设是在保证义务教育的基础上，慢慢发展起来的。城市中的高楼大厦，多数是私有企业的财产。高速公路也是从五十年代开始，逐年修建，才达到如今的水平。而义务教育的经费却是自打义务教育法宣布以来，政府就全力以赴地予以保证。尤其是1983年以来，历届总统都宣布自己是教育总统，教育在美国的政治议题中也占有举足轻重地位。正如明州宪法,第十三条第一节规定：议会有责任为公立学校建立一个完全而又统一的体制。议会必须运用税收或是其它方式以确保一个彻底有效的全州性的公立学校制度（…itisthedutyofthelegislaturetoestablishageneralanduniformsystemofpublicschools.Thelegislatureshallmakesuchprovisionsbytaxationorotherwiseaswillsecureathoroughandefficientsystemofpublicschoolsthroughoutthestate.）（注28）。这些法律条文运用了如此明确而又坚决的词语，说明立法的人对此事业的决心之大。同样的例子举不甚举。教育在所有公共事业中占有头等重要的地位，这是义务教育在美国得到发展的主要原因。
（六）中国义务教育在公共事业中的地位
前面的事实已经很清楚地表明中国政府各级领导不把实现义务教育当回事。不愿意在教育上投入。那么他们把什么当回事，国家的财政经费都用到哪里去了呢？中国改革开放的最突出成绩就是在各个城市中搞的大批形像工程与政绩工程。从而造成财政赤字的这个现象成为普遍而又常见的现象。用国有资金，财政收入，即民众的纳税钱，为执政党打造功德碑，创造所谓现代化形像，树立改革开放的标记。从中央到地方，攀比不止。而享受这些设施的主要群体却是只占全国人口不到5%的政府官员与那些少数先富裕起来了的个体，也是与政府有直接联系的群体。
纵观这些政绩工程，中国可以说正以惊人的速度在赶超世界水平。但是在办义务教育上，没有听到什么地方政府要决心赶上世界水平。然而各地都有特别打造的一两所“世界一流”的学校，那些学校的硬件真正超出了世界水平，笔者在国内很多城市都见过。然而这些用百姓的钱堆出来的几个尖子样版，是以牺牲绝大多数学生特别是农民子弟的利益为代价的，其本质与义务教育的原则完全背道而驰。
中国的官员们还有一种拿百姓的钱摆阔，讲排场的习惯。据“中国信息中心”报导，2005年两会期间参加者透露，据不完全统计，去年一年中国官方公车、招待，出国考察的花费竟高达7000多亿元人民币。其中官员用车耗费高达3000亿元人民币，招待费用花掉2000亿人民币，出国考察用了2000亿元人民币。这还不包括决策失误，搞形象工程和政绩工程所造成的浪费（注29）。不节制的行政管理费用是政府的腐败的明显标志。以上这三种活动每一单项拿出来投入教育都比现在对教育的总体投入要多上几倍。然而这些投入都直接用在满足政府官员的即得利益上。他们花起钱来大手大脚，满不在乎。指望他们为贫困的农民办教育显然是不可能的。
记得在2004年的中央电视台窗口节目“让世界了解你”，安排了我国沿海的一个小城市的市长与美国硅谷的市长对话。在中方谈到要邀请硅谷的市长访问本市时，这位美国最富有的城市的女市长笑了一笑说，我必须去看一看我们的预算是否有这笔开支才能决定。而中方的市长，立刻大包大揽地说，我们愿意邀请您和您的同事来我们小城参观，费用全由我们负担。相比之下，这位美方市长表现得如此小气，这是因为美国的政府官员的每一笔花费都受到公民的监督的。如果将公款用于私人活动或预算外行动将受到法律制裁。而中国的市长好客大方，慷百姓之慨，天经地义。在政府部门，没有人会追究谁给他如此权力滥用纳税人的钱。反之，他如果不这样作才是奇怪了！然而对于政府如何保护弱势群体的利益，如何把百姓的钱用在公共事业之上，也同样没有人去追究，去争取。这就是中国的现状。两种制度下的政府官员的行为表现的差距之大是有目共睹。
综上所述，清楚地展示了义务教育是民主政体的一个重要执政行为，而教育经费是义务教育的根本保障。通过对中美教育经费的对比，通过一个民主政府和一个专制政府在义务教育经费的预算和投入上的根本区别，我们可以清楚地看到中国政府制定义务教育法的虚伪性。同时我们也看到，在中国，中央和各级政府的执政行为构成了发展义务教育的最大障碍，使1986年制定的义务教育法成了一纸空文。只有改变这种政治体制，中国义务教育的实施才能得到根本的保证。
注释：
1."EducationFinanceOverview2004-05",MinnesotaDepartmentofEducation,June2004，p1.
2."EducationFundingOverview"ApresentationtoChamberofCommerce,byTomMelcher,MinnesotaDepartmentofEducation,September22,2004.
3."NationalAssociationofStateBudgetOfficers",AnnualReport2004.
4."EstimatedGeneralEducationandMajorCategoricalRevenuesFY2002toFY2007StateTotals"Resource:November2004ForecastCalculations,MED.
5."EducationFundingOverview"，p.22.
6.Sources:UsDepartmentofEducation,NationalCenterforEducationStatistics,StatecomparisonofEducationStatistics.2nd.sources:"K-12EducationFundingOverview",p15.
7.《农村教育的结构性矛盾与化解对策》辜胜阻，教育研究2004/10。8.《九五期间我国教育经费进展情况分析》上海教科院发展研究中心，教育发展研究，2002/11。
9.《人大委员呼吁政府加大农村教育经费投入》中国青年报2003/08/27。
10.《关于中国教育经费问题的回顾和思考》张保庆-教育部副部长2001/08/23。中国教育和科研计算机网。
11.同上。
12.辜胜阻。
13."EducationFundingOverview"p.2.
14."EducationFundingOverview"p.14，p.17.
15.Source:TheMigrantEducationProgram(MEP)-TitleI,PartCisauthorizedunderPartCofTitleIoftheElementaryandSecondaryEducationActof1965,asamended.
16.2004年中央和地方预算执行情况,中新社2005/3/6.
17.《1994年中国才税改革的深刻背景》许善达国家税务总局副局长,2001年9月4日,中国宏观经济信息网。
18.《2004年中央和地方预算执行情况》,中新社2005/3/6。
19.张保庆文。
20.《财政与发展--中国财政制度变迁研究》胡书东，北京大学中国经济研究中心博士论文，2000/5。
21.许善达文。
22.《试论我国教育经费紧却的深层原因及对策》南京理工大学李秀华，真源在线，2001/10/12。
23.《教育经费向谁倾斜》教育基础教育新闻，中青在线2001/08/23。
24.《18周岁以下流动人员受教育状况堪忧》刘小青，人民网，2004/02/17。
25.《农民工对子女受教育的最大愿望是什么》新华网，2004/02/19。
26."NationalAssociationofStateBudgetOfficers",AnnualReport2004.
我国是一个农业大国同时也是典型的农村经济农村人文农村生态的国家，要使得我国这样一个农民大国变成一个小康社会的自由民主富强积极向上公民国家，如果没有农村教育的健康高效的发展没有用知识武装起来的劳动分子，农村的任何社会蓝图都将会成为无源之水无本之木.农村教育是一项重要的精神化的优质基础设施,他的合理规划统筹配置健康成长,将为农村带来持久的发展动力和知识源泉.
2.农村教育发展的天生弱势性
长期以来我国实行城乡二元分治的社会体制,农村与城市形成了农业单向支持工业的不公平发展模式,制度模式的倾斜导致整个社会资源分配不公,产生了政策一边倾斜现象。在经过长达近30年的发展后城市与农村已经完全不是在同一个发展水准上,城市的GDP和财政收入已经支撑了我国近70%的比例。右图充分说明这一点。然而此时的国家收入并不能依照正常的合法途径自然流到农村,当地政府的利益主体迫使大部分的收入用于其自身城市的发展需要,农村农民孩子无法真正公平分享到国家快速发展的成果。
农村教育的建设是一项长期的系统工程,他的投入产出缺乏一种短期的利益显性相关性,而社会市场主体的利益倾向性使其不愿将重大资金投入到农村义务教育中,这样农村义务教育就失去了靠正常的市场途径解决自己发展所需的资金,因此农村义务教育的发展如果没有国家的政策制度倾向就无法保证其正常发展。
为了正确了解并研究农村义务教育状况,我们此次专门赴湖北省黄石阳新进行了深入的调研,在880份调查问卷中有657份认为影响农村义务教育长远持续健康发展的因素是农村义务教育资金短缺,的确我国农村义务教育财政支持规模与比例相对于发达国家来讲不仅占GDP的比例比发达国家少,就连农村义务教育资金占公共教育资金的比例也显得很低甚至比发展中国家还低,
这种现象在我国大力推进全面建设小康进程中是极不明智极不合理的。我国的农村义务教育发展只有在充分资金保障的基础上才能为农村经济社会发展提供强有力的动力与基础。
在此次本课题组赴湖北省阳新调研中发现在影响农村教育发展的因素中,95%的受访者认为是农村义务教育经费严重不足,资金的短缺已经造成了农村中小学发展缺乏保障,农村师资力量不全,硬件设施落后和生源严重流失请看以下几组数据。
教育是培养劳动力全面发展的重要手段,师资力量的素质和整体质量直接决定着平培养学生的深度与广度,能否高效地结构合理地安排师资力量关系到我国教育事业的长远发展和战略利益.
根据财富代际理论，当代人对下代人的投资存在着远期利益相关性,在当前的教育投资中2004年我国公共教育投资占GDP的仅有2.9%,教育财政投入也仅有3.28%低于世界平均水平5.1%从这个数据上可以看出我国从整体来讲并没有把教育放在至关重要的核心地位,教育的重要性意识没有完全贯穿进政府主体工作中。
3.挤占挪用平调教育资金的现象比较严重
自改革开放以来中国经济取得了快速发展,中央和地方的GDP和财政收入也出现了较快的增长,同时国家对于教育经费的投入在规模和比例上也持续实现小幅的的增长。但是资金的上升并没有使得农村的义务教育出现相应比例的发展,究其原因,一个重要的影响因素就是地方和学校对于农村义务教育资金的挤占,挪用,平调甚至集体平摊现象很严重。在这背后隐藏着我国教育资金管理体制不完善不健全的事实。
二、规范教育资金管理体制，扩大教育资金铸集渠道和范围
1.规范农村教育资金管理体制
2004年全国人大三次会议上总理在其工作报告中强调各级政府要不断完善农村义务教育以县为主的管理体制,中央财政和省市财政要增加对贫困地区的义务教育的转移支付,这是党中央和国务院在新形势下作出的郑重承诺,为此中央和地方政府应该切实加大农村教育资金的投入规模和比例,做到让农村学生真正分享中国经济快速发展的成果,同时要加大对农村教育资金的制度监督,建立一套完善的长远的资金管理模式.例如可以设立专门农村义务教育资金会,其操作模式可以借鉴我国的社保基金的管理体制,同时设立由民间专家学者,村委会,普通民众组成的长效监督理事会,理事会对于农村义务教育资金设立的条件,资金的来源,资金的使用,资金会加入的条件等等进行听证,目的是确保该资金能够保值增值,并且保证资金真正地为农村中小学发展作出应有的贡献。
2.大力培育农村权利主体,使资金管理与民众的各项权利相统一
农村教育资金的随意主观挪用,挤占,平调以及集体平摊行为,从法律层面上讲是政府主体无视农民经济社会权利,管理体制缺位的集中体现。一台民主科学合理的农村教育资金管理体制应是教育相关主体之间的权利义务得到妥善的协调和相互的保障,权利的排他性和强制性不能在资金管理体制中缺失和弱化.从我国义务教育法规第四条规定”国家社会和家庭依法保障适龄儿童少年接受教育的权利”中可以”看出其内容模糊,实施程序不明,责任主体主体之间确定保障他人权利的努力程度确定缺乏标准,即权利的排他性无法得到刚性的强制保障。第十一条规定国家用于义务教育的财政拨款的增长比例,应该高于财政经常性收入的增长比例。众所周知法律是具有严肃性和强制性的在法律中使用不明确的用语如“应用于”给利益主体提供了一个建议使用法律的文件,无法保证使其真正在法律的规定下负责起建设义务教育,稳定社会秩序,提高管理水准的重任来,因此,中央和地方必须讲农村义务教育放在战略的高度认真落实和保障农村适龄少年儿童的教育权利。
3.转变教育主体观念,多渠道的保障资金供给持续运行
当前,绝大多数政府和学校负责人将制约农村教育持续发展的因素盲目简单的归结为教育投入不足,的确教育经费不足是我国目前年农村义务教育发展的重要制约因素。但是农村教育资金的低效不合理使用无疑也是制约农村教育持续发展的重要因素。在当前我国教育经费无法实现大规模提供供给的情况下,各级教育主管主体应转变观念,积极主动的多渠道筹集资金,并合理调整农村义务教育经费与高等教育,城市教育与农村教育的关系,使农村教育这一基础领域得到根本保障。具体措施如下。
（1）我国政府有必要建立犹如社保资金的专门项目,从我国社会主义市场经济发展中分享市场优越成果,为农村教育开辟创资新道路。农村义务教育资金应该在中央,省市,县政府财政中按固定比例划拨计入账户,同时设立专门的资金管理理事会,由社会名人或者政府专人负责,集中投资于比较安全的领域,形成一项长期小额投入保值增值稳定的融资机制。
（2）加大全社会监督力量的行使,形成高效合理的教育责任监督机制。
传统权力理论认为，没有监督约束的权力是无效的权力,是形成社会腐败功能低效的根本原因。因此任何权力的使用行使都必须由一套强有力的监督力量进行约束,形成一套权利理性循环模式。
总之,农村义务教育的建设,农村教育资金的使用以及农村教育主体必须在法制化制度化透明化的运行轨道下才能正常持续健康的向前发展。
参考文献:
[1][2]取自于“领导决策信息2003”.
[3]为《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国教育法》.
[4]为《中国统计年鉴》.2002.
[5]为现代西方人口理论,复旦大学出版社,李竞能.
[6]湖北省统计年鉴,2002.
[7]中华人民共和国统计年鉴,2002.2004.
