1.2社会治安风险管理存在的问题从现有的社会治安管理现状可以看出，尽管政府足够重视，但社会治安风险管理中还存在以下的问题急需解决：
1.2.1对社会治安风险管理的重视程度不够虽然各级政府已经建立了社会治安综合治理办公室及其下属各级组织，但是当前对社会治安风险管理的重视程度不够，缺少相应的风险评估体系和制度，甚至根本没有建立风险评估的制度，没有专门人员对社会治安风险进行专门的管理，对相关的风险评估方法的研究比较缺乏。直接导致了社会治安风险评估的缺失，为社会治安事件的发生埋下了隐患，导致无法根据社会治安风险预测动态地安排防范措施。
1.2.2对社会治安管理的信息化程度不够在郑州市乃至河南省内当前的社会治安风险管理中，社会治安管理系统根本没有建立起来，社会治安风险评估及其预测预警系统也没有很好的建立起来。依靠信息化建立社会治安风险评估及其预测预警体系能够快速便捷的建立社会治安各级管理部门之间的沟通渠道。能够依靠网络快速的传递社会治安信息，利用信息系统实现的评估方法迅速地实现社会治安风险的评估、预测和预警。
1.2.3对社会治安管理的条块分割和各自为政，阻碍了统一管理和综合协调的能力发展社会治安管理的多头管理与各自为政进一步导致了风险评估制度和体系的缺失，造成了“谁都管理，谁都不管”的尴尬局面。因此应该加强统一和协调，综合政府各部门的力量，对社会治安风险进行统一的评估和管理，将政府、社会治安管理部门、社会治安巡逻、公安机关、其他部门和社会力量统一协调起来，才能为创建安全稳定的社会环境而做出贡献。
2社会治安风险管理的对策分析
2.1使用科学社会治安风险评估方法社会治安风险评估是指在社会治安风险识别和评估的基础上，对社会治安风险发生的事件，结合其他因素进行全面考虑，建立评估指标，根据相应的评估方法，评估发生风险的可能性及危害程度，以衡量风险的程度，并决定是否需要采取相应的措施的过程。社会治安风险评估应该在科学的制定评估目标的基础上进行评估。应该确立社会治安风险评估的目的，主要目标包括维护社会稳定，保障人民生命财产的安全，实现社会经济的可持续发展。因此应该本着有利于社会和人民的基本原则确立社会治安管理的总体目标。其次要注重评估方法的科学使用，应该根据社会治安风险的具体情况合理的选择评估指标，科学分析评估方法的原理、优缺点和使用范围。社会治安风险评估应该能够科学地识别潜在危险和给出安全防范措施。社会治安风险评估应该根据实际情况选择科学方法，做出科学评估，给出科学合理的措施。
2.2建立科学的社会治安风险预测预警机制社会治安风险预警是在社会治安风险评估的基础上，采用预警技术、预测与决策技术等预测未来的社会治安风险等级，并给出相应的风险评估等级的技术。社会治安管理部门可以根据社会治安风险等级和建议，有针对性地进行社会治安风险的管理和控制。相应的预测技术是核心内容。预测是对未来的情况做出预估的一种技术，风险预测就是对未来的风险进行预测和评估的技术，根据风险评估的时间序列的历史数据，采用科学的预测方法，对未来的风险进行预测和评估。常见的时间序列预测技术包括平均、移动平均、指数平滑、灰色预测等。这些技术往往包含时间序列数据挖掘和预测技术。对风险进行预测以后，还需要预警技术对风险进行分类和分等，不同的等级设置一定的标准，不同的标准代表风险的不同严重程度，并对应设计不同风险防范措施。社会治安风险的防范措施，可能包括在不同的地点设置不同的警力、对重点犯罪类型进行防控和对犯罪多发地区进行重点布防等。
2.3建立集成式社会治安风险管理信息系统平台集成式社会治安风险管理信息系统平台包含对社会治安风险基础数据的收集、评估、预测和预警一些列技术和方法。因此，集成式社会治安风险管理信息系统平台是以基础信息收集整理和存储为起点，以社会治安风险数据挖掘和分析处理为重点，以社会治安预测预警为终点的集成一体化信息平台。系统平台提供社会治安风险预测预警的基础信息收集、社会治安风险预测预警的基础信息分析社会治安风险预测预警信息系统支持等集成功能
2.4积极争取变革社会治安风险管理的体制和机制根据基层管理人员和巡防员的反馈，现有的社会治安管理的三级管理体制存在一定的不便，某些时候一定程度造成多头管理，均不负责的现象。因此应适当谋求更加积极科学有效的社会治安风险管理的体制和机制。
83年严打以来，我们公安机关天天都在喊坚持严打方针，专项斗争、统一行动一个接一个，公安民警疲累不堪；民警的数量大幅增加，警种越来越多，装备越来越精良，民警的文化水平和其他素质越来越高，指挥中心的建立、现代化的交通、通信设施的配备以及快速反应机制的不断完善，使公安机关控制社会治安局势的能力越来越强，而刑事、治安案件却越来越多；我们天天喊把维护社会政治稳定摆在首位，情报信息工作一再强调加强再加强，而情报不灵、信息不通的情况依然存在，影响社会安定、稳定的群体性事态逐年增多；我们一再强调要牢固树立宗旨意识，全心全意为人民服务，还开展了一系列争创人民满意的活动，而警民关系不够和谐的问题依然十分突出，一些群众不愿提供破案线索、不愿作证越来越成为影响基层公安机关战斗力充分发挥的突出因素。
造成我国公安机关上述困境的社会客观原因很多，比如社会转型、社会矛盾尖锐等等，对于这些客观现实的原因我们无力主动改变。因此，在这里没有必要展开讨论。但是从我们公安机关自身的工作方式和方法上探讨，还是有实际意义的。那么我们公安机关目前还存在哪些亟待解决的问题呢？我认为：
一是按专业依条设置机构，分工过细，形不成合力，警力和其他资源也严重浪费。比如由于分工过细，部门科室多，不仅警力、经费等资源分配困难，而且造成警力分散，捏不成拳头，群众报警后不知该由哪个部门去处理，事事需由公安机关的领导协调，有些性质不明的事项造成相互推诿扯皮，久拖难决。公安机关内部各部门之间也忙闲不均，相互攀比，影响士气。因此，公安机关人员年年增加，而且素质越来越高，但警力不足的问题却似乎永远解决不了。
二是重打轻防，防范工作弱化。首先，专项斗争、统一行动一个接一个，使基层无暇顾及防范工作。坚持严打方针是维护社会安定稳定的重要措施，专项斗争、统一行动也不失为解决一些突出治安问题重要手段，但是，搞专项斗争、统一行动时不能为完成任务，只忙于应付，也要针对问题建章立制，做好防范工作。但实际上对这方面我们抓得比较松，基层也没有太多时间和精力抓这方面的工作，因此防范落空，打完之后类似的问题又迅速反弹。其次，在公安工作的理念和考核评比上重打轻防。如提出“侦查破案是公安机关的硬道理”等口号的同时又一再强调防范是社会工作应该还给社会等，导致不少基层公安机关把侦查破案、打击处理人员的多少作为评先评优的硬指标，而把治安防范工作作为软任务，重视的程度存在明显差别。因此，民警大多喜欢冲冲打打破案件，而不愿意做艰苦细致、婆婆妈妈的基础工作和防范工作。重打轻防，基础工作、防范工作日益弱化的结果是，不仅造成防范工作没有到位，而且公安机关通过基础工作发现违法犯罪线索的功能也大受影响，因此打也没有力量，从而使公安机关陷入案件越打越多，打不胜打的困境。
三是在为人民服务宗旨方面存在虚化现象。每一位公安民警都知道我们的宗旨是全心全意为人民服务，但是怎样为人民服务却不是每个人都知道的，为人民服务只停留在纸上、嘴上的还大有人在。不可否认的是，现在的警民关系没以前那么密切。一些民警群众观念淡薄了，“洋派”多了，“土派”少了，以至于在警察寻求群众协作的过程中，也面临着群众的“门难进”、“脸难看”、“话难听”、“事难办”的“四难”现象，这样的警民关系对警察工作是很不利的。造成这一现象的原因从我们公安机关本身来看，在贯彻执行为人民服务宗旨方面确实只是从队伍建设角度提出过一些政治大原则、大方向，对于如何从具体警务工作角度实践为人民服务宗旨方面却没有明确地告诉过我们的民警。有的民警在写思想汇报的时候知道为人民服务，在实际工作中却不知不觉地损害人民群众的利益，还有的把警务工作狭隘化，凡是与“警”无关的服务工作都不愿意去做，对群众的一些合理合法的要求也漠然视之，无动于衷。尽管群众要求警方协助解决的问题大多与执法活动和犯罪无关，但无动于衷的结果只能是警民关系日益疏远。
四是强调科技强警和队伍正规化建设的同时，在一些基层公安机关中出现脱离群众搞单纯专业化的倾向。有的单位和民警对现代化警务设备过分依赖，无论什么案件、什么情况，都要求上手段、上技术，好象离开了手段、技术就不会办案、办事，完全依靠一些技术手段在某种意义上说反而会降低实际效能。还有单位和民警在纷繁复杂的社会环境中找不准自己的位置，认为自己是执法队伍，只要做好份内工作即可，别的可以不理，特别是在群众和一些政府部门之间产生矛盾的时候，不知自己该干些什么，而总想脱离烦琐杂务当旁观者。在对待人民内部矛盾引发的群体性事态方面，有的人认为公安机关工具，不愿意做艰苦细致的说服教育和疏导工作，总想走捷径，以强制手段予以压服。
存在的这些问题应该怎么解决呢？我认为公安警务工作也是一种服务，只不过它是一种别人替代不了的公共服务。因此，必须改变公安民警过去的“管理者”角色，实现“服务者”角色的转换，改变过去单纯依靠行政命令和行政处罚进行管理的工作模式才有可能求得突破和解决。在这方面，王法金同志的警务工作法值得借鉴。在交谈中我领会到王法金同志的社区公安警务的运作理念就是公安机关职能必须由“查处”职能向“服务”职能的转变。当然，我们说公安民警职能面向服务社会、服务公众职能的转变，并不是不要公安的职能了，只是说在我国社会已经发生重大变化的条件之下。职能已经不能再看作是公安民警的唯一主要职能了。王法金同志认为社区公安警务工作要想变被动为主动就必须要做好预防工作；公安民警不仅是执法者而且应是社区的服务者，不仅要处理紧急事态，而且要尽可能用良好的服务与社区居民搞好关系，公安警务工作要溶入社区，通过发动社区力量搞好防范和管理，来实现社会的安定稳定。王法金的这一社区治安管理思想的内容，我给他归纳一下主要由4大部分组成：
一是整合社区力量，抓社会治安综合治理，预防违法犯罪。王法金同志认为，社区治安是社会治安的一个缩影，社区警务也不是一个孤立的系统，它需要社区各个部门、不同层次共同合作和协作实行综合治理才能完成，只有在社区内把分散的社区力量组织起来，充分挖掘现有的人力资源、财力资源，物力资源、智力资源、信息资源，实行多方面的交流和协作，才能发挥最佳的合力作用，才能使社区各方面的受益。所以社区民警与社区之间要树立共管意识，对共同关心的社区问题进行沟通协商，共同决策，寻求解决的办法，确保社区平安。问题在于怎样整合？《王法金工作法》中的“五个注意”很有参考价值。这“五个注意”是：一是注意调动社区居委会干部的积极性，有事找他们商量，集思广益，主动配合居委会做好份外事和一些公益事。二是要注意发挥社区党员，团员的先进模范作用。三是要注意在创安工作中发现工作能力较强，热心社区工作的治安积极分子。四是注意重塑文明楼群，治安先进村居形象。五是对群防群治组织成员要注意做好“五适”，即适当的身份、适当的照顾、适当的待遇、适当的尊重、适当的交流。王法金在预防方式上主要是实施邻里联防计划，如《敞开式小区创平安社区工作规范》《社区民警巡回责任区工作规范》《文苑警风执法监督员工作规范》等一系列制度。由社区警方发起组织并负责划分邻里联防的区域范围，召集有关会议，帮助推选居民代表及邻里联防的负责人，分发预防犯罪的小册子等宣传品等小读本。邻里联防计划具体由社区警方负责实施。比如动员文苑社区楼里退休的大伯大妈们，让大家前后“楼管楼”，同时，动员社区里的小店店主、开水灶业主，设立起了治安“观察哨”“信息员”，建立起“动与静”相结合的新型防控体系。
二是以民为本，执法为民，改善警察形象。王法金同志认为：“社区的一切警务工作都要以民为根本，以群众满意为目的，要挖掘社区人力资源作为社区治安轴心，构筑社区防控网络，减少犯罪主体对社区生活环境构成的危险和破坏力。只有这样社区警务工作才能实现真正的目的和意义。”“以民为本，在民”的观念还应体现在为民服务上。为民服务的内容很宽泛，目前各级公安机关对此存有分歧。有的认为警务活动必须按照法律规定的范围和方式实施，履行法定职责就是为民服务，在法定职责以外从事为民服务活动有“不务正业”之嫌；有的认为为民服务不应有“份外”和“份内”之别，只要是群众求助的或者警察认为应该帮助群众办理的事情，都应为之。这实际上涉及到本文的主题“警察历史角色转换”的问题。从法律角度讲，警察是应该严格按照法律规定办事的执法者；从社会公众角度讲，警察应是对群众理应有求必应服务者。因此，基于警察扮演着多种社会角色的实际情况，只从一个角度对警察提出为民服务的要求无疑是片面的。在社区警务中，警察为民服务的内容应当以是否有利于维护社会治安、是否有利于密切警民关系的标准来确定。处理法定范围内的事项，办理群众求助的事项，为民排忧解难做好社会援助工作，协助做好社会服务性工作都理应成为警察为民服务的内容。正如王法金同志所提到的：社区民警的服务理念应是贯穿于整个社区警务工作的始终，服务能使民警立足于社区，服务能赢得民心、调动民心。服务好了，矛盾少了，刑事治安案件自然减少了，服务与执法并不矛盾。《王法金工作法》中写到，一个社区民警应是“时时是我们服务的时间，处处是我们服务的地方，件件是我们服务的事件，人人是我们服务的对象”。因而社区民警的服务理念应该是：群众是“顾客”，社区民警是“服务者”。我们与王法金交谈中还深深地感受到，王法金的社区警务工作充满了人性的关怀，比如“黄手帕”工程，他以自己的一颗真心，赢得了居民群众的真情。比如王法金公布手机号有困难找警察；张家的车库门锁坏了、李家的下水管道堵了、赵家养的宠物不见了……这些社区居民的各种求助，都密密麻麻的记在了王法金随身携带的小本子上，至今已记下了满满不下10本，事事有着落。用王法金自己的话来说，就是“群众的事没有小事，我一定尽力而为”。应当讲王法金的社区民警的服务理念充满了哲学思想，他正确摆正了主人与公仆的关系。宪法规定，人民当家作主，是国家的主人。而社会治安涉及到社会内每个成员的利益。因此，在社区警务工作中必须把包括社区组织、单位和居民在内的社区成员置于社区治安治理的主人位置。作为治理治安主体的社区成员，其内涵表现在两个方面：一是公安机关及其社区民警与社区成员在治理社区治安方面两者之间的关系是主人与公仆关系，或者说是伙伴关系，两者之间应当相互配合，密切协作，携手共同搞好社区治安。正是由于两者之间存在着这种关系，公安机关及其社区民警开展各种警务活动必须充分尊重社区成员的意见，使各项警务活动从内容到形式都力求满足社区成员的需求，只有这样才能够建立起相互信任和相互支持的良好协作关系。二是社区成员有权通过自治组织对居住区域内的社会治安实行自治。社区成员对社区治安实行自治包括：制定安全公约或章程；组建安全保卫组织，做好安全防范措施等。同时，为了保障社区成员对社区治安自治取得预期的效果，公安机关及其社区民警应当对此加以指导，但不能把指导转化为行政命令、将自己的意志凌驾于社区成员共同意志之上。社区警务只有根植于社区以及社区群众之中才有生命力。公安机关要维护好社会治安秩序，必须有社会公众的配合与支持。公安机关要想在工作中取得社会公众的配合与支持，必须把为民服务作为社区警务的根本。
三是良性互动，改革警务活动方式，密切警民关系。社区警务的实质是公安机关及其社区民警与社区成员共同治理社区治安，也就是警民互动的过程，能否实现警民良性互动是区别传统警务和社区警务的试金石，也是衡量社区警务进展水平的重要尺度。警民之间能否实现良性互动，关键在于警方，如果警方认为社区成员是自己的管理对象，受自己掌握的权力支配，习惯于发号施令，指手划脚，强行把自己的意志凌驾到社区成员的身上，就不可能实现警民良性互动；如果警方认为社区民警与社区民众之间存在主人与公仆的关系，社区成员是自己的服务对象和工作伙伴，就会以平等的态度来对待社区成员，并最大限度的满足社区成员对自己提出的要求，彼此之间相互信赖、相互支持，就有可能真正实现警民良性互动。实现警民良性互动，一要社区民警改变以往的勤务方式，变蹲办公室为走访社区；把等事干变为深入到社区居民当中找事干；加强与社区居民的感情沟通，密切与社区居民的联系。二要公安机关及其社区民警将有关社区治安的信息及时通报给社区成员，以便社区自治组织采取相应的防范措施。同时也要求社区自治组织应当及时向公安机关及其社区民警反映社区内的社会治安问题和社区成员的意见要求。公安机关对社区居民提出的意见和要求，应快速做出反应，及时妥善处置社区中存在的治安问题。三要公安机关及其社区民警将组建专职保安巡逻队和老年义务巡逻队，必要时社区民警和治安民警可以搭档联勤制和巡访制，实现点面结合，以最大限度地增加警民接触的机会，改善警民关系。王法金同志讲道：社区工作，是一个非常强的社会开放性，是一种亲民工程，既是一门学问，又是一种艺术。王法金认为要做好社区群众工作，应“责任在先、情感在心、艺术在上”，要做到“用情、用心、用脑”。必须在“情”字出大力、流大汗，才能解决好对群众的感情问题。然后利用社会资本，整合社会资源，警民良性互动，群防群治，才能起到事半功倍的效果。
四是问题导向，建立社区反馈机制，是现代社区警务的核心。警察历史角色转换就是要实现警察职能从职能向服务社会、服务公众职能的转变，首先要培养公安民警在社区警务中提高解决社区居民的家事、琐事、婆妈事问题的能力，让公安民警在这些问题解决的过程中达到控制犯罪、预防犯罪的目的。让社区居民的各种自治能力和热情在参与问题解决活动的过程中得到逐步培养、发展。王法金的社区治安管理思想中充满了强烈的问题意识和鲜明的问题导向工作特色。从发现问题中接近民众。从热心、真心、诚心地工作中去做群众工作，更重要的是同社区居民群众打交道过程中要善于融入感情。问题导向在很大程度上，在于使新问题的难度大到能使公安民警激励思考，提高工作艺术；小到自然注意到的新奇因素能引起疑惑，激发工作热情；能使社区居民从公安民警办结的熟悉的家事、琐事、婆妈事中赢得理解、获得一些启发；并从中激发社区居民极大参与的热情，提供一些有助于解决问题的建议。而情报工作是生命线，由于建立信息反馈网络，治安信息员的各种信息源远不断，加上通过走访、座谈、定期召开联防会议等方式收集社情民意，发现有价值的线索，公安民警自然耳聪目明。
总之，王法金的社区治安管理思想既是现代社区警务实践浙江特色的成功经验，更是现代社区警务基本理念指导下的现代社区警务成功实践。与我们公安机关存在的一些问题相比较，王法金的社区警察历史角色转换后的工作优势在于：
第一、社区公安警务要求公安民警依社区开展工作，主要按社区安排部署警力，而且强调一警多能，可以纠正我们按专业分工布排警力的模式，解决警力资源浪费问题。
第二、社区公安警务重视主动先发的犯罪预防和控制，可以纠正当前我们公安机关普遍存在的重打轻防的倾向。
第三、社区公安警务重视群众的力量和作用，可以纠正一些基层公安机关在工作中日益脱离群众，搞单纯专业化的倾向。
第四、社区公安警务要求把群众工作具体化，可以解决我们的一些民警不会做群众工作和为人民服务虚化的问题。
第五、社区公安警务要求社区公安民警充当公众与政府部门之间的沟通桥梁，可以让公安机关通过这一机制了解社情民意，化解社会矛盾，更好地维护社会稳定。
总之，王法金社区治安管理思想的核心内涵就是职能的转变，在警务工作上充满了人性化，是情感加艺术的亲民行为，体现了公安民警应有的价值。应该说社区公安民警历史角色的转换，是我们公安警务战略转变，是适应目前形势的必然要求，理由有：
第一、社区警察历史角色的转换是建立社会主义市场经济体制过程中不断变化的社会环境的要求。特别是加入WTO，意味着我国建立社会主义市场经济体制的努力获得了世界的承认，同时也意味着我国将更加坚定彻底地朝着市场经济的道路方向迈进。相对于计划经济体制而言，市场经济的一个基本要求和特征就是劳动力的自由竞争和流动。在改革开放初期，我国在农村实行土地承包责任制，废除了“一大二公”体制，解放了农村劳动力，加入WTO将极大地促进这一进程的继续发展，无论在农村还是在城市人们可以而且必须自主择业，变动职业乃至失业将成为大多数人生活中的经常性现象，计划经济时期那种由单位统包就业者生老病死一切事物，每个人身上都带着“单位”烙印的生活模式将被彻底改变。除了工作以外，人们的其他活动主要在社区开展，个人事务也将依靠社区服务机构来解决。在这种形势下，公安工作必须立足于社区，成为社区服务的重要组成部分才能赢得群众的拥护与支持，也只有立足于社区才能更有力地预防、发现和打击违法犯罪，保护人民群众生命财产的安全。
第二、社区警察历史角色的转换是党委、政府加强社区建设战略部署的要求。随着城市化进程的加快，加强社区建设已经摆上了各级党委政府的重要议事日程，不仅制定了社区建设纲要，而且相关的工作已经逐步开展。在社区建设的战略部署中，党委政府把维护社区治安列为重要内容，要求建立以公安机关为主体，打防控一体化的社区社会治安综合治理机制。公安机关作为党委领导下的重要政府职能部门必须不折不扣地执行这一决策，自觉投入社区建设事业中，以推行社区警务为手段促进这一机制的尽快建立。
第三、社区警察历史角色的转换是巩固严打整治成果，建立维护社会长治久安长效机制的要求。严打整治斗争年年进行，各级公安机关都面临着如何巩固成果的问题。如果在严打过后，刑事、治安案件依旧迅速反弹，突出社会治安问题一个接一个，成为牵扯党委政府精力，影响经济建设和社会稳定的突出因素，公安机关自身也重新陷入打不胜打、疲累不堪的困境，严打整治斗争就失去了它本应有的意义。所以，我们必须抓住时机以推行社区警务来强化防范和其他基础工作，实现社会治安步入良性循环的轨道。
第四、社区警察历史角色的转换是专门工作与群众路线相结合，有助于密切警民关系。是警察必须不断发展与社会各界的合作，与公众建立密切的联系。维护公民的权利和自由，不断提高服务质量。王法金同志认为，公安职能的核心是执法。是维持社会秩序和为社会提供广泛的服务。而公众为公安民警提供了“公众之眼”，这可以防止犯罪活动，或者把问题报告给公安民警。没有公众积极帮助以提供信息，并愿意作为目击证人作证，公安在预防、打击犯罪方面就会缺乏效率。公众通过各种类型的预防性的努力，能够防止许多类型的犯罪活动。与群众保持良好的关系，专门工作与群众路线相结合，是我国公安工作的优良传统和优势。在新的历史条件下，公安工作面临很多新情况、新问题，而坚持群众工作为主线，使公安工作扎根于群众之中，则是公安的基本建设。也是防控体系建设的成败之举。因此。在公安职能转变的今天，必须落实群众路线，密切警民关系，为公安职能的转变创造良好的群众基础。
第五、社区公安民警历史角色的转换有助于解决公安机关经费不足、警力不足等实际困难。西方国家的社区警务正是基于政府不可能对警务工作作无限制投入的观念而提出的，从实践来看，基础工作、防范工作做好了，案件少了，公安机关的经费、警力支出就会相对减少。同时，依托于社区开展警务活动，通过社区党委、政府机构和群众组织的支持，再加上群防群治队伍的健全完善，公安机关警力不足、经费紧缺的问题应该会有所缓解。
其实不仅是社区警务要学王法金，树立以民为本、执法为民的思想是我们全体公安队伍终身要解决的问题。尽管时代不同了，科技在进步，观念在更新，然而群众观念、群众路线、群众工作的看家本领永远不能丢。完全可以这样说，一个不会做群众工作的民警，、就绝对不是一个称职的民警，尤其在基层，更是重中之重的一个问题。反思由于不会做群众工作的缺失，给我们公安工作、公安形象所带来的一系列影响、失误、恶果：我们必须高度重视，必须全警补课。要把学会做群众工作作为公安民警，尤其是基层一线民警的重要考核指标。近年来，我省许多地方的公安机关在警务改革和强化服务群众方面作了不少有益的探索，但并不是全方位的系统的改革，只能解决一些局部的问题，而警察职能的转变，角色的转换，才能从根本上解决我们公安机关存在的问题。那么我们公安机关怎能适应目前的形势和要求呢？笔者认为应从以下三个方面入手：
一、按以块为主的原则理顺公安体制。特别是在县一级公安机关必须改变主要按专业设置机构、部署警力的模式，把有限的警力和资源最大幅度地投入到社区警务工作中去。按属地原则把治安管理职责、权限和相关警力下放到派出所，保证派出所有足够的警力开展社区治安管理和服务工作。在派出所也实行按块管理和一警多能、综合执法服务机制，根据人口、区域面积和居委会设置情况设立社区警务室，尽可能把民警安排到第一线发挥服务群众和保一方平安的职能作用。
改革开放以来，我们一直牢牢抓住“改革、发展和稳定”这三个核心任务不放，从而实现中华民族快速稳定发展。但在目前新的国内和国际形势下，随着恐怖主义、环境污染和食品安全风险等世界性安全问题凸显，使得我们不得不将另外一项重要任务提上议事日程:安全。这一任务的增加，就给国家安全目标的转变提出了新要求:由维护政权稳定转向维护社会整体安全。在维护政权稳定目标指引下，国家政权稳定是国家安全治理的核心任务，这也就意味着为了维护政权稳定可能牺牲其他方面安全治理。新国家安全观提出了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全11个方面的国家安全治理内容，如果说以维护政权稳定对应“政治安全”，那么这么多年来，我们在其他几个各方面都不同程度存在偏废现象。但是国家治理体系和治理能力现代化目标的提出使我们认识到，不管在理论还是在实践层面，现有仅仅重视政治安全和政权稳定的做法存在明显不足。比如当因环境污染出现云南宜良兴隆村、江苏省盐城阜宁县洋桥村、江苏省无锡市崇安区广丰村、广东省翁源县上坝村和四川省遂宁市蓬溪县广门桥村等癌症病人和癌症种类多现的“癌症村”时，如果因此导致民众上访或者，那么在维稳目标指引下，安全治理更多关注的是如何对上访和进行治理，而很少会关注环境安全治理;由于维稳目标并没有将社会安全作为重点，导致社会安全治理方面措施不健全，当出现类似“7•15”新疆暴力恐怖事件和“3•1”昆明火车站恐怖暴力事件时，我们缺乏预防和遏制暴力事件的有效手段，从而导致社会安全事件造成大量人员和社会财富损失的出现。很显然，针对当前严峻的安全形势，现有的安全治理目标已经无法满足需要，国家安全实践给安全治理目标的转换提出了新的要求。无法想像整天生活在死亡和恐怖威胁之下的政府和民众可以正常地进行社会生活和经济生产活动，国家和社会发展需要整个社会全方位安全作为基本保障。因此随着国家安全治理逻辑的转换，国家安全治理目标由维护政权稳定向维护社会整体安全转变势在必行。国家安全治理目标转变体现在两个层面:一个是安全治理范围的延展，将安全治理目标对象由“影响稳定因素”扩展到领土范围内所有可能制造和分配风险的人员、机构和物体。另一个是受益群体的扩展，将安全治理的受益群体由原来的政权机构扩展为全体社会成员和领土附着物。因此这一目标转换进程可以被看作是我国社会治理方面的巨大进步。
2.治理取向:防止社会暴乱———维护社会安全。
“防止社会暴乱”强调维持平稳政治秩序，会将正当维权与人数聚集的大规模群体性活动都视为对社会与政治稳定的挑战;这种刚性维稳或者压力维稳取向，通过“压力体制”将维稳任务在政府间层层下压，导致政府对民众权利损害之后的二次损害的出现。同时，这不但使得政府政绩考核功能异化，也因为安全治理成本巨大造成大量公共资源和公共财政浪费。最为严重的是，这一安全治理取向导致政府对民众正常利益诉求的无视甚至打压，容易激发民众对党和政府的不满情绪，激化政府和民众之间矛盾，酝酿更大政治风险，从而陷入一种恶性循环无法自拔。因此，这种安全治理取向被看作不经济、不安全且不可持续，其向维护社会安全取向的转变势在必行。“维护社会安全”的治理取向可以从三个层面来理解:首先，这一治理取向对民众正常维权行为进行重新定性，面对社会组织活动，关注其动机和行为，只要不危害公共安全或挑战政权稳定，就不必视其为威胁。其次，将安全保护的对象由政府机构和政党机构扩展到全社会范围，从而反过来对政府侵害民众的行为开始加以重视，国家安全治理向“社会本位”回归。再次，这一转变也使得原来政府与民众两者之间的矛盾和冲突因为共同面临的安全问题而淡化，社会全面风险的产生将所有社会成员凝聚成一个整体。可以看出，各类社会群体与国家政权的关系处于不断调整之中，社会成员和社会机构的重要性慢慢凸显出来，而且国家安全治理取向从“防止社会暴乱”向保护“社会整体安全”转变与整个人类社会现代化大趋势具有一致性。
3.治理群体:社会弱势群体———社会强势群体。
国家安全治理逻辑转型的另外一个过程是安全治理群体由“弱势群体”向“强势群体”转变，主要体现为以下两个层面:群体间转变:“稳定破坏者”向“安全破坏者”转变。维稳逻辑之下，国家安全第一目标是政权稳定，所以任何影响政权稳定的社会行动群体都可能会成为重点防范的治理对象，这其中以“上访者”最受关注，地方政府政绩考核中对上访进行一票否决，从而导致地方政府和上访者之间“上访”与“”博弈不断上演，不但导致了“职业上访者”和“谋利型上访者”的产生，也使得北京安元鼎之类的“黑监狱”也层出不穷。政府和群众之间的关系严重对立，上访者与政府之间的关系以“恨”和“怕”为主调，从而有了在上访中死亡的钱云会和维护利益未果而爆炸政府的钱明奇，有了“被精神病”的武钢职工徐武、中石化职工陈炎盛、河南漯河村民徐林东和十堰市民彭宝泉等。显然，把安全治理的对象群体选择为上访者等弱势群体，政府越是维稳，越是不稳，其效果往往是南辕北辙。但是在维安逻辑之下，任何团体和个人安全都成为整个社会关注的对象，整个社会的安全与政府政治稳定安全变得同等重要。在恐怖事件面前，不管是新疆7•15暴力恐怖事件，还是喀什地区的多起恐怖案件以及天安门广场的金水桥爆炸恐怖事件，受害者是不分官员与群众的，甚至警察和军人都成为危害对象。各种风险事件抹平了人们之间地位差异、职业区分和性别区别，同时也使整个社会将矛头统一指向了风险和危害的制造者。这些都迫使安全治理对象群体不得不由稳定破坏者群体向安全破坏者群体的转变。群体内转化。就风险制造与转嫁而言，弱者和强者的角色和地位可以互相变换。那些从财富占有、社会地位和社会名望等标准来判定为“社会弱势群体”的人群，在风险与安全领域可能会转变为风险强势群体。比如个体性暴力恐怖事件中的马加爵和杨佳等，如果从财富占有角度而言，马加爵与被他杀害的学生相比，属于财富占有上的穷人和弱者，但是从暴力风险制造者角度来定义，马加爵的角色立刻转变为风险强势者;杨佳与被他杀害的警察相对比而言，在权力占有上处于弱势地位，但当他拿起手里的屠刀进行风险制造时，就立刻变成风险强势者。可见，强与弱并非一成不变的范畴，随着风险形势的变化，强弱之间的角色变换可能随时随地发生，这就要求我们想方设法顺应群体间转化的趋势，抑制这种群体内转化的可能，以提高安全治理成效。
4.治理主体:国家政权机构———全体社会成员。
国家安全治理作为现代化国家治理体系建设的一部分，不仅仅意味着治理目标、治理取向和治理群体的转换，同样意味着治理主体的转变。在维稳的安全治理逻辑之下，各级政府部门是安全治理行为主体。但是随着风险社会的到来，各种类别风险和危害不断涌现，全体社会成员和社会组织都有可能成为被危害对象，面对如此繁多的风险类别，仅仅以政府一己之力，恐怕难以担当重任。因此安全治理主体由政府机构向全体社会成员的转变就变得十分必要。这种转变体现在下面两个层面:正式组织———非正式组织。面对日益严峻的安全治理形势，在加强原有公共安全机构、食品药品安全监督机构和安全生产监管机构功能的同时，国家层面成立国家最高安全委员会，对社会整体安全统筹协调。但是我们看到，这些正式组织的建立与完善并无法完全应对当前复杂的安全形势，所以面对食品安全风险，有些地区设立了公益性的食品安全协管员;面对涉恐事件多发态势，北京和新疆等地招募大量志愿者，组成义务安全信息员队伍。在现有安全治理机构和组织之外，非正式组织正在开始分担某些安全治理职能，这无疑有利于缓解正式组织的安全治理压力和提高安全治理效率。政府机构———社会成员。风险危害的潜在性、随意性和广泛性将所有社会成员捆绑在一起，面对风险没有社会成员保证自己绝对幸免。当SARS病毒来临的时候，不管是政府官员还是民众，都难以置身事外;当恐怖袭击爆发时，政府官员和普通民众同样都会受到伤害。也就是说风险的特性将限制风险治理集体行动中搭便车行为的发生，从而为风险来临时的一致性行动和全员参与安全治理的良好工作机制的建立提供了可能。
二、安全治理手段提升
在认识到这一安全治理逻辑转变具体内容之后，我们应该在实践层面作何调整以与之相适应?2011年上海政法学院社会系教授吴鹏森曾在新加坡《联合早报》撰文对上面所提到的国家安全治理逻辑转换问题有过探讨，但是吴文没有解决这些问题:这一逻辑转换的原因是什么?现有制度安排能否适应这一安全治理逻辑转换的需要?针对国家安全逻辑转换的事实，国家安全治理能力如何进一步提升?本文将逐一对上面提出的各个命题进行尝试性解答。
1.逻辑转换的实质。
国家安全治理逻辑转换受什么样的本质规律支配?从风险政治学来看，任何风险都可以被看作是“一种与人相关的有序危害结构”，这种有序结构可以被定义为一种风险(恶)势，“风险的制造过程被认为是风险强势群体利用风险权势的造势过程”，风险散布过程被认为是风险的不正义分配过程，风险的治理过程是风险分配正义过程，即风险弱势群体的对称化造(善)势过程。也就是说，当前社会安全形势全面恶化，各类风险丛生，是因为风险强势群体不断地制造和分配风险的结果。基于此可以看出，国家安全治理逻辑之所以会实现上面的转换，究其原因在于不正义的风险制造和分配过程的存在。风险治理要实现向正义分配过程的转变，这就需要治理手段和方式的提升。
2.国家安全治理手段提升。
国家安全治理是整个国家治理体系现代化和治理能力现代化的一部分，所以国家安全治理现代化同样要跟随这一大趋势。国家治理本身具有以下特性:“其一，权力主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力;治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权力的性质不同，统治是强制性的;治理可以是强制的，但更多是协商的。其三，权力的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律;治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多”。从治理理念特性出发，顺应国家安全治理逻辑演变趋势，提高安全治理能力，可以从安全治理手段提升入手，作出以下调整:实现安全治理方式由“单一性方式”向“综合性方式”提升，“替代性方式”向“自主性方式”提升，“集中性方式”向“集成性方式”提升，“专业性方式”向“协同性方式”提升。
(1)单一性方式———综合性方式。
国家安全治理主体由“国家政府”向“社会全体”转换，必然要求安全治理方式由单一性方式向综合性方式转变。在安全治理“维稳”逻辑之下，政府安全治理实践主体主要是各级政府部门及其延伸组织，具体负责机构是各级维稳办配合以各级司法部门，其行为方式主要是单一的行政或者司法强制性手段，通过对威胁政治稳定者进行劝诫、拦阻，也就是，以及将其“被精神病”或者进行司法强制。这种单一化方式总体概括就是一个“堵”字。但是当全面风险来袭之时，不管是政府、个人还是社会组织都是没办法通过“堵”这个单一方式来应对，这与风险的特征有莫大关系。前面我们提到风险可以被认定为一种有序结构，但是其有序性需要以人类对其认知能力的有序性为前提，也就是说在人类没有认识到风险的具体运行规律之前，他总是表现出无序性。除此之外，风险还具有隐秘性和广泛性等特征。这些都为我们认识风险增加了困难，所以在当前人类风险认知能力和认知水平较低的情势下，针对无法预知的风险，想要“堵住风险”却可能连对象都无法找到。具体而言，在维稳阶段，被认定为稳定破坏者的上访者可以被采取监视、跟踪、管控和限制等方式进行治理，这一阶段的治理对象是可以被确定，所以单一的治理手段可以奏效。但是在维安阶段，由于风险治理对象的扩展，面对纷繁复杂的各类风险，在风险制造者没有发起风险侵害行动之前，我们是很难确定其具体危害对象并提前做出有效预警。类似乌鲁木齐和昆明的暴力恐怖事件，之所以危害严重且影响巨大的原因就在于，其发生时间、发生地点和侵害对象都是随机的，这无疑增加此类风险治理难度。所以针对安全治理对象扩展这一现实，多种治理方式的综合运用就显得尤为重要，这也成为对落实“总体安全观”的重要手段。
(2)被动性方式———自主性方式。
国家安全取向由被动式的“防乱”向主动式的“保安”转换，必然要求安全治理方式由被动性方式向自主性方式转变。针对稳定破坏者，往往在他们活动时政府才会出面行动，采用的是一种事后被动式治理。比如，一般只有当上访者发生上访行为时，政府相关工作人员才会一路跟随，并联合驻京办工作人员等采取“”行动;当一些发生时，政府会出动相关力量到现场维持秩序，并采取相应措施对事件进行平息。这种被动维稳式安全治理以一定的非程序性临时公务活动性质体现出来，不但耗费大量的人力、物力和财力，而且在政府正常工作之外大量增加了相关机构和工作人员的工作量，也往往不为民众所支持。风险治理的最大意义在于防患于未然，如果事后被动救援和善后，显然无法满足安全治理的实际要求。随着全面风险时代的到来，风险在社会的各个角落不断涌现，维稳逻辑下的被动式治理仅仅是应付上访者就已经耗费了如此多的人力物力，如若仅仅凭政府之力来应对所有安全影响因素，肯定会力有不逮。基于安全治理水平和效率提升的考虑，一种自主性安全治理方式将被积极推崇。自主性治理方式强调人人都是风险受害者，人人也都是风险治理责任者，当然其前提是各个社会成员的风险识别和治理能力必须做出相应的提升，否则这治理一方式转变会因为治理主体能力欠缺而无法落到实处。
(3)集中性方式———集成性方式。
国家安全目标群体由“弱势群众”向“强势群体”转换，必然意味着安全治理方式由集中性方式向集成性方式转变。维稳阶段的安全治理权力和治理行动往往收归于政府，其主要以一种集中性治理方式展开。但是面对全面风险时代的到来，维安阶段的安全治理则需要集成各方力量以集成性方式来进行。这就要求我们变更看待问题的视角，不能仅仅从政府安全角度出发，将安全威胁对象群体看作是弱势的民众，将民众和政府的关系看作是高度对立关系，或从政府自身行为习惯出发，安全治理手段仅以强制性的司法手段为主。应将矛头指向风险制造的强势群体，将民众和社会整体安全都重视起来，并发动全体社会成员共同参与安全治理。在维稳阶段，国家安全治理目标人群往往是利益受损者或生活失意者等弱势群体，但是在维安阶段，安全治理目标人群大都是精英群体，他们掌握着强大的风险制造能力和分配能力，所以安全治理的关键就成为对这些风险精英的危害行为进行制约和限制问题。这无疑比维稳阶段任务要繁重很多，仅仅以现有的安全治理部门的能力显然无法完成这一任务。因此安全治理不妨变为一场“全面战争”和“全民战争”，因为风险面前人人自危，只要情况允许所有人都会不计成本不计精力地参与到风险治理中来。只要做好全民动员，任何社会成员都做好成为安全治理者的准备，自主自发地发现生活中隐藏着的安全隐患和危险源头，做到对风险的早发现早预防早治理，尽可能将危害减到最小，那么风险精英的安全危害行为可能会被有效治理。
(4)专业性方式———协同性方式。
国家安全目标由“国家政权稳定”向“社会整体安全”转换，必然要求安全治理方式由专业性方式向协同性方式转变。在维安逻辑之下，由于危害安全的对象转变为风险制造者，就将政府和民众的关系由原来的对立关系变成协同关系，这也适应了安全治理对象从弱势群体向强势群体转化的趋势，有利于形成对风险制造者“人人喊打”局面的出现。同时也可能终结“不稳定因素”向“危害公共安全因素”转变的可能。值得警惕的是，由于安全形势恶化，政府机构中的司法权力有着扩张的趋势，特别是警察用枪权力的放大，很可能将普通民众和危害安全分子的边界模糊化，从而造成新的官民对立，这一点可以从近年来警察枪支滥用事件中看出端倪。政府主导的以专业性司法手段为主导的安全治理模式显然不能适应当前需要且存在各种弊端，因此从国家治理现代化的理念和安全治理现实需要来看，在安全治理中引入协同治理理念很有必要。协同治理强调政府与其他社会治理主体之间的共同参与、共同协商和共同合作关系，这不但打破了现有安全治理部门之间的区隔，增强各部门之间合作的可能，同时在面对复杂多变的风险实际时，协同性治理无疑较之专业性治理更有优势。
[摘要]构建社会主义和谐社会既是治国的理想，又是治国的实践；既是目标与过程的统一，又是理想与现实的结合。我们要构建和谐广东的基础，首先要有一个良好的社会治安的环境。而目前广东最为紧迫的问题之一是治安形势的严峻。前段时间，广州警方开展了“剑兰行动”、“夜鹰行动”，对违法犯罪活动进行了严厉的打击，在维护社会治安稳定方面有一定积极意义，暂时性地威慑了近乎猖狂的违法犯罪分子。但是，从长远来看 ，求得广东治安的稳定是一个系统的工程，应当结合当前治安现状，逐渐构建中国特色的社会治安治理体系。 [关键词]和谐广东 治安治理 稳定 和谐社会有一个基本的含义，就是政治、经济、文化的协调发展，这种发展又是效益、效率、稳定的统一。其中，效益是目的，效率是途径，稳定则是基础和保障。没有社会的稳定与安全，其他一切发展因素的根基都会被颠覆性地动摇。治安稳定，是社会稳定的最基本要求，是社会生产的保障。一旦治安出现问题，社会生产的成果无法得到切实有效的保障，这样势必影响到生产者的积极性，从而导致对社会生产的阻碍，抑制了社会生产力的发展。因此，如何维持广东社会治安的稳定，是构建和谐广东的重要课题，值得我们去深究和探讨。 一、广东目前治安形势的现状 在广东经济持续20年高速增长的时期，面对2100万外来流动人员给治安带来的压力，面对捉襟见肘的警力配备，面对社会巨大的人财物大流动，面对境内外各种犯罪势力的影响和渗透，面对社会正在进行的剧烈转型，广东的治安状况时下正面临十分严峻的形势。 （一）“两抢”等多发性犯罪活动猖獗 抢劫、 抢夺犯罪问题是近年来广东社会治安中的突出问题。截至2009年2月，自2009年以来全省法院全年共受理各类案件786125件，办结723694件，同比分别增长了10.66％和9.94％。其中，全年共办结各类刑事案件67519件，判处犯罪分子87946人。其中，抢劫、抢夺分子32465人，占判处犯罪分子总数的36.9％1. 在警方的打击下，自2009年始，“两抢”发案率有所下降，但总数仍达8万宗。2009年以来，全国侵财犯罪案件立案106.4万起，约占全部刑事案件的85％。2在广东，以广州为例，截至2009年7月“两抢”、 “两盗”占全广州5万余宗刑事立案的三分之二，在治安案件中，抢夺案平均增加了两成。3另一方面，“两抢”的作案手法亦有越来越恶劣之势，其违法犯罪行为及其严重破坏了公共秩序，给社会生活的稳定与人民生命财产的安全造成了极大的威胁。 （二）“城中村”治安问题日渐堪忧 随着城市用地的扩展，越来越多原在郊区的村庄被纳入城区范围。这些被城市用地所包围的村庄随着城市的扩展，在经济上由以农业为主转变到以非农业为主，在空间上与城市用地互相交错、边界模糊。目前，仅广州市这类“城中村”就有45个，例如天河区的杨箕村、石牌村、冼村、登峰村和白云区的三元里村、瑶台、棠溪等4.这些“城中村”中布局零乱、建筑密集、基础设施极不完善，在一定程度上为治安治理工作增加了难度。同时，因为城中村生活成本较城市区域要低许多，大量外来流动人员选择住进“城中村”内的出租屋。由于目前我省对出租屋的登记管理制度存在很大的空白地带，很难获得出租屋租赁人员的信息并加以控制，“城中村”内人口结构复杂，打架斗殴事件不断，刑事案件频频发生，出租屋更是成为滋生犯罪违法活动的温床。 （三）“黑恶势力”犯罪对社会稳定构成威胁 有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪一直以来严重威胁着广东治安的稳定，为人民的社会生活造成了极大影响。其中广州、深圳、东莞是受到“黑恶势力”侵袭的重点城市，三地的案发数量居全省总数一半以上1.2009年5月，罗干同志在湖北调研时强调：一些黑恶势力组帮结伙，称霸一方，鱼肉百姓，心狠手黑，作恶多端，人民群众敢怒不敢言。2截至2009年6月18日，广东警方共出动警力71734人次，清查涉嫌违法犯罪活动的场所963处，其中涉嫌有黑社会背景的场所637处，抓获犯罪嫌疑人778名，缴获枪支39支，并且收缴了汽车26辆及管制刀具等一大批犯罪工具3. （四）杀人、爆炸、放火、强奸等严重暴力犯罪活动仍有发生 > 进入2009年第三季度以来，在全国范围内公安机关共立刑事案件125.1万起。在全部刑事案件中，严重影响群众安全感的杀人、爆炸、放火、强奸等几类严重暴力犯罪案件立案数较2009年同期明显下降，杀人案件下降了17.7％、爆炸案件下降11.2％、放火案件下降22.6％、强奸案件下降了5.2％。4 在广东省，2009年1月期间，全省共立刑事案件36942起，破获各类刑事案件7786起，严重暴力犯罪案件发案率较去年同期有所下降，如杀人、涉枪、爆炸、放火和投放危险物质案件均有下降，其中爆炸及投放危险物质案件降幅接近四成。5但是在另一方面，危害公共安全犯罪明显增多，其中非法制造、买卖枪支、弹药、爆炸的案件，2009年比2009年上升22.7％。1同时，严重暴力犯罪手段十分残忍，社会危害性极大，纵然发案率较以前有所下降，仍然为社会生活带来了巨大的不稳定因素。 （五）“黄赌毒”违法犯罪活动仍然泛滥 2009年时，在广东省公安厅的指挥下省各级公安机关在珠三角八个城市，包括广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、惠州、江门开展了为期三个月的扫除“黄赌毒”专项整治行动，曾取得了一定的成效。经过严厉打击，“黄赌毒”在一定程度上得到了遏制，但“”、贩卖“摇头丸”和“K粉”、路边招嫖、派卡招嫖等“黄赌毒”违法犯罪行为在广东社会尚大量存在。以广州市为例，2009年9月广州市公安局花都分局针对辖区内的“黄赌毒”案件开展了“剑锋”行动。至11月21日，共清查涉嫌“黄赌毒”的发廊、娱乐服务场所、出租屋等3905间次，查封了扣押物品216件，取缔了其中的188间，限期整改196间。在涉案人员中，处理各类违法犯罪嫌疑人921人，其中刑事拘留83人，行政拘留186人，罚款190人，警告240人，强制戒毒85人2.在违法犯罪方面，广州、深圳、佛山、东莞、河源等城市都存在大量的违法犯罪活动。 2009年1月11日至31日，广东警方共查处各类案件1876宗，抓获涉赌人员6879人，查处团伙46个，缴获赌资人民币938.2万元、港币118.2万元，查封涉案赌资441.6万元3.但是，由于高额的经济回报和管理真空，广东治安仍然面临着“黄赌毒”有所抬头的严峻形势，虽然公安机关不断加大打击查处力度，但“黄赌毒”违法犯罪活动的形势仍不容乐观。 （六）非规范化娱乐服务场所孳生犯罪隐患 广东由于所处的特殊地理位置和改革开放前沿的特殊环境，受到西方享乐主义的影响较大，向来以城市“夜生活”的繁华与丰富著称，娱乐服务场所应运而生，但是在当前形势下，存在不少欠缺规范化管理的娱乐服务场所，这是造成刑事案件、各类治安案件特别是打架斗殴案件发案率居高不下的主要原因之一。以广州市为例，2009年1至7月份，在广州市娱乐服务场所共发生刑事案件20宗，查处各类治安案件125宗（其中仅打架斗殴就占了48.8％）1.若对娱乐服务场所继续采取放任的态度，不对其进行严格的规范化治理，这必将成为社会治安的顽疾。 （七）未成年人犯罪比例上升 近年来，广东的未成年人犯罪数量普遍呈上升趋势 .2000至2009年，全省法院判决未成年人罪犯占刑事案件判决总人数的6.85％。其中2009年为7.6％，2009年为8.83％2.2009年，未成年人犯罪率依然呈上升的趋势，其中珠三角地区的情况更为突出。2009年，珠三角地区的新收押未成年犯各占了同期全省新收押未成年犯总人数71.17％。而在过去三年里，珠三角地区未成年人犯罪同样也在全省范围内占了相当大的比重。据统计，2009年、2009年、2009年来自珠三角地区的新收押未成年犯各占当年新收押未成年犯的总人数分别为64.96％、69.23％、71.17％3. 在未成年人的犯罪动机方面，对金钱的诱惑成了不少青少年犯罪的主要原因。据调查，广东的未成年人犯罪案件以侵犯财产犯罪案件为主，其中又以抢劫、盗窃、抢夺犯罪尤为突出。这三类犯罪占未成年人犯罪总数的比例在2009年、2009年、2009年分别为78.84％、80.35％和84.21％4. （八）经济犯罪形势严峻 历年来，广东亦是全国经济犯罪高发之地。根据统计，每年广东立案打击经济类的犯罪案件是5000到6000多起，占了全国的十分之一。从1998年到2009年初，广东省公安部门一共查破经济类的案件21000多起，依法处理犯罪嫌疑人29000多人， 挽回经济损失180多亿元。5据2009年初的调查报告显示，在2009年广东经济犯罪案件共立案6669起，较2009年上升27.3％，在所有犯罪案件类型中增长最快。此外，经济犯罪案件的组织化、集团化程度较以前明显提高，预谋性、计划性、隐蔽性越来越强。6在对经济犯罪分子的惩处上，2009年至2009年广东省共判处经济犯罪分子8702人，其中判处五年以上有期徒刑、无期徒刑及死刑的占32％。1在个案方面，广东发生的经济案件的案值普遍较高，有的达到数亿元，高的还达到数十亿元，在案值方面广东占了全国的五分之一。 二、对广东现行治安治理工作的反思 通过对中外社会治安法律制度的比较，我们能发现两者之间存在着明显的差异。广东虽然是中国改革开放的前沿，无论经济、政治、文化的先进程度都属全国前列，但就目前来看，社会治安治理工作存在一些问题。 （一）立法上的欠缺不利于治安工作的顺利进行 随着我国经济和社会的发展，旧有的法律法规在当前社会民主法制建设进程中，有些已经不能适应当前的形势，需要加以修订与完善。首先，收容遣送制度取消后，配套管理措施没有及时跟进，目前尚缺乏专门处理外来流动人员的具体法律规范。其次，有关出租屋管理、长途客运站和火车站流动人员登记管理以及治安联防制度等地方性法规的立法层次较低，法律权威性较弱。再次，在打击“黑恶势力”犯罪方面，我国新刑法有了相应的定罪量刑规定，但仍存在诸多缺陷和漏洞。例如，仅规定了黑社会性质犯罪，而没有规定黑社会犯罪，缺乏法律的前瞻性。同时，对黑社会性质犯罪行为的规定亦不完备。例如，对于参加境外黑社会组织的行为，境外黑社会组织成员在我国境内从事的黑社会犯罪活动，包庇纵容境外黑社会组织成员入境发展成员，从事其他违法犯罪活动的行为，均未被认定为犯罪或犯罪行为。而且，对黑社会性质犯罪的刑罚规定过轻，缺乏针对性与严惩性。此外，对于青少年犯罪案件，目前广东亦缺乏专项的地方性法规，从而给实施青少年权益的特别保护与控制青少年犯罪带来了诸多不利。 （二）陈旧的执法模式制约治安管理的有效开展 在改革开放不断深化的形势下，我们往往十分重视执法观念的更新，推崇民主决策、实行依法行政。但仍有不少执法者在实际的治安工作中沿用传统的执法模式。目前广东正经历一个从传统到现代社会治安管理模式的转型时期，政府及其职能部门尚缺乏严格依照法律法规的规定实施社会治安治理、良好地履行职责的自觉性。同时，执法人员素质低，特权思想严重，也在客观上造成了治安管理工作呈现不公平、不合理的现象。最后，监督机制不力，执法人员及其执法工作缺乏相应的约束，越权执法和违法的行为难以得到及时纠正，从而导致“重目的，轻手段；重实体，轻程序；重惩罚，轻保护”1执法风格的形成，不仅不利于治安工作的有效运行，而且对公民的合法权益造成严重的损害。 （三）警力匮乏促使治安防范机制难以发挥有效的功能 目前广东省多数地区警力不足，而警种繁多、任务繁杂，既要维持全面的正常生产、生活秩序，又要进行侦察、缉毒等危险性较大的工作，往往心有余而力不足。公安机关在实际防范工作中，普遍存在基础建设不好，防范工作做得不到位的情况，只注重“打”而忽视 “防”，只注重治“标”而忽视治“本”， 虽然加大了打击投入，然而取得的效果却并不明显。此外，公安机关需要支付高额的破案费用，导致治理成本不断增加，进一步缩减了构建防控机制建设的投入，从而削弱了治安防控力量。面对治安状况的复杂、违法犯罪案件发案率居高不下的情况，公安部门不得不采取发一起案件查处一起的无奈之举，有时费了很多警力、财力，也没有达到预想的效果，结果往往是打击效率低下，工作显得被动。再者，有限的人力、财力都投向了打击犯罪的前沿阵地，基层工作往往被忽视，各项工作无法开展，防范工作无法抓起，特别是一些群防群治的自治组织更为脆弱，处于名存实亡的境地。 三、完善广东社会治安治理的几点思考 在目前形势下，广东如何加快立法步伐，制定相应的法规、规章来规范社会治安治理工作，以及如何使治安执法活动更加科学、高效，逐步规范和完善广东社会治安治理制度，已成为继续推动广东经济发展、促进社会进步的一项十分紧迫的任务。我们认为，广东社会治安问题从本质上而言需要从立法与执法层面入手，从建立综合治理长效机制的深层次上来解决。 （一）全面促进治安治理立法的完善 在广东的社会治安治 理工作中，一方面我们依靠政策机制调整治理结构层次；另一方面，从长远角度考虑，我们必须把广东治安治理机制提高到法律层面上加以完善，以规范、科学的立法保证社会治安治理的规范性与有效性，这才是长治久安的根本途径。 1.制定权威性的《广东省外来流动人口条例》 在2009年，由于轰动全国的大学生孙志刚命丧广州收容站一案，我国取消了收容遣送制度。本来收容遣送制度是计划经济条件下的产物，最初是用来对拥入城市的无业人员和灾民进行收容的带有社会福利性质的救急措施，但经过各地和有关部门的不断博弈后，收容遣送制度逐渐在实践中变样变质，沦为一项严重威胁人权的带有惩罚性的强制措施。在推进依法治国、促进人权保障的新形势下，收容遣送制度的废止是理所当然的，但是该制度废止后所留下的流动人口管理巨大真空亦需及时填补。因此，广东省人民代表大会及其常委会应当认真研究收容遣送措施取消后流动人口治安管理工作面临的新情况、新问题，积极探索外来流动人员管理的有效办法，维护城市治安秩序，尽快通过立法出台专门性的“外来流动人口条例”，并且以地方性法规的形式将其明确化、公开化。 同时，除了将外来流动人员的规范化管理列为立法重点，还有必要通过地方性立法，切实建立起专门的给外来流动人员服务的制度体系，具体应包括以下内容： （1）加强法制宣传教育，切实为外来人口提供法律服务。在外来人口聚居地的居委会、村民委员会和社区针对性地对外来人口进行法制教育，并可尝试专门针对外来人口建立法律服务站的做法，运用法律、公证等手段，促使外来务工经商人员提高法律意识，促进其依法经营。（2）建立外来人口救济基金，使得外来人口一旦失去经济来源或因伤残、疾病等意外情况丧失劳动能力，能得到有效的救助，从而不致为了生存，导致一些人沦为乞丐或铤而走险地走上违法犯罪道路。（3）明确有关部门为外来人口创造就业渠道的职责。一方面通过创建外来人口学校，切实提高外来人口的生活技能和文化水平，增强其就业优势；另一方面通过对劳务市场的规范化、科学化管理，来实现为外来人口增加就业机会。（4）切实维护外来人口合法权益。一些行政执法部门人员对流动人员没有做到在政治上、经济上、法律上一视同仁，有的部门甚至从狭隘的地域观念出发，不能公正处理流动人员遭受不法侵害的案件 .由此引发的报复性伤害、杀人等刑事案件大量增加，给社会稳定带来了严重影响。因此，有关部门应当有职责对雇用外来人口的单位要进行严格管理，比如对超时工作、克扣工资等现象要严肃批评，严重的科以处罚。 2.完善出租屋登记管理立法 出租屋曾经为广东经济的快速腾飞立下汗马功劳，没有大量拥入的外来人员就没有广东今天的成就。但另一方面，出租屋如果管理出现混乱，也会成为治安隐患的源头。要实现出租屋的规范管理，突击检查虽在短时间内可以奏一时之效，但从长远考虑，必须建立出租屋综合治理的长效机制。面对诸多难题（比如外来流动人口极为复杂的结构层次），要做好外来人口出租屋管理工作有一定的困难，但这是必须妥善处理的治安治理基础性问题。因为“城中村”的治安问题很大程度上是由于出租屋管理的不科学、不规范等原因直接造成的。当前通过制定地方性法规来提升出租屋管理的水平，构成了社会治安长效治理机制的基础，同时也是解决“城中村”治安问题的关键所在。 目前我国已有体现出租屋规范化管理的地方性法规可供借鉴和参考。比如2009年初昆明市人大常委会审议通过的《昆明市流动人口管理条例》1，该条例部分内容对出租屋管理作出了具体的规定。出租屋登记管理方面，其规定应由房管部门实施登记备案；房屋租用过程中的治安安全防范责任方面，如果单位或者个人出租、转租房屋的，应当在房屋出租后3日内，持房屋权属有效证件、个人身份证件，到房屋所在地流动人口管理服务中心或房产行政部门办理房屋租赁登记备案手续，并与流动人口管理服务中心或公安派出所签订房屋租赁治安治理责任书。不办理房屋租赁登记备案手续的，由房产行政部门责令限期补办；逾期不补办的，处200元以上1000元以下罚款。与承租人解除或中止租赁合同的，于解除或中止合同之日起，5日内向所在地流动人口管理服务中心报告。违反者，由公安机关处以警告，可并处200元以上1000元以下罚款2.与此同时，《昆明市流动人口管理条例》还指出承租人不得留宿无有效身份证件的人员，明确了房屋出租人的管理责任和承租人的承租义务。此外，该条例还规定房屋出租人应当核实承租人的租房用途，对发生在出租 屋内的违法犯罪活动，负有及时发现并报告的责任，承租人也不得在租用的房屋内从事违法生产经营活动和其他违法犯罪活动。 广东外来流动人口的显著特点就是其人口结构层次极为复杂，容易造成出租屋使用者相关信息不易取得，承租人的更替有时也难以发现，各部门对出租屋信息的管理与控制会相对较难，以致出租屋滋生违法犯罪活动。因此，广东在出租屋立法中应充分强调出租屋信息的采集和相关人员的权利义务，具体为：（1）明确出租屋租赁者治安方面的权利与义务，以及违反这些条款所规定之义务的处罚办法；（2）明确外来人口在社会治安方面的权利与义务，以及加重违反这些条款所规定义务的相应处罚；（3）加强租赁中介机构的管理，要求工商部门应定时对中介机构进行严格审核。在这样的情况下，公安机关就可以在政府的协调下，与工商、房产等部门加强沟通合作，并主动与租赁中介机构联系，收集有关房屋租赁信息，掌握出租屋的租赁动态变化，以更有效地防止外来人员违法犯罪案件的发生。此外，还可以通过立法责令公民出租自己住房时必须到工商行政管理部门办理营业登记，并到地方税务部门办理税务登记， 否则即构成非法经营并加之相应行政处罚。这样不仅有利于规范出租屋管理，而且可以遏制偷税漏税的违法行为，有利于社会监管。 3.通过立法构筑社会治安防控体系 随着广东治安治理工作的跟进与深入，要求构筑和完善社会治安防控体系，将是广东今后社会治安治理立法工作的重中之重。首先，应当针对广东治安形势的特点，开展有效的基层安全创建活动，重点规制“城中村”、繁华商业区、火车站、长途客运站等治安问题复杂地区的治安治理。其次，应加强社区治安立法，制定“社区警务公开条例”以推进社区警务，促进社区治安法律制度的完善，增强人民群众的安全感。再者，还应通过制定“治安治理队伍人员任用制度”，在机关内部实行竞争上岗机制，以加强队伍的教育、管理和培训，提高他们的业务素质、法律水平和责任感。最后，应通过立法鼓励积极发展保安服务业，进一步加强保安服务市场规范化建设，加强对从事保安服务人员的教育、管理和培训，完善管理制度，规范保安服务行为，提高服务质量。 总之，广东构建社会治安防控体系的立法应从实际出发，科学有效地分步实施，落实各部门的治安治理责任，全面规范社会治安防控体系建设的各项措施，逐步建立起全方位、多层次的预防违法犯罪防控机制，以增强治安防范效果，维护良好的社会治安秩序。 4.积极开展治安立法理论的研究与应用 随着市场经济建设的不断推进，对社会治安的要求日益提高。我们不仅应该从务实的角度充分考虑立法的必要性和对策性，而且也应该全面地思考如何深入地开展治安立法理论的研究。深入开展治安法律制度在立法理论上的研究，对于广东治安治理与确保广东的长治久安是十分重要的。任何影响公民个人权利的政府行为都需要法律来规范，都必须符合立法机关的立法的意图、立法的原则以及法定的程序。我国正在进行法治改革，不断推进政府职能的转变及其行为的规范化，这就要求地方性立法的科学与民主、法律的完备和法制观念的彻底转变。在如此情形下，治安治理法律制度在立法理论上的研究和探讨更是必要了。 治安法是有关治安的各个方面、各个层面的法律法规的总和，其内容包括治安治理权、治安治理组织以及治安治理与公民的关系。就全国看来，当前并没有一部完整的、自成体系的治安法典，而是散见于各种形式的法律和法规中，故范围极其广泛，内容错综复杂。我们认为，治安治理法可分为治安治理组织法、治安治理行为法和治安治理程序法。治安治理组织法规定治安治理行政机关的组织权限、编制及各部门的责任；治安治理行为法规定治安治理行政机关在治安治理执行过程中的权力与义务；治安治理程序法则主要规定治安治理行政机关对违法行为人进行处罚时必须遵循的程序规则。广东地方有权立法机关在制定治安法律规范时应充分考虑到立法的合宪性、可行性，注意在法律规范执行过程中的执法主体合法性、执法行为权限合法性以及执法行为内容合法性。在制定治安管理程序法律规范时，应包括到表明身份制度、告知制度（及时告知管理相对人相关程序和实体上的权利义务等）、证据收集制度、回避制度、时效制度与审理合议制度等。由此不难看出，在广东治安治理立法的完善进程中，立法理论的研究与运用之重要性是不言而喻的。 （二）全面 促进治安执法的改革与创新 计划经济时代，广东治安管理及相关行政措施存在着许多不尽人意的地方，从而给违法犯罪分子以可乘之机，对广东社会治安带来一些负面的影响。市场经济条件下，政府职能处于逐渐的转变中，行政行为更具规范性、公开性和民主性。大量事实表明，实现执法模式及相关行政措施的现代化、科学化的改革与创新，对广东社会治安管理工作的顺利开展，具有十分重要的意义。 1.强调治安违法者的行政责任 随着社会法治化的进展，法律对“刑事犯罪”的定罪，将更加严格。在证据不足的情况下，一定程度上宁愿“放纵犯罪”，这是符合现代法律精神的，因为一旦“冤枉了好人”，那就无可挽回了。但是在另一方面，犯罪分子也在研究法律，钻法律空子，在客观上会造成起诉相对困难，从而给对违法犯罪分子的打击上增加了难度。何况根据罪行法定原则，刑事罪责的认定不可以随需要任意改变，所以只有加大行政处罚的力度才能有效震慑违法犯罪分子。实践证明，目前我们行政手段的效果并不好，对于目前一些犭昌獗的轻微犯罪分子，拘留数十日根本起不到震慑作用。对此，执法机关可以根据实际情况并在法定权限以内，追究治安违法者的的行政责任。比如 “飞车抢夺”问题，虽然法律规定抢夺数额不足500元者可以免于起诉，但这并不意味着违法者不需要负任何违法责任，执法机关可以对违法分子处以严厉的行政处罚。例如，国际上较为广泛采用的“特殊预防劳教制度”1，就能够对犯罪分子起到一定的惩处和威慑作用。 2.对“危险倾向人员”实行重点监控2 危险倾向人员， 是现代犯罪学在近代社会防卫理论基础上建立起来的—个概念， 相关的理论与保安处分理论具有血缘上的联系但又有所不同。两者的区别在于，保安处分是对具有现实的人身危险性的人或物采取的使之隔离于社会的司法上的防卫措施，有学者称之为非刑罚处罚。而“危险倾向人员”理论针对的对象，则是可能具有人身危险性的人员，它没有定型化的措施，更没有使之隔离于社会的强制手段，属于行政上的监控和预防措施。我们认为， 可以把它视为保安处分理论的延伸或者说保安处分制度的前置。“9·11”以后，美国对来自中东的某些人采取的限制签证、重点调查的做法即为适例。目前，欧洲大陆和日本基于中国年轻而学历不高的女性**情况增多的现实，把来自中国大陆的年轻而学历不高的暂住女性列为“危险倾向人员”。俄罗斯、库尔斯坦、吉尔吉斯坦等国基于中国中小商人贩卖伪劣商品、巧取豪夺的现实，把来自中国大陆的中小商人列为“危险倾向人员”，从办理签证到入境管理予以严格审查和重点监控。在这里，我们不谈这种做法是否属于民族歧视，但感到类似做法有利于现代社区防范。1当然，我国大陆目前没有严格意义上的保安处分制度，但相关的理论已经存在近十年时间，引入“危险倾向人员”理论应当说是可行的。不过，我们不主张在社会建立这种认识，因为这样做，会产生大面积的消极影响，会造成社会普遍的危机感和对特定地区公民的歧视，而仅仅建议把它作为警方管理的一项内部的技术性工作。这一工作要求对出租屋和社区管理实行电脑网络管理，一旦发现某一类“危险倾向人员”多人居住， 即可实施重点监控，着重了解他们赖以生存的手段、消费、交际、出行情况，以便及早发现“苗头”和线索，防患于未然。 3.加强对青少年违法犯罪活动的预防 随着近几年广东社会经济的发展，青少年犯罪现象日益加重，且正在逐渐向低龄化、暴力型、团伙犯罪转变。对青少年犯罪的预防，是一件极其重要的系统工程，涉及到方方面面，单靠某一个部门的少量工作是难以奏效的。需要整个社会的齐抓共管，各部门均要承担对青少年的保护、教育、管理的责任，不断地向青少年进行法制教育宣传，用事例引导他们，从而避免和减少青少年犯罪的发生。 在治安管理方面，政府需要推进青少年违法犯罪社区预防，抓紧建设青少年校外活动场所和法制教育阵地，落实预防青少年违法犯罪工作措施，严禁在学校附近开设营业性舞厅、电子游戏室以及其他未成年人不宜进入的场所；广播、电影、电视、戏剧节目，不得含有渲染暴力、色情、、恐怖活动等危害未成年人身心健康的内容，并且进一步加强对营业性网吧的管理，协调公安、工商、文化等有关部门，加强学校内部及周边地区治安环境整治，建立长效管理机制，维护学校治安秩序。在社会协作方面，家庭之中父母须给孩子创造一个温暖的家庭环境，让孩子能够健康地成长；学校之中校方应对达到义务教育年龄的未成年人在进行思想、道德、法制和爱国主义、集体主义、 社会主义教育的同时，进行预防犯罪的教育，使未成年人遵纪守法和防范犯罪的意识有所提高，而不应只注重升学率不注重法制教育。1最后，我们还认为在广东现有司法审理体制基础上，应当进一步完善少年法庭的审理程序及工作规制，在条件成熟时设立少年法院，以便全面地保护青少年利益。 4.重视科技、情报，严厉打击经济犯罪 要有效地打击发生在广东的经济犯罪，必须充分考虑广东的特殊环境，广东省拥有全国最长的大陆海岸线，与香港、澳门两个特别行政区有着密切的经济关系，经济犯罪跨区域、团伙式的特点突出。2正因如此，对经济犯罪的打击应注重科技的运用与情报的掌握。但是现实情况证明，金融诈骗、洗黑钱等经济犯罪活动在广东省境内仍然大量存在，惟有灵活准确的科技、情报等综合手段，执法部门之间的合作能够做到互相尊重、相互协调，提倡合作精神，以形成良好的经济犯罪防控体系。对跨区域犯罪的调查与侦破，办案方要主动与当地警察机构联络，请求支持。如果涉及港澳地区，应当联合粤港澳三地警力协同调查取证，以打击经济犯罪活动，为广东经济的稳定和发展提供有力的环境保障。 5.继续加大对警力的投入，提高警务、执法人员的综合素质 目前省内各个主要城市均加大了对公安工作的投入，警力吃紧情况暂时得到缓解。但面对复杂的人口分布层次和严峻的治安环境，警力仍然显得严重不足。只有继续加大警力投入的力度，加强人员与警务科技建设，才是解决时下严峻治安环境的关键。同时，政府应当加强警务及执法人员的职业道德教育，提高执法队伍的整体素质，树立警务、执法机关公正廉洁的形象，坚持抓好犯罪预防工作，应当增强警务、执法人员的责任感，提升其执法正气，更好地威慑犯罪违法分子。 同时通过组织警务、执法人员进行政治学习和业务学习，以提高他们的业务素质，按照“依法行政，加强监管，提供服务”的要求去做，促使治安治理执法机制正常运转。 6.认真落实治安执法机关职权与职责的统一 职权不同于民法上的权利，其与责任、职责是相统一的。一方面，对社会治安进行综合治理是治安治理机关法定的职权，即治安治理机关根据法律的授权、依照法定的程序对社会治安进行综合治理。但在另一方面，由于治安治理机关是基于公权力（国家）的授权而享有职权，对该职权全面、认真的执行是治安治理机关的职责所在，因为这种基于公权力的授权是不允许放弃或是怠于行使的。作为这种公权力最终承担者的治安治理机关及其授权组织，对治安治理权的行使必须全面、积极、充分、适当。孙志刚事件发生以后，国家在取消收容制度的同时，强调了公安部门及其工作人员须坚持依法行政，这在一定程度上导致了某些执法者对惩处犯罪开始产生了一些畏惧心理，错误地理解依法管理社会治安（职权）与依法保护社会治安稳定（职责）之间的关系，抱着宁愿少做也不要犯错的心态，怠于对治安治理权的行使。这种现象的发生不但破坏了治安治理机关职权与职责的统一，纵容了违法犯罪案件的发生，而且更是有损于政府与治安治理机关代表国家公权力的良好形象。因此，对于不负责任、玩忽职守、怠于行使管理权、忽视职责的治安治理工作人员，无论其出于什么样的原因、多么大的压力，都必将追究其行政责任，严惩不贷。 ＊ 华南理工大学法学院书记兼副院长、财经法研究所主任，教授。本文系广东省哲学社会科学基金项目《WTO与广东依法治省的新课题》的研究成果之一。 ＊＊ 华南理工大学财经法研究所硕士研究生。 1 引自新浪网新闻中心时评：《广东高院报告称被判犯罪分子超三成是两抢分子》，http://news.sina.com.cn/c/2006－02－25/15418301370s.shtml，2009年2月25日。 2 引自人民网法治时评：《第三季度：全国严重暴力犯罪立案明显下降》，人民网，http://legal.people.com.cn/GB/42735/3867335.html，2009年11月18日。 3 引自王文政：《群防群治，打击“两抢两盗”犯罪》，南方网，http://www.southcn.com/news/dishi/heyuan/ttxw/200407220573.htm，2009年6月18日。 4 引自黄影霞：《广州计划大力改造“城中村”》，南方网，2000年8月1日，http://www.southcn.com/news/gdnews/sz/hxgd/default 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从法律层面上讲,治安管理处罚和刑罚是两种性质的处罚,然而就其处罚对象来看,违反治安管理行为和犯罪行为在违秩序、危害社会的本质上是一致的。因此,两种处罚存在着协调的基础和适用上衔接的可能。
一、两种处罚协调问题的提出
(一)两种处罚协调问题
两种处罚协调问题,实质上是考量两种处罚体系自身存在的问题。所谓体系是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体,处罚体系则可以理解为以处罚为核心的诸要素之间相互联系而构成的整体。那么,治安管理处罚与刑罚的协调即围绕着惩罚违法行为(包含违反治安管理行为和犯罪),刑法和治安管理处罚法设定相互配合适当的以处罚为核心的诸要素之间相互联系和相互作用,以发挥良好的处罚作用。治安管理处罚体系构成要素包括治安管理处罚种类、相关法律措施和处罚程序;刑罚体系则是指刑法规定的并按照一定次序排列的各种刑罚方法的总和。
研究两种处罚的协调,在于两种处罚权经常交织在一起而发生矛盾,进而影响处罚的效果。诸要素自身存在的问题,使得他们之间不能很好地发挥惩罚违法犯罪、保障社会的作用。如涉及诈骗的行为,治安管理处罚法只设定了宽泛意义的诈骗,即凡属于以非法占有为目的,用虚构事实或隐瞒真相的方法,骗取公私财物的,都是诈骗。刑法则以骗取公私财物的方法不同设定了多种诈骗罪,构成这些不同诈骗罪的骗取财物起点数额亦不相同。除了一般诈骗罪外,常见的还有集资诈骗、合同诈骗等,构成犯罪的数额起点从5000元以上到上万元甚至数万元。如集资诈骗,个人集资诈骗数额在10万元以上的,单位集资诈骗数额在50万元以上的,是构成集资诈骗罪的数额起点。①不足起点数额的,其诈骗不构成犯罪而属于《治安管理处罚法》调整的诈骗行为范畴。由此可见,诈骗行为包含的诈骗数额差异非常大,法定治安管理处罚的处罚种类和幅度显得单调和力不从心(10日以上15日以下拘留,可以并处1000元以下罚款②)。就集资诈骗罪而言,法定刑罚是处5年以下有期徒刑或者拘役,并处20000元以上200000元以下罚金,③处罚层次从高到低较丰富,且罚金数额较大,基本上达到不使行为人在经济上获益的目的;而诈骗数额达数万元的(集资)诈骗行为受到的处罚既不能安抚被侵害者,更不能保障社会经济安全,因而处罚不协调。再如,北京奥运会期间许某以1万元出售了3张每张面值800元的田径比赛门票,从中获利7600元,许某以倒卖有价票证的违反治安管理行为被行政拘留处罚,④法定治安管理处罚是10日以上15日以下拘留,可以并处1000元以下罚款;⑤假如倒卖有价票证数额较大构成倒卖有价票证罪,法定刑罚是处2年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处票证价额1倍以上5倍以下罚金。⑥1000元以下罚款针对获利7600元与票证价额1倍以上5倍以下罚金针对更多获利,都不足以从经济上给予行为人严厉处罚,因而处罚不协调。
(二)两种处罚协调的基础
两种处罚之所以能够协调,不仅在于两部法律目的一致、功能相同、处罚的对象关系密切,更主要的来源于权力的制约和交织。
西方国家权力分为三种,即“三权分立”的立法权、司法权、行政权,由不同的国家机关独立行使,以防止权力滥用。我国不实行“三权分立”,但实行权力制约,授权国家行政机关依法行使管理国家事务的行政权,司法机关行使司法权。由于行政权涉及社会生活的方方面面,关系到公民、法人和其他组织的切身利益,为提高行政权运作的效率,法律会赋予行政机关很大的自由裁量权。“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”司法权提供了制约和监督行政权力强有力的保障机制。
治安管理处罚权以维护社会治安秩序为其价值和出发点,讲求效率,同时也遵循公正原则;⑦刑罚权(或说司法权)以公正为其最高价值,但也兼顾效率。因而在立法和执法中,两种权力交织是法律发展的结果和趋势,诸如治安管理处罚程序中引进司法程序、告知制度、听证制度以及处罚决定后可以提讼等,保证公正的实现;而刑罚中的自诉、刑事和解等,又是行政权的典型表现。
二、处罚种类缺失分析
治安管理处罚种类包括两部分:一是处罚,包括警告、罚款、拘留和吊销公安机关发放的许可证,以及对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境;二是相关法律措施,主要有收缴、追缴、责令严加管教、责令严加看管和治疗、约束、责令不得进入体育场馆观看同类比赛、强行带离现场、责令停止活动、责令改正、取缔、强制性教育措施。
刑罚种类也包括两部分:一是主刑,二是附加刑。主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产。本文重点分析罚款与罚金、行政拘留与拘役、非监禁处罚与管制和相关法律措施。
(一)罚款与罚金
治安管理处罚属于行政处罚,行政处罚的核心也是其与刑罚的主要区别在于大量设定财产罚,这也是各国和地区行政处罚法律的典型标志。
如德国《违反秩序法》处罚种类主要是罚款,也有没入和警告,罚款幅度一般为5马克至1000马克。罚款之适用非常详尽,明文规定:罚款之处罚以违反秩序的种类及行为人所应受非难程度为衡量基础,亦应斟酌行为人的经济关系;罚款得超过行为人因违反秩序所获得的经济利益,如法定最高金额仍不足以符合上述规定时,科处得超过法定最高金额之罚款;过失行为之罚款,仅得处以规定罚款最高金额之一半。中国台湾地区《社会秩序维护法》规定罚锾是六种处罚种类之一,但罚锾的适用达到了该法分则中的每一个条文、每一种行为。该法分则从第63条至91条共设29个条文,其中罚锾和拘留可以选择适用的条文计13条,其他16个条文都是罚锾处罚或者少量的罚锾与申诫、勒令歇业、停止营业的选择或并处。也就是说,每种违法行为均可能处以罚锾处罚;而且规定罚锾逾期不完纳者,警察机关得声请易以拘留;在罚锾应完纳期内,被处罚人得请求易以拘留。
德国和中国台湾地区的法律规定都非常注重罚款处罚及其适用,甚至用剥夺人身自由来保证罚款的执行:(1)每一类违法行为均可能受到罚款处罚;(2)对罚款处罚考量各种情形,分别予以从重和从轻处罚,如从违法行为中获取大于处罚最高幅度的经济利益的,从重处罚,过失行为则从轻处罚;(3)易科拘留保证罚款的执行。
相比较我国现行《治安管理处罚法》关于罚款的设定有以下缺失:(1)罚款数额偏低。对于扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、侵犯财产权利以及大量妨害社会管理行为,罚款数额最高1000元尚不足以达到惩戒违法行为人的效果,尤其是经济违法行为。如前所述尚不够刑事处罚的集资诈骗行为,其侵犯财物数额动辄上万元,而对其罚款最高1000元的处罚显然偏轻。尽管还有行政拘留处罚,但最高拘留15日的惩戒效果远不如高数额的罚款。(2)罚款适用范围狭窄。处罚设定的条(款、项)共计127项,直接适用单处罚款和可以选择罚款共32项,占处罚总项的25%,显而易见,罚款处于附加罚的地位,与其行政核心处罚地位大相径庭。(3)保证罚款及时执行的制度尚未建立。与拘留直接送达拘留所执行不同的是,罚款执行设定了罚缴分离原则的一般缴纳程序和当场缴纳程序,而当场缴纳不能实现的转为一般缴纳,一般缴纳程序有期限选择,而我国现在尚无社会信用保障制度,由于一些公民的法律意识较弱,相当比例的罚款缴纳不能实现是不可避免的,尽管法律设定了强制缴纳措施,但从其效力来看微乎其微。
刑罚的罚金刑依据犯罪情节决定罚金数额,即依据违法所得数额、造成损失大小等,并综合考虑犯罪分子缴纳罚金的能力依法判决。刑罚发展至今增加了新的内涵,如为避免监狱内交叉感染的非监禁化,为有利于犯罪人再社会化的非犯人烙印化以及总体趋势的刑罚轻缓化等,罚金刑发挥了不可磨灭的作用。其特点是:(1)适用范围较为广泛,主要适用于破坏市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪以及贪污、贿赂罪,皆涉及经济犯罪。(2)罚金数额既原则又灵活,且没有上限,以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则,确定三种形式:规定罚金下限不能少于1000元;规定相对确定的罚金数额,如集资诈骗罪并处20000元以上200000元以下罚金;以违法所得数额或犯罪涉及数额为基准,处以一定比例或数倍的罚金。(3)单科罚金的法条过少,一般都是与自由刑并处,因而是附加罚的地位,影响其发挥应有的作用。
笔者认为,罚款与罚金刑的协调可考虑:(1)增加治安管理处罚单处罚款或者罚款与其他处罚种类可以选择适用的条、款、项,使罚款居于核心处罚的地位;增加刑罚单科罚金的条文,尤其涉及经济的犯罪。(2)增加侵犯财产权行为和部分妨害社会管理行为的罚款数额,以与罚金刑衔接。(3)以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则,在当前相对确定罚款数额的基础上,以违法所得数额或违法涉及数额为基准,处以一定比例的罚款。
(二)行政拘留与拘役
行政拘留(本文简称拘留)是六种治安管理处罚种类(含两种附加罚)之一,拘留期限为15日以下,数行为并罚,合并执行不超过20日。就拘留处罚的设定来讲,如前所述,处罚设定的条(款、项)共计127项,直接适用单处行政拘留和可以选择处行政拘留(包括并处或者可以并处罚款)共四种形式84项,占处罚总项的66%,有的尽管是并处或可以并处罚款,但以行政拘留为基础,与罚款设定情况相比,可见行政拘留已是治安管理处罚的主要形式;刑罚的拘役设定为主刑,且分则中70%以上的条文都有拘役,因此,这种短期剥夺行为人人身自由的处罚分别属于治安管理处罚和刑罚的主要处罚种类。无论是治安管理处罚还是刑罚,短期剥夺人身自由的处罚被认为是能够促进违法犯罪改造的较好的处罚方法,但也正是短期自由罚使违法犯罪者丧失对人身自由拘禁的恐惧,且极易交叉感染而再犯。
德国《违反秩序法》来源于原德国刑法的违警罪,违反秩序行为是整合违警罪而来,在其设定行政处罚的法律《违反秩序法》中,并没有将短期自由刑带进该法,而以罚款为主。中国台湾地区《社会秩序维护法》的拘留处罚来源于1947年的《违警罚法》,发展至《社会秩序维护法》时,只有一少部分行为选择性地适用拘留,拘留期限缩短为3日以下,数行为并罚合并执行不超过5日,且拘留的决定权由法院行使,显然是废除或减弱行政处罚中的剥夺人身自由权。
笔者认为,依据我国历史渊源和当前社会状况,行政拘留和拘役依然可保留,但二者处罚的协调应当考虑:(1)设定适用行政拘留情形与其他处罚任选,变其主要处罚形式为可选处罚形式,针对各类违反治安管理行为中的情节严重者适用;拘役除应包含行政拘留适用情形中的构成犯罪的轻者外,其他各种犯罪亦少用为好。(2)缩短行政拘留期限至7日以下,减弱行政处罚剥夺人身自由权的权力,同时也避免交叉感染;拘役期限可保持不变。
(三)非监禁处罚与管制
刑罚的管制刑是主刑中最轻的一种处罚,是对犯罪分子不予关押而限制其一定人身自由的非监禁刑,适用于主观恶性不大的初犯、偶犯、未成年犯,范围较宽。这种处罚一方面不影响罪刑较轻的犯罪分子的劳动、工作和家庭生活,有利于改造;另一方面还可以避免罪刑较轻者在监狱中交叉感染,又符合世界刑罚发展的行刑社会化的趋势。当前在实践中,管制刑形同虚设,原因在于管制刑的执行难以操作,尚无合理的执行程序。同时,笔者认为,治安管理处罚中可借鉴刑罚的管制刑设定非监禁处罚,与上述减弱行政拘留权的思路匹配。
(四)相关法律措施
治安管理处罚的相关法律措施是非处罚性质的措施,他们与治安管理处罚种类相辅相成,构成一个统一的整体,对治安管理发挥着重要的作用,成为治安管理处罚体系不可分割的一部分。针对不同的情形适用不同的法律措施,能够及时恢复被违法行为破坏的社会秩序。如《治安管理处罚法》第38条规定,举办文化、体育等大型群众性活动,违反有关规定,有发生安全事故危险的,责令停止活动,立即疏散,对组织者予以处罚。在此种情形下,立即“停止活动”显然要比事后对组织者处罚重要得多。
刑罚中可考虑增加辅助处罚的法律措施,以体现教育预防功能。分为两种情况:一是判决刑罚的同时作出及时执行的相关法律措施,如某未经公安机关许可的旅馆,负责人组织构成组织罪,依照《刑法》规定对组织者处以刑罚,但对该非法旅馆如何处置,《刑法》并没有规定。尽管有相关法规可以对其处置,但在《刑法》中设定取缔并在同一判决书中作出取缔措施则更加科学;假如该旅馆具有合法资格,可在《刑法》中设定吊销许可证并在同一判决书中作出吊销许可证措施(吊销许可证属于行政处罚种类,但作为刑罚的相关法律措施并不矛盾)等。于此情形,刑罚具有优先权,任何行政机关可依照刑事判决依法履行职责。《刑法》中设定了法律措施,在对行为人进行调查的过程中,既可控制该旅馆,也可避免尚未最后判决行为人是否有罪旅馆即被查封的后果,以保障当事人的合法权益。二是判决刑罚的同时作出刑罚执行后应当执行的相关法律措施,类似剥夺政治权利的执行。如非法侵入计算机信息系统罪的行为人,刑罚执行后应当在一定时限内不得将非法侵入计算机信息系统中获取的信息告知于他人,或者在一定时限内不得使用计算机或者不得使用计算机网络等。当然这种法律措施更适用于短期自由刑、管制刑、罚金刑和单处剥夺政治权利,长期自由刑和无期自由刑不存在上述问题。
基于上述分析,治安管理处罚种类可考虑设定警告、罚款、限制人身自由罚(非监禁罚)、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及对外国人适用限期出境或驱逐出境。与现行法律相比,罚款数额增加,拘留期限减少,限制人身自由罚期限最高20日或30日(以有别于管制刑)。刑罚种类可考虑设定主刑罚金、管制刑、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑,附加刑剥夺政治权利、没收财产,另设相关法律措施。在此罚金成为主刑,设定管制刑的执行程序,拘役适用范围包含拘留适用情形中的构成犯罪的轻者,同时适当扩大其他犯罪的适用,总体适用范围不宜过大。
三、处罚程序缺失分析
刑罚是司法权,实施刑罚适用司法程序,司法程序由专门的刑事诉讼法规范,并随同刑法不断发展和完善。而治安管理处罚程序的缺失阻碍了治安管理处罚的发展和完善,本文主要分析治安管理处罚程序的缺失。
(一)证据规则不规范
证据的基本范畴包括证据的法定形式、证据与证据材料的关系、定案依据与非定案依据、证据能力与证明能力以及其他证据规则。证据是认定违反治安管理行为(治安案件)的核心,没有证据也就无所谓违反治安管理行为,治安案件中的证据适用更是一个非常重要、非常复杂的问题。例如,一个价值100元的财物被损坏的案件,行为人和被侵害人对事实和财物价值无异议,那么此财物价值还要否进行鉴定?再如一个伤害案件中,行为人将被侵害人胳膊打出一块淤青,这种伤要否鉴定?当然从总的证据适用原则来讲,这两种情形应当进行鉴定,但办理治安案件的成本会大大提高,其效率则大打折扣;而且从行为人和被侵害人角度看,是否合情和必要也值得讨论。本文由中国论文范文收集整理。
治安管理处罚的证据规则在法律中没有明确规定,《治安管理处罚法》第79条只是笼统规定,对治安案件的调查应当依法进行;严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据;以非法手段收集证据不得作为处罚的依据。这种证据规格和证明标准均不明确,在治安管理处罚实践中对违法行为人和公安机关产生了极为不利的影响。而公安机关通过部门规章的形式,即公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)对部分证据规则作出规定,其权威性以及法律的严肃性值得商榷。我们认为,证据规则可分为两个层次,由法律设定最基本的证据规则,如证据的法定形式、定案依据与非定案依据、证据能力与证明能力等,再由部门规章对其进行细化以方便操作。
(二)案件调查手段适用程序混乱
案件调查手段适用程序的混乱问题主要表现在两个方面:一是盘查权的禁止性适用规定。盘查权是《人民警察法》赋予公安机关控制违法嫌疑行为人的一种必备的手段,各国都有类似权力的设定。为防止基层公安机关及其人民警察滥用盘查权,公安部了部门规章《公安机关适用继续盘问规定》。据我们了解,自该规定施行以来,实践中盘查权的继续盘问因为苛刻的适用程序而无法适用。诚然,公安机关在以往适用盘查权过程中的确发生了许多滥用权力的问题,但将此权力通过部门规章进行控权性解释而完全控制不得适用,则走向另一个极端。二是公民住所检查权的约束。为保证公民住所不受侵犯,针对涉及案件的公民住所的检查应当予以控制。《治安管理处罚法》第87条规定“检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件”是必要的,但此规定过于机械而不能满足实践需要。如公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案(事)件等,不立即检查可能对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害时,依然要求检查人员开具检查证才能实施检查,显然不合情理,也违背了人民警察依法及时维护社会治安秩序的宗旨。但此情形由规章《程序规定》予以扩权性解释,尽管满足了实践需要,却违背了法治原则。
对于第一种情况,一是规范盘查权适用程序是必要的,但应当在立法本意下进行;二是能动性是行政权行使的一项原则,为防止其能动性变成滥用,当加强权力监督,而非限制权力本身。对于第二种情况,则属于立法的缺陷,应通过法律“修正案”形式进行补充,而不能由部门规章设定。
(三)听证程序名不符实
听证程序作为行政机关在行使行政权力过程中的事中监督,在中国的行政程序中至关重要。《行政处罚法》专节规定听证程序,《程序规定》更是用了专章四节规范听证程序(不仅仅是规范治安管理处罚,还包括其他公安行政处罚),但治安管理处罚实践中却甚少适用听证程序。究其原因,一是听证适用的案件范围过窄。《治安管理处罚法》第98条规定,吊销许可证以及处2000元以上罚款的,当事人有权要求听证。吊销许可证处罚限于《治安管理处罚法》第54条第3款的一类行为;2000元以上罚款处罚限于《治安管理处罚法》第61条、62条、66条等规范的17种行为(以公安部的《关于规范违反治安管理行为名称的意见》为标准),约占全部违反治安管理行为(同前述标准)11%,其中除了第70条规范的行为和第73条规范的教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射行为处拘留并处罚款外,其他行为均是处拘留可以并处罚款。因此,上述11%中又有大量行为实际上没有被并处罚款或者罚款达不到2000元而行为人无权要求听证。二是拘留处罚的听证问题。如前分析,拘留是治安管理处罚的主要形式;拘留又是治安管理处罚甚至是整个行政处罚中最严厉的处罚。《行政处罚法》第9条强调规范限制人身自由的行政处罚只能由法律设定,拘留的暂缓执行等替代听证程序的说法是讲不通的,因而拘留被排除在听证程序之外只能使听证程序处于尴尬境地。
(四)相关法律措施程序缺乏
相关法律措施不是可有可无的,能够发挥处罚本身不能发挥的作用。现在相关法律措施作用弱化,由于程序不健全,影响其发挥良好作用。从治安管理处罚的功能看,设定各种处罚种类正是发挥其惩戒功能,使其体验违法而受处罚的苦痛,如剥夺人身自由,剥夺财产等。但是处罚仅仅停留在这个阶段是远远不够的,不能达到处罚的最终效果。因此,法律中设定一些相关法律措施,依据其主观恶性程度、人身危险性等适用,以体现教育预防功能。这些法律措施同样具有法律强制性,涉及人身或财产权利,因而必须附加相应的适用程序,才能发挥良好作用,以保障当事人的合法权益,弥补处罚的不足,更好地维护社会治安秩序。从现在的立法来看,恰恰缺失程序的设定,给予执法者很大的自由裁量权,导致滥用具有强制性的法律措施。:
四、刑罚与治安管理处罚适用衔接
刑罚与治安管理处罚适用实践中衔接有两个层次:一是处罚适用衔接;二是处罚程序适用衔接。
(一)处罚适用衔接
1处罚适用衔接的基本原则。处罚适用衔接是指在治安管理处罚与刑罚竞合时,如何对行为人适用处罚。现在理论界有三种主张:(1)选择适用说,或称替代主义说。该说认为在行政处罚和刑罚中选择一种处罚,不能并用,且按照重罚吸收轻罚的原则,选择刑罚处罚。(2)附条件并科说,或称免除代替说。该说认为行政处罚与刑罚竞合时,处罚上可以并科,但是任何一个处罚执行后,认为没有必要执行另一个处罚时,可以免除该处罚的执行,即执行上的免除。(3)合并适用说,或称双重适用说。该说主张既适用行政处罚,又适用刑罚。
我国法律明文规定了处罚适用的衔接原则。《行政处罚法》第7条第2款规定,违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。《治安管理处罚法》第2条规定,扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。我们认为,这两条规定包含两层含义:一是违法行为构成犯罪的,选择刑事处罚;二是假如已经行政处罚的,不能以行政处罚代替刑事处罚,应当再选择刑事处罚,是上述选择适用说和合并适用说的集合,即违法行为构成犯罪,首先适用刑罚,假如由于其他原因适用了行政处罚,应当还要适用刑罚。这种适用原则是合理的,从其具体适用上也可以验证。
2处罚适用衔接的应用。
(1)性质相似的处罚的适用。性质相似的处罚即无论是治安管理处罚或是刑罚种类同属于人身自由罚或财产罚,如行政拘留、拘役和有期徒刑、罚款和罚金,其处罚适用首先选择刑事处罚;假如已经作出行政处罚的,要选择刑事处罚,而将行政处罚予以折抵。(2)性质不相似的处罚的适用。其处罚适用首先选择刑事处罚,再选择行政处罚。如选择适用了有期徒刑,但行政处罚对此行为规定了罚款或吊销许可证,再选择罚款或吊销许可证的行政处罚;假如先对其作出了罚款或吊销许可证处罚,还要选择适用刑事处罚的人身自由罚。(3)免予刑罚处罚后,选择适用行政处罚。(4)不予刑事处罚的,选择适用行政处罚。如15岁的未成年人盗窃财物价值上万元,但依据《刑法》第17条规定不予刑事处罚,可以依据《治安管理处罚法》给予治安管理处罚。
(二)处罚程序适用衔接
依据上述处罚适用衔接原则,处罚程序适用衔接采刑事优先原则,即同一案件既是治安案件又是犯罪案件,首先选择刑事诉讼程序追究行为人的刑事责任,再选择行政处罚程序追究行为人的行政责任。《行政处罚法》第22条规定,违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。《治安管理处罚法》第95条规定,违法行为已涉嫌犯罪的,移送主管机关依法追究刑事责任。这里包含:一是违法行为涉嫌犯罪,移送主管机关依法追究刑事责任;二是同案犯中只要一人涉嫌犯罪,全案移送主管机关调查、证实其犯罪;三是同案犯中有不构成犯罪的,移送行政机关依法追究行政责任。这样既可解决予以刑事处罚的同时再选择行政处罚适用程序的效率问题,降低执法成本;进而可考虑由同一法院对“同案犯中不构成犯罪的”一并作出行政处罚。
【参考文献】
中国社会科学院语言研究所词典编辑室1现代汉语词典1北京:商务印书馆,1991:1129
为了进一步加强和改进西安文理学院思想政治理论课教学和管理工作，切实提高思想政治理论课的教学实效性，6月25日至7月5日西安文理学院思政部一行11人对东北3所高校思想政治理论课教学工作进行了为期10多天的考察、学习和交流。在这次学习交流活动中，我们获得了兄弟院校的宝贵经验。本文结合文理学院的教学实际，在对学科发展存在的问题进行细致分析的基础上，对如何提升西安文理学院思想政治理论课的教学效果进行深入探讨。
一、学习考察活动的基本情况
在与大连海事大学、大连理工大学、哈尔滨师范大学三所大学的“对流、考察学习”活动中，收获颇大。一是开阔了视野，增长了见识。思政课教师走出去，进一步了解国情，增强感性认识，不仅使教师们完成了从书本到实践的跨越，而且促进理论与实践的结合，不断提高思想政治素质和业务素质，为新学期课堂教学提供了丰富的素材和营养，把考察过程中的所见、所闻、所感、所想融入到思想政治理论课的日常教学中。二是坚定了信念，强化了责任。此次考察之旅使理论课教师身临其境，每到一处都被革命先烈们的事迹所感动。通过考察，思政课教师们切实感受到中国共产党建党90多年的发展历程和辉煌成就，进一步接受了爱国主义传统教育，更坚定了思想政治理论课教师的马克思主义信念。三是扩大了交流，获取了经验。如大连理工大学的专题式案例教学法及大班授课小班讨论的教学方法，大连海事大学的免检教师遴选及爱生如子的贾凤姿教师的教学艺术，哈尔滨师范大学的分专业分层次教学法等等，都给我们以深刻的启示。四是找到了差距，强化了意识。学习考察中我们了解到，几所院校思政部在教师队伍建设、教学科研方面成绩显著。不仅专任教师基本足额配备到位，而且学历层次、教授比重都处在高位之上。
二、西安文理学院思想政治理论课教学当前面临的问题
纵观西安文理学院多年来进行思想政治理论课教育教学工作的实践，深知还有很多问题存在，需要集团队之力和长期的投入才能得以解决。
1、教学内容和教学方式、方法还存在很多不尽人意的地方，达不到预期教学效果
当前社会发展很快，思想政治理论课的教学内容要跟上时代的发展。但思想政治理论课教学内容与学生面临的就业压力距离甚远。在实际的教学过程中，系统的理论知识多，与市场经济和就业相联系的具体内容少；课堂教学集中，接触社会和未来职业领域的社会实践少；课堂讲授中以教师为主导，忽视学生的主体地位；只顾理论灌输，很少启发学生；只重视理论说教，缺乏感情投入，不注重对学生行为引导，凡此种种，制约和影响了思想政治理论课的实效性。
2、部分学生对思想政治理论课学习不够重视，缺乏学习的动力
学生学习思想政治理论课的兴趣和专业课相比差别很大。对学生来说，专业课是他们将来安身立命之本，加上对课程的内容原本基本不熟悉，所以有比较充分的内在的学习动力。而思想政治理论课是一门公共课，思想政治理论课的学习不能带来立竿见影的效果和直接的收益，对未来的就业没有直接关系，导致了他们对思想政治理论课的偏见，使他们缺乏内在的学习动力。
3、思想政治理论课大班教学管理滞后带来教学质量下降、教学效果不佳
为提高现有师资和设备的使用效率，很多高校都实行大班授课，本院也是以合班授课为主。大班授课，难以有效地组织课堂教学活动，造成教学效果不佳的局面，这给思想政治理论课的教学带来了很大的挑战。大班教学的不利之处主要表现在：一是听课效果差。二是课堂参与度低，师生交流有限。三是教学考核困难。
三、影响思想政治理论教学实效性的因素
影响思想政治理论课教学实效性的因素，既有各个学校的共性因素，也有本院的特定因素。
1、认识性因素
从党和国家的层面看，对高校思想政治理论课高度重视，出台了一系列的政策文件，加强思想政治理论课的主渠道作用。如设立马克思主义一级学科，加强马克思主义学科建设；建立思想政治理论课评价指标体系并定期进行评估检查；单独设立思想政治理论教学科研部二级机构，保证思想政治理论课的教育教学不被弱化；明确要求实行生均20元的专项经费标准，用于思政课教师的学习考察，加强思政课教师队伍建设等等。但在实际工作中，我们的认识和实践与中央的要求还存在较大的差距。从学校层面看，认为思想政治理论课没有专业，没有学生，对学校上层次、上水平不会产生太大的影响，所以不必投入过多的精力来研究和解决思想政治理论课的教学和管理问题。从教师层面看，部分教师缺乏崇高的专业理想和专业道德，对思想政治理论课的地位、作用、功能心存疑虑，没有从系统的、全局的、宏观的、发展的角度去认识思想政治理论课教育教学工作的重要性。从学生层面看，不少学生认为，思想政治理论课的内容与中学时期开设的社会、政治、历史等课程的内容有比较大的重复性，大学开设这些课程无非是出于政治的需要，对今后个人就业和发展没有太大的关联度。
2、条件性因素
思想政治理论课同其他课程一样，需要相应的支撑条件，否则就会影响其作用的发挥。但从实际情况看，本院思想政治理论课的教育教学条件还有差距。从师资队伍建设情况看，思想政治理论课教师国内外进修、学习交流、访问的机会较少。东北三所大学的马克思主义学院每年都组织教师到国内外考察，已经持续了三四年，形成了长效机制。我们认为，教师在社会考察中所获得的认识要远远高于在书本上得到的认识。
3、方法性因素
我们的教学模式还没有突破传统的教学模式，还没有真正实现“两个转化”。东北三所院校思想政治理论课都突破了单纯的课堂灌输方式，以课堂教学、实践教学、网络教学的全方位、多层次的教学新模式，以开放性、综合性和学生自主学习的教学特征，以传授知识、激发潜能、提高能力的教学目标，从而实现了“主导”与“主体”的统一，实现知识、能力、觉悟、行为的统一。
四、增强思想政治理论教学实效性的有效措施
通过与东北三所院校的学习交流，我们清楚认识到，增强思想政治理论课的吸引力与实效性是一项长期的工作任务。针对本院思想政治理论课管理与教学存在的问题，应该从宏观和微观两个方面着手。
1、在宏观方面，应该对高校的思想政治理论课的独特地位有充分的认识，以实际行动投身到教育教学的改革之中
（1）统一思想认识，加强组织领导。学校要加强对思想政治理论课教育教学工作的组织领导，增强工作的计划性和系统性，将其列入学校党委行政的重要议事日程，及时研究和解决思想政治理论课遇到的新情况、新问题。要采取切实有效的措施，不断提高思想政治理论课教师的认识水平，使他们真正成为坚定的马克思主义理论和党的路线、方针、政策的宣讲者，社会主义意识形态和精神文明的传播者，大学生健康成长成才的指导者。要深入研究大学生的需求特点和认知规律，充分尊重他们在思想政治理论课教学过程中的主体地位，激发他们学习思想政治理论课的积极性和主动性，不仅要让大学生需要这门课程，更要让他们喜欢这门课程。
（2）加强制度建设，提高师资水平。要有一套行之有效的评价标准与激励约束机制，充分调动思想政治理论课教师的积极性、主动性、创造性。大连海事大学形成的工作组评教制度、学科科研奖励制度、免检教师制度等可为我们所借鉴。要制定完善的师资队伍建设规划，有计划地组织教师参加各种培训、研讨、考察和进修，鼓励教师不断提高业务水平，创造机会让教师了解国情、世情、党情。不仅组织教师参观考察国内各地，了解国情，而且带领他们走出国门，了解世界大势。
（3）充实教学内容，改进教学方法。思想政治理论课教师要结合教材的重点和难点，联系我国经济社会发展的实际和学生关注的社会热点，分析课程内容的历史背景和时代背景，引进生动鲜活的教学案例和教学素材，并将全国统编教材与陕西省、西安市的具体实际相结合，融入地方特色。组织学生阅读有关原著和文章，加强实践教学环节，帮助学生提高观察和分析复杂社会问题的能力。
作为全球网络技术的发源地和集大成地，美国拥有一套异常发达和完善的网络信息治理机制。美国政府对网络信息的治理，隶属于整体层面的国家信息安全战略。同时，美国也基于网络信息安全问题的重要性和特殊性，单独设计了战略政策和法律制度，并发展出诸多对应性的组织体系和审查原则(审查标准)。总结美国网络信息治理经验，可以将其归纳为四个方面：战略政策、法律制度、组织体系和审查原则。其中，战略政策体现着美国政府治理网络信息的宏观构想，包含对内控制、对外扩张的国家意志；法律制度和组织体系分别是网络信息治理的中观“软环境”和“硬基础”；审查原则则是限缩网络信息内容的具体操作准则。
全面了解和客观解读美国网络信息安全治理机制，既有助于我国政府有效整合国内既有规制资源，制定更精细和科学的网络信息治理规则，全面提升防范、应对网络信息安全威胁的整体实力，也有利于我国政府积极应对并有力反驳美国政府针对我国政府正常网络信息监管行为的种种无端指责，维护国家意识形态安全、社会秩序和政局稳定。
一、美国网络信息安全治理的宏观战略
一般认为，网络信息安全包括两个方面的内容：一是网络空间安全，主要指对网络基础设施等的安全维护，关注的重点是防止病毒攻击、基础设施破坏、网络加密与破解等技术攻防问题；二是网络信息内容安全，主要指对网络泄密、网络色情、网络欺诈、网络诽谤、网络煽动、网络恐怖主义等信息传输、流动、利用等行为的控制，关注的是网络传播资讯本身的安全问题。美国的网络信息安全战略涵盖了这两个方面的内容。
(一)网络空间安全战略
网络空间安全既是网络信息安全的重要构成部分，也是网络信息内容安全的基础和前提。美国是全球网络应用最为发达的国家，也是首个制定网络安全战略并将之纳入国家安全战略组成部分的国家。
美国网络空间安全战略的制定先后经历了三个阶段：(1)发端期：20世纪40年代至90年代初。这一阶段，美国政府相继颁布了一系列指令。在这约50年的时间内，美国的国家信息安全战略稳步推进，并为网络信息安全战略的成型奠定了基础。(2)发展期：20世纪90年代初至2001年“9·11事件”发生前。该阶段，美国政府了《关键基础设施保护》总统令，开始明确将国家信息安全政策作为国家安全整体战略框架的构成部分。但由于美国政府内部存在理念分歧和对国际环境的认识差异，对如何管理网络并未取得共识。(3)转型期：“9·11事件”后至今。美国政府在危机出现后立即启动了严格的网络管制方案，使得美国网络空间治理战略导向急剧转型，立即强化了对网络基础设施安全的投入和监管，开始奉行网络信息对抗主义。创建于20世纪70年代的网络监控系统——“肉食动物系统”，得到了更多的资金支持，部署范围也进一步扩张。美国政府还于2003年2月颁布《保障信息空间安全的国家战略》，这是美国历史上首份专门针对信息安全推出的国家安全战略文件。
(二)网络信息内容安全战略
美国政府对网络信息内容本身的规制虽然从形式看有相对宽松的一面，但也不乏谨慎和钳制的另一面。就整体而言，美国的网络信息内容安全战略可具体归结为对内倡导的“网络中立”和对外推行的“互联网自由”战略两大方面，体现出两面性。
1.对内战略：网络中立。网络中立的基本要求是，构建和提供互联网接入服务的网络服务商不应控制消费者合法使用网络的行为，也无权歧视其他网络内容服务提供商。美国的网络中立战略发端于2000年前后，后经过小布什政府以及奥巴马政府执政时期的多次发展补充，最终在2009年被美国联邦通信委员会总结为“开放网络六原则”。显然，网络中立的具体含义是网络用户和服务商有平等接入互联网的权利，政府则有义务通过规制确保这一目的之实现。但在美国学术界，对于是否应坚持网络中立却存在支持和反对的两种不同观点。支持派认为，政府有权对网络服务提供商违反言论自由权和平等原则的行为进行立法规制；而反对派则认为，政府应坚持“管得越少的政府就越是好的政府”之立场，制定要求网络服务提供商的行为符合网络中立政策的法规并无必要。从该争论中，我们可以体会到美国社会对政府干预网络自由的行为保持高度警惕，这也体现了美国一贯重视言论自由的法治传统和社会共识。
2.对外战略：互联网自由。“互联网自由”由奥巴马政府近年推行的系列价值观和具体政策组成，主旨是通过宣扬和强化互联网世界的“公开、透明和人权”等普世价值观，推广美国政府秉承的社会理念和标准，试图重塑网络世界的新秩序。该战略虽然也针对美国国内社会，但其更重要的价值则表现为对外的外交战略功能。美国互联网自由战略的核心内容和本质，集中体现于时任美国国务卿希拉里·克林顿的两次互联网自由演说之中。
2010年1月21日，美国国务卿希拉里·克林顿发表第一次互联网自由演讲，演讲在罗列互联网自由的种种内涵及可能面临的各类威胁之后，着重提到美国的网络自由战略立场。在这篇演讲中，网络言论自由、宗教自由、人权、政府公开等核心概念被屡屡提及，体现着美国政府意图通过宣扬自由笼络民心，并通过网络政策掌控外交、军事、经济、文化等方面主动权的战略思维。2011年2月15日，希拉里·克林顿发表了题为《网络正确与错误：互联网世界的选择与挑战》的第二次互联网自由演说。在演讲中，希拉里·克林顿继续阐释网络自由概念及实体内容，强调了网络自由的理论价值与实践意义。更重要的是，她结合从突尼斯开始席卷北非中东诸国的政治动荡，继续延续了对其他国家的抨击与指责，并比较明确地将网络自由战略纳入美国外交政策框架。
不过，美国政府虽然表面高唱互联网自由的曲调，但在实际行动方面却依据亲疏区别内外，对互联网自由奉行双重标准。例如，希拉里·克林顿在第二次互联网自由演说中，一方面鼓吹网络自由，另一方面却毫不犹豫地将维基揭秘披露机密电报这类被自由主义者和美国民权组织看作是实践监督政府和言论自由权利的行为界定为“错误”。冷观美国的“网络自由”政策本质及其实践，有评论家深刻地指出：“(美国的)互联网自由主义，并不在于推动全球范围内的‘互联网自由’，其核心实质是透过推动‘互联网自由’来强化网络世界的美国主导，进而在网络世界拓展美国的国家利益……是一种网络信息空间的‘圈地运动’”。换言之，希拉里·克林顿的网络自由演说只不过是践行和推广本国意识形态外交战略的一种具体体现。但即便如此，我们也应正视并客观评价美国所宣扬的这一战略在民主、法治层面的积极价值以及在顺应社会发展和民众需求方面的客观效果。
二、美国网络信息安全治理的法律制度和组织机构体系
(一)法律制度
美国涉及网络信息安全治理的法律制度数量较多，尤其是“9·11事件”之后，相关立法明显呈“井喷”态势。除宪法修正案中的表达自由条款外，美国涉及网络信息安全治理的联邦成文法可大致区分为两大类：(1)防止侵入计算机系统、打击制造、传播计算机病毒及恶意软件、保护信息网络基础设施的法律规范，(2)限制和规范网络信息、传播、利用等活动的法律规范。虽然相关法律规范规定的内容有部分交叉与重复，但完整覆盖了针对网络基础设施保护、网络泄密与数据保密、网络恐怖主义、网络色情、网络欺诈、网络知识产权保护等系列网络信息及行为的规制问题。
1.网络基础设施保护。1987年《计算机安全法》规定了政府在提高联邦计算机系统安全性和隐私保护方面可采取的措施和行为，同时对国家标准局为联邦计算机系统制定标准、原则、方法和技术等作了明确规定。1996年《国家信息基础设施保护法》对计算机犯罪、破坏信息网络基础设施等问题做出规定。2000年《网络安全信息法》规定的内容较为综合，既指出了网络信息安全的潜在风险，也较全面地规定了采用数据保护等技术手段维护关键基础设施安全的相关问题。2002年《关键基础设施信息法》对关键基础设施、关键基础设施保护计划、信息共享和分析组织、保护系统等基本概念作了规定，并指出关键基础设施保护计划由总统或国家安全部部长制订，同时对自愿共享关键基础设施信息保护的规则、私人诉讼权利的创设等问题作了规定。
2.网络泄密与数据保密。2007年《信息自由法》规定，公民获取政府信息的自由与权利，除9种例外情况，政府其余文件都应公开。该法还对政府信息公开的申请程序、公开方式、法律救济等问题作了详细规定。但信息公开内容不得侵犯他人隐私权，也不得涉及例外的保密信息。对此，1974年《隐私权法》明文规定了处理信息公开与个人隐私权保护间矛盾的原则与规则。1986年《电子通信隐私法》还对访问电子通信记录文档、政府拦截通信信号的范围与标准作了规定。1998年《儿童在线隐私权保护法》规定，禁止非法收集和使用儿童信息，违反者应接受监禁、罚款等处罚。1999年《网络电子安全法案》对访问和使用存储的恢复信息、机密信息保护、获取联邦调查局技术支持、信息拦截等问题作了详细的规定。2012年，美国总统奥巴马还签发了包含有“消费者隐私权保护法案”内容的一份政府报告，明确规定应对个人信息的收集、使用行为进行更大控制，要在有关第三方分享信息上寻求提供更大透明度，并强调给予用户拒绝分享个人信息的能力，对不遵守规定的网络服务提供者可处以罚金。
3.打击网络恐怖主义。打击网络恐怖主义是美国网络信息治理的重中之重。在“9·11事件”发生后不到一个半月，美国迅速通过《爱国者法案》。该法案开宗明义地指出自身立法目是整合和加强美国拦截和阻止恐怖行为之适当手段。该法案首先对建立反恐基金、增加联邦调查局技术支持中心的资金预算等问题作了规定。同时着重在“强化监察程序”章中对打击网络恐怖主义，政府采取各种行为之权限、条件和程序等事项作了规定。此外，还对情报人员针对监听和披露有线、口头以及电子通讯限制的免责情形、“受保护计算机”的范围、网络攻击所造成“损失”的计算范围、贸易制裁等问题作了详细的规定。2002年美国国会还以多数票通过了《国土安全法》，其中规定了新成立的国土安全部的机构设置、组织体系、管理职责、行动权限等问题。
4.网络色情治理。美国在打击网络色情方面还没有专门针对成人的立法，色情信息往往被视为成年人之间彼此同意的无直接损害行为，属于宪法保护的表达自由范畴。?瑏瑢但当网络色情信息涉及儿童时，则受到严格打击与限制。对此，1996年《通信净化法案》规定，在未满18岁的未成年人接触的网络交互服务上和电子装置上制作、教唆、传播或容许传播任何具有猥亵、低俗内容的，构成犯罪，违反者将处罚金或徒刑。但1997年，美国联邦最高法院在“里诺诉美国民权同盟案”中裁定：由于条款的模糊性和其对宪法第一修正案所保护的言论自由权、宪法第五修正案的正当程序条款的侵犯，《通信净化法案》违宪。在《通信净化法案》被否决之后不久，美国国会又相继通过了《儿童在线隐私保护法》、《儿童互联网保护法》等法案，对针对儿童的网络色情问题进行规制。
5.惩治网络信息滥用与欺诈。美国惩治网络信息滥用与欺诈的法律条款集中规定于《计算机欺诈与滥用法》中。该法将故意非法或超出合法权限进入计算机系统，借此窃取美国政府基于国防和外交原因而禁止公开的信息、金融机构的金融档案信息、信用卡发行者之金融档案信息以及故意进入美国政府特定部门或机构的专用计算机等行为界定为犯罪。
6.网络知识产权保护。美国规制网络知识产权侵权问题的法律规范，主要包括《版权法》、《版权保护期限延长法》、《千禧年数字版权法》、《防止数字化侵权及强化版权补偿法》等。其中，最为著名和系统的规范文本当属《千禧年数字版权法》。《千禧年数字版权法》的主要内容是因应数字技术和网络环境，对网上作品的临时复制、上传、下载、链接、平台提供、数字出版发行、避风港规则、通知-删除程序、合理使用等问题作了概念界定和行为规范。在“网上著作权侵权责任限制”这一核心章节，该法规定了网络服务提供商的免责制度，确立了过错责任归责原则。从信息安全治理的角度看，《千禧年数字版权法》希望能在维护网络信息安全的同时，也不至于过分打击网络服务提供商新兴产业的健康发展和运作，因而是一个各方利益博弈、妥协的产物。
除上述问题外，美国网络规制的法律制度还涉及与网络安全相关的科学研究、教育培训、国际合作、电子商务、电子政务、电子签名、反垃圾邮件等各领域事项。名目繁多的各类法律制度相互交织构成美国网络信息安全治理极具操作性的规范系统。
(二)组织机构体系
虽然美国并没有专司网络信息安全治理的内阁部门，但承担网络信息管理职责的具体工作机构却数量众多，且可分为两层：直属委员会和各级行政机构。直属委员会由政府设立，成员来自各内阁部门，主要承担咨询、协调职能，总统关键基础设施保护委员会(办公室)是典型代表；相关行政主管机构则主要包括行政管理和预算局、国防部(具体工作由国家安全局承担)、商务部(具体工作主要由国家电信及信息管理局、国家标准与技术研究院承担)、国土安全部(具体工作由信息分析与基础设施保护分部承担)等。
1.总统关键基础设施保护委员会(办公室)。总统关键基础设施保护委员会(办公室)是美国就网络信息安全治理成立的早期机构，由政府各主要部门的内阁成员构成，其主要职能是为总统了解网络信息安全状况、制定相应政策提供咨询意见，并负责组织、协调各项信息安全计划的执行实施活动。
“9·11事件”后，为更有效打击恐怖主义，小布什总统第13231号总统令将“关键基础设施保护委员会”这一协调机构改为行政实体——关键基础设施保护办公室，直接纳入总统办公厅的领导之下。重组后的关键基础设施保护办公室成员包括各相关主管部门的首长及总统的相关助理官员。重组后的关键基础设施保护办公室主要承担以下职能：(1)协调促进私营部门、州政府、地方政府及相关机构在保护信息关键基础设施方面的交流与合作；(2)信息共享：在自愿的基础上建立行业组织和相关执行机构间的信息分享、分析中心，并与联邦计算机应急中心等机构开展合作；(3)事故协调和危机应对：与司法部等机构及负责人开展合作，协调应对危及信息关键基础设施的信息安全事件；(4)招聘、保留、培训行政部门安全专业人员；(5)与企业、大学、联邦政府资助的研究中心和国家实验室间进行研究、发展、交互合作；(6)协调与国家安全机构间的法律实施活动，推动打击网络犯罪方案的实施；(7)支持保护信息关键基础设施的国际活动；(8)为保护信息关键基础设施的立法活动提供咨询建议；(9)与国土安全办公室(2002年7月升格为国土安全部)进行协调，保护信息关键基础设施，并修复对之攻击所造成的破坏。?
2.行政管理和预算局。美国行政管理和预算局主要系总统实施政府财政计划控制的机构，但也肩负着重要的信息安全管理职责。《联邦政府信息资源的管理通告》第9条第8项具体规定了行政管理和预算局应承担的12项信息安全管理职责。
3.商务部下属的国家标准与技术研究院和国防部下属的国家安全局。在行政管理与预算局的统一领导下，美国的信息安全工作主要由商务部下属的国家标准与技术研究院和国防部下属的国家安全局具体负责。国家标准与技术研究院主要负责非保密信息(敏感信息)的安全管理；国防部下属的国家安全局则主要负责保密信息的安全管理。国家标准与技术研究院成立于1901年，原名国家标准局，1988年8月经总统批准改为国家标准与技术研究院，受商务部长主管。国家标准与技术研究院下设计算机科学技术研究所，负责制定和开发联邦信息处理标准，协助政府和产业界进行安全设计、风险控制、应急规划、信息加密、身份认证等安全技术的开发、推广、应用及病毒检测与技术咨询、防治、安全教育等工。国家标准与技术研究院则是美国政府机构中最大的情报部门，创建于1952年，专门负责收集和分析外国通讯资料，也是负责国家信息保障事务的关键机构。
4.国土安全部下设的信息分析与基础设施保护分部。“9·11事件”后，为更有效地打击恐怖主义，小布什总统下令建立“国土安全办公室”，并于2002年7月将其升格为国土安全部。国土安全部一经成立，便成为美国政府维护包括网络安全在内安全事务的中枢部门，其可指挥、支持其他政府部门应对网络攻击的应急反应，并统筹领导全国范围内网络信息来保障公、私部门及研究机构、技术中心等的具体工作。国土安全部包括四大业务分部，网络信息安全治理工作主要由信息分析与基础设施保护分部负责。该分部成立后，大幅改变了美国原有的网络信息行政治理主体格局。其不仅将上文提及的关键基础设施保障办公室纳入麾下，还吸收了原属联邦调查局的国家基础设施保护中心、原属国防部的国家通信系统局、原属国家标准与技术研究院的计算机安全分会、原属能源部的国家基础设施建模与分析中心及原属总务管理局的联邦计算机事故反应中心。同时，为协调国土安全部与其他政府部门间的权责关系，《国土安全法》将国土安全部四大分部管辖领域所涉及的国土安全管理职能划归为国土安全部统一负责，仅通过例外条款保留其他政府部门的部分权力。简言之，除军事性的全面网络攻防事务由国防部专项负责外，其他网络信息安全事务，除《国土安全法》明确作除外保留的外，国土安全部均可统一办理或协调处理。
综上，美国在成立国土安全部以前，司职网络信息安全治理的行政主体数量相对较多，其职责一定程度上有交叉和重合。国土安全部成立后，网络信息安全治理的行政权力已相对统一地集中于国土安全部之手。国土安全部在国家安全委员会的协调领导下，通过与国防部、商务部、行政管理和预算局等机构的相互合作，业已编织一张几乎完整涵盖网络信息安全治理各个方面问题的庞大网络。
三、美国网络信息安全治理的审查原则
网络信息浩如烟海，政府可审查和限制的只是其中极其有限的部分。在美国，法院通过系列判决逐渐形成一种对待网络信息限制的基本态度：尽量避免通过立法方式对政府限制言论的标准与范围等作统一规定，而倡导通过“个案权衡”方式逐案判断政府是否有权限制该案件中的网络信息内容，并且尤其倚重技术措施和用户控制的方式实现对网络信息的治理。?瑏瑨美国还提出审查言论的“双轨制”理论，并总结出系列审查原则，如恶劣倾向、明显而即刻的危险、事后审查、表达内容中立、法律保留、优先地位、利益衡量、保障为主限制为辅的审查原则等。其中，有些原则因操作性不强而逐渐被修正或废止。但如下几项原则，不仅立基于美国独特的法治传统，而且还在全球其他国家被广泛讨论甚至引入。
(一)明显而即刻危险原则
该原则由美国联邦最高法院霍姆斯大法官于1919年在“申克诉合众国案”?瑐瑠中创立。霍姆斯大法官指出，言论受限的判断标准是“言论是否被用在如此场合，以致将造成清楚与现存的危险，并带来国会有权禁止的实际危害”，而言论作为一种行动，只有当其具备某种倾向及意图，且“行动和其倾向及行动的意图相一致”并“成功实现”时，才能认定行动犯法。在“艾布拉姆斯诉合众国案”中，霍姆斯大法官进一步指出，除非言论迫在眉睫地威胁要立即干涉法律的合法和迫切目的，以致需要立即钳制这些言论才能挽救国家，不得对言论进行刑事惩罚。
根据该原则，政府如果无法证明某一言论已造成明显而即刻的危险，那么就无法对言论的表达者进行惩罚。换言之，“只有政府证明明显而即刻的具体言论可能导致骚乱或其他严重的颠覆性犯罪，而这些都为政府所禁止，你才能受到惩罚”。这也表明，言论表达的保护强度由“表达内容是否导致明显而即刻的危险”来决定。适用该原则时，需关注危险信息的两个特征：一是“明显性”。只有当威胁达到相当的程度，才构成“明显”。这种明显标准的达致应由政府根据经验判断。二是“即刻性”。若不具备时间上的紧迫性，也同样不得进行限制。显然，由于“明显而即刻”的标准具有较大的弹性，因此在具体运用过程中需要政府结合行政经验来确定。
需指出的是，也有学者对这种审查标准的合理性提出了质疑。例如，美国著名学者亚历山大·米克尔约翰曾就美国在冷战时期对所谓“危险性言论”(主要是指宣传“共产主义”的言论)的镇压举动尖锐地指出，这种压制之所以被认为具有正当性是因为该原则所蕴含的另一层意蕴，即言论自由是一种可以削减的权利，只要其会引起“明显而即刻的危险”。亚历山大·米克尔约翰批评“明显而即刻的危险”标准背离了美国宪法，混淆了宪法第一修正案和第五修正案给予不同言论两种不同的保护力度，并认为给予公共性或政治性言论绝对的保护才是美国宪法的真实含义。
虽然美国学者对明显而即刻的危险原则进行了批评，但在世界范围内，该原则却被广泛讨论乃至认可。其主要原因在于，美国政府审查网络信息内容触角的有限性深深植根于美国固有的民主传统，也与宪法第一修正案以及由此延伸出的诸多权威解释立场密不可分。但与其他原则相比，在正确理解与适用的基础上，明显而即刻的危险原则可以较好地保护表达自由，又不至于置其他利益于无可保护之地。因此，在其他国家和地区尤其是更加重视国家利益、集体利益的国家和地区，该原则备受推崇。
(二)事后限制原则
事后限制是相对于事前限制而言的，后者易落于主观臆测的窠臼，容易导致对言论限制的专断和蛮横，故受到的批评较多。事后限制则强调仅可通过事后追惩的方式对不当言论进行限制，且这种限制还应恪守如下原则：第一，事后惩罚的严厉程度不能超过必要限度；第二，对事后惩罚的条件和范围必须进行严格精确的界定，规范性语言不能“过度宽泛”和“含糊笼统”，有关法规必须作出限制性的解释。在美国，禁止通过事前限制的方式审查表达信息(包括网络信息)的原则也是通过一系列判例发展出来的，其中最为重要的是“尼尔诉明尼苏达案”和“五角大楼秘密文件案”的判例。在1925年的“尼尔诉明尼苏达案”中，美国联邦最高法院休斯法官代表法院的多数人指出，出版自由的要旨在于：不是对出版后产生的刑事问题豁免审查，而是不对任何出版物进行事先限制(只在一些特殊情况下可以进行这种限制)。随着政府职能越来越复杂，其腐败无能的机会成倍增长。由新闻界出面告诫并揭露政府的腐败无能，实为必需。担心出版自由可能被新闻界滥用而成为诽谤，丝毫不能减少新闻界在揭露政府官员劣迹时应免受的事先限制。而在1971年“五角大楼秘密文件案”中，美国联邦最高法院再次捍卫了禁止对言论予以事先限制之立场，并明确指出：对表达事先限制的任何制度都应强烈地推定其违宪。
通过上述判例，美国司法逐渐确立了对于表达信息禁止事先限制的原则。对媒体和个人的不当言论，政府只能采用事后的方式加以追惩。政府若意图以事先的方式加以提前禁止，则应承担极重的举证责任，并将处于巨大的违宪风险之中。
(三)表达内容中立原则
表达内容中立原则指不对表达的内容本身进行限制，而仅对言论发表的时间、地点、方式等作形式方面的审查与限制。
表达内容中立原则最早出现于“合众国诉奥布里恩案”中，后在“廷克诉得梅因独立社区学区案”中得以确立。美国联邦最高法院在后一判例中论证了表达内容中立原则的内容，认为该原则主要由两个方面的内容构成：(1)表达自由的第一方面限制可针对言论内容展开，但这种言论主要限于社会价值较低的淫秽言论、侮辱诽谤言论、好斗言论甚至商业言论；(2)大多数表达适用内容中立原则，即限制或者禁止表达自由不是针对表达内容本身，而是针对表达对公共秩序、私人财产等利益的破坏展开。权衡是否需要限制的判断标准是时间、地点、方式等形式标准。至于何种时间、地点、方式符合限制标准，则需要通过个案权衡的方式加以确立。例如，法院在“马丁诉斯特拉瑟斯案”中全面禁止到住宅游说、散发传单和拉顾客的行为；在“格瑞讷德诉罗克福德市案”中则禁止在学生上课期间在校园周边游行示威；在“贝瑟尔学区403号诉弗雷泽案”中确定学区可惩戒在学校会议上发表猥亵言论的学生。显然，表达内容中立原则淡化了根据言论内容确定是否对表达进行限制的传统作法，而强调言论是否应被限制，主要取决于言论发表的时间、地点与方式等形式要素。
综上，美国社会各界对政府限制网络言论的行为保持着高度警惕的态度。美国法律界虽然发展出系列针对言论自由限制的审查原则，但这些原则仍然存在着明显的随案变动特点。从总体上看，美国对言论自由的限制主要是由法官在个案中基于“利益衡量”灵活作出，呈明显的开放态势，但上述多项原则则是法官作个案权衡的思想基础。
四、对我国的启示
作为一个处于转型期的发展中国家，我国的网络信息安全治理面临着诸多严峻挑战，无论是外在的挑衅、批判、暗中破坏，还是内在的利益冲突、舆情盲动、权力(利)滥用等，均为当今的网络治理工作制造了无数麻烦。近年来，在我国也出现了人肉搜索、腾讯公司与奇虎公司的3Q大战、谷歌“出走”政治化、自杀直播、金山软件泄密、艾滋病针刺事件造谣、网络“钓鱼”等网络信息安全热点事件。在现实任务之下，比较考察作为全球网络技术发源地及网络治理手段最为发达国度之美国的各项网络信息安全治理机制，对我国目前及未来的网络信息安全治理工作颇具启发意义。
1.我国应在权衡本国国情的基础上，认真反思构建网络信息安全治理机制的正当性与可行性。近年来，网络媒体的开放性、交互性、发散性、无国界性、用户身份匿名性等特点对网络信息安全提出了新的严峻挑战。为此，政府对传统媒体正从严格管制逐渐走向放宽管制；而网络媒体规范环境的发展趋势恰好相反——正从无人管制日益走向增强管制。显然，网络媒体应受政府相当程度的规制是基于国情作出的现实权衡，有一定的理论及现实基础，这一点业已被包括一再宣称“互联网自由”的美国政府所认可并实践。不过，无论是网络自由的保卫者还是威权治理的强硬派，都应理智地看待政府干预网络媒体的正当性与可能存在的滥权风险。在此基础上，更应努力探索实现言论自由保障与政府规制和谐共生、有序竞争的“临界点”和均衡之策。
2.由于网络信息治理头绪繁多、路径复杂、覆盖面广，因此应当制定科学、合理的中长期战略规划。美国的网络信息安全治理实践表明，网络信息安全既关涉网络虚拟疆域的安全问题，也极易延伸抑或反作用于现实的真实社会。网络空间的基础设施安全与现实生活中的衣食住行、社会稳定甚至国土安全密切相关；网络中传播的资讯本身，则可能直接导致网络侵权、网络犯罪事件。同时，网络信息安全治理，涉及立法、执法、司法等多领域、多系统的协同配合问题，也离不开资金保障、技术支持等后勤服务。因此，由充分掌握着各类社会资源、最具机动性、灵活性并能够主动采取各类行动措施的政府统筹制定牵涉全局的战略规划是最为适宜、必要且卓有成效的。须注意的是，网络信息安全治理工作具有连续性和长期性的特点，政策制定也应充分预计到将来可能会发生的潜在风险，应体现防控结合。基于此，政府应在传统的国土安全战略规划中体现对网络虚拟空间安全问题的充分关注，并应针对网络空间的独有特点，单列专用问题的规制模式、政策制度、发展规划等。这些战略政策还应实现远近结合、防控并重、宽严适中、兼顾稳定性与灵活性等目标。
3.政府是维护网络信息安全的主导力量，但政府规制网络信息应首先建立“权责统一、层级分明、分工协作”的组织体系。维护网络信息安全，有赖于政府主导、机构协作、网民参与等多方力量的共同推动，在所有调整手段中，政府规制无论是从有效性还是从便捷性角度看，均是主导力量。但由于网络信息安全事务往往涉及多个政府部门，因此在给各部门配置监管职权时极易出现交叉和重复。美国在“9·11事件”前，司职网络信息监管职责的政府机构也在一定程度上存在主体过多、职能交叉、权责不清等问题。但“9·11事件”之后，尤其是在国土安全部成立以后，美国已基本建立一个由总统关键基础设施保护办公室统筹协调、以国土安全部为中心、以国防部、商务部、行政管理和预算局等机构为补充的相对清晰的网络管理组织体系。反观我国，目前仅中央一级的网络监管机关就至少包括中共中央宣传部、公安部、国务院新闻办公室、工业与信息化部、文化部、教育部、国家安全部、广播电视总局、新闻出版总署、国家保密局、工商行政管理总局、国务院法制办公室等。在具体的业务管理领域，执掌监管职权的主体更多也更复杂。主体多元与职责不清既可能导致部门“夺权”，也可能导致各部门相互推诿，出现监管漏洞。为此，有必要客观评估网络监管现实需求，有效整合既有行政规制资源，以重构一套层级更为分明、权责更为统一的行政组织体系，全面提升我国政府防范、应对网络信息安全威胁的整体实力。
4.由于网络信息规制权极易被滥用，因此应构建一套完整、系统涵盖网络规制模式、规制范围、组织体系、操作程序、审查原则等的法律制度，以作为权力运行的行动指南和基本依据。在美国，国会、政府和法院通过立法、行政命令及司法判例的方式，逐渐构筑起一个涉及网络信息安全治理全局问题的完整法律体系。这些法律制度既明确了权力主体规制网络信息的种种权力，也对权力运行的程序与边界等作了严格的限缩规定。我国是一个典型的成文法国家，针对网络新兴领域的治理活动本应制定更为严格、完善的法律规范，但直至目前我国在网络方面的立法仍然严重不足：一方面立法位阶较低、体系分散；另一方面，在具体制度的科学性、合理化、完整度等方面也存在明显的欠缺。尤其是对网络信息规制的原则、网络信息规制的程序、当事人对政府规制行为不服的救济机制等问题之规定严重缺失。因此，我国有必要结合本土实践并参考他国成熟作法首先修订、完善既有各类规范的核心条款，并在此基础上着手制定一部统一的《网络信息安全法》。唯有如此，才能适应现实需要，并妥善解决网络发展可能引发的各类信息安全问题。
5.限制网络信息是法治框架内的例外之举，应当接受严格的法律原则与标准制约。在网络无处不在的现代社会对网络信息完全不管，无异于放纵和渎职，也将使互联网陷入混乱，最终影响并破坏我们生存的真实世界的各项秩序；而举起监管大旗，弥足珍贵的言论自由、来之不易的民意表达与监督渠道又将时刻处于公权践踏的巨大阴影之下。在这块错综复杂、乱象丛生但又满载希望的网络热土上，权力机关该如何既发挥作用、践行职责又保持克制、监管有度，将是考验一国法治水平及政府执政智慧的系统工程。美国业经长期司法实践形成的各项审查原则，为我国网络信息审查原则体系之构建提供了宝贵的借鉴资源。但是，我们应当充分认识到，美国的这类审查标准是建立在美国高度重视表达自由的法治传统及“9·11事件”的双重影响基础之上的，其能否普适于包括我国在内的其他国家，仍有待于作进一步的讨论与甄别。现阶段，我国应当做的是系统梳理我国既有的相关立法文本，将其中涉及网络信息限制的法律条款加以归纳、分析，以提炼出符合我国法治传统并能够适应现实需要的网络信息审查一般性原则。同时，我国还应对业已出现的各类网络信息安全事件、案件加以实证分析，并结合考虑社会公众对网络信息规制的心理预期、舆情反应等修正、补强实然立法中的审查原则。待条件成熟时，我国立法机关可通过修改旧法或制定新法的方式，将兼备合理性与可操作性的新的审查原则明确写入立法。
注释:
[1]SeePresidentialDecisionDirective/NSC-63，Subject：CriticalInfrastructureProtection，1998，http：//ftp.fas.org/rp/offdocs/pdd/pdd-63.htm，2012—05—08.
[2]SeeFBIReporttoCongressonUseofCarnivore/DCS1000，http：//WWW.epic.org/privacy/carnivore/2003＿report.pdf，2012-05-08.
[3]SeeNationalStrategytoSecureCyberspace，2003，http：//WWW.us-cert.gov/reading＿room/cyberspace＿strategy.pdf，2012-06.
[4]SeeAngeleA.Gilroy，AccesstoBroadbandNetworks：TheNetNeutralityDebate，2009，http：//assets.opencrs.com/rpts/R40616＿20090601.pdf，2012-06-15.
[5]SeeJuliusGenachowski，TheOpenInternet：PreservingtheFreedomtoInnovate，2009，http：//blog.broadband.gov/？entryId＝10646，2012-06-15.
[6]参见董媛媛：《论美国“网络中立”及其立法价值》，《新闻大学》2011年第2期。
[7]［美］希拉里克林顿：《互联网自由》，http：//wenku.baidu.com/view/8fc1a1bbfd0a79563c1e7207.html，2013-01-14。
[8]在演讲中，希拉里克林顿10次提到埃及、7次提到伊朗、4次提到中国。除第一次承认中国互联网的发展给人们带来便利外，其他都是对中国进行指责。参见杨丽明：《希拉里妄议“网络自由”连番指责中国》，《中国青年报》2011年2月17日。
[9]参见辛田：《“希拉里式自由”的用心》，http：//guancha.gmw.cn/2011-03/07/content＿1685435.htm，2012-07-25。
[10]星岛环球网评论员：《互联网自由：希拉里式的单边主义》，http：//news.stnn.cc/singtao＿ed/201103/t20110313＿1525949.html，2012-07-25。
[11]SeeConsumerDataPrivacyinaNetworkedWorld：AFrameworkforProtectingPrivacyandPromotingInnovationintheGlobalDigital Economy，http：//WWW.whitehouse.gov/sites/default/files/privacy-final.pdf，2012-08-01.
[12]但淫秽信息属于法律严格禁止制作、传播的内容。美国联邦最高法院在1957年的罗斯诉合众国案中，首次确立了“淫秽”信息的判断标准。SeeRothv.UnitedStates，521U.S.844(1997).
[13]SeeRenov.AmericanCivilLibertiesUnion(ACLU)，521U.S.844(1977).
[14]SeeExecutiveOrder13231ofOctober16，2001，CriticalInfrastructureProtectionintheInformationAge，Section4，http：//WWW.fas.org/irp/offdocs/eo/eo-13231.htm，2012-08-10.
[15]SeeTheManagementofFederalInformationResources，CircularNo.A-130，http：//WWW.whitehouse.gov/omb/Circulars＿a130＿a130trans4，2012-08-10.
[16]SeeSafeguardandSecureCyberspace，http：//WWW.dhs.gov/xabout/gc＿1240609042614.shtm，2012-08-15.
[17]SeeU.S.DepartmentofHomelandSecurity，http：//WWW.dhs.gov/index.shtm，2012-08-15.
[18]参见秦前红、陈道英：《网络言论自由法律界限初探——美国相关经验之述评》(下)，《信息网络安全》2006年第5期。
[19]美国社会具有较明显的抵制政府干预言论自由的法治传统。参见杨君佐：《发达国家网络信息内容治理模式》，《法学家》2009年第4期。
[20]SeeSchenckv.UnitedStates，249U.S.47(1919).
[21]SeeAbramsv.UnitedStates，250U.S.616(1919).
[22]SeeJamesMacgregorBurns，etc.，GovernmentbythePeople，4edition，London：Pearson，2002，pp.136-137.
[23]参见杨福忠：《公民网络匿名表达权之宪法保护——兼论网络实名制的正当性》，《法商研究》2012年第5期。
[24]参见［美］亚历山大米克尔约翰：《表达自由的法律限度》，侯健译，贵州人民出版社2003年版，第80页，第81页。
[25]参见侯建：《言论自由及其限度》，《北大法律评论》第3卷第2辑，法律出版社2001年版，第63页。
[26]SeeNearv.StateofMinnesotaExRel.Olson，283U.S.697(1931).
[27]SeeNewYorkTimesCo.v.UnitedStates，403U.S.713(1971).
[28]SeeUnitedStatesv.O＇Brien，391U.S.367(1968).
[29]SeeTinkerv.DesMoinesIndependentCommunitySchoolDistrict，393U.S.503(1969).
[30]SeeMartinv.Struthers，319U.S.141(1943).
[31]SeeGraynedv.CityofRockford，408U.S.104(1972).
[32]SeeBethelSchoolDistrictNo.403v.Fraser，478U.S.675(1986).
[关键词]制度安排会计信息披露质量红光公司
一、引言
为寻求提高会计信息质量，我国政府有关管理部门先后制订并了数十项相关的法规与制度，如《企业财务会计报告条例》(国务院)、《企业会计准则》、《股份有限公司会计制度》、《会计基础工作规范》(以上为财政部)、《上市公司财务报表披露细则》(中国证监会)等。1999年10月31日，第二次修订的《中华人民共和国会计法》正式，并要求自2000年7月1日起施行。新《会计法》的修订、颁布与实行，被认为是旨在改善我国会计信息质量、杜绝虚假会计信息。与之相适应，财政部又于2000年12月了《企业会计制度》。所有这些努力，无疑，会在一定程度上促成提高我国的会计信息质量。
但是，会计信息具有经济后果，已为理论界从多个角度进行验证。会计信息质量的提高，必将改变原有市场上各利益团体的利益安排。显然，那些利益受损的团体将不会为追求高质量的会计信息而自愿放弃既得利益。换言之，仅仅依靠会计准则与会计制度本身，应当不会显著地改变会计信息质量。
如果将现代市场经济环境下助人和主体一般性地界定为“逐利的理性经济人”，那么，他(们)的行为模式主要取决于该项行为所可能产生的经济后果。而某项行为的经济后果又在相当程度上受当时的制度安排所决定。“制度可以定义为社会中个人所遵循的行为规则”。换言之，是某一时期社会的制度安排，决定了人们的行为方式。将这一基本推论用于会计信息的提供行为与会计信息质量的分析中，可以认为，提供会计信息的行为与当时社会的制度不可分离。如果一定时期的制度安排鼓励提供高质量的会计信息，并对实施这种行为的主体给予奖励，则市场上普遍提供的会计信息，其质量应当能令人满意；反之，如果市场不奖励、甚至惩罚提供高质量会计信息的主体，那些提供虚假会计信息的主体又能获得不菲的收益，则市场上普遍流行的会计信息，虚假成份必定居多。
本文将依照这一逻辑展开。其中，第二部分主要讨论制度安排对会计信息提供的影响及相关的市场激励或惩罚，以期构建一个一般性的分析框架；第三部分简要描述红光实业案例，为下文的分析与讨论，提供基础；第四部分是本文讨论的重心，将以第二部分所形成的基本分析框架为工具，讨论红光实业案例中各行为主体的激励与约束分布;最后是必要的讨论与本文结论。
二、制度安排与个体行为:一个分析框架
什么是制度?经济学界存在多种解释。早期的制度经济学家康芒斯将制度定义为“集体行动控制个人行动”，集体行动包括从元组织的习俗到有组织的机构以至国家，它们对个体行动的控制是通过利益诱导(用康芒斯的话:对个人有益)和禁例的方式进行的(康芒斯，中译本，第二章)。换言之，制度可以决定(通过诱导或禁止)个人行为。舒尔茨(T·Schultz)认为，制度是行为规则，它们涉及社会、政治及经济行为。例如，它们包括管束结婚与离婚的规则、支配政治权力的配置与使用的宪法中所内含的规则，以及确立由市场资本主义或政府来分配资源与收入的规则(科斯等著，中译本，1994，第253页)。作为制度决定论者，诺斯对制度先后有过多次描述与界定，他在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中将制度抽象为：“是一个社会的游戏规则，或者，更规范地说，是人为设计的约束(vpmdytsomyd)，用于界定人与人之间的交往”。
当康芒斯说制度通过利益诱导或禁例的方式影响个体行为时，他已经说明制度对个体行为产生影响的方式:利益。如果将每个个体都视为有限理性的经济人，那么，他们的行为准则——或者说他们决定采取或不采取某项行为的主要考虑——就是经济上是否有效。人是社会人，他(们)的各种行为离不开相应的社会制度安排:他们能否获取报酬，取决于社会制度对其行为是否认可；获取报酬的高低，取决于社会制度对其行为认可度的高低；社会制度还通过惩罚手段限制或禁止某项行为；等等。换言之，社会制度通过鼓励或惩罚某一行为，以诱导或禁止该项行为。比如，英国早期保护私有产权制度，使得那些从事各种发明创造以及工商企业的人，获取了高额报酬，从而有更多的人加入其中，最终，促使英国最先完成工业革命；我国1999年后的国有国营企业组织制度安排下，企业经营好坏与个人的报酬没有直接关系，这使得企业经营业绩普遍走低;我国20世纪80年代开始推行的计划生育政策，就是通过严厉的惩罚措施逐步推行的。
严格地说，制度与制度的执行是两个相对独立的概念。其中，制度就是指各种成文或不成文的制度安排，比如我国的《公司法》、各种成文的会计准则和中国证监会的信息披露细则；制度的执行更多地体现在相关的法律制度安排以及各种实际的判例上。书面的成文制度是否有效，主要取决于该制度能否真正得到执行。一个无法得到执行的制度，就不具有基本的约束力。
如果将会计信息视为一种相对独立的“物品”，那么，它也具有相应的“制造者”和“消费者”。从理性经济人角度来看，任何一个“制造”或“消费”会计信息的主体，都能(至少是期望能)从“制造”或“消费”的行为中获取收益。这样，与会计信息的提供、消费等有关的制度安排，在相当程度上决定了会计信息的提供与消费的方式。质量等行为。
以本文所讨论的红光公司案例发生的时间为基准，上市公司会计信息制度安排至少包括如下一些法律与法规:《中华人民共和国公司法》(1993)、国务院《股票发行与交易管理暂行条例》(1993)、《中华人民共和国会计法》(1993)、财政部《企业会计准则》和《股份制试点企业会计制度》中国证监会《公开发行股票公司信息披露实施细则》等。这些法律与法规为上市公司提供真实、可靠的会计信息，提供了技术上的保证。问题在于:上述法律法规中有关会计信息质量的相关规定，能否在实践中得到有效执行。从事后披露的具体情况来看，这些法律法规没有得到执行。因而，下文的分析与讨论，更多地将侧重在制度的执行方面，即:执行与违反制度的成本效益对比问题。
三、红光实业：案例介绍
1．“红光实业”的上市过程
红光实业是成都红光实业股份有限公司的简称，1997年6月在上海证券交易所上市，代码为600083。其前身是国营红光电子管厂，始建于1958年，是在成都市工商行政管理局登记注册的全民所有制工业企业，该厂是我国“一五”期间156项重点工程项目之一，是我国最早建成的大型综合性电子束器件基地，也是我国第一只彩色显像管的诞生地。
经成都市体改委(1992162号文批准，1993年5月，由原国营红光电子管厂以其全部生产经营性净资产投入，联合四川省信托投资公司、中国银行四川省分行、交通银行成都分行作为发起人以定向募集方式设立本公司。成都市科学技术委员会认定红光公司为高新技术企业(成科工字[1999]019号文)，技术中心被国家经济贸易委员会、国家税务总局、海关总署认定为享受优惠政策的企业(集团)技术中心(国经贸技(1995)374号文)，1995年12月被四川省人民政府、国家经济体制改革委员会(川府函[1995]517号文)列为全国现代企业制度试点企业。经中国证监会证监发字[1997]246号文和[1997]247号文批准，红光公司于1997年5月23日以每股6·05元的价格向社会公众发行7，000万股社会公众股，占发行后总股本的30·43%，实际筹得4·1亿元资金。
2．上市前的相关信息披露
目前我国上市公司信息披露的方式与渠道中，“上市公告书”和“招股说明书”是主要部分。此外，相关渠道(从当时来看，主要是证券类报纸和电视、广播评论)的介绍与评论，也构成信息来源的一部分。但公司能否取得上市资格、公司新股发行价格的确定等，主要取决于由上市公司提供、经相关中介机构认定的财务资料等信息。而这部分信息也构成了“上市公告书”和“招股说明书”的主体。因此，下面对相关信息披露的介绍，主要基于红光实业上市前所公开披露的这两份文件。
在当时公司上市采取“总量控制，限报家数”的政策下，公司如果取得“稀缺”的“额度”，则财务资料成为后期上市运作最为关键的因素:顺利通过中国证监会的批准并取得较好的发行价格。红光实业披露的经成都市蜀都会计师事务所审计的上市前三年销售收人和利润总额情况如下(单位:万元)：
项目/年份1996年1995年1994年
主营业务收入42,49295,67683,771
利润总额6,33111,6859,042
净利润5,4287,8606,076
红光公司在1997年4月(股票公开发行前一个月)，进行了一次1:0.4的缩股，将原来4亿股的总股数缩为1.6亿股。再按缩股后的股数对前三年净利润计算每股收益，倒算出1994一1996年的每股税后利润分别为0·380元、0·491元、0·339元;在此基础上，确定了每股6·05元的发行价格。
除财务信息外，关于拟上市公司的一些描述性信息也颇受关注，特别是关于该公司发展前景的信息。理论上，中国证监会不能也不应当批准一个没有发展前景的公司上市，因此，如何将拟上市公司的前景描述的“动听”且“诱人”，是招股说明书和上市公告书的主要任务之一。从红光实业所提供的“招股说明书”和“上市公告书”中，我们可以发现，该公司是一家“前途光明灿烂”的电子企业。同时，按照招股说明书的格式要求，红光公司还提供了经会计师事务所审核的盈利预测数字:
“预计公司1997年度全年净利润7，055万元，每股税后利润(全面摊薄)0·3063元/股，每股税后利润(加权平均)0·3513元/股。”部分由于上述信息包装，再配合当时整个股票市场的大势，红光实业(1983)的上市认购中签率不足2·8%，锁定认购资金133亿元。
3．中国证监会的调查结果
红光实业(1983)1997年6月初股票上市发行，募集了4·1亿元资金;当年年报披露亏损1·98亿元、每股收益为-0·86元。当年上市、当年亏损，开中国股票市场之先河。为此，中国证监会进行了调查，并公布了调查结果:
1．编造虚假利润，骗取上市资格
红光公司在股票发行上市申报材料中称1996年度盈利5，000万元。经查实，红光公司通过虚构产品销售、虚增产品库存和违规帐务处理等手段，虚报利润15，700万元，1996年实际亏损10，300万元。
2．少报亏损，欺骗投资者
红光公司上市后，在1997年8月公布的中期报告中，将亏损6，500万元虚报为净盈利1，674万元，虚构利润8，174万元;在1998年4月公布的1997年年度报告中，将实际亏损22，952万元(相当于募集资金的55·9%)披露为亏损19，8仍万元，少报亏损3，152万元。
3．隐瞒重大事项
红光公司在股票发行上市申报材料中，对其关键生产设备彩玻池炉废品率上升，不能维持正常生产的重大事实未诈任何披露。显然，如果红光公司在事先如实披露其亏损和生产设备不能正常运行的事实，它将无法取得上市资格;即便取得了上市资格，上市募股，也很难取得成功。
4．相关的法律诉讼与结果
红光因报告巨额亏损，导致股价大跌，资本市场投资者损失惨重。此后，198年12月，上海股民姜女士向上海市浦东新区人民法院诉讼红光公司管理层；2000年初，上海市民吴先生在成都再次红光公司管理当局，但这两讼都被以“人的损失与被人的违规行为无必然因果关系，该纠纷不属人民法院受理范围”为由，裁决不予受理。
在股民自发不予受理的同时，2000年1月，成都市人民检察院指控以犯欺诈发行股票罪，向成都市中级人民法院提起公诉。2000年12月14日，成都市中级人民法院以欺诈发行股票罪，判处红光公司罚金人民币100万元；有关责任人员何行毅、焉占翠、刘正齐、陈哨兵被分别判处3年以下有期徒刑。
四、现行的制度安排需要真实会计信息吗?
从红光公司上市过程来看，围绕会计信息，有这样几个相关的利益方：企业管理当局和控股股东、股票市场的投资者(含机构投资者和个人投资者)、中介机构、地方政府、申国证监会。它们在公司上市过程中的作用及对信息质量的要求，也各有不同。但总体而言，对真实会计信息的需求制度，并未确立。
1．上市公司管理当局和控股股东理当局提供虚假信息，没有任何法律风险。2000年1月，成都市中级人民法院正式受理成都市人民检察院以欺诈发行股票罪对红光公司管理层的。2000年12月14日，成都市中级人民法院以欺诈发行股票罪，判处红光公司罚金人民币100万元；有关责任人员何行毅、焉占翠、刘正齐、陈哨兵被分别判处3年以下有期徒刑。这一判决向市场传递的信号是:上市公司管理层即便不存在个人犯罪行为，也要承担披露虚假会计信息的法律风险当然，由政府监督所形成的法律风险，与由股东出面、要求公司管理层承担民事赔偿责任是两种不同的法律风险。其中，前者的刑事风险基于市场危机暴发、具有严重的社会后果，政府才出面干涉，它充其量只是一种威慑力量，构不成日常监督；后者则是一种日常监督力量，能有效监督公司管理层的舞弊现象。
2．各级政府和管理机构
理论上，政府只是经济规则的制订者和监督者，本身不参与市场运行。但我国数十年国有国营的经济模式，导致政府对具体的经济活动不能“置身事外”，总是存在“亲历亲为”的冲动。
张维迎等的分析表明:地方政府与中央政府之间存在争利博弈。这种分析也适用于企业、特别是国有企业的上市过程。我们知道，本地区经济发展程度是每一级政府所高度关注的，在由中央政府统一确定上市额度的前提条件下，努力争取让本地或本部门更多的公司上市，是当地政府(横向)或中央部委(纵向)“份内”、“义不容辞”的责任。
各级政府致力发展经济，与虚假会计信息之间并不存在必然的联系。但是，我国国有企业大面积亏损的事实将二者“有机”联系起来。将一个亏损企业推向资本市场，不仅为困难企业筹集巨额资金，暂时缓解危机，而且也增加了当地经济的“活力指数”，上市公司的数量曾一度成为各地方政府经济发展程度的一个特征值。显然，没有虚假会计信息的“帮助”，任何一个亏损或陷入困境的国有企业，是无法直接通过事先设定的公司上市标准要求的。
红光实业上市过程中，当地政府的参与度非常高。这从红光实业的上市公告书和招股说明书的公开披露中也可得到证实。如成都市体制改革委员会(1992162号成都市科学技术委员会认定的高新技术企业(成科工字[1994]019号文)、四川省人民政府(川府函[1995]517号文)等。如果说1992年改组为股份公司的函是一种必须的职务行为，那么，认定高新技术企业则是“锦上添花”，而四川省人民政府推荐将红光列入全国百家现代企业制度试点企业，更体现当地政府对骇企业的“厚爱”。恭居全国百家现代企业制度试点企业，在取得上市额度方面，具有较大的优势。
各级政府、特别是地方政府对上市公司、尤其是国有上市公司陷入程度之深，从红光事后寻求重组的过程，也可得到证实。比如，第一个方案是由长虹重组红光，尽管没有明确报道，但其中政府意向是很明确的；第二个方案是广东福地出面重组，从公开报道来看，成都市政府、市经委在其中的作用，非常直接。而与红光情况类似的郑百文(600898)，重组过程也与政府关系密切。
政府鼓励或默认企业提供虚假会计信息，是否承担相应的法律责任?直到现在，我们仍然没有明确的法律条文。实际上，政府直接造假数字(如夸大统计数字)都不承担法律责任更何况只是支持或默认下属企业造假会计信息。这在大庆联谊(600065)一案中也有所体现:尽管受大庆联谊一案影响而获罪的人数，在虚假上市处理上是空前的，但从中纪委监察部的通报来看，受处罚的只是拿钱的。至于黑龙江省体改委将1997年的批复倒签为1993年，其直接经办人是否承担相应的责任，不得而知。
3．中介机构
目前，国有企业改组上市过程中必须涉及到的中介机构主要有:资产评估事务所、会计师事务所、券商、律师。其中，资产评估事务所负责对拟上市公司的资产、负债等进行价值评定；会计师事务所对上市公司上市前三年的经营业绩和财务状况进行审计验证；券商将负责上市申请的全过程，包括上市前的辅导、上市相关材料的准备以及最后上市发行；律师主要负责对相关文件发表法律意见。
按照事后经中国证监会披露的资料看，红光实业上市过程支付的各项费用为14%万元，其中，支付给中兴信托投资有限责任公司8山万元、中兴企业托管有限公司(后者为红光公司的财务顾问)100万元、成都资产评估事务所10万元、蜀都会计师事务所30万元、四川经济律师事务所23万元、北京市国方律师事务所扔万元。中国证监会事后的处罚包括:没收上述中介机构在红光实业上市过程中的全部收入；对中兴信托罚款200万(为业务收入的25%)、中兴企业托管50万(业务收入的50%)、成都资产评估事务所20万(业务收入的200%)、蜀都会计师事务所60万(业务收人的200%)、四川省经济律师事务所20万(业务收入的200%)、国方律师事务所60(业务收入的200%)；吊销中兴信托股票承销和证券自营业务许可，暂停蜀都会计师事务所从事证券业务3年，此外，所有直接参与红光实业上市的各经办人员都被吊销相应的资格，禁入证券市场。
上述处罚是中国证监会自19光年开始对石油大明(0406)缩股事件查处以来，最严重的一次。其中，取消中兴信托的股票承销和证券自营业务及暂停蜀都会计师事务所从事证券业务3年，实际上等于取消了这两个机构高利润的证券中介业务资格。蜀都会计师事务所就此退出了上市公司发行与年度审计市场。而在此之前，对会计师事务所最严重的处罚也就是涉及琼民源事件的中华会计师事务所，暂停证券业务6个月可以说，在红光事件处理之前，中介机构对协助或认可公司上市过程中的各种虚假信息的行为，风险意识薄弱。
进言之，即便中介机构意识到风险的存在，但是，由于包括券商、会计师事务所、资产评估事务所等在内的中介机构，198年之前都是国有或挂靠某个政府部门，其行为在相当程度上受到当地政府意志的左右。以会计师事务所——对会计信息质量风险感受最为直接的中介机构——为例，由于我国到目前为止对会计信息的审计需求，主要是由政府创造的，而非市场的内在要求[7]，市场不会用价格差异来区别会计师事务所业务质量的高低；Defond、Wong、Li还验证，随着独立审计准则的，审计质量不断提高，一些执业标准较严的大会计师事务所，其市场份额下降，而执业标准相对较宽松的小会计师事务所，市场份额上升，这也表明:会计师事务所并没有形成一种拒绝虚假会计信息的机制。
目前我国不健全的法律制度、特别是没有严格的民事赔偿制度，也在相当程度上助长了中介机构的冒险意识。在美国，巨额潜在诉讼风险，迫使会计师事务所行为稳健的假设已得到验证。巨额赔偿责任增加了会计师事务所的机会成本，提高了会计师事务所签发虚假会计信息的门槛要求。遗憾的是，我国目前尚末建立这种法律制度，红光事件之后，上海、成都两地的股民曾向当地法院红光公司管理当局和中介机构，要求赔偿损失，但被法院拒绝受理，这实际上保护了中介机构的造假收益。
4．关于中国证监会
中国证监会在股票上市过程中，承担了一个全能的角色，既负责新上市公司的资格审查，也负责日常上市管理，包括对事故的处理。
中国证监会对会计信息的需求，是相互矛盾的。作为中国资本市场的“监护人”，它希望资本市场不出现任何危机和事故、特别是源于自身工作失误所导致的事故，而上市前的虚假会计信息所引发的资本市场危机，当然是其自身工作的失误乳就这一角度看，中国证监会不希望企业借助虚假会计信息上市。
另一方面，中国证监会又是政府职能部门，它理应贯彻中央政府的主要方针、政策。比如，中国证券监督管理委员会“关于做好1999年股票发行工作的通知”(证监[1997]13号)要求，“为利用股票市场促进国有企业的改革和发展，1997年股票发行将重点支持关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头地位的国有大中型企业。各地、各部门在选择企业时，要优先推选符合发行上市条件的国家确定的1000家重点国有企业、100家企业集团以及100家现代企业制度试点企业，特别要优先鼓励和支持优势国有企业通过发行股票收购兼并有发展前景但目前还亏损的企业，实现资产优化组合，增强企业实力。”
1997年6月上市的红光实业，就是100家现代企业制度试点企业之一。
由中国证监会政策研究室编写的“中国证券市场发展报告”1999，第二章的标题是“发挥证券市场功能，支持国有企业改革发展”，各节的标题依次是:充分利用证券市场融资渠道，增强国有企业的实力；推动国有企业重组，帮助国有企业解困；促进国有企业转换经营机制，建立现代企业制度；积极开拓国际资本市场，强化企业的国际竞争力；1999年继续支持国有企业改革发展的措施。其中还特别提供了一个统计数字:截至1998年底，国家确定的512家重点国有企业已有251家改制上市，占总数的49%；100户现代企业制度试点企业中已有47家改制上市，占总数的47%。
鉴于我国国有大中型企业1998年以前总体效益低下的事实，中国证监会在履行政府职能、扶持国有大中型企业的角色中，如果没有必要的约束和限制机制(比如，在红光实业事件中被诉讼承担连带赔偿责任，因为，包括红光实业在内的所有公司上市，都经过了中国证监会的审查)，那么，它完全可以不关注会计信息是否造假，主要精力将集中在:如何更好地、更出色地履行中央政府宏观政策的需要。而中国资本市场上所流行的“包装上市”、“捆绑上市”等术语，也表明中国证监会的审查并没有起到过滤虚假信息的作用;Aharony、林舒和魏明海的研究结果都表明，公司上市前的过度包装，影响到上市后的效益。
五、讨论与结论
制度的作用在于通过利益诱导个体的行为。当某个个体的行为不符合现有制度的规范时，法律应当能提供足够有效的强制力，如通过惩罚使得个体行为不经济。在我国，提供真实、有效的会计信息，是现行制度的规范性要求。这一要求通过《公司法》、《会计法》、《股票发行与交易管理暂行条例》、中国证监会的信息披露指南、财政部的各项会计准则与制度等加以体现。但相应的制度执行、监管与惩罚力度却不明确，惩罚对象也不具体。往往出现受益者、授意者不受罚，执行人员却"代人受过"的现象。在这样一个制度环境下，期望上市公司全面改进会计信息质量、提供真实且可靠的会计信息，是不现实的。
从《民法通则》对诉讼时效规定上看，违反治安管理行为引发的损害赔偿案件（以下称治安民事赔偿案件）诉讼时效有两种情况，一种涉及到财产损害赔偿的，诉讼时效为两年，另一种涉及到人身损害赔偿的，诉讼时效为一年。对诉讼时效期间计算本身而言笔者没有异议，但是在诉讼时效发生中断时，应如何计算和确认诉讼时效中断期间，正是笔者要提出来探讨的问题。司法实践中，由于各种原因，公安机关对治安案件涉及赔偿部分常常久调不结，也不宣告调解终结，或者没有做出裁决。在这种情况，当事人往往又向人民法院。造成法院难以确定其行为是否超过诉讼时效。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第174条的规定：“权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利的请求，从提出请求时起，诉讼时效中断。经调处达不成协助议，诉讼时效期间即重新起算，”。这就明确规定了诉讼时效中断起算时间，既权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利请求时，诉讼时效开始中断；但是，对诉讼时效中断的终止时间的规定，就相当含糊了，调解达不成协议的，可以是第一次，也可以是多次之后，从该规定上看，无法确定调处达不成协议具体时间。因而，在审理治安民事赔偿案件中，给法院计算和确认诉讼时效中断时间带来因难。实践中，不易于操作。由于《治安处罚条例》对公安机关调处治安民事赔偿案件的期限没有做出规定，其他法律、法规对公安机关多次调解达不成协议，如何计算诉讼时效也未做出明确规定，这就必然造成了法院在具体操作中无从认定诉讼时效重新起算的起始时间问题。从适应审判需要出发，有关部门对此应早日作为规定，为法院在审理该类案件时，提供法律依据。因此，笔者建议，公安机关应当比照交警部门处理交通事故程序做法，对治安赔偿案件进行调处。即公安机关对治安民事赔偿案件在立案之日起45日内进行调处，调解达不成协议的，必须在规定结案期内做出裁决或者宣告调解终结，并告知当事人向人民法院的诉讼期限。这样可以解决诉讼时效中断期间计算和确认问题，不影响法院对诉讼时效的认定。
二、关于违法治安管理行为引发的损害赔偿案件法院受理条件问题。
由于民间纠纷引发的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，公安机关可以对治安部分依照程度上进行处罚，尚能容易做到。但对损失或伤害赔偿部分常有久调不结现象，表现在人为地将案子长时间搁浅一边，不告知当事人向法院的权利，或者虽有告知，也不规范，而且该类案件当事人又不愿向法院，这就造成了给当事人认为，案件已交公安机关立案处理，只有找公安机关解决的假象。实践中，受害人欲寻求民事诉讼保护自己的合法权益，也存在举证困难，法院即使受理了，也较难打赢官司。所以，当事人只好长时间找公安机关要求解决问题，直至最后向法院为止，才获新的认识。同时，法院对这类案件的事实查清、责任认定也存在困难，这就造成法院不愿意受理此类案件，出现了法院与公安机关相互推诿现象发生，导致了当事人的合法权益得不到及时有效的保护。产生该弊端其实质原因在于：
1、公安机关执法程序上不规范，对外履行法律手续不完备。公安机关对治安、赔偿双重性质案件的调处与交通警察对交通事故的处理存在着程序上差别，前者程序上不规范，没有统一规定，执法随意性较强，其对外履行法律手续也不完备，主要体现在公安机关久调不结，不受期限限制，没有宣告调解终结或者宣告调解终结不规范，不告知当事人在限定期限内向人民法院权利等。后者在执法程序上已经形成规范，履行法律手续也较完备，实践中，可操作性较强。
2、立案管辖界限不明确，导致法院和公安机关相互推诿。公安机关在尽了调处努力后，一般都将该类案件推给法院，而法院又不愿意受理此类案件，又将之推回给公安机关，造成相互推诿现象。现实中，存在这种现象，在案件发案后，受害人首先向公安机关报告要求处理，而公安机关则要求受害人先作法医鉴定，法医鉴定结论作出以后，对于构成轻微伤或轻伤的案件，公安机关难予调处时，便将案件推给法院。而法院对此类案件审理难度大，便借公安机关在程序上做法不规范弊端，又推回公安。双方就立案管辖界限发生争执。从而，导致失去有利的取证条件，使本来可以顺利解决的案件变得复杂化起来。
3、该类案件处理难度较大。由于这类案件往往事发民间纠纷，处理不好，会带来不好的社会效果。同时，这类案件的受害人和致害人双方之间对立情绪很大，在司法机关处理时，一方或者双方往往找关系，托人情，甚至出伪证，为处理案件设置障碍，使调查取证十分困难，容易导致错案的发生，办案人员大多不愿受理此类案件，更不愿意承担错案的责任。
因而，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，公安机关应当比照交警处理交通事故程序做法进行调处。首先对打架斗殴或即损害他人财物现场进行处理，然后查明事实，认定责任，对违反治安管理行为的人进行治安处罚，最后对损害赔偿进行调解，调解不成应在立案之后45日内宣告调解终结，并告知当事人向人民法院诉讼期限。只有规定公安机关对该类案件调处比照交警调处程序做法，才能给法院审理该类案件时提供事实依据，避免错案发生。因此，当事人就该类案件向人民法院，除提供诉状外，还应当提交公安机关制作的调解书、调解终结书或无法认定该纠纷为哪一方过错责任的结论。人民法院对于符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的条件应予受理。除此之外，法院可以不予受理。这样法院可以对事实不清的案件不进行审理，从一定程序上，可以避免了错案发生。因此，法院限制对治安民事赔偿案件的受理是必要的、确实的、可行的。
三、关于违反治安管理行为引发的损害赔偿案件责任认定问题。
在解决和规范公安机关对违反治安管理造成损失或伤害案件调处程序做法时，法院就不难对治安民事赔偿案件责任进行认定，其主要依据是以公安机关对责任的认定为前提，通过开庭审理，进一步查明造成损失或伤害的事实、原因。然后，根据当事人的违反治安管理行为与造成损失或伤害后果的因果关系，以及违反治安管理行为在造成损失或伤害中的作用，认定当事人所应承担赔偿责任。法院受理该类案件后，审查认为公安机关所作出的责任认定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作定案依据。它可以不受公安机关对责任认定的限制。
在审理治安民事赔偿案件中，我们可以把责任认定，划分为四种，即全部责任、主要责任、同等责任、次要责任。当事人有违反治安管理行为，其行为与造成损失或伤害结果有因果关系，应采用过错归责原则，责令其承担赔偿责任，当事人没有违反治安管理行为或者虽有违反治安管理行为，但其行为与损害结果，无因果关系，则不应承担赔偿责任。鉴于上述的因果关系，我们在审理该类案件时，应区别对待以下三种情况：
1、一方当事人的违反治安管理行为造成损失或伤害的，有违反治安管理行为一方应当负全部赔偿责任；其他方没有违反治安管理行为或者虽是违反治安管理行为，但其行为与结果无因果关系，则不应负赔偿责任。
2、两方当事人的违反治安管理行为均造成对方损失或伤害，给损害结果造成严重的一方，应负主要责任，反之，另一方则负次要责任。
3、违反治安管理行为，在造成损失或伤害中，结果相同，作用相当，两方负同等责任。
在遵守上述责任认定原则同时，还应当注意以下几个方面情况：
1、三方以上当事人的违反治安管理行为共同造成损失或伤害的，应根据各自的违反治安管理行为在造成或伤害作用大小、损害结果，来划分责任。
2、当事人故意破坏，伪造打架斗殴造成损失或伤害现场，毁灭证据，使责任无法认定的，应当负全部责任。
综上所述，城市社区的安全问题及治安管理水平不仅制约了社区的安全稳定发展，阻碍着社会文明的发展，也不利于构建社会主义和谐社会。
一、国内外研究现状
（一）国外学者的研究综述
国外学者对社区治安的研究及具体实践要早于国内的研究，西方国家对社区治安的研究主要侧重于治安理论和警务改革的研究。
1.治安理论：①以色列裔美国社会学家艾森斯塔特运用“结构―功能主义”分析框架来研究现代化，指出现代化进程将会对社会结构造成巨大的影响，对已有的社会秩序形成冲击，必然会产生巨大的混乱、层出不穷的犯罪。理论指出社会结构性的变更加剧了社会矛盾的演变，增加了犯罪的概率，影响了社会治安的稳定。②1982年，詹姆斯・威尔逊和乔治・凯林在《太平洋月刊》上发表了《警察与社区安全：破窗》一文，首次提出了“破窗”理论，他们认为如果任由一些微小的犯罪现象出现而不采取一定的措施，任其发展，将导致更严重的犯罪。他们主张对于社区犯罪必须采取防微杜渐的态度，加强社区治安防范措施，从小抓起，杜绝隐患。③澳大利亚的“邻里守望”政策，1990年，澳大利亚实施了所谓的“邻里守望”政策，通过一些措施加强邻居间的合作联系，强调了群防群治的核心理念，起到了减少犯罪的良好反映。
2.社区警务：社区警务是西方第四次警务革命的产物，对西方各国产生了深远的影响。早在1829年，罗伯特・皮尔爵士在建立伦敦都市警察时提出了著名的“皮尔原则”，指出“警察就是公众，而公众就是警察”的理论。他认为警察的职责应与社区群众紧密联系，警察应组织社区群众共同采取措施来维持社区的治安，其实也就是社区警务的雏形。
（二）国内学者研究综述
据《尚书・舜典》记载了舜在位时设立了司空、司徒、士等管理机构。其中，“司徒”和“士”是具有治安管理职能的机构。陈智勇所著的《中国古代社会治安管理史》一书中，我们可以清楚的了解到我国古代从夏商周到清代的治安管理主要方式是：中央机构的治安管理、地方及基层机构的治安管理、户口管理、消费管理以及社会治安秩序和公共场所的治安管理，最后都具体到街道的治安管理。因此，在中国的历史上，治安问题是国家统治者维持政权最棘手的问题，涉及到每个街道的治理，紧密联系百姓生活才是解决国家治安问题的核心手段。
在现代，国内学者对于城市社区治安管理的书籍不多，相关的主要有夏菲主编的《治安管理研究》（中国方正出版社，2005年），本书主要在三个方面为治安管理制度研究作出了新的贡献：注重基础理论研究、强调治安管理的法治原则和研究新问题、热点问题，例如社区警务比较研究提供的大量英文原始资料等。另外王冶英、卢浪秋等著的《社区治安与社会稳定》（中国劳动社会保障出版社，2001年）主要是从社区工作的实际出发，对当前社区治安工作的基础理论、基本任务、社区治安和综合治理、社区保安的保障机制、社区治安的法律适用及理性思考等方面进行了分析和阐述。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
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中图分类号：G641 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）02-0228-02
公安院校作为培养公安类高层次人才的特殊行业的高等院校，思想政治理论课的价值更大、要求更高、地位更重要。公安院校既具有普通高校高等教育的一般规律，又具有公安教育的特殊规律；警校大学生思想政治素质发展既符合普通高校大学生的发展规律，又具有预备警官的自身特点。因而公安院校思想政治理论课的课程设置既要与普通高校保持一致，又要彰显独特价值。也就是说，公安院校思想政治理论课要在覆盖普通高校思想政治理论课基本要求的前提下，遵循公安教育规律和警校大学生思想政治素质发展规律，结合警察职业特点，科学设置思想政治必修课、思想政治理论选修课、公安特色思想政治理论课，形成结构合理、功能互补的公安院校思想政治理论课格局。
一、思想政治理论必修课
思想政治理论必修课是全国所有高校思想政治理论课的基本要求，主要有《马克思主义基本原理》、《思想和中国特色社会主义理论体系概论》、《中国近现代史纲要》、《思想道德修养与法律基础》、《形势与政策》五门。
《马克思主义基本原理》课主要包括三大组成部分，即物质世界的存在和发展规律、人类社会特别是资本主义社会发展的一般规律、资本主义发展和社会主义取代资本主义及社会主义发展和过渡到共产主义社会的必然性。该课程旨在帮助大学生掌握马克思主义基本立场、基本观点和基本方法，使学生能够从整体上弄清马克思主义的科学内容和精神实质，牢固树立科学的世界观、人生观、价值观。《思想和中国特色社会主义理论体系概论》是一门侧重阐述马克思主义中国化历程和理论成果的课程。该课程旨在培养大学生确立坚定的中国特色社会主义理想信念，自觉坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领，运用科学的方法和态度正确面对中国特色社会主义建设中遇到的困难和问题，坚定正确的政治立场、政治观念、政治理想。《中国近现代史纲要》课主要通过史论结合的方法讲授中国近代以来抵御外来侵略、争取民族独立、反动统治、实现人民解放的历史，帮助学生了解国史、国情，认识近代中国社会发展和革命发展的历史进程及内在规律，使学生深刻领会历史和人民是怎样选择了马克思主义，选择了中国共产党，选择了社会主义道路，深刻认识到走社会主义道路是中国历史的必然，了解在中国共产党领导下走建设中国特色社会主义道路的重要意义，增强中国现代化建设的必胜信念。《思想道德修养与法律基础》是侧重于解决大学生学习、生活、工作中的实际问题和行为规范的课程，它以马克思主义人生观、价值观、道德观和法制观的教育为主线，引导学生树立高尚的理想情操和养成良好的道德品质，树立体现中华民族优秀传统和时代精神的价值标准和行为规范，解决成长成才过程中遇到的实际问题。《形势与政策》课以马克思主义和中国特色社会主义理论为指导，紧密结合国际国内形势，特别是我国改革开放和社会主义现代化建设的形势，主要进行马克思主义形势观、政策观教育；进行我国改革开放和社会主义现代化建设的形势、任务和发展成就教育；进行党和国家重大方针政策、重大活动和重大改革措施教育；进行当前国际形势与国际关系的状况、发展趋势和我国的对外政策、世界重大事件及我国政府的原则立场教育。
二、思想政治理论选修课
作为特殊行业的高等院校，在学校的教学政策、课程设置等方面往往比较注重应用型技能的培养，而相对忽视大学生综合素质的提升，这就必然影响思想政治理论课教学实效性，同时也为进一步加强思想政治理论课建设，在思想政治理论必修课基础上加强思想政治理论选修课建设提出了现实要求。根据警校学生特点及课程设置要求，应该而且完全可以酌情开设相应的思想政治理论选修课。思想政治理论选修课的开设一方面有助于大学生开拓视野、锻炼思维，另一方面又可以有力地支撑思想政治理论必修课，使大学生更加全面、深刻地理解马克思主义、理解中国特色社会主义理论体系，理解党的基本路线、基本方针、基本纲领，更好地对大学生进行马克思主义系统教育，提高大学生思想道德素质。因此，思想政治理论课除开设中央统一规定的必修课之外，还应根据中央思想政治理论课建设精神，开设相应的选修课，如马克思主义经典著作导读、中西哲学史、当代世界经济与政治等。
《马克思主义经典著作导读》课的开设要按照“学马列要精、要管用”的重要思想，根据学生实际，选择有代表性的马列经典著作和党的重要领导人有代表性的著作、讲话、文稿等。要注重把马克思主义经典著作与当前实际结合起来，通过重要文献的学习，使学生更加坚信马克思主义科学性、坚定马克思主义信念和共产主义信仰，自觉为中国特色社会主义共同理想而奋斗。《中西哲学史》课程主要讲述中西哲学发展史，以及中西哲学史上代表性人物的哲学思想。通过哲学史的学习一方面使学生养成哲学思维，提高学生洞察、分析、解决实际问题的能力，另一方面通过古今中外哲学学习使学生更加深刻地认识马克思主义哲学的科学性、真理性，提高学生对唯物论和辩证法的深刻理解和实际运用能力。《当代世界经济与政治》主要通过讲授当代世界经济、政治、文化、科技、军事、外交等热点问题，使学生通晓世界经济与国际政治事务，懂得中国政治经济与世界政治经济的互动关系的性质及其发展规律，形成良好的世界观念、全球视野与民族国家意识。同时，使学生能够正确运用马克思主义国际政治经济理论和中国和平发展、外交政策等相关理论、观点和方法观察世界，了解和把握当代世界经济、政治与国际关系演变及其发展趋势、特点和面临的主要问题。
三、公安特色思想政治理论课
建设具有公安特色的思想政治理论课在公安院校人才培养中具有重要地位，对于提升公安院校思想政治理论课针对性、实用性具有重要价值。思想政治教育通过培养大学生的思想政治素质提高大学生综合素质，通过改造大学生主观世界提高大学生社会实践能力。思想政治教育任何时候都要与中心工作、业务工作结合起来。公安院校是高等教育的特殊组成部分，“公安专门人才的培养目标和公安教育的性质决定了必须把提高大学生思想政治素质、培养具有高度政治敏锐性、全心全意为人民服务的忠诚卫士作为首要任务，这决定了公安院校的思想政治教育目标和内容具有特殊性。”[1]因而公安院校思想政治理论课要更加突出实践指导意义，要围绕公安人才培养的中心目标合理设置课程体系，构建具有公安特色的思想政治理论课课程体系。
（一）公安特色思想政治理论课建设要遵循的基本原则
公安特色思想政治理论课是思想政治理论课在特殊领域的体现，建设公安特色的思想政治理论课必须遵循思想政治理论课课程设置的一般规定，即公安院校思想政治理论课必须全部覆盖普通院校思想政治理论课内容，完成普通院校思想政治理论课任务，实现普通院校思想政治理论课目标。在此基础上，进一步向公安领域拓展深入，与公安实践相结合、与公安专业相链接、与公安人才培养相促进。
与公安实践相结合。思想政治理论课具有高度的理论性，然而理论性并不是脱离实践，恰恰相反，理论性越强，对理论与实践的结合越迫切。公安特色思想政治理论课必须紧密结合公安实践，以公安实践确证思想政治理论课的真理性、价值性，以思想政治理论课的理论力量促进公安实践发展。与公安专业相链接。思想政治理论课向公安领域拓展、深入，必须把思想政治理论课与公安专业课相链接，使思想政治理论课具备公安专业特色，使公安专业课蕴含思想政治理论课功能。实现思想政治理论课与公安专业课相互促进、相得益彰，共同发挥作用、实现最大合力。与公安人才培养相促进。思想政治教育的最终目的是促进人的全面发展。思想政治理论课通过教学的形式为学校人才培养服务，为大学生健康成长服务，这是思想政治理论课建设所应坚持的根本原则和方向。思想政治理论课的设置显然要围绕大学生成长成才而进行，这与公安专业在人才培养上具有目标的一致性，然而人才培养是具体的、实际的，只有结合具体的人才培养而不是空泛地谈人才培养才能发挥思想政治理论课作用、实现思想政治理论课的价值。
（二）公安特色思想政治理论课建设的基本方向
