农业是人类社会经济系统与自然环境生态系统间最为密切的连接交汇因子,是人类与自然界的对接口,是人类与大自然和谐相处的广阔平台。一提到“农业”,也许不少人脑海中浮现出来的还是“面朝黄土背朝天”的场景。其实,这只是传统农业的一种现象,传统农业以小生产为特征,规模小、商品率低、科技含量少,也就是人们常说的“小农经济”。而现代农业是以资本高投入为基础,以工业化生产手段和先进科学技术为支撑,有社会化的服务体系相配套,用科学的经营理念来管理的农业形态。与传统农业相比,现代农业有了“脱胎换骨”的变化。《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(2007年1号文件)提出:“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务”。大力发展现代农业是全面建设和谐社会的必然要求,随着经济社会和农业技术的发展,三色农业是今后发展现代农业的主要方向。绿色农业、蓝色农业和白色农业统称为三色农业,是发展现代农业必不可少的重要组成部分。
一、绿色农业
绿色农业是指传统的种植业,以水土为基础,并且具有充分的热量条件。绿色农业的发展方向是利用农业技术和可持续发展技术发展生产,实现高效的物质能量循环和生产资料的加工和转换,保持环境、生态与经济协调发展。
绿色农业的根本任务是,在提供营养安全的农产品的同时,还肩负着改善和保护生态环境的作用。首先,绿色农业必须确保农产品安全,农产品安全主要包括数量安全和质量安全。数量安全就是有效解决资源短缺与人口增长的矛盾,绿色农业的发展之所以适合亚太地区发展中国家的国情,重要原因是它能够有效解决资源短缺与人口增长的矛盾。质量安全就是要求提高农产品品质以及农残达标。其次,绿色农业必须确保生态安全。生态系统中的能量流和物质循环在通常情况下总是基本平稳地进行着,与此同时生态系统的结构也保持相对的稳定状态,称为生态环境平衡,通常叫生态平衡。绿色农业必须要使生态环境逐渐恢复平衡,使农业生产能够永续发展。
二、蓝色农业
蓝色农业是以海洋为基础,是对海洋和浮游生物等资源进行综合利用的特色农业,重点是海洋和海水的养殖业。海洋资源是世界上最丰富的资源,积极开发利用海洋资源是保护农业可持续性发展的重要举措。
蓝色农业以国家的发展需求为牵引,以高科技为依托,将粗放的消耗资源的传统产业转变为可持续的、高科技的现代产业。蓝色农业最终目的就是开发食用蛋白质。据有关专家提出的主要对策是,抓好资源开发利用,加强海水和内陆河湖的养殖业以及滩涂、湿地、沼泽的开发,还要抓好渔港、良种、原种场和病虫害防治,并开发外向型渔业,增加水产品科技含量更是实现水产品发展目标的重要保证。蓝色农业应认识到控制环境、保护资源和控制人口一样重要。淡水渔业发展,特别是淡水养鱼的根本出路在于调整渔业结构,精养优质鱼类,采用集约化的养殖模式,走可持续发展的道路
三、白色农业
白色农业是指微生物农业以酶工程等等。是以基因工程等高科技发展微生物的资源工程农业。它是通过优化配置微生物资源,利用微生物坚韧的繁殖生产能力,在工厂化条件下生产植物、动物所必须的营养品和保健品。因为生产过程非常严格,而且穿着白色工作服,所以形象地称之为白色农业。
白色农业由中国农科院研究员、“三色农业”的倡导者包建中首先提出。包氏理论认为,传统农业是“绿色农业”,开发利用海洋生物资源的“海上牧场”可称为“蓝色农业”,而利用微生物资源的农业开发,则可称为“白色农业”。由于这三种农业模式都可以提供食物、饲料和工业原料,因此又被统称为“三色农业”。
白色农业是指微生物发酵工程在农业上的应用,传统农业的资源结构历来由植物和动物这“二维”构成,在生物圈中,这是不平衡的消耗性结构。在自然生物圈中植物是供给者,动物是消耗者,微生物是还原者,三者并存,构成稳固的自然循环链。由此而言,21世纪的农业资源结构应当从植物、动物的“二维”向植物、动物、微生物的“三维”转变,微生物对资源循环的稳定起着重要的作用。
在科学技术发展的今天,不仅微生物的资源特点已逐步被人们认识,利用微生物的方法和手段也正在逐步形成和完善,发展“白色农业”的条件已经具备。因此,大力发展“白色农业”,实现农业微生物产业化,成为当前“三色农业”中重要的发展目标。
白色农业依靠人工能源,不受气候限制,可常年在工厂大规模生产,节土、节水、不污染环境,资源可循环利用,是目前我国农业改革中比较切实可行的路子。
“白色农业”是缓解耕地水资源紧张以及环境污染的跨世纪新型农业。微生物肥料和农药,能解决现在日益让人紧张的植物农药化肥残留问题,能够改变单靠耕作土地生产的农业模式,创建以微生物资源工厂化的低耗、高效的农业生产模式。
四、面对现代农业,展望未来
我国的国情,人多地少,利用不可再生的土地资源进行粗放型农业生产的模式,已不适合现代农业经济发展的要求。发展三色生态农业才是我国正确的现代农业发展之路。我们要抓住机遇、抢占先机,大力发展三色农业,实施绿、白、蓝“三色农业”,这将是人类历史上具有划时代意义的伟大变革。21世纪中国新农业将会呈现出绿色“露天农业”与白色“工厂农业”并存;绿色、白色“陆地农业”与蓝色“水生农业”共兴的“多相形态”的农业生产新局面。到那时,湛湛蓝天下,山青水秀,江河壮丽,神州大地万象更新,草木如茵,花果成林,一个繁荣、富强、文明、美丽的中国将屹立于世界的东方!
一、农村小额贷款现状
由于农村小额信贷笔数多、分布散，极易产生贷款回收风险。这主要是由于农村小额贷款对象的特殊性决定的，不少贷款农户平时在外打工，只在农忙时回到家里，小额信贷贷款是否用于申请用途很难评估和考量，并且由于这一特殊性，农村小额贷款逾期和清算面临很大的困难，从而增加了信贷管理的风险。而从体系上来说，目前由于农村小额贷款结算体系建设还不到位，农民在异地难以及时归还贷款，从而导致了小额贷款的逾期风险。此外，部分农户素质较低，恶意逃贷和借名骗贷现象也时有发生。
在这种情况下，小额贷款的风险管理就显得愈加重要和紧迫，因为贷款风险将直接影响到国家的经济利益，同时也会间接影响农村的建设发展速度，影响整个社会的发展和进步。因此十分有必要对农村小额贷款的风险管理问题进行深入的探讨，以便能够在实践中不断改进和完善小额贷款管理制度，促进农村、农民、农业的稳步健康发展。
二、农村小额贷款风险来源及成因
1、小额贷款风险来源分析
当前，农村小额贷款风险管理方面存在的最大问题就是管理流程不规范。目前，我国农村小额贷款的管理流程虽已基本建立起来，但是还并不规范，许多环节没有顾及到，导致实践中经常产生各类风险。农村小额信贷管理流程只是粗略的被分为三个阶段：第一阶段是贷款的贷前决策阶段；第二个阶段是贷款的中期跟踪管理阶段；第三个阶段是贷后的总结评价阶段。而在这三个阶段，都不同程度的存在着一些问题，其中最为严重的就是第一个阶段的问题。
在贷前决策阶段，通常需要深入细致的调查、并通过授信复查和相关方面的审核讨论才能最终确定，而这一系列环境正是贷款风险防范的关键，但是在实际运行过程中，这三个环节都缺乏规范性，集中表现在以下几个方面。第一，信贷人员往往出于私人利益考虑，对有些贷款的调查不细致，甚至故意在调查过程中将一些问题刻意忽略，导致贷款在最初阶段就埋下风险隐患，贷款的贷前调查根本发挥不了其应有的作用。第二，负责授信复查的部门人员，在自身素质上有所欠缺，因此难以发现在贷前决策阶段埋下的问题，从而忽略了贷款管理风险，加大了潜在风险转化为实际风险的可能性。第三，贷款审核制度存在很大缺陷，制度本身设置不合理，人员的职能设置根本无法发挥其审核作用，加之审批程序过于简单，很难发现贷款申请过程中存在的问题。此外，一些地方政府的行政干预也使小额贷款公司在贷前决策阶段难以发挥其风险管理职能，使贷款在最初阶段就埋下诸多风险隐患。
在贷中和贷后管理方面，由于长期以来重贷款轻管理的管理理念导致信贷管理制度从指定到实施都存在诸多隐患。第一，由于现行信贷管理制度在出发点上片面追求高效率，导致其忽略了对质量的考量，虽然贷款规模不断增长，但是贷款存量管理却被忽视了。第二，信贷人员配置不合理，在人员的配置上与实际的贷款规模和需求存在很大差距，导致人员难以充分发挥其应有职能，从而影响了小额贷款风险管理的效率。第三，管理模式陈旧，严重影响管理效率。现行的信贷管理模式是将贷款人员作为贷款责任人，负责从贷前调查、贷中管理贷后监控到贷款回收的全过程。这一管理模式虽然对于激励信贷人员有一定的积极作用，但是却在一定程度削弱了贷款的风险管理。在实际操作过程中，信贷员往往出于个人利益考虑，盲目追求业绩，而忽视信贷风险的防范和预警，导致信贷风险不断扩大。
2、农村小额贷款风险成因分析
（1）缺乏高效的贷款管理制度
目前，多数小额贷款公司在贷款管理制度设计上存在问题。制度往往缺乏针对性和实践性，根本难以有效指导实践，很多问题一旦发生根本没有制度可以提供有效的应对思路和解决方法。从内部控制的角度来看，贷款业务中存在严重的不相容职务由一人担当的问题。如，很多贷款人员既要负责贷前调查，又要负责贷时审查审批和贷后检查，这导致贷款人员行为失去必要的约束，往往出于个人利益做出违背职业道德的行为，这也在很大程度上加大了小额贷款的管理风险。此外，在制度执行方面，也严重缺乏效率。虽然很多小额贷款公司都制定了贷款管理制度，但是根本没有人去贯彻执行，制度形同虚设。
（2）信贷人员素质偏低
信贷风险管理问题严重还有一个重要的原因就是人员素质偏低。首先，在业务知识和技能上有所欠缺，很多信贷人员由于文化程度较低、缺乏相关专业知识和实际的业务操作能力，一旦遇到问题，往往难以对其进行客观正确的分析，更无法从容应对信贷风险。其次，从业人员缺乏职业道德和敬业精神。很多信贷人员在利益驱使下，刻意隐瞒贷款潜在风险，这在很大程度上加剧了小额贷款风险。
（3）缺乏信贷风险管理意识
当前小额贷款风险问题严重的深层原因在于小额贷款公司从上到下缺乏先进的风险管理理念和思路。人员没有建立起风险管理意识，对信贷风险缺乏足够认识，从而在工作过程中没有切实履行自身职责，而是盲目的追求贷款数量。这种观念的缺失更进一步导致了其在业务发展、运营管理上的其他问题，集中表现为管理模式落后、缺乏系统的风险控制和内部控制制度等。因此，要做好小额贷款风险管理工作，必须从根本上提高全员对风险的认识，在公司内部建立起一套先进风险控制和管理思想，将风险控制理念落实到每一个工作环节中。
三、加强小额贷款风险管理的措施
1、强化信贷流程管理
信贷流程管理应作为贷款风险管理的基础工作来做。由于外部市场环境极其负责，流程中的每一个环节的问题都会影响到最终的风险控制结果，因此要做好风险管理必须从流程管理入手，建立健全贷款风险流程控制。根据贷款流程包括的阶段，小额贷款公司应严格按照信贷审批流程来进行管理。公司信贷员应严把审批关，在贷款审批之前将相关信息进行核实，从源头上遏制风险，并不断提高贷款的审批效率，并且在贷款发放后应及时跟踪了解贷款去向，如定期进行贷款项目检查、调查贷款资金使用等，以监督农民将贷款应用于正常的生产活动中，从而提高贷款回收的安全性。
2、建立和完善信贷风险的内部控制
建立完善的内部控制制度体系，并将其切实执行，对于规范农村小额贷款风险管理意义重大。首先，要建立以风险为导向的内部控制思路，将内部环境、信息沟通、监督检查、风险评估等要素进行有效的整合和优化，从而有一套包含所有部门、环节、人员的内部控制体系，以便对贷款风险管理的各个细节进行严密控制，将潜在风险及时排除，从根本上防范贷款风险。在具体操作过程中，要确保体系执行的有效性。对于执行效率要进行必要的考核和评价，以便解决规章制度虚设带来的权责不明、执行不力等问题。这里需要强调的是，要建立一套具体的考核处罚制度，一旦发现问题及时向有关责任人追究相关责任，使整个流程处于监控范围，确保体系的控制性。
3、不断提高人员的综合素质和风险意识
首先，要建立公平公正的选人和用人机制，选拔具有较高文化素质和专业知识的人员充实队伍。其次，要对工作人员进行定期和不定期的培训，使其专业能力不断得到提升，以便更好的做好本职工作。具体的可以引入岗位资质认证体系，针对不同岗位制定一系列对应的岗位资质标准，奖励晋升优秀员工，并淘汰认证不合格的员工，从根本上提升员工队伍素质。此外，要树立全员风险管理意识。一方面，管理者要有较强的风险管理和防范意识，从宏观角度和长远角度看问题，将风险管理重要性切实注入管理的各项工作之中去，把信贷风险防范贯穿于经营活动的全过程，从而给内部各部门和岗位人员树立一个严谨务实的管理者形象。另一方面，员工树立起良好的工作习惯，将风险管理渗透到具体的工作之中，做到时时关心风险、处处防范风险，人人预防风险，以便从根本上提高贷款风险的整体防范与控制能力。
4、建立贷款风险预警系统
完善的风险管理体系必须配备一套完备的风险预警系统，以便根据具体需要为提供风险警情判断和风险原因诊断。贷款风险预警系统能够及时分析、监测和预警内外部各类风险，以便使有关部门和人员及时对风险做出反应，从而能够较为快速高效的提高小额贷款公司的整体抗风险能力，实现风险管理的规范化、系统化和科学化。风险预警系统的建立必须以三大功能是实现为基础和前提。这三大功能包括预警功能、实时监控功能和风险预测功能。第一，要通过一系列的风险预警指标和指标的判断来实现对风险的有效预警，客观且直观的评价和衡量贷款的风险状况并根据具体情况评定风险等级，为有关部门进行风险控制提供重要的数据支持。第二，要对贷款动态进行实时监控，具体的可以通过设置各类风险指标来直观的了解资金运行状况，一旦发现可疑情况及时做出风险评价，从而提高风险的可控性。第三，要做好风险的预测功能，风险来源的不确定性给风险控制带来了巨大的难度，完善的风险指标计算系统和历史变动情况记录，能够帮助有关方面及时的对未来风险状况做出预期，并根据风险状况等级和相关监管制度进行及时的调整和变更，将贷款风险降到最低水平。
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我没有专门研究过全球化问题，只是接触过一些文献，参加过几次研讨会。全球化难以定义，却不难理解。这是一种我们可以感同身受的社会潮流，是全球范围内经济、技术、信息、文化越来越共通和共享的趋势性力量。这种力量创造就业和生活，改变观念和行为，不仅影响了现代城市，也影响了偏远乡村。本文试图分析，在全球化的宏大背景下，在当前农村发展进入新阶段的具体情况下，中国农村需要新的治理范式。
一．农村发展需要好的治理
村庄开放带来与外界资源、信息的充分交流，特别是人口的流动，为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。这些变量不仅改变村民的日常生活，也在改变村庄内外部关系，改变乡村社会治理的过程和结构。遥远的西方国家如何进行一场战争、如何处置一个紧急事件，都被村民直接关注并成为议论评点的题目，而乡村内部的事情，农民所受到的影响则可以直接转化为某种价值和行动。从信息传播看，农民获得外部信息变得快捷方便，大量的国家政策通过大众传播工具，传统的逐级传达文件似乎变成多余，普通农民往往比县乡干部更懂政策。政策传播不再被官员“垄断”，基层政府“领导”农民的难度显著增加。从农民与政府的互动看，农民更有力量反作用于政府，当农民为某些事情而抗争冲突时，如选举纠纷、征地纠纷、环境破坏、干部腐败等问题，因为信息共享，农民变得更加容易组织起来。因为与外部的联系变得方便，农民也更加容易获得外部的支持。比如，一场村民与乡镇政府的征地谈判，农民往往有远在北京上学、在上海经商的村里人在政策信息、斗争技巧、上访资金的支持，甚至有国外人士、媒体的直接关注介入。这个时候，基层政府面对的，不再是孤独无援的几十个普通村民，而可能是一种巨大深远的社会网络。在这样的情况下，政府应该认真考虑如何调整行为，改善与乡村社会的互动。
上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那些年里，中国农村确实状况堪忧：经济方面基本上处于停滞，农民收入连年徘徊，生活艰难；社会方面可以说全面滞后，农村的教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；政治方面，则信任和支持明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突性事件频仍。反思这些问题的生发过程，我们可以从多个方面找到原因。本文认为，主要原因在于政策导向发生偏差，重视城市而抑制乡村，农村和农民在宏观决策中被忽略。那些年里，农业和农村工作虽然在“认识”上提得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是九十年代中后期，不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使得农民陷入了内外交困的境地。中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”，使农村走上了健康发展的道路。新一届政府的农村新政，基本着力点可以归结为两个方面：第一，给农村有力的经济支持，这种支持包括采取若干有力的措施增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加投入，这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济发展和社会进步的协调；第二，切实保护和张扬农民的权力，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯，高度重视解决农民工工资等问题。所有这些努力，都真正体现了以人为本的执政理念。因此，近几年不仅农村经济迅速复苏，而且农村中的若干冲突和危机因素被化解或者有效抑制。现在是八十年代初中期以来又一个农村发展的黄金时期。可以说，如果没有近几年的农村新政，农村不会有现在这样的良好局面，相反，将会是危机四伏且局势动荡。
但是，当前农村发展的良好局面，仅仅是个开始，不可以估计过高。本文认为，现在农村发展的突出问题是：政策导向转变以后，这些好的政策路能否能被好地实施，能否充分发挥作用，特别是投入增加以后，这些投入能否充分惠及农民，或者说这些钱能否真正花好。换一个角度看，问题的关键是如何充分张扬农民的社会、经济和政治等多方面权利。应该说，好政策如何落实好，这已经不是农村工作的新困惑。前不久，教育部前副部长张保庆在谈到教育发展中的问题时说：“中国很多问题就是政令不通。”随后，他接受上海东方卫视《今天的中国》栏目专访，又一针见血地指出：“现在发了很多文件，包括国务院发的文件，包括我们教育部发的文件，大部分都没有落实。有20％、30％落实的话，就不是现在这个状况了。他们以发文件代替落实、以开会代替落实，根本就不是在‘干’上来落实，这是不行的。”（东方网2006年1月21日）。其实，政策在执行过程中走样或者消解，以开会代替落实，以发文件代替落实，是地方政府运行的重要特色，在农村工作中表现得也许尤其突出。这样的问题，说简单了就是抓工作不得力的问题。说深刻一些，是政治家的政治承诺和政治主张，如何在政府体系运行得到体现的问题，或者反过来说，是行政体系是否与政治家的设想相一致的问题。政治家的施政路线，往往在官僚机器面前变得苍白无力，这其实不是中国的特有问题。但是，在中国当前的情况下，联系农村工作的具体实际，这种政治主张与政府运行不协调的问题特别严重。在不同层级政府之间，有这种不协调不合作的问题；在同一层级政府的不同部门之间，也有不协调不合作的问题。从具体表现看，有的是政策精神的公开冲突，也有的是政策执行的暗中抵制，也有的是政策资源在运行中层层侵蚀。从最简单的事情来说，中央的扶贫款在传递到贫困农户的过程中，一层一层有若干流失，政府专项资金在落实到具体项目的过程中，一层一层有若干抛冒滴漏，这些问题困扰着政府，更困扰着农民，困扰着农村发展。按照世界银行报告和联合国有关机构的理解，这些问题都属于“治理”（GOVERNANCE）问题，特别是政府治理问题。解决这些问题的过程，是一个改善治理的过程。在这样的过程中，政治运作中的地方就显得特别重要。借用美国前众议院议长TipO’Neil的话说，就是“一切政治都是地方政治”（“AllPoliticsIsLocal”）。
现在，在农村问题研究中，治理已经成为一个非常流行的话题。其实在研究者的运用中，对于这个概念的理解是很不一致的。本文在这里主要用世界银行专家所理解的“治理”（GOVERNANCE）概念。世界银行1992年年度报告的题目是治理与发展。世界银行的专家在工作中深刻地感受到治理对于发展的重要，特别是非洲发展中的治理问题。简单的道理在于，有了钱还有要好的“治理”，才能有理想的发展。在追求发展的时候，许多政府没法进行有效的治理，或者说存在着治理的危机，严重损害了发展。治理的问题包括了若干方面，如政府腐败，官员缺乏忠诚和民众的信任，公共服务领域的低效率，社会冲突缺乏有效管理等等。因此，要发展必须要治理，发展的过程也必然是治理的过程。在农村工作中，基层干部对于“治理”的一般理解，主要是基于农村社会经济有诸多“乱象”，需要整治、管理、解决。如在许多年前，许多基层政府设立了“综合治理办公室”，这个“办公室”通常和“治安联防队”一起办公，有时候也以“计划生育工作队”的面目出现。这里的治理主要是加强管制、严厉整顿的意思。我们在这里采用新的理解：
“治理”根本上不同于“统治”，“统治”必须要向“治理”过渡。在统治过渡为治理的情况下，承担维持社会秩序、协调社会发展的，将是多种主体，既有政府组织，也有非政府组织，有盈利组织，也有非盈利组织，既有个人，也有利益集团，既有政府动员，也有社会运动等。在这样的治理体系中，多种主体相互依存，通过“参与”，“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突，实现一种良好和谐的秩序。今天的中国农村，特别需要这样一种“治理”理念来指导农村工作。进一步说，农村发展需要治理范式的转换。
二．改善治理的关键是革除政府积弊
就中国农村而言，虽然改善治理不能仅仅依靠政府，但是，治理的问题主要表现在政府系统。因此，我们讨论治理必须先聚焦于政府治理。中国改革发展的成就卓著，在此过程中，政府体系的革新也相当可观，首先必须充分肯定。本文认为，这种肯定大致可以集中在两方面：第一，中国的发展是政府主导型的，因此发展的成绩里政府自然功不可没；第二，在中国改革发展的过程中，政府自身也在变革前进，正在从旧的管制型政府体制向公共服务型政府转变，如减少审批、增加透明、精简人员等，有若干不俗的表现。但也必须承认，政府的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程。本文认为，政府改革滞后主要表现为政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表现有：政治信任弱，政府效率低，公共服务短缺，问责系统短路，社会紧张加剧。农村治理危机的主要矛盾是，公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾。公共服务匮乏的原因，有政府财力不够问题，但主要是政府治理问题。
本文认为，在农村工作中，政府治理存在的问题主要表现在以下方面：
其一，从日常运行看，基层政府自身定位不准。突出问题是做的事情过多，特别是做了许多不该做的事，做了很多没有实际效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大，成本太高。其实任何政府都需要“做秀”，问题是现在的基层做秀已经泛滥成灾。以上级领导下来“视察”“调查”为例，基层每每大动干戈，全面动员，精心包装，反复演练，甚至不惜偷梁换柱和瞒天过海，上演了很多出轰轰烈烈惊心动魄的闹剧。许多心思平常就花费在打造典型、包装经验上边，而对于那些为农民所需要，但是就政绩而言难以显山露水的事情，则很少兴趣。汇报工作的时候，往往强调开了多少次、发了多少个文件、成立了什么样的领导小组，应付的主要是“嘴皮上的活儿”““场面上的活儿”。与此同时，许多应该做的事情却没有兴趣做，或者没有认真做。在公共服务领域，从乡村基础设施建设，到生产信息技术服务，从教育到卫生，农民的服务需求很广泛也很强烈，但是，基层干部的主要兴趣和精力很难集中到这些事情上。有些事情确实应该抓，但是，抓的办法不对，比如要求为农民做实事，建立工作责任制，这些事情本身是应该做的，但是，方法依然是行政命令，发文件，搞会议，搞了许多考核检查，大搞形式主义，往往把实事办成了虚事，把为农民服务搞成了给农民添乱。
其二，从上下关系来看，上级政府集权程度太高，权力和利益主要被上级操控，下级苦不堪言。这个问题可以说是日常运行问题的直接动因，因为上级过于集权，在各个上边拿捏了下级的命运，所以下级主要上级而活，大量工作是做给上级看。总的来看，在市场经济迅速推进过程中，政府权力正在退出越来越多领域，社会本身的自主运行程度不断提高。但是，就政府体系的权力运行本身看，上级集权程度太高。与社会经济发展要求相比，这种上级集权越来越不适应；与改革中期比较，这种上级集权也在许多方面趋于强化。许多基层干部认为，现在上级政府集权比八十年代中后期还严重。集权主要表现在三个方面：（1）在财政分配格局中，乡镇被县级拥挤压盘剥，县被地市挤压盘剥，基层政府承担了许多责任，没有相匹配的财政支持。上级政府手里集中了多过的项目资金，这些项目在安排上的随意性又很大，没有一个公开公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用内部的话说，是“这些钱给谁都是给，就看谁能活动”。在这种情况下，基层领导干部的很大精力是用在向上级领导部门跑关系上。（2）在政府权力配置方面，近些年来越来越多部门被垂直管理，作为基层政府的乡镇已经徒有其表，人员机构庞大但是行政能力羸弱，根本上不具备一级政府的管理职权。但是，在上级的行政压力下，许多事情还必须完成，又没有合法手段，那就只有作假或者硬来。（3）在人事管理方面，虽然近几年在某些地方有直接选举、公开选拔、全委会票决等改革措施出台，但是总体而言，干部任命的权力主要集中于主要领导个人。越来越多的下级政府领导是由上一级机构下派人员来充任，下级机关成为上级机构安排干部的出口。如县的党政领导越来越多来自地市机关，乡镇领导越来越多来自市县机关，县委书记的秘书可以直接派下来担任乡镇的主要领导。从实际效果来说，负面影响很大，一方面，上级派下来的干部没有基层工作的经验，往往难以做好工作，另一方面，对于那些长期在乡镇直接做农村工作的干部是一个很大打击，压抑挫伤了当地基层干部的积极性。人们通常看到，就弄虚作假、贪污腐化、贪赃枉法的一般情况而言，基层干部似乎更放肆更裸，但是，调查发现，基层干部坚定地认为问题的根源在上边。本文也认为，根本上是这种集权产生了形形的政府腐败，也导致了政府运行的低效率。
其三，从激励结构看，政府部门的自利性成为“诸恶之源”。这种以自利性为特征的激励结构，则可以解释严重的上级集权现象，即上级处于自利而集权。传统理论认为，政府作为阶级统治工具，本身没有自己的利益，但现实不是这样。我们只承认政府“不应该”有自己利益的话，但是，我们不能无视他们确实有自身利益。组织学领域的大量研究已经证明，科层组织的行为常常是非理性的。造成这种非理性的原因，一方面是组织本身有信息加工能力和组织结构的局限，另一方面因为
组织首先是一个政治联合体，其决策是各种利益力量相互冲突、相互妥协的解决，因此必然偏离经济学意义上的最优化目标。在政府运行体系中，我们发现，从上层政府部门就开始冲突，所谓“文件打架”，各有各的文件，到基层，则往往是对于上级文件各取所需地理解和执行，根据本部门利益的考量各行其“是”。政府内部约束软弱，外部约束又没有建立起来，因此，许多农村“政策”被传导到部门以后，成了政府部门自己的“收获”，对于农民则可望而不可及。比如培训农民的专项投入被用于政府部门自己改善办公条件，扶持贫困农户的专项资金被发了干部工资，修路的款项被挪用了还欠下的招待费，等等，此类现象在农村可谓俯拾皆是。
其四，从政府和社会的互动过程来看，主要问题是政府力量过于强大，社会力量过于弱小，两种力量失去了平衡。政府行为的诸多问题，当然与政府自身监督监察系统的软弱无力有关，或者说，这种监督检查系统的运作机制本身就不合理不科学。但是，如果放在大的社会环境来看，社会的“软弱”也是非常重要的原因。借用公司治理的理念来说，社会是作为政府的“客户”，或者说是“消费者”，这个消费者群体的能力较弱，利益表达的机制不健全，就会导致政府比较多的恣意妄为，如同老百姓说的“店大欺客”。如果消费者的维权能力比较强，积极主张自己的权力，厂商的服务意识会增强，服务能力也会提高。这就是一种“双赢”的局面。在海外学者关于中国基层政治的研究中，国家与社会的这种“双赢”机制已经有重要分析。美国普林斯顿大学政治学博士王旭日关于中国村民自治的研究发现，基层民主实践在一些成功的地区产生了国家和社会权力互强的效果，即它同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力。这就表明，对于新的社会力量的授权并不必然削弱国家管理社会的能力，国家与社会并不总是处于零和搏弈的竞争之中。麻省理工学院政治学系教授Lilyl.Tsai关于中国农村公共服务的研究也证明了这个道理。Lilyl.Tsai在中国几个地方的村庄实地调查，既有若干案例研究，也有一定规模的抽样调查，她发现，在各种村民自发组织比较有能力，并且这些自发组织在村庄公共事务中发挥作用好的村庄，村委会、党支部等正式组织的问责性也明显增强。在积极互动过程中，彼此间的约束制衡机制自动生成，这两种组织对于村民都更加负责，村庄公共事务处理得更让村民满意。本人在给国际机构做农村发展项目顾问的时候，则受到过另外角度的启发。在一次项目评估考察中，一位世界银行官员闲聊工作体会，说：在中国做项目比较好做，因为中国政府比较强大，可以把一切搞定，很少来自非政府组织的“找麻烦”。在有的国家就不一样，项目刚开始可行性研究，就会有一些民间组织出来挑毛病，提要求，申诉到本国政府，甚至投诉到世界银行最高层；在项目执行过程中，这些组织经常来进入项目执行考察批评，很麻烦。我想，这件事情可以从另一个角度来看，就是中国的民间的制约很软弱，政府有更多为所欲为的成分。民间力量弱，从提高政府的责任性和服务性的角度看，并不是好的事情。目前的社会管理体制，对于非政府组织和民间力量的限制比较多，这些社会力量发挥作用的制度空间狭小，其实不利于建立和谐社会。
对于农村发展来说，政府治理不善已经成为重要约束。如果政府创新不能有实质性突破，好政策和大投入将难以收到预期效果。如果没有好的政府治理改革配合，政治家的政治承诺和政策主张无论如何英明，新农村建设的进程也可能被弊端深重的官僚机器所扭曲。
三．推进政府治理不能走老路
现在看来，乡村社会管理中的政府集权，并没有因为市场经济的发展而相应减退，相反，由于政府体制改革的迟滞，倒是有蔓延扩张的势头。基层政府的大量工作主要是在漫无边际地忽悠，一天到晚又是开会又是发文件，电视上报纸上忙得不亦乐乎，号召这个工作部署哪个工作，看上去是忙得不得了，重要得不得了。但是，如果仔细考察政府的这些所作所为，真正有效的并不多。整个政府系统的工作，其实有相当部分是“空转”，仅仅是赚了个茫茫碌碌、耗时费力。不仅如此，有些工作的效果甚至是南辕北辙，企图控制的东西反而蓬勃发展，企图发展的东西反而萎靡不振。改革前的“四清”“社教”、“普及大寨式大队”等一波又一波的运动，改革后农村的“村村上项目”、“普及小康村”、“普九达标”以及其他形形的升级达标运动，在动员方式和工作手法上，在政府运行的内在机制上，与旧体制没有什么根本改变。可以说，现在的政府运作与计划经济时代，确有异曲而同工之妙。这就是通常所说政府改革停滞后。但是，毕竟时代不同了，这套办法是越来越难以奏效。农民不听招呼了，干部也不当真事了。在许多情况下，那些隆重严肃的活动变得轻佻，那些言之谆谆的训导变得滑稽，逢场作戏已经成为若干活动的基本色调。这种情况的出现，是政府运行方式的危机，是政府本身过度集权的危机。但是，这并不是农村发展本身的危机。经济自由条件下的村庄一片勃勃生机，农民在孜孜不倦地创业，只是老式的政府运作越来越不灵光了。问题在于，如果政府运行如果不改革，不仅达不到政治家的执政目标，而且将进一步损害农村的发展。所以，现在轰轰烈烈开展的建设新农村运动，应该包含政府运行的变革，新农村建设不应该是村庄“建设”过程，也应该是一个政府学会怎样用新的理念和手法“治理”农村的过程。
怎样推进政府治理是一个巨大的难题。考察目前一些地方的做法，旧的集权式思维依然很强势。这种思维的主要特征是，试图用强化集权的方式，来革除解决集权造成的弊端。具体来说，就是试图用政府管得更多的办法，来解决政府管得过多造成的问题；用上级集中更多权力的办法，来解决上级集权过多造成的问题。在若干的工作中，一说到解决某些问题，就想到了加强政府领导，就想到了扩充政府机构，增加专门人力，就想到了怎样增加政府部门权力。这样，权力就继续向上级集中，继续向少数人手里集中。在当前农村的社会经济背景下，这种集权思路很容易得到支持。如乡镇改革，因为需要精简干部，就进一步削减乡镇政府职权，有的地方连计划生育部门、司法所、结婚登记搞按照条条管理，乡镇本身的行政权力越来越空虚，但是规模依然庞大，越来越不象一级政府；税费改革以后，不少乡镇更依靠上级转移支付，有的地方就直接实行乡镇财政由县级来管理，乡里连可怜的一点财政自也没有了。姑且不说乡镇政府是否已经撤消的问题，用政府权力配置的现实看，其实乡镇政府已经基本上被撤消了，问题恰恰出在“政府”实质已经虚幻，但是庞大的“官员”队伍依旧存在。
推进政府治理需要“有破有立”。在政府系统内部，要破解上级集权过多，在政府系统外部，要破解政府对于乡村社会的控制过多。“破”有两种逻辑，一种是政府自己顺应潮流，
主动改革，一种是时势演变，在社会变迁推动下集权逐步消解。中国改革中的政府放权过程，往往不是政府部门觉悟提高而主动放权，而是情况的变化已经无能为力，不得不放。对于农村发展来说，破解乡村社会的行政管制过多，
虽然需要与整个政府体系革新相呼应，但是若干方面可以在基层率先有所作为。就目前的基层组织建设来说，有两个问题首先要调整思路。
第一，谁来管理乡村事务？农村社区管理主要是社区自身的事情，政府没有必要采用大一统的行政控制。我们的研究发现，上个世纪90年代以来，基层政府与乡村社会的关系，呈现反方向的运行逻辑：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比的行政控制还强劲。在村庄活动越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权力组织却被政府更多地作为科层制组织来管理了。形式上，乡镇对于村庄的控制日益强化，实际上，基层政府与村庄社会不断脱节。在行政控制和物质激励下，有些村庄干部还在围绕乡镇政府指令转，但是，更多的村庄干部则不然，村庄里的农民则更不然。在上级看来那些娓娓动听的工作，其实仅仅是基层政府“自己陪着自己玩”，与农民无涉。从上层听汇报，基层对于各种部署号召可以说是闻风而动，亦步亦趋，但事实上是貌合神离，渐行渐远。从政府的角度说，许多工作变成自说自话，对于乡村社会失去实际影响力，不能说是好事；从农民角度说，政府的行政控制和干预逐渐式微，社会正在自主运行，不能说是坏事。在这种情况下，政府的农村工作应该首先考虑如何顺势而为，理清两者的关系边界，让农民成为乡村社会发展的真正主体。现在的问题是，拟潮流而动的政府行为还有很多。近年来，在一些地方，大规模地派遣政府人员到农村，有的甚至直接取代了当地干部，有各种名目的“宣讲团”、“工作组”、“小分队”等等。这些干部有的来自县乡，有的来自市省。一些地方正在作为经验推广，不断地大规模地下派，一次派出上千上万名机构干部包村驻点。从政府系统自身的总结来看，这个办法很成功。但是，从基层反应看，实际效果并不好。他们认为，这些来自上层机关的干部下到乡村，除了少量有钱有权的部门带来一定的项目或资金以外，大多数可以说百无一用，既帮不了农民的忙，也帮不了乡镇政府的忙，相反，基层干部还得小心翼翼地侍侯着，总结的时候还得向上汇报说这些干部解决了很多农村问题，工作很有成效。有的乡镇领导人不客气地说：“如果上边有钱有项目，可以直接给我们，派下这么多老爷来净是添乱。”
如果政府希望有更多的外部精英进入乡村，也许采取倡导志愿者的办法会更好。政府不必直接组织，可以支持资助一些志愿者下乡，或者通过直接支持社区，让社区决定选择什么样的志愿者加入到本社区的公共事务中来。
第二，谁来养活乡村管理者？虽然村干部的基本身份是村民，但是，在改革以来的农村工作中，基层政府对于他们的激励安排，基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了。乡镇普遍对村干部实行目标责任制考核，村级干部的工资标准，由乡镇政府核定。我们的调查发现，与前几年相比，目标责任制的工作内容越来越多，而且指标越来越细，激励手段中依靠物质奖励的比重越来越大，与此同时，普遍反映这套办法越来越不管用。取消农业税以后，许多地方依靠转移支付维持基层组织，村干部的工资补贴不仅有政府确定，而且由政府直接支付。从供养的角度看，村级干部已经完全成为“政府的雇员”。从干部本人来说，能拿政府的薪水当然求之不得，但是，从乡村治理大局来看，起码有三个问题：第一，政府是否有必要直接养活这个庞大的村庄干部群体；第二，政府是否养得起这些庞大的村庄干部群体；第三，即便养得起，或者在部分地方养得起，如果养下去的话，这些干部会成为真正为村民着想、为村民服务的人群吗？显然，政府“包养”村干部的做法是有问题的。最大的可能是，这样包养下去，也许将包养出一个脱离村民和乡村社会的“特殊的民间官僚集团”。在政府看来，这些是为农民做事的人，在农民看来，则是为政府做事的人，而真实的情况可能是，政府的事情和农民的事情都不做，因为政府和农民都管理不了他们。现在，这种包养思路的弊端不仅没有被认识到，相反，在有的地方却越走越远。我们在调查中发现，有的地方以乡镇政府挪用挤占为理由，把村干部报酬集中到县里发，直接由县委组织部管理控制，由县里每月往村支部书记、村主任两个人的存折上划款。对于这些村干部来说，村民直接了解他们，乡镇大致了解他们，但是，对于他们却无从激励；县里对于他们一无所知，却在掌管他们的补贴工资。其实，放在全国几万个乡镇、几十万个村庄的具体条件下，村干部拿不拿报酬，都可以灵活处理分散解决。如果村干部应该拿，那么拿多少，或者那个人拿，哪个人不拿，在什么样的情况下拿，都可以结合本村本人情况，由社区或者基层政府具体处理。现在由上级“集中支付”，看上去是统一了行动，其实是制造了矛盾。在“集中支付”的管理下，一些不做事情的村干部照常拿报酬，但是村民没有任何办法，甚至乡镇也没有办法；一些不在工资册上的村干部热心为村里做事情，却得不到任何报酬。从根本上说，自治基础上的社区工作者是不应该拿工资的，或者应该完全由社区组织内部决定。一个村的干部拿不拿工资，应该根据村里的情况，由村民来决定。根据我在北方一些地方的调查，民国时期农村实行保甲制度，通常情况下保长是没有报酬的，甲长更没有报酬，有的人就因为当保长耽误了自己种地，被迫卖地或者请辞。应该让村民和村庄自己来解决村庄干部的报酬问题，这不仅是基层自治的内在要义，也是解决农村若干矛盾冲突的可行思路。
四．建设新农村需要多中心治理
在经济制度上，应该说中国农村已经走上了蓬勃发展的市场经济之路，但是，在社会管理上，采用什么样的范式，走什么样的道路，似乎并不清晰。村民自治在理论上所解决的问题，主要是村庄内部关系，而政府体系的运作如何对接，还在摸索讨论之中。因此，需要用新的治理范式来理顺农村内外诸多方面的关系，这就是多中心治理。在这样的治理原则下，治理活动不是自上而下的强制，而是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、建立伙伴关系来管理公共事务。在这个过程中，权力的中心是多元的，分层次的，多种类型、不同层面的社会力量在协同合作基础上实现共治。政府领导农村的方略应该更改，应该顺应时势变化，走多中心治理的道路。
多中心治理的基本点，是改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。这样以来，既降低政府直接控制乡村导致的成本，减少政府管不胜管所带来的失败，也使得乡村社会内部充满了活力。这种新的治理范式，基本目标是让乡村问题尽可能地内部化和社会化。这里的“乡村问题内部化”是指，让基层化解自己衍生出的问题，乡村社会的问题尽量在乡村内部解决，而不是一有问题就首先成为政府直接面对的问题。这里的“乡村问题社会化”是指，让农民的问题尽量不要成为政治性问题，而是要尽可能地多地把这些问题社会化，成为社会性问题。
现在的突出现象是，当农民遇到问题的是，首先是通过向政府施加政治压力的方式解决，如出个交通事故、遇到伪劣化肥、劳资纠纷问题之类的事情，采取的反应是到政府上访、示威、冲击政府机关等，普通的社会生活冲突一开始成了政治性事件。并不是说农民采取这些办法不对，这是农民在体制面前的一个必然的反应。因为政府把社会生活控制如此严密，客观上是在诱导暗示农民有问题的时候只能针对政府，采取政治化的解决方式。事实上，不论对于农民来说还是政府来说，都有更好的解决途径和解决办法，那就是尽可能地通过市场经济的规则途径，或者通过社会组织的互动，或者通过利益团体的协商，总之是通过正常的社会性渠道来解决，而不是通过施加政治压力的方式来解决。现在的政府运行方式，其实是将许多问题政治化了。让农村问题市场化，让农民问题社会化，减少普通问题被政治化的过程，这是改善乡村治理的着力点。
走向多中心治理格局，实现乡村问题的非政治化，将是一个非常复杂的过程。本文认为，从当前农村工作的具体情况，应该在以下方面有所建树。这也就是所谓乡村治理要“有破有立”的“立”。
第一，在理念上，把“没有政府的乡村治理”作为探索方向。在治理理论中，“没有政府的治理”（GOVERNANCEWITHOUTGOVERNMENT）是一个重要理念。这个理念的核心内容并不是说不要政府，而是说在治理过程中，许多领域可以没有政府直接操办控制。这个理念与欧美新公共管理运动的核心经验可以共通。在新公共管理看来，并不是所有公共品都要政府来当供给主体，诸多公共品可以有非政府组织甚至私营部门来提供，或者，在公共物品的提供过程中，起码可以让非政府部门和政府部门展开竞争，既提高公共物品的质量，也提高政府的问责性和工作效率，比如在教育、卫生、环境建设等领域，非政府组织的作用就非常突出。在新农村建设中，有许多事情，是可以充分调动民间力量的，而不必什么事情都有政府来操办。民间组织出面，让农民自己操办，成本低而且效率高。如果
“没有政府的治理”可以作为乡村治理中的一个重要原则，那么，在现在的农村工作中，政府应该尽可能地减少对于农村的直接操控，避免动辄政府就发动一个什么样的运动，寄希望于依靠轰轰烈烈的“运动”中让农村在俯仰之间面貌巨变。
第二，在基层组织建设中，不追求“组织的健全”。现在的农村工作中，建立健全基层组织是非常重要的内容，占去基层政府很多精力。一个村子必须有“两委”，“两委”必得有规定数量的成员；两委之下，得有若干专门委员会，若干群众组织，这些组织还要有若干成员。在各项工作的考核中，建立健全组织成为首当其冲的项目。其实，在一个村庄的公共活动中，如果真正能发挥作用，也就是一两个人。或者说，如果真正有那么一两个人在为村子里的事情奔忙，这个村子的事务基本上就可以“搞定”。村庄里的办事机构，大可不必追求所谓“组织健全”。能健全固然好，不健全也无不可，关键是有人办事，并且能秉公办事。现在的问题是，追求“健全”本身成为重要工作，但是“健全”之后也是形同虚设。在不少地方，这个健全的组织基本上是摆设。为了这个“健全”的摆设，需要花费很多成本，要一本正经地几“推”几“选”，要有模有样地学习培训，要开一些莫名其妙的会议，要发报酬补贴，要诸多统计报表，要逐级工作汇报，凭空多了许多事情。这些事情按部就班地搞下来，村里很烦，乡镇也很烦。问题还在于，健全了以后往往有负作用，如不健全的时候不扯皮，健全以后增加了扯皮。本文认为，在农村工作中，不妨尝试松散的组织形式，有组织可以，没有组织也可以，只要有人张罗村庄里的事情就可以。政府的作用，主要依据法律监视乡村社会运行，按照法律规制乡村公共活动。
第三，让村庄选举变成“村民自己的游戏”。现在，组织村级组织的换届选举，成为基层政府工作的重要负担。选举本身已经复杂艰难，更难的是上级党委政府还提出种种“高难”要求，如经常见到的“双保”（保证选举按程序进行，也保证上级内定的候选人当选），还有的提出“一肩挑必须百分之八十”。这些令人哭笑不得的上级要求，更加重了选举的难度。在这样的指挥下，一些本来按正常程序可以顺利完成的选举，反而选举不成功了。正是这样的政府领导方式，造就了若干没有组织的村子。其实，个别村子没有健全的班子，或者若干村子的村主任不是党员，都不是什么大不了事情。现在基层工作中的许多麻烦，其实是政府自己造成的。如果放手让农民自己选，选上谁算谁，选上以后不满意，那就由农民自己再选下去或者罢免。在这里，最重要的是，政府只要监督把握住选举的游戏规则，让农民尽情地在这个规则里“游戏”，出了问题，让农民自己按规则处理。当选举真正变成村庄自己内部村民自己的事情的时候，村庄内部治理的诸多麻烦对于政府对来说就不复存在了。或者，让这些政府的麻烦变成农民自己的麻烦，由农民自己来处理。
第四，让民间力量策应“中南海的政令”。“政令出不了中南海”，已经成为一些政府高级官员的感慨和无奈。其实，在中央到地方的各级政府之间都有同样的问题，省里的指令市里不听，县里的指令乡镇也不听。不仅在不同层级的政府之间有不通的问题，即便在同一层级政府内部，不同政府部门之间，也存在政令不通的问题。我们在调查中，经常听到地方官员的此类抱怨，如：县长好不容易招引来外商，被县里几个部门的乱收费滥罚款整跑了；山区遭受了旱灾，农民进城做小生意的增多，县长要求有关部门关照，但是，罚款收费依然变本加厉。这样的事事例在地方随处可见，让那些看上去前呼后拥、威风八面的县委书记和县长叫苦不迭。面对这种情况，有两种不同的解决思路。一种是强化政府内部自上而下的监督检查，如政府系统增加了纠风办、督察室等诸如此类的机构。政府有了机构，便要扩招人员，添置设备，甚至购买汽车。这个机构要抓工作，于是开会发文件，下去检查，上去汇报，从此政府运转的大机器又有了一套新系统。这是我们多少年来习惯的思维和做法。但是还有一种思路，其实是更可以做的，就是强化民间监督，特别是让非政府组织起来监督政府的行为。民间力量是广泛而有作用的力量，也不需要政府化钱来供养。政令悬空不落实，农民期盼而不可得，是因为民间力量的呼应不够有力。如果乡村民间力量比较强势，积极主动地与政府体系互动，就会真正成为政策的监督执行者。让千千万万的政策收益者成为政策执行的积极监督者，政令就变得比较容易落实了。现在的主要问题是制度空间不够，表达渠道不通畅。因此，应该进一步放活民间组织发育发展的制度空间，让这些组织尽快成长，使得这些组织在建立良好治理过程中充分发挥作用。
主要参考文献：
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LilyL.Tsai:TheStruggleforVillagePublicGoodsProvision:InformalInstitutionsandAccountabilityinRuralChina。PaperattheConferenceonGrassrootsPoliticalReforminChina,
2004，October29-31,Harvard
一、“三农”问题的主要表现
（一）农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距日益扩大
我国是一个农业大国，农民占总人口的70%，自20世纪80年代农民增收放缓以后，从90年代末期至今我国农民的收入始终处于低速增长状态，与城市居民收入的高增长形成越来越大的反差。“九五”以来，尽管党中央把农民增收当作头等大事来抓，出台了一系列政策措施，但农民收入增长依然缓慢，增幅远远低于“八五”时期，也大大低于同期城镇居民收入增长水平，并呈逐年下降的态势。近5年来，城镇居民年收入增幅均在10%以上。2003年，农民人均纯收入2622元，同比增长4.3%，而同期城镇居民人均可支配收入8500元，比上年增长9.3%，城乡居民收入差距达到3.24∶1，呈继续扩大趋势。如果将城镇居民享受的医疗、福利等因素考虑在内，城乡居民实际收入比至少在5∶1以上。
（二）农民经济利益和平等权利得不到有效保护
由于缺乏风险控制机制，长期以来农民只是农产品价格的被动接受者，我国农业面临的自然风险和市场风险主要由农民来承担，此外，由于缺乏利益保护机制，在土地等生产要素的非农化转移中，农民往往只能被动接受土地的低价格而不能享有其应得的利益。在劳动力由农村向城镇转移的过程中，农民作为最弱势的群体，常常是最低工资的接受者，虽然为城市发展创造巨大财富而不能分享其成果。
在我国广大的农村地区，农民普遍缺乏必要的社会保障，无法享受公共卫生、医疗和教育。即使进入城市，实际上成为城市建设者和财富创造者，农民也不能享有与城镇居民同等的城市公共福利，遑论平等参与社会事务的政治权力。
（三）农业生产效率低下，发展后劲不足
我国绝大多数农村地区，在实行联产承包制以后的二十多年来，实际上并没有进行更为深入的制度变革，分家分户经营、自给性生产为主，出售剩余产品为辅的格局没有从根本上改变。首先，由于生产方式落后，农业生产效率十分低下，土地产出率不高、劳动生产率也比较低，因此日益缺乏竞争力。其次，由于缺乏有效的生产要素投入，导致我国农业发展后劲不足。改革开放以来，加快工业化和城市化的结果是导致农村廉价的生产要素和资源流向城市和工业，形成支持工业化的“低成本”优势，从而导致土地价值净流出、农村资金净流出和优秀劳动力净流出，使农业发展的支撑条件日益弱化。
二、“三农”问题的根源分析
（一）长期的偏向工业、偏向城市的发展战略，使城乡二元经济结构固化
长期的偏向城市的工业化发展战略，一方面在通过政府计划经济手段将资源配置到工业和城市的同时，另一方面则通过户籍制度在城乡之间构筑一道制度性壁垒，人为地使城乡分离，这从一定程度上限制了由农业份额下降引起的剩余农业劳动力资源向其他行业、部门的充分转移。虽然城市经济的发展为农村劳动力流入提供了大量就业机会，但相应的管理体制改革严重滞后，农民即使长时期进城务工经商，大部分仍难以取得城镇居民身份。二元经济社会结构形成以后，城市由于资本有机构成相对较高和充分利用现代物质文明及技术，使其发展的速度更快，把农业和农村远远的甩在身后，加之经济发展中的累积因果效应作用和资源要素的趋利流动，使城乡差距、工农差距更大，“三农”问题日益凸显。
（二）价格剪刀差和不合理的农民税费负担，导致农村资本大量流失
解放初期，为迅速实现经济起步，建成独立完整的国民经济体系，以赶超发达国家，我国选择了优先发展工业尤其是重工业的经济战略。
这一经济发展战略模式实际上需要农民以牺牲自身利益和发展机遇为代价来向工业化、城市化进行资本积累和资金贡献，为此，我国主要采取了工农产品价格“剪刀差”政策，税收政策和银行信贷政策。例如，1979～1994年政府通过工农产品“剪刀差”从农业提取的净剩余为12986亿元；1978～2001年农业各税和乡镇企业税金从54亿元增加到2594亿元，年均递增20.3%，2003年全国农业四税达到875.22亿元。除了税收以外，全国乡一级政府每年至少需要3700亿元才能维持正常的运转，其中约1800亿元要靠收费来解决，这又加大了农村资金的流失。
此外，农村信贷也是农村资金流失的重要渠道，由于农村居民在银行存款多而贷款少，以致农村资金通过银行信贷大量向工商业和城市流转，仅1996～2000年农村通过信贷渠道流出的资金就由1912亿元增长到4048亿元。
（三）制度建设滞后阻碍了农村经济的发展
首先是土地制度建设滞后。由于人地关系紧张这一基本矛盾，土地不是作为商品而是作为一种福利按人均分和承包给农民，农民对土地具有天赋产权，使一些制度性的缺陷逐渐暴露出来。由于土地所有权和使用权分离，农户拥有的土地产权残缺，权利的排他性不强，常常发生土地掠夺经营、土地保护功能弱化及保护中的搭便车问题，使土地加速向非农产业转移和流失。
其次是户籍制度、商品粮供应制度和劳动就业制度。新中国成立不久，为了保证对社会的管理，设立了严格的户籍制度，把公民划分为城市居民和农民两大类群，以致城乡间产生了难以逾越的鸿沟。改革开放以后，随着农产品供应形势的好转和农产品流通市场的开放，大量的农民涌入城市寻找工作机会，但是由于户籍制度及其所派生的劳动就业制度影响，农民进城务工成本很高，收入低，保障性差，一般都从事建筑业等最苦、最脏、最累、最具风险的工作，而根本得不到应有的收入和必要的劳动保障。
再次如现行的税收制度、社会保障制度、农村教育制度等存在的缺陷都极大地阻碍了农村经济的发展。
三、统筹城乡发展是解决“三农”问题的有效途径
统筹城乡发展不仅是增加农民收入的根本点和落脚点，也是促进农村经济全面发展，解决“三农问题”的有效途径。就其内涵和实质来讲，统筹城乡发展就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去通盘考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。
（一）调整乡镇企业发展战略，实现城乡工业一体化
改革开放以来，乡镇企业的发展增强了农村的经济实力，但是工业化的“二元结构”使得城乡工业结构雷同并导致低水平的市场竞争，极大地浪费了资源，使得农村工业化不论科技含量还是整体水平都大大落后于城市工业化。统筹城乡经济发展，要求在合理分工的基础上，形成城乡工业一体化的发展格局。要明确农村工业不是独立于城市工业之外的一种产业形式，随着农村工业化水平的提高，二者融合发展是必然趋势。政府部门要在税收、信贷等方面对农村工业加大扶持力度，促进其健康发展。
（二）逐步实现城乡劳动力市场一体化
长期以来，大量富余劳动力滞留农村，成为制约农村经济增长、农业劳动生产率提高、农民增收的主要因素。要从根本上改变农村面貌，必须尽快建立统一的劳动力市场，放宽农民就业政策，给农民提供更多的就业机会，要把农民就业问题的着眼点从局限于农村内部转移到放眼全局，实行城乡统筹。要打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限，让农民自由流动，自主择业，享受与城市职工同等的生活待遇。要努力提高农村劳动力的整体素质和就业能力。
（三）加大对农业和农村的投入和支持保护力度
针对我国城乡发展差距较大的现实，必须进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，要纠正长期以来国民收入分配中客观存在的城市偏向和工业偏向，加大对农村和农业的投入，变城市倾斜为农村倾斜。
首先，要加强农村基础设施建设，增加政府对农村基础设施和农村生活设施的投入，特别是加大对农田基本建设、电力、通信、医疗卫生设施建设的投入力度，以改善农业生产条件和农民生活条件。
其次，要深化农村金融改革，提高对农业和农村的信贷支持。要制定政策解决农村资金流出问题，引导和鼓励商业银行将在农村吸收的资金更多地投向农村，加大对农业的信贷投放。
再次，要进一步完善农村土地制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，必须长期稳定并不断完善，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。
（四）统筹城乡社会发展和教育事业
发展农村教育、卫生和文化等社会事业是政府的重要职责，所需要的投入应当纳入各级政府的财政支出范围。
要大力发展农村文化事业，丰富农民的文化生活，加强农村精神文明建设。要采取政策措施，引导社会力量投资举办农村的社会事业，建立多元化的投入机制，加快农村教育、卫生、文化等社会事业发展，使农民能够享受更多的公共产品。
要扩大社会保障面，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的包括养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保障体系。
要完善以农村年义务教育为主的基础教育体制，提高农民的科技与文化素质。
要将先进的科学技术通过有效的传导机制向农村转移，鼓励科技人员到农村领办、创办民营科技企业，实行科技生产要素参与分配政策，形成科技创新、创业的激励机制，提高农村的科技水平，促进农村、农业的发展，从整体上提高农民的科技与文化素质。
参考文献：
1、曹新.统筹城乡发展的主要问题和对策[J].经济研究参考,2005(76).
我国是一个农业大国，有13亿人口．其中农业人口9亿多人，农业劳动力超过4．5亿人。“三农”问题是我国经济社会发展的重大战略问题，“三农”问题既是困扰我们多年、但又不得不面对的世纪性问题，其影响的严重性和全局性已受到了全社会的普遍关注和重视，“三农”问题作为一项系统工程，需要全社会共同来想办法、出点子、拿措施。农村职业教育以服务地方经济为宗旨，以培养新型农民为主要目标，以反映当前农村经济发展的新科学、新技术、新知识为主要教学内容，在服务“三农”中有着十分重要的作用，是解决“三农”问题的一支重要力量。大力发展农村职业教育，提高农民的综合素质，将为实现科技兴农、科技创新和农村劳动力向非农产业转移奠定坚实的基础，对于解决我国“三农”问题有着极为重要的现实意义。因此，探讨农村职业教育为“三农”服务的新思路、新模式，使其与相关部门密切配合，更为有效地推动农业、农村、农民的发展，成为当前一个极为紧迫的课题。
一、“三农”背景下农村职业教育的地位和作用
加快解决“三农”难题，是推进现代农业建设的重要途径，又是地方社会经济发展的必然选择，更是社会进步的显著标志。随着国民经济的快速发展，农业产业结构调整．城镇化和工业化进程的加快，农民的文化素质和技能水平也应相应的得到提高，而我国的农村还很落后，农民重视教育的意识还很淡薄，加之广大农村地区科教事业落后，农民文化素质和技术水平普遍较低。因此，发展农村职业教育迫在眉睫，需要有关政府部门和基层教育工作者勇挑重担。
1．1农村职业教育对农业人才培养的贡献
受长期城乡经济社会二元结构的影响，农业、农村仍然是我国经济社会发展中最薄弱的环节．农民在某种意义上讲还是弱势群体。农民整体素质低于城市市民，平均受教育年限较短，文盲率较高。因此，需要“懂技术、会经营、善管理”的农业新型劳动者，即新型农民。农村职业教育，以培养适合农村经济建设需要的各级各类人才为目标，以全面提高受教育者的基础职业技术素质和掌握适当的专业实用技术为着眼点，根据职业教育的特点和对初中级人才的要求与成长规律，培养新型农民和农村致富带头人．为当地农村经济建设服务。实践表明，职业教育不仅能塑造现代的新型劳动者，培养出大批技术型、工艺型、管理型人才，而且职业学校还是科技传播的重要阵地，是推广科技成果的重要纽带。它能通过教学和多种宣传途径，把新科技传播、普及、推广到全社会，利用自己的优势搞“实验田、示范田”，建立科技辐射联系点，举办各种实用技术培训班，形成多层次、多功能，遍及整个社会的科技推广网络，提高科技进步对经济增长的贡献率。农村职业学校已成为农业人才培养的摇篮和基地。
1．2农村职业教育对促进区域经济发展的作用
农村职业教育是促进农村经济社会发展而举办的一种重要教育类型，一个地区农村职业教育发展成度决定了区域经济发展水平高低。职业教育的主要任务是最大限度地满足区域经济发展需要。按照各层次人才需求的比例来培养各种不同层次的应用型人才，改变劳动力结构，促进经济结构、产业结构、技术结构与职业教育层次结构的协调发展。实践表明，人力资源越来越成为推动经济社会发展的战略资源。受教育程度高的劳动者占有很大优势．贫富的差距不仅仅因为勤劳和懒惰，而缘于知识的差距。古语说“天道酬勤”。现在还应加上“天道酬智”，因为劳动者的文化程度、知识结构、专业技能与经济效益有直接关系。因此，大力发展农村职业教育，对发展第三产业、提高产业竞争力、促进就业和再就业、提高劳动者素质、加快技能型人才培养具有重要作用，是振兴区域经济的必由之路。
1．3农村职业教育对农业科技成果推广转化的作用
农村职业教育在农业科技成果推广转化方面的作用，主要表现在：通过围绕农村产业结构变化，调整专业设置，优化课程内容，面向农村经济发展和农民需要开设课程，培养农村实用技术人才，大力推广新型实用技术，提高农业科技转化效益，促进了农村经济发展和农民的增收在长期的办学实践中，已探索出一些较好的农业科技推广模式，有力地促进了农村科技成果的转化和农村经济的发展。(2)通过推广科技项目和实用技术，服务“三农”。农村职业学校一方面围绕当地支柱产业，实施科技开发和技术攻关，推广农业新技术；另一方面开展对口支援活动。进行实用技术和管理知识培训，送科技下乡。这极大地促进了科技成果的转化，提高了科技在农业增长中的贡献率。结合教学模式改革，实行产教研结合，农村职业学校已成为农村实用新技术的研究和示范基地。我国的农业科研。仅靠高等农业院校和科研所远不能够满足“三农”发展的需要，它们多半远离乡村，有着诸多的不便。而农村职业学校扎根于农村，能及时了解“三农”的需要。并依靠农村职业学校的人才和资源优势，实施产、教、研结合，针对“三农”的实际问题进行科学研究，加以解决．并通过基地示范迅速推广，有利于农业科技成果的推广。
1．4农村职业教育对农民继续教育的作用
党的十六大报告提出“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。”我国农村人口多、文化素质低，满足广大农民继续教育和终身学习的需求．是一项十分紧迫而又艰巨的任务。农村职业教育作为整个教育体系的重要组成部分，在构建终身教育和学习型社会中起着十分重要的作用。随着农业科技的发展和社会的进步，农民对学习和培训的要求将越来越高。对知识和技术的渴求将是农民群众的重要需求．因此．在满足农民多样化的学习需求，构建终身学习的学习型社会进程中，农村职业教育扮演的角色将越来越重要。
二、“三农”背景下的农村职业教育的发展对策
发展农民职业教育，提高农民素质。是解决“三农”问题的关键，对此社会各界要给予高度重视和大力支持：同时，农民职业教育的发展在注重教育发展规律的同时．更要结合我国农村社会、经济的发展规律，特别是结合“三农”问题实际．才能步入良性发展的轨道。
2．1健全法律保障机制，加大经费投入
健全的农民职业教育法规，不仅能使农民职业教育的制度自身得以稳定。还能直接或者间接的作用于政府行为和教育投入。因此，法制建设能够有力地保障农民职业教育的健康发展。目前，我国已颁布了《职业教育法》，但关于农民职业教育方面的专门立法还是空缺，建议结合当前实际情况，开展农民职业教育的立法工作，尽快出台《农民职业教育法》，作出系统的、可操作性的规定。首先是对农民职业教育的适用范围、实施机构、管理体制、农民的权利和义务、国家的鼓励、奖励等具体内容做出明确规定。其次，应理顺管理体制，创新工作机制。加大对职业教育的统筹力度．有效地理顺和整合职业教育的管理体系，建立和完善政府主导、职业教育与行业、企业紧密结合的有效机制，促进行业、企业与职业教育的沟通。第三，政府要加大经费的投入，对经费来源和其他保障措施进行强制性规定，以保证农民职业教育能够全面、有效、持续地开展。
2．2明确农村职业教育服务“三农”的办学宗旨
农村职业教育的发展就是为农业现代化和农村城镇化建设服务，为“三农”服务。只有端正了办学方向，农村职业教育才能健康稳步地发展。在现阶段，农村职业教育要明确办学方向。要突出农村职业教育的文化内涵，重点培育和造就新型农民，没有新农民，就没有新农村。
农业要发展，农民要致富，农村要发展，加强农村文化建设是基础。新农村的核心在于它的新文化，教育本身是文化建设的手段．农村职业教育要培育和造就新型农民，继而为建设社会主义新农村服务，必须突出自身的文化内涵。从经济社会发展相对较快的农村地区的经验来看，文化建设的作用日益明显。因此，农村职业教育要培养和造就新型农民，为建设社会主义新农村服务，不仅要注意对农民生产技能的培养，更重要的是要把对建设社会主义新农村所需要的文化、健康、卫生、环境保护、民主参与等知识传授给农民，提高农民的思想道德水平和科学文化素质，为形成农民自身健康的工作方式、生活方式，构建农村社会主义新风尚打下坚实的基础。
2．3创新人才培养模式．培育特色人才
农村职业教育无论是在培养人才、社会服务还是技术创新与转让，都要以市场为杠杆。为适应社会经济发展对多层次、多规格、多类型人才的需要，要创新培养机制．采用多层次分流、与高校学分互相沟通的人才培养立交机制，强化弹性、多级、灵活、高效的特色。因此，农村职业教育要充分依托行业、企业优势，不断深化教学改革．积极探索产教结合、校企合作的培养模式。具体模式有：1)“订单式”教育培养模式。由用人单位根据其对不同人才需求情况提出订单，学校按照用人单位提出的标准、数量进行培养，切合实际设置专业，根据岗位要求制定教学计划。设计知识和能力结构，确定培养方案，构建理论和实践教学体系。(2)“产教结合”培养模式。把整个学习过程分离为学习和T_作交替进行的过程。它是职业教育培养适应生产、建设、管理和服务第一线的应用技术人才的基本途径。(3)“校企合作”培养模式。企业和学校联合共同培养人才，企业作为学校的实习基地，接受学生实习并优先安排他们就业，学校为企业提供职工培训的场所。
2．4结合人才市场需求，培训农村剩余劳动力
农村职业教育是促进农村剩余劳动力转移的有力措施，农村剩余劳动力的转移是农村经济发展和社会进步的表现，也是农村产业结构调整和脱贫致富的重要标志。随着科技进步和经济的不断发展，劳动力就业结构正在发生深刻的变化．而一定的产业结构需要相应的人才结构和劳动力结构作为保证，一定的人才结构和劳动力结构需要相应的教育结构作为基础。职业教育应根据产业结构现状与发展趋势，设置相应的专业结构和层次结构，培养各产业所需的专业技术人才和有文化、有技术的劳动者，从而促进农村人口向非农产业的转移。
通过对农村剩余劳动力进行专门的职业教育与培训，可使他们掌握一定的专长和技术，提高他们的素质，增加获取参与人口流动的条件和机会，顺利实现农村剩余劳动力向非农产业和城镇流动，而且通过教育和培训的劳动力收入较高，职业也更加稳定，不至于造成转移劳动力的“回流”。因此，在推进城镇化进程中，农村职业教育扮演着极为重要的角色。通过农民职业教育，提高农村劳动力的文化素质，通过非农业职业技能、安全常识和公民道德规范培训，全面提升农村劳动力的择业、就业和创业能力，实现农村劳动力向非农产业的有序转移。这是建设现代农业、提高农民的就业技能和整体素质、实现农村劳动力转移的根本保证．也是解决“三农”问题的核心之一。
2．5开展绿色证书和技术等级资格证书教育和培训
绿色证书制度是农村一种新型的劳动就业制度，这一制度通过法律、行政、教育等手段对农民就业进行技术培训．绿色证书作为一种从业资格证书，有其严格的岗位规范和质量标准。按照岗位规范进行培训，严格加强管理，保证培训质量，才能体现绿色证书的科学性和严肃性。
1城乡居民收入差距现状分析
1978年以来，我国城乡居民收入分配制度发生巨大变化。居民收入水平不断提高的同时，收入差距也在发生着变化。一般认为，城镇居民的可支配收入可以用城镇居民家庭生活费加上各种非货币收入表示，农村居民的可支配收入，可以用家庭人均纯收入来代替。虽然这两个指标有一定的局限性，但仍能大致反映出我国城乡居民收入差距的基本状况及其发展趋势。
城乡居民收入差距大体呈现：先缩小、后扩大的趋势。城乡居民收入差距在改革初期有所缩小，但在20世纪80年代中期以来呈扩大的趋势。城乡居民人均收入的比率1978年为2.36，1985年则下降到1.37，1987年扩大到2.07，1995年扩大到2.46。到2007年，城乡居民收入差距进一步扩大，达到3.33。通过这些数据明显可以看出，我国城乡居民收入差距问题日益突出，需要经济界同仁共同努力找到切实可行的解决办法。
中国经济体制改革是一项逐步探索的过程，城乡居民收入差距也就表现为逐渐变化的过程。同时，中国的经济改革又是分阶段实施的过程，每个阶段改革重点和难点都不同。所以城乡居民收入差距也会呈现一定阶段的波动。
2党在农村的经济政策演变
经济政策是指，国家或政党为实现一定的政治和经济任务，或为引导和调节经济活动，所规定的在经济生活上的行动准则和措施。在阶级社会里，经济政策是由占统治地位的阶级制定的。
(1)第一阶段：1978年-1984年农村经济改革破冰阶段。党中央在这一阶段农村政策主要倾向于让农民获得自主和实惠。在此期间党制定的两项政策使得农民收入实现飞速增长：首先，确立家庭联产承包制；再次，农产品收购价格有了大幅度提高。农民收入高速增长是本阶段最突出的特点，农民人均收入从1978年的133.6元增加到1984年的355.3元。从此农民的货币收入占总收入的比重有所增加，从1978年的41.9％，增加到了1984年的58.1％。
(2)第二阶段：1985年-1990年农村经济改革的开展阶段。农村政策市场化成为这一阶段政策的主要特点。本阶段实施农村政策主要有：放开农产品市场，取消粮食统购政策，并在此同时大力发展乡镇企业。实行农产品市场调节机制，并增加对农业的投入；扶持、引导乡镇企业的发展。在这个阶段，农民收入的增长幅度较大。从1985年的397.5元增长到1990年的686，31元，扣除物价影响，年均递增率为2，97％。农民货币收入的增长速度波动较大。1988增长率为24.9％，1989年反而下降为10，8％，1990年则下降为3.3％。
(3)第三阶段：1991年-2000年农村改革的深入阶段。这一阶段主要任务是推动农村改革全面深化，建立农村社会主义市场经济体系。首先，1991年-1996年农民收入开始回升。此期间主要得益于深化粮食购销体制改革，充分调动农民发展粮食生产的积极性，提高了种粮农民的收入。再者，农民从乡镇企业和外出打工中得到的收入明显增加。其次，1997-2000年农民收入增幅又开始呈现下降趋势。主要是由于在农村中实行调整农业产业结构。虽然农民收入还在继续增长，但增幅逐渐放缓并且出现连续4年下降，这是改革开放以来的第一次。
(4)第四阶段：2001年-2007年农村经济综合改革。建设社会主义新农村成为这一时期农村改革的中心。围绕“多予、少取、放活”的方针，推进税费改革试点，加大对农业和农村投入力度。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”成为社会主义新农村建设的内涵和目标。这一阶段农民收入开始出现恢复性增长，至此。农民收入增长一直处于增长的状态。工资性收入成为农民增收的重要来源。随着进城务工的农村剩余劳动力不断增加，农民的工资性收入也不断增长。
3建立农民增收长效机制的建议
3.1大力推进农业结构战略性调整
依靠科技进步，优化农产品品种和品质结构，发展多种经营，向生产的广度和深度进军，立足于农业和农村经济的长远发展。政府应向农民提供市场需求信息与动态；加强生产经营指导，通过召开产品会、展示会等形式打开产品销路，扩大市场容量，培育农业产业化经营大型龙头企业以带动结构调整。
3.2强化调整乡镇企业发展
农村劳动力转移不充分，是收入水平低下的根本原因。制定和完善激励政策，充分调动各方面发展乡镇企业的积极性，政策才是乡镇企业发展的生命线，政府要加强宏观调控，确保乡镇企业健康发展建立健全服务体系，为乡镇企业发展创造良好环境，充分发挥乡镇企业在提高农民收入中的领头羊的作用。
3.3普及社会保障制度
我们既要对县情的一种梳理盘点、客观认定，也要面向国内外市场和按照可持续发展的要求科学选择。在发展主导产业上，必须坚持三点原则：一是培植特色产业要有韧劲，要像经营百年老店、打造跨国公司那样，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，只争朝夕，不断推进。二是坚持解放思想，更新观念，树立“求特”、“求精”的特色经济新理念，用世界的眼光、全局的思维来审视自己的优势和特色，从全省、全国乃至全球经济发展的新格局、新趋势中找准自己的特色经济定位。三是在选准“特色”产业的前提下，要千方百计促其扩张、裂变、规模发展。提升县域经济的竞争力，说到底就是要提高特色经济的竞争力，而提高特色经济竞争力的根本出路在于使特色经济产业化，形成由几个特色产业为主导的县域特色经济构架，最终实现用几个特色产业带动县域经济社会的整体大发展。
二、发展壮大县域经济，必须紧紧围绕投入和发展这个主线，把起飞的平台搭建好（一）民营突破。把民营经济培育成新的经济增长点是壮大县域经济的重要基础。民营经济能否有大的突破，关键是政府能否出台鼓励农民放心、放胆、放手、放开发展非公经济的具体政策和措施，也就是说有没有一个好的政策平台。近两年，我们就民营经济的市场准入、税赋、土地等方面制定优惠政策，使大批农民进入国企改革、城建、教育、卫生等领域，由此改变了固有的所有制经济格局，转变了经营方式，膨胀了民营经济总量。
（二）壮大园区。创办工业园，发展专业村、镇，是实现资源优化配置，形成产业族群，促进行业、产业、产品之间优势互补和集约经营的好路子。我们按照“民营企业园区化、园区城镇一体化、乡镇经济产业化、特色产业规模化、产品质量标准化”的要求，加大工作力度，全县范围内形成了10个特色经济块状群体，这些块状经济群体的形成，不仅提升了各个园区和产业的经济运行质量，而且拉动和派生出其他产业，发展了配套经济。今年，县城工业园区要入驻20家企业，总投资要突破3亿元。
（三）开放先行。扩大开放，外引内联，是提速县域经济的明智之举和必由之路。对此，我们努力做到：一是要把土地、资源、劳力、电价等比较优势的“王牌”亮出来，促其转化为招商引资、城市建设、承接产业转移和发展民营经济的优势；二是要把特色产业的“王牌”亮出来，科学编制招引资规划，使客商因利动心，迎利而来；三是要把优良环境的“王牌”亮出来，使人们感到异地创业的安全感和舒适感，敢来投资、愿来投资、主动来投资。
三、发展壮大县域经济，必须增强紧迫感和使命感，把求真务实精神弘扬好发展县域经济的任务十分艰巨和繁重。必须增强四种意识：一是要增强大局意识。加快县域经济发展事关全县大局，没有县域经济的快速发展，群众就会在全面建设小康社会中吃亏落伍，同时还会因一个县的落后影响到全市率先实现全面建设小康社会的大局，我们绝不能拖全市的后腿。二是要增强忧患意识。像我们这样县域经济相对落后的县份，再也不敢按部就班，必须瞻前顾后，超常规发展。三是要增强机遇意识。国际新一轮产业转移和资本流向加快，国内经济发展正全面进入新的快速发展周期，这为我们进一步拓宽县域经济发展空间，提供了良好条件和机遇。失去一个机遇，就会落后一个时代，我们必须乘势而上。四是要增强实干意识。实干兴邦，发展壮大县域经济必须力戒空谈，求真务实，真抓实干。我们一定要在全县上下大力弘扬永不懈怠的奋斗精神，把压力化为动力，坚定信心，励精图治，同心同德，实现县域经济新跨越。
发展县域经济需要注意的几个问题：
第一，发展县域经济要真正贯彻以经济建设为中心这样一个基本的方针。之所以这么讲是因为发现，在各地的县域经济的推动过程中出现了一些偏差，偏差在于后起的县在先进的县考察过程中仅仅看到它的一些皮毛，看到了它们的结果而没有看到它们增长的过程。比如他们学到要建大房产、要修大马路，却把仅有的一点钱都用到这上了。所以我认为发展县域经济说到底必须坚持以经济建设为中心，而这个“建设”是指社会财富充分利用的概念，不是大兴土木劳民伤财的概念。
第二，既然说要发展县域经济，就要实事求是，要以发展非国有经济为主的企业。不明确这一条，县域经济很难发展。因为我们县域经济一个最基本特点之一就是在县里没有多少国有经济，以前的国资结构里面，县一级有多少国有经济？有也不归县管，比如银行、电力、电讯这些。既然没有国有经济，当然就要努力发展民营经济。但有的地方两者都不发展，县乡的财政却在增长，钱从哪里来？就只有加重农民负担。所以民营经济不发展，大言之，就是没有了县域经济、没有了县的经济支柱，小言之，它对于减轻农民的负担，促进农业和农村经济的增长级为不利。我们到浙江、广州去看，农民富的地方，县域经济繁荣的地方，都是靠民营经济为主导，打江山。不发达的地方，差距也是在这里。中西部地区的很多地方领导还局限于依靠国有企业、财政部，“跑部钱进”，认为靠国家给项目的那点资金能把县域经济搞起来，这是不行的，因为我们整个国家经济体制改革的取向是市场经济，财政支出要从经济里面退出，从经济竞争领域退出。国家审计的项目会越来越少，国家直接投资的项目会越来越少，这点县级政府一定要非常明确。
一、承德市农村金融支持“三农”发展情况
(一)金融支农力度不断加大
据统计，到2009年6月末，承德市金融机构各项贷款余额560．4亿元，比年初增加129．6亿元，其中涉农金融机构贷款余额231．4亿元，比年初增加61．6亿元．占比为41_3％．比去年同期增长34．4％。县域金融机构各项贷款余额为208．6亿元，占全市金融机构各项贷款余额的37．2％．比年初增加46．6亿元，增长22．3％。县域金融机构贷款中，三家“农”字金融机构贷款占比达到78．1％，其中农业发展银行30．1亿元占14．4％，农业银行19．6亿元占9．4％，农村信用社l13．7亿元占54．5％。县域贷款中81％为涉农贷款。从贷款投向看，农户贷款106．3亿元，比年初增加27．9亿元，比去年同期增长44．7％，农村各类经济组织贷款25．1亿元，比年初增加7．5亿元。比去年同期增长70．2％；从贷款用途看，农林牧贷款49．2亿元，农村基础设施贷款38．1亿元。截至2009年6月末，辖区农业发展银行、农业银行、农村信用社农业产业化贷款余额为7．5亿元，其中，仅农业发展银行投放农业产业化贷款就达4．19亿元．农业银行2．7亿元。
(二)央行积极开展窗口指导
人民银行承德市中心支行继续鼓励和引导各金融机构拓宽信贷服务领域，创新信贷产品，完善担保机制．改进服务方式，采取多种有效措施支持有实力的农民工自主创业和返乡创业，有效加大对“三农”的信贷支持力度，鼓励金融机构出台加大对“三农”信贷投放的扶持政策，为金融机构积极拓展“三农”服务保驾护航。一是利用小额担保贷款等方式加大对农民212返乡创业就业的信贷支持，如丰宁县支行在组织农村信用联社深入企业和农户进行调研的基础上，提出了“以工哺农”、“以农促工”的窗口指导意见，并指导农村信用联社在工矿企业较多的乡镇开办了“农户借款、企业担保、农户到担保企业务工、企业用农户务工收入还款”业务，截至2009年6月末发放此项贷款余额5647万元．取得了良好的经济和社会效益：二是积极发展农村消费信贷，活跃农村消费市场；三是进一步加大对符合信贷条件的乡镇企业、县域经济劳动密集型小企业和农业产业化龙头企业的信贷支持．发挥其辐射拉动作用，扩大农民工就业市场容量，鼓励和支持农民工就地就近转移就业；四是加强外汇管理和政策宣传．为出国务工农民提供优质外汇服务；五是成立反假货币工作站。截至2009年6月末，全市已有215家反假货币工作站挂牌．约有400多名反假货币义务宣传员，县域反假宣传员184名，占全市的85％。
(三)涉农金融服务产品不断增加
农村信用社加大投放，实行信贷“增量、扩面、延伸”。截至2009年末6月末，全辖累放农户贷款77．39亿元，农户贷款面达59％；全辖建立农户信用档案40万户，评定信用户29．38万户、授信企业500余家．总授信额度达50亿元。创新和推出了农民工返乡创业贷款、劳动力转移培训贷款、财政贴息贷款、社团贷款和“个贷企还”等新型信贷产品。同时切实加强农村支付清算系统建设，近期推出了信通卡．全辖377家基层农村信用社开通了农民工银行卡特色服务，6月末，累计发放农民工银行卡4万余张。为农民存取款提供了方便：农业发展银行在支持农村基础设施建设和农业综合开发方面实现了突破，截至2009年6月末，共向以上两方面投入资金达14．3亿元，比年初增长101．5％。农业银行今年以来利用“三农”课堂．对农户和农村中小企业进行培训．通过发放惠农卡．推广小额农户贷款业务，提高了办贷效率，有效地缓解了农民贷款难问题．在8个县支行分别组建了“三农”业务工作组，并选派业务骨干充实“三农”业务客户经理队伍，全行“三农”业务工作人员已达75人，占员工总数的8％。截至6月末，农行累计发行惠农卡65734张，发放小额农户贷款18000万元，分别比年初增长1．1l倍和6．53倍，农户小额贷款授信7500户23250万元；为1761个农户注册了个人网上银行，为1075个农户注册了个人电话银行．发展趋势迅猛．取得了良好的社会效益和经济效益；承德市商业银行不断延伸业务触角，截至2009年6月末，在县区设立分支机构4家，发放贷款13．22亿元，成为支持县域经济发展的又一有生力量。
二、农村金融支持“三农”发展中存在的主要问题
(一)资金供给不足难以满足农村资金需求
一是由于承德辖区县域经济依然相对落后，经济总量小、综合实力弱、主导产业不强、经济结构单一，以及基础设施条件落后，交通不发达．加之随着国际金融危机的不断蔓延和世界经济增长的放慢，全市钢铁冶金、建筑材料、房地产等主导产业面临着愈加增大的市场风险。另外县域信用环境建设与银行贷款投放要求仍然存在一定的差距，农业自然灾害等多种因素，难以吸引金融资金向农村的流动。从调查情况看，农村改革和农村经济建设需要大量的资金支持，但由于农村金融机构提供的信贷资金比较有限，很难满足农村资金需求。2008年县域生产总值较2000年年均增速为21．6％，而县域金融机构贷款2008年较2000年年均增速为8．6％．贷款增速大大低于县域经济增速．农村信贷资金不能很好的满足快速发展的农村经济需要。二是近年来全市农村资金外流问题呈日益加剧的趋势。2008年末，全市县域金融机构存贷比为43．5％，较2006年下降11．1％，县域金融机构上存资金达175．39亿元，较2006年增长了106．4％。三是农村金融机构资金余缺不能相互调剂，一些农村信用社支农资金不足，而农行有资金但无机构，两者不能有效结合，金融机构存量资金不能发挥作用。四是邮储银行资金有余，但因成立机构较晚，贷款种类较少，信贷资金投放受到限制．其所吸收的资金不能充分用于支持“三农”。如承德市邮政储蓄银行2009年6月末存款47．5亿元，贷款1．38亿元，只占存款的2．91％。
(二)农村金融机构覆盖率低难以提高金融服务质量
据调查，2009年6月末，全市县域银行业金融机构427家(其中县城以下机构313家)，金融从业人员3156人．与2000年相比机构减少176家．与1995年相比减少358家。银行业金融机构在农村地区的覆盖率较低．目前有l0个偏远行政乡没有金融机构，成为金融服务的空白区。如农业银行丰宁县支行最多时有11个营业网点，目前只保留县支行1个网点，县城以下无营业网点。农村金融机构单一，全辖县及县以下农村信用社就有323家，占全部机构的75．6％，邮政储蓄银行66家(其中代办机构57家)，占15．5％。由于缺乏有效的市场竞争，农村金融服务质量难以提高。
(三)金融产品短缺难以满足农村金融多样性的需求
一是农村既有企业、个体工商户、农户，也有新型合作经济组织，既有种植业、养殖业，也有个体工商业、运输业，既有内销企业，也有外贸出口企业．不同的客户对信贷产品的需求不同，对金融服务的要求不一。目前承德辖区农村信贷产品品种有限，仅有农户小额信用贷款、农户联保贷款、助学贷款、抵质押贷款等少数金融产品，很难适应农村经济发展需要。二是信贷资金供求结构不尽合理据调查，全市前7个月的信贷资金投入是历史上最高的，但是投入交通能源基础设施的多，投入“三农”及实体经济的少，金融机构对“三农”提供的信贷服务中，生产性贷款多，生活性贷款少。截至2008年末．承德市农村信用社发放个人消费贷款5．41亿元，仅占其贷款总额的5．04％。三是随着现代农业的发展，对周期长、额度大的资金需求日益增加，但目前农村信贷仍以短期化、小额周转性贷款为主．截至2008年末，承德市农村信用社短期贷款余额99．29亿元，是中长期贷款的12．6倍。有的信用社因农业贷款风险较大，信贷投放有偏离农业的倾向．如某信用社2008年1—12月累计投放贷款954万元，而铁矿采选行业贷款就达790万元，占比高达83％，农业贷款所剩无几。农村信用社发放的小额贷款限额一般在1万元左右，只能满足简单的农业生产，对于规模经营的资金需求明显不足。同时，贷款期限设置不尽合理。
(四)结算和现金服务不到位难以满足新农村多元化经济结算的需要
截至2008年底，承德市辖区共开立各类结算账户1809505户，其中乡镇账户619007户。个人结算账户占总开户的99．2％，所有金融机构全部接人个人身份联网核查系统。但是辖区乡镇现代化支付系统覆盖率低，支付结算服务的基础设施建设相对落后，目前农村的支付结算仍以现金、支票和汇兑等传统结算方式为主。
(五)金融资金高利率难以体现对农村经济的支持
农业属于弱势产业，受自然条件影响非常明显，风险较大，并且农业利润较低．在贷款利率上应给予优惠，但事实并非如此。农村信用社在对“三农”贷款利率的执行上全部实行上浮，并且浮动幅度较大，一般都在50％一l30％之间．有的一浮到顶，达到基准利率的2_3倍，没有真正体现对“三农”贷款利率上的优惠，与国家大力支持农村经济发展的要求存在很大差距。同时，贷款难的问题依然突出，据调查，87％的农户认为目前贷款不能满足其生产和生活需求。农业贷款的高利率既增加了农民负担，又降低了农业利润，同时农村资金偏离农业问题的存在，不利于“三农”健康发展。
(六)严格的银行内部管理制度制约了金融机构支农作用的发挥
一是贷款审批权限的限制。目前，工农中建四家国有商业银行的县级支行除存单质押贷款外。基本上没有其他贷款发放的审批权，贷款审批权集中在省市分行，农业发展银行对小企业和产业龙头企业贷款审批权也集中在省市分行，因欠发达地区符合上级行规定贷款条件的企业较少，有的即使符合条件但由于金额较小，贷款审批往往受到限制。二是严格的责任追究，影响了基层行和信贷人员贷款投放的积极性。贷款责任追究制度的不科学、不合理问题影响了基层行和信贷人员贷款发放的积极性，造成信贷人员不敢放贷、不愿放贷。
三、对策及建议
(一)加快农村金融体制改革，构建竞争有序的金融体系
一个分工有序、竞争充分的金融市场上．金融组织的结构应当是既有大型、中型金融组织．又有小型甚至超小型的金融组织。因此，要加快县域国有商业银行综合改革步伐；引导农业银行、农发行县支行加大农田水利、农业开发、农产品加工及其生态环境建设的支持力度；发挥农村信用社多年在县域经营经验等优势，在服务“三农”中继续发挥金融主力军作用；加快邮政储蓄银行建设，督促邮政储蓄资金“取之于县，用之于县”；放宽农村金融准入政策。让不同类型、多种资本本着市场的原则进入农村，扩大村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构的试点范围，提高农村银行机构网点覆盖率，形成种类多样、自由竞争、覆盖全面、互补互助、分区高效的银行服务体系。放宽农村金融机构之间的资金使用限制，搞好区域内金融机构之间资金余缺的调剂，按规定在农村吸收的资金70％投放到农村使用，支持农村经济发展。
(二)人民银行不断完善对农村金融的信贷支持政策
鼓励所有金融机构履行其社会责任，促进城乡协调发展．提高对“三农”的资金供给能力。一是充分利用再贷款、再贴现等货币政策工具，引导增加农业投入，并根据农业生产特点适当延长贷款期限。实行弹性利率政策，适当向农产品加工企业和与“三农”经济密切相关的二、三产业倾斜。二是适当限制支农资金利率上浮幅度，正确处理农村信用社自身效益与社会效益、短期效益与长期效益的关系。三是规定国有商业银行投入支农资金的比例，财政按比例给予贴息，保障农村基础设施建设、农业综合开发和提高农业生产技术所需要的支农资金。四是人民银行适当降低县域机构存款准备金率．对县域和城市存款实行差别准备金管理。五是限定国有商业银行资金上存比例，同时制定优惠政策鼓励商业银行将盈余资金调剂到当地农村金融机构，为当地农村金融开辟更为广阔的资金来源渠道。
(三)积极推进金融创新，提供适合于农业经济的金融产品和服务
金融部门在贷款投放上要积极配合农业产业结构调整，把贷款投放到农村最需要的地方，促进“三农”又好又快发展。可以针对农村经济的需求，积极进行信贷产品创新。一是贷款流程创新。充分考虑农业经济的实际，重构适合县域农业经济的信贷流程，打造在无需担保抵押的“少、短、快”资金需求渠道。二是信贷产品创新。在成本可算、风险可控的前提下，要量体裁衣，设计符合农业经济需求的创业贷款、商铺租赁贷款、整贷零还贷款等多样化的金融产品和服务。三是服务领域创新。在服务县域地区传统项目贷款的基础上，不断拓展金融服务农业经济的领域，开拓在家庭作坊、劳务输出、专利创业项目等领域的信贷，根据不同的贷款对象，适当扩大担保抵押品范围，解决小企业和农户贷款难问题满足欠发达地区农业多元化的金融需求。
(四)适当下放贷款审批权限，完善贷款责任追究办法
各级金融部门要结合信贷规模，积极调整贷款投放结构，简化信贷审批程序，应根据不同地区农村资金需求情况和小企业、农户生产经营和诚信状况，适当下放流动资金贷款审批权限，实行“综合授信”，使其能够在确定的融资额度内随时获得贷款，为农村居民提供快速、便捷的金融服务。制定科学的贷款奖惩管理办法，对支农工作突出的基层机构和信贷人员给予奖励。对贷款出现的风险，应分清主客观原因，有区别的实行贷款责任追究，切忌实行“一刀切”，达到责权利相统一，保护信贷人员贷款支农的积极性。
(五)引导农村金融合理利率定价
1分别探讨了中国共产党三代领导核心的“三农”思想
理论界对中国共产党三代领导核心的“三农”思想分别进行了比较深入的研究，取得大量成果，特别是关于邓小平的“三农”思想研究成果相当的多，在人大复印资料上可以收集到的仅1998年到2001年专门研究邓小平农业思想的文章就有50篇。
关于的“三农”思想，学者们进行专门研究的不是很多，目前进入笔者视野的著作有郑以灵的《农民观透视》、陈高同、赵素芬主编的中国农业发展丛书中的《与中国农业发展》、中共中央党校出版社1995年8月第1版的《中国农业现代化之路》，以论文出现的研究成果有郑有贵在《党的文献》1999年第3期上发表的《的“三农”现代化思想与当代农村改革》，其余研究成果均散见于思想研究或者其他研究性文章里面。从研究内容来看，学者们重点研究了新民主义革命时期农村包围城市革命道路理论、和建国后农业社会主义改造和农业合作化运动理论。
关于邓小平的“三农”思想研究成果不仅数量多而且涉及面很广，从农业、农村和农民的各个相关方面都有论述，呈现出多角度、全方位的特征。学者们重点对邓小平农业发展思想的主要内容进行了发掘和解读，同时不少学者还从邓小平农业发展思想的理论来源、主要特点和重要意义以及其与科学发展观的关系方面进行了探讨。关于邓小平的农业发展思想的内容，学者们主要在以下方面做了精辟论述，一致认为它包括：农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础；农业的发展，一靠政策，二靠科学要科教兴农；因地制宜，积极发展多种经营；大力发展乡镇企业；增加农民收入，调动农民的生产积极性；农业发展的“两个飞跃”思想。学者们认为邓小平的“三农”思想具有求实性、创造性、超前性、人民性和辩证性的特点。同时，学者们还指出了邓小平“三农”思想的理论和实践意义。他们认为从理论上讲，邓小平“三农”思想在农业合作制、农业现代化、农民脱贫致富等方面极大地丰富和发展了马克思主义农业思想，从实践上看，它在我国改革开放后的农业经济实践中起到了科学指导的作用，从而使党在“三农”工作中取得了辉煌的成就。
对的“三农”思想进行专门研究的也不太多，还未见以著作的形式出现的专门研究的成果，但是可以在研究的经济思想的著作中找到其“三农”思想的内容，如顾龙生等所著《经济思想研究》。以论文形式出现的专门研究成果有王骏在《党的文献》2003年第5期上发表的《试论的“三农”思想》，他从基础论：“没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康”；改革论：“按照建立社会主义市场经济体制的方向继续推进农村改革”；发展论：“必须转变农业的增长方式”；中心论：“推进农业和农村经济结构的战略性调整”，“提高农业效益、增加农民收入”；创新论：“统筹城乡经济社会发展”，“加快城镇化进程”等几个方面全面论述了的“三农”思想的内容，同时指出了其鲜明特点。关于的“三农”思想研究其成果还可以从于法友在《烟台师范学院学报》(哲学社会科学版)2002年2期上发表的《论对邓小平农业思想的完善与发展》等文章中找到。
2揭示了中国共产党对“三农”问题的探索历程
中国社会科学院经济研究所武力在《党的文献》及其主编的著作《解决“三农”问题之路——中国共产党“三农”思想政策史》中以历史时间为线索分若干阶段详尽的阐述了中国共产党对“三农”问题的探索历程。
陈承红在《农业考古》2006年第3期上发表《中国共产党人的“三农”探索》以中国共产党的四代领导集体的“三农”思想为线索论述了中国共产党人对“三农”问题的探索历程。
孙仲彝在《上海党史与党建》2006年9月号上发表的《中国共产党解决“三农”问题的实践及历史经验》一文中，也是以历史为线索分两个大的阶段和若干个小阶段用详尽的资料阐明了中国共产党解决“三农”问题历程。
冯雷、田立春、刘大莲在《中共济南市委党校济南市行政学院济南市社会主义学院学报》2000年第1期上发表《中国特色社会主义“三农”理论的形成与发展——兼论中共三代领导核心的“三农”思想及其理论贡献》，从奠基、形成、进一步丰富和发展三方面指出了中共三代领导核心的“三农”思想的发展历程。
此外，广东省教育厅社科规划重点项目“当代中国农村发展道路研究”的最终主要成果、秦兴洪主编的《共和国农村的发展道路：中共三代领导集体的选择》，这本书全面阐述新中国50年来中共三代领导集体对农村发展道路的选择，从中我们也可以看出中国共产党的“三农”思想发展历程。还有学者从某一特定阶段阐述了中国共产党的“三农”思想历程，如何丽芬在《常熟理工学院学报》2006年第5期上论述了改革开放以来中国共产党“三农”思想的历史进程；华中师范大学刘国武2005年在其硕士学位论文中论述了中国共产党在新民主主义革命时期的对“三农”问题的认识历程。
3阐明了中国共产党“三农”思想的巨大贡献
卢文在《中国财经报》2001年07月4日第003版上发表《中国共产党在“三农”问题上的巨大贡献——纪念中国共产党成立80周年》一文，他分别从“三农”的涵盖的三个方面将中国共产党在“三农”问题上的贡献阐述为：在农业上的贡献：实行合理的土地制度、实行科教兴农战略、实现农业可持续发展、推进农业产业化经营、走具有中国特色的农业现代化之路；在农村问题上的贡献：一贯重视农村、使农村经济转向商品、市场经济、通过发展乡镇企业实现农村工业化，促进乡村城镇化、使农村进入小康；在农民问题上的贡献：注重调动农民的主动性和积极性、提高农民的组织程度和素质、组织农业剩余劳动力转移、帮助农民实现历史性的大转变。
中共南京市委党校教授王玉珍在《南京社会科学》2001年增刊——《纪念中国共产党成立80周年论文专辑》指出中国共产党人在“三农”问题上的理论和政策的突出贡献包括：从我国的基本国情出发，在理论上阐明了“农民问题是我国革命和建设的根本问题”找到了一条使农民从封建的土地关系下解放出来的道路；在调查研究的基础上，揭示了“农业是国民经济发展的基础”这一科学规律，并将“农业是基础”作为指导我国经济发展的重要方针之一；在如何发展生产力、调动农民的生产积极性上，我党从理论和实践两方面解决了农民走集体化道路的制度创新和实行以家庭联产承包为主的责任制、统分结合双层经营的体制创新；在探索中国农民如何增加收入，走上富裕的途径方面，中国共产党人历经探索完成了从集约经营——无工不富——结构调整、产业化经营、发展小城镇——税费改革等一系列理论创新和政策创新的过程。
冯雷、田立春、刘大莲在《中共济南市委党校济南市行政学院济南市社会主义学院学报》2000年第1期上发表《中国特色社会主义“三农”理论的形成与发展——兼论中共三代领导核心的“三农”思想及其理论贡献》指出，、邓小平、作为我党三代领导集体的核心，他们的“三农”思想为我党开辟中国的革命道路、中国的改革道路和中国的跨世纪发展道路做出了突出贡献，也为具有中国特色社会主义“三农”理论的形成与发展奠定了坚实的理论基础。
4总结了中国共产党解决“三农”问题的基本经验
李明、郭宇在《科学社会主义》2006年第1期上发表《中国共产党解决“三农”问题的基本经验》，指出中国共产党在认识和解决“三农”问题上积累了宝贵经验，这主要包括：必须高度重视“三农”问题，改进党对农村工作的领导；必须从全局出发，巩固农业基础地位；必须把调动农民的积极性作为制定农村政策的出发点；必须尊重农民的首创精神，依靠农民群众推进农村改革的伟大事业；必须坚持和发展农村基本经济制度，坚持农村改革的社会主义市场经济取向；必须巩固和发展工农联盟，正确处理党同农民的关系；必须从社会主义现代化发展战略的高度认识“三农”问题，进行制度创新，统筹城乡发展；必须高度重视农村民主法治建设，促进农民人权事业发展；必须加强农民教育，提高农民素质，全面推进农村小康建设。
中国社会科学院经济研究所武力在《党的文献》、《光明日报》及其主编的著作《解决“三农”问题之路-中国共产党“三农”思想政策史》中一再强调：新中国成立55年来中国共产党解决“三农”问题有不少历史经验和教训值得借鉴，包括：实事求是是形成正确认识的基础；民主制度是形成正确认识和决策的制度保障；以人民为本是形成正确认识和决策的前提条件。
5关于中国共产党历代领导集体“三农”思想的比较研究
学者们将中共领导集体的“三农”思想结合起来进行了比较研究。如李建宁在《攀登》2001年第4期发表《、邓小平现代化思想之比较》，邹开明、周世慧在《党史文苑》2006年第2期上发表《邓小平农业思想的比较研究》，北京师范大学李晋玲在《生产力研究》2004年第2期上发表《、邓小平农业思想的差异分析》，闵帅、陈洪勋在《菏泽师范专科学校学报》2003年第1期上发表《关于与邓小平农业发展思路的比较》，黄世贤、黎红刚在《江西社会科学》1996年第1期上发表《邓小平对农业经济思想的继承和发展》，郭翔宇在《学习与探索》2003年第1期上发表《同志对邓小平农业思想的丰富和发展》。在这些研究成果中，学者们一致认为与邓小平对农业在国民经济中的地位、农业发展的途径、农业发展的规划及经营体制的制定、发展农业采取的手段、实现社会主义农业战略目标的政策构思上，既有共同点，又有不同点。邓小平继承、发展了农业思想，形成了有中国特色的农业思想。有的学者还从知识背景和经历、所处的时代背景、对社会主义的理论认识及其性格等方面分析了二者产生差异的原因，他们认为在农业基础地位的认识上、农业和农村具体工作思路上丰富和发展了邓小平农业思想。
这些专著和论文从不同视角，不同侧面深刻阐释了中国共产党的“三农”思想，取得了一定甚至是可观的成果，成绩斐然。但是，随着我国“三农”实践的推进，相对于社会主义新农村建设所需要的理论支持来说，这只还是一个初步研究，理论研究尚有薄弱和不足之处。从目前的研究状况看，重复性研究比较多，综述研究太少，无论是整体研究，还是专题研究都需要大力开拓新领域。特别是对中共第三代及其新一代领导集体的“三农”思想的研究、中国共产党“三农”思想内在关联性的研究、中国共产党“三农”思想现实指导意义及其前瞻性研究要更加深入，这就有待于后来者的不断努力。
参考文献
［1］武力，郑有贵主编.解决“三农”问题之路——中国共产党“三农”思想政策史［M］.北京：中国经济出版社，2004，（1）.
［2］陆学艺著.“三农”论——当代中国农业、农村、农民研究［J］.北京：社会科学文献出版社，2002，（1）.
［3］农业部农村经济研究中心当代农业史研究室编.中国共产党“三农”思想研究［M］.北京：中国农业出版社，2002.
中图分类号：F720 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2012)02-0001-07
光阴似箭，岁月如梭，中共产党已经走过90年的风雨历程。在党的90岁生日之际，对党的历史，特别是党的执政经验与理论进行系统地总结是非常有意义的。本文对十六大以来中共产党解决“三农”问题的理论探索作以系统的总结。
一、十六大以来中共产党解决
“三农"问题理论探索
研究的现状及意义
(一)研究现状
近年来，有关“中共产党历史经验”的研究成为学界热点之一，但对于“十六大以来中共产党领导农村工作的基本经验”的研究却很少。就内研究现状而言，虽说“三农”问题是改革开放以来理论界研究的热点问题，但有关十六大以来中共产党解决“三农”问题的理论探索的整体研究并不多见。现就搜集到的资料，就十六大以来中共产党领导农村工作基本理论的研究分下述两类略作综述。
1.有关党领导“三农"32作的理论创新和发展的研究。当前，全面研究十六大以来党对“三农”理论创新与发展的文章比较少，绝大多数学者的研究都是围绕着十六大以来党对“三农”理论创新与发展的某个方面进行的：(1)关于十六大以来党的“三农”理论创新和发展的理论基础和现实依据的研究。如：山东大学张春梅在2007年硕士论文《的“三农”思想研究》中提出，马克思、恩格斯关于“三农”理论的探讨和列宁在社会主义实践中提出的许多重要思想是“三农”思想的理论来源。(2)关于十六大以来党的“三农”理论创新与发展的主要内容的研究。方振辉在《理论视野》2007年第4期发表的《十六大以来党在解决“三农”问题上的理论创新》一文中，把党在解决“三农”问题上的理论创新分为：重中之重，两个趋向论断，统筹城乡发展，增加农民收入与维护农民权益，提高农业综合生产能力与实现农业现代化，推进城镇化与建设新农村，改革城乡二元体制与深化农村综合改革七个方面。(3)关于十六大以来党的“三农”理论创新与发展的主要特点的研究。如：何丽芬在《常熟理工学院学报》2007年第11期发表的《对“三农”问题的理论创新》一文中，把“三农”思想的主要特征归结为五个方面：一是“三农”定位的高度，二是科学理论的系统性，三是理论风格的求是性，四是施政思路和政策措施的多样性，五是价值取向的人民性。(4)关于十六大以来党的“三农”理论创新与发展的重大意义的研究。如山东大学张春梅在2007年硕士论文《的“三农”思想研究》中认为，“三农”思想具有重要的现实指导意义：一是进一步深化了党对“三农”问题的认识。二是推进了我关于“三农”工作的实践。
2.有关党领导“三农"22作的基本政策的研究。关于十六大以来党领导“三农”工作的基本政策的研究并不多见，主要是对“一号文件”的研究。如，董文兵在《中石油大学学报(社会科学版)》2008年第6期发表的《从十个“中央一号”文件看30年农村改革》一文比较了改革开放30年来中共产党专门就农村工作相继在20世纪80年代和新世纪初两个时期共的lO个中央“一号文件”，总结了lO个中央“一号文件”所集中反映的中共产党通过政策制定和实施推动农村改革的历史进程。
总之，当前研究十六大以来党领导“三农”工作的理论创新与发展的成果中，大多数学者仅仅就某个方面的创新进行了研究，就十六大以来党对“三农”理论与经验的创新与发展进行及时、全面梳理的文章还未见到，这就为本课题研究留下了一定的空间和余地。
(二)研究意义
党的十六大以来是我农村经济发展最快、农民得实惠最多、党中央出台惠农政策最多的一个阶段。面对快速发展的农村经济，党中央出台了一系列惠农政策，但理论界对这一阶段党领导农村工作的经验和理论缺乏系统的研究。因此，研究意义是显而易见的，至少体现在理论和实践两个层面：
1.理论层面。系统总结十六大以来党领导农村工作的经验和理论，进一步完善色社会主义“三农”理论体系，为今后的相关研究提供必要的学理资源。
2.实践层面。通过总结十六大以来党领导农村工作的经验和理论，指导我们科学面对我农村发展出现的新的机遇与挑战，为今后的相关实践提供科学的理论指导。
二、十六大以来中共产党解决
“三农"问题理论探索的背景
20世纪90年代以来“三农”工作取得了一系列成绩，农产品告别了短缺，但是“三农”问题不断显现，“三农”工作的形势越来越严重，引起了新一届中央领导集体的高度重视。针对“三农”工作，中央提出了一系列新思想、新观念、新举措，把我们党的“三农”理论发展到一个新高度。深入研究十六大以来中共产党领导农村工作的基本理论产生的背景，有利于深刻理解理论产生的科学性和现实针对性。而十六大以来中共产党解决“三农”问题的理论探索的背景可以从现实与理论两个角度来把握。
(一)现实背景
20世纪90年代以来“三农”工作的形势越来越严重，用当时最流行的一句话来形容就是“农民真苦、农村真穷、农业真危险。”还可以把当时农村经济社会发展中存在的问题用以下几个字来表述：
1.重：农民负担重。(1)税费负担过重。税费改革前，农民的各项税费负担逐年增加，2000年达到1 359亿元。(2)教育负担过重。家统计局城乡调查队抽样调查发现，在2004年10月至2005年10月，在拥有就学阶段孩子的农村家庭中，子女教育花费占家庭收入的比重达到了32.6％；城市和小城镇家庭中，子女教育花费占家庭收入的比重也分别达到了25.9％和23.3％。(3)医疗费负担过重。卫生部2004年12月2日公布的《第三次家卫生服务调查主要结果》显示：我医疗服务费用增速超过了人均收入的增长，医药卫生开销已成为家庭食品、教育支出后的第三大消费，城乡居民平均一次住院费用相当于一个居民一年的收入。
2.多：农民利益流失多。(1)价格方式。在计划经济体制下，家为了完成工业化的原始积累，对农产品实行统购统销和合同定购。通过农产品之间的价格“剪刀差”的形式，运用比较隐蔽的价格手段，使农民的利益合法地从农业流向城市的工商业。专家估算，建以来农民累计作出的资金贡献高达约
9516亿元。近几年来，虽然国家放开了工业消费品的价格，但一些行业仍处垄断经营状态，同时，工业产品在价格方面相比农产品本身具有一定的垄断性。实际上工农产品之间的“剪刀差”仍然存在，专家估计每年仍高达1000多亿元。(2)税收方式。具体表现为城乡居民的税负不公与传统农业的税负过高，在税费改革以前农业税逐年增加，2000年达到465亿元。(3)信贷方式。近年来，由于国有银行的商业化改革，各大商业银行为了提高自身的效益，普遍存在从农村中收缩营业网点，并且转移信贷重点，向大城市和大企业集中。直接导致金融机构从农村吸储多、放贷少，农村资金大量流向城市。据测量算，1996-2000年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加到4048亿元。另据有关研究，在改革以后的数年份中，信贷资金都是从农村净流出的，在1979-1994年的15年间，有11年为净流出，流出资金总量为882亿元。致使农业和农民办的乡镇企业贷款十分困难，以2000年为例，全国金融机构各项贷款余额达99371亿元，而用与乡镇企业和农业的仅占10％，(4)土地征用方式。现行的农村土地征用制度规定，农民集体所有土地转变为城市建设用地实行行政审批制。政府通过行政手段规定农民集体土地征用补偿标准。而城市建设土地的出让价则实现了市场化，农民的集体土地转为建设用地市场价格大幅飚开，远远高于对农民的补偿，为政府建设城市积累了大量的资金。据有关部门粗略估计，改革开放以来，国家通过土地征用从农村中转移出的土地资产收益超过了2万亿元。(5)行政管理制度。现实中乡镇职能严重错位，一方面严重侵犯了农民的经营自，另一方面，一些乡镇干部为了片面追求政绩，不切实际地大搞政绩工程，使农民苦不堪言。同时乡镇机构雍肿、人员膨胀，全国仅在编的乡镇干部有1200多万人，大约40个农村劳动力供养一名干部，为了解决乡镇工作人员的吃饭问题和维持乡镇的正常运作，巧立名目、乱集资、乱罚款，以罚代管，变换各种手段从农民身上取得收入，这无形又加重了农民的负担，影响农民收入的增加。(6)劳动就业体制。改革后我国阻碍城乡人口流动的户籍约束与城乡壁垒仍然存在，有许多对农民工的歧视性规定大大地束缚了农村剩余劳动力的转移，一方面使大量农村劳动力束缚在土地上，土地的生产率极低，在农村形成了约1.5亿的剩余劳动力，另一方面在城市中进城务T的约1.3亿农民工的利益得不到保障，他们既不享受社会保障，也享受不了基本的劳动权利。他们用超长的劳动时间，恶劣的工作环境，换来是微簿的工资。他们用辛勤劳动为城市的繁荣富强做出巨大的贡献，但却总也摆脱不了贫困和被歧视的境况。据测算，一个农民工在珠江三角洲地带的贡献，折合成GDP约为3万元左右，除去自身消费和带回家乡的费用，还剩余1.5-2万元左右。以平均每人最低贡献1-2万元计算，四川有300万人在广州打工，为广东省的GDP的贡献每年约为300-400亿元。
3.少：财政投资农村少。(1)公共财政：改革开放以来，由于乡镇企业的迅速发展，国家从农村中征收的税收增加很快，但国家对农村的财政投入则明显落后于农村税收增长的速度，使财政资金从农村中净流出1978～2001年，农业税和乡镇企业税金由54亿元增加到了2 594亿元，年均增长20.3％。同期，国家用于农业的支出由不到51亿增加到1516元，平均增加10.5％。致使农村资金由财政渠道净流出达1078亿元。(2)社会保障：现实中农村的社会保障严重缺失，政府把财政用于社会保障的资金绝大部分投向了城市，在城市已经初步建立了与社会主义市场经济相适应的社会保障制度。但是分配给经济社会发展落后的农村比例严重偏低。2002年财政用于城市社会保障的资金约1200亿元，城市人均239元，而投向农村的约186亿元，农村人均约24元。农村社会保障主要以家庭保障和土地保障为主。
4.大：城乡居民之间的收入差距不断扩大。城乡居民收入差距过大是城乡发展不协调的主要表现。2002年达到3.11：1，创改革开放24年来新高。2003年将再创新高。国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料表明，城乡居民收入比一般为1.5：1，超过2：1的国家只有3个，中国为其一。
5.差：农村生产生活条件差。改革开放以来，由于农村集体组织的不断解体，农村公共物品缺少了主要的投资主体，灌溉系统、道路桥梁年久失修；一些曾经消失的流行病重新出现；农村人居环境“脏、乱、差”；生态环境不断恶化，使得农村生产生活条件差。这些严重的问题要求我们党需要对以往的各项政策进行反思。
(二)理论背景
发展经济学认为一个国家进入工业化中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力机制主要来自于非农产业是世界各国经济发展的普遍规律。这一时期阶段性基本特征是农业不再替工业发展提供利润，农业与工业的相互关系将得到大的改变。工业依靠自身的积累实现增长，实际上已经具备了城乡统筹的前提和条件。因为当工业化借助农业剩余扩张到能够通过自身的积累生成推动工业化的能力时，工业化进一步推进就不应再从农业中吸纳资本等要素。刘易斯认为，随着农业完成工业化积累的转折点出现，经济的二元结构特征萎缩，农业应成为接受“补助”，而不是受“挤压”的部门。换言之，一旦农业利润不再作为积累流向工业部门时，农业就获得了利用自身积累来寻求与工业平等发展的机会与权利。这就是工业化中期阶段城乡关系的基本特征。与工业化发展的阶段性特征相适应，确保农业积累不再为工业发展所吸取，农业与非农产业平等发展。众多学者认为，2002年中国已进入了工业化的中期阶段，因此，统筹城乡经济社会发展就成为最重要的理念。所以从经济社会发展的一般规律看，对“以农补工、以乡养城”的发展模式进行调整的时机已经成熟。
三、十六大以来中国共产党解决
“三农"问题理论探索的成果
“三农”工作的严峻形势要求我们党无论是从现实的角度，还是从理论的角度都需要对农村政策进行调整和改革。新一届中央领导集体顺应时展的要求，针对“三农"32作提出了一系列新思想、新论断、新举措，形成了我们党新的“三农”理论思想，可以概括为“六个基本”的理论体系和“举措”的政策体系。具体主要包括以下内容：
(一)“六个基本”构成了十六大以来中国共产党领导“三农”工作的基本理论体系
1.提出了统筹城乡经济社会发展的基本方略。2002年党的十六大第一次提出要统筹城乡经济社会发展，标志着我们党对“三农”工作方针开始重大的转变，由城乡有别向统筹城乡，实现城乡协调发展转变。
2.提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的基本要求。2003年年初召开的中央农村
工作会议，提出了“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”，明确了在这个阶段“三农”工作在党和政府全部工作中所处的地位。
3.作出了我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断。2004年党的十六届四中全会，总书记提出了“两个趋向”的论断，并在随后的中央经济工作会议上进一步提出，我国现在已到了“以工促农，以城带乡”的阶段。这是我们党对我国经济社会发展阶段的正确判断，为制定各项政策提供了现实和理论依据。
4.制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针。2003年年底召开中央农村工作会议，着重研究了促进农民增收、提高粮食综合生产能力等重大问题，中央指导农村工作的文件进一步明确，要实行工业反哺农业、城市支持农村和对农业、农村和农民长期实行多予、少取、放活的方针。为我们党制定新“三农”的政策提出了基本方针。
5.规划了建设社会主义新农村的基本任务。2005年10月，党的十六届五中全会提出的“十一五”规划《建议》，专题叙述了建设社会主义新农村的目标和任务。同年11月28日，国务院常务会议在研究2006年农业和农村工作时指出，2006年要坚持以发展农村经济为中心任务，全面推进社会主义新农村建设。标志着我们党对“三农”的关注由经济层面向全方位的转变。
6.提出了走中国特色农业现代化道路，形成城乡经济社会发展一体化新格局基本目标。2007年10月召开的党的十七大对“三农”工作做出了新的部署，对农村发展提出了新的要求，明确提出“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。为我们党的“三农”工作提出了新的奋斗目标。这“六个基本”构成了新时期指导“三农”工作的基本理论。
(二)“举措”构建了十六大以来中国共产党领导“三农”工作的基本政策体系
正是基于这一些战略思想，2004-2008年，中央连续出台了5个指导农业和农村工作的“一号文件”，制定了一系列具有里程碑意义的强农惠农政策，采取了一系列具有划时代意义的重大举措。一是全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，终结了2600多年农民种地缴纳税收的历史；二是实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等农业补贴制度，开创了直接补贴农民的历史先河；三是全面放开粮食购销市场和价格，迈出了农业市场化改革的关键一步；四是全面推行农村义务教育“两免一补”，实现了真正意义上的农村免费义务教育；五是普遍建立新型农村合作医疗制度，减轻了农民看病就医的负担；六是全面建立农村最低生活保障制度，构筑了困难农民基本生活的最后一道保障线；七是不断加快农村水电路气等基础设施建设，改善了农民的生产生活条件；八是切实加强农民工权益保护和服务，推动了城乡平等就业的进程。这八个方面的重大举措，基本构建起强农惠农的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架，正在形成加快农村经济社会发展的长效机制。
四、十六大以来中国共产党解决
“三农”问题理论探索
成果的特征
新一届中央领导集体的“三农”理论，与我们党以前的“三农”理论相比较具有显明的新思想和新特征，主要表现在以下几个方面：
(一)产生的社会背景新
我们党以前的“三农”理论是在农业社会和工业化初期阶段，在社会生产力不够发达这样的社会背景下提出来的；而我们党的新“三农”理论是在我国工业化发展到中期阶段提出来的。因而其产生的社会背景是完全不同的。
(二)追求的目的新
传统的农业社会，农业是人的衣食之源，也是国家财政的主要来源。统治者为了实现富国强兵，一方面重视农业和农业生产，另一方面又重视农业税收，重视禁止农民经商获取流通领域的利润。这种重农思想和重农政策，主要是重农业生产，重农民人口的数量，重国家对农民的索取。
我们党一开始就非常重视农民问题，把农民问题当作革命的主要问题，所以农民拥护共产党，支持党领导的武装斗争。革命胜利后，我们党把7亿亩土地分给3亿农民，农民成了土地的主人。按说农民问题应该解决了，但实际上并没有根本解决。因为新中国要强大起来必须搞工业化。借鉴国际经验，从中国国情出发，发展工业化，必须走农业支持工业、农村支持城市的道路，也就是“以农补工、以乡养城”的发展模式，因而国家继续征收农业税，实行农产品统购统销，同时还实行工农产品价格的剪刀差。经过20多年，我国工业化发展了，农民对此作出了巨大的贡献。但工农差别、城乡差距形成了，而且愈来愈大。事实上我们党重视“二三农”工作的目的更多是为了完成工业化所需要的原始积累，农民仍然是被索取的对象。
进入新世纪以来，我国总体上进入小康社会，工业化发展也在总体上到了中期阶段，而城乡差别仍在扩大。正是在这个背景下，中央提出了新的“三农”理论，从战略看，主要是重农业、农村生产力发展；重维护和实现农民利益；重政策创新和制度改革。从工作看，主要是财力分配等向“三农”倾斜，特别是废除农业税，实行补贴政策，“以工补农”取代了“以农补工”。很显然，我们今天既重农民的力量，更重农民的利益；既重农村生产力的发展，更重农民分享发展的成果。因此，新的“三农”理论追求的目的发生了重大的转变。也就是说既重农民的“力”，更重农民的“利”。
(三)体现的指导思想新
科学发展观是我们党理论创新的最新成果，是我们党新的指导思想。中央对“三农”问题提出的一系列政策主张，特别是几个“一号文件”所制定的政策，集中地体现了科学发展观的要求。
农民是农村的主体，是农业的主人。从根本上说，农业、农村问题都是农民的问题，农业、农村的发展要靠农民的全面发展。因此，从农民问题着手，是解决农业、农村问题的关键。新一届中央领导集体高度重视“三农”问题，最重视的是人的问题，是农民的问题。中央坚持把农民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。2004年“一号文件”把农民增收作为农村工作的中心任务和首要目标，体现了对农民的最大关怀；文件首次指出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”，对农民工的地位和贡献做了充分肯定，表现了对农民阶层的充分尊重；文件强调坚决纠正土地征用中侵害农民利益的问题，坚决纠正拖欠和克扣农民工工资的问题，等等，表现了维护和保障农民权益的决心和气魄，体现了善待农民工的深厚感情和对农民工高度负责的精神；文件强调加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民的素质，促进农民的全面发展，更是抓住了发展的核心和本质。所有这些都充分体现了“以人为本”的科学发展观的要求。
由于种种原因，在我国城乡、工农之间、农民与其他阶层之间的差距仍在不断扩大。在农村，农业和二三产业之间，经济发展与社会发展之间也严重
失衡。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，这是我们党从逐步改变城乡二元经济结构，全面建设小康社会的全局出发做出的重大决策。十六届三中全会进一步提出城乡统筹、区域统筹、经济社会发展统筹、人与自然和谐发展统筹、国内发展和对外开放统筹的“五个统筹”的思想。这些都充分体现了科学发展观要求。
(四)提出的观点新
党的十六大以来，党中央、国务院坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，在深刻分析国内外形势、准确把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从构建社会主义和谐社会、加快推进社会主义现代化的全局出发，提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的基本要求；提出了统筹城乡经济社会发展的基本方略；作出了我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断；制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的基本方针；规划了建设社会主义新农村的基本任务。这些新的“三农”理论的观点在我们党理论中是首次提出的，是我们党的理论中新思想、新观点。
(五)制定的措施新
在新的“三农”理论的指导下，2004―2011年，中央连续出台了8个指导农业和农村工作的“一号文件”，制定了一系列具有里程碑意义的强农惠农政策，采取了一系列具有划时代意义的重大举措，具体可以总结为“举措”的政策体系。这八个方面的重大举措，在我们党的政策中以前是没有的。
五、十六大以来中国共产党解决
“三农”问题理论探索的贡献
十六大以来中国共产党领导农村工作的基本理论是新一届中央领导集体理论创新的重要内容之一。其理论贡献笔者认为主要表现在以下几个方面：
(一)把马克思主义“三农”理论发展到新阶段
马克思主义经典作家主要以西欧社会的发展为背景，提出了自己的农业发展理论。但对在市场经济条件下，在工业化发展到中期阶段作为执政党、作为政府如何发展农业，如何解决日益严重的“三农”问题，这是马克思主义的经典作家没有预想到、也没有论述的。而十六大以来中国共产党领导农村工作的理论探索则比较系统地论述了在市场经济条件下，当经济社会发展到工业化中期阶段政府如何发展农业生产，如何解决“三农”问题。因此可以讲十六大以来中国共产党领导农村工作的理论探索把马克思主义“三农”理论发展到新阶段，是马克思主义理论中国化的重要内容。
(二)把党的“三农”理论发展到新阶段
十六大以来中国共产党领导农村工作的理论探索首先继承了我们党的“三农”思想的基本观点，又根据新阶段、新形势的要求，提出了新观点、新举措。如我们党的几代领导集体都高度重视“三农”工作，”而新一届中央领导集体在此基础上，进一步提出要把“三农”工作作为一切工作的重中之重。特别是我们党第一代、第二代、第三代领导集体提出的“三农”思想都是在工业化初期，在“以农补工、以乡养城”这种发展模式下提出的思想观点。而进入到新世纪，我国经济社会发展到工业化中期，根据经济学的一般理论和人类社会发展的一般规律，应该实行“工业反哺农业、城市带动农村”的发展模式，各项政策与工业化初期必须进行重大的转变。因此，十六大以来中国共产党领导农村工作的理论探索比较系统地回答了在工业化中期阶段政府如何发展农业，如何解决“三农”问题。因此可以讲把党的“三农”理论发展到新阶段。
(三)论述了在工业化中期政府如何解决“三农”问题
作者简介 陈喜贵，中央编译局当代所副研究员，哲学博士，北京100032
中图分类号 F323.22 文献标识码 A 文章编号 1672―2728(2008)08―0047―05
自党的十六届五中全会提出新农村建设和中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》以来，新农村建设的政治实践在全国蓬勃发展，理论探讨也不断深入。由于西部地区的自然条件、经济发展状况、社会政治结构、文化和民族特点等因素，新农村建设的实践呈现出与中东部不同的特点，对西部新农村建设的理论探讨也逐渐形成独特的体系，学者们或者是针对西部农村经济和社会发展的现实，或者是从西部农村经济和社会发展现实的角度出发，发表对新农村建设的看法。提出对策和建议。经过两年来的理论探索和实践发展，对西部新农村建设理论进行回顾和总结是很有必要的，也必将有助于今后西部新农村建设理论和实践的深入发展。
一、西部新农村建设的现实意义
(一)西部新农村建设的必要性。有论者指出。建设社会主义新农村是践行党的性质宗旨的需要，是体现社会主义本质的需要，是落实科学发展观的需要，是构建和谐社会的需要，是解决现实问题的需要。有论者进一步指出加快西部地区新农村建设之所以是推进和谐社会建设的关键点，原因在于全国和谐的薄弱之处是西部地区，城乡和谐的薄弱之处是农村，社会和谐的薄弱之处是农民。加快西部地区经济发展，改变西部农村的面貌，改善西部地区农民的生活，是构建和谐社会的难点所在，也是着力点所在，是突出的抓手。有论者还指出，西部新农村建设是我国全面建设小康社会的重要组成部分，是实现我国可持续发展目标的重要保证。
(二)西部新农村建设的预期作用。大多数论者一致认为，西部新农村建设为西部地区和少数民族聚居区的建设和发展提供了新的历史机遇。首先。在政策方针层面，新农村建设端正和明确了少数民族聚居区新农村建设和发展的思路，改变了过去单纯追求GDP的观念，更注重农村中政治、经济、文化的综合、协调、全面发展。其次，在经济层面，新农村建设有利于打破二元结构，促进工业和农业、城市和农村之间的良性互动，形成城乡协调发展的新格局，为统筹解决“三农”问题提供了总抓手，还可以促进农民生产方式和生活方式的变革。再次，在社会政治层面，西部新农村建设还有利于各民族之间平等、团结与和谐发展，有利于进一步巩固党在农村的执政基础，使农民群众通过新农村建设增进对党组织的亲近和信任。最后，在思想观念层面，新农村建设有利于农民思维方式和价值观念的变革，激发农民发展生产、增收致富、追求美好生活的愿望和内在动力。
二、西部新农村建设的实质、内涵和关键
(一)新农村建设的实质。有论者认为。新农村建设的实质，就是要以科学发展观统领全局，贯彻城乡统筹发展的基本方略，逐步建立以工补农、以城带乡的新型城乡关系，推进城乡经济社会全面繁荣。另有论者认为，新农村建设就是要改变农村落后面貌，缩小城乡差距，使城乡二元结构得到改观，达到统筹城乡、协调发展的目的。
(二)新农村建设的内涵。有论者认为，建设社会主义新农村是农村全面建设小康社会的集中概括。与传统农村相比，社会主义新农村具有五个方面的突出特点：其一，社会主义新农村是城乡统筹良性互动的新农村；其二，社会主义新农村是农业生产比较发达。现代化水平、科技贡献率高，经济效益大幅度提高的新农村；其三，社会主义新农村是生态环境良好、生活环境优美的新农村；其四，社会主义新农村是基础设施和生产生活设施良好的新农村；其五，社会主义新农村是乡风文明、管理民主的新农村。
(三)西部新农村建设的关键。根据西部农村的特点，将新农村建设的重点或突破点放在哪里，直接关系到新农村建设的对策设计和实践成效。在此问题上，众说纷纭，争议颇大。有论者认为，要进一步提高西部农村生产力、创造力和可持续发展能力，应该着重研究西部地区农业产业化、农民组织化和农村合作组织、农村富余劳动力转移、新型农民培养造就以及村镇建设和环境整治等五个方面的问题。有的论者更重视人的因素，认为建设新农村的关键是调动农民的积极性、主动性和创造性，引导他们运用自己的双手创建美好家园，前提是提高农民素质、培养新型农民。有的论者更重视生态问题，认为只有通过大力发展农业循环经济，充分利用农业的可再生资源，才能进一步提高农业综合生产能力，使农民的收入水平得到进一步提高，使农村生活环境得到进一步改善，并实现农业的持续发展，加快西部地区的新农村建设。有的论者更重视经济发展，认为推进新农村建设，必须以经济建设为中心，以生产发展为首要任务，以提高农业综合生产能力为建设重点。最后，有的论者认为，应该将改善农民生活作为新农村建设和构建和谐社会的着力点、关键环节，加快推进西部大开发，缩小地区、城乡之间的差距。
三、西部新农村建设的障碍
(一)地理、气候和生态等自然资源条件。所有论者都指出，西部地区地处内陆，以山脉、高原、沙漠、戈壁为主，交通信息闭塞，气候恶劣。土质贫瘠，耕地面积小，生产和生活用水短缺，生态环境破坏严重，是西部地区贫困的重要原因，也是西部新农村建设的巨大障碍。比如，贵州喀斯特地区山高林密，坡度陡峭，道路崎岖，岩多土少，石漠化严重，机械化程度低。甘肃地处青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交汇区，地形复杂多样。自然环境恶劣，森林覆盖率低，农业生态脆弱，土地沙化，干旱、大风、冰雹、霜冻等自然灾害频发。
(二)劳动力素质、结构和思想观念等人力资源条件。所有论者一致指出，西部地区农民的文化素质普遍偏低，文盲率远远低于全国平均水平，导致劳动生产率很低。在科技文化素质方面。有论者指出，西部地区农民对新事物、新技术的接受能力偏低，对市场的认识粗浅、模糊，对农业产业化和市场化缺乏思想准备，保守和小农意识根深蒂固，缺乏开拓进取的精神和魄力，大多数人缺乏一技之长，先进的农业科学技术难以推广。在劳动力结构方面，有论者指出，随着青壮年劳动力向非农部门的转移，农业生产主要依赖老、弱、妇、幼群体，使西部农业劳动力素质日趋低下的状况更加严重。在消费观念方面，有论者指出，西北地区农民的消费主要集中在物质生活方面，文化生活消费显得相对滞后。在文化消费方面，先进文化、高雅文化消费不足，而低级庸俗文化消费仍有较大市
场。在道德文明素质方面，有论者指出，西部地区农民一方面受市场经济负面影响，拜金主义、个人主义、享乐主义盛行，另一方面，愚昧落后的思想观念重新泛起，、封建迷信等思想有抬头趋势，从而导致勤劳节俭、诚实守信、尊老爱幼等传统美德正在丧失，关心集体、热心公益等集体主义观念正在淡化，民主法治观念依然淡薄。
(三)发展总量、产业结构和基础设施等经济发展条件。就总的情况来说，正如有的论者所指出的那样，2000年西部大开发之前，国家对西部地区的投资份额较低，西部地区传统产业相继萎缩，新兴产业发育迟滞，产业发展缺乏新的增长点。就二、三产业发展状况而言，有论者指出，西北五省二、三产业所占GDP的比重远低于全国平均水平，还缺乏为新农村建设提供支持的能力，并且其产业结构侧重于资源密集和资本密集等类型，产业关联效应、产业升级效应不明显，对区域就业、城镇化以及提高当地人民生活水平的贡献相对较小，也没有形成明显的区域分工，不易产生明显的经济效益，不足以提供新农村建设的资金支持。就农业而言，人均耕地少，人地矛盾突出，生产性基础设施、服务性基础设施和流动性基础设施严重不足，农业产业化的模式还需要进一步创新，进一步发展，农业产业化龙头企业素质还需要进一步提高，产业发展的低水平、产业结构的低层次和产业结构的高度偏离。成为西部地区新农村建设的障碍。就经济总量和人均收入来看，西部地区区域贫困和个体贫困并存，农村贫困程度深。
(四)农村党支部、基层组织和管理等政治条件。一些论者指出，西部农村党支部领导核心作用发挥难。一是执行政策无力，二是加快发展无门，三是服务群众无钱，四是化解矛盾无法，五是自身致富无能。西部地区和一些少数民族聚集地区，农村基层管理乏力，部分干部法制意识淡薄、思想观念陈旧和自身能力欠缺，、主观主义和形式主义作风严重，无法担负起新农村建设的重任。一些少数民族干部存在“等靠要”的臣属型政治文化；一些村干部缺乏平等意识，以狭隘民族主义或大民族主义处理民族关系；一些少数民族村干部受宗教的影响，以宗教价值观判断是非曲直，甚至影响政策；一些村委会主任，缺乏民主意识，在决策时一手遮天；一些村干部缺乏村民自治所必需的政治经验、政治技巧。广大农民对自己依法享有的政治、民利不熟悉，更谈不上行使，村委会选举常常是走过场，阻碍了当地经济和社会事业的发展。
(五)文化教育、医疗卫生和社会保障等社会条件。在文化教育方面，有论者指出，由于历史和政策方面的原因，教育资源在城乡分配不公直接导致了农民受教育程度低。同时，农民注重物质消费，对子女教育、农业科技投入、农民自身精神文化消费的投入明显不足。西部地区“毛入学率”和每万人口在校大学生数都远远低于全国平均水平。另有论者指出，西部农村养老保险、医疗保障和最低生活保障等体系不健全，远远不能满足西部广大农民的需要。
四、西部新农村建设的基本原则和策略
(一)需要处理的矛盾和关系。有论者认为，西部新农村建设需要处理和化解人多地少的矛盾、农村对人才的需要与农民素质普遍偏低的矛盾、西部资源开发的控制与农民生活基本需要的矛盾、以及分散经营与市场化经济格格不入的矛盾。另有论者指出，在新农村建设中，需要处理好民族地区以下各种关系：一是正确处理新农村建设的总体目标和不同地区具体实施战略的关系；二是正确处理经济增长与社会发展的关系，推进民族地区全面协调发展；三是正确处理新农村建设和城镇建设的关系；四是正确处理发展与生态人文环境保护的关系，将文化保护与生态环境保护视为完整统一的工程，实现民族文化与自然环境的和谐；五是正确处理新农村建设总体目标与个体差异的关系，坚持以人为本、以民为本的理念，充分尊重农牧民自己的选择权利。正确处理鼓励个体积极性与合作组织协调的关系；正确处理社会主义核心价值与各民族传统文化价值观的关系，引导民族传统文化价值观与社会主义核心价值体系相适应。关于少数民族地区的新农村建设，有论者指出，要处理好四种关系，即新村建设与新农村建设规划之间的关系，新农村建设与传统文化、民族文化传承的关系，宗教文化、与新农村建设的关系以及生态环境与新农村建设的关系。
(二)新农村建设的主体、主导和机制。关于新农村建设的主体、主导及其与其他各种力量的关系，还存在相当大的分歧。有论者认为，构建西部新农村建设的发展平台，必须以政府为主体，而且是中央政府的投入为主体，国家通过加大对西部地区的投入力度、支持力度和财政转移支付力度，建成具有一定水平的新农村发展平台之后，才能带动社会各界特别是经济实体的广泛参与。相反。另有论者认为，新农村建设不应该成为政府代替农民包办的新农村建设，而应是农民自主的新农村建设；同时，也不能站在政府和城市的角度来建设新农村。农民是农村和农业的主体，农民也应该是新农村建设的主体，必须充分尊重农民意愿，了解农民的切身需求。发动农民主动参与，组织农民共同建设。没有农民积极参与的新农村建设，不是真正的社会主义新农村建设；没有农民积极参与的新农村建设，也很难取得成功。最后，有论者对主体和主导进行了辩证的分析：“三农”问题首先是体制性问题，新农村建设必须突破二元结构的束缚，通过“以工哺农、以城带乡”，促进农村的全面发展。从而决定了政府既是启动者，又是组织者和出资者，政府必须发挥主导作用。同时，“三农”问题又是发展性问题，是各个国家和地区工业化和现代化进程中出现的常态，“三农”问题必须在发展中解决，而农民是发展的主体，他们既是新农村建设的受益者，也是新农村建设任务的主要承担者，只有确立农民的主体地位，引导农民积极响应、参与和支持，新农村建设的任务才能顺利完成。此外，新农村建设也需要社会各界的广泛参与。新农村建设的机制就是，通过政府的帮助、支持和引导，培育农村和农民的自我发展能力，在农村形成各种发展力量的合力，形成政府、农民和各种力量之间的良性互动关系。
(三)新农村建设的基本原则。有论者提出，西北新农村建设应更加注重长远性，坚持规划优先、分步实施、因地制宜的原则；与扶贫开发相结合推进西北地区新农村建设；与退耕还草相结合，在新农村建设中同时注重自然环境与生态环境的保护。有论者也指出要因地制宜推进新农村建设，不照搬、不强求统一的建设模式，改善农村公共服务保障体系，为新农村建设提供基础保障，注重生态环境的可持续发展，避免“涸泽而渔”、“杀鸡取卵”、“寅吃卯粮”式的急功近利行为，转变农民观念，培养新经济时代农民应具备的基本素养[2¨。有论者提出，分类指导是新农村建设的有效原则。还有论者提出，坚持新农村建设的长远目标与渐进发展相结合，坚持自下而上与自上而下相
结合，坚持内涵的新农村建设与外延的新农村建设同时并举。
五、新农村建设的主要措施
(一)加大资金投入力度，加强基础设施建设。西部地区工业基础薄弱，“工业反哺农业”存在相当大的困难，因此大多数论者都强调加大资金的投入力度。一是要争取中央和地方政府对西部地区的资金投入；二是要用好政策，加大引资力度，整合各方面的资金；三是要加强资金监管，提高资金利用效率。首先，加强公共投资向农业基础设施的倾斜，优先发展农田水利建设，以提高农业抗御自然灾害的能力。其次，加强道路交通和电网改造等生产基础设施建设，改善生态环境。最后，加强村内道路、自来水工程以及电视、电话等生活基础设施建设。
(二)发展县域经济，提高农民收入。有论者指出，县域经济是我国城市经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，是社会经济功能比较完整的综合性经济单元，是我国国民经济体系中一个重要的关键性层次。发展县域经济是解决“三农”问题的必要途径，是实现“以城带乡”的重要支撑。是建设新农村的强大引擎。具体来讲，发展县域经济，一是要发挥资源优势，培育支柱产业；二是要鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业；三是要着力发展县城和在建制的重点镇，为小城镇发展创造有利条件。四是要发展劳务经济，把劳务输出作为扩大农民就业、增加农民收入的重要手段；五是发展非公经济，引导企业要素聚集，改善金融服务。
(三)推进农业产业化，发展现代农业
1 促进农业产业化。一些论者从不同角度和方面，指出了农业产业化的基本内容。首先。以工业化的理念推动农业产业化，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，调整优化产业结构，加快建设优势产品产业带，让农民从低水平的生产中解放出来。其次，推进一村一品，发展特色产业。根据地域特点。大力开发最具特色和个性的产品。最后，发展农业合作组织。鼓励土地规模经营和集约化生产。探索“市场+基地+农户”的模式，实现大面积市场化、组织化；按照市场需求组织农民进行规范化、标准化和专业化生产，保证农产品的质量和安全；还要提高农业龙头企业的素质。
2 大力发展循环经济，建设生态农业。一些论者指出，循环经济和生态农业是农业现代化的重要组成部分。具体到西部地区，要着力解决水土流失、荒漠化防治问题；做好西部地区退耕还林还草和植被恢复工作；加强西部地区减灾、防灾、病虫害综合防治；推行农业清洁生产；建立生态农业的激励机制和保障体系，实现西部地区农业以及其他资源的可持续利用。
3 加大科技支农力度，培养农业科技人才。有论者指出，一是充分发挥农技站的作用；二是加强与科技部门、高等院校的联系与协作；三是制度化、规范化，甚至强制性地对农民进行农村实用科技培训；四是建立激励机制，留住本地科技人才，提供优惠政策，尽可能引进人才。
(四)发展基础教育和培训，造就新型农民。首先，有论者提出，优先发展教育事业，切断“穷根”。在加大对西部地区教育投入的同时，还应从西部地区农村实际情况出发，采取一些非常规措施，鼓励教师资源向西部农村倾斜，应着重强调非物质性、有长远效益的激励。其次，有论者指出，提高农民素质，一是要从基础教育人手，提高农民的文化素质；二是要加强农村职业教育，提高农民的科技素质，向农民传授现代农业技术和标准化生产知识，以及富余劳动力转移所需的专业技术；三是突出政治思想道德建设，提高农民的人文素质，提高农民的民主法制意识，将传统美德和现代文明结合起来，克服小农意识和陈规陋习。最后，还有论者指出，要引导西部地区农民树立科学合理的消费观，鼓励农民扩大文化教育投资，克服封建迷信、铺张浪费和等陋习。
