2012年，内江市完成了5个试点村的农村产权改革，共颁发集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地（含宅基地）使用权、林权、房屋所有权等五类权属证书8214册；2013年，在24个乡镇开展了农村产权制度改革，涉及406个村、4294个村民小组、26.8万户；2014年，即将启动47个乡镇的农村产权制度改革，力争2014年全部完成。
方法一：推行“三自一引”，凝聚改革共识
深入发动，让农民“自愿改”。内江市先后召开村民院坝会1800余次，发放宣传单、年画、春联等100万余份，并组织村民代表外出参观，让广大农民知晓“为什么改、改什么、改了有什么好处”，充分调动农民参与的积极性和主动性。“信息公开”是农民自愿改革的基础和保障。
村民议决，让农民“自主改”。内江市开展农村产权制度改革的所有村、组均民主选举产生了议事会、监事会，组建了指界小组、丈量小组、调解小组，测绘由村民到场、指界由村民确认、确权方案由村民议决。“商量着来”是农民自主自愿改革的基本方针。
矛盾化解在基层，让农民“自治改”。市县乡村四级建立了纠纷调处机构，将农村产权改革中的矛盾问题交由群众互相协商、自主解决，充分尊重农民群体的利益诉求。“直面矛盾”是农民自治诉求下推进改革的必经之路。
狠抓基层党建，由支部“引导改”。选好配强村党组织带头人，将村级工作经费由每年1万元提高到每年2万元，进一步加强对村、组议事会、监事会的指导，规范运行机制，促进组织意图与群众意愿的有机统一。“党的领导”是把握农地产权改革方向的重要抓手。
方法二：推行“三化”模式，实现农民的财产收益
承包土地股权化。农民自愿以承包地入股成立合作社，由合作社统一对外流转土地，发展规模经营。合作社对农户按承包地面积和人头配发股权并发放股权证、按股分红。
实例：农民自愿以承包经营权入股成立合作社，由合作社统一对外流转土地，发展规模经营。合作社对农户按承包地每亩1股配发股权2765股，按户籍人口每人1股配发股权2668股，共5433股，并发放股权证、按股分红，从而实现了承包土地股权化。
集体资产股份化。成立集体资产管理公司，村集体和村民小组自愿将山坪塘、集体建设用地等作价入股，公司将股份按人头配发给农民并发放股权证，经营收益按股分红。
实例：内江山坪塘182亩作价入股91万元（910股），集体建设用地167亩作价入股835万元（8350股），集体经营性用房2500平方米作价入股400万元（4000股），闲置房产1300平方米作价入股130万元（1300股）。公司将股份按户籍人口配发给农民，经营收益按股份分红，从而实现了集体资产股份化。
农村资源资本化。引进市场主体，与集体资产经营管理公司合作，进行乡村旅游或特色产业开发，收益分成。“三化”模式实现了农村生产方式也从分散向集中、从传统向现代的转变，既让农民获得土地流转收益、股份分红、务工收入，又缓解了改革中有户无地的矛盾。
实例：集体资产管理公司与重庆林圣公司合作开发乡村旅游，林圣公司用现金入股，集体资产管理公司用集体建设用地入股，经营利润由集体资产管理公司分配至村、组，再由村、组分配给农民，从而实现了农村资源资本化。
方法三：推行农业BOT机制，给予农民致富的预期
内江借鉴基础设施“建设――经营――转让”模式，推行农业BOT（build-operate-transfer），创新土地流转方式，鼓励工商资本下乡，由政府补助土地租金，引导企业集中成片流转土地，建成了万亩无花果基地，前五年由企业统一经营管理，农民代为管护，五年后企业将盛产的无花果无偿移交给农民自主管理，并对农民按保护价收购，从而避免了土地流转对农民的挤出效应，实现了农村发展、农民受益、企业得利的多赢局面。
实例：在测实测准土地面积、明晰土地权属、农民自愿的基础上，内江市引进金四方果业有限公司，成片流转承包土地栽植无花果。第一年政府补助土地租金的100%，第二年补助80%，第三年补助60%，第四、五年由业主支付土地全部租金。从第六年起，由业主将盛产的无花果树（无花果盛产期一般为15年）无偿移交给农民。同时，由金四方果业有限公司出资20%、农户出资80%共同成立专业合作社，并由金四方果业有限公司与农户签订收购合同，按保护价予以收购。目前，已集中成片栽植无花果10200亩，年产鲜果10000吨，果干、果脯、果茶5000吨，初步形成了种植、收购、加工、销售一条龙产业链。
推广思路：深化土地产权制度改革
思路一：以激活农村资源为目标，突出市场经济在启动农地产权改革进程中的决定性作用
内江市通过实测和入户调查，全面把握了农村土地、人口现状。2014年已经开展产权改革的村，二轮承包登记的耕地面积为61.4万亩，本次实测面积为86.1万亩，测涨了24.7万亩，解决了诸如“产量亩”、计税面积与实际面积不符等问题；全市通过交易平台流转承包土地6055亩、流转金额2280万元，4832亩承包土地挂牌公告待流转，有效激发了农村潜在的发展活力。
因此，内江的经验从推广的意义上看，启动、完善土地交易市场是实现农村土地产权改革、激活存量与增量资产的钥匙，这是可以推而广之的重要经验。
思路二：以土地产权改革推动农业新村建设，实现宜居宜业并就地转移农民
内江以农村产权改革为契机，建设规模适度的新农村综合体和新型农村社区。目前已建成尚腾新村、赵家坝、四方村、平安寨、群乐人家等7个新农村综合体和219个新村聚居点，初步形成了一批村美、业兴、家富、人和的幸福美丽乡村，留住了一批外出务工的农民，这对缓解日益严峻的城市就业问题作出了贡献。
因此，从四川的角度看，农地产权制度改革必须以富裕农民、发展农民、留住农民作为根本着眼点，就地、就近解决农民关心的居住、兴业、发展问题，才是长治久安之道。
目前有代表性的是大陆法系和英美法系，这两大法系影响最大。大陆法系国家包括法国、比利时、意大利、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、瑞士，以及他们曾经的殖民地国家等。大陆法系等诸资本主义国家土地所有制的特点是：土地的私人所有一般占主要部分，私有土地的价值量一般占各国（地区）全部土地资产价值的绝大部分；私有土地虽受政府调节，但主要以市场机制配置；国有（政府所有）、公有和私有土地处在动态变化中。
在英美法系国家，诸如美国、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亚、新西兰以及非洲的个别国家和地区，土地所有权则和英国类似。
产权形式有两种
海外地产的土地产权形式则90％以上为永久业权，可传给子孙后代。其形式主要分为两种：一是永久业权（FreeholdTitle），另一种为租借权(LeaseholdTitle)。永久业权是指当购买一套别墅(House)时，在产权证上所登记内容为土地的边界、面积及土地范围内所有物业的产权拥有者，无使用及租用年限限定；如购买的是一套公寓，业主所购买的不仅仅是此项物业，还包括此房产所占这块土地上1／N的不可分割的永久产权和此套房产所在的空间永久使用权。这两种产权证书均由专业的测量师出具报告，并由政府房产局颁发产权证。
土地租借权又分为两种：一种是有年限的租借权，如英国的租用保有权就有125年、40年、20年、10年等4种年限，土地契约中明确表明租借期限，每年租金多少，及是否有续约权。另一种是无限的永久租借权。租借人每年均须依租约付一定的土地租金，从而永远拥有此土地使用权。所以实际上这类永久租借地与永久业权土地意义上区别不大。
可自由转让
美国的地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。土地无论公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之间买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签定协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。为吸引外资，美国政策允许外国人也可以到美国购买土地。政府可以向民间征购土地，但须经规划许可且出于公众利益，须进行地价评估。
在私有制国家，宪法保证土地私人所有权，但是如果为了公共目的，可以根据法律采取征购方式，使私有土地成为公有土地。
土地用途实行管制
建议：各镇（街办）指导各村社依据相关法律规定规范完善确权方案、决议。如：集体经济组织成员的“固化”；土地调整是按“大稳定小调整”的原则，在固化的集体经济组织成员内进行分配、确权，以达到起点公平；承包地是以户为单位承包，而不是以人为单位承包等相关表述要严谨，不得与法律产生冲突。
二、因承包地未来产生的收益如何分配的问题，导致决议、方案难以形成，影响工作进度
建议：正确理解“农村土地承包经营权”是使用权，承包地的所有权属集体经济组织。由所有权产生的收益归集体所有，其分配由集体经济组织讨论决定。
三、因承包地勾绘上图要求高、技术性强、现状与图斑又存在一定差异等，给勾绘工作带来难度，影响了工作进度
建议：各镇（街办）要加强遗留问题处理，尽快完成实测勾绘上图和上报工作，确保应确尽确。
四、因承包地的地籍代码来源于“二调”公司，所以“二调”公司的内业处理速度将影响工作进度
建议：据了解，在图斑资料完整、边界清晰、图面整洁、字迹清楚的情况下，一个社的图斑需1个内业人员一天时间才能完成全部作业。为此，各镇（街办）要做好与“二调”公司的衔接，加快内业处理，及时准确将地籍代码反馈村社，以便完善确权颁证资料。
一、引言
本文主要从对小产权房问题有着重要影响的土地产权制度和土地利益分配角度入手，来分析小产权房问题。有关小产权房的最新政策是《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》里明确提出的小产权房不得登记发证的规定，这一规定只是从法规上来强调小产权房的不合理性，不予登记，但并未触及到小产权房的实质问题上来，未来小产权房如何解决问题的仍然悬而未决。对于小产权房问题，很多学者认为由于国家对土地的绝对主导地位从而导致 “所有权悖论”以及产权残缺的发生，出现各级地方政府对农民土地使用权的剥夺现象，但在农村现实的土地资源束缚下，即使在绝对的国家控制权下，农民依旧保持着对土地产权的诉求和博弈，两者之间是一种政治上由上至下，行为上由下至上的交互影响关系，所以仅仅从任何单方向的产权变革路径来分析，中国的土地产权制度都不会出现这么大的不确定性，从土地在集体产权利用上的效率性可以总结出小产权房的成因：现有地权制度为小产权房提供生存空间；各方利益攫取和博弈为小产权房提供直接动力；土地开发的利益刺激是小产权房大面积蔓延的核心原因。
二、小产权房的分类
由于政府层面并未给予明确的规范名称，也未形成法律概念，众多学者依据自己的研究侧重点给出不同的解释，大致从土地使用属性，发证单位区别，买卖双方的身份等方面入手，给予一定的解释，但小产权房作为一个宽泛概念，这些解释多不能涵盖全部类型的小产权房类型，因此小产权房可以通过详细分类来代替解释，以期明确小产权房的实质定义。市面小产权房类型主要有：农民在自己的宅基地上建设的用来买卖的房屋，现在的发展趋势是乡镇及村规划或划分住宅用的宅基地，村民之间单独或相互合作盖起的多层楼房，一般都在区位优势比较明显的交通道路两边，这在城郊结合部比较多见。这种规划在农民宅基地上整栋楼房属农民自己的单一产权，每层具体出来买卖的房屋并无独立的产权，属小产权房同时也是比较常见类型；另一类是村镇企业或私人用于生产的厂房、仓库等类似的房屋，这也占据着小产权房的一大部分，越是经济发达地区这类小产权房就越多。以上两类都是村民和村组织单方面拥有的小产权房类型；第三类小产权房类型则是有多方面参与进来的，参与者一般包括村民、村及乡镇组织、开发商三方，以模拟商品房开发的模式规模化开发，这在大城市周边农村地区比较常见，例如北京、深圳等城市皆有具体的小产权房开发实例。这几类小产权房代表了绝大部分市场对小产权房的实指。
三、小产权房生存的制度空间分析
新制度经济学认为产权是一组权力组合，主要包括所有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权利，不同的产权安排会有不同的表现形式，由此农地产权制度可以理解为土地产权组合结构及其之上的关系总和。
1.农村集体土地的产权安排。农村集体土地所有制是我国农村现有土地的分配、使用、转用、流转的基本制度依据，是建国以来历次政策演变和制度变迁的结果，构成农村产权的契约、生产绩效和交易费用框架。建国以来我国的农地产权制度经历了几个比较重要的变革，包括、合作化运动、化运动和家庭承包制以及当前进行的诸如农地确权、股份制合作化、合理的土地流转等改革，这些变革的本质都是农地产权的解构和重组。早期农地产权变革主要由国家完全主导，土地产权安排实质是形成一个宏观层面的国家土地所有制，与农民的关系可以称为国家雇佣的土地租种和收益制度，即产权的权利组合里的所有权、占有权、支配权皆归国家所有，农民集体拥有土地的使用权，收益权则是在国家的规定下在个人、集体与国家间进行分配，这种权利的组合严重的消弱了农民作为个体的对土地的主体关系和农民的生产积极性，为了争取更多的土地使用权和收益权，但又不改变所有制，中国农民自下而上推动了家庭联产承包责任制建立，可以说是这次的改革是农民首次在土地产权问题上的与国家的主客体关系第一个对置，形成了现有的土地产权安排，也极大的推动了后续的农民对土地利益的诉求，为以后农民积极争取土地利益埋下伏笔。改革开放以来，由于城乡间土地使用属性的不同，二者间的利益差距巨大，这就促使了农民也参与到相应的利益争夺的队伍中，小产权房的产生和发展仍可以被认为是家庭联产承包责任制建立后农民对土地利益争取的延续。
2.现有的集体土地制度对小产权房的发生和蔓延的责任。第一责任权责不分。现有农地产权不明晰，土地所有权归属农村集体，使用权和收益权归农民个体，但产权组合中的支配、处置、和发展权却都无明确规定，对个体机会主义而言，只要有机会就会争夺利益，使得自身利益最大化，因此，在无固定的土地支配、处置、和发展权的约束下，农民在利益的激励下必然追求土地利润和效用的最大化。但因为相关权利的缺失，对自身利益的保护处于劣势地位，只好通过违规使用土地以获得自身最大利益，小产权房又是农民争取土地利益的最具可行的方式，结果可想而知。集体组织作为的拥有土地所有权的模糊主体，在最直接的土地利用层面，内部缺少对农民使用土地方式的监管，对农民违规使用土地没有强制的约束能力，外部又弱化了集体和村民在面对土地征收时保护自己利益的能力，不明晰的土地产权制度直接导致了农村土地内部使用的不协调和外部利益损失无作为，提供了小产权房的直接生存空间。第二责任是土地征用漏洞。中国《宪法》和《土地管理法》都规定政府可以因为公共利益的需要对农村土地进行征用和给予相应的补偿，补偿金一般为土地农用情况下年平均收入的倍数，但这个规定有着公认的两个漏洞，一个是对公共利益的界定，国家没有一个统一的标准，政府既有强制征地的权利又缺乏有效地监督，这就扩大了政府征地的范围和力度，市场上合法的房地产开发和工业用地的供应都是有政府垄断的，市场自由竞争下政府的职责本应是监管作用的，但在实际的土地交易过程中，政府即作为市场的监管者又作为土地的垄断供应方，扮演着的监管和垄断的双重身份，致使政府在权利的倾斜下追求作为经纪人的利益最大化，一方面压低征地时的费用，一方面抬高土地出让时的价格，攫取巨大的土地利益，较低的征地价格促使农民自行转变土地使用方式，获取最大利益，较高的转出费用也增加了城市房地产的开发费用，使得小产权房和大产权房的价格进一步拉开，提供了小产权房的市场需求空间。
对现有集体土地产权组合模式的分析可以得出，中国的农地产权是残缺的，起不到严格管理和约束作用，也缺乏保护自身利益的机制，农民和集体与政府的对话过程中处于弱势地位，征地过程中政府只是简单的以农业年平均收入的倍数来定土地的价格，忽视了农民承包时间和不被征用下永续的承包权以及后代的继承权，还包括环境、生态、生活保障等诸多隐性权利，制度的缺失与不完善为小产权房提供了很大的制度空间，同时也加深了治理小产权房问题的困难。
四、小产权房利益主体分析
从小产权房开发的实例来看，小产权房涉及的利益主体主要有农民、村集体组织、地方政府、开发商等方面。农民作为土地直接的使用者，同时也兼具有理性经纪人的身份，具体到土地经营方式时，在追求自己可控范围内的利益最大化的准则下，有着多重目标经营的利益诉求，不会看不出土地被征收和自己利用间的巨大经济差异，当农民发现改变土地利用方式的风险较低，而收益却大大增加时，农民便会排挤甚至摒弃自身被固定的土地使用方式而转向收益更大的那一种使用方式，从目前来看正是小产权房蕴涵的经济利益和实际的可操作性促进了农民土地的使用方式向小产权房的靠拢。集体作为一个功能残缺的经济和社会组织综合体，缺乏有效监督手段和管理权力，再加上农村基层组织管理者本身就是有本村的村民组成的，和村民之间存在着千丝万缕的关系，小产权房的开发也符合他们自身的利益，多数小产权房便是直接由村组织和开发商合作的，在这种情景下，理应作为管理者的村组织非但不能起到制止和监管的作用，在利益的驱使下还会转变为推动者。税费改革以后，地方政府越来越依靠土地财政的收入作为政府收入的主要来源，虽然农村的小产权房未经过城市征地这一环节直接进入市场交易，地方政府损失了其应有的土地财政利益，但在小产权房的开发过程中则会作为受益方收取管理费用或直接参与开发获取利益，乡镇政府即使不公开支持，但因为财政收入的原因也会处在隐性的不反对状态。参与小产权房开发的开发商中，大部分是没有经济实力或资格在城市从事房地产开发的，但在农村地区省去大量的土地缴纳金和土地出让税后，对开发商的经济实力要求降低，另外开发商和村集体、乡镇政府一般都是合作关系的，使得实际情况中开发商面临的风险是由村集体、乡镇政府共同承担的，较低的风险加上较高的行业利润促使开发商积极参与小产权房开发。
五、小产权房建设用地分析
土地是小产权房的最本要素，其鲜明特征是数量固定，对价格完全缺乏弹性。农村土地所蕴含的价值并不能单纯以土地年均农业生产地租衡量，作为土地价值的直观表现，此处参考Ricardian地价模型（Denise DiPasquale &William C. Wheaton，1996） 对土地价格进行分析，通过计算可以得到在t时刻距离城市中心d处的土地价格的公式：
Pt（d）=ra/i+k（b0egt―d）/qi +kb0egtg/qi（i-g）， d≤bt
因此如图1所示，农村土地特别是城乡结合处的土地，土地的区位优势和未来区位价值都会突显出来，这部分土地又比较适合转化为建设用地，因此这部分土地的开发利益如果得不到合理分配，小产权问题将会持续出现。当前土地征收和土地价格间有悬殊的土地收益差，即使土地寻租价格达不到市场均衡价格但只要高于征地价格的情况下，农民也会参与竞争准市场的价格，兑现附着在土地上的权益和土地租金，乡镇政府在小产权房开发的过程中把土地出让金、耕地占用费、房地产开发的相关各项税费转化为自身收益，开发商则占据了区位和区位增长过程中产生的价值。因此，小产权房的开发实际是不同利益团体对土地发展权的分配过程。
六、结论
集体土地产权制度框架下，小产权房的开发和扩延是有多方面的原因造成的，但总的来说主要有以下几个原因：宏观层面上由于农村土地产权安排的不完善，给予各利益方攫取小产权房利益的契机和制度缺口；微观层面是各利益方对小产权房开发博弈的结果；核心问题则是现实条件下，土地蕴含的巨大利益争夺与分配问题。只有明晰农村集体建设用地的产权，保护农民合法的土地利益不被剥夺，规范政府行为、剥离政府对小产权房的开发才能真正解决小产权房问题。
参考文献：
1.陈剑波.农地制度：所有权问题还是委托-问题[J].经济研究，2006（7）.
2.王友明.中国农村土地产权制度的历史变迁[J].中共党史研究，2009（1）.
3.佟光霁.闭锁与破解――中国城镇化进程中的城乡协调研究[M].北京科学出版社，2010.
如何有效解决现行农地产权制度安排缺陷问题，是社会各界普遍关注的话题，而马克思经典论述对于化解当前的矛盾仍然具有积极的指导意义。笔者认为，借鉴马克思为提高农业生产社会化组织程度为目标的“丹麦模式”，创建和 发展 土地持有产权制度，不妨是一种有益的探索或尝试。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地所有权终极保留的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面。其实质是农民在集体土地所有权终极保留的基础上，对土地资源动态利用的自主性、开放性、经营性的一种产权制度创新，具体特征表现为：取得的法定性和继受性、权利存续的期限性、权能体系的结构性、行使主体的确定性和权利的限定与排他的统一性等。[1]
1、引言
1.1、问题的提出
农业是国民经济的基础产业，中国是一个农业大国，农村经济的稳定和发展对国民经济发展具有重要意义。如今的农村土地制度漏洞颇多，要发展农村经济改革土地产权制度意义十分重大，而作为国民经济的一大支持，金融的融入对农村土地制度改革要很大益处。从金融学的角度提出诸如本文提到的通过农地承包经营权股份化改革成立农业公司，转变现有分散、零碎的农地经营方式；通过完善农地使用权流转机制，实现农地规模经营；在实现农地规模经营的基础上，建立农产品深加企业等，把金融和农村土地产权制度改革和农业经济发展紧密结合有利于市场经济的稳定健康发展和国民经济的转型和增长。
2、农村土地制度的比较研究
2.1、农村土地制度的基础理论
2.1.1、农村土地制度的概念
土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。
2.1.2、农村土地制度的内容
农村土地制度是一个系统的概念，其中所包含的内容是多方面的。农村土地制度主要由以下内容构成，具体包括：农村土地产权制度，农村土地经营制度，农村土地流转与配制制度，农村土地收益制度，农村土地利益及动力制度，农村土地组织制度，农村土地管理制度等。各项制度有可能存在交叉，但正是通过这些制度的密切配合，通畅运行，农村土地制度才能发挥其作用。
3、中国农村土地产权制度的发展历程
3.1、土地集体所有制形成的政策过程
3.1.1、建立基于农村所有制的农业生产互助合作
以1951年12月中共中央颁发的《关于农业生产互助合作的决议（草案）》为标志，全国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社。
3.1.2、逐步完成所有制转变的农业合作1953年中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》，开始由初级社和互助合作向高级农业合作社“阔步迈进”3.1.3迈向“大集体”的。
3.2、农村土地制度改革的现实困境及前瞻
中国采取的是一种“迂回”的替代性方式，即采取承包经营权物权化的渐进路径。正是这种创造性的制度变迁催生了中国农村经济社会的急剧变化，也开启了中国改革开放30年的令世人瞩目的历程。然而，这种渐进式的制度变迁也带来了诸多现实困境。城镇化进程的推进使得城郊土地迅速升值，农业补贴的增加也使得远郊土地大幅升值。土地的增值导致了大量土地纠纷，由此土地产权不明晰的深层次矛盾开始凸显。
4、农村土地产权制度的现状分析
4.1、农村土地产权制度缺陷分析
4.1.1、农民集体土地所有权的具体归属不明晰。《宪法》和《土地管理法》都明确规定农村土地归农民集体所有，但“农民集体”如何准确定位未做明确规定，虽规定了农村土地归农民集体所有，土地集体所有制的基本内涵是农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的成员权，但不拥有按份分割农地所有权的权利。
4.1.2、所有权效力的相对性和权利内容的不完全性。与国家土地所有权相比，集体土地所有权在法律上受到相对保护，是一种受到严格限制的所有权，国家对其用途、流转、处置进行严格的管制。
4.1.3、农民土地承包权的性质尚不够明确。法律性质看，农民土地承包权一开始就以债权的形式出现的，不利于农户对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。《农村土地承包法》明确规定，“在承包期内，发包方不得收回承包地”和“在承包期内，发包方不得调整承包地”，这就使得土地承包权中隐含了物权的一些排他性特征，但现行法律并没有将农民的土地承包权明确界定为物权。
4.2、农村土地产权制度问题的原因透析
4.2.1、立法失范。我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法》涉及农民集体土地所有权的相关规定表现出含糊不清、相互矛盾或严重背离社会现实等问题。另外，根据该法第56条规定，当事人一方违反合同义务，应承担违约责任。由此，农民的承包经营权难以得到物权法的保护
4.2.2、行政介入。农民集体土地所有权矛盾的核心问题是政府在利益驱动下的政治操纵和强势介入。
5、农村土地产权制度的改革政策
5.1、立足现阶段农村经济发展水平
现当前土地制度创新的条件人不完全具备，社会保障体系还不完善，农村总体经济水平不高，土地流转在思想上还难以被农民完全接受，因此，通过土地产权制度改革转变农地经营方式实现农地规模经营必然要顾及现阶段农村经济发展的多层次性和地域差异性，不能脱离农村现状片面追求理想化模式，否则易于滋生变革中的盲目，影响农村稳定，不利于土地制度变革的进一步深化。
5.2、明确农地产权主体
我国现有农村土地所有权存在多元主体，从而导致我国农村土地产权主体模糊、边界不清，农地所有权主体存在交叉现象。因此，要实现农村土地产权制度改革转变农地经营方式实现农地规模经营，就需要明确界定农地所有权主体。
6、结语
农村土地产权制度改革是目前我国农村改革必须正视的焦点问题。农村土地产权制度是否成功将影响我国“全面建设小康社会”目标的顺利完成实现。只有切实保障农民的土地财产权益，才能调动农民生产的积极性，促进农民收入的增长，缩小城乡发展差距，实现国民经济稳步发展。行文至此，笔者深有感触。本文研究范围不大，但已是不易，稍有疏忽就好产生问题。
参考文献：
[1]中国农村统计年鉴.1999年，中国统计出版社，1999年.
一、农村土地产权现状
（一）产权相关概念
产权的本质是人与财产之间一种行为权利，是一种客观的经济关系，产权权利包含四部分即：所有权、占有权、收益权、处置权。]产权制度对人与财产的各项行为权利进行系进行法律化的规范。根据产权主体的多少可将其分为私有产权及共有产权，与共有产权不同私有产权带有排他性，其财产的权利边界完全建立在私人范畴；而共有产权对组成该权利内的所有成员所拥有，当某成员对其行使产权权利时并不排斥其他人进行相应的产权权利行为。相比较于以上两者，还存在着集体产权，即我国目前在农村土地产权所设立的集体产权，其产权主体为一个集体，在其做出各权利行为之前必须由集体内部通过民主决策对产权行为做出决定。
（二）我国农村土地的产权现状
第一，产权的残缺。新制度经济学将产权不完整的情况称作产权残缺，产权所具有的排他性、可分离性、可让度性等主要基本权利存在被人为（或质国家）删除的情况即产权残缺，其中所有权对其主体而言应当包括占有权、使用权、处置权和收益权。就所有权而言，我国现行农村土地产权制度中依照我国法律规定农民集体只拥有占有权和使用权，其收益权受到一定程度的限制同时没有处置权。
第二，城市国有土地边界趋于模糊。在中国现阶段，城市不断扩张，城市建设用地面积不断扩大，而且占用的土地多是农村土地。《宪法》规定：“城市土地归国家所”，“ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。而目前我国法律在对征地问题所涉及的公共利益的内涵定义上并没有一个清晰明确的概念，导致城市边界从法律的角度上可以依靠“公共利益”无限扩张，造成城市土地与农村土地在边界问题上日趋模糊化。
第三，农地所有权主体模糊。在市场价经济条件下，产权主的内涵带有强烈的经济性，产权主体作为产权最终的归属，其主体的清晰性必不可少，其需具备承担民事责任的能力。但“集体”的含义目前在立法及相关政策上均较为虚化，而“农民集体”从立法的角度上来讲既不属于法人也不属于民事责任主体是无法实现相关权利的行使。
第四，土地权属流转机制不健全。以农村土地承包经营权为例，现实中农民的承包经营权也存在不稳定的问题，使得各地方政府、村（镇）政府也存在运用超经济手段对农地流转施行不正当干预的问题时有出现。土地流转机制不健全农民缺乏健全的社会保障也制约着土地的流转。同时流转租期不确定或租期较短使得流转受让方规模效应受到影响，不少土地鉴于种粮经济回报低都采取“非粮化”流转，相关部门对于土地流转后的用途也缺乏有效的监管对耕地造成破坏或未按照合同条款进行经营都为粮食安全问题埋下了隐患。
二、农村土地产权制度改革方向
第一，以集体所有权为主体，对所有权主体及其行为进行明确。依照我国法律对农村土地三级所有的主体界定很难对具体的主体进行明确从而不能够对其行为进行有效的规范，鉴于我国农村土地所有权的实践多是通过广泛存在于农村的村民委员会进行相关的产权权利实施，因此应该在立法上对主体由原先模糊的说明明确为村委会进行说明，同时成立村民议事会对于土地产权相关的问题进行公开，使村民借助村民议事会参与到权利行使的过程中来。
第二，在产权的期限上进行稳定，在实践中农民作为最终使用、经营土地的主体，农村土地产权的期限在很大程度上影响了产权的稳定性，目前以承包地为例是以30年作为具体的期限，若能够对期限进行长期或永久的确定有助于农户稳定的在土地上进行投入与经营。
第三，建立健全的农地土地流转机制，实现农村土地的财产权利，目前由于我国法律在国有土地与农村土地的制度建立上存在着较为明显的二元化，农村土地相比较城市土地而言除了产权上权能的缺失以外还表现为在流转方面的限制较多，产权的流动性较差因此在现实中造成了诸多的闲置用地、撂荒土地、土地的整体利用呈现出碎片化的状态，因此，需要建立相关的行政、经济机制促进农村土地的流转，使得农村土地能够通过流转实现规模化的利用。与城市土地相比农村土地虽然不能产生较多的二级级差地租，然而农村土地内部还是存在着较强因区位因素而造成的一级级差地租，应当引入价格机制，其中的一级级差地租得到释放，相应的建立农村土地评估制度划定相应的基准地价为土地的价格进行指导保障农民的财产权利，同时注重对产权交易中介及人才的培养，并在培养的政策及资金上进行扶持。
最后，农村是一个涉及多项因素的综合性的改革，与之相关联的制度同样需要得到调整，例如征地制度、农村社会保障制度、农村住宅保障制度等等，需要各个制度之间相互匹配才能够最终实现农村土地产权制度适应目前社会经济发展的需要。
参考文献：
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关键词：土地；改革；产权；制度。
Abstract: the property rights is the core of the rural land system problem, because our country did not fundamentally solve the problem of rural land property rights, ownership subject fause, access, stability, lack of autonomy, usufruct is divided, lack of exclusive sex, transfer of rights is not free, which caused the problem of "agriculture, rural areas and farmers" a series of problems. To solve the problems existing in the current rural land property rights system, the article puts forward that China's rural land property rights system reform should be diversified,The ultimate ownership of state land, farmers' land actual namely rural land private ownership, collective ownership of rural public domain. And to implement the reform of rural land property right pluralism, it must also give in to define the property rights of rural land property right main body of the corresponding power, land management system reform. Make the law in harmony with the rural land property rights system, establish a matching the other system or mechanism.
Key words: land; Reform; Property rights; System.
中图分类号：F062 文献标识码：A
一、中国农村土地产权制度引发的问题
产权问题是农村土地制度的核心问题，新中国农村土地产权制度经历了、农业合作化、、家庭联产承包责任制以及进一步稳定与完善土地承包关系等前后半个多世纪的历史变迁，时至今日，农村土地产权模糊状态还没有根本转变过来。国家赋予的农民长期而有保障的土地使用权，或曰物权性质的土地承包权，或曰法律规定的占有、使用、收益、处置、转让、抵押、继承等权利屡遭侵害，究其原因就是农村土地产权问题没有得到根本解决，表现为所有权主体虚置，使用权缺乏自主性、稳定性，收益权被分割，缺乏独享性，转让权不自由，并由此引发了困扰“三农”的诸多问题。
二、中国农村土地产权制度改革方向的考辨
针对农村土地产权制度存在的问题，学术界提出了大致五种改革思路和主张：（1）土地国有制；（2）土地集体所有制，包括按份共有制、股份合作制、强化承包权或承包权永久化、集体所有制下的自由式；（3）土地私有制，包括土地私有、自耕农所有制、有限私有制、农村土地家庭财产权或土地家庭所有制；（4）
两级或复合土地产权制，包括国有与集体所有制、集体与私人所有制、国家与个人所有制；（5）多级土地所有制。以上研究各有侧重，论述也似乎各有其理，但从解决现行农村土地产权制度存存的问题考虑，本文认为，必须明确两个层次的问题。
（一）第一个层次
必须弄清以下两个问题：
（1）农村土地产权到底归谁合理?从产权经济理论看，产权是一组权利，由法律明确界定，包括占有权、使用权、收益权、转让权。不同的产权安排会有不同的经济效率，而私有产权的效率是最高的，只要产权明确界定为私有，无论采取哪一种合约，在市场机制的作用下，都会实现资源配置的最优化。（2）产权归属清晰能否有效解决存在的问题?许多人认为，产权回归农民不可能解决因产权模糊而引发的一系列问题。我们不否认产权回归会产生问题，但相比土地国有或集体所有，产权回归农民至少有以下好处：其一，提高农业效率。
其二，减少政府干预。其三，保障农民利益。
（二）第二个层次
如果农村土地产权农民所有是一种理性回归，那么必然要理清学术界争论最为激烈的几个问题：
（1）产权回归是否会造成土地兼并，出现社会危机?许多人认为，农民一量有了私有权就会失去土地，就会发生土地兼并，出现社会危机。
（2）产权回归是否会导致农民失去保障?许多学者认为，农村土地私有化后农民将失去社会保障。其理由是，中国农村不具备土地私有化的基本条件，基国国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，也是农民的就业保障和绝人多数农民的谋生手段；如果赋予农民土地私有权，贫困的农民面对孩子上大学、病人住院或家里有何人、喝酒时，别无选择，只有卖地，没有了土地，其生存会失去保障。
（3）产权回归是否会使规模经营难以进行?许多学者认为，中国没有条件以所谓的耕地私有化来形成规模经营，因为农村土地私有会使农民惜售心理增强从而阻碍土地的转让与集中，即使人部分收入来自非农产业，一些农民也宁可粗放经营甚至撂荒而不愿出让土地，造成农村土地小规模经营的凝固化，阻碍农业规模化的发展；即使规模经营，其追求规模扩张的具体过程必然是大农场击垮小农。
三、中国农村土地产权制度改革方向探究
笔者主张农村土地产权制度多元化改革，其一，国家土地的终极所有权，这是不以人的意志为转移的；其二，强调农民土地实际所有权即农村土地私有，
这是改革的核心部分，也是最具有实质意义的改革；其三，农村公共领地的集体所有权（主要包括公共的水塘、水库、山地、森林、墓地、祠堂、试验田等）
，这是出于对改革的路径依赖、村庄公共治理、基层公共服务的考虑。实施农村土地产权多元化改革的具体建议如下：
（一）明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。
明晰农村土地产权主体并确定产权主体对土地的权利、义务、利益和责任的限度，使产权主体行使相应的权力，承担相应的责任和义务。（1）国家土地终极所有者的权能。国家拥有土地的宏观调控权，通过决策、计划、指导、协调、审批、监控来规范农村土地的基本用途、土地流转及征地行为。（2）集体（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，按照国家法律、法规履行对自己产权领域的职责，对农村的土地由过去的产权土体和直接参与者转变为农民权力行使的维护者、监管者和公共服务的提供者。（3）农民个人或家庭对自己的土地拥有绝对所有权。
（二）转变政府职能与干部政绩观，进行土地管理体制改革。
约束地方政府的行为，改变农民绝对弱势地位，必须在明确农村土地产权的基础上进行土地管理体制改革，把土地资源市场化作为土地制度改革的基本方向，
合理划分中央与地方政府的权力，实施中央到地方垂直管理，国家对土地履行规划、管理、调控和监督职责；转变地方政府职能，使地方政府从上地交易中退出，
把精力主要放在上地规划的制定和执行上，充当纯粹的服务者、监管者和仲裁者；创新政府官员的考评机制，转变政府政绩观。只有这样，政府职能才不至于缺位、越位、错位，才能有效摆正领导干部的政绩观，维护农民的切身利益。
新中国建立后，进行了土地改革，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地私有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。土地改革将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下，将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年，开始推行的高级社和人民公社化运动，把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度，也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下，这种制度缺乏多样性和灵活性，无法调动广大农民的积极性。
自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了贫困。
土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。
回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。
二.当前土地制度面临的窘境
土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。
然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降；农民收入自97年开始持续4年增幅下降；在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重；农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。
这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。
1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表？有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。
2.农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性
为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变，更规定延包土地可30年不变，但在农村，普遍3—5年调整一次，甚全有的村年年有调整。据调查，从1978以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60％的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。
3.现行土地制度的法律基础薄弱
前面已经提到过，现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。
4.土地流转制度存在缺陷
由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。
三.理论探索：国有还是私有？一种新尝试
由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点。
赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理；障碍小，成本低；有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。
而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。
我认为，土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看，私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况：
首先，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自主权。
其次，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。
从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。
因此，私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是，单纯的国有化将农民完全剥离土地，更会打击农民的积极性。那么，是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢？
（一）国家土地所有权：国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。
（二）承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。
（三）土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。
国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者，国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程，以迎合WTO竞争环境的到来。
由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，今后就可以做到无论承包关系怎么变化，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。
在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中，保障自己最基本的土地权益，同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开，解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地在耕作经营层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。
土地耕作经营权可自主流转，使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，而承包土地使用权暂不允许转让，土地最终仍留在承包农民手里，流转的将只是短期的耕作经营权，防止了因土地长期转让而造成土地兼并，大量无地农民流入城市，造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益，农户又有了一份可资经营的土地，农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时，土地就能发挥可靠的社会保障作用。
尤其重要的一点是，这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定，确保权利义务得以实现。
四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求
新中国建立后，进行了土地改革，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地私有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。土地改革将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下，将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年，开始推行的高级社和人民公社化运动，把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度，也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下，这种制度缺乏多样性和灵活性，无法调动广大农民的积极性。
自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了贫困。
土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。
回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。
二.当前土地制度面临的窘境
土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。
然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降；农民收入自97年开始持续4年增幅下降；在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重；农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。
这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。
1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表？有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。
2.农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性
为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变，更规定延包土地可30年不变，但在农村，普遍3—5年调整一次，甚全有的村年年有调整。据调查，从1978以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60％的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。
3.现行土地制度的法律基础薄弱
前面已经提到过，现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。
4.土地流转制度存在缺陷
由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。
三.理论探索：国有还是私有？一种新尝试
由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点。
赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理；障碍小，成本低；有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。
而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。
我认为，土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看，私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况：
首先，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自主权。
其次，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。
从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。
因此，私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是，单纯的国有化将农民完全剥离土地，更会打击农民的积极性。那么，是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢？
（一）国家土地所有权：国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。
（二）承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。
（三）土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。
国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者，国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程，以迎合WTO竞争环境的到来。
由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，今后就可以做到无论承包关系怎么变化，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。
在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中，保障自己最基本的土地权益，同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开，解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地在耕作经营层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。
土地耕作经营权可自主流转，使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，而承包土地使用权暂不允许转让，土地最终仍留在承包农民手里，流转的将只是短期的耕作经营权，防止了因土地长期转让而造成土地兼并，大量无地农民流入城市，造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益，农户又有了一份可资经营的土地，农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时，土地就能发挥可靠的社会保障作用。
尤其重要的一点是，这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定，确保权利义务得以实现。
四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求
【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A
中原经济区建设的重要任务之一就是统筹城乡发展、破除城乡二元分割。要统筹城乡发展、破除城乡二元分割，关键环节在于农村产权制度改革。改革农村产权制度，必然要求对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权及房屋所有权进行确认登记，而其核心就是土地权。没有土地权的确认，其他如林权、水利设施权的确认就是一句空话。因此，农村集体土地产权制度改革是整个农村产权制度改革的核心，也是农村产权制度改革最直接和最重要的基础性工作。它将为深化农村改革、促进各种生产要素自由流动、全面深入推进城乡一体化发展提供强大的动力，为解放农村生产力、建立农村市场经济体系发挥重要的推动作用。
农村集体土地产权制度改革的内容以及意义
农村土地产权制度改革就是要以“还权赋能”为核心，使所有权更加明晰。同时要放活经营权和保障收益权，并要落实处置权，从而构建一个具有归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅特点的现代农村产权体系，促进农村资产资源权属更加明晰化，实现产权要素资本化和配置机制的市场化以及管理监督的规范化，为农业经济加快发展进一步提供制度上的保障。
对农村集体土地所有权进行改革，就是要完成农村集体土地所有权确权的登记以及发证工作。根据所有集体成员集体决策、按份共有的基本原则，努力探索并建立集体成员和集体经济组织一起共同管理集体所有土地的体制和机制，处理好集体成员和集体经济组织之间所存在的权责关系。对于国家所征收的集体所有土地，全面落实社会保障、就业等配套政策并实现足额兑现的征地补偿。按照一定的比例把土地用途转变后所得增值收益返还给集体经济组织。
农村产权制度改革的成功实施，可为推动当地优势特色产业发展提供资金和人力资源支持，将有力推动第三产业和特色农业的快速发展。农村产权制度改革将依法确立农村土地的所有权和使用权，农村集体经济组织和农民个人也将依法取得土地所有权证书和土地使用权证书。
在此背景下，首先，当地村民可以通过搭建土地流转平台，向金融机构或社会融资，为特色农业发展提供动力；其次，可以以土地作价入股、委托他人经营的形式，使农民转化为农业工人，或者跳出土地，从事二三产业；再次，对土地的使用权进行转让，从而加快土地流转的速度，促进土地向规模经营集中。我们要充分发挥农村产权制度改革带来的有利条件，依托特色优势产业，着力打造生态农业旅游观光基地，带动以农家乐为主导的第三产业的快速发展；最后，探索完善农村基层治理制度，为农村经济社会发展提供组织保障。农村产权制度改革必将促使农村社会深刻变革，促进农村基层民主政治进程。
河南省农村集体土地产权制度改革的现状
为了贯彻落实十七届三中全会精神和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，河南省国土资源厅于2011年6月10日颁发了豫国土资发66号文件。文件规定为加快推进我省农村土地确权登记发证工作，要求2012年底完成农村集体土地所有权证确权登记，并发放到每个具有所有权的农民集体经济组织的工作。河南省政府于2011年10月9号颁发豫政77号文件，批转省国土资源厅、财政厅、农业厅制定的《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》，有关所辖区域内农村集体土地确权登记发证工作于2012年上半年开始筹备，2012年9月30号前开始，2015年12月31日基本完成。
河南全省各地市认真贯彻文件精神，于2011年12月份开展了集体土地所有权、农村集体建设用地所有权和农村土地使用权的登记发放工作。据笔者走访各个地区管理部门调研的情况，截止到2012年7月份，各地市陆续开展了辖区内的农村土地情况（包括地形、地界、辖区面积，下辖多少个行政乡镇、行政村、村名小组、人口、农户）的重新调查和确认；成立了专项领导小组负责农村集体土地确权登记和发证；确定了农村土地产权改革的试点范围；提出了信息管理办法；制定本区域《农牧村集体土地确权登记发证工作实施方案》；审查并已经开始着手招标确认地籍测绘作业单位。截止到12年12月31日，洛阳、南阳、周口、信阳、新乡地区的95%的主管部门都已经完成了招标的前期准备工作，正在与有关部门汇合，确定地籍测绘作业单位。而其他地区的部门由于资金和前期准备活动的不足，还未进入到此项环节。
各地市农村集体用地确权登记工作正积极稳妥的开展，但进度却不均衡，差异也比较大，就电话和实地调研成果来看，其中信阳市进展最快，做得最好。信阳市作为河南省农村改革发展综合实验区，经过三年多的农村实验改革实践，在集体土地确权登记发证工作方面取得阶段性成果。截止到2012年7月份，信阳市农村集体建设用地使用权确权面积137.7万亩，确权颁证率90%；农村土地承包经营权已累计确权面积647.3万亩，确权颁证率95%；房权确权已全面展开，确权户数66.64万亩，确权率91%；集体林改确权的面积为906.8万亩，确权率高达99%；农村水域滩涂养殖的确权面积为57.81万亩，确权颁证率为64%。
河南省农村集体土地产权制度改革面临的困境
当前河南全省农村集体土地确权登记发证工作开局良好，取得了一定的成效，但是仍存在经费落实不到位、宣传力度不够、地籍信息确认困难、法律层面支撑缺位、应急机制尚未建立等突出问题，致使该项工作在一些地方进展缓慢、甚至搁浅。
地界界限不清、历史遗留问题较多、边界权属争议相当普遍。完整的地籍信息是农村土地产权改革的基础，它包括权属调查、地籍测量、土地登记、地籍档案管理、地籍信息系统建设等工作内容，涉及到登记信息技术程序问题。一些地方的农村土地产权改革进行到地界测量的环节时，有40%左右的村委会之间因历史遗留问题造成地界界限不清，无法标定土地权属界址点、线，因此也就无法为地基测量提供测绘依据。有些牧业乡，混牧现象严重，历史上没有形成固定的行政区域界限，这种情况还包括一些山区和林区。边界权属争议问题的存在容易引发新的矛盾纷争，影响社会稳定，产权改革工作不敢大胆冒进，出现了工作搁浅。
管理层面的地块面积争议问题。管理层面的地块面积争议问题通常指的是实际面积要大于出现在承包合同和权证上的面积，问题的实际表现则是实际面积和农户承包证书上的地块并不一致，也就是“证地不符”。形成这个问题的原因主要有以下几个方面：
第一，在承包的面积和农业税费进行挂钩时期，群众干部们普遍认为要缩小经营权证和承包合同上的面积，从而尽可能地减轻负担。
第二，一些农户在对集体荒地私自进行开垦后，特别是在部分山区，不主动上报开垦出的土地，管理部门没有及时发现并查处，也没有确权发证。
第三，只是为了应付检查，盲目与农民突击签订承包合同、并发放经营权证书，但合同和证书却往往存在与实际承包土地不符的现象。
第四，在实施退耕还林政策以后，有些地方发放林权证与土地承包经营权互补衔接，“一地两证”现象比较普遍。
第五，在土地被征用后，没有及时对承包合同和权证进行收回和变更，因而出现有证无地或者有地无证的情况。
法律层面缺乏相应的支撑。自从国家开展农村产权制度改革之后，国家和省政府都为开展农村集体土地确权登记发证工作下发了红头文件，还包括了各个地方政府和相关管理部门下发的有关通知和指导意见，但在确权的效力、地籍调查工作的监管等问题上却没有相应的法律法规支持，无章可循。产权明晰、证照齐全、无法律上的争议是确权阶段的工作目标。确保确权工作的依法有序进行和确权结果的合法有效是农村产权制度改革的重要内容。但在实际操作中，没有有效的法律来确保测量结果的效力及实测面积与台帐面积的效力，试图利用土地登记发证机会将违法用地合法化的现象时有出现。
农村产权制度改革宣传力度不够。很多基层的农民群众观念陈旧，顾虑多，担心改革后自身的利益受到损害；而有些基层的工作人员，对农村土地产权改革工作的重要性认识不够，认为只是农户们自己的事情，工作热情不高，支持、引导、服务不够，对改革政策解读不到位，无法解答农户的疑问。
农村产权制度改革工作经费缺乏，经费不到位，后续工作难以开展。依据中共河南省委、河南省人民政府《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的实施意见》精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费应足额纳入本级财政预算。各级政府在“十二五”期间由于改革项目多，财政十分困难，全面落实经费有很大的难度。现在有较多的地方政府没有将计划中的“三权”发证资金落实到国土资源部门。如河南省的西北地区，根据《河南省农村集体土地确权登记发证测绘工作单位资质管理暂行办法》规定，对“三权”确权工作测绘作业单位进行招标。2012年5月此地区县市区已经完成招标，并与作业单位进行了工作协商，到7月份，测绘工作单位已经到位，准备前期工作，但是由于经费不到位，工作已经全面停止。
针对地界权属争议，缺乏应急机制。在河南省大部分地区，由于存在农村地界不明显等历史遗留问题，匆忙开展产权确权颁证工作，使农民感到权益受到损害，往往会发生，各级政府却没有针对这种情况建立相应的应急机制。
对河南省农村产权制度改革现状的政策性建议
针对上述河南省在产权确认工作中出现的问题，结合调研结果，对我省农村产权制度改革提出以下几点建议：
勘查地界界限、解决历史遗留问题、消除边界权属争议。在开展土地确权、颁证工作中，首先要对村（镇）之间的地界界限进行调查摸底，通过召开村委会议、村民会议等方式把情况摸清楚，凡是村、镇存在土地边界权属不清、有争议的历史遗留问题，要成立协调工作小组，对边界争议通过协调、协商、重新勘察等方式予以解决。
在勘查地界界限、解决历史遗留问题工作开展过程中， 要遵循尊重历史，本着让村民满意的基本原则，采取干部群众参与协商，信息公告公开的方式，防止因走过程、工作方法粗暴等行为引发新的矛盾出现和社会不稳定事件。地界问题解决之后，方能进入产权改革程序，开展土地确权、颁证工作。
建立农村产权制度地方法规，规范改革工作。农村产权制度改革的过程中，有很多的历史及现实问题需要解决，法律法规是推进工作的基本准则。对企图通过非正常上访满足其不合理要求，以及在三权确认工作推进中散布谣言、编造虚假消息、带头组织违法聚集活动甚至围堵国家机关的，必须依法予以打击。要严格执行产权制度改革政策，减少政策执行的随意性，提高政府部门的公信力。
在实践过程中政府仍需建立健全法律法规，主要包括：确定各产权主体的权利、义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为，界定土地管理部门的权限、义务及行政行为，严禁利用土地登记发证机会将违法用地合法化；针对《农村土地承包法》表述过于宽泛、缺乏实施条例等问题，出台河南省的补充条例；制定针对河南省省情的土地抵押贷款法规，农民提供法律服务，建立农民土地权益遭受侵害的法律服务机制。
加大宣传力度，提高村民、产权改革工作人员的认识。全面组织和开展对农村产权制度改革的宣传和发动工作，让广大群众干部全面认识到对农村产权制度进行改革的重要性及必要性，确保做到使农村产权制度改革政策的宣传家喻户晓，宣传到每个乡镇、每个村组以及农户。帮助广大群众干部了解农村产权制度改革的主要内容、总体要求以及相应的配套政策，要积极争取广大群众对改革的理解和支持、要争取让广大群众做到对政策的真心拥护，从而广泛参与到制度改革工作中。
足额预算，确保改革工作经费的投入。根据中共河南省委、河南省人民政府《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费要足额纳入本级财政预算。省内各级财政、国土资源部门要加强农村集体土地确权登记发证专项资金使用的监督检查，确保农村集体土地确权登记发证专项基金专款专用。省内各级政府要克服“十二五”期间实施项目多、财政资金紧张、全面落实经费难度大等困难，要确保将经费足额纳入财政预算，并及时拨付国土资源等相关部门，保障该项工作的顺利开展。
完善农村集体土地产权制度改革的配套措施。作为一项综合性的系统工程，农村土地产权制度的改革需要一定的配套措施保障才能实现。第一，在对土地产权制度的推进工作中，创立对耕地的有效保护机制。通过对耕地实施分级保护，从而加强对保有耕地的管理和利用规划，并采用设立耕地保护基金的方式建立对耕地的保护补偿机制。
第二，依据现有农村产权的类型以及相关法律规定，建立并逐步完善农村产权交易平台。明确产权交易平台管理的部门归属、服务流程、服务区域。可以在一个交易平台上办理产权的流转整合，例如成立一个综合性的农村产权流转服务中心等措施。这方面可以借鉴四川成都的中国首个农村产权交易所的成立经验。
第三，为促进农村土地的资本化，要积极建设农村的金融体系，加快农村金融制度的改革步伐。
