2红色边疆农场土地产权制度存在的问题
1982年《中华人民共和国宪法》规定了我国的土地所有制，即国家和集体二级所有的制度；1988年《宪法》修正案中明确了土地使用权可依法转让，从根本法层次上确立了我国土地使用制度。一般来讲，产权是财产权的简称。从产权权能结构角度看，产权总是以复数形式出现的“权利束”。包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，也可以包括“受损受益权”等。有专家指出：市场经济的发展，也就是产权不断细化和加速流转的过程。目前我国土地产权体系中，只有土地所有权、国有土地使用权、农村土地承包经营权以及土地抵押权。随着土地社会化和市场化的发展，新的土地权利不断地从所有权和使用权中分解和细化出来，使土地产权日益多元化，如土地的占有权、发展权、空间权、通行权等等。这些分解和细化出来的权利，在现实生活中大量存在，但对这些权利进行相应规范的产权制度的完善和建设滞后严重，极不适应土地市场产权交易和平等保护土地财产权益的要求。红色边疆农场的土地所有权是国家所有，而“权利束”中其它的权利并没有得到完全体现、明确，只有承包经营权、租赁权从权利束中分解出来。改革开放后，通过城镇国有土地使用制度改革，实现了土地所有权和使用权的分离，土地使用权的归属逐步清晰。但从以上分析中可以看出，由于农场政企合一的管理体制，红色边疆农场的土地所有权和使用权并未完全分离，农场作为企业使用国有土地，其具有土地的使用权，相应的也就具有了土地的承包、租赁、转让等权利，农场职工作为企业的一员，也应当具有土地的使用权，但职工并没有土地的使用权，只是在土地经营方式决定之后具有土地的租赁、承包等的权利，这主要是由于土地的使用权并没有体现在农场的职工身上。因此说红色边疆农场的土地使用权的权利并没有在最大、最多数的权利主体———农场职工的身上体现。从以上分析中可以看出，农场的土地使用权体现在了企业这个主体上，农场的土地经营方式都是由农场决定的，这其中土地的各种经营方式有其优点和不足之处。家庭农场的经营方式在利益分配上容易产生矛盾。土地租赁是农场经营的一种方式，农场向租种土地的职工收取租金是符合国有土地有偿使用的规定的，但农场的职工在没有工资收入的同时又要支付土地租金。分组承包在管理上适合于农场这样的大型机械化耕作地区，但不能体现按劳分配的原则，职工的积极性不容易调动。
3红色边疆农场土地产权改革的思路
3.1完善农场职工代表大会制度，加强农场职工的公众参与
红色边疆农场的职工代表大会是每年举行一次，由各生产队派出职工代表参加会议，对农场的全年生产情况进行总结，提出新的一年的生产计划及目标，但农场的各项政策措施的实行却不是由职工代表大会讨论通过的，而是由农场的行政部门决定或由上级以文件等形式传达的。对于涉及到农场的各项改革措施，却缺少农场职工的参与。在我国公共管理日益完善的时期，对于建立现代化的国有农场企业来说，引入公共管理的模式，提高农场职工的公共参与程度，对于深化农场的土地产权制度改革，完善农场的土地产权制度是十分重要的。对此，农场不只要建立全农场的职工代表大会制度，还要建立与完善农场各连队的职工代表大会制度，以使国有农场成为现代化的国有农场。
3.2以公共管理模式对农场的管理体制进行更加深入的改革
2红色边疆农场土地产权制度存在的问题
1982年《中华人民共和国宪法》规定了我国的土地所有制，即国家和集体二级所有的制度；1988年《宪法》修正案中明确了土地使用权可依法转让，从根本法层次上确立了我国土地使用制度。一般来讲，产权是财产权的简称。从产权权能结构角度看，产权总是以复数形式出现的“权利束”。包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，也可以包括“受损受益权”等。有专家指出：市场经济的发展，也就是产权不断细化和加速流转的过程。目前我国土地产权体系中，只有土地所有权、国有土地使用权、农村土地承包经营权以及土地抵押权。随着土地社会化和市场化的发展，新的土地权利不断地从所有权和使用权中分解和细化出来，使土地产权日益多元化，如土地的占有权、发展权、空间权、通行权等等。这些分解和细化出来的权利，在现实生活中大量存在，但对这些权利进行相应规范的产权制度的完善和建设滞后严重，极不适应土地市场产权交易和平等保护土地财产权益的要求。红色边疆农场的土地所有权是国家所有，而“权利束”中其它的权利并没有得到完全体现、明确，只有承包经营权、租赁权从权利束中分解出来。改革开放后，通过城镇国有土地使用制度改革，实现了土地所有权和使用权的分离，土地使用权的归属逐步清晰。但从以上分析中可以看出，由于农场政企合一的管理体制，红色边疆农场的土地所有权和使用权并未完全分离，农场作为企业使用国有土地，其具有土地的使用权，相应的也就具有了土地的承包、租赁、转让等权利，农场职工作为企业的一员，也应当具有土地的使用权，但职工并没有土地的使用权，只是在土地经营方式决定之后具有土地的租赁、承包等的权利，这主要是由于土地的使用权并没有体现在农场的职工身上。因此说红色边疆农场的土地使用权的权利并没有在最大、最多数的权利主体———农场职工的身上体现。从以上分析中可以看出，农场的土地使用权体现在了企业这个主体上，农场的土地经营方式都是由农场决定的，这其中土地的各种经营方式有其优点和不足之处。家庭农场的经营方式在利益分配上容易产生矛盾。土地租赁是农场经营的一种方式，农场向租种土地的职工收取租金是符合国有土地有偿使用的规定的，但农场的职工在没有工资收入的同时又要支付土地租金。分组承包在管理上适合于农场这样的大型机械化耕作地区，但不能体现按劳分配的原则，职工的积极性不容易调动。
3红色边疆农场土地产权改革的思路
3.1完善农场职工代表大会制度，加强农场职工的公众参与
红色边疆农场的职工代表大会是每年举行一次，由各生产队派出职工代表参加会议，对农场的全年生产情况进行总结，提出新的一年的生产计划及目标，但农场的各项政策措施的实行却不是由职工代表大会讨论通过的，而是由农场的行政部门决定或由上级以文件等形式传达的。对于涉及到农场的各项改革措施，却缺少农场职工的参与。在我国公共管理日益完善的时期，对于建立现代化的国有农场企业来说，引入公共管理的模式，提高农场职工的公共参与程度，对于深化农场的土地产权制度改革，完善农场的土地产权制度是十分重要的。对此，农场不只要建立全农场的职工代表大会制度，还要建立与完善农场各连队的职工代表大会制度，以使国有农场成为现代化的国有农场。
3.2以公共管理模式对农场的管理体制进行更加深入的改革
1．凡使用国有土地的企业、行政事业单位及社会团体（以下称土地资产使用人）在向国有资产管理部门申办产权登记（行政事业单位和社团为财产登记）之前，必须先到土地管理部门办理土地登记。
土地管理部门代表政府颁发的《国有土地使用证》及有关土地资产的证明是进行国有资产产权登记必要的证明文件。
2．资产使用人因分立、合并、迁移、撤销及土地使用权转让等原因，引起土地权属、使用面积、用途等变化的，必须及时到土地管理部门办理变更土地登记，并持变更土地登记后的《国有土地使用证》或土地管理部门出具的其他证明文件向国有资产管理部门申办变动产权登记或注销产权登记。
3．在国有资产产权登记年度检查时，凡土地登记内容或土地资产情况发生变化，尚未办理变更土地登记的，必须先到土地管理部门办理变更土地登记。
4．资产使用人未按上述规定进行土地资产登记的，国有资产管理部门不予办理国有资产产权登记。
原告：姚嘉应，男，1933年3月6日出生，加拿大籍，医学博士，现住加拿大安大略省。
被告：厦门市房地产管理局。 法定代表人：王生柴，副局长。
被告：厦门市土地管理局。 法定代表人：林剑聪，局长。
座落在厦门市鼓浪屿区内厝沃路128号的房屋是洪活源、洪三捷和姚贻春等三人于1946年共同购买的，1952年厦门市人民政府经审查发给房屋所有权证。1985年9月25日原告陈定、洪友顺、姚嘉应共同继承了该房屋。1988年10月27日，陈定受洪友顺、姚嘉应 的委托，向厦门市房地产管理局（以下称房管局）、厦门市土地管理局（以下称土管局）申请办理房屋所有权证和土地使用权证（以下称“两证”）。两被告受理后，多次到现场勘察和调查，发现原告所提供的材料不足，口头通知其补齐上手契三份和土地所有权状翻建（维修）执照等契证 材料。但原告一直没有补交。
1992年12月2日陈定向鼓浪屿区人民法院提起诉讼，诉称：1988年10月27日，原告依据政府的有关规定向厦门市房管局、土管局申请办理“两证”，并提交所需的材料，但是至今未见两被告给予公告和发放“两证”，而且没有对不予办理的行为作出书面答复，要求法院 判令被告立即给予办理产权公告并发放“两证”，对不给予发证的行为作出书面答复，并赔偿因侵权行为所造成的经济损失。 两被告答辩称：原告陈定向房管局、土管局申请办理“两证”，他们已受理进行初审，并共同组织人员到现场进行勘察丈量、计算，由于原告所提供的材料不足，他们曾口头要求原告补齐材料，但原告仍未补齐，并非不作为，请求法院驳回原告的诉讼请求。
「审判
鼓浪屿区人民法院审理查明：被告在受理原告申请办理“两证”后，曾到现场进行勘察认为：内厝沃路128号房屋东面与笔架山路挡土墙邻界，原告的土地使用权东面界线应确认在挡土墙脚内侧，原告不同意此认定。因此，此房屋东面界线墙的土地使用权属争议未解决之前，原告尚 未具备发证的条件，原告也不应改变土地的现状和土地上的附着物。同时，原告以被告不作为造成侵权为前提条件，要求被告赔偿经济损失的请求理由不成立，不予支持。鼓浪屿区人民法院于1993年9月5日依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定判决驳回原告的诉讼请求。
陈定对此判决不服，向厦门市中级人民法院提起上诉，其理由是： 1.鼓浪屿区法院以内厝沃路128号土地使用权属争议为由，认定原告未具备发证的条件，没有事实和法律根据； 2.一审判决认定原告在确认解决权属之前不应改变现状和土地上的附着物是不顾客观事实和不符合社会主义法理道德标准的。 请求二审法院对一审判决改判并依法保护他的诉讼请求。
厦门市中级人民法院审理认为：鼓浪屿内厝沃路128号产权，上诉人陈定只是共有人之一，无权对全部产权提起诉讼，原审认定事实不清，证据不足，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，于1993年9月8日作出行政裁定书：一、撤销鼓浪屿 区人民法院的行政判决；二、发回鼓浪屿区人民法院重审。
鼓浪屿区人民法院重新组成合议庭对本案进行审理。1993年9月14日陈定根据洪友顺、姚嘉应的委托申请，向法院提出追加他们作为原告共同参加诉讼，法院采纳了他们的申请。鼓浪屿区人民法院经审理，认为：被告自接受原告申请“双登”后即对原告“双登”内容进行审查和 实地勘察，因原、被告对该屋界址和权属确认有争议，故造成被告至今未发放“双证”，原告所诉被告不作为，不予发放“双证”的理由不能成立，原告笼统提出要求被告赔偿经济损失的诉讼请求不具备赔偿条件，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款， 参照城乡建设环境保护部《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条、《福建省土地登记发证办法》第四条规定，该院于1994年1月6日作出判决： 1.驳回原告陈定、洪友顺、姚嘉应的诉讼请求； 2.诉讼费六百一十元由原告负担。
宣判后，陈定、洪友顺、姚嘉应不服，向厦门市中级人民法院提起上诉，其理由是：1.原审判认为被告至今未发“双证”系因“权属确认有争议”，没有事实和法律依据；2.被告不作为事实清楚。3.原审法院收费不合理。请求二审法院依法改判并保护其合法权益。被上诉人房管 局、土管局则辩称：造成“双证”无法按期发放的主要原因是上诉人接到通知后，至今未全部提供应交的契证材料，因此无法办证，并非不作为。
一、不动产权籍调查工作意义
（一）建立和实施不动产登记制度是我国实施机构改革和政府职能转变的一项重大改革任务，党中央、国务院高度重视，全社会广泛关注。坚定不移地落实登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”要求，逐步建立不动产权籍调查体系和工作机制，完善不动产登记制度，是当前不动产登记工作的重要内容。不动产权籍调查为不动产登记提供规范有效的调查成果，维护和保障了权利人的合法权益，是不动产登记的基础和前提。
（二）权籍调查成果的审核。权籍调查科对权调成果的审核。先通过不动产登记系统查询是否有抵押、查封等限制权利情况；再具体审查规划图、竣工验收材料、出让合同、买卖合同、税费等权源资料是否符合规划、是否符合转让条件，权源依据是否完备，权属界址是否明确、清晰，与地籍图中周边地物是否一致、属性填写是否正确等等；若发现有问题的，权籍科会及时向调查机构反馈意见，让其在限定时间内整改。权调的审核主要采用室内外核查的方式进行。如果对调查成果存在疑问，需要室外核对的，由两个工作人员到外业实地核实。对于审查发现的问题，责成调查单位及时修改完善。
（三）不动产单元编号。由于房产登记数据和土地登记数据尚未实现完全整合，权籍调查数据库内房地的不动产单元号尚未编制，我局在受理不动产登记申请材料时，首先要求申请人到权籍调查窗口，申领编制不动产单元号。第一种情形，对于已权籍调查审核过的不动产，信息科窗口直接对权调成果进行图形数据入库，再对入库成果编制唯一的不动产单元号。第二种情形，对于未进行权调审核（宗地界址面积无变化）的不动产，直接由信息科窗口编制不动产单元号。即工作人员在权籍调查数据库查找原证书，将证书定位到具体的宗地，再将房产登记数据关联到相应的宗地，在宗地内生成唯一的不动产单元号。
二、对权籍调查的建议
权籍调查工作是整个不动产登记工作的核心和关键，其质量直接关系不动产登记发证的质量。因此，对调查机构的管理尤为重要。应从调查机构的调查资质、调查人员是否具有相应资格，调查成果是否经过自检和调查单位的质量审查，调查程序是否规范，调查成果是否完整并符合规定要求，权籍要素的内在联系及其是否与周边地物地貌存在空间位置矛盾等方面，抓好调查机构的监督管理工作；对于现资质不全的调查机构，给予一定时间的过渡期，督促其尽快完善测绘资质，尽早做到一个不动产单元的权籍调查事项由一家调查机构主导完成。同时，权籍审核是权调中关键的关键。权调审核人员不仅要有测绘专业技术，还要懂不动产政策法律，所以要培养一批专业技术人员。只有权籍审核做好了，后续的不动产登记受理、审核、登簿、发证才不会有难点，既节约了办证时间，又保证了登记质量。
三、开发区的土地资源管理体制及其存在的问题
由于中国行政管理体制也存在一个由计划经济向市场经济转化过渡的过程，行政效率低下成为制约经济发展的主要障碍。各级各类开发区尤其是部级开发区，作为改革开放的试验田，客观上要求提高行政效率，简化行政审批程序，减少行政审批事项，从而提高招商引资力度。因此，在开发区高效行政的诉求下，各地政府都通过地方立法程序，向开发区管理机关授权，开发区管理委员会作为政府的派出机构，在开发区这一相对封闭区域内行使同级政府的经济管理职能，即在开发区范围内自行审批包括土地资源、城市规划、建设房产等在内的几乎所有经济管理事项。统一规划与管理开发区科技工业园，负责园区内土地征用、开发和土地使用权的有偿出让、转让和建设项目的审批与管理工作。”
对于土地资源的管理，一般在开发区管理委员会下设土地管理部门，作为开发区管委会的职能部门，承担开发区范围内从农地征用、出让转让、规划利用，甚至登记发证等几乎所有用地审批任务。开发区内的土地资源管理工作基本上独立于地方政府土地资源管理范围之外，形成一个相对独立的用地特区。一方面，这种管理体制确实能最大限度地提高行政审批效率，方便园区企业和投资者，更大程度地解放生产力，促进开发区产业的积聚与发展。在地方政府土地管理部门往往需要几个月甚至更长时间才能办完的事情，在开发区也许几天甚至一天就能办完，这样大大提高了效率，从而使开发区对投资者更具有吸引力。另一方面，这种管理体制也存在不足，主要表现为：行政审批的主观性更强，有可能导致审批失误。
四、结束语
作为开发区内与产业用地相配套的房地产开发用地应该有一定的限度，但由于部分开发区管委会为了短期内获得较多的土地收益，或者是为了弥补低价出让产业用地产生的亏损，比例，将部分产业用地转为进行房地产开发。这样，一方面开发区产业用地不能满足需要，开发区发展缺乏后劲；另一方面开发区内房地产开发项目用地往往采取协议方式出让，而城市经营性用地则必须通过招标拍卖方式供地，两者处在不平等的状态，而且城市经营性用地多了一个供应渠道，扰乱了城市的土地供应市场与房地产市场。开发区土地资源管理上的问题在全国各地几乎普遍存在，改变这种状况的最根本办法就是改变开发区的土地资源管理体制。
第二条 本规定适用于广州经济技术开发区（以下简称开发区）辖内的房产和土地使用权（以下简称房地产）抵押。
本规定所称房地产抵押，是指抵押人以其合法拥有的房产、依法取得的国有土地使用权向抵押权人提供担保，藉以取得抵押权人提供的贷款或向抵押权人保证履行债务。
本规定所称土地使用权，不包括地下资源、矿产、埋藏物、隐藏物、市政公用设施等的开发、使用与利用。
第三条 开发区房地产抵押的登记注册、核发核销权属证书等行政管理工作，由开发区管理委员会（以下简称管委会）房地产管理局（以下简称房地局）负责。
第二章 房地产抵押的设定
第四条 凡在开发区辖内依法取得房产所有权和土地使用权的国有企业、内联企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业以及其它经济组织和个人，均可依照本规定，以其房地产设定抵押，成为抵押人。
第五条 凡依照本规定接受开发区房地产抵押的境内外的金融机构、公司、企业或其他经济组织及个人，均可成为抵押权人（债权人）。但未与我国建立外交关系或未在我国设立商务代表机构的国家和地区的金融机构、公司、企业、经济组织与个人除外。
第六条 下列房地产可设定抵押：
（一）公司、企业、经济组织或个人所有的厂房、仓库、办公楼、商店、宾馆等建筑物；
（二）属境外个人所有的自用住宅；
（三）依法有偿受让，并在有效使用期限内的国有土地使用权。
第七条 下列房地产不得设定抵押：
（一）公共事业单位和行政机关的房地产；
（二）职工宿舍、食堂等公益福利设施；
（三）房产或国有土地使用权属不明或权属尚有争议的；
（四）已被依法查封、扣押或被施以其它司法保全措施的；
（五）其它依法不得设定抵押的。
第八条 以房产设定抵押时，应连同该房产坐落的地基及附属场地的使用权同时作价抵押。
以整体楼宇中的部分房产设定抵押时，应按抵押房产建筑面积在整体楼宇的建筑面积中所占比例，折算出抵押房产在整体楼宇用地（包括基地和附属场地共用部分）中所占份额，将该份额的土地使用权与房产同时作价抵押。
第九条 凡有上盖的土地，不得单独以土地使用权设定抵押。
尚无上盖的土地，以其土地块使用权向中国境内银行及金融机构申请抵押货款时，该地块必须是业经开发，并已投入不少于土地使用权出让金25％的建设资金者。
第十条 抵押人以共有房地产设定抵押，须征得其他共有人书面同意；以共有房地产中本人所占有的份额设定抵押的，应书面通知其他共有人，或先行分割，再以其本人所占有的部分设定抵押。
第十一条 以已作抵押的房地产再作抵押的，须征得在先的抵押权人的书面同意。
第十二条 以已出租的房地产设定抵押，抵押人应将出租事实预先通知抵押权人，抵押成立后，原租赁合同继续有效，并由抵押人将抵押情况，书面告知承租人。
第十三条 内联企业、中外合资经营企业，中外合作经营企业未经中国注册会计师验资证实各方投资份额已缴足的，不得以企业的房地产设定抵押。
第十四条 依法取得开发区内房地产的境外公司、企业、经济组织或个人必须按规定在开发区申请成立企业，取得中国法人资格，方可以房地产设定抵押。但以个人的住宅设定抵押的除外。
第十五条 国有企业以房地产设定抵押，需经国有资产管理行政主管部门批准。
第十六条 内联企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业以房地产设定抵押，须经董事会或联合管理机构成员一致同意，形成书面决议。所设定的抵押期限不得超出企业合营或合作期限。
第三章 抵押合同
第十七条 房地产抵押必须签订书面合同。抵押合同可单独订立，也可在其它经济合同中订立抵押条款。
订立抵押合同应对拟抵押之房地产进行估价。抵押房地产估价，可由抵押人和抵押权人协商确定，亦可委托业经广州市或开发区的房地局资格审核认可的评估机构或人员进行。
国有企业、以及占有国有资产的其它企业与境外抵押权人签订的抵押合同，其拟抵押的房地产的估价，必须由广东省、广州市的国有资产管理行政主管部门认可的评估机构进行评估。
第十八条 房地产抵押合同除应具备一般经济合同的必备款外，还应具备有下列内容：
（一）房地产的名称、编号、处所、面积、四至及数量、权属；
（二）所担保的债务内容、范围、数量、质量、期限、履行方式、履行地点及与该债务内容相关的其它事项；
（三）房地产的作价及抵押率；
（四）房地产的占管维护、风险责任，处分方式、处分费用的承担及受偿方式；
（五）抵押权消灭的条件；
（六）其它应规定的内容。
第十九条 与境内金融机构签订的抵押贷款合同，应根据国家法律、法规和中国人民银行及各专业银行的贷款规定签订。
第二十条 开发区外商投资企业以房地产设定抵押与境外金融机构签订抵押贷款合同，按国家有关外商投资企业境外贷款的规定执行。
第二十一条 国有企业、内联企业与境外抵押权人签订抵押合同，涉及外汇的，其规定应以偿债储备基金的外汇平衡能力为限，并由管委会向国家外汇管理局广州分局申报有关审批手续。
第四章 抵押登记
第二十二条 房地产抵押合同签订之日起三十天内，抵押人和抵押权人应一起向开发区房地局申请抵押登记，也可委托人申请抵押登记。未经登记的房地产抵押行为无效。
第二十三条 申请房地产抵押登记，应按抵押物类别向开发区房地局分别交验下列文件：
（一）《房地产抵押登记申请表》；
（二）《房地产抵押合同》正本；
（三）《房地产所有权证》、《国有土地使用证》、《房屋共有权保持证》等权属证书；
（四）申请人或人的资格证明；
（五）国有资产管理行政主管部门、企业主管部门和外商投资企业权力机构同意设定抵押的文件，中国注册会计师验资报告及其它必要证件、文书、契约、附件、图纸及资料。
第二十四条 开发区房地局应在收到房地产抵押申请的全部文件后十天内办完《房产所有权证》、《国有土地使用证》等权属证书的注记手续，核发载明抵押权的《他项权证》。
《他项权证》由抵押权人领取及持留，经注记的《房产所有权证》、《国有土地使用证》等权属证书交由抵押合同规定的一方保管，抵押合同没有规定的发还抵押人保管。
第二十五条 抵押合同的变更或解除，应经原批准机构书面同意，并自变更、解除事实发生之日起十五日内，由双方一起向房地局申请办理变更或注销登记手续。
抵押合同因履行完毕终止时，抵押双方当事人应自终止之日起十五日内一起向开发区房地局办理注销登记手续。
第五章 抵押物的占管
第二十六条 已作抵押的房地产由抵押人占管，未经抵押权人同意不得以任何方式或理由交由他人占管。
抵押人在占管期间应维护已作抵押的房地产之完好。抵押权人有权监督并督促抵押人切实履行该义务。
第二十七条 已作抵押的房地产因抵押人之过失或故意行为而遭毁损、灭失或价值减少，不能或不足以担保债务时，抵押人有义务重新提供或补加担保，以弥补不足。
第二十八条 设定抵押时，抵押人和抵押权人应在抵押合同中明确占管期间因不可抗力及其它不可归责于抵押人的原因而致已作抵押的房地产意外毁损、灭失和价值减少时的风险责任；依约需要保险的，由抵押人向中国人民保险公司广州经济技术开发区支公司投保。
若抵押合同未明确风险责任，上款风险事故发生时，抵押权人可就抵押房地产之残余价值及抵押人所得补偿请求受偿。
第二十九条 已作抵押的房地产在抵押期未满前如需转让，抵押人应事先取得抵押权人书面同意；对扣除应纳税费后之转让所得，抵押权人享有优先受偿权。在同等条件下，抵押权人对拟转让之抵押房地产有优先购置权。
第三十条 已作抵押的房地产发生继承、遗赠时，继承人、受遗赠人应及时以书面告知抵押权人。
已作抵押的房地产发生赠与时，抵押人应事先征得抵押权人的书面同意。抵押权人同意赠与后，抵押合同解除，但原抵押债务仍由抵押人在约定期限内清偿。
已作抵押的房地产发生转让时，原抵押人应向受让人提交抵押权人同意其转让之书面意见的副本或复制件，并将转让成交情形及时以书面告知抵押权人。
上述各当事人应自继承、遗赠、赠与、转让事实发生之日起三十日内一起向开发区房地局办理产权过户、抵押变更或注销登记；在继承、受遗赠事实发生之前，抵押权人未依本规定第三十二条第二款要求处分抵押房地产的，原抵押人对抵押房地产的权益及占管义务和风险责任由继承人、受遗赠人承担，但继承人、受遗赠人的偿付义务以其合法继承、受遗赠所获房地产的实际价值为限。当被继承、受遗赠的房地产不足以清偿全部抵押债务时，抵押权人可就抵押人的其它遗产受偿。
第三十一条 抵押人若将已作抵押的房地产出租，除承担本规定第二十六条、第二十七条之义务外，应事先书面告知抵押权人，且租期不得超出抵押期，非经抵押权人事先书面同意，租期不得延长；否则，抵押权人有权追究抵押人之违约责任。
第六章 抵押物的处分
第三十二条 遇有下列情形之一，抵押权人有权向开发区房地局申请依法处分已作抵押的房地产：
（一）抵押合同期及宽限期满（包括分期偿还每期届满），抵押人未依约偿还债务的；
（二）抵押人死亡、被宣告死亡或被宣告失踪的；
（三）抵押人被宣告破产或解散的；
（四）其它损及抵押权人正当权益、足以妨碍抵押合同正常履行的。
本条第（三）款情形发生时，已作抵押之房地不列入破产清算财产，但其价值超过抵押债务的部分除外。
第三十三条 处分已作抵押的房地产可采取下列方式之一：
（一）拍卖；
（二）招标转让；
（三）协议转让；
（四）其它经开发区房地局同意的方式。
第三十四条 抵押权人处分已作抵押的房地产之申请应以书面方式提出，并将副本同时抄送抵押人或其继承人、受赠人、受让人，已作抵押的房地产为共有、出租或委托其他人代管的，还应同时书面通知共有人、承租人和代管人。
开发区房地局在抵押权人的处分申请后，应在三十天内决定准许与否。抵押当事人不同意房地局决定的，或者房地局逾期不作答复的，抵押当事人可向管委会申请复议，也可直接向人民法院起诉。
第三十五条 处分已作抵押的房地产由抵押权人委托开发区房地产交易所或经开发区房地局同意的其它机构主持进行。
第三十六条 已作抵押的房地产处分成交前出现下列情形之一，应中止处分：
（一）抵押权人要求中止；
（二）抵押人请求中止，表示愿意并确能即时清偿债务；
（三）其它应中止的情形出现。
第三十七条 处分已作抵押的房地产所获价款由主持处分之机构依下列顺序分配：
（一）支付处分费用；
（二）扣除涉及抵押标的之应纳税款和土地增值费；
（三）偿还抵押权人债权本息及罚息、罚款；
（四）所剩余额退还抵押人。
第三十八条 处分已作抵押的房地产之所得不足以抵偿押债务时，抵押权人有权追索不足部分。
第三十九条 已作抵押的同一处房地产，有若干抵押权人的，其优先受偿顺序以在开发区房地局抵押登记顺序为准。
第四十条 处分已作抵押的房地产，在同等条件下，购买人按下列顺序享受优先权：
（一）共有房地产的其他共有人；
（二）已出租房地产的承租人；
（三）开发区管委会；
（四）抵押权人；
（五）其他应享受优先权的人。
第四十一条 处分已出租的抵押房地产，如租期（含住宅租赁期可延续的时限，下同）未满，取得该房地产的新产权人应继续履行租赁合同，并在办理房地产过户登记的同时，办理租赁合同变更登记。租期届满，新产权人如继续出租时，在同等条件下，原承租人有优先承租权。
第四十二条 已作抵押的企业房地产被处分时，企业生产、员工安置等事宜由抵押人负责，抵押合同另有约定的，从其约定。因抵押房地产的处分致使企业解散的，由抵押人按国家有关法律、法规和企业合同、章程的规定清理或清算，办理企业歇业手续。
第四十三条 经处分而取得抵押房地产权者，应照章向开发区税务局和房地局缴纳各项税费，办理过户登记，领取《房产所有权证》、《国有土地使用证》等权属证书。原有的房地产权属证书缴回发证机关注销。
第七章 附 则
第四十四条 建立开发区房地产抵押偿债储备基金，以用于开发区的国有企业和内联企业因房地产抵押而发生的外汇不足之调剂，及其它特殊需要。基金来源及提取比例是：
（一）从土地使用权出让的留成外汇收入中提取百分之十；
（二）国有企业和内联企业抵押房地产所获境外贷款，预提1％。此款项及其利息在抵押期满，并已偿还贷款后付还企业，利息按中国银行同种外币存款利率计算。
第四十五条 有关本规定之事项的争议及纠纷，当事人应及时协商解决。协商不成，任何一方均可向工商行政管理部门或开发区房局申请调解或仲裁，亦可直接向人民法院起诉。
当事人一方或双方是境外法人或个人的争议，当事人不愿协商调解的，或者协商调解不成的，可以依据抵押合同中的仲裁条款或事后达成的书面仲裁协议，依法提交中国仲裁机构或其它仲裁机构仲裁。抵押合同中未订立仲裁条款、事后又没有达成书面仲裁协议的，可以向有关管辖权的中国法院起诉。
第四十六条 违反本规定者，开发区房地局有权视情节注销其登记、注销其权属证书或不予发证、宣布有关合同无效并责令责任方赔偿经济损失或予以罚款。
第四十七条 开发区房地产抵押管理，除适用本规定外，适用广州市人民政府的《广州经济技术开发区土地使用有偿出让和转让办法》和广州市人民政府制定的其它有关规定。
本规定倘与中华人民共和国国家或上级部门嗣后的法律、法规和规章有抵触之处，概以国家和上级部门的法律、法规和规章为准，但此前依本规定订立，尚未履行完毕之抵押合同仍视为有效，并照本规定执行。
1.由市政府组织的招商团（含区、县政府或企业单位自行组团）在赴港招商期间，与外商已签订房地产开发经营、第三产业、商贸、科技等项目的合资、合作合同的；
2.与国内企业、其他经济组织和个人已签订房地产开发经营、第三产业、商贸、科技等项目合资、合作合同的。
二、申报登记时应提供下列文件的复印件：
1.建设用地（规划）许可证、建设用地批准书、土地权属证件及有关文件；
2.房屋所有权证；
3.经主管部门批准的项目可行性研究报告；
4.成立合资、合作企业的合同文本；
5.主管部门关于成立合资、合作企业的批复；
6.土地规划和利用设计条件。
三、经审查符合有关规定且手续齐备的，经批准后可依法签订或补签土地使用权出让合同，并按规定补交地价款。
未向市房地产管理局申报登记、签订国有土地使用权出让合同、补交地价款的，按《办法》的有关规定处理。
四、申报登记的时间和地点：
登记时间：自 年 月 日起至 年 月 日止。
登记地点：东城区南河沿大街南湾子胡同一号（北京市房地产管理局地政管理处）
房产管理部门、土地管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。房产管理部门、土地管理部门工作人员利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物为他人谋取利益，构成犯罪的，依照惩治贪污罪贿赂罪的补充规定追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。
一、各单位要认真贯彻国务院办公厅国办发〔1995〕47号文件和市政府领导指示精神，切实做好直管公房粮油网点房产经营管理权划转工作。
二、各单位要认真清理所管粮油部门承租直管公房使用情况，并会同本区、县粮食部门逐一进行核对。对符合划转条件的，经核实后，应及时办理有关手续；对已经改变使用用途的，暂不划转，待恢复原使用用途并经核实后，再办理划转手续。
三、划转粮油零售网点产权应本着无偿的原则。
四、对符合划转条件的，应当按照有关规定办理产权变更手续，并只收取变更登记费。
五、各单位应于1996年12月31日前完成粮油零售网点房产经营管理权划转工作，并将完成情况及房屋清册（含已划转和未划转及汇总情况，见附表）一并上报市局。另将文字总结材料于1997年1月15日前报市局。
六、请将划转工作中遇到的其他有关问题及时上报市局。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A
土地产权制度是土地管理制度的基础和依据。我国土地产权制度与土地管理制度和土地管理实践中出现的问题存在着密切的关系，甚至是决定性的原因。因此，土地产权制度的创新和改革影响着我国的农村土地管理，与农村经济发展和农业发展有着直接的联系。那么当前我国的土地产权制度内涵是什么？我们该如何创新土地产权制度呢？接下来，就让我们针对这些问题进行深入的探讨。
土地产权制度概述
土地产权制度是指一切经济主体对土地的关系、由于经济主体对土地的关系而引起的不同经济主体之间的所有经济关系的总称，主要包括土地权能制度和土地收益制度，前者主要是指经济主体对土地采取某种行为的权利的制度，后者主要是经济主体行使他的这种权利所能得到的收益如何的制度。土地产权制度可以理解为关于土地产权的合约或合同或经济关系，它还可以包括很多次级制度和再次级制度，其内容结构的丰富程度取决于土地经济领域专业化与分工的发展水平以及市场交易范围和发达程度。
当前我国的土地产权制度为社会主义土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归农村集体经济组织所有。土地的划分采用“二元结构”划分，即将土地分为城市土地和农村土地。
土地产权制度中的内容与程序
1、土地确权
土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。确权的狭义含义是指在土地登记过程中的权属审核阶段对土地权属的来源、权属性质的确认。根据中国《土地管理法》的有关规定和当前土地管理实践的要求，确权也是各级人民政府的重要职责之一，包括制定和完善确定土地权属方面的法规和政策，处理土地权属争议和办理土地权属的登记造册、核发证书等。土地权属确定的原则有依法原则、充分考虑历史背景的原则、土地所有权的单向流动原则。
确权机关是指依法有权确定土地所有权和使用权归属的行政机关。依照我国《土地管理法》第十六条的规定，确权的权利主体为乡级或县级以上人民政府，也就是说只有乡级或县级以上人民政府才具有确认所有权和使用权的权力。主管是指确定土地所有权和使用权的具体承办部门。土地管理部门做为人民政府的职能部门，具体承办确权工作，对确权的意见和建议，要报同级人民政府作出决定。
土地确权主要采取以下几种基本方法：集体所有土地一般为内部使用；重复征用或划拨，以后者为准；界线与面积不吻合的，以界线为准。在土地确权时，要处理好土地所有权和使用权与行政管辖权的关系、与特殊区域内部门管理权的关系、土地权属与规划区的关系。土地权属确认的基本方法是调查、申报登记、核发证书，因此，确权主要是通过权属调查和申请土地登记、核发证书实现的。
土地登记
土地登记，也称土地权利登记，是指由国家专门机关依法对土地的各项权利实
行登记的制度。 根据《土地登记办法》第二条的规定，我国的土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。 其中，国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权(不含土地承包经营权)。按照民法理论，土地登记是一项法律制度，它的根本目的是对权利的公示。所谓公示，是指将物权变动的意思表示公开向社会公众显示。 我国的土地登记在国民经济和社会发展中发挥了重要作用，既维护了土地的社会主义公有制、维护了土地权利人的合法权益，也维护了正常的土地市场秩序，同时也为土地管理和经济社会发展提供了重要的基础信息。
3、发证
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”。要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”，要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。因此，要结合各地的具体情况，严格按照国家规定来做好农村土地确权、登记、发证等有关工作。
完善土地产权制度，促进和谐社会建设
1、发挥政府的主导作用，转变政府职能
转变政府职能是促进土地管理者与所有者职能相分离的关键因素。首先，政府应通过制定相应的土地使用规划、土地使用政策，控制土地的供需，来调节调节土地市场的运行，打破城乡土地的二元结构，扩大土地的经营范围和经营规模。其次，政府应取消国家对土地资源的垄断，而制定完善、规范的土地交易市场，在符合土地总体规划的前提下，可以让农村集体建设用地直接进入市场。最后，政府应积极的强化土地筹融资管理，使土地筹融资向着更加合理化的方向发展，并且加强对土地资源的监督力度，严格控制利益相关者的寻租行为，并规范土地纳税制度，使土地产权制度逐渐向着科学化、合理化、高效化发展。
2、促进土地产权流转向着市场化的方向发展
农民具有土地流转的权利，能够实现土地产权流向市场化。政府应该采用多种方式，根据农村的具体情况来选择流转形式，逐渐开放对流转权的限制，充分调动农民投入农业生产的积极性与主动性，最大限度的发挥土地的效益。不同的地区还可以根据情况的不同，将不同流转形式相结合，改进农业生产的方式来提高农业生产的效率。同时，也应该加强对市场规范性的建立和制定，并对土地市场中的中介活动进行约束和管制，规范市场中的各种行为，对农民的权利进行保护，确保能够加速推动土地产权向着市场的方向流转。
结语
现阶段我国实行的农村土地产权制度虽然取得了一定的成果，但是改革和创新能够促进我国的土地产权制度能够切实的推动土地产权制度的发展，我们要以科学发展观为指导，制定科学、合理的土地产权制度，深化土地产权制度的创新和改革，彻底的解决我国土地产权制度中的各项矛盾，调动农民的积极性，促进我国的农业向着更好、更快速的方向发展。
参考文献：
[1]王友明. 中国农村土地产权制度的历史变迁[J]. 中共党史研究,2009,01:35-41.
[2]闵桂林,祝爱武. 中国农村土地产权制度改革方向探讨[J]. 中国流通经济,2007,12:25-28.
一、划拨土地房产转让的基本原则
《房地产管理法》明确了划拨用地上房地产转让的三项基本原则：（1）划拨用地上房地产原则上不得转让；（2）有批准权的人民政府批准后始得转让；（3）批准后应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以上原则是认定相关房屋买卖合同有效力的基础。
二、划拨土地房产转让的条件和方式
划拨土地使用权转让条件：（1）土地使用者必须是企业、公司、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物的合法产权证明；（4）依照有关土地使用权出让的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让所获得收益抵交土地使用权出让金。
可见，划拨土地使用权上形成房屋产权的转让，必须经过由划拨土地使用权到有偿出让土地使用权这一体制的转换，未补办土地使用权出让手续不得转让。这种土地使用权性质的转换，只能以协议的方式实现，如果以拍卖或招标的方式实现，只有在国家收回划拨土地使用权的前提下，才能采取。
三、划拨土地房产转让存在的问题
1、转让与受让方规避法定程序
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：经市、县人民政府土地管理部门和房地产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让。《城市房地产管理法》第六十条规定“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记”。《城市房地产管理法》第三十九条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，除应办理批准手续外，还应当由受让方办理土地使用权出让手续，并缴纳土地使用权出让金。
上述案例中，转让人缪某、受让人储某、仲某未向县级土地管理部门申请变更，也未经县级土地管理部门批准，且未签订土地使用权出让合同，也未补交出让金，而直接向房管部门提出过户申请，明显规避了有偿出让规定。
2、房产管理部门把关不严
上述案例中，房产管里部门未审查土地证, 也未征求国土部门意见，而直接为储某办理了房产过户登记,间接默许了划拨土地可以直接交易，与相关法规明显相悖，进而造成了国有资产流失。
目前，县区几乎所有划拨土地房产转让均类同上述案例，县级国土部门也几乎默许类似储某办理房产证的合法性。当政府主管部门决定不办理出让手续而直接将土地划拨给受让方使用时，受让方已不是从原划拨土地使用权人手中获取该划拨土地使用权，而是从政府直接取得划拨土地的使用权。这样一来，原本因转让划拨土地就缺了一道转让程序，此时，因转让国有划拨土地使用权产生的合同就是效力待定的合同，如果不履行出让程序，则属无效合同。
四、相关对策和建议
划拨土地使用权转让实质是政府收回土地使用权，之后再出让于受让人，受让人是从政府而非从原土地使用权人之处获得土地，土地出让金缴纳予政府并非原土地使用权人。因此，笔者认为，上述案例应遵循的合法步骤应为：
1、由于房管部门把关不严，程序不到位，而直接给储某办理了房屋所有权变更登记，应由先行注销登记；
2、缪某凭房屋转让协议、土地证书等资料到国土资源管理部门申请办理国有土地使用权出让手续并予以申请出让国有土地使用权登记；
3、储某凭缪某的出让国有土地使用权证和房屋所有权证到房管部门申请办理房屋所有权变更登记；
4、储某凭缪某的出让国有土地使用权证和变更其自己名下的房屋所有权证到国土资源管理部门申请办理国有土地使用权转让登记手续；
5、仲某凭储某的出让国有土地使用权证和房屋所有权证到房产登记部门申请办理房屋所有权变更登记；
6、仲某凭储某的出让国有土地使用权证和变更其自己名下的房屋所有权证到县级国土部门申请办理国有土地使用权转让登记。
为切实规范和完善划拨土地房产转让程序，避免国有资产流失，建议由国土部门和房管部门建立联动机制，并尽快研究出台具体实施意见。
进一步规范和完善划拨土地房产转让程序：
1、住宅房屋因买卖、赠与而发生转让，受让人不改变房屋设计用途的转让。转让方提出书面申请办理房产过户登记，房产登记部门应当审查房屋占地范围的土地使用权性质，如属于国有划拨土地使用权的，应移交国土资源管理部门先行予以办理相关出让手续。
