基本养老保险亦称国家基本养老保险，是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种社会保险。在我国多层次养老保险体系中，基本养老保险可称为第一层次，也是最高层次。但新制度还未定型，整个社会保障政策仍处于选择阶段(郑功成，2002)。鉴于此，学术界关于中国基本养老保险尤其是对城镇养老保险制度的研究出现了前所未有的热度，养老保险基金问题更是引起研究者的兴趣。目前，中国城镇基本养老保险的核心问题——基金究竟如何营运，只有在对以往的研究作一综述，甄优汰劣，才能有所把握。
一、关于基金运行模式：统账结构
关于基本养老保险基金(指城镇，下同)运行模式的选择问题，理论界分歧还非常大，远未达成一致认识，归纳起来，大致可以分为如下三种观点：
第一种观点是主张实行养老金现收现付制的社会统筹模式。何樟勇、袁志刚在深入分析两种有代表性的社会养老保险制度运行的内在机理的基础上，认为基金制社会养老保险制度的引入并不会改变行为人的最优行为，而现收现付制社会养老保险制度的引入却会改变行为人的最优行为。因此，当前养老保险制度转轨的时机并不成熟，现收现付制仍是当前适合中国实际情况的一种养老保险筹资模式。朱青认为应付人口老龄化趋势，关键是要选择一种有利于提高未来劳动生产率的养老保险筹资模式。从目前情况看，我国还没有必要进行这种转轨。
第二种观点是主张实行养老金完全积累制的个人账户模式。北京大学中国经济研究中心宏观组(2000)通过一个宏观增长模型比较了现收现付制和基金制两种养老保险制度在长期的差别，认为从经济增长与福利角度看，基金制优于现收现付制。卢元认为实现养老保险的可持续发展，就必须重构养老基金筹集模式，变部分积累制为完全基金制。降低基本养老金替代率，实现个人账户“实账化”。
第三种观点是主张实行“部分积累”制，在我国实行社会统筹与个人账户相结合模式。王开发认为社会保障基金筹集方式决定于其制度的内在规定性、历史继承性和现实性三个方面。考虑到社会保障制度的这些特性，我们应该选择现收现付制和积累制相结合的筹资模式。赵曼则指出，部分积累模式在保留部分社会统筹前提下，因引入个人账户而使其具有较强的激励相容性。需要说明的是，“部分积累”是一个在解释上存在明显歧义的概念。其中一种解释和设计思路是，建议将养老金收入和支出都分为两部分，一部分为现收现付，提供最低养老保障，实行互济；另一部分则存入个人账户，形成实在的基金积累。这一观点的竭力推崇者当属世界银行，中国目前的制度就是在世界银行的研究基础上形成的，并且也受到国内大部分学者的认可，与目前国际上比较流行的“多支柱模式”也基本一致。
在赞同统账结合模式的基础上，许多学者对该模式进行了评价。一是分解说。郑功成认为要在现有基础上，将统账结合中社会统筹部分与个人帐户部分分解并发展成为普惠式国民养老金与差别性职业养老金。刘贵平和戴卫东则认为将基本养老保险中的基础养老金和个人帐户养老金分离开来，将个人帐户放到退休保障制度的第二个支柱——企业补充养老保险中去，“个人账户”逐渐变成实帐户，即有实物货币相对应。
二是并重说。李珍坚持社会统筹与个人账户并重的“统账”养老制度。社会统筹有它的缺点，个人账户制度也有其缺点。在中国，较好的办法是折中道路：社会统筹和个人账户各占一半，社会统筹部分的收入实行工薪收入累进税，使终生低收入者能从中得到较多的获益。作为最基本的养老金筹资方式，现收现付制与个人帐户制的特征与对经济的影响不同，但并不能简单地由此分出两者谁优谁劣，不是由现收现付制完全转为个人帐户制所有问题就迎刃而解。张松等认为，未来养老保险筹资模式的上佳选择是建立多支柱、多层次的社会保障体系。在此前提下，现收现付制与个人帐户制相互协调，共同存在较之相互替代更有助于缓解不可避免的养老金支付困难。
三是转换说。中国养老保险制度目前仍然采用现收现付制的DB计划。1995年中国政府已决定建立多层次养老保险模式，其中第二层次为FDC计划。但目前的情况表明，上述改革思路面临重重困难。从很多方面来看，NDC模式可以被看作是现收现付DB模式和FDC模式的混合物。类似于现收现付DB模式，NDC模式的资金源于工薪税，用于当前退休人员的养老金支付。但不同之处在于，NDC模式建立个人账户，并将其缴费计入账户，但是没有真实的资产，这点更类似于FDC模式。相对于现收现付模式而言，NDC强化了缴费和待遇之间的联系。NDC计划是中国养老保险制度更为合理的选择(约翰·威廉姆森、孙策，2004)。
二、关于筹资模式：费税之争
筹集足够的社会保障基金是实现国民社会保障权利的物质基础，拓宽社会保障筹资渠道可以缓解政府财政风险，同时大量社会保障基金的筹集可以调节资本市场和经济发展。
第一种观点主张开征社会保险税。目前在世界范围内已有70%的国家开征了社会保障税。在一些西方国家社会保障税收已成为收入最多的税种。中国现行社会保障基金的筹集形式不规范，统筹范围小，覆盖面窄，社会化程度低，导致社会保障负担不公平，也不利于国家对社会经济的宏观调控。一些人提出开征社会保障税的思路，主张建立社会保险税的专家(财政部门)认为，将现行各项社会保险以社会统筹收费的方式改为由税务部门统一征收社会保险税，这样可脱离目前在“统账结合”框架中“空账”与“实账”左右为难、举步维艰的停滞阶段，提高强制性和收缴率，实现费率统一和最终制度统一，改变目前的基金分散状况，实现高度社会化。“社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究”协作课题组的实证研究认为：用征收社会保障税模式取代现行社会保障统筹办法是最佳选择，有利于社会保障事业社会化和法制化管理；有利于资金统一调度，也有利于公平负担。他们对某大型老工业城市进行了抽样调查和论证，通过实证分析，方案是可行的。
第二种观点反对“费改税”。汪泽英认为社会保障费改税与现行的社会保险制度运行模式相矛盾：一是税收的公用性与社会保障个人帐户的私有性冲突；二是税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突。李绍光也认为，开征社会保障税解决收费难和融资问题，将使政府陷入财政负担不断加重的境地。
第三种观点对目前社会保险费改税存在质疑。其观点有三：一是还应当有专门的社会保险基金积累。二是税与费在强制性上的孰优孰劣，不完全取决于“税”或“费”的名称，而在很大程度上取决于法律的规范、执法的力度和当时当地的经济发展状态。三是在目前政府财力有限、地区发展不平衡的状态下，税率能否实现自然走向统一仍成为问题。而费改税后，国家财政成为社会保险基金收支平衡的直接责任人，不再存在社会保险管理部门作为收费机构中间层，国家财政的责任被放大，政府可能背上沉重的包袱。
三、关于基金营运模式：公营、私营与资本市场的选择
1.关于基金公营、私营
由于养老保险是积累性保障项目，基金的管理与保值增值便构成了整个养老保险制度中十分重要的内容，因此，对养老保险基金需要采取既审慎又积极、既封闭又开放的管理政策。郑功成等认为，国家可以建立专门的养老保险基金管理组织，可以设置中央和省(直辖市、自治区)两级养老保险基金管理机构，分担管理责任。李珍通过对社会保障基金管理制度进行国际比较，从我国资本市场的现状出发，提出了这样的构想：由具有相对独立性的政府社会保障基金管理机构管理社会统筹部分的基金，由基金管理公司来经营管理个人帐户上的基金。
殷俊等认为，我国的养老保险基金监管模式应采取分权制衡式的政府监管体系，以适应我国的国情。统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的养老保险基金信托委员会；个人账户资产经营管理权交给个人账户基金管理委员会，由其遴选指定投资管理机构(基金管理公司)负责基金的投资；统筹账户的负债管理权交给财政部门，由其按社保部门的指令按时足额划出给付资金入职工在商业银行的个人退休金账户，以建立一个“多权分离、各行其职、各负其责”的分权式管理制度。另外职工退休后其在个人账户上积累节余的资金，可由其自行选择并决定由基金管理公司继续经营或向保险公司购买养老保险年金。
2.关于基金入市
第一种观点是入市时机尚未成熟。但养老金基金最终要进入资本市场投资。在理论上，国内主要研究机构、实际部门以及相关学者对此已基本形成了公开性共识。但是即使支持这一改革取向的人们也有一种担心：以目前中国资本市场的不规范的现状，很可能会使人市后的养老金基金承担很大的投资风险。如李绍光就并不主张养老金基金可以立即进入资本市场，其短期的融资不足问题可以通过调整财政支出结构和征收一般性税收的办法来解决。
第二种观点是赞同基金人市。目前虽然因种种原因养老保险投资采取购买国债这种方式，但也有必要探索与资本市场结合的方式与途径。养老金要与资本市场“理性结合”。1993年，吴敬琏提出，应当允许社会保障基金进行投资，以获取收益来支付社会保障开支，而且，购买股票是基金投资的重要形式。从世界各国和地区的情况看，按照商业化方式运作社保基金，并引导其投资于证券市场，是一个必然趋势和理性选择。平安证券综合研究所课题组的研究认为，社保基金入市一方面可以使其更好地实现保值增值，另一方面对改善市场结构、稳定股票市场和促进金融创新等具有十分重要的意义。
四、关于个人账户“空账”
1.“空账”成因与问题
养老保险隐性债务构成既有历史的因素，也有制度因素与管理因素。除了历史债务外，养老金替代率难以降低到规定水平，个人账户储存额记账利率与养老金正常调整机制的不确定，养老保险基金征缴困难，人口老龄化问题日趋严重，国家与地方财政困难及企业经济状况不佳等困难，对我国养老保险制度提出了严峻的挑战。这种转制成本一方面使现有的“统账结合”养老保险制度代际之间的矛盾日益突出，“空帐显性化”。另一方面迫使政府不得不加大养老保险的确保性支出，财政风险进一步加大。王诚认为当前社会保障制度中的突出问题是资金来源不足。为了保证充足的资金来源，以职工工资总额计算的总缴费率必须等于失业率、离退休率、综合患病率等项之和。以国有资产切块建立社会保障基金的归还欠账思路有诸多欠妥之处。通过“发行特种国债、提高缴费率或征税率、征收国家土地地租”的统筹解决办法有望建立起一个稳定、规范和有效的社会保障制度。
偿付社会保障债务的手段有很多，可以用国民财富的增量来偿债，也可以用存量来偿债，也可以是增量偿债法和存量偿债法并用。李珍认为，最后一种方法可能是上策：其一，将一部分住房商品化，将其收入作为“老人”的退休金。其二，考虑出售房产以外的其他国有资产，包括国有企业。其三，对“中人”发放一部分“认可债券”。其四，也可以考虑到借用一部分个人账户上的基金偿债，这里的债务人是政府。
2.做实个人账户与建议
郎立研坚持认为中国应继续完善试点，积极探索做实个人账户的有效方式，着力解决个人账户的隐性负债问题。名义账户制作为一种过渡安排，并不能解决养老保险制度的根本问题。郑功成认为，对旧制度下的养老金赤字(或历史欠账)需要明算账、细分账，一方面应当通过对中老年职工养老金历史欠账进行精算，尽快查清需要补偿多少钱才能真正完成制度的转型；另一方面，根据国家、企业和个人分担的原则，采取分账负责的办法来解决上述历史欠账。李绍光认为，解决“空账”问题的一个最基本的前提是这一问题本身不再扩大。因此在基本养老保险制度中，必须首先切断“空账”的传导机制，将其隔离起来单独处理。总之，多数学者都认同养老基金账户要从空账转为实账，以便移交市场管理。
3.空账运行，保持“名义账户”
该观点的典型代表人物是郑秉文，他认为采取“名义账户”制对于目前我国的具体国情是非常适应的：它既可以避免天文数字的转型成本，又可以避免资本市场不发达而导致投资损失。而且建立名义账户是人市的理性化前提。
五、综合评价
在理论界、学术界的共同研究下，政府经过综合考虑，目前，城镇基本养老保险基金模式有了明确的决策：基金运行采取社会统筹与个人账户相结合的模式；筹资模式仍是征收社会保险费；基金与资本市场结合初步用来购买国债，基金的公营、私营问题仍在探讨之中；个人账户“空账”的做实正在试点。
就基本养老保险基金研究本身来说，也还存在着一些不足之处。第一，国际养老保险基金管理经验借鉴上过多地看好智利的私营化，没有考虑到中国的国情，这方面对新加坡、香港的经验也关注得较少。第二，对基金征缴缺乏实证研究。基金征缴研究多局限于理论探讨，应从实证角度研究征费与征税对于社会保险基金究竟有多大差别。第三，基金管理主体研究空缺。社会保险基金理事会与社保经办机构之间各自承担什么责任、它们的关系如何都很少研究。投资主体的研究也过多地放在资本市场上。第四，没有基金平衡项目方面的研究。最后，对个人账户“空账”缺乏充分的精算研究。空账数目有多大，要多少年才能化解，通过什么方式怎么分担这笔债务。
以上都是基本养老保险基金研究亟待加强的方面，期待着更多这样的成果奉献于城镇基本养老保险制度的建设。
参考文献：
[1]吴敬琏著：《大中型企业改革：建立现代企业制度》，天津人民出版社1993年版。
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[3]何樟勇.袁志刚：《基于经济动态效率考察的养老保险筹资模式研究》，《世界经济》2004年第5期。
[4]朱青著：《养老金制度的经济分析与运作分析》，中国人民大学出版社2002年版。
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[19]王诚：《当前社会保障突出问题的理论探讨》，《社会保障制度》(人大复印资料)2001年第2期。
近年来，我国社会保障基金规模逐步扩大，截至2006年底，我国养老、医疗、失业、工伤和生育保险等五项基金累计结余达到8006亿元，其中养老基金结余达5268亿元，占基金结余总量的65.8％。与此同时，发生在社保基金管理领域的违规和犯罪也逐年增加。根据劳动和社会保障部的消息，全国已发现违规使用社保基金约71亿元，涉及上海、宁夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多个省份，违规主体包括地方政府有关部门及社会保险经办机构，2006年上海市的社保基金案更是引起了举国震惊，由此引发了人们对于社保基金监管问题的思考，而养老保险基金以占社保基金结余总量65.8％的比重，更成为监管的主要对象。
一、养老保险基金监管概述
养老保险基金监管既是对养老保险基金运营与管理的一种过程控制，也是对养老保险基金管理的一种结果控制。从养老保险基金监管的内容可以看出，主要涉及了基金发展模式的选择、基金的缴费模式、运营规范、监管手段与模式以及对基金投资渠道的约束和规定等。
之所以要对养老保险基金加以监管，动因在于社会养老保险基金的重要性与特殊性，对于退休者的“养命钱”要采取审慎与科学管理的态度，对于托管方和运营方要进行严格的筛选，对于投资方式的组合要加以全面地分析，保证基金管理和运营的规范性、安全性、收益性、可持续性与协调性，注意对风险的防范和分化。
二、政府在养老基金监管中的定位
养老基金本身的重要性与特殊性，要求公共组织实施监管。政府作为公共组织的主体，必然要承担起基金监管职能。
长期以来，“公共利益论”为政府监管提供了理论支撑。该理论认为监管是对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率做法的一种回应。监管被看成是政府用来改善资源配置和收入分配的手段，如果不实施监管，市场机制本身的作用可能导致社会资源的无效率或低效率以及收入分配的不公平甚至经济不稳定。在这种理论背景下，政府作为公共利益的代言人，出面对市场进行监管是有其合理性依据的。但是，我们也必须看到“公共利益论”中，政府监管行为的一个隐含前提条件是：政府监管是完全有效的。然而，公共选择学派的理论就对这一假设给予了有力驳斥。它认为，政府是由一个个政府官员组成的集合，组织有自己的目标和利益追求，同时作为个体的政府官员又具备理性经济人的特征，在行动中追求自身利益最大化，在组织目标和官员的个体目标与基金监管的现实需求之间发生冲突时，他们可能不依据委托人利益最大化的目标实施监管，而是按照自身利益最大化目标行事，甚至可能出现“寻租”行为。“政府管制俘虏论”对上述分析提供了理论上的依据，认为具有影响力的利益集团，为了自身利益，针对管制者的自利动机，进行“寻租”活动，将管制者俘虏，双方共同分享租金。在这里，个人由于前述的分散性特征，无法形成合力，相反人作为组织严密的团体，会对管制者形成有效的游说，使得政府出于自利动机，放弃对人的有效监管，产生“合谋”行为，此时出现了“政府监管失灵”，委托人的利益无法得到维护。
另外，我国学者李绍光根据阿瑟的“自增强理论”对政府监管失灵进行了较为系统的论述。他认为：政府作为一个理性经济人，如果出于某种内部的目的而决定对养老基金实施某一监管的时候，其结果往往可能是报酬递增的。例如，管理成本的存在，可能会使政府并不采取成本最小化的方式，而是继续加强管制，以寄希望于能够从中获取更多的收益，弥补管制成本。此时，会出现一种自增强机制，使得管制范围不断扩大。其结果就是政府监管无限扩大，甚至侵犯到市场机制有效发挥作用的领域，造成非市场的无效率。这样就存在一对矛盾：政府监管不能缺失，但是政府监管又可能存在不足。所以，养老金的政府监管必须注意适度性问题。
三、我国养老基金的监管现状与问题
(一)我国养老基金的监管现状
对我国现阶段养老基金监管现状的把握，可以主要从法律制度建设和组织建设两方面进行分析。
1、法律制度建设。养老保险基金监管涉及各方利益，为了保障基金监管有章可循，国家高度重视相关法律法规的建设，取得了很大成绩，基本建立了涵盖各方面的法律法规体系，主要有《保险法》、《信托法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《商业银行法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》和《劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》等。所有这些法律法规的颁布实施都为社会保障基金监管部门有效履行权力提供了法律上的保障。
2、组织机构建设。1998年，我国成立了劳动和社会保障部，作为制定养老保险相关政策和法规与履行行政管理职能的专门机构，从而在组织上结束了长期以来的多头分散管理的局面。④现行的基本养老保险管理模式是基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老保险组织管理模式，这种管理模式实质是由政府行政部门将基金的管理运营权交由各级全民事业单位(如养老保险经办中心等)，进行集中性管理和投资运营。此外，我国对养老基金投资运营实施监管的主要机构是劳动保障部门的基金监督机构，履行的是行政监督职能，按照政府提出的“建立以行政监督为主导、基金管理机构内控自律为基础、社会监督为补充的基金监督运行模式”的目标原则开展工作。
(二)我国养老基金监管存在的问题
从政府对养老金监管的适度性角度考察，我国政府养老基金监管存在着要么监管过度，政府包揽一切，既当裁判员，又做运动员；要么监管缺失，法律建设滞后，基金安全缺乏保障。
1、法律制度建设相对滞后。如前所述，我国已经出台了一系列社会保障相关的法律法规，但是仍然没有一部关于社会保障的统一法典，或者是针对某一问题较为全面的法律规章。比如针对养老基金投资，虽然颁布了许多相关法规，却仍没有一个系统的具有较高法律效力的法律文本。在国外，以美国为例，早在1935年就颁布了《社会保障法》，作为较为完备的社会保障法典。另外，在补充养老保险方面，美国1974年通过的《雇员退休收入保障法》对涉及到的相关问题作了详尽完备的阐述。可见，我国的法律制度建设相对滞后，不利于社会保障制度的健康发展。
2、职能分工不科学，缺乏监督制衡。目前政府对养老金监管的模式，是由政府行政部门将基金的管理运营权交由具有全民事业单位性质的养老保险经办中心等进行集中性管理和投资运营。在这种组织管理模式下，基金经办机构受行政机构的领导和监管，这就存在着“政资不分”、“执监不分”等问题，即社会养老保险行政管理和资金管理职能分配不清；基金投资运营权和运营监管权分工不清，政府行政监管部门既充当“裁判员”，又充当“运动员”。另外，政府职能部门的强制，使得作为初始委托人的参保公众没有选择机制和退出机制，社会共同体规模又大，削弱了公众行使监督的激励。可见，现行的组织管理模式存在制度缺陷，不利于对人实施有效监管。此外，政府对养老基金投资运营实施的监管还存在很多不足，最重要的一点是缺少社会监督。各地虽然建立了以行使社会监督职能为目标的社会保障监督委员会，并制定了章程，但其实质仍是政府性质，只是较之于行政监督的成员代表较为广泛，并且较多的流于形式，并没有发挥实质作用。3、养老基金被挤占、挪用问题严重。根据国家规定，养老保险基金结余采取财政专户储存，由社保经办机构负责基金的管理和保值增值，结余的养老基金必须购买国债或存入银行。但是，受我国现行的养老基金管理体制的影响，⑤出现了挤占、挪用养老基金等问题，被挤占挪用的基金大部分用于搞基础建设项目、参与房地产投资、直接参股或购买股票和债券、直接投资或委托放贷、兴办经济实体、公款私存及存入非银行金融机构、主管部门挤占管理费等，另外，有的社会保险机构超标准提取和滥用管理费，更有甚者，少数社会保险机构工作人员由于挪用、贪污基金或管理费而被司法机关逮捕。养老基金的违规违法使用，严重危害到基金的安全，侵犯了劳动者的合法权益。
4、养老基金投资出现亏损，无法有效实现基金的保值增值。养老基金属于长期资金，通过资本化运营，实现基金的保值增值是其应有之意。但是，考虑到我国资本市场不健全，缺少高质量的投资管理人，国家规定养老保险基金只能投资于国债、银行存款，不得进入资本市场。2001年，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的颁布为社保基金入市运营提供了法律保证。根据办法规定，全国社会保障基金可以委托基金管理公司进行投资，也可以直接投资。有关资料显示，以《办法》为依据，2002年，社保基金开始涉足中国股票市场，社保理事会以战略投资者身份投资12.66亿元获得3亿股中石化A股。这是社保理事会2002年惟一一次股票投资，但“中石化套牢社保”，当时颇遭市场诟病。除了这部分投资之外，其余1200多亿元仍然局限在低风险低收益的国债投资和银行存款上。2002年年报显示，社保基金总额为1241亿元，其会计收益为21亿元，收益率为2.75％。可见，养老基金保值增值面临很大压力，投资渠道有待拓宽，改革现有的养老基金监管现状，寻求政府适度监管的机制，成为关系养老金安全的重大问题。
四、构建多层次制衡式基金监管模式
实践证明，政府对养老金的监管不能缺位，但是完全依靠政府行使养老基金监管职能同样无法达到预期目的，必须积极寻求其他的渠道，积极发挥社会力量、社会中介机构和专门机构的监督作用，同时充分利用制度本身的优势，弥补政府监管的缺陷。根据监管主体和监管职能的不同，将基金监管分为宏观层监管、中观层监管和微观层监管。其中，基金监督委员会为核心处于整个监管体系的最高层，是最高层次的监管者；劳动保障部门的监管处于整个监管的中观层次，起着承上启下的协调作用；以投资运营机构为主体的监管处于微观层次，起着内部监督、制衡的作用。各层次的监管机构各司其职又相互配合，构建起一个完备的基金监管体系。
(一)社会保障基金监督委员会一宏观层监管
关于基金监督委员会，可以效仿保监会、银监会、证监会的模式，应直接隶属于国务院，实行事业单位编制，理事长由总理提名，全国人大任命；其他人员由理事长聘任，并向其负责。监委会人员包括：政府的财政、社保、税务、证监会、银行等部门，精通精算、基金投资业务的专业人员，参保人代表等。委员会设理事长一人，另设秘书处、风险评估委员会、投资监管专业委员会、资格审查专业委员会等具体业务部门。理事长负责监督委员会的全面工作，提名各专委会人选，并向全国人大汇报工作，接受人大代表质询；秘书处负责日常事务处理；风险评估委员会负责资料收集、整理、加工工作，对各投资工具做出风险评估，确定投资组合限制；投资监管委员会负责对基金公司的投资运营过程、结果进行监管；资格审查专门委员会负责基金会、基金托管银行和私营基金管理公司准入资格的审查。各部门各司其职，实现对个人账户基金的有效监督。
基金监督委员会主要职能包括：实施市场准入制度，对基金管理人和基金托管人资格进行审查；加强对投资风险的评估，设立投资组合的投资限制；重视信息披露制度建设，定期向全社会公布养老保险财务状况表；对基金管理人和基金托管人以及基金会的运营行为实施监管并进行处罚和制裁；设立最低收益率水平限制，清收不良资产。
(二)政府主管部门的行政监督和相关部门的专门监督—中观层监管
行政主管部门监管为主、行政专项监督为辅的行政监督体系是我国目前社会保险基金行政监督体制的基本框架。
1、政府主管部门的行政监督。劳动保障部门的基金监督机构对基金监督负有法定责任，《社会保险基金行政监督办法》对其履行职能作了详细的规定。政府机构的主要监管职能为：贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策，定期或不定期的对养老保险管理运营机构进行监督检查；根据实际情况，制定、修改相关法律法规，同时处理社会力量对基金运营和其他监管机构的投诉；根据社会保障监督委员会规定的投资方向和审定托管金额，协调各方关系。
2、相关部门的专门监督。社会保障基金的管理运营涉及到许多领域，主要有：财政部门、审计部门、证监会、银监会等。它们较强的专业性，有效地保证了监督质量。(1)财政监督：通过设立三个账户，即养老保险收入账户、财政专户、支出账户，来监控基金的流向。(2)审计监督：对养老保险基金内部控制制度进行审计，包括财务管理的规章、制度是否健全；财务和内部审计机构是否健全，能否发挥核算监督和控制作用。对基金经办机构财务收支状况进行审计。⑥(3)证监会和银监会监督：通过对基金管理公司和银行等基金管理和托管机构的监管，净化市场，并向社保监督委员会反馈情况，为其选择合格的基金管理运营机构提供有价值的参考。
3、社会中介机构的监管。社会中介机构一般是某一领域的专家，掌握先进的技术，具有雄厚的人力资源储备，有能力对管理运营机构的行为实施有效的审查。社会中介机构可以受行政部门或者社会保障监督委员会的委托对运营机构实施监管(如实施现场监督)，还可以接受运营商的委托，对本机构的运行情况进行评估并形成权威报告以向监管机构汇报。
(三)运营机构的内部监管-微观层监管
养老基金管理运营，涉及到养老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理机构之间相互制约、相互监督，形成了“三足鼎立”的态势。
随着人口老龄化“银色浪潮”的到来，中国的养老问题日益重要和迫切。但由于各种原因，养老保险基金的征收仍然困难重重。对这些原因，学界各持己见。世界银行中国养老保险问题的专家们认为，中国现行的养老金制度“不能解决国有企业的养老金问题，因为统筹范围有限，拒缴和豁免率高，有活力的非国有企业部门没有被包括进来。”因而“特别要注意降低拒缴率。加强税收管理可以减少逃缴行为，但非正式行业拒缴率增加将在整体上提高拒缴率。提高遵缴率的一个有效办法是在体制制定阶段建立适当的激励措施和加强税收机制。”而有的学者则认为，现行缴费方式所存在的诸多缺陷和社会保障税至今仍未开课是养老保险基金征收难的主要原因。“在现行社会保险筹资方式下，税务部门方式名不正，言不顾，而且只有代行权，没有执法权，致使许多地方社会保障缴费率较低”。还有学者认为，当前养老基金征收难主要是因为：“保险费供款率过高，企业负担过重”，“社会保险体系的覆盖面狭窄，扩面难度日益加大”，“制度运行在财务上面临着不可持续的前景”。与以上学者的认识不尽相同，本文认为，政府是养老保险基金征收的当然责任主体，而目前存在的一定程度的政府失灵是养老保险基金征收难的重要原因。
一、政府——养老保险基金征收的当然责任主体
首先，政府作为养老保险基金征收的当然责任主体是由养老保险制度的性质决定的。养老保险是国家和社会为解决劳动者年老退休后的社会保障问题而依法强制建立的一项社会保险制度，因此，承担具体责任的政府作为养老保险的当然责任主体是与生俱来的。当今，养老保险的责任主体虽有多元化的趋势，但政府依然是最主要的责任主体，因为养老保险的实施要么依赖于行政机构的直接组织，要么通过政府制定的法规政策，引导私人部门组织实施，这两种方式都离不开政府的责任主体作用。政府的责任主体作用在养老保险法律不健全的国家更为突出，这里，政府的行政法规在规范养老保险行为准则、维护公民权益和社会稳定、保证养老保险基金按时足额征收等方面凸显着作用。由此可知，在社会保障税至今仍未开课、养老保险法律依然极不健全的中国，政府理所当然是养老保险基金征收的责任主体。
其次，政府的养老保险基金征收责任主体地位是由宪法所赋予的。《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定表明，政府作为国家责任的主要承担者，在社会保险等方面的主体责任是不可推卸的。为确保社会保险基金，特别是作为社会保险基金核心部分的养老保险基金的稳定的经济来源，从而实现国家的社会与政策目标，政府不得不采取强制征收手段，这也就决定着养老保险基金的征收主要地应由政府来承担。
最后，市场经济的发展也要求政府主动承担起养老保险基金征收的主体责任。市场经济是竞争经济，效率优先是其铁定信条，它总是在社会许可的范围内追求利润的最大化。因而，从本质上讲，市场经济本身并不能产生社会福利，且市场经济的竞争规律及优胜劣汰还不可避免地要产生并加剧两极分化，从而激化社会矛盾。为解决市场经济的负面效应，政府必须主动承担起建立、发展和完善社会保障制度的主体责任。中国的市场经济虽还不发达，但市场经济的负面效应却已非常明显。“1998年，在大量体制外收入无法在基尼系数中得到反映的情况下，中国城乡合计的基尼系数已达到0.456，超过了国际公认的0.4的警戒线，分配不公的现象相当明显。”之后，基尼系数进一步增长。根据国家统计局的测算，2004年的基尼系数为0.459，2005年逼近0.47。这表明：中国的市场经济更需要政府的介入，并在市场经济所不能及的社会福利制度建设方面，特别是养老金的征收方面主动承担起主体责任。
二、政府失灵——养老保险基金征收难的重要原因
在现实的市场经济中，特别是在市场经济所不能及的领域，人们总期望政府能够办好市场办不好的事情，但结果却发现，政府有时不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这就是经济学界常常提到的“政府失灵”。
关于政府失灵，西方学界不同学派的学者从不同维度对之进行阐释，最具有代表性的是保罗.A.萨缪尔森和J.M.布坎南。新古典综合派的最主要代表人物保罗.A.萨缪尔森指出：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”他认为最重要的政府失灵是：没有代表的政府，即“一个钱能买到的最好的政府”；官员的必然性，即政府官员很少能够“抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑”；眼光短浅，即政治领袖们必须经常面临的压力“会导致政治决策上的近视眼或眼光短浅。”公共选择学派的创始人J.M.布坎南是最早系统研究政府失灵的学者，他指出，担任政府公职的是有理性的、自私自利的人，其行为可以通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解。因此，政府不一定能纠正问题，事实上反倒可能使之恶化。
当然两派对政府作用的认识截然不同。新古典综合派赞同政府调节，“萨缪尔森和其他经济学家把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压至最低限度”。而公共选择学派反对政府调节，他们争辩说：“在民主社会中政府的许多决定并不真正反映公民的意愿，而政府的缺陷至少和市场一样严重。”不管两派争论的前提到底有何不同之处，有一点是确定无疑的，即他们对政府失灵的分析有利于我们对现实问题的解构。具体到养老保险基金征收问题，政府失灵主要表现在以下三个方面：
首先，政府的养老保险基金征收政策存在偏差。现行的养老保险基金征收政策的对象主要是国有企业和集体企业，三资企业、民营企业和私营企业很少纳入征收范围，征收面狭窄，从而导致养老保险基金来源匮乏。2004年末，“全国城乡就业人口共75200万人，……，其中，第二产业16920万人，占22.5%；第三产业23011万人，占30.6%。”而“参保职工”却只有“12250万人”。
政府的征收政策之所以发生偏差，主要原因有两个。一是现行养老保险基金征收政策的改变或征收手段的强化所带来的长期效果虽比较好，但政府因其短期效果不大且代价很高而不欲改变或强化。各级地方政府部门和绝大多数政府官员都深知：以养老保险为核心的社会保障制度是具有稳定社会作用的“安全阀”、“稳定器”，是调节经济运行的“蓄水池”，“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会的安定。”也就是说，他们对改变或强化现行养老基金征收政策的良好长期效果清楚无误，但另一方面，良好长期效果的取得却要付出较大的代价，而且较大的代价付出还不能产生显著的短期效果。原因显而易见：加强或者改变现行的养老基金征收政策，意味着企业，特别是无养老负担的企业，要向社会让渡一部分利润，这势必会加重企业的负担，阻碍地方经济的发展；而地方政府目前格外关注的是：对一些企业实行优惠政策，减轻企业负担，改善各类企业的投资环境，以发展地方经济，因而对养老保险基金的征收漠然视之，甚至多有阻碍。这就导致养老保险基金征收机构难以按规定执行基金的征收任务。二是目前政策的偏差有利于某些特殊利益集团或特殊个人。政府部门中存在着一些与企业有特殊关系的特殊利益集团和特殊个人，他们往往与某一个和某几个企业有着密切的关系，二者之间除隐易外，企业利润的增长和规模的扩张往往还是特殊利益集团或特殊个人捞取政治升迁的资本，因而，他们作为有理性的、自私的“经济人”，自然反对或抑制对企业发展有短期阻碍作用的养老保险基金的征收。
其次，某些政府部门的“哥租”、“腐败”行为抑制了民众缴纳养老保险基金的主动性。既然政府官员是有理性的、自私的并追求自身利益最大化的经济人，那么，作为经济人集合体的政府部门也极有可能追求本集团利益的最大化，这就导致了政府对公共利益的偏离，“设租”、“收租”、“寻租”、“分租”和“腐败”行为盛行。具体到社会保障基金上，便是资金的被挤占和挪用，甚至是被贪污。结果，空帐日趋严重。“据相关统计，2000年我国养老保险个人帐户空帐已达1990亿元。而到2002年底，该数字超过了4000亿。”2004年时，“养老保险个人帐户空帐近7200亿元。”严重的空帐问题势必影响到民众缴纳养老保险基金的主动性，从而加剧了基金的征收困难。
最后，政府各部门权力分配的不尽合理导致了养老保险基金征收的低效率。中国的政府部门可以笼统地划分为两大类：核心权力部门和非核心权力部门。前者如工商、税务、公安部门，后者如养老保险基金的征收管理机构。之所以把养老保险基金征收机构归为非核心权力部门，最主要的原因是它的独立处罚权非常有限，且没有自己的处罚执行部门。1999年的国务院第259号令虽然规定：社会保险费“延迟缴纳的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第十三条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款”，但对于拒不缴纳的，养老保险基金征收机构因为没有独立的处罚执行部门，只有依法申请人民法院强制执行，如此，征收效率必然降低。同时，格外值得注意的是，征收的低效率有时还主要由于于核心权力部门对基金征收的冷淡态度。通常情况下，因为养老保险政策没有经过立法，征收执行机构实施政策缺少法律的合法性强制力作支持，所以，征收机构常常向核心权力部门寻找支持。后者的支持主要表现为：以核心权力部门的名义下发的各类政策规定；核心权力部门主要领导人召开宣传动员工作会议，或通过各类媒体表态，形成一种支持氛围。当权力核心部门对养老保险基金征收有强力的支持行为时，征收效率可能会得以提高，但问题是，这些核心权力部门常常对基金征收采取一般性态度，支持力度不大，这自然会削弱基金征收执行机构对缴费单位的控制强度，拒缴率增高，缴费基数不断下降。据估计，当前企业的缴费工资大约只有实际工资的67%。养老保险基金征收的低效率由此可见一斑。
三、引进法律机制，改进政府职能——养老保险基金征收难的解决之策
随着世界范围内人口老龄化的到来，各国的养老保险遭遇了前所未有的挑战，尤其是社会保障基金管理模式，因此对其的变革要求呼声越来越多。为了更好地发挥养老保险的作用以及适应世界化潮流，我国现行的统账结合，“混帐”管理方式也要求变革。本文通过对国际上养老保险基金管理模式的分析，以期对我国养老保险基金模式做出理性选择提供建议。
1.养老保险基金管理的主要模式及其主要代表国家
1.1公共管理模式
该模式是指由政府通过立法的形式对因年老退出劳动领域而失去收人来源的人给予经济补偿并且由政府直接参与管理的一种社会保险制度。从国际上看，公共管理模式又可细分为完全的政府集中管理模式与松散管理模式。
1.1.1完全的政府集中管理模式。该模式是指中央政府通过强制手段，将参保人的部分收人以费或税的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社保部门直接负责这部分资金的投资运营，从而实现对社保基金的投资管理。该模式的一个重要特点就是国家建立一个专门的机构来代表国家管理养老保险，其他任何机构都不能参与。新加坡是采取这种模式的典型国家，它将养老保险基金的投资运作全部交给中央公积金局来管理。
一是新加坡模式。20世纪50年代上半期。新加坡人民生活艰苦，老年人生活没有保障，为了解决这些困难，新加坡政府选择了完全由雇员和雇主承担，政府无需负担的中央公积金制度，即强制性储蓄性社会保障制度。1955年7月，中央公积金制度通过立法而正式实施。新加坡政府的养老观念是“政府不养老，企业不养老”，养老保险基金完全由雇员和雇主负担，每个公积金会员都有一个个人帐户，每月缴纳的保险费存人个人帐户。养老保险基金的投资管理均由中央公积金局直接控制。新加坡模式的优点是:统一管理基金有利于保障投资的安全性;富于群众监督，有利于有效防止基金被挪用、占用等现象。弊端则表现为由于政府对基金实行集中管理，缺乏竞争机制，导致收益率过低。
二是日本模式。日本的养老保险主要由三部分组成:企业职工加人的养老保险;自营业者、农民、渔民、零散小企业职工加人的国民养老保险和公务员、公营企业等特殊行业职工加人的互助养老保险;雇员的无业配偶加人的国民基本养老保险。其中，前两部分由厚生省社会保险厅管理，第三部分由各互助协会自行管理。三大养老保险体系的金融往来分别由厚生省保险特别会计、国家国民养老保险特别会计及各互助会计结算。厚生养老保险与国民养老保险通过厚生省主管的国家特别会计结算，将汇集的养老保险基金存放于大藏省资金运营部，成为财政融资的重要资金来源。日本的这种基本养老基金主要由政府部门管理运营，并纳人国家财政投融资体系，其主要优点体现在:由于政府统一调配管理养老保险基金，可以使基金的安全性得到保证，同时也有助于防止基金的分散流失;由于基金的运营计划是由国会决议，可以防止基金被挪用、占用;统一管理基金使得基金投资与国家的产业政策紧密联系起来，从而可以促进资本市场的完善乃至经济发展。但该模式也并非完美，其最重要的缺点就是由于政府的干预过多，政府会根据不同阶段的经济发展情况来调整养老保险基金的收益率，因此在此模式下难以获得稳定的基金收益率。
1.1.2松散管理模式。该模式是指养老保险基金由政府和社会团体管理的模式，其重要特点就是由国家的专门机构负责养老保障的一般监督，由政府、雇主和雇员三方或雇主和雇员两方组成一个委员会对养老保险基金实施具体监督，由公共的、少数私营的、公共私营合作的各类机构实施操作和服务，管理和监督分离，基金的收与支分离。如德国、法国、西班牙等一些欧盟国家采取的就是这种模式。
1.2私营管理模式
该模式是指将所有缴费交给政府认可的私营机构投资运营。这种模式一般用于职业年金或部分公共养老保险基金的管理。现在国际上将该模式分为以下两种:
1.2.1完全私有化模式。采取完全私有化模式的典型代表国家就是智利，强制建立养老保险个人帐户，交由政府认可的私营机构运营管理。
智利1980年开始实行新的完全积累基金制度，推行养老个人负责制和基金运作市场化，强制建立养老保险个人帐户。智利的《养老保险法》规定养老金的管理由私人机构实施，为此建立了专门的新组织——养老基金管理公司AFP。AFP是私营性质的股份制公司，股东可以是法人，也可以是个人，但不能是官方机构。目前，智利全国由21家这样的公司，它们分别由企业、贸易协会、工会、银行持股，大股东均为商业银行。
智利有关法律规定，每个职工每月都必须交纳本人完税后月工资的10%，存人所建立的个人资本积累帐户，但可以根据个人的喜好自由选择一家AFP来管理和投资自己的个人资本帐户，其成员资格不会因为调动工作、失业或者退休而终止，国家对最低投资收益和保障担保，要求最低收益达到全部养老基金平均收益率的50%。另外，AFP自身的资产与养老基金分开经营，养老基金在法律和财务上独立于公司;养老基金的投资收益完全归于养老基金，不纳税，但AFP的经营活动要纳税。在1981-1995年智利的AFP的年平均投资回报率达13.5%，是国家管理制度下投资收益的5倍。
智利模式的优点有:由于有众多的私人养老基金管理公司参与投资管理，各公司为了其自身的生存，会以提供较高收益率来吸引顾客;由于众多私人基金管理公司的存在，有利于促进这些基金选择良好的投资方向，各基金管理公司选择不同的投资组合，有利于降低投资风险。缺点主要在于众多私人基金管理公司为了拉拢客户，相关运作成本提升，增加了个人为私人基金管理公司缴纳的管理费用。
1.2.2部分私有化模式。采取该模式的代表国家之一就是哈萨克斯坦。哈萨克斯坦于1998年1月1日以法律的形式正式实施养老金的改革方案，从过去的现收现付制转向个人积累性养老保险制度。国内成立了巧家养老基金AFP和7家养老基金资产管理公司AMC,统一由中央集中管理。养老基金负责管理其成员的个人帐户，而资产管理公司则负责把积累的基金投资于各种证券，从而实现养老基金的保值增值。在巧家养老基金中有一家是国营养老基金，其余14家是私人养老基金。国家养老基金由哈萨克斯坦中央银行直接托管，直接投资不需要经过资产管理公司投资运营。职工可以在巧家养老基金中选择一家加人，如果职工为决定参与哪一家的养老基金，则被自动划人国家养老基金。另外，职工在加人任何一家养老基金后，可以在国家养老基金和私人养老基金中自由转换。哈萨克斯坦新养老金制度改革以来，养老金整体收益率还是比较令人满意的。养老金改革实施的第一年其收益率高达32.93%，以后几年的收益率也呈现逐步上升之势。
该模式的主要优点体现在养老保险基金投资可以获得较高的收益率，而且基金的安全性得到了很好的保证，如国家养老基金的成立;同智利模式一样，该模式在优化基金投资方向，促进资本市场完善方面也起到了一定的作用。缺点则体现在各基金公司为吸引顾客加大宣传营销费用等而引起的管理成本增加。
1.3公共管理模式与私营管理模式的成本与收益比较
1.3.1成本比较。采取私营管理模式的国家由于诸多私人养老基金管理公司的存在，各公司为了吸引更多客户，加大了宣传和营销费用，使营销成本和管理费用增加，而且在这些国家，政府一般都会规定最低投资收益，并且对私人养老基金管理公司进行监管，这样也加大了投资管理成本。而在公共管理模式下，政府通过集中筹资基金，在投资管理中形成规模经济效应，从而降低了投资管理成本。参保者只须将养老基金交由政府管理，无须自己寻找基金管理公司，这样也相对增加了参保者的收人。
1.3.2收益比较。一般来看，私营管理模式获得的收益率要高于公共管理模式。实行私营管理模式的国家，成立多家私人养老基金管理公司，投保者可以根据各公司的业绩来选择投保，这样就使各家公司为了吸引客户而提高投资收益。正是私营管理中存在的竞争使该模式获得了高收益。
2.各国养老保险基金管理模式的共同经验
2.1为保证基金的安全性以及投资收益率，政府必须为自己正确定位
养老保险基金由于其保证人民最基本生活的特殊性，客观上要求安全性居首要地位，但又由于基金属于长期性基金，其保值增值也是各国必须面对的一个重要问题，这就要求政府在其应该发挥作用的领域来对基金进行管理。例如在智利模式中，政府虽然不直接参与基金的投资运作，却扮演着规则制定者和监督着的作用。智利政府为了规范养老基金管理的公司的运作专门成立了养老基金管理总监署，该机构完全独立于政府，直接监控和协调养老基金的管理经营。各养老基金管理公司必须每月向总监署和全社会公布最近36个月的盈利状况。总监署根据各养老基金历史记录，制定出最低收益标准。如果在一段时间内不能达标，则取消该养老基金管理公司的经营权。这一措施不仅能有效对基金管理公司实施监控，而且有助于保护广大投保者投保后的收益不受损害。
2.2养老保险基金必须遵循法制化管理的原则
为使养老保险基金能够规范运营，切实保证投保人的利益不受损害且逐步提高其福利水平，对养老保险基金的法制化管理是勿庸置疑的。许多建立社会保障的国家相继通过颁布相关法律确定了社会保障的法制地位。美国于1935年最先颁布了《社会保障法》，并设立社会保障署，由联邦政府直接管理老年保险计划。目前，《美国退休、遗属、残废和老年健康保险》在美国社会保障制度中占有重要位置，其开支数额占美国社会保障体系总开支约80%。有了法律的约束，社会保障基金的安全性才会得到保障，基金的投资才会逐步规范，人民的收益、福利也才会依法得到保障。
2.3养老基金的投资运营富于群众监督
没有约束的权力是可怕的。社会保障基金也是如此，缺乏监督只会导致养老基金的分散流失以及被挪用、占用。在新加坡模式中，中央公积金局由政府、雇主、雇员和专家组成，其对养老保险基金的投资运作等过程均受到了严格的监督，这样才不致于使养老保险基金无法正常发挥其作用。
2.4养老保险基金实行以市场化管理为主
政府管理旨在保证基金的安全性，但要保证基金的保值增值还是需要交给市场来做的。市场化管理的主要目标就是优化养老金配置。实行养老基金市场化运作，通过养老保险基金机构投向资本市场获得较高回报率，不仅保证了基金的保值增值，加快了养老基金的积累，提高了人们的福利，而且有利于促进资本市场的完善。
3.我国养老保险基金管理模式的选择
我国目前采取的养老保险基金管理模式是社会统筹基金与个人帐户基金相结合，实行混帐管理。随着人口老龄化的提前到来，现行的养老基金管理模式急需变革。本文认为应将两种不同性质的基金分开管理。
3.1将统筹基金和个人帐户基金分开管理的原因
3.1.1两种基金功能不同，有必要将其分开管理。统筹基金的功能是收人再分配，注重的是公平;而个人帐户基金则强调的是其保值增值，注重的是效率。作为我国养老保险制度的第一支柱的社会统筹基金是广大职工养老的本钱，尽管对其的保值增值也是必要的，但必须以安全性为首要原则，硬性地将两种基金混合管理，实际上就是以支定收和以收定支两种不同的财务机制矛盾地混合在一起，如果产生了养老基金的缺口，则不能明显地确定导致缺口地原因到底是由于统筹基金地缺口还是个人帐户基金地缺口。
3.1.2两种基金分开运作，有助于防止基金挪用等现象。我国实施养老保险制度以来，为广大的老年人提供了较好的待遇，基本保证了他们的老年生活，但这却是以不断增长的养老基金缺口和挪用个人帐户基金来填补统筹基金缺口来实现的。养老保险制度设立个人帐户的初衷是为职工的未来养老进行预先积累和保值增值。但政府在实际运作过程中却挪用个人帐户基金，出现了所谓的“空帐问题”。将两种基金分开管理，对个人帐户基金实行透明化管理，则能有效地避免个人帐户基金被挪用，充分发挥其对国民储蓄和经济发展的作用。
3.1.3两种基金对投资收益的要求不同，需将其分开管理。相比社会保险统筹基金来说，个人帐户基金更加注重投资及其收益。在实际的投资运作中，采取公共管理模式通常由政府部门运营机构对基金进行投资，而这些机构多是非赢利性的，而且又以政府财政为后盾，这样就导致它缺乏基金良好盈利水平的内在动力和外在动力。再者，以基金安全性为首要原则，政府通常也会对社保基金的投资对象进行严格的限制。但这并不是说个人帐户基金投资的安全性就不重要，在个人帐户基金上，政府应加强对其的监管，采取不同于统筹基金的投资管理模式。
3.2两种基金管理模式的选择
21世纪，我国已步入人口老龄化社会,2000年我国60岁以上的老年人口已达1.3亿，占总人口的10.2%,并以每年3%的速度递增。随着老龄化人口比例的攀升，养老保险负担系数也随之提高,加上预期的人口寿命延长、养老保险待遇不断提高、城市大量在职职工提前退休、基金收缴率下降、养老保险基金管理不善等诸多因素,我国正不可避免地面临着严峻的养老保险平衡危机。
目前，我国在确保离退休人员养老金按时足额发放的同时，养老保险基金收支不平衡、资金短缺的现象日益突出，这一问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作用的发挥，因此探讨我国养老保险基金的统筹与平衡，提高养老保险基金的利用率显得尤为迫切。
一、社会养老保险制度及保险基金概述
现代社会，养老保险是国家社会保障制度重要组成部分，即国家通过立法强制建立养老保险基金，劳动者达到法定退休年龄并退出劳动岗位时，可以从养老保险基金中领取养老金，以保证其基本生活的一种社会保险制度。目前，世界各国实行养老保险制度主要有三种模式：
1.传统型。又称与雇佣相关模式，最早被德国俾斯麦政府于1889年颁布养老保险法所创设，后被美国、日本等国家所采纳。该模式主要是通过立法强制雇主和雇员参保，保险费由雇主和雇员负担。在筹资方式上实行“现收现付”，以支定收，事先确定养老金的工资替代率，然后再以支出来确定总缴费率。
2.国家统筹型。该类型又可分为两种：一种是福利型养老保险，最早在英国创设，目前适用于瑞典、澳大利亚、加拿大等国。该制度的特点是实行完全的“现收现付”制度，并按“支付确定”的方式来确定养老金水平，优点在于运作简单易行，通过收入再分配的方式对老年人提供基本生活保障；其缺陷为政府负担过重，缺乏对个人的激励机制;另一种类型是前苏联所创的类似于福利国家养老保险制度，但其适用对象并非全体社会成员，而是在职劳动者，实行单一层次保险体制。
3.强制储蓄型。又可分为新加坡模式和智利模式两种。新加坡模式是一种公积金模式，主要强调自我保障，建立个人公积金账户，由劳动者于在职期间与其雇主共同交纳养老保险费，劳动者在退休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。智利模式作为另一种强制储蓄类型，个人账户的管理完全实行私有化，将个人账户交由自负盈亏的私营养老保险公司来管理，劳动者可以自由地选择基金管理公司，该种养老保险制度的最大特点是强调效率。
养老保险基金亦称为退休基金,是各国养老保险制度的主要实现手段,即雇员在工作一定年限后退休自雇主所获得之给付,可以是一次或定期终身给付。该类基金属于专用基金，具有自身的特性。
(1)社会性。养老保险作为一种促进社会经济发展和社会稳定的社会政策，以全体社会成员为对象，在基金的筹集、给付及基金资产的营运上具有强烈的社会性，无论是管理的过程和具体环节均体现了社会或政府行为。
(2)储蓄性。社会养老保险基金相当一部分是通过个人账户预筹的，特别是积累基金，主要是通过个人账户进行预筹，储蓄起来以备将来支付养老金的资金。
(3)互。社会养老保险基金的筹集和给付实行一定程度的社会统筹，以实现社会互助，减轻劳动者的养老风险。主要表现为:①基金筹措由国家、雇主和个人三方负担，并从中划出部分作为社会统筹基金;②基金营运收益，全部并入基金并免征税费，归全体投保人共有，而并不按个人缴费多少分享;③除个人缴费储蓄部分，在投保人死亡情况下，其个人账户的储存额或未领取完的部分，归入社会统筹基金。
二、社会养老保险基金的统筹与平衡分析
1.区际统筹与平衡存在的问题。社会养老保险基金区际统筹与平衡是以行政性区域为观察点的一种分析方式，着眼于地区间的统筹与平衡。从我国目前现状看来，主要存在以下问题：
(1)社会养老保险基金统筹层次低且条块分割。我国目前社会养老保险基金的区际统筹层次低且条块分割，养老保险基金调剂功能不强。自1986年始推行社会统筹及社会统筹与个人账户相结合的筹集模式，从其实施的情况来看，我国养老保险基金的筹集并不理想。到目前为止，我国养老保险基金统筹层次还较低，调剂范围还比较狭窄，基金的使用效率不高，大多数还仅限于县级范围或地市范围。同时，经国务院批准电力、交通、邮电等11个行业部门在相当长的一段时间内实行行业统筹，不参加地方养老保险统筹，在相当大的程度上影响了地方统筹基金的供给，尽管行业统筹工作于1998年初月底向当地社会保险管理机构移交完毕，并按先移交，后调整原则，参加所在地区的社会统筹，但其实施期间所产生的后遗症以及行业移交前的不规范操作，如扩大统筹项目、调低缴费率、提高支付标准等，在短期内是难以消除的。
(2)社会养老保险基金区间发展不平衡。由于经济发展的不平衡，各地养老基金的供给能力与需求压力各不相同，在经济发达、人口年龄结构年轻的地区或城市,积累的养老保险基金较多,但经济落后、人口年龄结构老化的地区或城市则积累的养老保险基金较少,少数地区甚至入不敷出。一方面,部分发达地区或城市养老保险基金积累较多;另一方面,部分不发达地区的离退休人员不能按时足额领取养老金。这样,养老保险基金不能在较大范围内相互调剂,使经济发达地区养老保险基金的积累不能补足经济落后地区养老保险基金的欠缺,在总体上影响了养老保险基金使用效率。
2.代际统筹与平衡存在的问题。社会养老保险基金代际统筹与平衡是以参加养老保险人口的年龄为划分点进行分析的一种方式，着眼于上下代之间的统筹与平衡。目前我国实行的社会统筹与个人账户相结合制度意味着现在在职的一代人既要承担继续供养上一代老人的义务，又要为自己将来养老进行个人账户积累，代际统筹与平衡矛盾已经凸显出来。
(1)现收现付方式不能应对人口老龄化的需求。在现收现付的养老保险模式下,养老金可由雇主的收入或资产支付,或由政府自雇主及雇员的收入抽税支付,一般而言没有成立基金。这一制度通常在工作人口远大于退休人口,或人口结构年轻时，并无困难,但在老龄化较为严重的情况下,这种养老金世代移转，无以为继。据预测,中国城镇企业退休人员与在职职工的比例2030年将达到48.95%，2050年将达到55.46%,若采取现收现付的筹资模式,基金提取比例将超过工资总额的40%,因此必须成立基金以便积累。
(2)退休年龄是影响养老金负担水平的一个基本因素。一般来说，在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，则平均享受养老金年限就缩短，养老金负担就能降低。我国现行法定退休年龄规定是男60岁、女干部55岁、女工人50岁，特殊工种职工可以提前5年退休,在国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中的职工可以提前5年退休。这些规定与国际上随着人口寿命增长而不断延长退休年龄的政策相比一般要早退5年～10年。更值得注意的是一些地区和企业为减轻职工下岗和失业压力,通过采取提前退休的方式解决老职工再就业难的矛盾。实际上是把就业的压力转移给养老保险,把近期的问题推向远期。(3)社会养老保险基金欠缴严重。我国养老保险基金收缴率逐年下降已是事实，全国养老保险基金收缴率1999年为88.84%，其中有部分省份低于85%。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。目前这一状况并没有好转，各地追缴的呼声此起彼落，巨额欠费无疑削弱了基金的营运基础。
三、对策与建议
1.逐步扩大社会养老保险基金统筹范围。完善我国现行养老保险由基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三部分体系，逐步建立省、自治区、直辖市的省级统筹，并向部级统筹推进。同时，通过控制和调整个人退休年龄，在社会老龄化高峰临近时控制抚养比，进而达到养老保险基金增收减支。
2.建立层次型社会养老保险基金统筹体系。结合世界银行1994年基于储蓄、重分配与共同保险三种功能提出的建议，我国可建立三层次养老保险统筹体系：第一层次为基本养老保险，为强制确定给付，省级统筹、随收随付、最终做到部分积累；第二层次是强制确定提拔，个人账户累积制；第三层次为企业补充养老保险及个人自愿商业保险，视企业和个人的需要办理。而对于我国广大的农村人口，更要建立多层次统筹体系，充分发挥国家、农村集体及个人的自有优势，提高农村社会养老保险基金的风险防范能力，最终与改革到位的城市社会保障体系相融合，成为未来统一的国家社会保障体系的一部分。
3.提高社会养老保险基金的运营效率，确保基金增值。国外养老保险基金的主要增殖方式是进行证券市场投资。据有关资料显示，美国从1950年养老保险基金投资在股票总市值中的0.8％上升至1998年的29.6％，而全球主要市场上养老保险基金掌握的股票比例在20年内增加了超过20％。据劳动和社会保障部主持完成的《中国养老保险基金测算与管理》报告分析，我国养老保险基金预计近两年将达到1000亿元，并在今后几年以30％以上的速度递增。根据专家经验，当单一机构资金量占市场市值的10％以下时，该资金进入市场将不会引起市场的巨大波动。
但同时，社会养老保险基金通过证券市场进行投资时，对资金的安全性和回报的稳定性要求很高，一方面需要证券市场为养老保险基金提供一个规范、稳健的投资环境，提供适合养老保险基金特点的投资品种；另一方面需要注重养老保险基金投资风险的控制，注意选择风险相对较低的投资品种，如证券投资基金。
4.社会养老保险基金增殖途径的多源化。养老保险基金的资产组合形式取决于资本市场的发育程度，而多元化的资产组合能够有效地减少其中每一种资产所面临的风险。据有关机构估计,今后十年内我国养老基金结余规模有可能达到1.5万亿元,基金的保值增值和投资出路的问题已经越来越紧迫。基金增殖途径的多源化无论对于保证养老金定额支付需求,还是对于提高经济效益，促进国家经济发展,都是非常重要的一个问题。目前我国基金增殖的方式主要是靠银行存款利息和购买国家公债实现基金增殖，这种办法虽然能保证基金运行安全,但增殖率极低。事实上,如税收融资、国有资产变现融资、抵押贷款、不动产投资等都可以弥补我国养老保险基金缺口,为其保值增值提供了一条现实的途径。
养老问题是任何一个社会、任何一个人都无法回避的问题。自1984年我国在部分地区进行养老保险制度的改革试点以来，经过20多年的改革探索，我国企业养老保险建立了社会统筹和个人账户相结合的基本制度，确立了国家、企业、个人多渠道筹资和基金实行部分积累的基本模式，确立了基本养老保险、企业年金、商业保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次保障方式。但随着我国人口老龄化的逐步加剧，养老保险基金的支付压力越来越大。加强基金管理水平、切实做到保值增值，对缓解养老保险基金支付压力，保证我国基本养老保险制度的平稳运行有着重要的作用。笔者就养老保险基金管理中存在的问题，提出一点建议和对策。
一、养老保险基金管理中存在的问题
（一）急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。1995年国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，由于“老人”和“中人”的退休金权益并没有以养老金的形式形成积累，于是就出现了“转制成本”。由于统筹基金无法填补这一缺口，所以我们就采用了混账管理的模式，统筹账户挤占个人账户资金，实行个人账户的空账运行。
（二）基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：
其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。目前，我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。
其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据国家劳动和社会保障部公布的数据，2001年1月8日全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。国务院体改办宏观司2000年5月的相关数据显示，当时全国累计发生企业欠缴养老金已达376亿元。另外，参保不缴费的情况比较严重，有的省区高达20%，全国总计达800万人。
（三）人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是全球问题。但我国由于人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出以下两个特点：即相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。所以，我国当前面临的老龄化形势最为严峻，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。
（四）提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。
（五）基金投资管理不善，无法满足养老保险基金刚性调节增长的需求。目前，我国的养老基金几乎全部用于银行存款和购买国债，受银行存款利率不断下调及国债期限结构的影响，基金收益甚微，保值增值困难。个人户收益也不理想。以辽宁的试点为例，2002年底个人户基金全年收益率只有2%，2003年通过协议存款等方式，个人户基金年收益率提高到了2.45%，但都远低于7%的平均工资增长率水平。在滚存结余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不当的问题，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金的情况比较严重。二、完善我国养老保险基金管理的建议及对策
（一）变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。统账结合模式下的混账管理导致了空账问题，空账的恶性循环是本质上的现收现付，既有可能导致即期养老金待遇的扩张性支付，也无法应对老龄化危机，同时还会阻碍劳动力正常流动。因此，必须实行“统账分离”制度，推行个人户“实账化”，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。统账分离后统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产（包括居民的福利住房）等方式筹集资金解决。
（二）加强基金征缴工作。一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。扩大全社会参保范围有利于筹措资金，而且还可以更好地保护劳动者合法权益，稳定社会。因此，只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩面的范围和重点，做到应保尽保。在养老保险征缴方面，新经济组织的职工要和国企职工一视同仁；另一方面要规范征缴基数，杜绝渗漏。目前，参保单位通过瞒报、漏报缴费工资基数逃费的情况比较严重，抽样测算过程中发现，1999年缴费工资比1998年降低了5.7%（下降545元），而统计局统计的平均工资增长了11.6%。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10个百分点。如果将参保单位缴费工资基数严格核实，至少可以使基金增收10%。
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）01-0098-02
人口老龄化时期下，对于每一个国家而言，社会保障的建设都是一个不容小觑的问题。我国随着改革的进一步发展，养老保险问题开始成为人们争相讨论的焦点。当前，我国养老保险基金在管理模式上仍存在许多问题，如何认清这些存在的问题与纠正改进，并进一步探讨我国养老保险基金在管理上的改革策略，使之得到良好的发展，成为了我国现阶段发展的一个重任。
一、我国养老保险基金管理的理论分析
（一）我国养老保险基金管理策略的选择原则
1.安全有效原则。一个国家的社会保障体系的主要部分是社会保险，而社会保险中最为重要的险种即为养老保险。随着世界各国老年人口的比例不断上升，人口老龄化的问题越来越突出，老年人群体的社会保障问题俨然已经成为全球范围内急需解决的任务。我国养老保险基金的管理模式遵循的原则应从基金受益人的情况出发，我国养老保险基金的受益人都是抵抗风险能力弱，急需稳定的养老基金的退休老年人。从而，应当将安全放在我国养老保险基金管理模式上的第一位，这样才能保证养老基金不会发生贬值、挪用、流失等问题。此外，因人口老龄化的问题，养老保险基金所承受的资金压力也较为集中，仅仅“安全”尚且不够，还需遵循“有效”的原则，才能实现养老基金的增值目标。“有效”与“安全”这两个原则不仅不互相矛盾，还是养老保险基金管理上不可分割的一体，它们是养老基金管理过程中必备的核心工作，是在选择养老基金管理模式之时必须遵循的原则。
2.公开透明的原则。“资金”一词，即将许多零散的资金合集起来，采用大规模的资金模式效应集合投资，基金持有者一起共享收益，一起承担风险。养老保险基金从众多劳动者手里筹资起来，也用于保障众多劳动者的根本养老需求，从广义基金的特点上说，养老保险基金也是公共基金的一种。尽管养老保险基金本身具有一定的社会性，确切而言是一项社会性公共基金，但同样也需要空开透明的原则。而“公开透明”原则包含两方面的含义：一是基金缴费者有权利了解自己所缴的运作情况，这是一种知情权，并对基金管理上有监督权；二是基金管理中的各种情况，诸如基金的投资与收支等情况，社会保险相关管理部门应当及时地向参保人公开。这样才能保证养老保险基金在管理过程中的透明性，才能不出现因过程杂乱不清而带来的问题。
3.政资分开原则。养老保险基金政资不分的现状，在研究养老保险基金的管理模式上，一定要认清并且彻底改变。尽管，养老保险基金本身是社会保障的一部分，但养老保险基金所承担的资金压力巨大，并且巨额的资金带来许多诱惑。所以，养老保险基金在管理上应当与行政管理分开，即养老保险行政管理部门不能干涉养老保险基金管理机构，这也是认真落实好安全有效原则的一项措施。以往养老保险基金之所以时常被挪用、流失，与政资不分的弊端有着极大的关联。在决定重大事宜之时，养老保险基金管理机构不应听行政部门的相关指令。因为，养老保险基金具有独立的法人地位，在管理上也应当合法独立的。在养老保险基金管理模式研究不断推进下，我国许多省份逐渐严格遵循政资分开的原则，从而养老保险基金在管理上逐步走上了正轨。但是，还有许多地方的养老保险基金管理仍政资不分，仍受行政部门管辖，这种不规范的管理方式，今后必定给养老保险基金的运作带来一定的隐患。
（二）养老保险基金管理模式选择的理论依据
1.公共选择理论。诞生于20世纪七八十年代的公共选择理论，其可定义为经济研究领域上的非市场决策，抑或简单的定义为政治学上的经济学。公共选择理论在养老保险基金管理中具有很大的灵活性，它能在行政部门与市场中灵活地为养老保险基金的监管边界提供了理论依据。在养老保险基金的管理运行中，更趋于利用市场机制，这已经是一种被认可的公共选择。实际上，市场机制下的养老保险基金投资收益往往比行政部门经营的养老保险基金的实际投资收益高，这促使养老保险基金在管理模式上走向了新的发展道路。行政部门与市场是养老保险制度的两个重要主体，在养老保险制度的不断发展下，行政部门与市场的位置在养老保险制度中被不断地调整，而在不断的调整中，养老保险制度的运行也被不断的调整。如果，全权由行政部门管理养老保险制度，那么，市场所进行的交易与生产必定被排斥，从而造成许多弊端。当然，如果分开而论，没有万能的行政干预，也没有完美的市场机制，应当在不断权衡中，建立一种相结合的有效机制。
2.产权理论与公司治理理论。产权理论与公司治理理论存在着逻辑链条的关系，因产权可分解的性质，现代企业的所有权与经营权的分离有了理论依据，为了实现高效的财产管理方式，以及保证利益者的利益，必须建立一个完备的治理结构。而公司治理理论认为，建立完备的公司治理机制，才能有效的保证投资者与利益者的权益。在产权理论与公司治理理论中，养老保险基金是一种混合物。从产权的角度出发，养老保险基金包含着公共物品权与私人财产权，它是人们建立起来的权利经济关系，包含着占有权、使用权、收益权、使用权、所有权。但从”统账结合“的养老保险制度上看，个人账户基金与统筹账户基金的”五权“都分离。那么，就存在委托与的关系，因此将公司治理结构理论引入养老保险基金的管理模式中，对于建立互相制衡的制度体系起着有利作用，也利于养老保险基金管理运行过程的有效性与安全性。
二、我国养老保险基金管理的发展现状
（一）我国养老保险基金的现状
目前，我国养老保险基金的管理机构是全国社会保障基金理事会。2001年12月，交通银行和中国银行被确定为全国社会保障基金的托管银行，其后三年，全国社会保障基金会与北美信托银行、花旗银行签署了境外投资全球托管协议。随着全国社保基金的不断发展，于2007年，中国工商银行被确定为境内第三家托管银行。而基金投资方面，嘉实、华夏、长盛、鹏华、南方、博时等六家管理有限公司于2001年末被确认为全国社会保障基金投资管理人。我国养老保险基金在投资运作工程中，以“通过委托投资组合实现个股投资、以战略投资者身份参与新股配售、以信托投资方式投资于国家基础设施建设项目”等三种方式为投资运营方式。时下，随着人口老龄化的加速，使得我国社会保障方面面临着更加严峻的负担。而今，中国养老保险基金一个不能忽视的现状是“严管制，怠监督”。许多地方的养老保险基金的保值增值不容乐观，而目前我国养老保险基金运行的部分累积制模式也存在许多不足。
（二）我国养老保险基金运行中存在的问题
1.收支不均，欠费严重。近年来，我国养老保险基金结余都有较大的增幅，但仍出现赤字。我国养老保险结余多数在少数发达地区，其他地区并不如人意，全国许多企业出现严重拖欠养老金的现象，加之管理不善、投资渠道单一、养老金保值增值不力，部分累计的目的完全达不到。
2.管理混乱，监管角色模糊。时下，地方社保相关部门作为养老保险基金的监督与管理者，但在监管上却充当着一个模棱两可的角色。从而，养老保险费在收缴、管理、资金运用、基金发放等程序上杂乱无章，政资不分现象更令保险金的独立无从谈起。
3.缺乏承担责任与经营主体。当前，我国各个地区只设立一个社会保险行政管理机构，基金管理的相关专业人员缺少，养老保险基金的经营主体也缺少，加之行政管理部门存在权利与责任不挂钩的现象，导致养老保险基金增值保值的任务很难实现。
三、我国养老保险基金管理的改革对策
（一）弃“统账结合”用“统账分离”
我国社会保险制度采用的统账结合模式存在着空账的问题，导致在人口老龄化加速的问题上难以应对。从而，管理策略上，应当废除统账结合的制度，采用统账分离的管理模式。如此，在社会与市场经济的力量下，个人账户得到完善的管理，资金支付缺口的问题也得到相应的解决。
（二）提高基金征缴工作管理水平
当前，扩大养老保险基金的参保范围利于劳动者合法权益得到保证，更利于社会的和谐发展。不论独资、外资、私企、国企、自由职业者，如果符合参保条件，都应当征缴养老金。提高养老金征缴工作的管理水平，是我国养老保险基金管理策略上的一个新方向。
（三）基金多元化投资
实践证明，多元化投资可分散降低投资风险，提高收益。在养老保险基金管理上，建议采取多元化的投资模式。如此一来，投资的主体增多，投资渠道增多，投资对象增多。从而，不仅可以提高效益，还能使资金得到更广泛的应用，这对养老保险基金的运营管理起到一定的推进作用。
四、结语
随着社会的发展，我国人口老龄化的问题也愈加突出，而我国的养老保险基金在管理模式上需要进一步去探讨。我国养老保险基金管理上涉及较广，它与法制建设、市场建设以及社会保障制度的建设都存在着密切的关系。充分协调政府行政部门与市场的关系，完善相关法律制度，建立起独立的养老保险资金监管机构，并与其他相关制度不断地相结合，不断地加以改进，我国的养老保险基金在管理模式上才会有更好的发展。
参考文献：
[1] 王勇.我国养老保险基金管理问题研究[D].济南：山东师范大学硕士学位论文，2008.
[2] 白全民.我国养老保险基金管理模式及投资策略分析[D].青岛：中国海洋大学硕士学位论文，2008.
3、参考文献格式：字体：楷体 GB_2312 字号：小四
4、参考文献要求：
(1) 参考文献应列出30篇以上，英文参考文献不少于5篇，不含一般性教材。
(2) 按论文中参考文献出现的先后顺序用阿拉伯数字连续编号(中文参考文献在前，英文参考文献在后)，将序号置于方括号内，并视具体情况将序号作为上角标，或作为论文的组成部分。如：“……李××对此作了研究，数学模型见文献[2]。”
(3)参考文献中每条项目应齐全。文献中的作者不超过三位时全部列出;超过三位时只列前三位，后面加“等”字或“et.al”;作者姓名之间用逗号分开。
5、参考文献示例：
①连续出版物(期刊)
[序号] 作者，《文章题目》，《刊物名称》，出版年份，期号，起止页码
如：[1]陈晓、 江东，《股权多元化、公司业绩与行业竞争性》，《经济研究》，2019， 第8期，第22-23页(以下类同)
②专著
[序号] 作者，《书名》，版本(第1版不标注)，出版地，出版者，出版年份，起止页码
③论文集
[序号] 作者，《论文题目》，论文集名，出版地，出版者，出版年份，起止页码
④学位论文
[序号]作者，《论文题目》，【学位论文】(英文用【Dissertation】)，保存地，保存单位，年份
⑤专利文献
[序号]专利所有者，《专利题名》，专利国别，专利号， 日期
⑥技术标准
[序号]标准代号，《标准名称》，出版地，出版者，出版年
⑦报纸文章
[序号]作者，《文章名称》，报纸名，出版日期(版次)
⑧电子文献
[序号]作者，《电子文献题目》，文献网址或出处，发表或更新日期/引用日期(任选)
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养老保险基金管理中需要加强的几个问题
一、立题依据
1.1研究背景
自20世纪90年代以来，中国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险为主体的社会养老保障体系，覆盖范围不断扩大，社会保险基金和财政投入规模持续增长，社会化养老保障体系不断完善。
1.2理论依据
养老保险基金管理是为实现养老保险制度正常稳定运行，对基金运营的全过程进行的管理。目前，我国的基本养老保险制度正处于现收现付制向部分积累制转型的阶段，在养老保险基金运行管理过程中，仍存在着诸多风险，严重威胁着基金的安全。本论文通过结合当今我国社会现状分析养老保险基金管理中存在的问题，对此提出相应的看法及对策。论证了养老保险基金管理的重要性。加强基金管理水平，切实做到保值增值，对缓解养老保险基金支付压力，保证我国基本保险制度的平稳运行有着重要的作用。
1.3立题意义
面对日益严重的老龄化问题，我国的社会养老保障体系还不健全，制度运行还需要进一步完善。本文通过对加强养老保险基金管理的对策的研究来进一步的加强理论的学习，并学以致用的运用到实践中去。这样既可以丰富理论知识，又可以为养老保险基金的管理做点研究，为建立健全社会保障体系，发展社会主义市场经济，做点力所能及的事情。
二、研究内容及方案
(一)研究内容
随着我国人口老龄化的逐步加剧，养老保险基金的支付压力越来越大，现今养老保险基金管理中却存在着各种问题，我国的社会养老保险制度与实际执行不合规、管理尚不规范、基金积累缺口等问题逐渐显现，养老保险基金管理已显得更为重要和迫切。因此，加强基金管理水平，切实做到保值增值，对缓解养老保险基金支付压力，保证我国基本保险制度的平稳运行有着重要的作用。本文就现养老保险基金中存在的几个问题加以分析，结合我国的现状提出了几点对策。
(二)论文提纲
1.前言
1.1研究背景
1.2理论依据
1.3立题意义
2.养老保险基金管理中存在的问题
2.1急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务
2.2基金征缴不力导致的新债务
2.2.1征缴难度大
2.2.2基金扩面步履艰难
2.2.3缴费基数偏低
2.2.4养老保险制度不统一
2.3人口老龄化、高龄化趋势，养老保险负担系数提高
2.4提前退休带来的养老保险基金的收支差
2.5基金投资管理不善，无法满足养老保险基金刚性调节增长的需求
3.完善我国养老基金管理的建议
3.1变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度
3.2加强养老保险基金的征缴，拓宽融资渠道、提高基金供给
3.2.1加强基金征缴工作
3.2.2强化征管体系、规范征缴基数、杜绝渗漏
3.2.3拓宽融资渠道
3.3改革退休制度、降低当期支付规模
3.3.1应当杜绝提前退休
3.3.2要适当提高退休年龄，实行弹性退休制度
3.4加强养老基金的管理，增进基金安全，促进保值增值
3.4.1养老基金的管理
3.4.2按国家现行政策规定
结论
后记
参考文献
(三)完成论文所具备的条件
已具备的条件：
1 、师从名家便于交流与学习;
2、自身学习专业知识有所感悟;
3、在平时的教学过程中有所总结。
未具备的条件：缺少文字的记载;
解决方案：进一步查找，向名家与老师请教，然后得出结论进行文字总结。
(四)参考文献
[1]彭华彰。社会保障审计理论与实务。中国时代经济出版社，2019
[2]张慧群。加强社保基金审计促进和谐社会建设。江南论坛，2019
[3]吴宏洛。我国养老基金投资运营的制约性因素。当代经济研究， 2019
[4]李珍，孙永勇，张昭华。中国社会养老保险基金管理体制选。 北京人民出版社，2019
[5]肖汉平。“谨慎人”规则在中国养老金投资监管中适应性研究。中国银河证券研究中心报，2019
[6]詹伟哉。社会保险基金财务研究。武汉大学出版社，2019.
[7]宋晓梧。我国社会保障制度面临的研究形势。经济与管理研究，2019.5.
[8]林义。社会保险基金管理。中国劳动社会保障出版社，2019.
[9]郑功成。社会保障学：理念、制度、实践与思辨。商务印书馆，2019.
[10]李绍光。养老金制度与资本市场。北京中国发展出版社，2019.
[11]张秋霞，蒋建华。保险基金审计。北京经济管理出版社，2019.
三、进度安排
2019.06.01--2019.06.15，登陆平台申请毕业论文(设计)
2019.06.22--2019.07.21，选定论文题目，提交论文开题报告
2019.07.28--2019.08.27，收集资料，提交初稿
2019.09.03--2019.09.17，经过修改，提交二稿
一、我国养老保险基金管理存在的风险
（一）筹集风险
我国养老保险基金的筹集是由专职管理机构采用社会保险费的形式来收取，由“收入户”和“财政专户”两部分主要构成，是养老保险基金的基础组成。由此，我国养老保险基金的筹集风险在于其征收形式，具体在：①企业的拖欠拒缴现象严重，导致征缴率偏低；②监管力度不足，缴费基数不清，企业存在瞒报、漏报现象；③基本养老保险覆盖率低，资金来源单一；④没有明确的融资渠道，资金问题无从解决，形成的恶性循环使企业的拖欠、拒缴行为更加频繁。以上所述均会构成养老保险基金的筹集风险。
（二）管理风险
现行的养老保险基金管理模式问题在于其管理层次低，环节复杂，管理主体过多并且效率低下。基金的运行不能达到预期目标，也无法调节。具体表现在①基金监管力度不足导致基金被挤占、挪用，除此还存在多次提取管理费、为贷款作担保、为以非正当理由提前退休者发放养老金等行为；②管理主体过多造成管理分散化，导致管理成本过高，多数省市调节比例较低，无明显作用；③管理制度落后，无法体现政府的职能作用，收支管理混乱，无法保障基金的安全。
（三）投资运行风险
现行基金投资管理体制不顺，经营主体的缺失导致无人承担责任，也没有对应的风险管理。社会保险局仅作为行政机构难以完成市场增值的目标。同时，虽然每年基金数量巨大，但因属地管理分散于全国各地，投资难以形成规模效应，收支难以长期平衡。按我国规定，地方基金只能进行银行存储和国债购买，虽然降低了投资风险，但也会造成基金的保值增值无从实现。无法通过合理的投资组合在市场投资运营。
（四）给付风险
我国老龄化现象愈加明显，在90年代末，老年人口已占总人口十分之一以上。由此带来的是老年抚养比不断上升，不仅会使养老保险基金的基数减少，还会使养老保险基金的支出增多。同时，国内的法定退休年龄相比国外会提前五至十年，但在此情况下，仍存在大量在职职工提前退休的情况。如此又会降低养老保险基金的基数，同时退休职工又需要支付退休费用。如此必会带来养老保险基金的给付风险。
二、养老保险基金管理风险控制措施
（一）立足国情，合理选择管理模式
我国养老保险基金体系尚未健全，制度处于转型期。因此，为保障基金的可持续发展性，应选择集中式的管理模式。原因如下：
1.集中式的管理模式更符合我国国情，适应当下中国资本市场实际情况，也可适应未来中国资本市场的发展；
2.该模式明确投资管理职能和行政职能，实现分权而治，提高行政效率和投资营运效率；
3.集中式的管理模式可以有效增加养老保险基金管理的透明度，得到民众的认同感，也可得到来自民众的监督，增大民众的信任度；
4.该模式可以为当下并不发达的资本市场中的养老金实现部分保值增值，也给未来养老保险基金管理提供了更多的选择；
5.集中式的管理模式可以充分发挥养老保险制度对社会经济的促进作用。
健全的养老保险制度可以提高社会的储蓄率，实现养老保险基金的长期收支平衡，促进资本市场的发展，实现社会经济的进步。
（二）制度建设，健全风险防范机制
现行养老保险制度中的个人账户管理混乱，部分个人账户被用作为退休职工支付退休金，导致新进账户和已有账户的管理混乱，出现个人账户空账的现象，造成养老基金的财务隐患。为此，相关部门不仅需要填补转型期遗留的旧账，还需要将个人账户进行合理分配，使其实现小补充向大补充的转变，从而使我国的养老保险制度实现结构合理化。降低由制度转变所带来的隐患，提高养老保险体系应对风险的协调能力，为养老保险基金管理制度的发展奠定基础。而养老保险制度的建设也是养老保险风险防范控制的基础所在。
（三）加强监督，强化运行管理监督
对于基金监管模式，同样应当强调适合我国国情，建立相互制衡的监督模式。养老保险基金的监管权交由社保部门，将养老保险基金的运营监督交由基金监管委员会。制定相关规章制度和法律，建立市场准入机制和养老保险金投资组合规定。同时设立外部监察机构，对养老保险金进行全程监管，形成内外同时监管的局面。建立严格的养老保险基金准入和退出机制，确实执行相关标准和流程。强化过程监管，严禁相关工作人员出现违规操控现象，严惩投机者损害投资者利益的行为。提高监管透明度，自觉接受来自公众的监管，为我国养老保险基金体系的建立提供妥善保障。
（四）法律制约，完善相关法律保障
针对我国基金业正处于发展的关键时期，政府部门应为此制定相关法律政策，完善相关法律保障。在全球经济一体化的形势下，国外职业基金管理者、基金投资公司的进入必将会使我国现行基金管理制度、相关法律法规接受新的改变。而完善的法制是基金行业正常运营的基础，这必会对我国养老基金的风险防范等相关制度提出更高的要求。相关部门应积极保证养老基金持有人的利益，确保适当的基金收益，提高公众对养老基金的信任度，同时也给养老基金运营者造成一定的压力，保障基金持有者的利益。
三、结语
综上所述，随着我国经济的高速发展及社会老龄化问题的来临，养老保险基金管理的风险控制问题越来越受到广泛关注。本文就现行养老保险基金管理存在的风险和养老保险基金管理风险控制措施两个方面展开论述，试得出对养老保险基金风险控制措施一些有参考价值的结论，通过立足国情，合理选择管理模式；制度建设，健全风险防范机制；加强监督，强化运行管理监督；法律制约，完善相关法律保障四个方面来防范养老保险基金可能遇到的风险，实现养老保险基金的长期平衡状态。为完善我国养老金保险体系，提高养老保险基金管理水平做出一定贡献。（作者单位：内蒙古赤峰市敖汉旗社会保险事业管理局）
参考文献：
1当前养老保险管理面临的挑战
11城镇养老保险管理所面临的挑战
城镇养老保险基金的数额庞大，进而面临着通胀的外部条件。特别随着我国实体经济发展出现复苏迹象，预期未来的CPI字数不会低于3%。因此，随着通胀水平的提高，城镇养老保险基金的实际购买力便会下降。那么以购买力不变为基点，现有的养老保险基金则将面临着严重缩水。从中不难知晓，若是以一种相对静态的模式来管理城镇养老保险，则会变相使得保险基金额度缩水，进而降低养老保险的管理绩效。当前，顶层设计方面已著手盘活城镇养老保险的存量基金，但实际效果还有待时间的证明。
12农村养老保险管理所面临的挑战
农村养老保险分为农民自己交纳与政府补贴相结合，其初衷在于提升农村社会的经济福利。由于我国广大农户都有其田，进而其口粮能够得到保障，所以养老保险的功能更加突出在提升经济福祉领域。当前在养老保险管理上所面临的挑战主要为，农村养老保险制度设计重点针对留守人员，且多为老人。而那些返乡人员，则未能及时纳入到农村养老保险管理体系之中。再者，农户因有土地作为生存的最后保障，所以在对待养老保险时还存有短视的行为偏好。从中不难知晓，一方面因养老保险覆盖面问题，而可能降低管理绩效；另一方面则因为农户自己交纳缺失，而可能降低管理绩效。
2增强养老保险管理绩效的着力点
21增强城镇养老保险管理绩效的着力点
正如上文所提及的，当前城镇养老保险管理深受通胀预期的挑战，所以在增强管理绩效方面需要着力于：①利用资本市场有效盘活养老保险的存量资金；②规制对养老保险基金管理的失范行为。随着我国大量农民工返乡，近年来还出现了大量退保的局面。因此，在增强城镇养老保险管理绩效上，还需要在管理制度创新上下功夫，进而维护养老保险基金的安全和稳定。长期以来，业界专家都提出可以效仿新加坡模式。但笔者认为，由于我国城镇养老保险基金数额巨大，且极大关系社会的稳定，所以盘活养老保险基金应严格规避金融风险。
22增强农村养老保险管理绩效的着力点
在问题导向下，当前的着力点在于：①与城镇养老保险管理相对接。这里存在着一个城乡衔接问题，即返乡务工人员要求退保，而返回之后农村却未能及时交纳。因此，这里就涉及城乡养老保险管理之间的衔接和创新工作；②规范农户的养老保险交纳。毫无疑问，规范农户养老保险交纳属于精准扶贫工作的范畴，而当前农村留守老人数量庞大，进而对政府财政补贴带来极大的压力和风险。因此，核实与管控则成为了这里的着力点。
3增强养老保险管理绩效的模式构建
31以稳健的姿态盘活城镇养老保险基金存量
目前，在盘活城镇养老保险基金方面，主要以投资资产类产品为主线，并在2016年逐渐将一定比例基金投入到证券市场进行运作。对此，笔者是赞同的。但在这里也需要提出，应以稳健的姿态来对待养老保险基金的配置事项。这里的稳健包括两个方面：①合理决策和组配基金投资领域，如随着当前央行宽松货币政策已处于周期性末端，那么当前就可以将基金更多地配置在购买货币基金上；②根据国内外宏观经济环境，有节奏地调整各领域的投资结构。
32加快城乡养老保险合并管理的探索与试点
城镇化进程中，游离于城市与农村的广大农村务工人员，是制约养老保险管理绩效的重点人群。我们不能只是以规劝的方式来解决他们退保的诉求，而是需要通过加快城乡养老保险合并管理来给予实质性破解。笔者调研发现，那些“农民工二代”已具有了城镇生活意识，并在工作中逐步增强了对养老保险的重视程度。因此，以乡镇为中介来设置可以进行城乡基本养老的转换机制则值得探索。
33加强对农村人口的普查力度掌握真实情况
随着新农村建设过程中惠农工程的大力构建，在管理农村养老保险时还需要加强对农村人口的普查力度。普查的目的在于，不仅需要将这项惠民工程涵盖到每位农户身上，还需要防止因谎报而导致的国家财政补贴的损失。当然，由于农村青壮年劳动力的游离度较高，所以需要形成以乡镇为单元的普查机制，并落实乡镇、村社负责人的主体责任。另外，加快城乡养老保险合并管理仍是重中之重。
34分地区并根据农户经济实际规范交费额度
在精准扶贫战略的实施过程中，还需要动态提升农户的交纳数额，这不仅与当地社会经济发展现状相适应，也是从减少领取农村养老金人员的购买力，受通胀现象影响来考虑。因此，未来可以以县域为单位分乡镇根据农户经济实际状况，动态、统一规范交费额度，进而也使得财政补贴能够更好地完成预算管理。
社会养老保险基金是指为实施社会养老保险制度，通过法定的程序，由企业和在职职工缴纳保险费建立起来的专门用于支付职工年老后退休金的货币资金，是社会保险基金的重要组成部分。在社会保险基金中，社会养老保险基金的地位最为重要、数额最大，社会养老保险基金是百姓的养命钱、救命钱，关系到亿万民众的切身利益和社会稳定。加强社会养老保险基金的审计监督，已成为审计机关的一项重要工作。因此，本文将从微观视角出发，探索社会养老保险基金的审计。
一、基本养老保险基金审计的准备工作
通过建立社会养老保险审计的基本框架，让审计人员从总体上对所进行的工作有一个宏观的把握，在具体的审计过程中，按照框架按部就班地进行具体审计。
（一）确立社会养老保险基金的总体审计目标。我国认定社会养老保险的总体审计目标为：通过审计全面掌握社会养老保险基金的收支规模、基金结余分布及基金管理运行情况，揭露资金筹集、管理、使用中存在的突出问题，促进加强基金管理和落实各项社保政策，保障基金的安全完整，维护人民群众的切身利益。笔者认为，可以进一步把总体审计目标进行浓缩，概括为：1、安全完整：检查社会养老保险基金从征收到使用过程中存在的问题，有无挪用、贪污现象等；2、准确性：与征收和支出有关的金额及其他数据以恰当纪录；3、分类：与征收和支出有关的事项记录与恰当的账户；4、存在性：记录在资产负债表上的金额是确实存在的；5、发生：记录在基本养老保险基金收支表上的金额确实发生。这仅是笔者个人的一点见解，随着社会养老保险审计工作的不断开展，审计的目标会进一步完善。
（二）计划审计工作。“凡事预则立，不预则废。”高效的审计计划有助于审计人员恰当地组织和管理审计资源，提高审计效率和效果。在计划审计工作时，审计人员需要进行初步业务活动、制定总体审计策略和具体审计计划。在此过程中，需要作出很多关键决策。
1、初步业务活动。审计人员在展开审计工作之前，对所要审计的养老保险结算中心有一个初步了解。初步业务活动的目的主要有：（1）确保审计人员具备工作所需的独立性和专业胜任能力；（2）了解养老保险结算中心的基本情况。
2、总体审计策略。总体审计策略用以确定审计范围、时间和方向，并指导具体审计计划的制定。在制定总体审计策略时，应当考虑以下主要事项：（1）基本养老保险基金审计的范围；（2）基本养老保险基金审计的时间。
3、具体审计计划。制定总体审计策略和具体审计计划的过程紧密相连，并且两者的内容也紧密相关。具体审计计划包括：（1）风险评估程序。审计人员了解被审养老保险结算中心，目的是为了识别和评估资产负债表和基本养老保险基金收支表的重大错报风险。在这里重点需要对养老保险结算中心的内部控制进行测评；（2）计划实施进一步审计程序。针对风险评估程序中所发现的重大错报风险领域，审计人员计划实施进一步审计程序，该审计程序应包括控制测试和实质性程序。
以上所介绍的是基本养老保险基金审计的框架，这只是从宏观角度出发，下面将从具体的微观角度出发，阐述所实施的具体审计工作。
二、基本养老保险基金审计具体工作
通过前面的准备工作，已经对所要审计的基本养老保险基金结算中心有了一个总体性的了解，因此下面将根据所了解的情况实施具体审计工作。
1、对基本养老保险基金征缴情况的审计。审查的重点为：一是养老保险经办机构是否按法定项目和标准，及时足额征收，有无提高或降低征收比例、随意减免等问题；二是养老保险经办机构是否按规定将基金存入财政专户，有无多头开户、账外存储、贪污私分等问题；三是基金的投资收益和基金的利息收入是否及时入账，有无将基金运营所得或收取的滞纳金存入账外、私设“小金库”等问题。
2、对基本养老保险基金支付情况的审计。一是养老保险经办机构是否按规定的用途使用基金，是否依法按时足额支付基金，有无拖欠截留、擅自改变用途、贪污私分等问题。分析欠发和补发各项基金情况，找出造成欠发的原因；二是养老保险经办机构是否按规定的范围使用基金，有无扩大开支范围，把不属于基金负担的支出列入基金支出；三是养老经办机构是否按规定的标准支付基金，有无违反国家规定擅自提高或降低开支标准的问题。
3、对养老保险基金管理情况的审计。一是各级政府、财政部门、养老保险经办机构及其他单位和个人有无挤占挪用基金的问题。如有的养老保险管理机构及上级主管部门为了自身的利益，违反规定随意挤占挪用养老资金，用于投资、放贷经营、搞基本建设等；二是以前年度审计处理过的问题，是否得到纠正，被挤占挪用的基金是否按规定清理收回；三是财政部门是否按规定管理财政专户的资金，是否严格审核经办机构提出的用款计划，及时批复社保经办机构的预决算。
4、对养老保险基金政策执行情况的审计。养老保险基金审计政策性强，审计中应从主管部门和经办机构自身履行管理职责方面寻找突破口，重点审查各项政策法规贯彻落实情况，对比实际情况，分析有无执行政策不到位，影响基金征收、管理、支付的情况。
5、对管理、服务费计提与使用情况的审计。一是养老保险基金管理部门是否按规定比例提取管理费、服务费，有无预提或多提的现象；二是使用中有无挤占挪用、铺张浪费、滥发钱物的问题；三是管理费、服务费结余的处理是否符合事业单位会计准则和财务制度的规定等。
三、基本养老保险基金审计工作报告
通过前述两个大步骤地审计工作，对被审计的养老保险结算中心的存在的问题已经有了很深入的了解，因此审计人员应该对此次审计工作作出一个总结性报告，来说明被申单位存在的问题，同时落实审计机关工作责任制的问题。待所有的审计工作结束以后，由相关的人员对基本养老保险审计的工作底稿与总结报告进行归档保存，以便于日后查找。
主要参考文献：
[1]彭华彰等著.社会保障审计理论与实务[m].中国时代经济出版社，2007.5.
[2]宋晓梧.我国社会保障制度面临的研究形势[j].经济与管理研究，2002.3.6.
