一、中国政治学发展现状
改革开放，特别是1979年小平同志明确提出“政治学要补课”以来，短短的20年中，中国政治学就经历了恢复和发展这两个历史阶段，其间虽多有曲折甚至反复，但成就十分显著：
首先，开展了政治学理论的研究，初步建立了中国政治学的学科体系。中国政治学在恢复之初，很大程度上是以传统的马克思主义政治教育学科体系特别是科学社会主义学科体系为起点，甚至为基本框架的，这使得80年代前、中期出版的一些“政治学原理”教材与科学社会主义的原理没有多少区别，缺乏鲜明的学科特色。为改变这一状况，政治学界付出了艰苦的努力，80年代后期一些政治学者开始以政治学的理论逻辑和范畴体系思考政治学问题，出现了一批以《权力政治学》（李景鹏，1993）、《政治学基础》（王浦劬等，1995）、《政治学原理》（汪锡奎等，1997）等为代表的政治学力作。中国政治学开始形成相当独立、自成体系的范畴体系。政治学作为一门独立的社会科学的学科地位已经无可动摇地确立下来，社会科学界已经普遍认同政治学具有自己独特的范畴、理论和方法，具有其他学科无法替代的作用和价值。
其次，大量引进国外特别是西方政治学理论与方法。西方政治学发展的历史和社会基础决定了西方政治学在世界政治学发展中处于领先地位，对处于初建阶段的中国政治学而言，西方政治学中无疑包含许多值得借鉴之处。有鉴于此，中国政治学界80年代以来翻译了大量西方政治学名著名篇，并对西方特别是现代西方政治学理论、方法如政治结构功能主义、政治系统理论、政治团体理论、政治精英理论、政治沟通理论和政治文化、政治发展等理论与方法以及政治自由主义、保守主义、多元主义、社群主义、法团主义等政治思潮作了初步的整理、分析与研究。这些工作为初创时期的中国政治学学科建设提供了重要的学术营养和推动力量，也为其进一步繁荣发展奠定了必要基础。
第三，拓宽了政治学研究领域和方法。中国政治学恢复和发展的20年，也就是中国政治学理论体系不断充实、丰富，学科领域不断拓展的20年。这种拓展和丰富又表现在广度和深度两个方面，从广度上看就是逐步涉猎政治学的一些新兴学科、边缘学科和交叉学科，如政治文化学、政治发展学、政治社会学、政治心理学、政治传播学、生态政治学等；从深度上看，则是对一些传统的政治学研究领域，如政治思想史、政治制度、行政学进行细化和纵深研究。如对行政学研究细化为行政学原理、比较行政学、行政制度、区域行政、部门行政、层级行政等等。与政治学研究领域的拓展相关联的是政治学研究方法的多样化，除传统的规范研究方法，如阶级分析法、价值分析法、历史分析法、机构制度分析法以外，也开始运用现代实证研究方法，如社会学研究方法（如政治精英分析、政治团体分析、政治角色分析及政治文化分析等）、经济学研究方法（如理性选择分析、博奕——联盟理论、公共政策分析等）、心理学研究方法、政治行为研究方法等，对政治生活中的微观现象如个人或集团的政治行为进行分析和研究，在一定程度上提高了政治学研究的科学性和学术水准。
第四，愈来愈注重中国现实政治问题的研究，从而确立了中国政治学研究的根本生长点和立足点。中国政治学在重视学科建设和体系建构的同时，逐渐加大对中国现实政治的研究力度，特别是对政治发展中的一些重大理论问题做了研究和回答。如政治发展与经济和社会发展的辩证关系；民主与法制建设的关系；政治民主化过程中政治稳定与政治发展的关系；有中国特色社会主义民主政治的特征与内涵；中国在改革开放和现代化发展中坚持和完善党的领导的重要性；强化中央权威与合理调整中央与地方关系；坚持人民代表大会制度与中国民主政治；政治体制改革的权力结构调整与制度创新；政治体制改革的原则、方法、步骤和突破口；依法治国与建设社会主义法治国家；在社会主义市场经济条件下政府职能的转变，等等。虽然从总体上讲，政治学对这些问题的研究和回答还是初步的，但是政治学对这些理论问题的研究，对当代中国政治发展提供了重要的理论和方法论指导。在肯定中国政治学20年的发展成就的同时，也应对存在的不足有足够清醒的认识。毋庸讳言，政治学自恢复以来的发展，不仅远逊于经济学，而且与同时恢复的法学、社会学等学科日新月异的发展相比，也显得缓慢迟滞，后劲不足。
在研究内容上，还有不少重大政治理论问题没有得到科学的回答和解决，政治学基础研究还比较薄弱，对政治学的一些基本范畴及其内在的逻辑联系，如政治、权力、民主、国家、共和、等，还缺乏深层次的理论研究。
在研究的取向上，对中国现实政治问题的关注还不够全面和深入，有许多应由政治学回答的问题，政治学没有去研究、去回答。如民族问题是政治学中非常重要的问题，中国又是一个多民族国家，但对民族政治问题的研究则很薄弱，迄今尚无一本《民族政治学》的专著问世。此外，政治学研究中的“两张皮”现象仍较普遍，或者以政治价值裁剪政治事实，或使政治研究仅停留在制度表面，无法深入。造成此种状况的一个重要原因是政治学研究队伍以学者型为主，从事实际政治工作的政务型人员很少，学者和的分割非常厉害，缺乏应有的沟通和合作。
在研究方法上，政治学研究对研究方法的创新重视不够，政治学方法论研究缺乏中国特色、时代特色和学科特色，仍未能实现从“应然”研究方法向“实然”研究方法、静态研究方法向动态研究方法、定性研究方法向定量研究方法的根本转变（注：参见李景鹏：《论权力分析在政治学研究中的地位》，《天津社会科学》1996年第3期。）。因而，从总体上讲，政治学的研究方法还不够丰富。
在研究的学术性上，政治学研究的总体学术水准和科学性还较低，缺乏现实感和原创性。如对国外政治学发展的研究，基本上还停留在客观介绍上，甚至还存在着“食洋不化”的问题，尚未能做到分析、批判、借鉴为我所用。因此，中国政治学亟需在学科建设上取得新的突破和进展。
二、中国政治学的发展前瞻
面对着世纪之交的中国全面而深刻的社会变革和转型，政治学同样处在不进则退的学科调整和创新的转折关头，它能否从理论和实践的有机结合上，适应我国改革开放的深化，既充分考虑到中国政治学本身发展的现状及其内在的发展趋势，同时也充分考虑到中国社会和政治发展的总体走向，将直接关系到政治学研究能否走向繁荣兴旺，能否具有广阔的发展前景。为此，中国政治学界至少应在以下几方面做出艰苦的努力。
首先，当代中国政治学研究必须把政治性与学术性有机结合起来。
所谓政治学的“政治性”就是政治学必须根植于社会政治生活的土壤之中。这一命题包含着两方面的涵义：其一，与其他社会科学一样，政治学是社会生活的一部分——社会政治生活在理论形态上的反映、结晶和升华，它必须也应该与政治生活密切相关，及时地观察和研究政治现象变化、发展的过程，解决社会存在的现实政治问题。与实际的政治生活相脱离的政治学，只能成为一种空洞的抽象物而丧失其存在的价值和应有活力。其二，政治学与其他社会科学相比，又有其特殊性，它是社会上层建筑中意识形态领域里最核心的部分，它所涉及的政治生活比其他社会生活具有更为鲜明的阶级性，“更牵涉到统治阶级的利益”（注：《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第43页。），因此，政治学比其他学科更直接、更集中地为维护统治阶级的利益服务。或者说，主导政治学各种理论、思潮变化、兴衰、沉浮的因素，归根到底是政治发展规律，简言之是统治阶级的政治需要。
就中国而言，政治体制改革和民主政治建设的实践，给我国的政治学提出了许多亟待深入研究并予以正确解决的重大新课题，如社会主义民主政治的基本特征、目标模式、外部条件、系统体制、结构机能、法律形式、具体政策和管理体制，政治体制改革的基本原则、主要任务、突破口和重点、途径、步骤和方法等等。这就要求政治学研究必须面向我国改革开放和现代化建设的实践，特别是贴近政治体制改革和民主政治建设的实际，围绕着上述各种重大的现实政治问题，进行全面深入的开拓性研究，为党和政府的决策提供及时、科学而富有成效的理论依据和对策建议，为此要克服以下三种错误倾向：一是从马克思主义原著中寻求新时期中国政治发展的现成答案，或是僵化地、教条主义地拿着某些具体结论任意地规定、查照和裁判政治学的研究；二是生吞活剥地引用、盲目照搬西方政治学的一些概念、分析框架和研究方法，并以此来裁剪中国政治现实，把复杂的中国政治发展概念化、公式化。三是把政治学的政治性片面理解为对现实政治特别是现行法律、政策的单纯注释和论证。总之，我国的政治学研究只有深深扎根于政治实践中，努力从实际政治生活中获取第一手资料，深刻认识和把握中国特色社会主义政治规律，预测我国政治发展的前景，从而指导我国政治体制改革和民主政治建设，我国的政治学科才会具有旺盛的生命力和广阔的发展前景，我们也才能创建有中国特色的马克思主义政治学理论体系。在这方面，需要实现政治权威体系和知识界之间的广泛沟通、交流与合作。所谓政治学的学术性，是指政治学作为一门科学，有其特定的研究对象、范畴和方法体系，它对于社会政治实践的研究应该是科学的、系统的、严谨的研究，以揭示社会政治发展的客观规律。因此政治学对政治的关系并非简单的服务与被服务的关系，政治首先是政治学的研究对象、然后才是服务的对象，政治学研究并不仅仅是提供直接解决具体政治问题的“药方”，更重要的是提供分析和解决社会政治问题的科学理论和方法。有鉴于此，政治学研究就应有其相对独立性和稳定性，要按照学术活动的固有规律开展其研究活动，特别是其中的基础理论研究，更是构建中国政治学的关键，迫切需要理论的创新：一是要深入研究马克思主义政治理论，特别是邓小平的政治思想，真正从理论体系、基本立场和方法的层次上把握马克思主义政治学说和邓小平理论思想的灵魂和精髓，作为政治学研究的基本指导思想和方法原则；二是对西方政治学理论特别现代西方政治学的新思想、新理论进行系统、深入的分析研究，批判地吸取其合理成分；三是总结中国历代政治学说和政治文化，清理中国政治思想发展的源流和脉胳，从而科学地吸收其精华，使之成为我国政治学理论中的有机内容。在前三项工作的基础上，形成真正属于自己的、富有中国特色的和时代气息的相对独立、自成体系、逻辑严密的政治学理论和方法论体系。
其次，当代中国政治学仍应以国家和政治制度为研究的中心内容。
当代中国政治学以国家和政治制度为研究的中心内容，这首先意味着必须正确认识执政党和政府在我国政治发展中的功能。当代中国民主政治建设的基本途径是改革现行政治体制，但有一种流行观点认为，我国现行政治体制所存在的弊端完全是因为我国社会经济、文化水平的落后，故而民主政治建设和政治体制改革只能坐等这些条件的成熟才能有所突破。此种看法实际上忽视了执政党和政府的能动作用。从最终意义上中国的政治发展固然受制于国家的经济文化发展水平，但执政党和政府的积极引导，制度或政策正确，措施得当，便可以成为其强有力的推进器。政治学理论工作者在这个问题上应正本清源，更深入地研究与此相关的一系列问题，如政治发展与经济和社会发展的辩证关系，政治体制中的弊端究竟有哪些源于经济社会发展水平的落后，又有哪些与我们工作中的失误有关，如何克服。一个典型的例证就是人民代表大会制度。宪法早已明确规定人大是国家权力机关，但在国家实际政治生活中，人大的权力和职能并未得到充分发挥，其人员配备、机构设置和法律规定等方面均有与其职能不相适应的地方，究其原因，仅仅从现阶段经济社会发展状况，恐怕难以有足够说服力的解释。要真正做到十五大报告所要求的：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其委员会依法履行国家权力机关的职能”，我们党和政府的积极努力和创新精神是一个不可或缺的因素。在这方面，政治学理论工作者应紧密结合政治现实，深入调查研究，并进行科学缜密的论证，及时向党和国家决策部门提供切实可行的实际思想和具体方案。
当代中国政治学以国家和政治制度为研究的中心内容，还意味着必须加强对制度建设的研究。对中国这样一个处于社会主义初级阶段的发展中国家来说，制度建设“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。）。虽然作为根本性或基本性制度的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度也已经确立，但它们并未达到成熟和完善的程度，与其相适应的具体的政治体制更存在着种种缺陷和弊端。因此，政治制度的完善和政治体制的改革，就成为现阶段我国民主政治建设的重中之重，也是当代中国政治学研究的重中之重，具体说有以下几方面：一是要研究如何坚持和完善人民代表大会制度，加强人大的立法和监督职能，改善人大的组织和人大的工作方法；二是要研究如何坚持和完善共产党领导的多党合作与政治协商制度，加强人民政协的建设，进一步改善共产党与派的关系，扩大政治协商的内容和形式，加强派的自身建设，充分发挥派的政党功能；三是要研究如何加强直接民主制度建设，主要是加强城乡群众自治制度和企事业单位民主管理制度建设，保障人民民利的实现；四是要研究如何进一步加强选举制度建设，严格执行选举法，并在基层民主选举中引入竞争机制；五是要研究如何进一步完善政治监督制度，包括同体监督制度与异体监督制度，实现以权力制约权力。当代中国政治学对政治制度的研究还要把静态方法与动态方法有机地结合起来。中国政治学对政治制度问题的研究并不仅限于静态的规范化的政治制度和政治体制，而且也包括动态的政治运行机制，例如既要研究在宏观政治结构中如何使党、政权组织同其他社会组织的关系、各国家政权组织之间的关系以及中央、地方和基层之间的关系，依据民主原则形成明确的制度规范；又要研究在微观政治结构和具体的政治实践中，如何把民主原则同执政党的领导方式、组织方式联系在一起，同政府的各项职能和工作联系在一起，同各级领导干部的选拔任用联系在一起，同人民群众的民主实践联系在一起，用沟通、创议、协商、选举、决策、监督、罢免、复决等具体的、制度化的程序来体现人民对国家的统治权和在政治、经济、文化及社会生活中的主体地位，从而建立和健全人民当家作主行使民利的政治运行机制。对上述这些问题的研究正是中国政治学的现实性和生命力之所在，是中国政治学研究方法和理论进一步繁荣发展的希望之所在。
第三，当代中国政治学研究应将规范方法与经验方法有机结合起来。
政治学作为一门社会科学，它和自然科学既有某种相似性，又有着迥然不同的一面。说两者相似，是因为它们都以揭示客观世界（包括自然界、社会界和人类思维等领域）运动、发展的规律为己任。就这个意义而言，采用自然科学的一些研究成果、它的一些方法和工具，在一定范围内对政治现象作尽可能准确的量化研究是必要的，它有助于深入探求政治活动的变化和发展过程及其规律性。应该说，这是政治学科本身发展的必然要求。
就当代中国知识状况而言,没有一门学科像政治学那样,在发展的途程中还要为自己的科学存在进行辩护。由于政治学长时间被视为伪科学,只是到了20世纪最后20年,才得到恢复和重建。学科的稚嫩与知识的薄弱,使不少人对其科学性产生了疑问。再加上人们将“政治挂帅”、“阶级斗争为纲”时代痛苦的经历与政治学科荒唐地扭在一起,以至于时至今日,仍有不少人对政治学还怀有偏见,认为它不可能成为科学。这种状况不能不在一定程度上影响现代政治学的健康发展。要建立有中国特色的政治科学,就必须对政治学的科学性进行论证。
一、思维水准与学科差异
种种关于政治学不是科学的论据中有一个共同的方面即都用物理学作为科学的典范来衡量政治学。在自然科学乃至整个科学系统中,物理学的确发展得比较成熟,从其客观性、精确性、规范性来说,它完全有资格充当自然科学中具有代表性的学科。用自然科学中最具代表性的学科来同政治学比较,并以此来衡量政治学的科学性,这应当说是允许的,也是正当的。问题是,怎样进行比较,从比较中应当得出什么样的结论。
比较是一种常用的逻辑方法。任何比较都是为了从异中求同或从同中求异。对于从同中求异来说,其出发点应当是具有某种相同前提、同等程度或某些相似性的事物、现象、系统。如果需要比较的两个系统本身就具有客观的差异性,那么在进行具体的比较时,如果不去考虑这种差异性,只是简单地类比,其结论就不可能是可靠的。
这一原则也应当运用到物理学和政治学的比较上来。从科学发展的历史来看,力学、物理学是自然科学中比较早就创立起来的一个门类。以物理学为典型代表的自然科学同社会科学中的各个门类之间在客观上显然有着巨大的差异性。对物理学来说,它所考察的、研究的客体是无意识的。这种无意识性在所有的自然科学门类中都毫无例外地存在着。当然,也有人会举出动物学的例子来反驳。其实,动物,特别是高等动物,虽有感觉、知觉,但都是无意识的。因为,即使再高等的动物也不可能有理性思维。
正因为自然科学所面对的研究客体不存在自觉的意识,因此,自然科学在获取经验材料时可以进行客观性观察,一块石头、一条小溪、一颗流星,其运动的轨迹,其运行的速度,不会因为有人在记录、在测定而有意地发生变化。石头的下落、溪水的奔流、流星的飞逝,都是不以任何观察者、研究者的意志为转移的。从而自然科学,特别是物理学所得出的规律的客观性也是不言而喻的。
物理学知识的科学性还同这一学科实验的特点密切相关。在自然界存在的物理现象是复杂的,比如气体,除有体积、温度、压力的因素外,还有流动的速度、比重等其它方面的物理属性。但是,物理学家们却在实验室里利用各种装置使气体处于理想状态下,并探求理想气体的温度、体积与压力之间的关系。再比如,物体的运动都会有摩擦力,但为了求得匀速直线运动中物体的速度、时间、路程三者的函数关系,物理学家可以在实验室中限制某些种因素,创造某些条件,从而得出理想状态下物体的运动规律。而且,无论是在物理学中还是在化学中,人们为了获得某方面的知识,可以创造相同的条件,反复地做某个实验。一种特定的实验不仅可以在同一个地方做,还可以在世界上的不同地方做。在科学上,只有经得起人们依据规定的条件在同一地点或者在不同的地点进行同一种实验并且得出相同的结果,这样获得的规律或定律才能得到科学界的普遍承认。
自然科学包括物理学在内的这些特性显然不是政治学也不是其它社会科学所能具备的。在政治生活中发生关系的、活动着的都是有目的、有意识的人。这是政治学同物理学乃至一切自然科学的巨大差别,在政治学研究中,政治学家们决不可能把人们请进实验室中创造理想的政治生活,也不可能在某个民族中反复地进行完全相同的政治试验。如果想用物理学上述的研究与实验方法套用政治学的研究上面来,并以政治学不可能使用这类方法为依据得出这一学科不是科学的结论,这显然是不公平的,也是违背科学的。政治学有无科学性决不能以这种方法或标准来裁定,它应当从另外的角度来衡量。
想否认政治学是科学的人们之所以用物理学的发展水平来要求政治学,其中还包含着另一个思维假设,即在同一时代,各门学科的成熟程度应当是一样的,也就是说,在20世纪,物理学已成熟了,相当精确了,规范了,按理说,与之同处一个时代的政治学也应当如此。假如不是这样,即政治学并不成熟,并不精确,并不规范,那么,问题就出在政治学按其本性来说是不可能有成为科学上。这种看法的依据是,在同一时代,科学思维的水平应当是一样的,具有同等思维水平的思想家们无论在哪个领域工作,都能够使这个领域的知识达到同等程度的科学性。
问题是这种看法是不正确的。就人类思维的发展来说,每一时代确有代表这一时代的思维水平,正是因为在不同时代存在着不同水平的思维,人们才能知道人类思维发展的轨迹,但是,承认不同时代有不同的思维水平,并不意味着承认在同时代所有的人都处在同一思维水平上。尽管我们在日常生活中经常使用“某个时代的人类思维”这一用语,它只是就某一时代有代表性的思想家们所能达到的思维高度而言的,绝对不是指这一时代所有的人都达到了如此高的思维水平,也不是指生活在这一时代的所有研究者和思想家都毫无例外地在同一个思维层次上进行精神文明的创造。关于学科发展上的这一差异性,美国著名社会学家罗伯特·金·默顿有一段合情合理的评论。他认为,也有不少的社会学家存在同样的误解,他们觉得既然社会学家与物理学家同处在20世纪,而同一时代的文化应当有相同的成熟程度。因此社会学也应当达到像物理学那样的成熟与完善了。默顿嘲笑了社会学界这种麻木自满的情绪。他说:“虽然物理学与社会学同处于20世纪中叶,但这并不意味着可以凭借一门学科的成熟来推断另一学科。毫无疑问,当今社会学家生活的时代是物理学相对而言已达到理论上高度概括、实验上极大精确、研究手段多样化、技术副产品十分丰富的时代,因而,许多社会学家把物理学的成熟作为自我评价的标准,他们欲与大哥相提并论,同享殊荣。而当他们明显意识到自己既没有大哥那样健壮的体格,又缺乏势不可挡的冲锋,一些社会学家就气馁了。”〔1〕>
默顿认为,在20世纪的物理学和20世纪的社会学之间相差着亿万个小时持续的科学化和积累性研究。现在社会学或许还不到爱因斯坦的时候,因为还没有开普勒,更不用说还得有牛顿、拉普拉斯、吉布斯、麦克斯韦尔和普朗克。如果把政治学同物理学比较一下,我想,其间的差距可能还要大一些。二、科学性与主观性
反对政治学能够成为科学的人所提出的上述种种论据应当说是值得人们认真思考的。如果将这些论据简单地抛弃在一边,认为那些统统是“荒谬”的话,那是一种不负责任的做法,也是一种非科学的态度。对于一个严肃的和科学的政治学理论研究者来说,他必须接受这种挑战,必须对每一个论据作出切合实际的、客观的评价。在政治生活中,政治行为主体,无论是政治角色还是政治组织或集团,其“意志自由”的表现主要是能够对行为的目的、方式进行选择。这种选择从表面上看似乎是“任意的”、“随心所欲的”,但仔细地研究一下行为主体选择的过程,人们就会发现,行为主体头脑中的目的并不是主观自生的,也不是从天上掉下来的,而是由这一主体所处的现实环境,条件同他的需要之间相互作用或相互映照的结果,即就是说,政治行为主体的行动目的决不是任意的、随心所欲的,它是行为主体的客观需要同行为主体所能遇到的实际条件相对照的产物。因此,目的就不是随意的、纯主观的,而是客观与主观的统一。正是在具有客观性的目的作用下,政治行为主体的活动方式、活动途径才是一定的。方式、手段、途径总是服从于一定的目的的。因此,人的“自由意志”并不像有些人所想象的那样,自由得无法捉摸。其意志的作用也不是如某些人所说的那样,纷繁复杂得无从认识。从正常的理性思维出发,我们不得不承认意志自由完全是有边界的。这种边界就是现实的社会、政治、经济环境以及行为者完全由客观条件所规定的需要。
在政治组织或政治集团那里,政治行为的自由选择决不像政治角色那样充满表面的偶然性。在政治组织或政治集团对行为的目的、方式进行选择时,起作用的是由政治组织或政治集团内的各个成员个别的目的和由目的所决定的个别的行为方式在相互作用中所形成的带有合力性质的因素。对于个别行为主体的活动来说,它们仅仅是这一系统中的一个个分力,这些分力是严格地按照力的“平行四边形法则”而构成对整个系统的作用的。合力对于分力来说具有一种不受其影响的客观必然性。
这种“力的平行四边形法则”不仅适用于对某个政治集团行为目的和行为方式的分析,而且它也完全适用于对处于更大范围内乃至整个社会系统中的政治行为的分析。在全社会范围内,每个政治角色、每个政治集团,其行为的目的和方式,无论从某个局部看来是多么重要,但在整个社会系统中,它只不过是一个个“分力”,它们最终都要被综合到总的“合力”之中去。这种合力是不以人的主观意志为转移的,是完全客观的。由此可见,人的自由意志决不妨碍人们对政治生活作出客观的研究,也决不妨碍政治学能够成为科学。
由于政治行为主体有选择行为的目的、方式的自由,而不同的选择又会出现不同的过程和结果。正是这一点使得政治生活变得复杂起来。但是借口这种复杂性而不愿去作过细的、持久的研究工作,轻易地得出政治学难以成为科学的结论,这是不对的。说一门学科的研究对象简单,另一门学科的研究对象复杂,这其实只有相对的意义。不少人举出物理学,认为物理运动所出现的参量很少。物理学正因为具有了这种对象上的简单性,才成为科学的。其实这种说法是没有说服力的。因为,现实生活中的物理现象远比牛顿用三条定律所概括出来的物理学体系复杂得多。可能其复杂程度丝毫也不比政治现象逊色。只不过物理现象复杂、多样和多变的属性已被物理学家在实验室中通过严格控制条件的方法给大大简化了。他们实际处理的是“理想气体”、“理想固体”、“理想液体”,他们只对这些处于物理学家所要求的理想条件下的现象进行研究,努力从少数的参量中找出相互关系和某些规律性的东西来。这种研究方法,政治学家也完全可以撇开种种非基本的限制因素,只对影响政治行为的一些基本参量加以研究,从中找出内在的和稳定的联系。
也许有人会对这种研究方法表示疑义,认为只考虑政治生活中的某些主要的东西,会造成片面性。这种疑义从表现上看似乎有道理,人们对政治现象的研究应当力求全面,最好能将政治生活中的所有现象都考虑进去。但是,这种想法在实际的研究中是行不通的。人们最多能做到的只是尽可能地去把握政治现象中的最为基本的部分,而不可能去研究政治生活中的所有细节、环节和处在次要地位上的属性。人们唯一能做到的并且只应当做的是依据实践的需要,科学地找寻政治生活的主要方面、主要环节、主要属性和它们之间的主要联系。
要求政治学家毫无遗漏地把握所要研究的客体的一切环节、一切方面、一切属性,也就等于要求物理学家去掌握物理现象的一切环节、一切方面、一切属性,这种要求是不合理的,也是永远不可能达到的。因为没有一个物理学家能够做到这一点。哪怕只是对一只在地上滚动的小球来说,即使是牛顿在场,他也无法对这只小球在运动中所遇到的一切情况,比如小球一旦碰到地面上稍微有点高低不平所产生的微小偏斜或波动等等都用精确的公式表达出来。物理学家在对付这类简单不过的运动时尚且如此,我们又怎么能对比物理学要稚嫩得多的政治学提出那些不近人情的苛刻要求呢?
三、科学性与价值性
在政治学,乃至在一切社会科学中,人们都会碰到价值评价的问题。政治生活是人类社会生活的一个重要组成部分,政治现象、政治过程对人类的和平、发展有着直接的关联。任何一种政治结构、政治规范乃至一个政治事件,对人类来说,不考虑其作用和影响,不从个人、集团的利益出发作出赞同或反对的评价是不可能的。尽管在现实的政治生活中会程度不等地存在政治冷漠阶?但是这种冷漠绝不是与政治隔离,它正好表明某些政治角色对它目前所处的政治地位和政治环境的不满与反感。冷漠本身就是一种政治评价。因此要想在现实的政治形态中生存与发展,只讲政治事实,不讲对政治事实的评价,不考虑那些已经发生过的政治事实究竟是不是应当发生,这是不可能的,也是办不到的。虽然戴维·伊斯顿将乔治·霍兰·萨拜因看成是保守的政治理论家,并攻击他把事实判断与价值判断联系起来,但是,仔细读一读萨拜因的书,你会发现他的话还是有合理性的。在《政治学说史》的第一版前言中,萨拜因认为:“忠于史料———这是每一个严肃的历史学家的义务———或承认有所偏爱———这是每个诚实的人都会有的—也不可声称自己是公正无私的。否则,以不偏不倚自诩,不是浅薄就是自吹自擂。”〔2〕
萨拜因所说的偏爱,是对价值评价的一种委婉的说法。问题还不仅仅在于政治学研究中要不要进行价值评价,而是这种评价会不会使政治学知识失去科学性。在人类的知识发展中,真理、正义、美德是统一的。真理总是代表着正义、美德;而正义、美德又总是真实的。因此,事实与价值,“是什么”和“应当是什么”并不是对立的,而是相互依存、相互制约的。在政治生活中,任何对“应当”的规定,都来源于人类向前向上发展的要求,而这些要求最终又只能是依据政治生活内在的、必然的、稳定的联系来作出。因此,如果政治学家们能坚持站到代表人类历史发展方向的阶级、阶层、政党和集团的立场上,运用反映人类政治生活发展规律的规范、原则、理想来对政治事实作出合乎实际的价值评价,这种评价非但不会削弱政治学知识的科学性,相反,由于它将真理与正义有机地结合起来,从而使政治学既反映了政治生活的实际情况又符合了全部政治生活中的能动者和创造者即人类的要求,因此,它就更富有科学性。
行为主义政治学家经常谈论自然科学研究中的价值中立的倾向,并以此来要求其它的政治学家在非此即彼的逻辑框架中进行痛苦的选择:或者是坚持像自然科学那样的科学性,那么,就应当也像自然科学那样,拒绝或排斥价值评价,即所谓的“价值无涉”;或者是坚持在事实判断的同时进行价值判断,那么,就同自然科学的本性相背离,使政治学失去科学性。
行为主义者的上述观点包含着一个不证自明的“公理”即对自然科学无法使用,也不能使用价值判断。换句话说,对自然科学是不能进行价值评价的。这种所谓“公理”其实是荒谬的。自然科学既然是人类认识和改造世界的产物和工具,因此,人类在自然科学的发展中就必然处在中心的位置上,人应当是自然科学的尺度。人的这种地位和作用必然要求自然科学为自己服务,要求它从人的需要出发去完善和发展。这就不可避免地会产生出人类对自己所进行的自然科学研究加以价值评价的问题。自然科学当然不会因为有这种评价而失去自身的科学性。同样,政治学也像所有的自然科学一样,并不排除价值判断,并且正是在严格的价值评价中不断提高自身的科学性。四、科学性与意识形态性
与价值性相关的是意识形态。在现实生活中存在着不同的对意识形态的理解。一种理解把意识形态看成是社会中存在的从某些阶级的利益出发而形成的错误的认识或一整套与客观现实不相符合的政治神话与政治幻想。这种理解与意识形态的最初起源有关,也与西方的政治传统有关。另一理解是把意识形态（以下缺），它是同以社会心理形式表现出的社会意识相对应的范畴。
“意识形态”这一概念最早起源于欧洲文艺复兴的启蒙运动。在这一运动中,一批理论家和思想家为反对欧洲中世纪的宗教学而提倡某种“思想科学”,他们认为要驱除宗教迷信、反对神学幻想,就需要寻找和创立某种思想的工具与手段。这类作为思想的工具与手段就是“意识形态”。显然,这种对意识形态的起源性理解中已经包含着某种带有主观性的、强制性的、功利性的成分。
这种对意识形态理解的消极成分后来被某些资产阶级思想家所承袭,并加以滥用。它渐渐演化为一种替资本主义制度和社会病态进行辩护的政治神话和政治偏见。对于这种意识形态,马克思和一些进步的思想家曾经对其进行过批判。在《德意志意识形态》一书中,马克思明确指出,在当时的德国思想界弥漫着体现没落的封建阶级和新兴资产阶级私利的错误思想和一整套政治幻想,他把这些称之为当时德国社会的“意识形态”。并指出,无产阶级必须在同一切反动阶级的斗争中,才能认清这种意识形态的反动性,并建立起正确的哲学思维。
西方政治学家曼海姆也从另外的角度区分了两种“意识形态”,一种是特定的意识形态概念,它“或多或少的有意识掩盖真实情况”;一种是包含更广泛内容的概念,它是“一个时代或一个具体历史社会集团或一个阶级的”意识形态。〔3〕这样,在人类的现实政治生活进程中就存在着三种“意识形态”因素:一种是掩盖政治生活真相、以虚假的东西混淆视听的政治宣传与说教;一种是代表某个阶级与集团的政治原则、立场与理想的政治观念;一种是作为系统化、规范化的社会政治心理而存在的精神观念。这三种意识形态因素又往往交织在一起。
在美国的政治生活中,就存在着代表美国垄断资产阶级利益的、包含着这三种因素的意识形态。这种意识形态认为:“美国社会的本质是正确的,好的,作出其它的选择安排是不现实的”。〔4〕美国的官方就是以这一套观念来推行其全球战略的,凡是与美国的意识形态一致的,美国就会去支持,凡是与美国的意识形态相左的,美国就会去讨伐。美国想在全球将它的意识形态普遍化。美国的官方政治学研究就渗透着这种意识形态。
在以美国为首的西方政治生活中,起着较大作用的意识形态,不仅代表着当代垄断资产阶级的利益,体现着垄断资产阶级的政治原则、立场、理想,而且它还包含着许多掩盖事实、欺骗公众、麻醉人民的货色。虽然西方的不少政治学家想竭力地否认意识形态对政治研究的作用,但事实上这种具有强制性的带有神话色彩的西方资产阶级意识形态,不能不对西方政治科学的发展产生坏的影响。
部分政治学家制造的神话政治学研究的实际状况
意识形态不再是恰当的到处存在传统的与新兴的意
识形态
政治学在价值上是中立的美国的政治学建立在意识形
态的基础上,受制于统治机构
政治生活依据的是多元、占统治地位的英美模式无法
平稳、谈判与一致去质疑资本主义和权势政治
的真正意义
参见R·H·奇尔科特:《比较政治学理论:新范式的探索》〔5〕
伴随着西方工业化过程中出现的种种政治偏见,许多政治学家提出了“意识形态终结”的命题。这一命题本身既包含着合理性,也潜伏着神话色彩。当这一命题只是用来消除西方政治家言论中和富有欺骗性的大众传媒中掩盖严峻的社会现实成分时,它是合理的。但是,如果想用这一命题来表明任何政治立场、政治观念都不会对政治研究产生影响,它又在宣扬另一种迷惑人的政治神话。
否认意识形态对政治学研究的影响,或者企图取消意识形态,这两者的性质是相同的,即都是在宣扬一种自欺欺人的神话。凭借这种神话是不可能达到政治学研究的科学性的。在现实的政治学研究中,政治学家总是带着一定的意识形态去观察、思考政治生活,去描述、评价政治生活存在与发展的状态。只有承认意识形态对政治学研究的影响,并充分考虑这种作用对政治学研究的客观性、科学性可能产生的消极影响,政治学家才能在在研究中始终保持清醒的头脑与冷静的态度,从而努力坚持研究的科学性。
五、科学性与统一性
相当多的否定政治学具有科学性的人,都以物理学理论的统一性作为标准,断言存在着众多处于相互竞争状态的理论体系的政治学不可能有科学性。但是,如果我们能稍微考虑一下科学发展的历史就会发现,无论是自然科学还是社会科学,都在遵循着“分散———统一———分散”的规律向前发展。人们喜欢今天的物理学,是因为它基本上统一于爱因斯坦的相对论,并且很少有其它学派、流派起来与之相抗衡。但是,物理学也不是一下子就达到今天这种状态的。
在此以前,物理学家们对本学科中许多重要范畴的见解都是不太一致的,争论也很激烈。比如,在对光的本质的看法上,就出现过“微粒说”和“波动说”的长期论战。又比如,在关于什么是物理的“实在”问题上,爱因斯坦学派和海森堡学派也有过长期的论争。但是,物理学家并没有因为存在这些不同的学派、体系的分歧、争论,就轻易地下结论,否定物理学的科学性。
对于同一领域的不同学派、体系之间竞争、争论,默顿发表过看法。他认为,学科中理论或体系的论争以及分化具有积极的功能,它会使各种问题、各种观点得到充分的阐释,并逐步汇合到一个更大的理论系统中去。同时,默顿也客观地分析了体系、理论的纷争会有负面的影响。例如,在这种争论中会产生成见,这些成见又会自然而然地成为固定的模式。他谈到社会学科中的情况,“每一个阵营的社会学家只是带选择性地观察其他阵营的研究工作,在对方的研究中首先看到的就是唤起应战状态的敌对模型,然后很快就把对方一句偶然的话当作理论核心,把某一强调当作整个信念。在这一过程中,双方都越来越不愿意去研究对方的成果,因为对方的理论纯属谬误,他们两眼盯着对方的文章,只去发现猛烈攻击的目标。”〔6〕这种情况会导致理论研究的两极分化,使本质上并不对立的而是互补的理论变成势不两立的体系。
对于不同学科来说,理论和体系的争论与分化的程度是不一样的。越是处在发展中的但还不够完善的和成熟的学科,体系分化和争论的程度就较为厉害。但这种分化和论争是学科走向成熟而不断具备科学性的必经环节。政治学目前的发展水平也决定了这一学科体系、理论的繁杂性和竞争性,但它决不是这一学科不具备科学性的论据,相反,它标志着政治学正在走向发展和完善。
在学科由科学性程度不高到充满科学性的发展过程中,体系和流派的纷争会一直延续下去。当一个问题的争论结束以后,统一的法则、规范就会被牢固地建立起来。但这种知识发展中的均衡状态是很快就会被打破的,它会为新的创见和新的争论所取代。因此,政治学在自身的发展中避免不了争论,也不应该绕开争论。正确的做法是,依据政治生活的实际情况,自由地展开讨论,在正常的学术论争中,使政治学知识更加接近客观的政治生活过程。
注释:
〔1〕〔6〕[美]罗伯特·金·默顿:《论理论社会学》,华夏出版社,1990年版,第64—65页。
中国特色社会主义政治文化，是在马克思主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，以社会主义政治价值观为核心，以社会主义民主、参政意识和法制观念为基本内容，植根于中国优秀的政治文化传统，扬弃吸收西方资产阶级政治文化的民主性精华，从而形成的政治思想、政治情感、政治信仰和政治心理。随着中国特色社会主义事业的不断发展，这一政治文化已初具雏形，更加完备的形态正在建设之中。科学发展观作为新世纪新阶段中国共产党提出的关于经济社会发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点，是一种新的政治理论和政治主张，对于现阶段中国特色社会主义政治文化的建设起着积极的导引作用。
一、中国特色社会主义政治文化建设的历史和现实背景
在政党政治时代，国家要保持经济增长、政治稳定和社会进步，能否建立起先进的政治文化至关重要。这就要求执政党要大力挖掘社会的有效合理价值，建立起使绝大多数社会成员都能自觉履行的认识体系和信仰体系，从而实现集体行动的协调与合作。从中国共产党在全国执政50多年的历史来看，思想作为指导中国社会变革的强大理论武器，不仅从根本上扭转了近代中国百年来的屈辱历史，而且彻底改变了两千年中国封建专制的政治局面，使中国从一个经济、政治、文化落后的农业大国，发展成一个初具工业体系、人民当家作主的社会主义国家。同时，作为一种主导意识形态，思想引导人们在物质匮乏的条件下，成为精神的富有者，为新型政治文化的构建奠定了坚实的基础。邓小平理论实现了由阶级斗争政治观向经济建设政治观的转变，将民众的政治情感由激越导向理性，把政治评价由理想转为现实，从而为中国特色社会主义政治文化的构建开辟了广阔的前景。“三个代表”重要思想的提出，更加准确地概括了社会主义政治文化价值取向的基本内涵，进一步增强了人们的政治认同感，调动了人们参与社会主义现代化建设的积极性。
但是，在经济快速发展的同时，由于政治价值观出现了过分注重物的因素而忽视人的需求，过分注重经济效益而忽视社会公平等偏向，因而也积累了不少矛盾和问题。面对这些问题，新一届中央领导集体根据世界发展趋势和中国改革开放的实践，提出了新的发展观——科学发展观。科学发展观的确立，反映了党在社会主义市场经济条件下对发展问题的新认识，体现了中国经济社会发展进入重要战略机遇期的新要求。它以辩证唯物主义的求真务实观、历史唯物主义的民本观和马克思主义的全面发展观，为构建全体社会成员共同信仰的政治价值新体系提供了重要依据。
二、以人为本是中国特色社会主义政治文化建设的基本原则
从一般意义上讲，任何现代民主国家的本质都是建立在“以人为本”的基础之上的。欧洲资产阶级在埋葬封建制度的同时，将确立人的价值的人权思想、人道主义输入了社会生活的方方面面。相比之下，中国经历了漫长的封建社会，在高度集权的政治体系中，封建官吏管理民众的主要手段是愚民、驭民、牧民。他们信奉“民只可使由之，不可使知之”〔1〕，因此，中国传统政治文化中的国家意识、服从意识比较强，而平等意识、自主意识和参政意识相对弱。尽管古代一些有远见的政治家、思想家也提倡过“以民为本”，但它是建立在“君本”基础之上的。就其实质而言，只不过是维护王权统治的一种手段。正如陈独秀所论：“以古时之民本主义，是所谓蒙马以虎皮耳。”〔2〕
社会主义制度在中国确立之后，整个社会发生了重大变迁，劳苦大众在政治生活中得到了前所未有的重视。但政治文化作为一种不同于政治制度的政治现象，具有一种相对稳定性，其变动速率往往与政治制度的变动不同步，从而导致了中国人在拥有法定的政治平等权之后，要实现真正意义上政治平等却是举步维艰。改革开放以来，党和国家领导人对“以人为本”的政治理念逐步有所认识和强调，从“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”〔3〕，到“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”〔4〕，中国特色社会主义的政治文化中民主因素在不断增强。
新世纪新阶段，作为科学发展观重要原则的“以人为本”，已成为中国政治发展的基本理念和核心价值观。“以人为本”原则体现在中国特色政治文化构建中，必然要涉及到人与人之间的政治关系问题——公民权利的平等问题。公民的基本权利，是其根本利益之所在，是确立“以人为本”价值目标的根本依据。在社会主义国家，公民的权利是普遍和平等的，是每个人所应有的利益诉求。总书记明确指出：“在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。”〔5〕这里，是将“权利公平”放到了首位。可见，讲“以人为本”，在政治上第一位的应是“以人的权利为本”。坚持“以人为本”，构建中国特色社会主义政治文化，就是要塑造人人平等的政治心态和均等参与的政治氛围，从而达到政治地位的平等化，让每个公民都能充分享受政治自由这一权利。
三、统筹发展是中国特色社会主义政治文化建设的主要方式
中国特色社会主义建设持续20多年的高速发展，带来了经济上的空前繁荣。但经济繁荣并不必然或自动导致社会的公平和公正，由于市场给人们提供的机会以及对市场机会把握的不同，加之收入分配、社会保障等政策因素的影响，所以使社会群体在享受改革开放成果时出现了两大差异：一是区域差异，一是城乡差异。试看下面几组数据，上海与贵州人均GDP相对差距1978年为9.1倍，到1997年扩大为11.1倍，到2002年更扩大为12.9倍。城镇居民与农村家庭人均纯收入(指现价)相对差距1978年为2.36倍，1998年为2.51倍，2002年又扩大为3.1倍。城乡居民人均消费支出的相对差距1978年为2.68倍，到2002年扩大到3.29倍。1999年省级区域中人均收入最高的上海与最低的山西之比为2.52：1，城市中人均收入最高的深圳的与最低的西宁之比为4.31：1（以上数据参见相关年份《中国统计年鉴》）。利益的得失必然会引发人们政治心理的变化，进而使得人们的政治态度、政治情感、政治倾向都发生变化，使政治文化中本来就存在的多元交织局面更加复杂化。据调查资料显示，1989年在回答“政治是少数人争权夺利还是管理人民大众的事”时，65.9%的被调查者选择了后者，20.9%的选择了前者，对政治的消极评价随受教育程度的提高而略呈上升趋势，随年龄增长而下降，与职业的社会声誉成正比〔6〕。1991年北京市民对政治形势较为满意的只占28.4%，到1995年上升到41.6%〔7〕。1995年乡镇政权换届选举中的选民，只有58.9%的被调查者是“精心选择自己所信赖的人”，其余多是随大流或应付〔8〕。2000年河南农民中有70%的以上对党的基本路线持积极肯定态度，有86.4%的认为走中国特色社会主义道路符合我国国情，分析不同类型、不同层次的农民情况发现：经济状况好的对党的政策赞成率高，反之就低，甚至有36.3%的贫困农民认为“建立社会主义市场经济体制是打着社会主义的旗号，实质走的是资本主义道路”〔9〕。2001年上海市高校师生中有81%的教师和77%的学生赞成“在整个社会主义现代化建设时期都要坚持中国共产党的领导”，但同意“社会主义终究可以战胜资本主义”的只有54%的教师和48%的学生〔10〕。2002年深圳居民在“现行政治体制与市场经济之间是否适应”的问题上，有43.4%的被调查者认为“不太适应”或“不适应”，民营企业创业人员中持这一观点的高达58.9%〔11〕。从以上不同年份、不同地域的调查中可以看出，参与构建中国特色社会主义政治文化的各种成分，因利益分配的不同而呈现错综复杂的局面。
科学发展观的基本内容是“以人为本”和“全面、协调、可持续”。前者是讲“为谁发展”，解决的是发展价值主体是谁的问题；后者是讲“怎么样发展”，揭示的是经济社会和生态环境发展的客观规律，也就是说科学发展观是要造福于全体人民的。实现这一目标的具体途径是坚持全面协调可持续发展，贯彻“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐统一、统筹国内发展和对外开放。其中，前两个“统筹”是中国经济社会发展中最重要的问题。现阶段制约中国发展的瓶颈在农村和西部，这两个问题处理好了，中国的广大地域和绝大多数人口就安定了，社会发展就获得了一个稳定的基础。
四、和谐稳定是中国特色社会主义政治文化建设的重要目标
新世纪的前20年，中国的发展处于一个关键的战略机遇期。社会主义现代化建设的加速推进，必然对中国这样一个传统政治文化根深蒂固的社会产生更为强大的冲击，更易引发新旧政治文化更替过程中文化的功能紊乱，对社会的和谐稳定产生极为消极的影响。这就要求执政党及时地提供一种能为社会绝大多数成员普遍认同的意识形态和价值观，并以此在多元价值之间保持合理张力，抑制各种价值观之间的紧张，在包容的基础上达成更多的共识，维护社会的稳定和发展。当然，在一个社会中，不同的个体因条件、经历不同而有着不同的政治态度、政治情感、政治信仰和政治价值观，但在所有这些个体的“合力”作用下，总会形成一个全社会能基本认同的政治文化即主导政治价值。
从邓小平理论到“三个代表”重要思想，再到科学发展观，表明了中国共产党对社会主义建设规律认识的不断深化。作为当代中国的主导政治价值，这些理论通过对政治系统进行合理性、合法性的解释和说明，为当代中国社会成员提供了政治文化精神与政治智慧的动力支持。同时，还通过正确的舆论导向，对人们进行系统、深入和切实的理论知识教育和思想政治教育，使人民大众对国家政治统治体系、政治过程和公共政策的理想、目标、意识、原则和规则等广泛地采取社会政治认同态度，从而保证国家大政方针和政策、政令贯彻的畅通，以实现政治稳定与社会和谐。尤其需要指出的是，科学发展观本身的价值取向就是构建和谐社会，这也是中国特色社会主义政治文化题中应有之义。这里的“和谐”，是指不同事物之间协调、均衡、有序的状态。社会主义和谐社会的主要特征是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。因此，新世纪新阶段要实现社会和谐、政治稳定的目标，就必须坚持科学发展观，通过协调社会系统运行的效率与公平，缓解社会风险与贫富差距拉大后部分社会成员产生的相对剥夺感和边缘化，缓和社会心理危机，扩大对主流政治文化认同感。同时，通过吸取传统政治文化和西方政治文化的精华，以“和而不同”原则去把握中国特色社会主义政治文化的多样化进程，在共生共长、相辅相成的基础上，进一步弘扬先进思想文化，把最大多数人的意志和力量凝聚起来，汇成一股容纳百川的精神合力，促进社会主义和谐社会的形成。
注释：
〔1〕论语译注〔M〕.北京：中华书局，1980.81.
〔2〕陈独秀.独秀文存：(二)〔C〕.合肥：安徽人民出版社，1987.328.
〔3〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.168.
〔4〕文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2006.553.
〔5〕.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话〔N〕.人民日报，2005-06-27.
〔6〕张明澍.中国“政治人”〔M〕.北京：中国社会科学出版社，1994.18-21.
〔7〕辛岩.1995年北京市民社会心态调查〔J〕.民意，1996，（3）.
〔8〕张兴杰，吴钢.迈向理性：中国政治年报（1999年）〔M〕.兰州：兰州大学出版社，1999.179.
2.高校思想政治理论课教学主体上要体现科学发展观科学发展观的核心是以人为本，教学主体上就要体现以学生为本，并注重培养大学生的全面发展。由于现在的大学生都是90后，来自不同的家庭环境，家庭收入差距加大，大学生的消费观念、价值追求各不相同。在讲科学发展观时，特别要强调大学生的全面发展，可以先列举一个励志的大学生典型事例，也可以让学生发言谈谈自己怎么做到人的全面发展。高校思想政治课教师要强调人的德智体美劳的全面发展。德育是基础，高校思想政治理论课不仅要给学生讲解书本上的理论知识，还要注重学生的思想政治素质的培养，让大学生形成正确的人生观、世界观和价值观。智育，大学生所开设的课程都是比较科学合理的，为大学生今后走上工作岗位奠定一定的专业知识和技能。体育，现在的大学生，很多都处于亚健康状态，身体是革命的本钱，大学生应该重视加强体育锻炼，同时也锻炼了自己的意志力。还要给学生强调不仅要身体健康，心理也要健康。美育是培养大学生的审美观，培养他们的高尚情操和文明素质的教育。让他们知道什么是真善美什么是假丑恶，自己的行为是否规范，自己的言行举止是否显示出了正能量。劳育是培养学生进行劳动观念和劳动技能的教育。当代大学生大多数是独生子女，特别是来自城市的大学生从小就很少参与家务事等劳动，对劳动观念有些淡漠，应加强这方面的教育和锻炼。高校思想政治课教师要强调统筹兼顾。对于大学生来说，不仅要统筹专业课与公共课的学习，还要理论课与实践课的学习，统筹课程学习与社会实践活动等方方面面。高校思想政治课教师要强调可持续发展。人的发展是一个逐步渐进的过程，可持续是一个很关键的环节。大学生的全面发展也要注重可持续。
3.高校思想政治理论课教学内容上要体现科学发展观科学发展观的根本方法是统筹兼顾，教学内容上也需要协调统筹。高校思想政治理论课中《思想道德修养与法律基础》、《中国近现代史纲要》、《马克思主义基本原理概论》和《思想和中国特色社会主义理论体系概论》四门必修课程之间以及同一课程内教学内容有重复，需要协调统筹。高校思想政治理论课的教学内容存在着一定程度的重复。虽说各门课程功能定位，讲授角度不同，但这种角度和定位点在教师的实际授课过程中很难把握。我们学校《思想和中国特色社会主义理论体系概论》是三年级开设的课程，我们应注意教学内容的优化组合，本课程则重点讲授关于中国特色社会主义理论体系的探索和理论等内容。对与前面课程重复的内容可以略讲或个别章节安排学生自学，比如第二章“新民主主义理论”和第三章“社会主义改造理论”在之前开设的《中国近现代史纲要》中已涉及，那我们就对第二章“新民主主义理论”安排学生自学，对第三章“社会主义改造理论”只着重讲2－3个案例。比如第八章第三节“加强中国特色社会主义文化”中的“加强思想道德建设”在之前开设的《思想道德修养与法律基础》中已涉及，那我们就从当代大学生中找正反两个典型的案例加以讲解。此外，本课程自身内部的各章节之间也存在一定重复，我们应根据教学大纲的要求，在照顾到课程内在的系统性与完整性的基础上，对教材有所取舍，重点讲授。
二、高校思想政治理论课授课方式要体现科学发展观
为了增强高校思想政治理论课教学的实效性和针对性，高校思想政治理论课教师不断地探索和改革我们的授课方式，用科学有效的多种方式教学，提高课堂的控制力，从而达到预期的教学效果。一是专题式教学。《社会主义市场经济理论与实践研究》课程是高校研究生开设的公共政治理论课，我们把它分为八个专题，由八个教师各自讲授一个专题。由于每一个教师只讲授一个专题，他(她)就有时间精心设计这个专题的教案和PPT，保证了教学质量，围绕主题展开的专题式教学深受学生喜欢，大大提高了教学的针对性和课堂的吸引力，也有助于做到重点突出和提高教学的理论深度。二是讨论式教学。为了体现学生的主体地位，也为了加强大学生的自主学习，可以采取讨论式教学，如《思想和中国特色社会主义理论体系概论》中就可以安排大学生以小组为单位，围绕人口、资源和环境为主体收集资料，展开调查，先是小组讨论，做一个讨论提纲的PPT，然后再选出代表与大家分享。三是案例式教学。教师事先要选好与课程教学内容相关的案例，可以是经典案例，从教育部编的思想政治理论课的案例教材中选取;可以是新闻案例，选取及时的新闻资料，让学生感到思想政治理论课是与当前社会发展紧密联系的;可以是同龄人案例，对同龄的大学生来说更具有说服力;还可以是反面案例，不过，反面案例要慎重选择，在运用反面案例时，教师要注意正面的引导。案例式教学可以把枯燥的理论讲得形象、生动，让学生在案例中理解理论，而且还能活跃课堂气氛。四是网络资源教学。高校校园网可以开设“思想政治理论课教学”专栏，把教师的优秀课件、相关的文献资料和一些经典视频挂在网上，同学们可以上网查阅。另外我们每个老师还有网络教学平台，提高网络教学平台，每个任课教师可以上传教学日历、教学大纲、课件等，可以布置课后作业，学生网上提交作业，教师网上评阅并及时反馈给学生，还可以与学生进行交流、互动。五是多媒体教学。利用多媒体教学手段，把抽象的理论和枯燥的教学内容通过文字、动画、声音、图像、视频等多种信息呈现在课堂上，让课堂有声有色，提高了课堂控制力。同时，采用多媒体教学减少了教师授课的随意性和书写黑板的时间，加大了教学信息量。六是实践教学。高校思想政治理论课中每一门课程都有实践教学环节，要注重科学统筹，各门课之间的实践教学内容要协调，不要重复。对于实践教学，高校思想政治理论课教师希望建立有利于教学的稳定的有效的社会实践基地。如参观考察红色革命根据地或纪念馆、社会主义新农村建设、新型工业的发展等，让学生看到中国特色社会主义建设的伟大成就。
1、所有经济当事者的理性的、最大化行为。这是因为这些当事者被假定为根据外部给定的偏好最优化。
2、没有严重的信息问题[1]。包括与未来有关的根本不确定性、对复杂世界的结构和参数的广泛无知、以及个人对普遍现象认识的分歧。
3、理论的焦点为趋向或达到了的静止均衡状态，而不是整个历史时期中的连续的转变过程。
但是，关于个人选择和理性最大化这些核心的新古典结构，以及信息问题易于处理的连续假定，都已受到最近某些经济理论发展的很大影响，如斯科特、威廉森、阿尔钦、西蒙等经济学家的理论思想，尽管他们在对待主流经济理论的态度和与主流经济理论的距离方面存在差异，但他们还是存在许多共同的主题，他们普遍观点包括：
1、根据已知的或确定的选择进行理性的最大化这一假定，日益被抨击为过于狭窄和简单。这些批评有的是直截了当的，如指出取得相关信息费用的困难（威廉森），有的则比较激烈，甚至涉及比教深的信息和知识问题及理性本身的性质。
2、在对新古典时间和均衡概念不同程度地日益感到不可逆返的同时，把经济现象视为很大程度上取决于经济当事者在不可逆返的时间过程中学习的结果这种观念，正日益加强，人们越来越把经济现象看成是进化和动态的，而不是新古典经济学所谓的均衡。
3、对于经济生活中制度的概念意义和实际重要性的认识，正在不断提高。一种新观念正在形成，即经济协调不可能只是市场上的价格信号问题，而且还必须得到广泛范围的其他经济的、社会的制度的支持。尽管后者有旧时盛行的新古典的反对，但还是被看作是经济研究的重要而理所当然的主题。
正是对新古典经济学基本理论假设和前提的质疑和否定，以及对新的因素如时间、信息、不确定性，以及非理性的考虑，才使得一种更加复杂但却与现实更近的一系列经济思想被提出来。
正如上面所分析的，在经济分析的诸多因素中，对于经济生活中制度的概念意义和实际重要性的正逐渐的提高，人们对制度的认识不断深入，在新古典经济理论之外，把制度作为经济发展的“内生变量”纳入经济分析已经被普遍接受，这样一种经济分析在现代被称作新制度经济学。
新制度经济学与新古典经济理论之不同除了在假设前提及方法论[2]上背叛作为主流的个体主义、理性、最大化思想外，分析工具也不同。新制度经济学以制度、交易成本、产权、意识形态等分析取代了新古典理论对时间、均衡、价格机制及边际的信仰。
新古典经济理论为了使复杂的世界便于认识和分析，把世界想象成只有大炮和面包，把市场想象成只有冰淇淋和蛋糕，制度主义者认为简化世界的复杂性并不能解决真正的问题，可行的办法是通过制度行使一种简化识别负担（cognitiondask）的关键功能（制度经济学，史漫飞，142页）来解决问题。因为制度的一个功能就是使复杂的人际关系过程变得更易于理解和更可预见，从而不同个人之间的协调也就更易于发生。以这样一种方式来解决问题是人类思维方式的成熟和进步。它通过制度这一中间变量来约束和简化原来复杂的变量，而不是从复杂的变量中选取几个代表性的变量。如果这一思维方式能为广大经济学家所接受，也许会有一场经济学的革命随之发生。
我们可以想象，在社会的混乱和无政府状态中，由于信息、监督和执行问题常常难以解决，劳动分工是不可能的，可靠的约定无法作出，人们相互沦为他人机会主义行为的囚徒而难以自拔。
因此，略为思考一下，我们就能体会到制度对于化解变化莫测的社会关系所带来的好处。制度使他人的反应更可预见，世界更加有序，从而使一个人更加容易与一个复杂的世界打交道，也使个人更加易于避免“超负荷识别”（cognitiveoverload）。
舒尔茨把制度定义为行为规则，这个定义已为制度经济学家所接受。因此，普遍认为制度是一系列为社会所认可的非正式约束和政府以法规形式所制定的正式约束的规则网络，它约束人们的行为，减少专业化和劳动分工发展带来的交易费用的增加，解决人来面临的合作问题，创造有效组织运行的条件。
在制度限制他人的行动并排除某几类未来事件时，它们也减少着“远期无知”（forwardignorance）它为人们创造一种信心，使人们感到，生活中的常规很少变化，全在掌握之中。所以，它们限定了指向未来的风险。
并且，用制度降低复杂性的效果可以相当泛化（non-specific），一些好的制度，它能给人们以心理上的舒适感和安全感：感到自己属于一个文明的、有序的共同体，在这个共同体中生活，协调成本很低，风险有限，人们能有在家的感觉，周围的人都是可以信任的。
同时，制度能增强生产要素—如劳动—在满足人类需求上的效能，这种作用的方式类似于其他一些生产要素，如资本，资本使劳动更加有效率。因此，我们没有理由不把制度视为一种宝贵的生产性资产，制度经济学家因此把制度称为“制度资本”（institutionalcapital）。
制度经济学家把制度在经济分析中贯彻到底的最佳分析工具是产权在市场理论中的运用。新制度经济学家运用产权作为分析经济的工具就象新古典理论运用价格机制一样驾轻就熟，左右逢源。
资本主义系统以建立和保护排他性私人产权的制度为基础。但令人奇怪得失，用以解释资本主义经济运转，指导资本主义经济发展政策的新古典经济理论中却没有系统的有关产权的理论。原因在于新古典经济理论预先假定了产权的既定性和永恒性，既然它是确定的，那么就不用考虑它在经济运转中的作用了。
实际上，产权在经济运转中具有多种功能，产权是一个社会所强制的选择一种经济品的使用的产权，它能使人们的交易形成合理的预期，它界定人们如何受益和如何受损，引导人们实现将外部性教大地内在化的激励（将受益和受损的效应内在化）。
如果指出产权的经济功能还不能说服新古典经济理论家把产权纳入经济分析的视野，新制度经济学家还指出，产权并不想新古典理论所假定的那样，是确定的，不变的，而是不断变化，而且从来没有一个产权是完整的，产权实际上是由一系列的权利束所组成，它分成不同的权利，并由不同的人行使不同的产权。而且产权功能的发挥并非无条件的，它需要一系列的文化和制度背景支持，不同类型的产权，如私有产权、公共产权、国有产权，在不同的时期，不同的背景下，其经济功能是不一样的。但一般地，竞争的逻辑表明，对一个人产权的更完整的界定减少了不确定性，并会增进资源的有效配置与使用。但由于交易成本的存在，以及信息费用与原因，产权从来没有被完整而清晰的界定过。正如科斯定理所言，如果交易成本为零，产权的初始界定就不影响交易，正因为交易成本不可能为零，所以经济资源的的有效配置与使用必须以产权界定为前提。
到目前为止，我们可以简单的归纳新古典经济理论与制度经济学的分歧不在于新制度经济理论对正统理论的否定与背景，而是对其的扩展。新古典经济学家认为，社会经济发展是知识，技术，财富，自然资源，和人口的函数，而新制度经济理论的经济函数还包括例如制度、交易成本、产权、不确定性、意思形态等因素。
但就目前的发展而言，制度经济学尽管有其优点，但它过去并没有卡尔-马克思或约翰-凯恩斯那种提供理论体系的能力。因此，制度主义在新的发展中，可以有效地把马克思在例如经济制度的性质和生产理论方面的一些思想和凯恩斯及后凯恩斯主义者在例如不确定性和货币理论方面的成果吸引近来。
二、研究的趋势：是统一，还是并行？
在我们认为正统经济学把他的分析限定于交换或资源配置，以及有关的决策，忽视社会和经济环境对于个人偏好的塑造，无视生产技术始终是不断变化的时候，新古典经济理论也不是一直毫无进展。实际上远非如此，它一定程度上表现出生机勃勃的气势，有时候甚至在经济理论领域出现攻城掠地的势态。
战后新古典经济学研究的扩展，主要表现在研究的范围上的扩展，必须肯定的是这种发展是积极的。新古典理论这种研究范围的扩展可以从边际主义分析[3]在公共选择领域的运用和最大化假设在集体行动分析的锋芒中看出来，新古典经济理论在战后的发展还表现在经济理论在公共管理理论嫁接移植的杰出表现。
我们首先要区分公共选择理论和集体行动（或集团理论）理论，因为他们在当前的一些理论著作中常被混作同一理论来看待，因为他们的研究在相当程度上具有很大的共性，实际上他们是新古典理论中不同分析工具的运用，它们所要解决的问题也是不同的，研究的是公共领域的两个不同方向。
丹尼斯-谬勒对公共选择作如下定义：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治学。”可见，公共选择研究的是理想状态下的政治市场主体依据公共价值和政治规则作决策选择。决策选择实际上是价值选择，而价值问题正是新古典边际分析的用武之地，边际效用价值理论是新古典经济理论研究市场决策理论的有用工具。因此，公共选择理论是用边际分析去研究非市场决策行为，安东尼-唐斯于1957年通过把正统的边际分析运用于政治领域而进行了这种扩展。
如果说公共选择理论研究的是集体（政治集体）的价值选择，集体行动理论研究的则是构成集体（政治组织中的政治家和官僚）的成员对于这一价值激励的响应的理论。传统理论认为可以从个体理性和最大化假设逻辑地推出集团会从自身利益出发采取行动。而事实上由于“塔便车”[4]行为的存在，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些手段以便个人按他们的共同利益行事，否则，有理性的、寻求自身利益最大化的个人是不会采取行动来实际他们共同的或集团的利益的。它是新古典理论个体主义方法论和最大化假设分析在集体行动理论中的运用，研究的是作为个人的行为，区别于公共选择理论研究的公共价值选择。但共同的是他们确实都是新古典理论分析范围的扩展，更不能把他们视为制度经济学所攻下的又一坐城池。
然而，值得注意的是，新古典学派的这些发展，在上述领域的边界上很快悄然停止了。他们既不想也不喜欢把技术的决定因素导入分析系统，再可以与新制度经济学会师与政治学这样的情况下悄然却步，在根本上反对考虑这些塑造或影响个人嗜好与偏好的因素。虽然少数正统经济理论家的路标指示的方向是正确的，但要跨越这种边界就要求形象、范式和基本意识形态相应地作巨大的变动，这显然是新古典主流派经济学家所不能接受的。
以上两个方面是新古典理论分析的主动出击，同时新古典经济理论的扩展还表现在新公共管理学者对新古典经济理论的原封不动的全盘引进。从政治学中分离出来的行政学发现自己除了一些规范性的概念阐述外，实在没什么分析工具能让人信服它作为科学管理理论一员的地位，于是通过对新古典经济理论从人性假设到边际分析、竞争市场理论的全盘引进，掀起了一场“新公共管理”运动。
在不作严格区分的情况下，以上三种情况都被称作新制度经济学的研究扩展，这是因为在目前的状态下，制度经济学派的成分混杂不纯。但从研究的方法和所运用的分析工具做深入的区分，不难看出，不管是公共选择理论还是集体行动理论他们所坚持的仍然是新古典经济分析的框架，一般认为这是主流派对其反对者制度学派的渗透，他们试图在新古典理论的框架中去实现制度主义的目的。正如他们正在和已经所做的，如贝克尔对社会组织和习惯的分析，奥尔森的集团理论，不坎南对政治决策的过程的分析，斯蒂格勒对政府管制的分析，以及波斯纳对法律的系统分析等。就某些方面来说，他们甚至已经作出了比制度经济学家更深层次的制度分析。
而考察当代西方新制度经济学，可以看出它越来越把经济现象看成是进化和动态的，而不同于新古典经济学所谓边际、均衡的分析。塞谬尔斯认为，“制度学派思想的主要特点是它的整体主义和进化主义”（《制度经济学》，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，中文版，第二册，933页）。制度经济学家们倾向于避免求助于方法论上的个人主义，并且戒绝在缺乏制度的体现而强调均衡、最优和纯粹竞争市场的模型中进行解难研究。他们宁可参加现实世界的理论和经验分析，例如特殊制度的运行，企业——政府关系和经济发展的条件。他们倾向于把现代经济生活当作一个整体观察，相对于方法论上的个体主义，它具有以下特点：
1、它是一种质的分析，而不是单纯量的计算，它所进行的是案例分析和归纳，而不是进行逻辑推理。
2、它试图建立的模型是结构性的，而不是预言性的。结构模型在解释人类行为时总是仔细地把它纳入其制度和文化背景，而预言性模型在解释人类行为时总是仔细地陈述假设和演绎的含义。
3、它所采用的心理学观点是行为主义的，而不是个人主义的。行为主义把人类行为的根基建立在制度结构（标准，工作规则，用法和习惯）上，而不是建立在个人偏好上，这种个人偏好由于其内省式主观特征而被看做是不可靠的。
因此，新制度经济学家在批判新古典经济学家所使用的静止的，机械的均衡研究方法只研究资本主义社会关系的外表的时候指出，正如社会经济发展是一个过程，而不是一个均衡的常态，经济学应该研究的是社会经济结构的历史变迁与制度的演进，研究由于技术变化所致的社会、文化、心理、法律和组织形态的变迁，研究的应该是变化的过程，而不是历史的横断面，进而解释这些制度的作用，和他们所适应的社会经济关系，以及预测社会经济的发展方向等[5]。
三、新制度经济学对政治科学的影响
如果把新古典经济理论对在制度的框架内去实现制度主义目的的尝试和新制度主义经济理论统称为新制度经济学，那么它的研究内容被认为包括以下四个层面：
第一层面是社会理论层面。从制度的角度看，是指镶嵌在社会制度之中的非正式制度，主要包括习惯、传统、道德、信仰等，主要体现为一个社会的某种意识形态。
第二层面是社会的制度环境层面。主要包括生活于一个社会的正式的游戏规则，体现在产权制度、政治制度、司法、官僚、行政体制等正式制度。
第三个层面是对组织治理机制的分析。因为社会正常运行是有成本的，而契约治理是通向秩序的有效途径。因此，有效的治理结构能重新形成激励。
第四个层面就是新古典经济理论分析的范畴所在。新古典经济理论注重技术创新分析，而忽略了组织创新的研究。新制度经济学试图通过寻找组织创新与技术创新相结合的方式来纠正它。
新制度经济学主要关心的是前面所说的制度分析四个层面中的前三个层面，即关于意识形态、制度环境和治理结构的制度问题。而制度环境包括法律、政治、司法和行政体制等，它们都是国家发展中的关键因素，并且可以就其进行国家内部和国家之间的相互比较。同时，许多公共政策问题也与制度的第二、第三层面相关。包括意识形态在内，它们都是传统政治科学的研究范畴。因此，新度经济理论发展对政治科学研究的各个领域都产生了广泛的影响。
国家一向作为传统政治学研究的主要对象，国家理论也是多数政治思想家理论体系的核心内容。而试图在新古典经济理论的框架内进行制度分析的新制度经济学家将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入分析框架，并运用经济理论进行研究和探讨，从而形成其独特的国家理论。这一理论的主要内容包括国家的起源、特征与目的，国家与产权制度的形成，国家在制度变迁中的作用，意识形态与国家的相对稳定性等问题。新制度经济学在把经济分析的研究方法导入国家理论，从而形成国家理论研究的新范式的同时，也为政治学研究科学化提供了一个崭新的视觉与途径选择。
长期以来，意识形态一直是马克思主义者所关心的主题，一直到最近，西方主流经济学家才较多地关注这一问题。而新制度经济学家则把他完全纳入经济分析的变量行列。新制度经济学家认为意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。作为关于世界的一套信仰，意识形态倾向于从道德上判定劳动分工、收入分配和社会现行制度结构。因此，意识形态构成一种人力资本，它帮助个人对其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中作用作出道德判定。因为较大的意识形态拥有量（ideologicalendowment）能减少消费虔诚的影子价格；个人的意识形态是相对稳定的；意识形态具有货币时间价值；对现行制度安排的合乎理性的意识形态信念能淡化机会主义行为。新制度经济学对意识形态的重新阐述提醒了人们对马克思主义政治理论思想的科学价值的重新再认识。
新制度经济学对政治科学研究的影响还表现在如把经济分析运用与政治市场的公共选择理论以及集体行动理论等，他们被认为是开辟了政治科学研究的微观领域走向科学化的光明途径，建立可验证和可预测的系统化的微观政治科学成为可能。此外，将制度分析方法运用于政治行为研究提供了分析政府机构中腐败与反腐败问题的视角，提供了加强政府公务员职业道德建设、提高政府结构效率的依据，开辟了政府机构行政改革的新途径与新思路。这些都对政治科学的研究发展产生了广泛的影响。
参考书目：
1.《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》林毅夫收于《制度变迁与财产权力——产权学派译文集》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版
2.《制度变迁的理论：概念与原因》Douglass.C.North收于《制度变迁与财产权力——产权学派译文集》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版
3.《制度经济学——社会秩序与公共政策》，柯武刚、史漫飞，商务印书馆，2000
4.《制度经济学派》，傅殷才，武汉大学出版社，1996年第一版
5.《公共选择理论》，方福前，中国人民大学出版社，2001年第一版
6.《制度经济学》，塞谬尔斯，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，中文版，第二册，933页
7.《现代制度主义经济学宣言》，（英）G-M-霍奇逊，北京大学出版社出版
8.《威廉姆森谈新制度经济学》，刘凤义，《国家行政学院学报》2002年，第一期
9.《新制度经济学》，彭得琳，湖北人民出版社，2002年版
10.《政治科学》（第六版），（美）迈克尔-罗金斯等，华夏出版社，2001年出版
11.《新制度经济学的国家理论探析》，黄新华，《厦门大学学报》，2000年第一期
注释：
[1]信息问题：新古典理论认为个人的完全理性及所掌握信息的全面性、完整性被认为是作出正确的决策选择的前提条件。但现实中不仅信息的获取是困难的，而且个人处理信息的能力也是有限理性的。
[2]新古典的研究方法被认为是个体主义和静止均衡的，而新制度主义的研究方法则是整体的和演进的。
思想政治工作的出发点是“人”，目的是为了给“人”的成长带来和谐宽松的环境，就必须大力提高员工的积极性和主观能动性，只有提高员工的创新精神，才能保证思想政治工作的合理进行。其次，思想政治工作应该具有针对性，由于个体差异，人的思想与行为不可能呈现出一种状态，是以时间、地点和条件为转移的，由个体人格的心理与素质情况出发，尽力实现员工的需求。最后，思想政治工作的目标应该具体分层，对工作目标区别对待。传统的思想政治工作没有弹性定位，对思想政治工作中的工作对象没有区别对待，导致思想政治工作不具备先进性和广泛性。思想政治工作在具备清晰完整的目标体系之后，才能使群体和个体都找到努力的方向，进而加强思想政治工作的科学化水平。
2.将“以人为本”在思想政治工作中显露出人文特点
首先，可以营造和谐的人文环境，对人实行环境关怀。让人在人性化的环境生存，彰显社会主义的价值观念，统筹规划思想政治工作的科学化建设；营造协调关怀的环境能在事业单位中显示出诚信和爱护；营造民主参与的环境，可以充分发现员工的智慧与实践能力。其次，构建和谐文化，体现道德关怀，在精神上推动思想政治工作的顺利进行。思想政治工作中应该体现出社会主义核心思想，注重培养员工的和谐观念和价值取向，培养人的诚信与责任意识，提高员工思想境界，并在员工中形成普遍认识。加强员工道德素质，在道德层面推进人文关怀。
3.在网络中显示“以人为本”，并推动思想政治工作
第一，事业单位的领导骨干中，必须树立中国特色社会主义的理论武装。随着中国特色社会主义的推进与发展，中国特色社会主义是全国人民共同奋斗的思想基础，强化理论武装的同时，也应该强调真才实学，切忌形式主义那一套。党员应该以身作则，在理论学习的过程中，理解政治认同，在网络思想政治工作中体现自觉性。第二，事业单位的推动在网络思想政治中有了较为广泛的发展，而且能在另一领域推动思想工作的进行，能为思想政治工作的普及提供帮助。互联网是一个丰富的平台，可以为思想政治工作创造良好条件和广泛发展空间。通过网络进行思想政治教育工作，能为下一步的思想政治工作提供指导方向，促进针对性教育的实施。网络思想政治工作在网络环境中进行政治教育，通过网络环境存在的各种问题，对如何创新事业单位思想政治工作的科学化水平提供方式和手段。思想政治工作中的首要前提就是积极贯彻落实科学发展观，并注重人在理论学习中的培养。
现代社会，随着全球化步伐的加快，社会环境对大学生思想行为的影响日益加深.全球化是世界发展的主要趋势，它给大学生思想政治教育工作在带来机遇的同时也带来了挑战.在多元文化的影响下，大学生的思想观念发生了变化，社会环境对大学生思想政治教育具有重大影响.
2.高等教育发展的影响
随着我国大学教育进入大众化阶段，大学生思想政治教育出现了一些新的问题和情况：招生规模的扩大，学生人数的增多，使思想政治教育队伍任务繁重；学生的思想多样致使思想政治教育压力大；思想文化之间的冲突等.高等教育的发展对大学生的思想观念造成巨大的影响.
3.大学生自身因素的影响
受家庭和社会等环境的影响，学生对自身素质的培养不太重视.当代的大学生多为独生子女，家庭环境较好，缺乏吃苦精神，并且追求自我，个性张扬，关注自身利益，不重视自身道德修养.
二、实施大学生思想政治教育科学化应符合的规律
大学生思想政治教育的科学化要符合一定的规律.规律决定着事物发展的方向，且不由人的意志决定.大学生思想政治教育作为一项教育实践活动，有规律可循.大学生思想政治教育要符合规律性，主要包括以下几个方面，我们对此进行分析.
1.符合大学生思想政治教育的基本规律
大学生思想政治教育这门课有其自身的规律，大学生思想政治教育科学化要符合课程自身的基本规律.
2.符合大学生成长和成才的规律
严格按照社会对高校人才培养的要求，实施思想政治教育.对大学生的成长、成才特点进行研究，了解大学生的行为特点和发展趋势，安排的思想政治教育内容和教育方法要符合大学生成长和成才的规律，从而加强大学生的思想政治教育科学化.
3.符合思想政治教育实践规律
对高校思想政治教育和社会培养人才的要求进行研究，并结合国家的教育方针政策进行分析，使大学生思想政治教育的科学化符合思想政治教育的实践规律.
三、大学生思想政治教育科学化的实现路径
1.思想认识科学化
根据党的十的报告可知，教育对一个民族的发展具有重大的作用，它不仅决定着人才的素质，同时也决定着国民整体的素质.高校在开展思想政治教育时，将其科学化是必然的趋势，在实现其科学化的同时，首先要从思想认识上进行科学化.
2.教育理念科学化
我国的教育始终要围绕“培养什么人，如何培养人”这个问题展开，大学生的思想政治教育也要以这个问题为出发点而展开.教育理念科学化是实现大学生思想政治教育科学化的灵魂.在教育理念科学化这一方面，要确立以人为本、育人无价和科学指导的教育理念.
3.制度设计科学化
制度设计科学化的目的是保证大学生思想政治教育科学化的水平.制度是否完善，对目标任务的完成效果具有一定的影响.制度设计的科学化主要包括以下几个方面：
第一，确保运行机制良性循坏.大学生的思想政治教育需要社会、学校和家庭的共同协作，大学生思想政治教育的运行机制在思想政治教育科学化的过程中具有重要作用，确保运行机制的良性循环对大学生思想政治教育科学化的制度设计科学化有积极作用.
第二，形成完善的保障体系.学校要结合高效人才培养的要求和思想政治教育的学科特点对高校思想政治教育的保障体系进行研究，加大财力和物力的支持，发挥各部门的职能，形成完善的保障体系.
第三，组织高校协调网络.组织高校协调网络具有至关重要的作用.它有以下几个方面：（1）坚持德育的原则，将读书与成才结合起来，并坚持以人为本（.2）加强理论教育与社会实践的结合（.3）教育与管理相融合.
4.内容和方法科学化
内容和方法对思想政治教育的教学效果有很大影响.大学生思想政治教育的内容和方法要与最新的实际情况相联系，促进其科学化是实现大学生思想政治教育科学化的重要途径之一.
根据学科研究对象指导学法。不同的学科有不同的研究对象。不同对象的性质和规律是不同的。因此，不同学科的学习应联系不同的实际，采用不同的学习方法。哲学研究的是世界上万事万物的共同性质和共同规律，因此，教学中应指导学生从最普遍、最一般的意义上去学习和理解哲学常识的理论知识。
根据学科研究方法指导学法。学科研究对象不同，决定了他们的研究方法也会有所不同。学习方法和研究方法有一定的相似之处，了解了学科研究方法，有利于对学科知识的学习。例如，马克思主义政治学主要采用阶级的观点进行分析研究的，因此，政治常识教学中应指导学生运用阶级分析的方法进行学习。
根据学科表达术语指导学法。学科的研究对象和研究方法不同，决定了学科的表述方式和表达术语不相同。有时虽然不同学科用了一个词语，但其含义往往也是不相同的。例如，经济学中的“价值”和哲学中的“价值”的含义就不一样。因此，掌握一个学科的表达方式和表达术语的特点，也是学好该门学科的一个前提条件。教学中必须指导学生区别掌握不同学科的术语。
二、根据教材编写特点指导学习方法
中学教育属于基础教育。中学教材要根据基础教育的需要构建自身的知识体系。教学中必须根据教材编写的特点进行学习方法指导。
根据教材编写的指导思想指导学习法。课程标准的颁布实施实现了教材观的更新，确立了着眼于素质教育，以塑造学生健全人格为目标的崭新教材观。在这一教材观指导下编写的新教材，着眼于素质教育，力图给学生提供知识、技能和情感的全面教育。因此，教学中应指导学生发挥主体作用，在学习知识的过程中注意体验自己的思想、觉悟和各种能力的变化。
根据教材的体系结构指导学法。思想政治课教材是根据教材编写指导思想，按照课程标准规定的教学内容和基本要求编写的，形成了自身的结构体系。例如，经济常识的教材结构体系是从市场经济一般入手，揭示市场经济特殊；又通过市场经济特殊体现市场经济一般。教学中必须指导学生了解教材的这一体系结构特点，以帮助学生掌握教材。
根据教材的叙述方式指导学法。课程标准中规定：课本作为教与学的基本工具，应采用归纳与演绎、分析与综合相结合的叙述方式。新教材都较好的贯彻了这一要求，采用了从基本事实引出基本结论，对基本结论进行分析，从基本结论过渡到基本应用的编写体例。教学中应指导学生了解这一叙述方式，以促进学生顺利理解教材。
三、根据教材编序指导学习方法
利用标题掌握教材知识体系。高中思想政治的各册教材都列出了大大小小的标题。例如课标题、节标题、框标题，高三教材还在每一框题中列出了不同层次的小标题。教学中可以指导学生利用这些标题构成的教材提纲来理解教材的知识体系。
二、科学发展观为是提升大学生思想政治教育质量的科学指南
（一）“以人为本”是大学生思想政治教育的根本出发点和着力点“以人为本”就要以实现人的全面发展为目的，突出尊重人的主体地位，从人的跟本需求出发，尽可能为其全面发展创造条件，提供资源。大学生思想政治教育的核心任务就是“育人”，因此，工作必须贯彻“以人为本”的科学理念，从学生的实际需求出发，以提高他们解决实际问题的能力为着力点，改变思想政治教育以往高高在上的姿态，只有这样，才能贴近大学生的生活，走入他们的内心，拉近大学生与思想政治教育的距离，提高思想政治教育的针对性和实效性。
（二）发展和创新是大学生思想政治教育永葆活力的根本保障大学生作为青年的主体，由于其年龄特征和受教育程度，使他们自然而然地成为新思想的引领者，但要充分发挥好他们的先锋作用，则必须有科学理论作指导，有正确的政治方向作基础，有良好的思想政治教育作保障。这就要求大学生思想政治教育要与时俱进，抢占学生前面，及时吸取马克思主义最新的理论成果，紧密围绕党和国家的方针、路线，紧跟时展的主题，不断地自我反省，去伪存真，充分发挥大学生思想政治教育的引领作用。（三）统筹兼顾是提升大学生思想政治教育质量的有效方法统筹主要强调对于多方资源要统一规划，合理调度，优势互补，使收益最大化；兼顾则是要求在社会发展的过程中，平衡多方利益，要坚持和谐发展，持续发展。大学生思想政治教育中运用统筹兼顾的方法，综合利用家庭、高校、政府、社会多方教育资源，形成立体式的多维教育，使全社会承担起大学生思想政治教育的责任，实现思想政治教育的终身化。
三、提升大学生思想政治教育的具体途径和方法
（一）针对当代大学生的具体需求，丰富教育内容目前，“90后”已经成为当代大学生的主体，由于生长的社会背景的不同，导致他们面临着新问题和挑战。由于出生在改革开发后，生活条件优越，大部分是独生子女，多是在祖辈、父辈的细心呵护下长大的，因此，导致他们重视自我容易忽略他人，集体观念淡薄，缺乏沟通技巧；心理承受能力弱，面对挫折和困难勇气不足。由于高校扩招，加之全球经济衰退，当代大学生面临着前所未有的巨大就业压力；由于计算机、网络技术的迅猛发展，多元文化和不良思潮对当代大学生的价值观形成了强烈的冲击，导致他们世界观偏颇，价值观混乱，人生观模糊。面对这些问题，大学生迫切的希望得到能够帮助他们走出困顿的正确的指导和科学的教育。因此，必须将心理教育、挫折教育、就业指导融入到思想政治教育中，丰富思想政治教育的内容，提高学生解决问题的能力，才能真正的做到“以人为本”。
（二）引入新的时代主题，永葆大学生思想政治教育活力打铁还需自身硬。大学生思想政治教育的教育对象是最有活力、最有思想、最有文化的青年大学生，要做好他们的教育、引导工作，首先要赢得他们的认同与接纳。这就要求大学生思想政治教育要不断吸取新的理论，既寻求在思想意识上与大学生产生的共鸣，又努力在社会生产中大学生的实践能力，确保大学生思想政治教育永不落败。因此，思想政治教育应将这些时代主题融入到思想政治教育中，才能够牢牢地吸引住大学生的目光，成功地将以往“要学生学”转变成“学生要学”“必须学”，确保思想政治教育工作科学的、可持续的发展。
一、非营利组织起源的政治经济学分析
1．外部性导致市场机制无法实现公共产品的有效供给。市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势。一是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。但市场经济也有其固有的局限性：外部性会导致市场机制无法实现公共产品的有效供给。所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随使用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、医药、卫生、外交、国防等。公共产品具有消费的非排它性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品消费的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。这样，一方面公共产品的供给固然需要成本，这种费用理应由受益者分摊，但另一方面“公共产品一旦被生产出来，生产者就无法决策谁来得到它”，即公共产品的供给一经形成，就无法排斥不为其付费的消费者，于是不可避免地会产生“外部性”。即指一件事对于他人产生有利（正外部性）或不利（负外部性）的影响，但不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。当私人成本或收益不等于社会成本或收益时，就会产生外部性。更严重的是，如果人人都希望别人来提供公共产品，而自己成为搭便车者，其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要的公共产品，就不能满足社会经济的客观需要，从而大大降低社会资源配置的效率。
2．信息不对称导致契约失灵。信息不对称是指市场活动的参与人对市场特定交易信息的拥有是不相等的，有些参与人比另一些参与人拥有更多的信息，而且双方都知道这种信息分布状态。由于信息不对称，拥有信息优势的一方就很可能利用这种信息优势欺骗另一方。
3．政府失灵。公共产品的外部性与市场的信息不对称决定了此类产品和服务无法通过市场机制，而只能由政府或非营利组织来承担。但是，政府在提供公共产品问题上也会受到诸多条件的限制,如政府在满足社会需要的决策方面缺乏相应的大量的信息。同时由于过度科层化、机构臃肿缺乏对社会需求的即时回应。更加令人不安和怀疑的是，作为唯一可以合法使用暴力的机构，过度集权的政府将对其公民个人的自由权利产生极大的威胁。正是这些限制为非营利组织的出现提供了契机。相比之下，非营利组织比较有弹性，能够根据个人需求的不同提供相应的服务；能够在较小范围内开展服务；能够在服务的提供者之间展开竞争等等。正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性，政府出于对服务提供的成本考虑，与非营利组织建立起了合作关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好的完成福利提供的责任。
二、非营利组织的科层困境
西方发达国家以及一批后发现代化国家市场经济的实际历程和政府职能的演化轨迹充分表明：上述市场调节机制的缺陷和失灵，为非营利组织提供公共产品和服务让出了空间。
非营利组织所使用的资源主要来自于社会捐赠、政府补贴，这就使得信托人（捐助人）受托人与“受益人”的角色产生了分离。信托人将信托财产交给受托人管理或处理，受托人取得该项财产的处分权，信托利益归于受益人。无论是委托人、受托人或受益人均不享有完整的所有权诸权能，也就是说，不享有绝对意义上的所有权。
因为信息不对称和外部性等原因，市场和国家这些组织机制都不足以满足社会对公共产品的需求，非营利组织作为政府以外的公共产品的提供者就有了存在的功能需求。但是，引起“市场失灵”和“政府失灵”的信息不对称和外部性等因素同样会引发“非营利组织科层失灵”，这种“非营利组织失灵”在非营利组织特有的“出资人”（捐助人）受托人与“受益人”，“三权分离”的委托关系中表现为两个方面。
（一）非营利组织外部“委托关系”中的信息不对称与外部性问题
非营利组织作为一种科层制度安排，虽然有助于克服“契约失灵”，但是导致“契约失灵”的信息不对称在非营利组织产生以后依然存在，并以另外的方式导致对非营利组织监督的困难。
1．产出的品质与数量难以测度。正如美国经济学家沃尔夫指出：“同市场产出的效益成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”。这一结论对非营利组织完全适用。首先，许多非营利组织的服务性产出往往不像产品一样看得见摸得着，产出的数量和品质难以测度。其次，非营利组织的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。“非市场产出通常是一些中间产品……充其量是最终产品的‘’……间接的非市场产品对最终产品贡献的程度是难以捉摸和难以度量的”。最后，“非市场产出的质量尤其是难以弄清的，其部分原因是由于缺少有关产出质量的信息”。而在市场产出的情况下，“这种信息应当通过消费者的行为和选择传递给生产者”。非营利组织的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。Rochester则用“责任的明确程度”表述了同样的看法：所谓的“底线”，即营利与否使得私营部门的责任明确，公共机构的责任和权限在法律中有明确规定，非营利组织的责任则处于相对模糊的状态。
2．服务的间接性。服务的间接性即服务购买者不是最终消费者，尚有中间环节的存在。这种间接性特征在某些公共部门同样存在，但在非营利组织尤为突出。其结果是：家长很难判断托儿所的服务质量，因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象；子女很难判断养老院的服务质量，因为他们年迈体弱的父母才是服务的直接对象；捐助者很难判断慈善组织的表现，因为捐助者“购买”的服务无一例外是让第三者受益。简言之，服务的间接性导致信息获取的困难，进而导致监督困难。由于非营利组织“出资人”（捐助人）、受托人与“受益人”三权分离这一特殊的产权特征使得对非营利组织进行监督的问题在其众多的利害相关者（包括众多的捐助人、服务对象或受益人、政府主管部门、专业协会、所在社区等等）中产生了极强的外部性，以至于使这种监督成为不可能。正如管理学大师德鲁克所指出的：“对一个上市公司来说，股票持有者是最终的‘选民团体’。对政府来说，投票者是最终的‘选民团体’。”而对非营利组织的负责人来说，仅同一个占主导地位的选民团体打交道是“无法享用的奢侈品”。
3．众多的非营利组织之间也存在着外部性的困扰。如果把众多的非营利组织作为一个整体的话，如果非营利组织整体有一个廉洁的道德高尚的声誉，则所有的非营利组织都会从中受益，但个别非营利组织及其管理者却有足够的激励通过违规或者卸责来获取个人利益，依靠非营利组织的整体信誉继续吸引社会的支持。这种“搭便车”行为消耗着非营利组织整体的信誉资源，使得所有非营利组织的状况都变糟。
4．非营利组织的外部监督主体还面临着监督动力不足的问题。对于市场中的营利性公司来讲，为了获得利润，其出资人有足够的动力监督企业的经营管理，而非营利组织的出资人（捐赠人）一旦把财产捐献给非营利组织，就失去了对该财产的占有、使用、收益、处分以及管理、经营的权利，因此，缺乏监督非营利组织运营的利益驱动。另外，非营利组织的服务对象作为弱势群体，不仅在信息获取和处理、利益诉求和资源动员等方面存在能力的缺陷，而且由于受益者所处的不平等地位，他们的监督作用难以有效发挥。
（二）非营利组织内部“委托关系”中的信息不对称与外部性问题
非营利组织在提供公共产品方面作为对市场和政府的替代，在一定范围和程度上采取了科层式（hierarchy）的组织结构方式。科层可以被定义为某一决策者拥有非对称性和不完全界定的权威。这种权威能在一定范围内指挥其他人的各种活动。在科层组织里面，雇员的权利常常比较模糊，而责任更是如此。引起市场失灵和政府失灵的因素也同样会在非营利组织内部引起“科层失灵”。只要科层具有一个以上的下级单位，而且每个单位可以决定组织行为的某些方面，那么这些单位就不可避免地会遇到低效率和偏离行为。
正像哈耶克所讲的那样：“如今说科学知识不是所有知识的总和，几乎是离经叛道。但稍加思考即可得知，毫无疑问，有一个非常重要的未经组织的知识体系，不可能以知识的一般规则称之为科学知识，这是关于时间、地点的特定情况的知识。正是着眼于此，所以基本上每个人都有一些别人没有的优势，因为他可以有利地利用他掌握的独一无二的信息。只有依赖于该信息的决策由他进行或在他积极配合下进行，才能利用到这种信息”。因为存在信息不对称，在科层中，上级很少能够直接观察到雇员工作的努力程度。相反，上级观察到的只是一些产出，但产出的决定因素除了雇员的努力，还有许多不确定的其他因素，如天气、经济周期、其他雇员的协作程度或者运气。只要存在这种不确定性，雇员就有机会通过隐瞒信息而策略性地卸责。
随着劳动分工和专业化的不断深化，生产的相互依赖程度正在不断增加，在非营利组织内部也是一样，团队成员的相互依赖性会模糊个人的工作成果，从而带来很强的外部性，除非非营利组织能够提供一种能衡量每个成员贡献和努力程度的装置，否则只靠成员的志愿献身精神很难维持长久。
（三）非营利组织的志愿失灵
非营利组织除了因为信息不对称和外部性会产生“科层失灵”外，作为人类服务的提供者也有着一些固有的缺陷，会产生“志愿失灵”。赛拉蒙提出了志愿失灵理论来说明非营利部门的缺陷，进而论证了政府支持志愿部门的必要性。在他看来，非营利部门的固有局限性在于以下几点。
1．对慈善的供给不足。一方面，由于公共产品供给中普遍存在的搭便车问题。更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少激励去利他性的为别人提供福利。因此，能够提供的服务肯定少于社会最优的。另一方面，慈善的资金来源也容易受到经济波动的影响。一旦发生经济危机，有爱心的人自己也难以维持生计，更谈不上帮助别人。只有建立在强制基础上的税收才能提供稳定的、足够的资源。
2．慈善的特殊主义。志愿组织的服务对象往往是社会中的特殊人群，比如残疾人、未婚母亲、儿童、外来移民等。不同组织获取资源的能力是不一样的，现有的志愿组织可能不能够覆盖所有处于需要状态的亚群体。同时，由于大多数群体拥有自己的人呼吁为自己捐款，机构数量的扩张可能超出经济的承受能力，从而降低了整体制度的效率。
3．慈善组织的家长式作风。由于私人慈善是志愿部门获得资源的重要途径，那些控制着慈善资源的人往往根据自己的偏好，来决定提供什么样的服务，而忽略了社区需求，由此往往导致提供较多富人喜爱的服务，而穷人真正需要的服务却供给不足。
4．慈善的业余主义。根据社会学和心理学的有关理论，对于穷人、残障人士、未婚母亲等特殊人群的照顾是需要受过训练的专业人员的，但是志愿组织往往由于资金的限制，无法提供足够的报酬来吸引专业人员的加入。这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响服务的质量。总之，非营利组织在“出资人”（捐助人）、受托人与“受益人”三权相分离及具有一个以上下级科层单位的条件下，存在着内部和外部的复杂的委托关系，缔约各方的目标不可能自动统一，必须加以协调。但是，信息的不对称与外部性又使得这种协调无法低成本进行。
三、构建非营利组织的公共责任机制
非营利组织作为一种科层选择，在一定程度上弥补了市场和政府在提供公共产品上的不足，但是导致市场和政府失灵的信息不对称和外部性仍然在困扰着非营利组织，并在一定程度上造成“科层失灵”。在这种情况下，如何构建有效地非营利组织公共责任机制，使人来维护委托人的利益就显得十分重要。
1．强化非营利组织的道德伦理信念。人类的动机要比单纯的财富最大化复杂得多，人类会牺牲财富或者收入来获得其他的价值。在《经理人员的职能》一书中，ChesterBarnard认为，组织实质上是由个人组织的合作群体。因而，经理人员的主要工作并不是致力于规约下属们的自利行为，而是激发他们超越自利性追求。他认为，经理人员的其他能力，“将不会被发挥出来，甚至将不会产生这些能力，假如缺乏一种责任感和献身精神以激励成员们对合作的基本信念的话……然而，组织的生命力与该组织所治理的道德程度成正比。这也就是说，远见卓识，长远目标，高尚理想，是合作得以维持的基础”。非营利组织的重要力量源泉即来自于其成员的志愿献身精神，它是公益、慈善的化身，担负着人类最为神圣的事业，因此，非营利组织的任何违规行为都将会沉重打击公众的道德与信念。非营利组织滥用公共资源的恶果甚至比其他机构滥用资源的后果更为严重。所以人们对非营利组织道德规范和行为准则的要求更高。整个社会和非营利组织的决策者和管理者都要注意发掘和强化非营利组织的道德资源和精神价值，以弥补单纯物质激励的不足。
2．建立非营利组织的法人治理结构。应借鉴市场中公司的法人治理结构，建立起非营利组织的法人治理结构。非营利组织法人治理结构的核心内容是在非营利组织“出资人”（捐助人）、受托人与“受益人”三权分离的情况下处理好委托关系，构建起非营利组织所有权、决策权、管理权、监督权分立制衡机制，以防止内部人控制。这里面一个重要的方面就是要规范财务会计制度。
3．加重非营利组织的强制性信息披露义务。委托关系中委托人和人之间的信息不对称是造成“非营利组织科层失灵”的主要原因，因此，必须加重非营利组织的强制性信息披露义务。要求非营利组织及时、准确地披露组织的财务和管理状况、筹集资金的用途及使用效果、组织的目标、管理层和内部职工的薪酬等等。在这方面，政府是唯一具有法律权威强行要求非营利组织进行信息披露的组织。因此政府在非营利组织的监督管理方面负有不可推卸的职责。
4．构建第三方独立审计、鉴定机制。第三方独立审计、鉴定机制是帮助公众对非营利组织提供的信息进行分析与评价，克服专业的非营利组织与其非专业的利害相关者之间的信息不对称的一种机制。第三方通常是指具有法定权威或较高信誉的中间机构或组织。由它们制定标准，对行业内的成员机构之工作和项目进行评审，并在此基础上确认或否定成员机构自己所作的评审结果。虽然独立的第三方审计、鉴定机构并不对非营利组织进行直接的管理，非营利部门也不需对其给予任何关注，但许多非营利组织都自愿服从管理，因为私人捐赠者、募集资金的机构、政府部门以及媒体都使用它们的报告。总之，由于信息不对称和外部性的存在，使得市场和政府在公共产品的提供上都出现了失灵，非营利组织作为一种科层选择在一定程度上弥补了市场和政府的不足，但导致市场和政府失灵的信息不对称和外部性仍然困扰着非营利组织。因此，如何构建有效地非营利组织公共责任机制，使人来维护委托人的利益就显得十分重要。
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当前，中国的改革已经步入深水区，中国的现代化建设也已逼近全面建设小康社会的第三步发展战略目标。党的十六届三中全会适时明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。法治既是全面、协调、可持续发展本身不可分割的一项重要内容，同时也是实现这一发展内容和目标不可缺少的手段和路径。财政[1]法治，由于关涉政府与人民，财产与税收，自由与福利，从而在中国当前的法治建设中，起着排头兵和突破口的地位和作用。因此，如何在财政法治建设中贯彻科学发展观的思想和理念，实践科学发展观的目的和要求，是当前财政法学界需要认真思索和回答的重大课题。
一、以人为本的发展观与财政法理念之转型
以人为本是科学发展观的本质和核心。“以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。”[2]这一点，对于中国财政法治建设而言，可谓直接指明了发展的目的和归宿，道出了财政法治的理念和精髓。财政，是一个多维概念，它是一个政治的范畴，也是一个经济的范畴，还是一个历史的范畴。然而，在时代，它首先是一个法律的范畴。财政直接关涉国家与其国民[3]之间财产和自由权利之分割。从直观和表象上看，国家的财政权及行动权力[4]与国民的财产权、自由权利属于此消彼长的关系。但是，从本质和深层次而言，两者又是对立统一和相互依存的。国家财政收入仰仗国民财富之创造和供给，由此决定国家财政权以国民财产权为存在之前提和基础；[5]另一方面，国民的财产权有赖于国家财政权之保障。“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保它所余财产的安全和快乐地享用这些财产”。[6]在现代社会，经济的安全运行和社会的平稳发展以及公民的福利保障更有赖于国家财政资金的有效运作。因此，公民的自由发展权还有赖于国家财政权的有效行使。但是，历史的经验告诉我们，财政权力并不总是能够时刻铭记国民财产权之基础性地位，同时，更常常基于权力趋于腐败和滥用的本性，走向国民自由权利之反面。因此，在理念上厘清国家财政权与国民财产权之本末关系，在制度上保障国民权利之本源性地位，是确保国家财政权与国民财产权关系中统一超越对立，依存发展为良性互动的唯一路径。
西方资本主义国家对这一命题的破解是以取代专制政治，以权利本位取代权力本位，以人民、法治和人权保障作为财政权运作的宪法规则，以公民各项权利的保障和实现作为财政权运作的目的和归宿，从而有效地确立公民权利的本源性地位，并将财政权驯服于公民财产自由权之下。我国在建立人民民主政权之后，同样以人民的形式确认了人民利益的本源性地位，并以财政权力的积极运作，确保人民基本政治经济文化权利的平等实现。可惜的是，国家权力的无所不包，无所不在，湮没了公民个体权利的自主性和能动性，使得公民权利成为臣服于国家权力、仰仗于国家权力的第二位的权利，公民义务则成为领先于公民权利的先在而受到过分强调。在财政领域，尽管人民民主的国家制度解决了财政的政治合法性问题，但是国库中心主义、财政权力本位的观念占据了财政的立法、执法和司法的全过程，过于泛化的财政权力大大限制了公民自由安排劳动财富并自主发展的权利和空间。[7]在这种状况下，权利必然驯服于权力，敬畏和顺从于权力之下，难以确立自身本源性的地位和伸张自己自由发展的本性。
以人为本的发展观昭示着中国财政法理念的正式转型。改革开放以来，随着市场取代计划、政府与市场职能的分工与互补，义务本位的法制建设逐渐转型为权利本位的法治建设；而财政，也在国有资产的大量退出和税收依存度的逐年上升中，逐渐从全面干预缩小和规范为公共物品提供的必要限度之内。在中国社会主义市场经济经历了改革开放的最初阵痛期而走向成熟和完善之时，将财政法的基本理念由国库中心、财政权力本位观转型为公民权利本位观是非常必要和适时的。
所谓公民权利本位观，即公民权利为国家财政权存在的全部意义和目的，国家财政权不仅以公民财产权的保护为前提和基础，而且以实现公民各项基本权利为目的和方向。公民基本权利具有本源性和第一位的意义，而国家的财政权以及以其为依托的各项行动权，全部服务于公民基本权利的保障和公民自由发展权的促进。除此之外，国家财政权别无自身独立存在的目的和意义。在市场经济条件下，国家财政必然表现为公共财政。即国家财政权作用的力度和范围，以满足公民的公共需求和促进公民的全面发展为尺度和界限，超出此界限和尺度，财政权就构成对公民基本权利的侵害，并有腐败和滥用之危险。德国在1995年6月22日的一项判决富有深意，法院认为，如对纳税人征税使其整体税负超过其财产收入的50%即违反德国宪法保护的财产自由处置权，而且这种违反并不属于社会福利目的的限制范围。[8]此判决给我们最大的警示和启示是，税赋取之有度，即使高举社会福利之公益旗帜，也不能侵夺纳税人对财产的自由处置权。对于我国而言，由于从计划财政和计划经济转型而来，因此，政府与市场的功能还需进一步界分，以此确定政府财政的量度，避免财政的过分攫取超越公民财产权承受界限，侵害公民自主处置财产和自由发展的空间。还有一个更为重要且需引起警示的问题是，目前我国的财政收入体系很不规范，税收的依存度并不高，尽管自1999年以来税收收入连年超常增长，但是如果仔细分析我国财政收入的规模和结构，就会发现税收、收费和国债呈三足鼎立的局面，明目繁多的预算外收入和体制外收入并未纳入预算收入的口径。相对于刚性较强，立法较为健全的税收而言，尚未纳入法律控制的收费和国债等隐性税收对公民财产权的侵害更为隐蔽和危险，前者常伴随着权力的腐败和滥用，而后者则易引发预算赤字和财政风险，而比这更为严厉和深刻的是，一旦政府的收入不必依赖刚性日强的税收，或者不必完全依赖税收时，公民也就失去了以财产权和征税的民主同意权对抗和制约政府的机会，也就难以监督和保证政府的财政支出行为服务于公益，服务于纳税人之所需。因此，当前，以人为本的发展观在财政法领域的贯彻和执行，不仅需要在理念上确立公民基本权利本位，更需要在制度上切实保障这种理念之践行，而这种制度的选择只能是财政立宪。
所谓财政立宪，就是将国民生存发展所依凭的财产权和国家履行职能所需的财政权均在宪法中明确规定，且为保证国家财政权服务于国民财产权和其他自由权利，对国家财政权进行分权和限权，并以财政民主原则、财政法定原则、财政平等原则、财政健全原则予以宪法规制。财政民主原则是指财政权力实行民主统制，它包括横向的财政分权和纵向的财政分权。横向分权，是指财政的立法、执法和司法权力在国家权力机关之间的横向划分。横向分权是实现财政权的民主统制的核心，它要求财政立法权为代表民意的立法机关所独享，即使根据经济发展的需要有授权行政机关立法的必要，也必须严格遵循法律保留原则和法律优先原则，确保财政立法的民主统制。纵向分权，是为了反映地方居民在公共物品需求方面的地区性偏好，实现财政的纵向公平，在事权与财权相统一的基础上，将财政权在中央和地方各级政府之间进行的有效划分。无论是横向分权，还是纵向分权，我国均未能很好地体现财政民主原则。目前政府主导立法在我国财政法律体系占据显著的地位，大量的部门规章更是侵蚀了立法的民主性和法定性。1994年实施的分税制也并未建立规范的财政分权体制，而是由中央政府根据中央财政收入的需要随意以规范性文件调整，严重损害了财政的民主性和法定性。地方政府缺乏与其职权相适应的必要的财权，是当前我国县乡财政极度困难，地方财政行为失范，区域发展不平衡的重要根源。
财政法定原则，要求将一切财政权力纳入法治的轨道，避免权力作用的任意性和随意性，保障国民对国家财政行为的可预见性。财政法定原则与财政民主原则紧密相关，一体两面。要实现财政的民主统制，一定是财政法治；而要实现财政法治，一定是法律充分体现民意。当前，我国财政法治建设中，除了要加强人民代表大会的立法地位外，还应赋予公民对财政事项的知情权和监督权，政府具有将收支情况公布于众的法定义务，以增加财政收支管理的透明度，确保财政权的行使内容、方式和目的服务于公民的基本权利之所需，同时便于公民的监督权的行使。财政民主和法定的另一项重要内容是，所有的财政收入均应纳入预算内管理。除了继续加强税法执行的刚性外，收费、公债以及国有资产的管理运营均应纳入法治化轨道，避免成为政府部门任意裁量决定的自由领域。另外，要提高税收的依存度，不仅是使公民在税痛感中加强对政府财政支出的监督力，而且要使政府在收税难的税痛感中，真正认识到财政取之于民、服务于民的本质，从而加强对财政资金的审慎运用。在税制的结构方面，也应该加强直接税在整体税收收入中的比重。间接税的一个弊端是使真正的负税人处于“植物人”的地位，不能以纳税人的身份行使权利，也无法对自身的税负有更确切的了解，从而使纳税人作为者享有的监督、控制租税国家的权利的机制难以实现。[9]至于财政平等原则，是确保财政符合正义公平的法律理念，确保公民基本人权的重要法则。此处的平等不仅指形式公平，还是实质公平。在财政收入面，税收应该遵循量能负担原则，以此将税收的缴纳与公共物品的获取相隔离，保障每一个公民基本生存权不受侵犯。财政的支出面的平等，则是保障全体国民享有基本的社会保障水平和公共服务，而且对于弱势群体，财政的支出应该体现倾斜和更多关怀，确保他们能享有同质的平等发展机会和社会福利水平。至于现在问题颇多的收费，应该严格遵循成本补偿原则，避免成为相关部门和个人垄断谋利的工具。[10]
财政健全原则，关注的是财政运行的安全稳健，其核心问题是财政风险的防范和控制。近年来，我国连续实施积极的财政政策，财政赤字规模很大，累计发行的国债虽未超出国际警戒线，但是如果将地方政府的债务、国有企业的债务、社会保障的负担、银行的不良资产等隐性负债纳入进来，我国财政风险早已突破警戒水准。因此，当前需要调整财政政策为稳健的财政政策，以实现财政健全原则的要求。同时，应该修订预算法和制定国债法，加强预算外资金的控制以及国债发行规模和结构的法律控制。各级人大及其常委会应该加强预算监督，防止政府部门通过不规范的“预算调整”来增加举债的数额，依预算法行使改变权或撤销权，切实追究相关人员的法律责任。[11]财政健全原则事实上是财政民主和财政法定要求的延伸。如果政府不遵循财政健全原则，财政的民主和法治必然丧失殆尽，严重的还会引发财政危机，这既损害公民的基本权利，也会危害财政的可持续发展。因此，财政健全原则是中国今后财政法治建设需要加强的一个重要原则。
二、全面、协调、可持续的发展观与财政法制改革之取向
马斯格雷夫认为财政有三大职能：配置职能、分配职能和稳定职能。配置职能即基于公共需要和市场失灵而对社会总资源在私经济与公经济部门进行合理配置，从而实现公共产品的有效供给；分配职能即通过国民收入与财富的分配和调节，使之符合社会公平或正义的分配状态；稳定职能，即利用预算政策等手段，对经济进行有效调节，从而保持高就业率，稳定的物价水平和适度的经济增长率，以及国际贸易和国际收支平衡。[12]无论是以人为本的发展观，还是全面、协调、可持续的发展观，均离不开财政三大职能的有效作用。事实上，在经济全球化，社会分工与合作更为精细和紧密的时代，公民个人的发展、企业的竞争力以及国家在国际舞台上的影响力均需要财政三大职能全面、协调、可持续地发挥作用，而不能有失偏颇。当前，中国经济社会的突出矛盾表现在城乡差距、区域差距、经济社会发展失衡、国内发展与对外开放以及人与自然的矛盾。为此，科学发展观明确提出五个统筹的要求，下面，本文将结合财政职能的发挥，按照五个统筹的要求，具体解析我国财政法制变革的方向。
统筹城乡发展。统筹城乡发展是针对一段时期以来引起社会各界重视的“三农”问题而提出的发展对策。“三农”问题，既是一个历史遗留问题，也是我国经济发展失衡的一个重要表现。城乡收入差距持续扩大，农民增收长期迟缓，农民税费负担沉重，公共物品供给严重不足。这不仅是农民作为公民的平等权问题，还是一个国家容易引发合法性危机的政治问题。三农问题的关键和核心仍是农民权利保障问题。对于财政法制变革而言，应该整合现有的财政支农政策，根据中央“多予、少取、放活”的方针，从财政的收入面、支出面和配套政策方面予以调整，充分发挥财政的配置和分配职能。在收入面，农业税费一直是农民不能承受之重，也是治乱循环的症结。自从2004年国家大规模减免农业税以来，农村税费改革已经取得阶段性的成果，备受指责的农业税已经准备提前退出历史的舞台，但随之而来的问题是，因为农业税减免而造成的乡镇财政缺口如何解决，农村是否成为无税区？如何形成规范的农民与国家的财政法律关系？这是财政的分配职能必须予以回答的问题。可行的方案是建立城乡统一的税制，将取消农业税后的农业收入、农用土地和农业产品纳入统一的所得税、财产税和商品税等税制体系中，在税法上彻底改变农民身份的歧视性待遇，也解决依附于农业税的各种集资、收费、摊派等不规范的财政现象。乡镇财政缺口问题[13]需要中央财政以转移支付加以解决。目前我国尚未制定《财政转移支付法》，这对于地方财政困难以及区域财政发展不平衡的解决均是一个重大的缺失。另外，法定的财政分权应该从省级进一步细化到县乡级财政，赋予地方政府适当的财权，以财产税制解决地方财政资金的稳定供给问题。在财政支出面，突出需要解决的是农村教育、医疗、养老等公共物品的供给问题。农民与城市居民最大的不公平待遇不在于收入面，而在于支出面。农民在很大程度上承担了本应由政府负担的公共支出，主要的两块是教育和医疗。其中，教育不仅涉及农民的减负减支，更关键的是涉及农民及其后代的发展权问题。因此，财政支农力度，不仅是加大对农业的科技扶持和投入，更重要的是建立免费供给的农村义务教育体系和农村公共医疗体系。养老保险的制度体系也应逐渐覆盖到农村和农民。此外，财政在农村地区道路、水利、电力、通信等基础设施方面也应加大投入力度，不仅改善农民的公共服务质量，而且也使得农村与城市具有同等的发展机会，促进农村的城市化、工业化发展。财政加大对农业的扶持力度，提高农业的竞争力，也是从根本上增加农民收入的举措。发达国家对农业一般均给予特别的税收减免和优惠政策。我国在涉农税收方面同样可以在税率、计税依据、税额核定以及征收方式方面适用较工商业税收更为优惠的规定，以实现不同产业之间税负的实质公平。
统筹区域经济发展。我国区域经济发展不平衡是经济发展失衡的另一个表征。这与我国自改革开放以来实行“以点带面，逐步推进”的策略以及偏重沿海东部地区的区域性税收优惠政策具有极强的关联性。目前，针对区域经济发展不平衡的现状，国家已经出台了西部大开发、中部崛起以及振兴东北老工业基地等基本政策，财政支持力度也逐渐从东部转向西部和中部。但是，当前影响区域协调发展的财政政策主要是，过渡时期的财政转移支付制度缺乏规范的法律依据，资金管理不规范，而且受财力所限，扶持落后地区的经济发展以及公共服务均等化的能力十分有限；其次，现行财政体制按“基数法”进行税收返还和体制补助，不仅未能解决历史积累的地区财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题，而且以体制方式肯定这种差距，不利于改善落后地区的财力状况；第三，专向拨款和结算补助均没有规范的分配方式，随意性较大，导致东部地区的拨款实际仍多于中西部落后地区。第四，中央和地方事权划分不清，财权配备也不合理，地方政府缺乏必要的税收立法权，制约了资源配置的效率，也使得以第三产业为主要税源的营业税在经济落后的中西部地区难以起到支撑地方财政收入的主导作用。协调区域发展的财政法改革方向是，首先明确划分中央和地方事权与财权，建立以宪法为统率，预算法、财政收支划分法和财政转移支付法为主体的分税制财政体制，赋予地方必要和适度的税收立法权，规范财政在中央和地方的分配方式；其次，加大中央对中西部地区的财政转移支付力度，以因素法代替传统的基数法确定转移支付的比例和额度，将人口数量、城市化水平、人均GDP、人口密度等纳入因素法考量的范围，以提高财政转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，使财政的支持力度真正体现在落后经济地区。再者，简化和完善财政转移支付的形式，重新归并现行的过渡期财政转移支付、税收返还、专向拨款、结算补助等四种转移支付形式，建立以一般性转移支付为重点，专向转移支付相配合，特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付形式。[15]第四，建立规范的省对地市县的转移支付制度，以解决省以下地方政府财政失衡和公共服务差距问题。最后，加快财政立法，在已有相关立法的基础上尽快制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》，加强财政支付的刚性，为区域协调发展提供稳定、规范的制度供给。
统筹经济社会发展。在当前经济的发展中，就业问题、社会保障问题、收入分配差距问题均已成为影响我国经济、社会和谐发展的主要障碍。目前，我国失业问题严重，就业形势严峻。2004年末，城镇登记失业率为4.2%，另外，我国还大约有1.6亿的隐性失业者和1.5亿的农村富余劳动力。借鉴国际经验，促进就业的财政政策可以包括：根据税收的收入效应和替代效应原理，适当降低企业税负，鼓励投资，以增加就业机会；中小企业是活跃市场的基本力量，也被誉为“创造就业岗位的机器”，国家应该通过财政补贴、税收差别税率、财政贴息、财政担保、财政投融资等综合手段，扶持和鼓励中小企业和个体、民营经济的发展，吸纳社会就业人员；对城市新弱势群体[16]自谋职业或自主创业者给予支持，大力发展灵活就业[17]；加快小城镇建设步伐，转移农村剩余劳动力；统一城乡劳动力市场，设立公共就业服务机构，加大税收政策包括房产税、营业税、教育费附加以及企业所得税方面对劳动力教育、培训的支持力度，改善劳动供给结构，提高劳动者的就业能力；由政府定期举办环保、绿化、基础设施维护等公共工程，为下岗失业者提供工作岗位。我国社会保障方面存在的一个突出问题是存在巨大的资金缺口。一方面，是巨额的历史债务，另一方面则是养老保险基金在由现收现付制向社会统筹与个人账户转轨中透支了在职职工个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。对此，作为短期政策，政府应该调整财政支出结构，提高社会保障的财政预算比重，建立稳定的财政拨款机制。通过征收环保税、遗产税或划拨部分个人所得税的方式，补充养老保险基金的缺口；对国有股减持、资产置换、土地拍卖等国有资产变现收入，发行收入，社会捐赠收入以及社会保障基金的投资收益等实行税收优惠政策，加大对养老金缺口的补偿力度。[18]长远来看，应该借鉴国际经验，适时开征社会保障税，由税务机关统一征收，以代替现在政出多门、条块分割的社会保障收费局面，使社会保障有稳定可靠的资金来源；同时扩大社会保障税的覆盖范围，将我国城镇所有用人单位，包括企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位均作为雇主与其雇员一同作为社会保障税的纳税人，公务员也不例外，但对农业人口则尚需根据我国的经济发展水平，先将部分富裕地区的农民纳入试点范围，并逐渐探索覆盖广大农村地区的统一的社会保障制度。在统筹经济社会发展中，义务教育问题也是需要财政资金加大力度的一个领域。义务教育属于纯公共产品，它涉及整个民族素质的提高。我国财政对教育整体投入严重不足，大大低于发展中国家的平均水平，义务教育经费投入占全国教育经费的比重过低，现行义务教育财政投入的责任主体也不合理。当前我国实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的教育体制，义务教育经费由地方各级政府分担，大约78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省财政负担11%，中央财政负担不足2%。由于县财政困难，实际无力保证教育经费的及时、足额支付。因此，应尽快建立“以省为主，中央财政转移支付”的教育资金管理体制，加大中央财政的拨款力度和教育经费的投入。中央和省级政府应当承担至少50%的经费，对于西部地区和贫困省份，中央财政还得加大义务教育专向转移支付力度，以保证全国各地区义务教育水平的均等化。[19]对于日益加大的社会贫富差距问题，税收应该在量能负担和累进性方面发挥更大的作用。当前的税制改革主要是个人所得税的修订和消费税税目的调整。个人所得税的费用扣除，应该充分体现人权保障，除了提高生计费扣除标准外，还应将纳税人的婚姻状况、健康状况、赡养老人和子女抚养、教育费用等因素纳入扣除项目的考虑，同时结合经济的通货膨胀率，对费用扣除实行指数化，并允许物价指数和生活水准偏高的地区，适当上浮扣除费用标准，在保证纳税人基本的生存需要的前提下，体现地区差异的纵向公平。在适当的时机我国还应开征遗产税和赠与税，既进一步加大收入差距调节力度，同时调节代际公平、鼓励勤劳致富和鼓励社会公益捐赠。
统筹人与自然的发展。统筹人与自然的发展，就是要统筹人与自然的和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。这是可持续发展战略的核心内容，也标识着我国在正确认识自然、环境和资源与人类生存发展的关系后，由“人类中心主义”向“人与自然和谐共存”观念的重大转变。由于生态环境资源具有产权不明晰、强烈的外部性特征，因此存在资源配置的市场失灵，属于适宜由政府提供的典型的公共物品。在市场经济环境下，政府应该从行政管制转为更为有效地利用财政税收手段进行经济调节，以引导和促进环境和资源的保护和合理开发利用。财政在此方面的作为包括两方面，在财政的支出方面，运用财政补贴、财政贴息、环保信贷、建立环境保护基金、清洁能源基金等方式加大财政对环境保护和污染综合治理的投入，帮助修建污水处理厂等环境保护基础设施，鼓励和支持开发经营可再生能源的企业以及研究、开发、推广、应用清洁生产技术的企事业单位；另一方面，在财政的收入方面，主要是建立完备环境税费体系，除了遵从受益者负担和污染者付费等原则建立环境污染排放和整治的收费机制外，更为重要的则应该是建立一套有机配合、公平、合理的环境税制体系，以促进能源的节约利用和鼓励清洁能源的使用。目前，西方发达国家尤其是北欧国家已经建立了比较完备的环境税制。以丹麦为例，1992年率先开征二氧化碳税，对含碳燃料根据含碳量的高低按差别税率征收；1996年为回应国际条约关于二氧化硫排放量的标准要求，开征了二氧化硫税，以增加使用含硫燃料从事生产的成本，降低整体能源消费，刺激以低硫燃料代替高硫燃料，减少排放量。其他开征的环保税则包括垃圾税、车用燃油税、自来水税、一次性使用餐具税、氯化熔剂税、杀虫剂税、镍镉电池税等。[20]在我国，尚未建立有效的环境税制，目前与环境有关的税种包括增值税、消费税、资源税、车船使用税、土地使用税、耕地占用税等。现行的资源税偏重于对资源使用的级差收益进行调节，而缺乏能源节约利用和清洁能源替代使用的刺激作用；对汽油开征的消费税也未区分无铅汽油和含铅汽油实行差别税率；在增值税方面，对水、煤气、石油液化气、居民用煤碳制品、化肥、农药等适用的均是低税率，仅顾及作为生产的初级投入品和居民生活的必需品的低税负要求，而缺乏环保方面的考虑。此外，机动车船税、土地使用税、耕地占用税等税种在税制设计方面明显表现出对环境保护的调节力度不够。因此，根据科学发展观和可持续发展的要求，我国亟需建立涵括所有资源、污染物在内的公平、效益的环境税制体系。改革的方向是健全资源税，改变资源税覆盖面窄、税负低的现状，将资源税征收范围扩大到土地、矿产、森林、草原滩涂、地热、大气、水等资源的各个领域，同时要调整税率，不仅要将资源级差地租和绝对地租纳入到税额中，而且还需将资源开采造成的环境成本考虑在内。其次，对污染物开征环境税，征税对象包括车用燃油、二氧化碳、氟里昂、一次性包装袋和餐具、镍镉电池、杀虫剂、农药、化肥等。三是充分利用差别税率，如对汽油区分无铅汽油和含铅汽油，低碳燃料和高碳燃料，低排放量车辆和高排放量车辆，高回收产品和低回收产品进行能源消费的引导和调节。四是充分运用直接税扣除、减免措施，鼓励清洁生产、环保企业的发展。如与环境有关的资本支出包括防治污染、废物回收或利用等项目的资本支出可以在税前列支，对环境无负效应的投资或旨在减少对环境负效应的投资按一定比例进行税前抵扣，对控制和治理污染的固定资产允许加速折旧，对环保企业的所得税进行减免等等。
统筹国内发展和对外开放。无论是从经济的全球化，还是从中国加入WTO的现状来看，中国已经不能脱离世界经济的规则独立发展，而是必须积极主动地融入世界经济体系，充分利用开放、循环的世界经济体系，在尊重和遵循国际法律规则的前提下，谋求自身最大的发展。当务之急是遵照WTO的要求，建立统一、公平、透明、高效的税制体系。统一是公平税负的前提，公平是税制的核心，而透明则需提高我国各税法的法律级次，将暂行多年的法规条例尽快上升为法律，同时增强规章性文件的公开性和规范性。高效应该是最具技术含量的税制改革要求，无论是企业所得税的合并还是税收优惠措施的取舍，既要符合国际条约和双边税收协定的要求，同时还须满足我国经济发展现阶段对经济的稳定发展、产业结构的优化以及企业国际竞争力的要求。例如，上文所提的环境税的开征，并不是一个单纯考虑环境保护、能源节约利用的问题，而是必须统筹考虑国民经济的竞争力问题。尽管美国、日本以及荷兰、丹麦等国家非常重视环境保护，甚至自身标榜为地球环境保护的领头羊，但在税制的设计上却非常顾惜企业的竞争力。例如丹麦开征的二氧化碳税，对企业适用较居民家庭为低的税率，并且对能源密集型企业以及总税负超过企业增值额3%的企业可以选择与环境能源部签署协议，获得减税。在能源密集型企业中，则选择参与国际竞争的钢铁、水泥企业采用低税率，而对那些竞争力影响不大的企业，则使用了世界上最高的二氧化碳税税率。此外，丹麦还实行绿色税收的返还，将全部或部分的绿色税收通过减少其它与企业相关的税收以及使用补贴支持环保的方式返回企业。[21]因此，我国在相关税制的设计时，也必须结合考虑国内经济发展的需要和企业竞争力的保持。仍以环境税为例，在课税对象上，结合资源优势，对影响本国的资源优势和竞争优势的环境税缓征、少征或不征，对资源优势和工业竞争力不大的环境税收则尽早开征并适用较高的税率。在课税环节的选择上，兼顾效益性和公平性，某些对竞争力影响大的税收尽量在消费环节征收而不是生产环节征收。在税收的减免退和补贴方面，则可以考虑对出口产品实行退税，对用于公共服务、服务于弱势群体和保持工业竞争力的项目免税。[22]另外，对企业的税负进行综合衡量，在提高环境税负的同时，适当降低所得税、增值税等税种的税负。通过绿色税收的返还，减少企业对社会保障费用的支出，降低企业劳动力成本，以保持企业竞争力。再如时下的企业所得税的统一，必要性已经无需多言，时机也不能再拖，关键是如何处理曾在吸引外资方面立过汗马功劳的外资企业税收优惠问题。可行的策略是“先并再调”。首先应果断地将两税合并为一税，统一基本的课税要素，包括纳税人、税率、计税依据、扣除标准等，以解决长期以来内外资企业税负不公的问题；其次，安排一个适当的过渡期，如2-3年，继续保留曾经适用的涉外税收优惠政策，这一方面是兑现先前外资企业设立时的承诺，另一方面也给予外资企业调整、适应的必要时间，以期平稳过渡。再者，将普遍优惠的税收政策转为重点优惠政策。对我国急需的高新技术和短缺资源实行重点优惠，增强我国经济的整体竞争力。最后，还应充分利用WTO规则所允许的补贴规则，扶持本国经济发展。例如，对小型产业的普遍性补贴；资助由企业直接进行或通过与高等教育或研究机构签订合同进行的研究活动；资助国内落后地区；对企业根据法律规定要求对现有设施进行调整，以适应新的环保要求而产生的财政负担等给予资助。[23]
三、结语
美国著名经济学家理查•马斯格雷夫认为，在市场经济条件下，当一个国家处于经济增长或发展的初级阶段时，政府对公共部门的投资在整个国家经济投资总额中应有相当的比重，以便为经济和社会发展进入“起飞”的中级阶段奠定基础；而到了经济和社会发展的中级阶段以后，政府仍应对公共部门进行投资，只不过此时的公共部门投资将逐渐成为日益增长的私人部门投资的补充。[24]我国当前仍处于市场经济的初级发展阶段，而且社会主义市场经济体制的改革属于政府主导型，这决定了政府的财政行为在市场经济法制建设中仍将发挥重大的作用，尤其在经济的宏观调控、城乡区域经济的均衡发展、社会保障的供给以及能源节约和环境保护等经济社会的全面、协调和可持续发展方面，应该发挥更为积极、有效的作用。然而，愈是需要财政权力作用的地方，则愈是凸现控制财政权力之必要性。以人为本所折射的公民权利本位的理念在现代法治社会起着“权利控制权力，权力服务于权利”的根本导向作用，在制度建设上则须加快财政立宪的步伐，依据财政民主主义、财政法定主义、财政平等主义、财政健全主义四大基本原则切实将财政权力纳入民主法治的轨道。如此，方能构建一个法治的政府，一个和谐的社会。
【注释】
1本文所言的财政，是包括税收在内的广义的财政。现代社会，税收占财政收入的绝大比例，也是法治国家汲取财政资金的主要途径，因此，税收历来因其重要性而有独立于财政研究的事实。但，这并不表明税收可以脱离财政的范畴而自行发展，相反，因为对税收支出的关注，对税款用途的监督，使得税收有着重新融入财政大循环中予以系统研究的必要，由此也带动了整个财政法的勃兴。税收是财政框架下的税收，财政是以税收资金运动为核心的财政，财政税收本为一体。因此，本文并不为突出税收而采用时下流行的“财税法”之提法，而力图以“财政”代之。
2：《牢固树立和认真落实科学发展观》，2004年02月29日11：22新华网。
3需要声明的是，本文对于国民、公民、人民等概念并不加以严格区分，而是视不同语境需要而交互使用。
4笔者所称的行动权力是一个概括的指代，指一切建立和依托于财政之上的国家的公权力，主要是行政权，但也包括立法权和司法权。正如公民需以一定的财产权为基础方能行使自由权，国家的行动权也须仰仗财政权。国家的财政权与公民的财产权相对应，国家的行动权与公民的自由权也是相对应的。
5“物质财富首先是以公民劳动成果的形式存在的，然后才由国家这个公共机构加以提取。也就是说，公民权利是公民劳动成果的转化和派生形式，国家权力则是国家以税收等法定形式抽取自公民社会的物质财富的转化形式。”引自童之伟：《法权与》，山东人民出版社2001年版，第244页。
6[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），第213页。
7这种国家权力的无所不在，无所不包源于这样一种理念，国家利益和社会整体利益高于公民个人利益，并能取代和自动实现公民个人利益，国家的社会主义性质和人民民主性质能当然保证国家利益与公民个体利益的一致性，由此国家财政权力可以代行和安排公民的财产权，由此指导的财政不以税收为依赖，而以国有企业的集中计划运营为核心，广泛深入到生产、交换、分配、消费各领域。国民创造的大部分财富非以公民财产权的形式存在，而是成为财政统一计划分配的资金。由此，建立在财产权基础上的公民自由发展权自然受到很大的限制。
82Bvl37/91publishedinOfficialTaxGazette(BStBl)Ⅱ1995at655ff.
9王怡：《立体中的赋税问题》，载《法学研究》2004年第5期。
10当前，很多规费的收取超出填补或弥补成本的范围。如高速公路、桥梁费等在收回成本以后继续收取。
11张守文：《财政危机中的问题》，载《法学》2003年第9期。
12[美]理查德•A•马斯格雷夫、佩吉•B•马斯格雷夫：《财政理论与实践》（第五版），邓子基、邓力平译校，中国财政经济出版社2003年版，第6页。
13自实施农村税费改革以来，国家先后取消了原先纳入乡镇财政预算和村级财务开支的税费项目，如乡统筹、教育集资等，乡镇可用财力突然间变得极为窘迫。一项调查显示，全国现有乡镇近五万个，平均每个乡镇负债约400万元，共计2200亿元左右。如果将村级组织的债务一并考虑，债务总额约4000亿元～5000亿元。引自《中国税务报》2005年2月16日头版《县乡日子过好了，农民减负才持久》。
14潘明星、张静：《促进我国区域经济协调发展的财税政策》，载《税务研究》2005年第4期。
15参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第147页。
16城市新弱势群体是在以市场为导向的经济体制改革中，随着收入分配差距拉大和失业率上升而出现的城镇贫困人口阶层。他们由于职业技能差、文化水平低而难以就业，即使就业也基本属于临时就业或弹性就业，就业质量低，不稳定，享受不到各种保险和有关福利待遇。下岗失业人员和进程务工的农民是城市新弱势群体的主要组成者。在数量上，他们已经超过城镇登记失业人员，在生活水平上他们出于社会的最低点。这一新的弱势阶层现在逐渐引起学者的关注。参见刘军：《城市新弱势群体的就业与税收探索》，载《税务研究》2005年第2期。
17灵活就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等一个或几个方面不同于建立在工业化和现代工厂制度上的传统、主流的就业形式。包括临时工、季节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工等。据《中国就业报告》的统计，目前在累计2550万国有企业下岗职工中，约1500万人从事灵活就业；大量的进城务工农民也从事着灵活就业。（参见刘军：《城市新弱势群体的就业与税收探索》，载《税务研究》2005年第2期。）灵活就业能促进第三产业的发展，有效解决城市新弱势群体的就业问题，但需要关注的是灵活就业的劳动保护、社会福利保障问题。
18安体富：《5000亿的增收税款往哪花》，载《中国税务报》2005年3月4日第8版。
19安体富：《5000亿的增收税款往哪花》，载《中国税务报》2005年3月4日第8版。
20参见高萍：《丹麦“绿色税收”探析》，载《涉外税务》2005年第4期。
21参见高萍：《丹麦“绿色税收”探析》，载《涉外税务》2005年第4期。
