一、行政副职制存在的合理性
行政副职并非中国所特有，但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗？行政副职存在的意义是什么呢？
（一）从管理幅度看副职
国内外管理研究成果和管理实践经验表明，各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理，确定管理幅度应了解如下变量：（1）管理层次；（2）管理事务难易程度；（3）管理者的水平和管理手段先进程度；（4）被管理的机构或人员的素质。参照以上几点，我们可以看到：1）中国政府的现有管理体制，加上世界第一的人口数，我们的一级政府或一个管理者，其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的；2）在这个世界经济一体化，全球竞争白热化的形势下，中国政府所面临的任务是艰巨的；3）从管理者的水平和管理手段来看，中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养，很多都是在实践中摸索成才，可见还远未达到先进的程度；4）从被管理者的素质来看，中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始，经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小，其整体素质还有待提高。
在这样的现实状况下，中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构（或下级行政单位），行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下，一级政府多设几名行政副职，有可能缩小管理幅度，解决管理者对被管理机构和人员的失控问题；另一方面，对于管辖数量过多的政府部门与机构，在不改变管理幅度的条件下，通过设置行政副职来协助管理，也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。
（二）从同西方国家的比较中看副职
在西方发达国家，行政副职现象也有存在，但数量不多、范围不广，比如，德国、法国不设副总统、副总理，英国不设副首相，美国副总统也只有一个，且只起助手作用没多少实权，法国政府各部一般不设副部长等等。但中国却有着自己特殊的国情。首先从县一级政府的管理幅度看，与中国的县在层级和地位上最为相似的英国的郡，其辖中间层级行政单位平均幅度为6.5个，而中国的县辖基层行政单位平均幅度为25个左右。由此可见，在经济转型期间，在这样宽的管理幅度下，不设副职是不可想象的。
再看省一级的政府，中国一个省的人口和面积相当于欧洲一个国家，中国各级政府的管理幅度当然也远远大于这些国家同级政府的管理幅度。而至于中央一级，从国家结构形式来看，美国实行联邦制，州政府自很大，同联邦政府没有行政上的隶属关系，中国是单一制国家，中央与地方间存在行政隶属关系，因而，中央对地方政府的管理幅度比美国这样的联邦制国家的联邦政府就要大得多，在不能增加新的管理层次的情况下，设置行政副职就成为了一种必要的选择，有利于缩小管理幅度。
二、政府减副的必然性
既然行政副职制是因中国特殊的国情和历史文化造就的，那么政府为何又要实行减副呢？
谈及副职，我们不得不面对这样一个尴尬的现实：为了适应现实及发展的需要，我们设置了大量的行政副职，但在实际的行政活动及效果中我们却发现由此而来的很多问题。其危害可从以下几个方面来说明：
（一）削弱了正职应有的权责
按照行政组织的一般规则，行政首长负责制是最为重要的一种组织制度。根据首长负责制，在一个行政组织中，必须也只能有一个行政首长握有组织的最高决策权力并对组织的行为负实际的责任。而在设置了副职特别是设置了较多的副职的情况下，副职必然要从正职那里分解一部分权力和责任，这样也就势必导致正职的应有权力和责任受到削弱。尤其是，副职一多，分工必细，事权分散，行动迟钝，对统一指挥必有妨碍。
（二）削弱了职能部门的权责
在本来的意义上，职能部门就是为行政首长具体处理行政事务的。自从设置了副职之后，各个副职实际上分管了某些方面的工作，并且在某种程度上实际发挥着职能部门的功能。在这种情况下，原来的职能部门的功能就相对削弱了。
（三）使下级对上级的程序复杂化
一个职能部门的负责人，既要服从分管的副职领导，更要听从正职的指挥和命令，于是，为了使其能够在正副职间寻求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副职的增多，无论是正职还是副职抑或下属，都需要花更多的时间和精力来调整关系，协调矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本与管理人员特别是中高层管理者的数量成正比。副职的增多，使得官职趋于庞大，机构趋于臃肿。中国的政府机构多少次的精简之所以无法达到预期的目标，其原因当然是多方面的，但是副职的设置以及偏多不能不是一个主要原因。由于副职的增多导致的人员和机构的膨胀造成了管理时间、人力、物力、财力上的浪费，使得管理上的经费开支、人员配备、设备安排以及其他待遇等等都得增加，从而增加了政府管理的成本。
以上几个方面正说明了中国行政副职设置的无序状态。三、行政副职制的系统规划
正是由于行政副职制理论与现实两方面存在的合理性与政府减副的实践必然性间的矛盾，所以必须要对行政副职制进行全面系统的规划，以使其能发挥出应有的效用。
（一）行政副职的设置
行政副职的设置涉及两方面的内容，其一是在什么条件下或者什么样的行政岗位可以设置行政副职；其二是设置行政副职的程序以及设置后其地位如何。原则上，一般行政管理者可设行政副职，但是对于层级较低的行政管理者，当一般行政管理人员在能力、经验上足以应付该职位上所有事务时，则无须再设副职。
由于行政副职都是根源于行政正职管理者的需要而产生和存在的，对于它的设置程序，应首先由正职管理者提出方案，包括其设置的理由，设想的副职数以及管理的方案等。方案应由上级人事部门进行审查和批准，必要时报同级人大常委会备案，最后再由行政正职管理者负责实施，上级行政机关进行监督，从而使整个行政副职的设置合法化。
（二）行政副职人员的产生
在完成行政副职的设置之后，我们需要去配置合适的副职人员。这里也要解决两个问题：一是副职人员的主体资格，二是副职选拔的程序。
1.“副职”人员的主体资格。是指什么人能够担任副职，他需要具备一些什么样的条件。只有先对“副职”这一职务相关问题作深入分析，认清这一职务的工作性质、地位、作用和内容，才能据此对担任这一职务的人员提出要求，确定担任这一职务的主体资格条件。
2.副职选拔的程序。包括两个内容：首先是职务分析，系统地收集和分析与行政副职有关的各种信息。第二是资格考试，通过公开、公平、客观、竞争的考试方法为政府选录合格的“副职人才”。行政副职实质上是一种职务而不是一种一般行政职位，这就使行政副职有职业化的可能。我们可以先根据“副职”职业化的设想，将“副职”作为一门特殊的职业制定职业标准，再以此为据举行公开的考试。这种标准资格的考试可以依据行政职务等级的特殊性而相应地确定为若干层次，各个层次应针对不同级别的行政副职设定。
（三）行政副职人员的任免
在确定行政副职主体资格和选拔程序之后，对于被录用的人员还需要规范其任免形式。就一般行政副职而言，首先应由正职提出行政副职的候选人员，然后由上级行政机关进行资格审查及相关认定，最后再由正职从合格的人员中进行授权任命。对于任命的结果，报上级人事部门备案。而对于罢免程序，可先由行政正职提出罢免事由并作出罢免决定，然后报上级人事部门备案即可。
（四）行政副职的管理
按照行政副职职业化的要求，行政副职的管理主要涉及以下几个方面：
1.任期。行政副职的产生与任免主要取决于其正职，这种极强的依附性使得行政副职的在职期限应与其正职相一致，这将使行政副职具有更强的流动性和变动性。
2.人才储备。我们有必要去建立起一套完善的人才储备机制，利用现代的高科技手段，建立起详细、真实的“副职”人员资料库，以此作为他们今后被再次任用的可靠依据。
3.副职数的控制。副职数与副职的设置其实是一种成本与收益的关系。副职的设置其目的在于满足行政的工作需要，提高行政效率，这是收益；而任免安排一定的副职人员必然要增加一定的管理费用，这是成本。如何确定这种收益与成本的最佳结合点呢？由于副职的设置来自于正职的实际需要，在编制上有其特殊性，故不宜纳入行政编制体系。在具体确定行政副职人员数额时，首先要从最基本的职位分析入手，通过对正职工作的总体考评，估算出具体的工作量，然后需要考虑同类职位、正职的一般实际工作量和工作能力在现有科技水平的支持下，以及现阶段副职后备人员的素质能力水平，并结合管理幅度的相关原理，从而确定出某一职位所需的具体副职数。
只有通过这种全新的行政副职制度的建立，才能为政府部门合理有效的减副提供行之有效的途径，也才能保证政府机构改革的真正深入。
参考文献：
[1][美]加里·贝克尔.人力资本[M].北京:北京大学出版社，1987.
[2]周三多.管理学[M].北京:高等教育出版社，2005.
一、行政副职制存在的合理性
行政副职并非中国所特有，但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗？行政副职存在的意义是什么呢？
（一）从管理幅度看副职
国内外管理研究成果和管理实践经验表明，各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理，确定管理幅度应了解如下变量：（1）管理层次；（2）管理事务难易程度；（3）管理者的水平和管理手段先进程度；（4）被管理的机构或人员的素质。参照以上几点，我们可以看到：1）中国政府的现有管理体制，加上世界第一的人口数，我们的一级政府或一个管理者，其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的；2）在这个世界经济一体化，全球竞争白热化的形势下，中国政府所面临的任务是艰巨的；3）从管理者的水平和管理手段来看，中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养，很多都是在实践中摸索成才，可见还远未达到先进的程度；4）从被管理者的素质来看，中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始，经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小，其整体素质还有待提高。
在这样的现实状况下，中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构（或下级行政单位），行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下，一级政府多设几名行政副职，有可能缩小管理幅度，解决管理者对被管理机构和人员的失控问题；另一方面，对于管辖数量过多的政府部门与机构，在不改变管理幅度的条件下，通过设置行政副职来协助管理，也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。
（二）从同西方国家的比较中看副职
在西方发达国家，行政副职现象也有存在，但数量不多、范围不广，比如，德国、法国不设副总统、副总理，英国不设副首相，美国副总统也只有一个，且只起助手作用没多少实权，法国政府各部一般不设副部长等等。但中国却有着自己特殊的国情。首先从县一级政府的管理幅度看，与中国的县在层级和地位上最为相似的英国的郡，其辖中间层级行政单位平均幅度为6.5个，而中国的县辖基层行政单位平均幅度为25个左右。由此可见，在经济转型期间，在这样宽的管理幅度下，不设副职是不可想象的。
再看省一级的政府，中国一个省的人口和面积相当于欧洲一个国家，中国各级政府的管理幅度当然也远远大于这些国家同级政府的管理幅度。而至于中央一级，从国家结构形式来看，美国实行联邦制，州政府自很大，同联邦政府没有行政上的隶属关系，中国是单一制国家，中央与地方间存在行政隶属关系，因而，中央对地方政府的管理幅度比美国这样的联邦制国家的联邦政府就要大得多，在不能增加新的管理层次的情况下，设置行政副职就成为了一种必要的选择，有利于缩小管理幅度。
二、政府减副的必然性
既然行政副职制是因中国特殊的国情和历史文化造就的，那么政府为何又要实行减副呢？
谈及副职，我们不得不面对这样一个尴尬的现实：为了适应现实及发展的需要，我们设置了大量的行政副职，但在实际的行政活动及效果中我们却发现由此而来的很多问题。其危害可从以下几个方面来说明：
（一）削弱了正职应有的权责
按照行政组织的一般规则，行政首长负责制是最为重要的一种组织制度。根据首长负责制，在一个行政组织中，必须也只能有一个行政首长握有组织的最高决策权力并对组织的行为负实际的责任。而在设置了副职特别是设置了较多的副职的情况下，副职必然要从正职那里分解一部分权力和责任，这样也就势必导致正职的应有权力和责任受到削弱。尤其是，副职一多，分工必细，事权分散，行动迟钝，对统一指挥必有妨碍。
（二）削弱了职能部门的权责
在本来的意义上，职能部门就是为行政首长具体处理行政事务的。自从设置了副职之后，各个副职实际上分管了某些方面的工作，并且在某种程度上实际发挥着职能部门的功能。在这种情况下，原来的职能部门的功能就相对削弱了。
（三）使下级对上级的程序复杂化
一个职能部门的负责人，既要服从分管的副职领导，更要听从正职的指挥和命令，于是，为了使其能够在正副职间寻求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副职的增多，无论是正职还是副职抑或下属，都需要花更多的时间和精力来调整关系，协调矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本与管理人员特别是中高层管理者的数量成正比。副职的增多，使得官职趋于庞大，机构趋于臃肿。中国的政府机构多少次的精简之所以无法达到预期的目标，其原因当然是多方面的，但是副职的设置以及偏多不能不是一个主要原因。由于副职的增多导致的人员和机构的膨胀造成了管理时间、人力、物力、财力上的浪费，使得管理上的经费开支、人员配备、设备安排以及其他待遇等等都得增加，从而增加了政府管理的成本。
以上几个方面正说明了中国行政副职设置的无序状态。三、行政副职制的系统规划
正是由于行政副职制理论与现实两方面存在的合理性与政府减副的实践必然性间的矛盾，所以必须要对行政副职制进行全面系统的规划，以使其能发挥出应有的效用。
（一）行政副职的设置
行政副职的设置涉及两方面的内容，其一是在什么条件下或者什么样的行政岗位可以设置行政副职；其二是设置行政副职的程序以及设置后其地位如何。原则上，一般行政管理者可设行政副职，但是对于层级较低的行政管理者，当一般行政管理人员在能力、经验上足以应付该职位上所有事务时，则无须再设副职。
由于行政副职都是根源于行政正职管理者的需要而产生和存在的，对于它的设置程序，应首先由正职管理者提出方案，包括其设置的理由，设想的副职数以及管理的方案等。方案应由上级人事部门进行审查和批准，必要时报同级人大常委会备案，最后再由行政正职管理者负责实施，上级行政机关进行监督，从而使整个行政副职的设置合法化。
（二）行政副职人员的产生
在完成行政副职的设置之后，我们需要去配置合适的副职人员。这里也要解决两个问题：一是副职人员的主体资格，二是副职选拔的程序。
1.“副职”人员的主体资格。是指什么人能够担任副职，他需要具备一些什么样的条件。只有先对“副职”这一职务相关问题作深入分析，认清这一职务的工作性质、地位、作用和内容，才能据此对担任这一职务的人员提出要求，确定担任这一职务的主体资格条件。
2.副职选拔的程序。包括两个内容：首先是职务分析，系统地收集和分析与行政副职有关的各种信息。第二是资格考试，通过公开、公平、客观、竞争的考试方法为政府选录合格的“副职人才”。行政副职实质上是一种职务而不是一种一般行政职位，这就使行政副职有职业化的可能。我们可以先根据“副职”职业化的设想，将“副职”作为一门特殊的职业制定职业标准，再以此为据举行公开的考试。这种标准资格的考试可以依据行政职务等级的特殊性而相应地确定为若干层次，各个层次应针对不同级别的行政副职设定。
（三）行政副职人员的任免
在确定行政副职主体资格和选拔程序之后，对于被录用的人员还需要规范其任免形式。就一般行政副职而言，首先应由正职提出行政副职的候选人员，然后由上级行政机关进行资格审查及相关认定，最后再由正职从合格的人员中进行授权任命。对于任命的结果，报上级人事部门备案。而对于罢免程序，可先由行政正职提出罢免事由并作出罢免决定，然后报上级人事部门备案即可。
（四）行政副职的管理
按照行政副职职业化的要求，行政副职的管理主要涉及以下几个方面：
1.任期。行政副职的产生与任免主要取决于其正职，这种极强的依附性使得行政副职的在职期限应与其正职相一致，这将使行政副职具有更强的流动性和变动性。
2.人才储备。我们有必要去建立起一套完善的人才储备机制，利用现代的高科技手段，建立起详细、真实的“副职”人员资料库，以此作为他们今后被再次任用的可靠依据。
3.副职数的控制。副职数与副职的设置其实是一种成本与收益的关系。副职的设置其目的在于满足行政的工作需要，提高行政效率，这是收益；而任免安排一定的副职人员必然要增加一定的管理费用，这是成本。如何确定这种收益与成本的最佳结合点呢？由于副职的设置来自于正职的实际需要，在编制上有其特殊性，故不宜纳入行政编制体系。在具体确定行政副职人员数额时，首先要从最基本的职位分析入手，通过对正职工作的总体考评，估算出具体的工作量，然后需要考虑同类职位、正职的一般实际工作量和工作能力在现有科技水平的支持下，以及现阶段副职后备人员的素质能力水平，并结合管理幅度的相关原理，从而确定出某一职位所需的具体副职数。
只有通过这种全新的行政副职制度的建立，才能为政府部门合理有效的减副提供行之有效的途径，也才能保证政府机构改革的真正深入。
参考文献：
[1][美]加里·贝克尔.人力资本[M].北京:北京大学出版社，1987.
[2]周三多.管理学[M].北京:高等教育出版社，2005.
【关键词】行政事业单位;国有资产管理
公共管理PublicAdministration行政事业单位国有资产管理是我国国有资产管理论文工作的一个重要组成部分，其国有资产管理问题与行政体制以及财政体制有着密切的联系。然而，行政事业单位国有资产管理体制的改革是我国经济运行中的薄弱环节，不能有效的适应社会主义市场经济的要求，行政事业单位内部经常出现重复购置资产或者闲置资产等现象的存在，影响了公共资源的配置效率。因此，我国要加强对行政事业单位国有资产的管理，建立完善的管理体制，这对国民经济的发展具有深远的意义，更加有利于我国市场经济的发展和经济的进步。
一、加强行政事业单位国有资产管理的重要意义
国有资产在国民经济和社会事业的发展中起着至关重要的作用。国有资产可以分为对企业投资的经营性资产以及非经营性国有资产，其中国家向行政事业单位拨款形成的国有资产在非经营性国有资产中具有举足轻重的地位，因此，加强行政事业单位国有资产的管理意义重大。首先，建立和完善社会主义市场经济，不仅要求国有企业的经营性国有资产进行改革，也要求非经营性国有资产进行改革，只有行政事业单位进行改革，改变行政事业单位对国有资产过分浪费的现状，不使其成为国有资产管理的薄弱环节，才能建立更加完善的社会主义市场经济。其次，中国财政体制为了适应市场经济的发展，已经开始向公共财政方向发展，公共财政的建立不仅要求资金方面的分配，而且也强调管理方面的转变，要求加强预算管理，强化政府采购，因此，只有加强行政事业单位国有资产的管理，才能适应财政体制改革的要求，更好的实现公共财政的目的。第三，如果政府想转变自身的职能，就要加强行政事业单位的管理，对国有资产管理体制进行改革，建立合适的管理体制，提高国有资产的使用效率，让事业单位成为自主盈亏的单位，减轻国家的负担，进而达到政府转变职能的目的。而且，行政事业单位浪费国有资产的现象非常严重，经常成为政府官员贪污舞弊的工具，因此，加强国有资产管理是非常必要的。第四，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的财政收入大大增加，但是财政支出仍然很庞大，政府只有降低运作成本，才能提高资源配置效率，发挥国家财力的最大效益。行政事业单位的国有资产对于国家经济的发展具有十足的影响力，只有改善事业单位国有资产利用效率低下以及资产流失严重等问题，才能更加适应国家节约财政支出的要求，以有限的财力发挥最大的效益，为人民造福。
二、行政事业单位国有资产管理存在的问题
由于分散管理以及国家监督机制不完善，导致行政事业单位的国有资产管理存在很多问题，严重影响了财政资金的使用效率，影响了公共财政的安全。主要表现在以下几个方面：
（一）没有明确的界定产权归属问题，管理体制不顺从理论上来，国有资产属于国家，行政事业单位的国有资产主要是财政拨款形成的，但是长期以来，国家对于行政事业单位国有资产都疏于管理，国有资产管理体制本身也存在着缺陷，也就不能准确的界定行政事业单位国有资产由谁管理，怎么样管理的问题，导致产权归属问题不清晰，管理体制不顺。这就导致行政事业单位对于自身的国有资产存在认识上的偏差，很多行政事业单位不是代表政府行使所有权，而经常把国家拨给的国有资产当作自身的资产来使用，在国有资产管理机构的设置方面，没有明确的规定由哪个部门对国有资产进行管理，而且有些行政事业单位并没有设置专门的国有资产管理机构，这对于国有资产的管理都是非常不利的，这都是国有资产流失的起因。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门中，职能划分不清晰，出现交叉现象，内部财务管理与资产管理权限不清晰，这都是国有资产容易出问题的很大诱因，职能交叉，职能划分不清晰，都会成为贪官贪污舞弊的有效手段，这对于国有资产的管理是非常不利的。正由于国有资产管理的领导不注重国有资产管理，使得国有资产的改革成为经济改革的薄弱环节，而且经常会出现资产闲置或者浪费的现象。
（二）资产使用效率低，资产管理机制不健全首先，行政事业单位对于国有资产的配置不合理，我国大部分行政事业单位的资金来自于国家的供给，在会计核算方面，不具有企业性质的行政事业单位大多采用收付实现制进行会计核算，对于单位的资金需求并没有进行合理的预算，资产管理与预算管理脱节，由于不能进行有效合理的财务预算，资产重复购置现象非常严重，政府拨给的财政资金并没有得到合理的利用，整个行政事业单位缺乏科学合理的配置标准，对于国有资产的使用带有很大的随意性，而且对于固定资产的管理往往是非常不科学的，采用收付实现制并不能对固定资产计提合理的折旧，这对于预算来说，本身就是一个错误，资产配置极为不合理，而且行政事业单位经常出现盲目攀比的现象，利用国家的资产制造形象工程，严重浪费了国家的资产，造成国有资产大量的闲置浪费。其次，行政事业单位对于国有资产的使用及处置时浪费现象严重，在使用的过程中疏于管理，资产的实物管理与价值管理脱节，资产并没有得到充分的利用，大量国有资产被闲置，这都跟各个单位审批制度不合理有很大的关系，在对国有资产进行处置时，随意处置的现象时有发生，或者成为各个官员的工具，造成国有资产大量流失。
（三）监管不严，管理制度不合理按照规定，行政事业单位在处置国有资产时，应该进行评估，然后报国家部门审批才能进行处置，但是现在行政事业单位存在的普遍问题是不按照国家的规定进行处置，造成国有资产大量流失。
三、廉租房制度完善措施
首先，应该明确廉租房是一种公共产品，政府在提供廉租方的政策中要发挥核心作用。对于这些不足，作为住房保障制度建设主体的政府，应该不断加强完善廉租房的建设工作，使廉租房的修建、审核、监管、退出机制步入正轨，使城镇低收入人群能更多地享受政府廉租房政策带来的保障和实惠。
(一)、完善廉租房保障对象的申请、审批、审核及退出机制。一方面，需要全社会的共同努力尽快健全我国的个人征信体系。目前，我国的征信建设正处于发展阶段，个人征信系统的信息采集效率还有待提高。随着我国个人数据信息库的渐趋完善，相关审核机构在廉租房申请对象的申请、审批、审核及退出能实行更好的动态管理，提高执行效率。另一方面，政策的制定、执行要因地制宜，因时而异。随着经济的发展，地方政府要根据当地的实际情况不断地修改、完善廉租房的申请、审批、审核及退出条件。确保廉租房建设跟随时代的发展满足不同地区低收入群体的需要，保证廉租房的分配过程中的公平、透明。
(二)、扩大资金来源。首先，中央政府要加大转移支付，根据不同地区的需要给予财政支持，保证地方政府财力与事权相吻合。减轻地方政府的财政压力，减少廉租房政策在地方上的阻力。同时监督地方政府廉租住房保障补助资金能够及时到位。其次，改变单一的政府提供方式，发展多渠道的资金供应方式。在现有的几种资金来源渠道中，前六种受中央和地方的财政收入等的影响较大，筹措资金的弹性有限，政府可以通过鼓励社会捐赠及其他方式筹集的资金。在财政资源有限的情况下，政府可以给予适当的政策优惠或贷款担保，鼓励房地产商积极参与到廉租房的开发中来。不仅有利于解决廉租房供给不足的问题，减轻财政压力，还引进了市场竞争机制，有利于资源的优化配置，提高房地产商的社会责任感和认同感。
(三)、完善对地方政府的监督和激励制度。将廉租房以及住房保障体系的实施利用状况作纳入地方政府的政绩考核，加强地方人大等权利机关的监督工作。同时，中央政府适当加大对地方政府的转移支付，并建立一套有效的监督、审计系统使资金专款专用，减小廉租房建设给地方财政带来的压力，保证廉租房制度真正落实到实处。
(四)、完善相关的法律政策。制定相关的法律对廉租房政策的目标、制定过程、政府责任等明确规定，使廉租房制度规范化，规范化。保证政府对住房干预的公益性，规范政府干预只能及其行为。
(五)、政府采取财政补贴的同时应设法增强被补贴对象的“造血功能”。一方面提高低收入群日的增收能力，为他们提供就业指导、技能培训、信息服务等，提高他们的收入。另一方面为低收入群体的买房、租房提供更多的融资渠道。政府应鼓励房地产金融市场得到金融创新，发展多层次完善有效的的金融市场，为低收入者提供信贷支持和信贷补贴，使更多的低收入者能通过市场购房。
【参考文献】
[摘 要] 我国行政复议机构的设置目前存在着复议机构缺乏独立性，复议工作人员缺乏专业化，缺乏有效的监督制约机关和充裕的经费保障等方面的问题。作为运转比较有效的英国行政裁判所制度对于我国的复议机构设置的改革与完善具有重要的借鉴意义。建议在各级政府内部设立与各工作部门平行的复议机构,在复议工作人员的资格与条件上作出特殊规定，设置行政复议委员会作为监督和指导复议机构工作的经常性机构，最后还需要将复议经费纳入本机关的行政经费,由本级财政予以保障。 [关键词] 复议机构 行政裁判所 改革 监督 一 、我国行政复议机构设置的现状与缺陷 行政复议机构是行政复议制度的一个重要组成部分，复议制度是否健全且产生良好的社会效果与复议机构的设置是否科学有着十分密切的关系。我国的行政复议制度建设、运作从1990年的《行政复议条例》算起到1999年《行政复议法》的颁布实施至今，大约经历了十来年的实践，然而复议制度却依然可以称得上是问题多多！笔者在此仅对复议机构的设置及其运作略陈管见。[i][i]在这个问题上，笔者大致将其归纳为四个方面的问题。 （一）复议机构缺乏独立性 1990年的《行政复议条例》规定：“复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”；“县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。而1999年颁布的《行政复议法》尽管在总体上应该说是吸收了复议制度实践的经验，因而是进步的，但就行政复议机构内容的规定来说，却并没有关于行政复议机构的专门规定，而只是在总则中的第3条对复议机构做了一个简括的规定：“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”二者比较我们可以看出，按照条例的规定还可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事复议工作的机构，而复议法则只规定由政府法制部门一并连带着从事行政复议工作，这不能不说是一种倒退。因为作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏应有的独立性。《行政复议法》第12条到第15条集中地规定了复议管辖制度，从中我们可以看出：作为行政复议的机关要么是被申请复议行政机关的上一级行政机关或主管部门，要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。 现实中各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，而且主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，特别是一些长官意志、“以言代法”、“以权代法”现象，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，而变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式。这样就给复议工作的开展带来了很大的不便，从而严重影响了行政复议裁决的公正性。而实践中复议机构不独立的问题已经导致行政复议的公正性大打折扣，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。因为当事人除非受“复议前置”约束之外，至今选择复议的相对较少，大多都愿意直接选择行政诉讼，而且在复议实践中，复议决定作出于行政机关不利的撤销或改变的决定也寥寥无几，大多以维持了事，这使人们丧失了对行政复议应有的信心，同时使得该种制度设计很多时候流于形式。 另外，即便是在各级行政机关内部设立的行政复议机构，其组织建设上也十分地不健全。目前,我国行政复议立案数量不足、审理难的主要原因就在于复议的组织机构不健全。《行政复议法》规定，复议机关应当根据工作需要确立本机关的复议机构或专职复议人员。行政复议的程序性、技术性较强，要求复议机构和人员保持固定，承办人员具备较高的行政管理和法律专业知识。否则，就难以保证行政复议工作的规范化和正常化运转。长期以来，除公安等少数部门有比较健全的复议机构和专职人员外 ，大多数行政机关或者缺乏此类机构，或者不够健全，有名无实。这种状况很大程度上削弱了复议制度的固有功能，也给行政机关和申请人造成诸多不便。 鉴于上述缘由，为了保证复议机构依法行使复议职权，切实发挥行政复议的积极作用，就应当保证复议机关享有相对独立性，同时认真做好复议队伍的组织建设工作。这里的“独立性”是指复议机构地位要相对超脱，能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰。另外，设置公正独立的行政复议机构及审判机关审查有关行政行为，是我国“入世”议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。因此，为了履行承诺，实现行政复议的公正性和合理性，监督行政机关依法行使职权，必须改变目前行政复议机构不独立的现状，重新设计适应中国国情的行政复议机构。 （二）复议工作人员存在问题 我国现实中的行政复议机构工作人员配置亦难以保证复议工作的需要，行政复议的队伍建设差强人意。 首先，是复议机构的工作人员不足，难以应付复议工作的需要。目前有些省份的行政复议处仅有两个人，却要指导全省的行政复议工作，同时办理以省政府为行政复议机关的行政复议案件，显然难以适应工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一个人，使得行政复议工作几乎无法开展。现在大量行政复议案发生在市、县，但很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职人员配备不足。有的县、区政府法制机构只有一名工作人员，甚至还是兼职；有的部门只有法制机构的牌子，没有专职工作人员，造成该受理的行政复议申请无人受理，该办理的案件不能按期结案。 其次，在现有的为数不多的复议工作人员中，却又存在着素质不高、专业化不够的尴尬问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决，因此也就很难使得复议制度的预期价值发生作用。实践中行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，因此负责审议的工作人员如果不是谙熟各种法律规范，则很难能胜任复议工作。而我国对复议机构人员的任职资格却并无规定，其审理案件的效果便可想而知。由于一些行政复议人员素质问题，造成在作出复议决定时出现一些基本的法律常识性错误，这些都明显制约着行政复议工作的开展。实际上，这种状况已经在很大程度上削弱了复议制度的固有功能，给行政机关和申请人造成了诸多不便。 造成目前复议工作人员的这种问题的一个主要缘由在于相关立法内容笼统、不配套。无论是《行政复议条例》还是《行政复议法》都没有各种配套制度，对于行政复议机构工作人员的组成、任职条件、回避及审议规则等均未作明文规定，这些都影响到复议机构的组织建设，以至影响复议案件处理的客观与公正。 （三）缺乏有效的监督机关 尽管《行政复议法》在法律责任一章中比较详细地规定了各种法律责任，如对行政复议机构及工作人员和被申请人违法的具体责任的规定，但并没有指明追究该种法律责任的具体机关，其第38条也只是简要规定了复议机关负责法制工作机构的提出建议权。这就使得这种规定在现实当中没有多少可操作性，存在着虚化的可能最终导致行政复议机构缺乏有效的监督制约机制。 （四）复议工作缺少有效的经费保障 目前，各级政府的行政复议活动所需经费基本没有全面得到保障，行政复议机关内具体办理行政复议事项的法制工作机构本身的经费就不充裕，更别提有专门的复议经费的保障了。更有甚者，有些部门甚至对行政复议活动所必需的外出调查、核实有关事实证据的差旅费用也难以保证，从而严重地影响了行政复议办案质量，给复议工作的顺利开展带来了很大的困难。 以上复议制度中的这些问题筮须有效解决，而在当今这个经济全球化和世界一体化的世界大背景下，任何一个国家的各项建设活动都不可能“自说自话”，都需要认真地对待、借鉴外国的经验来解决本国的问题。综观各国的类似制度，似乎英国的行政裁判所制度对于我国复议制度的完善比较富有亲和力，下面就让我们来看看该项制度的情形。 二 、英国的行政裁判所制度 行政裁判所（administrative tribunals），也称为行政裁判庭、特别裁判所，其叫法不尽一致，还可以称之为tribunal（裁判所）、committee（委员会）、board（局）、commissioner (专员)、divi sion（司）等等。总之就是指普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政机关和公民之间纠纷及公民相互之间某些和社会政策有密切联系的等其他争议的准司法机构。但是它们是作为行政运作的组成部分而设立的。行政裁判所主要有两个任务：解决个人纠纷,主要是处理土地与财产问题以及就业问题；解决公务机关(通常是政府部门)与公民之间的纠纷。在英国设立行政裁判所有以下几个主要的理由：公正性、程序灵活简便、经济合理性、专门化和符合社会立法需要。[ii][ii]据统计英国现有各类行政裁判所近70类，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输和土地等领域。英国的行政裁判所主要分为四种类型，即财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所及外国人入境方面裁判所。从整体上来说，裁判所职责的重要性并不亚于法院，甚至其本身已经构成了比法院还重要的行政决定审查机制。 （一）发展简史 英国的行政裁判所制度是英国行政法领域一项非常有特色的司法制度。该制度在英国法史上的历史并不长，主要是在20世纪以来尤其是一战以后，才逐步产生发展起来。整体上看来，行政裁判所制度在英国的确立和发展大致可以分为以下三个阶段：第一个阶段是初步发展阶段，这一时期是20世纪初到二战；第二个阶段是行政裁判所急剧而又混乱的发展，这个阶段是从二战到1958年；第三个阶段是行政裁判所的规范化发展，这是从1958年发展至今天。[iii][iii] 在英国，最早意义上的裁判所可以追溯到都铎王朝时代。但我们现在所谈的行政裁判所主要是20世纪的产物，在20世纪前虽也有些个别裁判所出现，但并不是我们现代意义上的行政裁判所。现代意义上的裁判所，应从二十世纪之初开始追溯。英国行政裁判所的风行，其背景是20世纪初现代福利国家的兴起，以及由自由派执政的政府所推进的社会改革。 根据弗兰克斯委员会报告而于1958年制定的《裁判所与调查法》虽然篇幅不长，但是对各类裁判所的组成原则、裁判程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题做了明确规定，并且第一次规定了全国的裁判所委员会为一个常设监督机构。该法后来经过1966年和1971年两次的修订，就是目前所适用的《裁判所与调查法》。从制度层面来说，1958年的《裁判所与调查法》可以说是行政裁判所制度发展史上的一个重要里程碑，该法为行政裁判所制度的规范发展提供了鲜明的法律依据和良好的基础。从那之后，行政裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。但在英国，对裁判所的性质究竟为行政性质还是司法性质在行政学界与法学界长久以来存在着激烈的争议，且直到今日尚无定论，不过从实践情形来看，似乎裁判所制度的行政因素已经越来越少，而裁判的色彩则日益浓厚。[iv][iv] （二）组织结构及其人员构成 行政裁判所的一个基本特征在于它是相对独立于行政机关之外的，能超脱政治因素而独立地作出自己的裁决。对于任何案件的裁决，其都决不服从行政干预。而要实现这种独立，十分重要的一方面就是其成员不能由政府工作人员组成。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命；裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系。裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。对于行政裁判所的领导模式，裁判所委员会建议：对于专业化的裁判所应更多的适用总裁制（Presidential System）模式。让总裁成为裁判所体系中的首脑，对于各个裁判所的工作负有领导责任。 英国行政裁判所种类繁多、数量庞大、管辖对象不一，所以各行政裁判所的组织结构和人员构成差别很大，而且没有一部统一的组织法来加以规范——英国不存在一部适用于一切行政裁判所的程序法典。由于各个裁判所的性质不同，裁判所的人员构成也不尽相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balanced tribunal），其目的是使成员能够平衡各方面的利益，这类裁判所由一名独立的主席和两名成员组成。主席一般应具有法律资格，由上议院大法官提名任命。主席要努力去确证案件中法律问题和事实问题中所存在的漏洞，并决定应采取怎样的步骤来弥补这些漏洞，要特别注重维护 在上诉中处于弱势地位的当事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或从大法官同意的事先准备好的名单中由部长挑选任命。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成员的任命途径大致有三种，包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长、有时间和精力及经验学识从事该工作的中产阶层的人一般更有可能获得任命。而且很多时候，裁判所还是不得不去接受政府部门的提名，因提名而成为裁判所成员会有一种复杂的感觉，觉得自己是被“借给”裁判所的，这会削弱裁判所的独立性。[v][v]现代行政管理的一个特点就是具有专业性，由此引起的争端也不可避免地具有专业技术性，因此很多时候必须要求裁判所成员具有专业的经验和学识。行政裁判所的人员组成中，一般既有法律人士又有相关专业人士，这样在案件涉及专门知识时，他们的审理就比普通法官有优势。 （三）行政裁判所的制约监督机构和救济 作为监督和指导行政裁判所工作的经常性机构——行政裁判所委员会成立于1958年，它可以对受其监督的行政裁判所成员的任命提出一般性建议；它每年提出工作报告，对行政机关具有一定压力；它可以对行政裁判所程序规则的制定提供意见。理事会由16名成员组成, 其中15名由大法官和苏格兰事务大臣任命，且该委员会下设一个苏格兰委员会。非法律专家成员占多数，以保障理事会以一般公众的公平观念作为指导原则；非法律专家成员中包括工业、商业、工会、行政等方面富有经验的人才。此外,议会行政监察专员为理事会的当然成员。根据1971年的《行政裁判所与调查法》的规定，行政裁判所理事会的主要职责有：(1)监视、检查相应的各行政裁判所的规章制度与工作情况，并提出报告。(2)考虑和汇报根据该法可以提交委员会解决的有关裁判所的特殊问题。(3)对于提交委员会考虑的或者委员会认为特别重要的有关行政程序的问题或相关事项提出报告。从这里我们可以看出，其主要职责就是控制并审查为数众多的行政裁判机构的工作情况，并且还有权考虑并报告因制定法规定的由公开调查的运行而引发的事宜。 根据《1958年裁判所和调查法》规定建立起的裁判所委员会，本意旨在监督裁判所的组织和运作，其性质是咨询机构，而非执行机构。但从实际操作来看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委员会仍然只是一个起不了很大作用的咨询委员会，其权力行使是很有限的。因此，可以说从总体上看，行政裁判所委员会对行政裁判所的监督和制约是软弱的。一方面，行政裁判所本身没有执行权，只是一个咨询机构，本身不具有任命裁判所成员的职能，只是有权对裁判所和相关的调查进行一般的监督。另一方面，由于它的成员是兼职的——多数没有报酬，而且工作人员很少，预算也有限，不能完全地胜任有效地监督每年几十万起的诉讼与调查活动的工作。 但是，裁判所委员会的存在至少是有了一个常设的监督组织机构，能够对行政司法的重要问题开展研究和咨询，并且能从一种相对独立的立场发表意见和批评，因此其价值也是不容忽视的。裁判所委员会对于政府的任何咨询事项都应给出报告做出回答；也可以对法律所列的裁判所的人员组成提出建议。在任何裁判所程序性规则颁布之前，都必须向裁判所委员会进行咨询；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。 当然，尽管英国的行政裁判所制度在现实中起到了不容小觑的作用，甚至某种意义上构成了比法院还重要的行政决定审查机制，但其并非一点问题都没有。比如，各行政裁判所数量众多且十分零碎，管辖不清，当事人有时无所适从；行政裁判程序虽不复杂，但确定性较弱。各种类型的行政裁判由于工作对象不同，适用各自独特的程序规则，造成裁判缺少系统性和规范性；裁判所委员会的职能在实践中过于局限，地位过于羸弱，它的人员和配置的资源都不足以完成自己的任务。因此其本身也还处于不断的发展与完善之中！[vi][vi]但是这并不妨碍我们借鉴其成功经验来改革和完善我国的行政复议机构的设置，最终促进我国行政复议制度效能的充分发挥。 三、启示与借鉴：复议机构设置的改革之途 将英国行政裁判所与我国现有的行政复议机构相比较可以看出，二者存在着如下一些差别：首先，在设立方面，前者是直接根据议会通过的 法律而设立的，不是根据国家行政机关的委托立法和部长的自由裁量设立的；而我国行政复议机构是由行政机关依法设立的。第二，在独立性方面，行政裁判所独立于行政机关，只根据事实和法律裁决案件，基本不受行政机关的无端干预；而我国行政复议机构由于设置在行政机关中，因此在独立性方面的效果就很差，基本不具有多少独立性。第三，在裁决适用程序方面，行政裁判所审理案件是不适用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的简便、灵活和迅速的准司法程序；我国行政复议程序则兼具行政性和司法性，只是司法性较之行政性稍稍突出一些。第四，在救济方面，当事人不服行政裁判所的裁决通常可就法律问题向高等法院上诉，部长或者上级行政裁判所也受理个别上诉案件；这一点与我国比较相似，我国除复议终局的案件之外，都可以提起诉讼，只是我国行政首长不能受理行政诉讼案件，而且二级复议在我国也比较少见；第五，在受理范围方面，行政裁判所不但受理行政争议，也受理民事争议；而我国行政复议基本上只受理行政争议，而且还只受理除了内部行政争议之外的行政争议。[vii][vii]当然，英国行政裁判所的优点是显而易见的：专门复议机构的人员专业性、技术性较强，裁判所的成员一般都是各行各业的专家, 它的成员既有法律知识，又有行政管理经验，因而能够保证专业权威性。其次，专门复议机构常设，有较强的独立性，因而有助于树立公正、权威的形象，博取当事人的信赖。适用法律和程序比较灵活，不受“判例”拘束，解决行政争议迅速及时等等。 考虑到我国现行复议机关设置的弊端，借鉴行政裁判所制度，结合我国的特殊国情，笔者在此大胆地为我国复议机构改革提出如下构想：[viii][viii] 首先，在县级以上（含县级）各级人民政府内统一设立行政复议机构，地位上平行于各级人民政府的工作部门。之所以不主张建立类似英国裁判所那样的机关，主要是出于我国特殊的制度建设情形的考虑。我国已经建立起的复议机构体系主要的问题在于缺乏相对独立性，一旦将现有的制度推倒后建立完全独立的复议机构体系，则不可避免地会大幅增加制度改革成本。而针对现有的制度，似乎在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机构就可以很大程度上解决其开展工作的独立性问题，比完全推倒重来的制度改革所带来的震荡要小的多！考虑到各级政府内部一般都设有法制办公机构，因此复议机构宜在其基础上组建，以免造成资源的浪费。而乡镇政府的复议事项由于其自身的条件限制，似乎可以直接交由县级政府的复议机构统一受理。同时，对于现有的垂直领导的一些机关（如海关、金融、国税和外汇管理等）的复议，则可以考虑统一交由各级政府的复议机构来受理，因为原有的复杂、混乱的复议管理设置在现实中的运作弊端显而易见。[ix][ix] 其次，对行政复议机构成员的资格应有严格的限制，必须是法律和行政方面的专家或者是具备相当社会工作经验及知识的人。不对复议工作人员的资格和条件作出规定，就难以保证复议工作的有效开展。行政复议机构的负责人和一般的成员为专职工作人员, 另外可以考虑聘请一定数量的外面的专家作为兼职工作人员，以提高工作队伍的整体专业素质。行政复议机构应当将录用和聘任的工作人员按不同专业设置花名册，供复议申请人自主选择复议受理人员。 再次，在各级行政监察机关内设立类似于英国行政裁判委员会的行政复议委员会，作为监督和指导行政复议机构工作的相对应的常设性机构。作这样的设想是因为，行政监察机构是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监督的机构，而行政复议机构是由县级以上地方各级人民政府设立的，在性质上仍然属于行政机关的性质，因此,在行政监察机构内设立行政复议委员会对其实施监督是可行和恰当的。行政复议委员会在实施监督和指导的过程中，有对行政复议机构工作的检查权、调查权、建议权和处分权。此外,应赋予行政复议委员会报告权和公开调查结果权。行政复议委员会每年提出工作报告并公开发表，可以对行政机关造成一定压力。另一方面，行政复议委员会在调查行动结束之后，有权通过刊物和新闻媒介将调查结果公之于众。[x][x] 最后，各级政府和部门都必须依照有关法律规定，将行政复议经费纳入本机关的行政经费，由本级财政一同予以保障。没有资金上的支持与保障，复议工作的高效开展与运作就无异于痴人说梦。
腐败与权力滥用是紧密联系在一起的，腐败必然以权力滥用为前提，从更广泛的意义上说，权力滥用与腐败就是一回事。
公职人员是公共权力的载体的一个层次，行政机构是公共权力载体的另一个层次。既然都是公共权力的载体，就都有权力滥用的可能。当然，机构的权力滥用与公职人员的权力滥用总是交织在一起的，因为机构的权力总是由具体的官员来行使的。不过，行政机构权力的滥用虽然是具体的官员行为，但它不是单纯从个人利益出发，不单纯是个人行为，或者是从本地区本部门的小团体利益出发，或者是集体行为，从而更具有欺骗性。
公职人员的权力滥用一般被公认是，“越轨”行为，腐败行为。可政府机构权力的滥用却有更强的外部欺骗性，其“越轨”倾向通常被低估。虽然政府机构权力的滥用通常危害更大，影响更坏，但却不被重视或能得到更多的宽容。如果从个人权力与机构权力关系的角度来看，机构的权力通常是个人权力的依托，官员离开了国家公共机构，也就无公共权力之可言。机构权力对官员个人权力具有决定作用。依此可以说，机构权力的滥用可能更具破坏力。
作为国家机关的政府，应当把公众利益放在第一位。纵观世界，任何一个国家的政府都把公众利益作为政府管理宗旨。政府和国家公务员在处理社会事务时不谋私利，这是政府实现其合法性能力的主要途径，否则政府存在的合法性就要受到挑战。在新的历史时期，江总书记对我党提出了“三个代表”的要求，这必然也是对党所领导下的行政机构的要求。
行政机构权力的滥用主要反映为权力边界的突破和权力行使的随意性。
一是越权施政
行政机构的越权施政，是指行政机构超越自己权力范围的用权行为。
越权施政的突出表现之一是行政机构对人民群众生产生活的粗预，甚至对人身权力的粗暴侵犯。政府违背农民意愿强迫农民种这养那，背离市场规律，常常给农民造成巨大损失，政府却不用承担任何责任。越权施政的突出表现之二是政府对经济（主要是对企业）的不适当干预。很多的行业主管部门和地方政府总是把企业的干预权不愿真正下放给企业，或者名义上放实际不放。干预企业经营，干预企业的人财物。越权施政表现之三是以权代法。越权施政表现之四是“超标”收费。一是没有收费的规定但收了，二是有收费的规定但实际收费超过了规定标准，三是各种形式的以罚款代处罚。
二是部门权力扩张
职能的扩张与财产权的扩张改革开放以来，中央放权一直是个大趋势，伴之而来的是地方政府或政府部门乘机扩张“势力范围”，地方政府或政府部门的职能扩张，主要有三种做法，一是截留中央下放给基层（政府、事业部门、企业）的权力；二是向基层收权；三是通过立法（行文）、报批、习惯做法等手段新造职能。
单位财产权的扩张，实际上是部门同国家争利益、争财产控制权，并进而为本单位本部门带来额外收益和“方便”。一些部门和地方政府通过立法为自己争审批权、处罚权、发证权、收费权和其他权力，以至于出现了政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力“罚制化”的可怕倾向。许可权往往与收费联系在一起，依法行政就成了依法限制，依法限制又是为了依法收费；结果，依法行成了以罚行政。在行政管理法制化的名义下把已有的和争来的处处限制、动辄收费的权力和做法用条例、法规固定下来。与此同时，部门之间财产控制权互相攀比，争基建，争小车，争福利。
三是关系用权与感情决策
通俗地说，关系用权就是在行使公共权力时针对不同的人有不同的做法，见风使舵，厚此薄彼。在处罚时对关系好的处之以轻，对关系不好的处之以重；在审批项目审批许可证时优先考虑关系户，对家乡的项目、“老主顾”的项目批得快批得多批得大，其它则慢批少批小批。关系用权表现上看不违法也不违纪，所以通常也不会被查处。
关系用权的典型当推人事任免上的一些问题。突出表现为，在干部选拔上存在“由少数人选人”、“在少数人中选人”的两少现象，干部选拔机制中缺少生机，缺少激励，缺少竞争，缺乏活力。在用人问题上不从工作需要出发，不从国家利益出发，不从人民利益出发，以我划线，远君子，近小人，对善于做表现文章的人，善于为领导办私事的人，在使用上或打电话，或写条子暗示，甚至公开推荐，越权任命，而对有真才实学的人不提拨、不重用，打击报复，穿小鞋；有的以感情、私情代替党性，任用干部在老同事、老部下、老朋友、老乡内画圈圈，拉帮结派，培植个人势力；更有甚者，在选人用人问题上搞交易，你提拔我的人，我提拨你的人，收受贿赂，买官卖官，是非不分等等。
四是以权谋“公”与以钱谋“公”
所谓以权谋公，就是有权力的部门凭借权力为本单位部门创造利益；所谓以钱谋公就是为了本单位本部门的利益，以本单位本部门的名誉出现，以送钱、财、物等进行行贿，或者请吃请玩。现在干部中流行所谓“关系就是生产力”的说法，有人甚至为腐败辩护，说腐败是经济发展的剂、催化剂。这些都是以权谋公与以钱谋公的现实反映。
在现实中，腐败行为表现出主体越来越法人化、集团化的特点。有人把这种现象称之为“公贿”现象，它是一种更深层次的腐败现象。在“公贿”博弈中，行业特权普遍化，法人犯罪现象猛增，“靠山吃山，靠水吃水，靠权吃权”的现象越演越烈。集团谋私现象，表面看来为公，实质还是为个人营造左右逢源的社会环境，或者为了本单位本部门更有权威，或者为了“小金库”更充实些，归根到底还是为私。
随着国民经济的高速发展，“公贿”的违法犯罪触角已伸入社会诸领域。“公贿”的存在和泛滥，不仅败坏党和政府在人民群众中的形象，而且污染了整个社会的风气，毒化了人们的心灵，扰乱了市场经济的正常运行秩序。“红包”的泛滥，致使我们的经济生活中有悖经济规律的怪事迭出，大量国有资产流入个人腰包。
五是情感决策
指决策前不做深入细致的调查研究，决策时不根据科学依据，不按照科学程序，而是凭决策部门（决策者）的一时情感、偏好进行决策。有学者把它称为“紫色腐败”或“决策腐败”。（沉吟：《腐败三色论》），（《领导科学》1997年第12期）具体来说，情感决策主要表现为位高权重者并非为满足个人私欲的随心所欲决策，而是决策后因敷衍塞责给党的事业、国家和人民造成重大损失的行为。由于它并不一定具有蓄意性或谋私性，因而一般并不把它视为犯罪或腐败。实际上，这是对权力的随意使用，是权力的滥用。这种权力的滥用与其它的滥用从危害性来说并不存在差别。
行政机构权力滥用不仅使行政扭曲，还使社会扭曲
（一）导致行政低效与机构膨胀
机构权力滥用通常导致行政效率低下。(1)越权施政带来三个不良后果：一是放大了管理者与被管理者的不信任，二是挫伤被管理者的积极性，培养其堕性；三是增加管理者与被管理者之间磨合难度，甚至制造矛盾。(2)权力扩张带来以下不良后果：一是权力“圈地运动”中常常形成利益冲突者，协调关系需要耗费大量人力物力；二是职能——财权的互动扩张，政府部门事务越来越多，许多不该由政府部门管理的事政府部门管了，而许多政府部门应该管理的事却因人力物力的分散而力不从心；三是机构及部门财权无限扩张使政府直接占用并消耗的社会资源越来越多，行政陷入高投入低产出境地，(3)关系用权不以社会利益为目标，而以个人私利为目标。它会刺激非正当竞争，照顾后进，挫伤先进，出现负向激励，而且给国家政治和经济建设造成损失。人事上的关系用权危害最大，它从根本上降低和扭曲党的德才兼备干部标准，助长了干部选拔任用的不正之风(4)以权谋“公”与以钱谋“公”从小团体利益出发，其实质就是与社会与国家争利。
行政低效与机构膨胀是紧密联系在一起的，行政效率低就需要更多的人和更多的机构来处理既定的事务，而人多了机构庞大了就难于调度难于协调难于指挥，形成恶性循环。其结局是，机构臃肿，队伍庞大，争权夺利，互相掣肘，滋生了，也给国家财政带来了沉重的负担。
（二）恶性裂变，腐蚀社会
权力滥用象癌细胞一样存在着恶性裂变机理，并通过自我繁衍腐蚀社会。其恶性裂变表现为权力滥用的示范效应、推动效应和拉动效应。“示范效应”也就是权力滥用的榜样性。“推动效应”表现为会增强权力滥用本身。“拉动效应”之一是在滥用中得到权力倾向于滥用，之二是使某些坚持原则者因通常处在不利的竞争地位而不得不“染污泥”。
（三）行政机构官僚化，衙门化
行政机构官僚化，衙门化，一方面，是指行政机构的一种行政理念，他们不把自己看作是人民的服务机构，而是把自己看作是人民的统治机构、指挥者、教化者；他们不把为人民办事当成自己的职责，而是把它看作是对当事人的一种施舍。另一种情况是指行政机构在人民心中的主观印象，政府不再代表他们的利益，而是成为了人民利益的对立面。
滥用行政权力，行政权力的行使距离人民目标和人民标准就越来越远，人民将越来越把其看成官僚机构。权力的滥用，使领导失去公仆本色，外化官僚形象。权力滥用，恶化党群关系，干群关系。权力滥用，将使机关衙门化。门难进，脸难看，事难办，是我们一些行政机构工作作风的真实写照。
（四）社会官僚化及社会效率损失
如果一个社会过于注重官本位，这个社会就是官僚化的社会。所谓官本位，就是用官的大小、官阶高低作为标准或参照系去衡量一个人的社会政治经济地位及人生价值。新晨
权力和官位在我国传统价值观中占有十分重要的地位。这种价值观至今并没有发生根本动摇。正是因为人们重视官位和权力，才会有人治的产生。讲排场，讲阔气，实际上是讲“官气”。开会得有领导人到场才有气派，开业有领导人到场才够档次，开工有领导人剪彩才够重视，学术讨论有领导到场讲话才显得正统。官本位的另一种表现就是无论是什么样的社会组织，都与行政级别挂钩。本来，在社会主义市场经济条件上，局级企业也不会因为级别高而不亏损、不倒闭，科级公司也不会因为级别低而不盈利、不发展。但因为官本位的影响根深蒂固，破了产的大企业“官员”可以调走，可以升迁，可以寻求自己命运的“柳暗花明”，至于企业命运如何，与已无关。这种官本位导致党政机构的权力过大并滥用，结果啥事都唯其马首是瞻，啥事都要官来拍板，啥事都要由官来决定可做或不可做以及怎么做，“官僚”成为社会运行的主心骨。超级秘书网
社会官僚化必然导致社会的低效化。原因之一，官僚化的资源配置，难以达到最优境界。原因之二，社会主体会把更多的资源用来投资于官场而不是市场。原因之三，官本位行为取向从内外两方面加剧了机构膨胀进而降低政府效率。原因之四，官本位更倾向于鼓励寻租。公共选择学者认为，寻租得到的利润并非是生产的结果，而在寻租过程中，这些资源却“没有生产出纯粹价值”，“没有任何社会报酬”，是社会资源的浪费。
总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调:在全国范围内,大幅度、大范围减免农业税,并重点推进乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等改革。随后,第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。为此,与废除农业税相配套,后农业税时代的全国乡镇机构改革全面展开。本文以湖北省某乡为例,拟分析乡镇行政体制改革中存在的法治缺失以及废除农业税后因公共财化而导致的行政法治存在的问题,并就此提出具体的解决对策。
一、废除农业税引发的行政法治缺失
(一)乡镇机构改革实践与法治行政相悖
现代行政是法治行政。行政法治的一项基本原则就是法律保留。所谓法律保留,即指国家某些事项只能由立法机关立法,而不能由行政机关立法,除非行政机关基于立法机关的授权。我国《立法法》第八条、第九条规定,属于国家基本政治制度、经济制度的事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过法律加以规定。但如果这些事项尚未制定法律的,可根据实际情况由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院对其中部分事项制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
《立法法》第八条第二项规定:各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能制定为法律。乡镇人民政府作为我国的基层政权组织,有关其组织和职权事项无疑属于法律保留的范围。乡镇人民政府的机构、职权的撤、销、并、转以及工作人员的精简只能由法律规定或者由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规规定。而在农业税废除后的乡镇机构改革中,该乡的改革依据却是省委文件。
该乡根据省委文件精神而不是政府组织法或编制法或编制法规,核定行政编制和财政所事业编制,并且根据编制数目对原有机构进行了大规模的撤、销、并、转。①该乡机构改革实况表明,我国行政组织法律制度的滞后和缺乏严重制约乡镇机构改革的步伐,乡镇机构改革处于无法可依的状态。显然,撤销政府机构而重新设置新的机构以及核定工作人员编制没有法律依据,不符合法律保留原则。
(二)行政财权事权配置与给付行政相悖
根据行政的任务,可把行政分为秩序行政和给付行政。给付行政是指行政主体通过给予的形式,使个人或团体得到实际利益,并追求一种利益的行政,具体包括对生活弱者的保护、公共设施的管理等方面的内容。随着行政法治的进程的发展,从秩序行政逐渐发展为给付行政,成为现代国家行政管理的重要形式与标志。
经过20多年的改革开放,我国的国民经济和社会事业获得了巨大发展,国家财政实力不断增强,财政收入稳定增长的机制已经基本形成,农业税占国家财政收入的比重不断下降。虽然农业税占中央财政收入的比例从1950年的51%下降到现在的不足1%,取消农业税对中央财政减收的影响不大,但废除农业税却极大影响地方财政尤其乡镇财政收入,乡镇财政收入一般减少50%左右。根据十届人大二次会议财政报告,农业税取消前,2003年中央财政自给系数是1.596,地方财政自给系数是0.573。农业税取消后,在现行分税制条件下,地方财政自给系数不容质疑将会变得更低。相应地,地方财政提供公共产品的能力更弱,给付行政显得更力不从心。
地方事务千头万绪,地方财政开支名目繁多,涉及地方安全、公共产品建设、计划生育、文教卫生、发展经济等诸多方面。在地方行政财权大幅度减少的情况下,国家一方面通过中央转移支付弥补地方损失,另一方面通过乡镇机构改革以减员增效。但从乡镇改革实践可以看出:机构改革人员分流并没有实际减少人员经费。所以乡级财政不得不力保机构运转,使得公共产品等公益支付力不从心。比如根据国务院发展研究中心的一项调查,我国农村义务教育投入中78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,11%左右由省财政负担,中央财政负担仅为2%。在农业税废除前,乡镇债务已普遍沉重,比如据农业部的一项调查表明:2001年我国乡级债务达到1776亿元。平均每个乡镇欠债700万元。在农业税废除财政收入减少的情况下,乡级政府很难兑现农村义务教育投入。此外,转移支付因缺乏法律或者行政法规的规制难以到位,另一方面因计算方式本身的问题转移支付核定的数目并不一定能满足乡镇的实际需求。中央与地方的行政财权与事权不配套,乡镇行政财权与事权不配套,严重阻碍地方公共事务的落实。基于以上事实人们不得不思考:如果乡镇财政公共支出缺口,地方公共财政无力提供的公共产品是重新转嫁给农民?还是由政府之外的社会提供?或是由上级政府提供?转嫁给农民违背减免农民负担的大政方针;转嫁给上级政府显然也有困难,因为上级政府的财力也十分有限;那么转移给社会又可不可行呢?这涉及到政府向其他行政权主体分权。
但通过以上分析可以看出,现行行政权本身的配置以及事权与财权的分配不够科学已是不争的事实。乡镇政府以其现有财力能办什么事?乡镇政府因其财力不足而导致的公共产品的缺失应该由谁来补位?能不能转给非政府组织?中央以其财力该办什么事?地方以其财力能办什么事?中央地方各自该办什么事?这是实现行政法治必须解决的问题。
(三)弱化公民权利保障与服务行政相悖
行政法的本质精神是为人民服务。为民服务是行政法治的目的和中心课题。现代行政法实质上是服务行政法,兼具服务与受益的功能。“行政权也只有被运用于服务,才能被认为合法和正当,否则就属于权利的滥用。”服务行政是法治政府的重要内容。认真对待权利是乡镇机构必须表明的一种法治姿态。然而废除农业税后政府机构改革的方向偏离服务行政的轨道。在该乡机构改革中,把精简、撤消服务机构作为乡镇改革的突破口值得商榷。皮之不存,毛将焉附?从另一角度分析,服务机构可以精简,而人民需要的服务本身必须保留。而当前改革只是一味注重精简机构没有解决好人民需要的服务的保留问题。
行政权弱化是行政权重构的基本方向。然而,“在现代社会,为了社会的利益和保障个人权利,政府应当同时也必须积极主动地干预社会。”也就是意味着“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转变过程中决不能一味地弱化社会管理权力,反而在某些社会管理权方面应当增强。服务行政要求强化而不是弱化公民权利保障尤其农民权利保障。在当代中国国家与社会的关系模式中,市民社会仍然欠发达,公民权利的实现仍然依赖国家尤其行政权的积极行使。在农村社会里这种依赖性更强。行政权来源于公民权利,从根本上应该服务于公民权利。一方面,公民权利是行政权的边界,行政权赋有通过国家的力量保护公民权利不受非法侵害的义务。另一方面也有责任为公民权利的实现提供物质和制度保障。简单地撤消服务机构而不再提供服务职能与服务行政的理念背道而驰,与政府存在的目的相去甚远。被转体的农业服务中心等为广大农村提供公共服务的机构退出事业编制,它们以什么样的法律地位存在,它们的权责由谁承受?在现行行政权的制度安排中没有列明。行政权转移的受体出现真空,服务主体虚无为民服务怎能落实?超级秘书网
二、从行政法治层面探讨废除农业税后的制度建构
行政法治不仅强调行政权力实施过程中的法治化问题,更加注重立法中关于行政权力的法律控制。废除农业税后的制度建构主要解决在立法中如何顺应行政权和行政主体的变迁,即如何在不同行政主体之间配置行政权力与责任,并使其在制度上接受立法与司法权的监督。实现行政法治,首先要制定良好的法律、行政法规、行政规章,以依法行政。其次违法行政应当承担法律责任,对行政权进行监督。具体说来应当完成以下制度建构。
中图分类号：D63—39
文献标识码：A
文章编号：1009—3060（2012）03—0063-05
一、引言
微博，即微博客（Microblog）的简称，是一个基于用户关系的信息分享、传播以及获取平台，用户可通过互联网以及各种数码客户端登陆微博，即时每条140个字符以内的信息，实现即时共享。
根据2010年微博年度报告，微博对当下网络舆论格局产生了巨大影响，成为网民爆料首选方式。2010年舆情热度靠前的50起重大舆情案例中，微博首发的有11起，占22%。从河南考生被落榜事件，到江西宜黄拆迁事件、“李刚门”等，微博都发挥了重要作用。
如何引导微博舆论，提高微博时代的网络执政能力成为政府面临的一个重大课题。2011年国家主席在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表重要讲话，明确提出进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制，提高社会管理科学化水平。
中国政府利用微博的现状如何？区别于企业微博、名人微博，政府微博具有哪些突出特征？政府如何更好地利用微博提高执政能力？基于以上问题，本文尝试予以探讨。
二、研究设计
本文采用内容分析的研究方法，对2011年“两会”期间新浪政府微博进行统计分析，以期了解当下政府微博传播的基本特征，以及存在的主要问题，并尝试在此基础上提出策略建议。选择新浪和“两会”主要基于以下两点考虑：新浪微博是国内最大、最具影响力的微博平台；“两会”是中国政治传播的集中展示，是最能突出政府对微博使用成效的时间段。
本文所研究的政府微博具体分为两种类型，一类是政府微博，一类是官员微博。政府微博是指以政府机构名义开通的微博，如广东省新闻办开通的微博；官员微博是政府机关里的官员开通的微博，如广东省委书记开通的微博。本文对政府微博用户数量、机构用户行业构成、转发和评论次数、最受欢迎的微博话题进行了统计。
三、主要研究发现
1 政府开通微博数量整体较小；地方官员开通微博的活跃度高于省市和国家政府官员；新闻宣传类政府机构是开通微博的主体
根据统计，新浪政府微博总共1481名。其中，官员微博数量为1352名，政府机构微博为129名。官员微博主要涉及国家、省市以及地方政府官员三个层次。其中，地方开通微博的官员数量最多，420名，占所有开通微博官员总数的47.29%；其次为国家层次的政府官员，198名，占22.3%。省市政府官员开通微博的数量为235条，占26.46%。从不同层次官员开通微博的数量可以看出，地方政府官员开通微博的活跃程度远远高于省市和国家政府官员开通微博的活跃度。
开通微博的政府机构中，超过半数为新闻宣传类机构，占62.02%，包括政府宣传部、新闻办公室、外宣办等。其次，是地方政府机构包括各级政协、人民政府及其政府网站，占17.83%。这些微博的实际管理者很大一部分仍是相关的新闻和宣传机构，因此新闻宣传机构所占比例实际上甚至超过62.02%。
其分布的行业非常丰富，包括4所税务或财政部门、2个社区街道、2所涉外或侨务机构、2所工商和招商机构。另有消防局、地方人大、司法局、公共服务（市民服务热线）、规划局、环保局、纪律监察网、艺术馆各一。其他不属于以上分类的还包括市政府系统培训中心、长白山管委会、宁海县大型活动办公室等。
综合来看，新闻宣传机构目前占据了绝对的主导地位。但其他类型机构也在增加，涉及的行业越来越多，开通微博的部门以提供公共服务的部门为主。
2 沿海地区的广东、江苏、浙江。首都北京和西南地区的四川、云南开通政府微博的数量最多
开通政府机构的微博主要来自西南地区的四川、云南等省份，其中四川28家，数量最多；其次是云南，21家；再次是东南沿海地区的江苏、广东、浙江等地，其中江苏、广东分别为10家，浙江8家。贵州、、陕西、天津则无政府机构微博开通。作为政府机构林立的北京，则只有4条。（见图1）
从官员开通微博的地区分布来看，北京官员开通微博的数量遥遥领先，共计401条。其次为广东，148条。再次为江苏、浙江，分别为68条和65条。
综合官员和政府机构开通微博的情况来看，广东省的官员和政府机构开通微博的数量都在全国领先，可见广东省官员和政府机构对于微博传播持非常积极的态度。其次，江浙两省的官员和政府机构同样也积极尝试开通微博。此外，西南地区开通微博的官员和政府机构都不少，且两者之间数量较为平衡，总体比较活跃。而西北地区，特别是地区，官员和政府机构的微博用户数量极少。总的来说，沿海地区、首都地区和西南省份的微博开通程度较高，而西北和中部地区开通程度较低。
3 信息公开、新闻成为政府微博的主要功能；政府信息是政府微博的主要内容
本文对政府微博的内容进行了统计。根据统计，政府微博内容主要以原创为主，转发其他信息来源的内容很小，政府信息是政府微博的主要内容。在政府机构的微博中，99%的微博内容都是原创，仅有1%的内容为转发。在官员微博中，80%的内容为原创，20%内容为转发其他来源。由于政府（无论是官员还是政府机构）是公权力的人、执行者，政府掌握大量社会信息资源，因此政府微博的主要功能即是信息公开和新闻。政府微博内容以原创为主是政府主动设置议程、加强信息公开的一个重要体现。
根据对政府微博转发来源的统计，主要转发的来源包括转自认证机构、转自认证个人、转自普通个人等几类。政府机关转发的2条微博全部转自认证机构，分别来自“新浪科技”和“CDTV成视新闻”；而转发的116条官员微博中，54条转自微博认证的个人用户，30条转自认证机构，18条转自自己以前发表的微博，12条转自于未认证的普通网民。
比较政府机关转发的微博来源和官员转发的微博来源可以看出，官员转发的微博信息来源更加多样化，体现出个人色彩；而政府机构转发的微博转发来源十分单一，全部来自认证机构，体现出官方色彩。
4 政府机构微博的活跃度要远远高于官员微博的活跃度，但政府微博的整体活跃度不高
本研究设计了“活跃度”这一指标来衡量政府微博的活跃程度。政府微博的活跃度一（一定时间内）的微博总数/用户总数。
“两会”期间，总共1352名官员发表了575条微博；总计129个政府机构发表了168条微博。根据上述公式，官员微博的活跃度为0.42，政府机构的微博活跃度为1.29。因此，政府机构微博的活跃度要远远高于官员微博的活跃度。但政府微博的整体活跃度不高。其中原因也可以理解，政府机构微博往往有专人负责，相对机制化；而官员微博则纯属个人兴趣，具有不固定性。（见图2）
5 政府机构微博的权威性和独家性。网民对政府机构微博的反馈程度高于对官员微博的反馈程度
本文对政府微博的转发次数以及评论次数进行了统计，并以此作为网民对政府微博的反馈程度标准。
从转发次数来看，官员的原创微博中，转发或评论数超过10次的仅占10%，47条；超过60%（290条）微博获得了小于10次的转发或评论，将近30%（122条）的微博则没有收到任何评论和转发。
政府机构的原创微博中，56%（93条）的原创微博获得了超过10次的评论或转发，17%（29条）的微博没有评论和转发。相比之下，政府机构微博的受众反馈程度要高于官员微博的反馈程度。其中一个重要的原因是政府机关微博信息的权威性、独家性。但政府微博与新浪微博上广受关注的名人微博动辄转发或评论上万条的情况无法相比。
从评论次数来看，在转发或评论次数大于10次的官员微博（总占比10%）中，有9.15%（42条）被评论10次以上，0.44%（2条）被评论50次以上，0.22%（1条）被评论100次以上。另外，有5.88%（27条）被转发10次以上，10.8%（5条）被转发50次以上，0.44%（2条）被转发100次以上。
在转发或评论次数大于10次的政府机构微博（总占比56%）中，有18.7%（30条）被评论10次以上，3.61%（6条）被评论50次以上，1.81%（3条）被评论100次以上。有26.51%（43条）被转发10次以上，4.22%（7条）被转发50次以上，1.81%（4条）被转发100次以上。
一方面，上述数据说明政府机构的微博得到了更多的关注和反馈，另一方面，也说明面对不同的对象，网民在转发和评论之间的选择略有不同：相比之下，官员的微博被评论的次数大于被转发的次数，而政府机构的微博被转发的次数大于被评论的次数。也就是说，人们更愿意评论官员的微博，而更喜欢转发政府机构的微博。
6 民生热点和“两会”话题是网民最为关注的政府微博内容
本文对回复和转发数超过10次的官员微博内容进行了统计，发现网民比较关注的微博内容主要包括“两会”、官员腐败、民生热点、经济、公益事业、法律和网民互动几个主题。其中，民生热点话题是网民最为关注的话题，其次为“两会”。
在16条民生热点话题中，除4条微博谈及“民生”这一宽泛的概念以外，最受关注的细分话题是教育，有4条微博谈及现行教育改革的问题。其他热点话题还有残疾人服务（2条），“两会”上提出的“幸福社会”理念（2条）、医疗保健（2条）、食品安全问题（1条）以及“两会”期间在网络上热议的话题——流浪乞讨儿童（1条）。
“两会”话题共计14条，其中4条涉及官员自己的“两会”提案。另有两条谈到了官员使用微博的现象，且都持有肯定态度。
有4条微博抨击官员腐败，包括财产申报、公车使用、公款吃喝等问题。有6条微博谈及经济话题，其中有3条讨论的是房地产话题，1条谈及物价调控。还有3条微博关于公益事业，其中2条涉及环境保护，1条涉及地震救灾。1条微博则涉及法律制度。可见网民对于这几类话题的关注度比较高。
另外值得注意的是，由于微博具有即时性和互动性，官员也已开始利用这一优势与网民进行互动。有三条评论或转发次数大于10次的微博内容是官员和粉丝的互动，其中有2条主要为感谢粉丝支持，另一条则为征求网民对于“两会”议题的意见。
在评论或转发次数大于10次的43条政府机构微博中，除了一条微博来自于微博用户“我爱柳州”之外，其余33条微博全部来自微博用户“成都”。可见政府机构的微博数量虽多，但实际上频繁更新并受到网民广泛关注的却寥寥无几。“成都”在某种程度上体现出四川省对微博的开放态度，整体微博活跃度较高。
“成都”在“两会”期间的每条微博都进行了量身定做，如“微播两会”、“两会微语录”、“两会微解读”、“两会微访谈”、“成都要闻”等，明确提示了微博的内容。其中，比例最大的是“两会微语录”，占到44%。主要内容是“两会”期间政府官员和名人的言论，尤其是引起争议和广泛讨论的观点。其次是“微播两会”，占28%，主要报道“两会”的会程和主要议题。“两会微访谈”占12%，主要摘录官员和名人对于某个特定议题的观点。成都可以说是政府机关微博中的一个典型和代表，也是最受网民欢迎的政府微博之一。
四、讨论和结语
本文对政府微博的传播现状进行了研究，通过研究发现，政府开通微博数量整体较小，主要集中在新闻宣传类机构。在所有开通微博的政府机构中，超过半数为新闻宣传类机构。从不同层次官员开通微博的数量可以看出，地方政府官员开通微博的活跃程度远远高于省市和国家政府官员开通微博的活跃度。
沿海地区的广东、江苏、浙江，首都北京和西南地区的四川、云南开通政府微博的数量最多。信息公开、新闻成为政府微博的主要功能。政府微博内容主要以原创为主，政府信息是政府微博的主要内容；转发其他信息来源的内容很小。政府机构转发的微博转发来源十分单一，全部来源是认证机构，体现出官方色彩。而官员转发的微博信息来源更加多样化，体现出一定个人色彩。政府微博的整体活跃度不高。由于政府机构微博往往有专人负责，相对机制化；而官员微博则纯属个人兴趣，具有不固定性，因此政府机构微博的活跃度要远高于官员微博的活跃度。因为政府机构微博的权威性和独家性，网民对政府机构微博反馈程度高于对官员微博的反馈程度。民生热点是网民最为关注的政府微博内容，如教育、物价、医疗、食品安全等。
基于以上分析，本文尝试提出政府微博传播的以下建议：
1 加强政府微博执政理念，加大政府微博开通力度，提高微博时代网络执政能力
信息时代，舆论多元、虚假信息泛滥，更需要凸显政府的权威声音。而且根据网民对政府机构微博和官员微博的反馈可以看出，网民更倾向于权威性政府信息来源。政务微博是微博新媒体时代政府执政为民的有效工具，是Web 2.0时代政府与公众沟通、交流实现民主的创新平台。新媒体时代，中国政府只有树立政府微博执政的理念，利用微博这一创新平台，提高服务水平和执政能力，根据本部门的业务范围及时有效地公布各种政务信息，切实回应网民的现实诉求，加强突发事件、重点事件第一时间信息公开、舆论引导机制，才能提高新媒体时代政府网络执政能力。
2 加强政府微博的机制化建设和互动性
作者简介：郑石明，中南大学公共管理学院讲师，博士（湖南 长沙 410083）
一、整体政府理论的提出
理论基础、现实环境是整体政府理论产生的两大背景。一方面从理论上讲，新公共管理理论对于20世纪90年代英国新出现的问题显示出很多不适用的情况；另一方面，从现实环境来讲，信息技术革命产生的强大推动力，分割管理模式弊端日益突显，公民对高品质服务的需求和削减财政预算的要求均使得新的政府改革理论呼之欲出。
新公共管理的重点在于公共部门依靠专业化、结构性分化、市场竞争、市场检验来提高政府部门的运作效率，然而专业化分工却已经导致了严重的碎片化以及部门的利己主义，这对于整个政府进行统一管理与提供服务当然是不利的。整体政府理论的初衷就是消除碎片化，增强政府出台政策的整体性、相关性以及部门间的关联性，使公民可以得到更优质的公共服务。“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向‘整体政府’” [1 ] （160）。诚然，正如Christensen T和P Legreid所讲，整体政府理论产生的理论根源是由新公共管理理论的不适应性导致的。
整体政府自20世纪90年代中后期以来，作为一种新型的政府治理模式在新西兰、加拿大、澳大利亚、英国等为代表的西方国家出现。1999年布莱尔政府颁布的《现代化政府白皮书》推出“整体政府”改革的十年规划。这项改革规划在英国为过去保守党严格的、强制的无缝改革带来的执行失败提供了出路，处理各种综合性社会突发事件反应滞后的问题提供了解决方法，为部门本位的狭隘视角提出了新的思路。澳大利亚于2002年继埃及改革后在安全、反恐怖主义、统计、科学、教育、环境可持续发展、运输、农村与区域发展、能源、就业与家庭领域也实行了类似的变革 [2 ]。加拿大政府则在反贫困领域、气候变化和技术创新领域进行了横向管理创新。近年来我国学者逐渐引入整体政府的改革模式，主要将整体政府理论运用于检视我国的政府改革，认为作为一种对新公共管理反思与批判基础上形成的新型政府改革模式，给我们提供了一种全新的知识结构、理论体系和研究方法。
二、整体政府理论的科学内涵
整体政府理论作为一种新型的政府改革模式在西方政府改革的潮流中显示出强大的生命力。整体政府改革的愿景是要实现资源的充分利用，不同利益方通力合作，为公民提供无缝隙的公共服务。
1. 实现跨部门协同的工作机制
官僚制组织结构在20世纪70年代逐渐被人们诟病“专注于各种规章制度及其金字塔的指挥系统，组织的大机器已经不能高效运转——在某些环节上， 它们脱离了公民的实际需要。” [3 ] （35）新公共管理理论将私人部门的竞争、市场化、分权的优势借鉴到政府部门，对于沉睡已久的官僚制，这一新鲜血液的注入不可否认地带来了一度的透明和高效运转，然而垂直的责任体系、独立部门目标绩效激励制度等组织设计却对很多“棘手问题”表现得忙乱和无力。针对部门碎片化的问题，整体政府重塑新的政府工作机制。新的工作机制使改革迈出第一步，主要指共同领导多个部门，多部门整体绩效评估，多部门共享工作成果、共担责任和风险的工作机制。整合部门的管理机制突破了部门单打独斗的局面，具备了应对复杂社会问题的能力。具体表现为部门之间建立伙伴关系的工作机制，一方面保持自身部门的独立性和组织目标；另一方面在面对共同议程时，及时建立合作关系，整合共有资源协同处理问题。伙伴关系的工作机制有着具体的构成要素和丰富的内涵，因而在实践中也具有较强的操作性（见表1）。
2. 形成多元整合的组织结构
整体政府变革的第二步是对政府整个组织结构的整合，主要包括金字塔结构中管理上下级之间的整合，相同职能的部门之间的整合以及政府与社会力量的整合三个方面 [5 ] （142-153）。其中公私部门的整合被指为最有创造性的组织结构整合策略。原有的封闭的公共部门组织结构不利于外部资源的进入和共享，公共部门与私人部门和非营利性机构之间的合作使公共部门变得更加开放而富有活力，为权力有限的公共部门注入了无限的社会资源 [5 ] （142-153）。整体政府强调的组织结构变革既不是单纯的公共部门私人化，也不是单纯的裁撤，而是在整合层级和相同职能部门的基础上，内外联合，扩大公共部门提供服务的渠道，使组织做大做强。为达到上述三方面整合的要求，政策、规章、服务与监督四个层面的治理行为应得到突出。政策方面包含政策制定过程、政策内容以及政策实施后的评估；规章方面包含从公共部门到私人部门再到个人三个层次的融合和高度统一；服务方面主要指不仅重视服务内容，而且要整合服务提供的影响，监督则包括对于政策、制度和服务提供的全面评估 [5 ] （142-153）。依靠这四种治理行为保证组织结构变革后的有效运作，使新型的组织结构发挥更大的作用。
作为整体政府的重要概念之一的结构整合，是针对新公共管理部门碎片化而提出的解决途径，是“与新公共管理对立的回答” [6 ] （227）。如果说金字塔的权威性整合是传统官僚制组织结构所采取的措施，竞争性整合是新公共管理组织结构所采取的措施，那么合作性整合则是整体政府组织结构整合所重视的。整体政府组织结构的整合是以公民需求为基础的整合。满足公众需求为最高价值准则，与公民生活、工作息息相关的问题成为政府组织结构变革的核心 [7 ]。相对于前面两种范式都是以为政府自身谋求出路为出发点，整体政府组织结构变革回归到对公民诉求的有效回应。
3. 追求整体价值的文化理念
传统官僚制强调内部取向的稳定组织文化，新公共管理崇尚顾客第一、市场竞争文化理念，但建立在市场与竞争基础上的责任体系与激励机制的运行日益受到部门主义狭隘视野的阻碍，特别是对于棘手问题的解决更加体现出原有组织文化的力不从心。从文化角度讲，政府整体效果最优化和整体公共利益最大化是整体政府改革的终极价值追求。在改革中我们更强调非正式的规范和价值的革新，所有公共部门在最终形成共识基础上的制度化，而非单纯行政命令式的组织设计 [8 ]。组织文化是制约整体政府模式发挥作用的关键因素，必须认识到整体政府倡议的初衷和目标并不能仅仅通过结构调整而得到充分实现，更需要的是整合部门和个人的利益并达成共识；在面对公民和社会压力的时候形成较强的组织凝聚力和向心力；根据新技术的广泛应用和组织发展的需要，在内部建立新的领导风格、形成长期学习的组织文化 [4 ]。
整体政府区别于其他公共管理模式的重要标志是文化和价值观的差异。Bardach指出，传统官僚制致力于金字塔稳定性、层级服从性的维护，却不能为机构间的合作提供任何便利，对于制度和过程的崇拜，对于平等和灵活性的忽视使其面对今日复杂的社会形势显得心有余而力不足 [9 ] （134-144）。如果说新公共管理的贡献主要在于打破一种旧观念，那么后新公共管理改革即是更加注重在政府管理领域建立一种新的组织文化，克服制度的非人格化，克服竞争的无序性，最终实现共赢的合作理念。
三、整体政府理论对我国政府大部制改革的启示
改革开放以来，我国的历次机构改革无不在精简的问题上下足功夫，由转变政府职能为出发点，政府逐渐退出微观干预而走向宏观调控，在此基础上不断探索政府机构设置的黄金比例，探索部门权力的最佳分割，完善官僚制的组织模式。各地方政府也相继涌现了“顺德模式”、“深圳模式”、“随州模式”等大部制的具体实现方式，虽然裁撤、合并的机构不尽相同，但是探索多样化的、适应地方实际情况的改革的思路是相同的，出发点也是值得肯定的。然而为什么在政府积极主动的改革下，“官僚病”的问题仍然存在，行政效率低下的陋习并没有随着大部制的设立而消逝？大部制改革之后的行政组织又该做些什么？行政组织靠什么来维系大部制改革的成果？这就不得不思考在机构改革背后要完成真正的大部制改革还需要怎样的变革。
根据整体政府理论，在机构改革基础之上对政府组织工作机制、组织结构、组织文化进一步变革，使传统的“金字塔”的、“非人格”的组织向“合作的、开放的、具有公共精神、共同责任”的组织转化。
启示一：建立有效学习，并将学习转化为实际工作能力的工作机制
整体政府理论要求建立部门协同的工作机制，经过大部制改革的机构合并后，许多原本独立的部门被整合在一个大的部门之下，不得不开展合作，但是在实践中我们发现很多部门并不能很好、很顺畅地完成合作，这就需要各级官员具备持续学习和更新工作方法的能力。大部制改革不应简单停留在行政长官意志化的组织机构的改革上，真正使改革后组织机构发挥作用的关键在于行政人员工作机制的变革，更严格地要求整个组织中的每一位公务员适应新形势下公民对于政府的实时要求。政府学习的作风由来已久，但是将学习与实践联系起来，真正能改变公务人员的服务意识，能主动积极地将所学运用到工作当中还是一个值得探讨的问题。尤其在信息化时代，信息技术的学习和应用对于实现大部制改革的目标有着举足轻重的作用。邓利维认为，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，表现在整体的、协同的决策方式以及电子行政运作的广泛数字化。整体政府理论对于信息技术在政府改革中的应用有较高的标准。面对公民工作生活的全面电子化，政府业务也必须加快网络和信息技术的全面运用，重新设计政府业务处理系统和政府与公民的交互平台，整合业务流程，提升服务效能，全面实现一站式即时服务。只有公务员掌握了信息技术并能很快运用于实践，才能建设真正高效的“实时在线”的大部制政府。
学习型组织理论盛极一时，学习型组织理论起源于对大型企业生存和可持续发展的思考，认为持续的学习是使组织基业长青的制胜法宝。无疑，在现代社会持续学习也应成为政府日常的工作机制之一。然而国际上有一种通行的说法，好的学习不仅要导致思维模式改变，更重要的是导致行为模式的改变。我们不断培训官员关于服务型政府理论，关于科学发展观，关于大部制的相关理论，但是如上理论是否导致了官员价值体系的重塑，使他们的工作方式更有效率，政策出发点更加“民本位”，更合乎社会的需要，更适应社会和时代的发展要求就不得而知了。但是真正要落实大部制改革的成果，整体政府理论要求的工作机制无一不要求官员不仅要学习整体的思维习惯，同时需要把这种工作方式落到实际的工作当中才能够使之真正发挥作用。所以，大部制改革需要机构的重组，但是更需要的使各级公务员能够通过对新的组织理论的学习，将先进的工作机制运用到具体的为人民服务的行动当中。
启示二：建立健康、长期的“公私合作”组织结构
面对“番禺垃圾焚烧事件”、“乌坎事件”、各类食品安全事件都给政府发出强烈的信号，公民力量已经崛起，公民有能力选择自己认同的社会服务部门，整合社会资源，维护自身的利益，这时候就需要政府为整个社会创造更广阔的对话空间，使广大社会组织及有能力的企业提供个性化的公共服务，培育强大的公民社会。
新公共管理旨在建设一个有竞争力的政府；协同治理旨在建设一个有合作力的政府，整体政府是在二者的基础上既让政府有合作的能力又能最大限度地实现高效。在组织结构层面上，由于公民多元化的社会需求，政府提供的大众化的公共服务已不能满足公民的需要，这就需要使公共服务供给主体多元化。可以尝试大力发展行业协会的管理模式，更多地跟民间机构和行业协会合作，使行业协会和政府管理形成互补的监管模式。行业协会的壮大、社会组织的扩张、公民力量的崛起将分担政府在提供公共服务上的压力，使其集中力量专攻私人领域做不好和不能做的领域，同时使政府的行政业务和程序置于阳光下，不仅可以让民众更快速、方便、低成本地了解政府信息、获取政府提供的公共服务，而且能在一定程度上减少政府内部运作导致的不作为和腐败行为，逐渐形成全社会对政府的理性监督渠道。
启示三：建立部门“合作、共赢”的整体政府组织文化
在管理学发展史上对于企业文化的重视由来已久，研究成果已很成熟并不断推陈出新，然而政府部门虽然历经了多次改革却一直默认官僚制的组织文化，即使新公共管理运动倡导引进企业的竞争和灵活性，政府组织却一直没有摆脱服从、部门本位的组织文化。然而若不能改变一个组织的整体文化氛围，再完美的组织机构变革都会被落后的组织文化拖垮。
构建大部门体制的目标是建设优质、高效的服务型政府，公民要求政府用最少的钱提供最大限度的公共服务，而不是简单地看到部门的裁撤和合并，所以当前政府组织必须改变“官本位”、“部门本位”的组织文化，主动积极地意识到各级政府和社会力量合作的必要性，不再是一个部门单打独斗的时代，也不再是为了谋求政绩，向上一级政府争取资源的时代；真正的压力来自公民，政府必须以一个主体的角色面对多元化的公民需求。形成这样的组织文化最重要的是实现政府绩效考核机制的变革，将现在的部门考核、个人考核变为项目考核、业务整体考核等，将个人、部门责任与整体绩效紧紧相连，培养部门之间的合作意识。若不能为公民提供满意的公共服务，被否定的将会是一级甚至几级政府，失掉的也将会是一届政府政治权威的来源——“政府公信力”。
整体政府的管理模式就是更加强调凝聚、合作、整体的管理方式。任何一个国家的政府改革都会经历一个漫长而艰辛的过程，对于当下的中国，如果能在整体政府先进理论光芒的照耀下开展对行政体制的反思和再造，将会为打造一个廉洁、高效、优质、强大、负责任的政府写下浓墨重彩的一笔。
参考文献：
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[关键词]政府机构微博内容互动
[分类号]D630.1
引言
政府机构微博可有效提升政府透明度，提供公共服务，并改善政府与民众的互动。本研究通过案例分析法和统计分析法，逐条分析了1O个处于不同层级、不同地区、不同部门的政府机构微博的内容与互动现状，并对中国政府机构微博的深入发展提出对策建议。
2文献综述
国外学者对美国国会议员使用推特(Twitter)的情况进行了分析(Golbeck、Grimes和Rogers，2010年)，主要研究对象为国会议员所的内容。研究表明，国会议员主要通过Twitter来有关自己的新闻报道和自己的博客文章，并通过Twitter来公布自己的日常活动。研究发现美国国会议员使用Twitter并不能提升政府和立法过程的透明性，但也的确提升了公民与国会议员之间直接沟通的便利性。
对于我国政府机构微博的现状和特点，董迎轩(2011年)认为微博在信息、服务便民、解决问题、回应问题等方面发挥着越来越大的作用，并呈现出权威性与时效性、便捷性与草根性、高点击率与实效性、综合性与人性化、互动性与包容性等特点。王斌(2011年)通过对比国内外政府微博或官员微博发现，我国政府在使用微博态度上过多犹豫，疑虑情结浓厚，患有“网络焦虑症”。杨欣和张雯(2010年)、蔡晓婷(2010年)、张兵和张金华(2010年)。等学者分别以玉树地震、富士康员工跳楼等突发性事件为研究案例，研究了微博在突发性事件中的作用。认为在突发性事件中，如果短时间内信息渠道不畅，往往会造成人们的恐慌和谣言的滋生，而微博门槛低、投入成本低、和传播信息快、多媒体参与和实时交互等功能，能够极大缩短应对突发性事件的时间，降低缓解突发性事件的成本。
3研究方法
本研究重点对政府机构微博的内容与开展的政民互动进行分析，主要通过案例分析法和观察统计法。通过新浪微博的“名人堂”选取了来自不同层级、不同地区、不同职能部门，且具有很高粉丝量的政府机构微博。最终，从政府、公安、交通、司法和市政等类别中选取了10个政府机构微博作为研究对象，分别为“微博云南”、“微博河北”、“微博银川”、“金山传播”、“桃源县人民政府”、“微博宁海”、“四川交通”、“文明合肥”、“湖北省人民检察院”和“平安南粤”。其中，两个为省级政府机构微博，两个为地市级政府机构微博，两个为县市级政府机构微博，4个为政府职能部门机构微博，覆盖了我国东部地区、中部地区和西部地区。
本研究对10个机构微博在“2011年5月30日(零时)一2011年6月5日(24时)”这一时段内的内容和互动进行分析，共计206条。在借鉴国外类似研究的基础上，根据与上海市区两级约80名政府工作人员的4次讨论的结果，确定了本研究的内容和分析框架，具体包括政府微博的发文数量、时段、信息内容、信息类别、信息形式、信息来源、信息推送、语言风格、信息相关群体、信息相关层级、网民评论及态度、评论群体类型和评论回复等，并通过SPSS软件进行描述统计分析与交叉分析。具体研究内容如表1所示：
4研究发现：描述统计
通过SPSS软件对所收集的内容变量进行描述统计分析，本研究得出以下结果：
4.1发文数量
表2显示了206条微博信息中来自各个微博的量。其中，“微博银川”共60条信息，占总体的29.1％，日均8.6条；数量最少的为“桃源县人民政府”，2条微博。如表2所示：
在2011年5月30日零时至6月5日24时一周内，共有192条微博是在5天工作日内，占总数最的93.2％，工作日的日均发文量约为38条；只有14条微博是在两天的非工作日内，占总数最6.8％，表明政府机构微博在非工作日的发文量远远小于上作日发文量。如图l所示：
4.3信息内容
根据每条微博内容的差异，将微博信息内容分为4类，即“政务信息”、“公共服务信息”、“新闻报道”和“互动交流”，同一条内容可能涵盖多种类型的内容，其中，“政务信息”涉及政府架构内的事宜和与政府L作相关的非公共服务型信息；“公共服务信息”主要为便民的服务信息，例如天气预报、服务保修、卫生监督等；“新闻报道”涉及近期发生的有关公共事件，没有具体指向；“互动交流”涉及答疑、解释澄清、点评、意见收集等互动内容。研究发现，“政务信息”共有88条，占206条总量的42.7％，“新闻报道”信息有76条，占总量的36.9％，“公共服务”信息有50条，占206条总量的24.3％；“互动交流”信息相对最少，有40条，占总量的19.4％。以上数据表明，政府机构微博的更多信息仍然是针对政府自身的政务工作，并非主要针对公众的服务和互动交流。如图2所示：
笔者又将“互动交流”类40条信息的内容进一步细化，分为“答疑”、“解释澄清”、“建议点评”和“意见收集”4类。其中，“答疑”主要是政府利用微博平台对网民所提问题的回答等；“解释澄清”主要是政府利用微博针对某一问题的解释；“建议点评”主要是政府利用微博平台对某些社会事件或者工作进行第三方的建议和点评；“意见收集”主要是政府利用微博平台对某些工作或者问题收集网民的意见和建议。其中“建议点评”类最多，共30条；“答疑”类内容共5条，“意见收集”类3条，“解释澄清”类2条。从数据中可以看出政府并没有有效地利用微博的互动交流功能。
4.4信息类别
本文将每条微博信息分为“日常信息”、“应急信息”和“即时信息”三种类型。“日常信息”属于政府定期的信息，如政府近期工作、发展情况等；“应急信息”为政府针对应急事件的信息，如洪涝灾害、等；“即时信息”为政府当天信息的或为某项政府活动进行情况的网络直播等。研究发现，“日常信息”数量最多，达到164条，占总量的79.6％。“应急信息”最少只有3条，占总量的1.5％。如表3所示：
4.5信息形式
笔者在观察过程中，发现微博信息内容共有以下几种形式，即“文字”、“图片”、“音乐”、“视频”、“链接”、“表情”，有时一条微博信息采用多种形式。其中内容中含有“文字”的微博有203条，占总量的98.5％。含有“图片”、“表情”、“链接”和“视频”的
微博分别有51条、46条、35条和6条。研究发现，没有政府机构的微博内容采用“音乐”形式。
4.6信息来源
本文将信息来源分为三种：①“自发信息”，即政府机构微博自行的信息；②“转发信息有评论”，即政府机构微博转发他人或机构的信息，并进行评论；③“转发信息无评论”，即政府机构微博转发他人信息，没有进行评论。如图3所示：
研究发现，“自发信息”数量最多，有150条，占总数量的72.8％。“转发信息有评论”和“转发信息无评论”分别有39条和17条。
4.7信息推送
新浪微博有一项应用，即以@加用户名可将信息直接推送给指定用户，实现信息的点对点功能，提升信息传递效率。统计发现，10个政府机构所的206条微博中仅有两条微博使用了推送功能，占总量的1％。如表4所示：
4.8语言风格
在观察每条微博信息的过程中，笔者根据语言是否活泼、是否含有个人感情或使用拟声词和表情等来综合判断，将微博语言风格分为人性化和正式化两种。其中206条微博中，“正式化”语言风格的微博共有166条，占总量的80.6％；“个性化”语言风格的微博只占总量的19.4％。数据表明，政府机构微博的语言风格比较正式，可能缺少活泼性。
4.9信息相关群体
根据政府机构微博的信息内容，笔者发现有些内容与政府自身有关、有些内容与相关企业有关、有些内容指向个人，有些内容涉及几方面，如图4所示：
经研究统计，笔者在206条微博信息中，共有114条与“政府内部”直接相关，其次有80条涉及“社会”层面，涉及到“个人”、“媒体”和“企业”的分别有22条、1O条、13条，没有内容涉及到“社会组织。”
4.10信息相关层级
本文根据政府机构微博的信息所涉及的辖区层级的不同，将其分为“上级地区、政府或部门信息”、“本地区、政府或部门信息”、“同级其他地区、政府或部¨信息”、“下级地区、政府或部门信息”和“泛指全国”5种。如图5所示：
根据统计观察发现，政府机构微博的内容相关最多的为“本地区、政府或部门信息”，共有117条。占总量的56.8％；其次相关最多的为“下级地区、政府或部门信息”，共有54条，占总量的26.2％；再次为“泛指全国”，共有31条，占总量的15％。内容相关“上级地区、政府或部门信息”和“同级其他地区、政府或部¨信息”的比较少，其中没有一条内容与“同级其他地区、政府或部门信息”相关(图5中未予显示)。
4.11 网民评论及态度
在观察研究的所有206条微博信息中，共有174条得到网友评论，占微博总量的84.5％。通过观察网友对每条微博信息的回复，其中回复内容明确表现出负面评价的微博共有11条，占174条总量的5.3％，有140条微博得到的回复是积极评价，占68％。如表5所示：评论群体类型
研究还发现，在174条得到回复的微博中，有的微博的回复群体同时涵盖从网民和机构两种类型，其中173条微博的评论群体为个人网民，有47条微博的评论群体为机构。
4.13政府机构微博对评论的回复
在面对网友的质疑、批评、评论时，政府是否做进一步的解释或者回应?根据观察，共有45条微博在评论页面出现政府针对网民或者机构的回应，占总量的21.8％。其中可以观察到45条微博中的回应都比较积极，向网民做出解释和说明。如表6所示：
5研究结果：交叉分析
本文运用SPSS进行交叉分析，希望通过分析两个不同因素之间的关联情况，了解分析框架中各个不同研究内容之间的交叉关系，从而深入分析政府机构微博使用现状。
5.1 信息来源和信息相关层级交叉分析
对政府机构微博信息来源与信息所涉及的层级问的相关性分析表明，内容涉及“本地区、政府或部门信息”在“自发信息”中尤为明显，说明政府在主动本地信息方面最为积极。如图6所示：
5.2信息来源与信息内容交叉分析
信息来源与信息内容间的相关分析表表明，在政府机构微博的“自发信息”中，“政务信息”和“新闻报道”信息最多，占政府自发信息的80％，而“互动交流”信息最少。在“转发信息有评论”的序列中，“互动交流”信息最多，“政务信息”最少，只占10.4％。在“转发信息无评论”的序列中，“公共服务信息”相较于其他三类较多，占44％。可见，相比于政府自发信息，政府机构微博转发的信息中有更大比例的互动与公共服务信息。如图7所示：
5.3 信息类型与信息相关群体交叉分析
在观察到的所有微博信息中，“日常信息”中与“政府”相关的信息数量明显多于数量次之的“社会”。在“即时信息”中，与“社会”相关的信息数量最多。总体而言，大部分“日常信息”多关注于“政府”，即时性和应急性不强；而“即时信息”更关注“社会”。信息类型与信息相关群体的关系，如图8所示：
5.4信息来源与时段的交叉分析
从图9可以看出，工作日的信息绝大多数为政府微博“自发信息”，占工作日信息量的77.1％。而非工作日的信息中，“转发信息有评论”却多于其他两种信息来源。
6启示与建议
6.1 政府机构微博的信息透明度有待提升
对于公民而言，政府机构微博能否有效提升政府信息透明度至关重要，研究数据表明，政府机构微博在提升政府透明度方面有待提升。在探讨政府透明度的问题时，有两个概念需要明确界定，即政府透明度和政府宣传的关系。政府宣传是政府将相关信息提供给特定群体，而政府透明度是政府将更为开放透明的信息提供给公民并使公民拥有问政权力。有学者(EdFelten，2009)曾经指出两者的差别：“政府宣传是政府提供的信息，是政府希望公民知道的信息；政府透明度是政府提供的信息是，公民希望得到的信息”。
从目前的统计结果来看，本文将政府机构微博的信息内容分为“政务信息”、“公共服务信息”、“新闻报道”和“互动交流”4类。其中“政务信息”和“新闻报道”数量最多。从上文分析得出，“政务信息”和“新闻报道”更多属于政府宣传，是政府网站信息微博化的一种表现形式，并不能有力提升政府透明度，而“公共服务信息”和“互动交流”是公民比较希望得到的信息，在目前的微博实践中，所占数量最少。
6.2政府机构微博的政民互动水平有待提高
政府机构微博能为政民互动提供新渠道，公民可直接通过微博向政府咨询问政，政府可通过微博即时回复和答疑，降低公民问政成本，提升行政效能和政民互动效果。
从目前实践效果来看，政府机构微博开展的政民互动仍显不足。在本次观察的微博信息中，得到政府回复的信息数只占很小比例。同时，政府机构微博在利用微博功能提升沟通效率方面也有所欠缺，如能提升信息传递效率，实现信息点对点传递的推送功能，但在所观察的206条微博信息中只有两条信息使用此功
能。此外，在政府机构微博的所有“自发信息”中，数量最多的为“政务信息”，最少的为“互动交流”，而在“互动交流”信息中，政府对于公民的“意见收集”、政府关于有关情况的“解释澄清”和政府关于有关问题的“答疑”总共只有10条，占总量的0.05％。
政府机构微博自发信息占更大比例表明，政府希望通过微博平台来增强宣传力度和舆论引导，但在“互动交流”过程中，可能为了避免解释不当和“麻烦”，而更多地选择了缄默。只有在“转发信息”中，由于所转发信息与微博平台所属的政府或部门不直接相关，较能发表更多意见。
6.3政府机构微博内容更多关注政府自身，忽视公共服务。
数据统计表明，政府机构微博所发信息过多地关注政府内部，在政府机构微博的“信息相关群体”分析统计中，涉及到“政府内部”的信息最多，而与“企业”、“媒体”、“个人”相关的信息则很少。政府机构微博过于关注政府自身，而忽视政府服务群体，不利于政府与社会各个层面的沟通交流。从政府机构微博所的信息内容来看，政府机构微博过多“政务信息”和“新闻报道”，缺少“公共服务信息”和“互动交流”；从所的信息类型来看，过多“日常信息”，缺少“即时信息”和“应急信息”。总之，目前的政府机构微博更多是用于政府日常政务信息和新闻，并没有真正有效地利用微博的即时性、交互性、个性化和传播面广等特点来提供公共服务。
6.4 形式单一，语言风格刻板，出现政府门户网站“微博化”趋向在微博内容与互动的形式和语言风格上，政府机
[作者简介]郑拓，男，1987年生，博士研究生，6篇。构微博更多使用文字形式和正式的语言风格，微博呈现出将现有的政府门户网站进行“微博化”的趋向，而未能充分利用微博简单、活泼、草根、互动等自身特性来贴近民众，开展政民互动，从而与政府门户网站实现有效互补。
参考文献：
一、对政府机构改革中“怪圈循环”现象的剖析
所谓“怪圈循环”，是系统论中的一个术语，是指事物在特定的等级系统中逐渐上升或者逐渐下降，结果却意外发现又回到了原来的出发点。根据有关资料的统计，我国的政府规模膨胀经过了四个“怪圈循环”：第一个怪圈：1949—1959年的循环。1949年确立（35个）机构1952年小膨胀（42个）机构1954年较大膨胀（64个）机构1956年的大膨胀（81个）机构1959年的精简（60个）机构；第二个怪圈：1960～1970年的循环。1960年初（60个）机构1965年底大膨胀（79个）机构1970年裁减（32个）机构；第三个怪圈：1971～1982年的循环。1971年恢复，1975年增加（52个）机构1981年大膨胀（100个）机构1987年精简（61个）机构；第四个怪圈：1983～1993年的循环。1982年开始精简（61个）机构1986年膨胀（72个）机构1988年精简（68个）机构1992年膨胀（86个）机构1993年精简（59个）机构。
政府规模是政府履行其职能的活动范围及其质与量，它既指政府职能与权力范围，又指政府机构与人员。衡量政府规模的指标主要有两种：一种是以政府机构和工作人员作为指标；另一种是以财政支出比率作为指标。一般说来，政府规模过大或者过小都是有害的，都不利于政府发挥正常的职能和效率。所以对于现代国家的政府来说，保持适度的政府规模，抑制政府规模增长是行政改革的重要目标和内容。
二、政府规模膨胀的原因：公共选择理论的分析
公共选择理论，在英语文献中被称为“公共选择”（publicchoice），“公共选择经济学”(economicsofpublicchoice)。”新政治经济学”，是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。公共选择理论认为人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场。西方主流经济学认为在经济市场上，个人受利己心的支配追求自身利益的最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的。公共选择理论则认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为和动机进行活动；同一个人在两种场合之下受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理喻的，在逻辑上是矛盾的；这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的，公共选择理论试图把人的行为的这两个方面重新纳入一个统一的分析框架或者理论模式，用经济学的方法和基本假设来同一分析人的行为的这两个方面，从而撤除了传统的西方经济学和政治学的樊篱。
公共选择理论的方法论有以下特点：（1）方法论上的个人主义。“方法论上的个人主义”明确的定义是，“一切行为都是人的行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在”。（2）政治活动中的经济人范式：个人参与政治活动的目的是追求个人利益最大化，以成本—收益分析为根据。
西方主流经济学一般把二战以来政府规模增长归因于凯恩斯主义的国家干预政策和福利国家发展的结果，而公共选择理论则主要考察了政治制度的特征、政府预算决策过程中政治家与官员的行为、关系来阐释政府预算不断膨胀的原因。其中可以用来分析中国政府规模膨胀和增长原因的理论工具有：（1）官员预算最大化和官员效用最大化理论。（2）政治活动中的经济人范式理论。（3）宪法经济学理论。
三、公共选择理论对控制政府规模增长的启示
公共选择理论有关约束政府规模的思想，对于我国政府机构改革具有启示意义。因此，在我国今后的政治体制改革实践过程中，应重点做好以下几方面的工作，致力于合理界定政府规模，稳步推进政府改革。
（一）实现党的领导的制度化
随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展，国家与社会关系的深刻变化，对党如何领导国家以及如何领导社会提出了新的要求。决定了新时期党的建设不仅需要理论创新，而且需要制度创新。诚然，我国党政关系的调整，在经历了以职能分开为中心的改革之后，取得了一定成效。但是，从理论与实践的角度来看，仅仅进行职能分开是不够的，关键是如何使党对国家的领导在职能分开的前提下做到制度化。所谓制度化，就是在充分保证国家政权依法运作，一切政府和机关都必须依法行政的前提条件下，通过党内严格的切实可行的制度设计实现党对国家政权的领导。也就是说，要使党对国家的领导，从党的领导体制直接作用于国家领导体制的过程转变为制度化运作的过程，加强和改善党的政治领导。
（二）科学界定和约束政府权力
政府权力和职能的扩张是导致政府规模扩大的主要源泉，所以，合理界定并约束政府权力是防止政府规模无限增长的有效途径。关键在于处理好下面三个关系：（1）是政府与社会的关系。政府应将权力限制在维护统治和管理社会的范围之内，把社会自身能够解决的管理事务交付社会，培养其应有的自制能力，激发其潜在的活力和责任，使政府权力。政府职能与政府有限管理能力相当，保证政府权力运行的畅通以及行政（下转第23页）（上接第15页）效率的提高。（2）是政府与市场的关系。政府权力应退出属于市场的有效领域，真正实现政企分开，把主要职能放在维护市场秩序和国有资产管理上。（3）是政府间的关系。在合理划分事权的基础上，重塑中央与地方的关系，做到既不简单放权又不随意收回，中央对地方拥有宏观调控权和监督权，地方则主要履行公共服务职能。
（三）加强财政预算管理，约束政府开支
对政府开支进行必要的约束，是防止政府规模无限增长的重要手段。（1）要使政府财政开支与国力相协调；（2）要确定政府消费、政府投资以及转移支付的科学比例；（3）要规范财政税收制度，杜绝政府各种形式的税外乱收费；（4）引入行政成本收益分析概念，努力降低行政成本，讲究行政效果。
（四）引入竞争机制，提高政府效率
引入竞争机制，促进各种类型的竞争，以此打破长久以来的行政垄断，是振兴公共机构，防止政府规模无限增长的重大举措。具体地说：（1）是利用市场和社会力量使部分公共物品和服务的提供社会化，改变过去一切社会事务由政府独家垄断的状况。（2）是在政府内部建立竞争机制，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域改进政府服务质量，提高政府效率。例如：实施分权化管理，推行竞争性人事制度，实行政务公开，推动公民参与管理以及舆论监督等等。
只要我们认真贯彻“三个代表”重要思想，扎扎实实地做好上述工作，以新的举措深化政府改革，以新的思路加快政治发展，那么我国的政治体制改革将会取得新的突破和新的成绩。
参考文献
[1]保罗·萨缪尔森.经济学[M].太原，华夏出版社，1999．
[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2001．
一、对政府机构改革中“怪圈循环”现象的剖析
所谓“怪圈循环”，是系统论中的一个术语，是指事物在特定的等级系统中逐渐上升或者逐渐下降，结果却意外发现又回到了原来的出发点。根据有关资料的统计，我国的政府规模膨胀经过了四个“怪圈循环”：第一个怪圈：1949—1959年的循环。1949年确立（35个）机构1952年小膨胀（42个）机构1954年较大膨胀（64个）机构1956年的大膨胀（81个）机构1959年的精简（60个）机构；第二个怪圈：1960～1970年的循环。1960年初（60个）机构1965年底大膨胀（79个）机构1970年裁减（32个）机构；第三个怪圈：1971～1982年的循环。1971年恢复，1975年增加（52个）机构1981年大膨胀（100个）机构1987年精简（61个）机构；第四个怪圈：1983～1993年的循环。1982年开始精简（61个）机构1986年膨胀（72个）机构1988年精简（68个）机构1992年膨胀（86个）机构1993年精简（59个）机构。
政府规模是政府履行其职能的活动范围及其质与量，它既指政府职能与权力范围，又指政府机构与人员。衡量政府规模的指标主要有两种：一种是以政府机构和工作人员作为指标；另一种是以财政支出比率作为指标。一般说来，政府规模过大或者过小都是有害的，都不利于政府发挥正常的职能和效率。所以对于现代国家的政府来说，保持适度的政府规模，抑制政府规模增长是行政改革的重要目标和内容。
二、政府规模膨胀的原因：公共选择理论的分析
公共选择理论，在英语文献中被称为“公共选择”（publicchoice），“公共选择经济学”(economicsofpublicchoice)。”新政治经济学”，是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。公共选择理论认为人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场。西方主流经济学认为在经济市场上，个人受利己心的支配追求自身利益的最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的。公共选择理论则认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为和动机进行活动；同一个人在两种场合之下受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理喻的，在逻辑上是矛盾的；这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的，公共选择理论试图把人的行为的这两个方面重新纳入一个统一的分析框架或者理论模式，用经济学的方法和基本假设来同一分析人的行为的这两个方面，从而撤除了传统的西方经济学和政治学的樊篱。
公共选择理论的方法论有以下特点：（1）方法论上的个人主义。“方法论上的个人主义”明确的定义是，“一切行为都是人的行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在”。（2）政治活动中的经济人范式：个人参与政治活动的目的是追求个人利益最大化，以成本—收益分析为根据。
西方主流经济学一般把二战以来政府规模增长归因于凯恩斯主义的国家干预政策和福利国家发展的结果，而公共选择理论则主要考察了政治制度的特征、政府预算决策过程中政治家与官员的行为、关系来阐释政府预算不断膨胀的原因。其中可以用来分析中国政府规模膨胀和增长原因的理论工具有：（1）官员预算最大化和官员效用最大化理论。（2）政治活动中的经济人范式理论。（3）宪法经济学理论。
三、公共选择理论对控制政府规模增长的启示
公共选择理论有关约束政府规模的思想，对于我国政府机构改革具有启示意义。因此，在我国今后的政治体制改革实践过程中，应重点做好以下几方面的工作，致力于合理界定政府规模，稳步推进政府改革。
（一）实现党的领导的制度化
随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展，国家与社会关系的深刻变化，对党如何领导国家以及如何领导社会提出了新的要求。决定了新时期党的建设不仅需要理论创新，而且需要制度创新。诚然，我国党政关系的调整，在经历了以职能分开为中心的改革之后，取得了一定成效。但是，从理论与实践的角度来看，仅仅进行职能分开是不够的，关键是如何使党对国家的领导在职能分开的前提下做到制度化。所谓制度化，就是在充分保证国家政权依法运作，一切政府和机关都必须依法行政的前提条件下，通过党内严格的切实可行的制度设计实现党对国家政权的领导。也就是说，要使党对国家的领导，从党的领导体制直接作用于国家领导体制的过程转变为制度化运作的过程，加强和改善党的政治领导。
（二）科学界定和约束政府权力
政府权力和职能的扩张是导致政府规模扩大的主要源泉，所以，合理界定并约束政府权力是防止政府规模无限增长的有效途径。关键在于处理好下面三个关系：（1）是政府与社会的关系。政府应将权力限制在维护统治和管理社会的范围之内，把社会自身能够解决的管理事务交付社会，培养其应有的自制能力，激发其潜在的活力和责任，使政府权力。政府职能与政府有限管理能力相当，保证政府权力运行的畅通以及行政（下转第23页）（上接第15页）效率的提高。（2）是政府与市场的关系。政府权力应退出属于市场的有效领域，真正实现政企分开，把主要职能放在维护市场秩序和国有资产管理上。（3）是政府间的关系。在合理划分事权的基础上，重塑中央与地方的关系，做到既不简单放权又不随意收回，中央对地方拥有宏观调控权和监督权，地方则主要履行公共服务职能。
（三）加强财政预算管理，约束政府开支
对政府开支进行必要的约束，是防止政府规模无限增长的重要手段。（1）要使政府财政开支与国力相协调；（2）要确定政府消费、政府投资以及转移支付的科学比例；（3）要规范财政税收制度，杜绝政府各种形式的税外乱收费；（4）引入行政成本收益分析概念，努力降低行政成本，讲究行政效果。
（四）引入竞争机制，提高政府效率
引入竞争机制，促进各种类型的竞争，以此打破长久以来的行政垄断，是振兴公共机构，防止政府规模无限增长的重大举措。具体地说：（1）是利用市场和社会力量使部分公共物品和服务的提供社会化，改变过去一切社会事务由政府独家垄断的状况。（2）是在政府内部建立竞争机制，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域改进政府服务质量，提高政府效率。例如：实施分权化管理，推行竞争性人事制度，实行政务公开，推动公民参与管理以及舆论监督等等。
只要我们认真贯彻“三个代表”重要思想，扎扎实实地做好上述工作，以新的举措深化政府改革，以新的思路加快政治发展，那么我国的政治体制改革将会取得新的突破和新的成绩。
参考文献
[1]保罗·萨缪尔森.经济学[M].太原，华夏出版社，1999．
[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2001．
