2土地管理制度的问题分析
通过上文针对我国当前土地管理制度的基本内容和相关的项目进行细致并且深入的研究，可以对加强土地管理和完善相关制度的重要性有着全面的掌握。下文将针对当前土地管理制度之中存在的一系列问题进行综合性的研究，力求在此基础之上提出改进和创新的对策，以全新的工作思路来对工作的方向进行科学化的引导，促进土地管理水准和效益的不断提升。首先，我国当前的土地管理工作之中土地的产权制度不够完善和健全。最为突出的是城市内部的土地产权不够清晰，土地产权的主体不够清晰，同时针对土地的登记制度也不够健全和科学，针对土地的使用划分和相关的界定也不够科学合理。另外，在当前的土地管理工作之中，针对土地的价格机制建设不够科学化，相关基准的价格不能够真实的、全面的、客观的反映出土地的实际价格水准，另外在地方政府之中也存在有垄断性的行为，这一点对于土地价格也将产生不利影响。另外，在我国的农村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，现行的集体性的土地管理制度立法存在有巨大的问题，针对各项权限的规定均存在有较大的缺失，而在部分的法律规定和政策之中，难以体现出农民作为集体式土地主体的所有权，部分地方政府不能够准确的贯彻和执行国家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申请的住宅建设均由于规划方案的缺失而难以得到及时的审批。上述问题都对我国当前土地管理工作带来巨大的阻碍，所以应当加以全面的改进。
3完善土地管理制度的政策研究
经过整个80年代的发展，珠江三角洲已成为我国经济增长最快，经济发展水平最高的一个地区。农村工业化与城市化的迅速进程，使原来隐藏在以“均包制”为特征的土地制度背后的一系列现实问题，在珠江三角洲变得异常突出。
第一，随着农村非农产业的发展，珠江三角洲普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。农户的抛荒，土地的分散使用，经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失。由此，按照效益原则配置土地资源，改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中机制，从而实行规模经营，使土地流转制度的创立提到了议事日程。
第二，随着农村城市化的快速推进，珠江三角洲每年都有大最的农地转为工业用地，地价及土地资本收益也随之提高。尤其是1992年4月广东省粮价放开，取消合同定购任务，过去隐含在粮食平议差价中的“暗税”随之取消，农户的土地使用权得以强化，加之农村产业结构的调整使土地的机会利润大幅度上涨，从而进一步刺激了土地价格的倍增。农户原来视土地为不可或缺的福利保障，现在却进一步视土地为增殖手段。在此情形下，土地的集中与流转对土地的管理使用制度提出了重新调整的要求。
第三，由于土地资源增值收益的直线上扬，如何合理地分配列益，处理好政府与农民、农民与，全国公务员共同天地社区集体的关系，并保障农民的合法权益也直接涉及到土地制度的产权安排问题。
第四，从市场机制发挥作用的角度而言，在产权所包含的使用权、收益权和转让权中，转让权是最重要的。从产权界定是为了促成交易的角度说，对转让权的不当限制乃至禁上就会导致产权界定在很大程度上失去意义。首先，在转让权受不当限制的条件下，资源不时能流向对其评价最高的地方，资源配置效率不能不受到损害，其次转让权受不当限制必然导致有效竞争的缺乏。若产权主体相互间的冲突不能通过竞争性的转让（即“你不合适，再找别人”）的方式解决，而只能“吊死在一棵树上”，就是容忍低效率的存在成者陷入无休止的“内耗”。最后，转让权受不当限制以会导致收益权受限制。应该说，家庭承包制的产权残缺，尤以转让权受限制（这种限制既来源于产权界定上的原因，因为农户出卖土地是违法的，也起因于土地的福利保障功能）所导致的后果最为严重。
基于上述背景，珠江三角洲沿着“农地集中--使用权流转――规模经营”的线索，拉开了土地制度创新活动的序幕，进而推动了整个广东农村土地制度的变迁，在广东农村，尽管土地制度创新活动的方式多种多样，但基本的思路是：将土地所有权以宪法规定为基准，置其于集体所有制的框架，并在此基础上强化并规范农户的土地经营权（使用权）以及与之相应的收益权利转让权，进而对平均地权（均田问承包）的资源配置低效率格局进行修正，从而以产权制度建设为中心，培育土地流转的集中小机制，逐步推动土地的规模化与企业化经营。从1993年开始，顺德市、南海市、番禺市、龙岗区、宝安区等地尝试土地使用权入股进而推进土地经营权流转，其中尤以南海市最为典型，南海市作为全国农村土地制度建设试验区之一，在这方面的变化利制度安排格外值得注意。
二、制度创新的价值
1、制度安排与环境的相容性。南海市在土地制长和社区产权构造出现的变化，至少满足了三个方面的要求：一是克服土地的细碎化与分散经营，从而使土地集中与规模经营成为可能；二是既促导了农业劳动力的转移，又充分保障了土地的福利功能：三是为农业的企业化经营创造了条件。
2、产权运作成本的节约。从产权界定成本来看，南海的土地用权入股，使产权的界定与调整由实物对象转为价值形态，不仅降低了技术难度，而已操作相对简单。第一，使原来的实物形态上无法确立的排他性产权能够在价值形态上顺利得以确立；第二，农户使用权入股，社队所有权折价，使集体与农户的产权关系异常明了，从而界定费用大大降低；第三，价值形态上分散的独立产权可以在实物方面合并起来，从而提高了规模经济与资源配置效率。
3、节省内部管理成本。南海市的土地使用权入股，也使其内部管理费用大为节约：第一，单个农户的经营决策转为董事会决策，决策成本降低；第二，减少了农户之间在土地利用方式的摩擦，降低了均包制条件下农户转包发生的交易费用；第三，土地的集中招标与投标，避免了集体与多个农户承包合同的反复签订；第四，集体由对众多分散农户的组织管理转为对专业化农业公司的监督，也大大降低了管理运作费用。
三、制度涵义及启示
珠江三角洲的土地制度和社区经济产权构造的新变化，对于稳定和完善家庭承包制，推动农村的改革与发展，具有重要的制度涵义与启迪意义。
第一，产权的可分解性造就了产权结构的多样性，从而使得人们可以根据不同的社会经济条件选择出交易费用最小，运行效率最高的产权制度形式。产权经济学的研究结果表明，不管产权属于何方，只要产权界定清晰，人们就可以通过自愿交换的合约行为来达到资源配置的满意效果。这表明，过去那种单纯地强调土地归谁所有或改变土地所有者的变革主张已经没有多少实际意义。因此，从土地所有制改革转向土地产权形式的选择安排，为我们进行土地制度的变革提供了新的思维方式。珠江三角洲的土地使用权入股的实践表明，土地制度进一步变革和新的激励机制的培育，并不意味着土地集体所有权和家庭经营权的基本界定格局要重新选择。相反，在此基础上强化农户经营权并进而对平均分配的资源配置低效率进行修正，促进土地产权流转市场的发育，恐怕是土地制度变革最为现实而有效的选择。
第二，土地使用权入股形式的土地集中机制与投资激励机制，为我国农村土地产权关系的调整提供了新的线索。应该说农户在耕种其占有的承包地时，其土地产权是相对（但绝不是充分的）明确的，但当土地需要转包时，产权的不确定性就表现出来了。首先，原承包者转出承包地所获地租具有不稳定性，而且面临着与新承包者可能是高昂的谈判费用：其次，由于没有新的福利手段替代作为福利均包的土地，退包土地使农户面临着机会收益的损失和风险成本的增加；最后，出让土地使原承包者在土地投入的资本和分动未必能得到合理的补偿（因缺乏规则保障）。由于这些原因，出让土地将是农户产权的严重侵蚀。正因为如此，我们就不难理解农户宁肯将土地抛荒也不转包或退包的现象普遍存在。
土地使用权的股份化，既为农户提供了福利保障，也保证了对土地经营和增值收益的获取。更为重要的是，珠江三角洲的土地使用权入股，既不同于农户之间利用土地使用权市场转让土地，更是与前些时候一些地方的社区集体强行收回农户土地位用权有着原则区别，而是由集体出面以入股方式集中使用权，使农户稳定地分享一块地租，从而有效地集中土地，实行规模化经营。
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-084-03
甘青地区自古历史复杂，民族众多，番汉杂处，随着明王朝的建立和明军西进，甘青故元官吏和少数民族首领相继归附，明王朝授他们以土司，而甘青土司不同于明王朝其它地区的土司有二：一、土司安置在卫所任职；二、这些土司按不同的行政管理形式分为两个系统，即僧人世官和俗人世官。历来研究土司者对其它地区研究详而备矣，或有综述，而甘青土司在明代土司中占有重要地位，还有一定程度的挖掘。全面研究掌握中国西北民族史乃至政治文化史，不能不正视甘青土司历史文化研究及其制度的研究。
了解和研究甘青土司乃至西北地区和全国的土司不得不了解以下两本基础性、专门性的著作。龚荫的《中国土司制度》（云南民族出版社，1992年6月第1版）是了解和研究土司制度的专业性和基础性的著作，作者详细考证了全国各地土司及其氏谱和史纂，并对各地土官做了详细的记载，是了解和研究土司制度者必读的、基础性、工具性书籍。高士荣《西北土司制度研究》（民族出版社1999年）本书从汉唐时代土司制度的建立讲到民国时期西北土司制度的改土归流，系统地阐述了我国西北地区土司制度的起源、形成、发展及其衰落的历史。
一、甘青土司制度研究
对甘青地区土司制度的研究学界一直侧重于青海地区，而对甘肃地区的土司制度很少论及，原因笔者猜想或是由于青海土司独有特点或是史料占有的多寡或是青海土司在明清历史发展中其重要贡献。主要论文有：王继光《甘青土司制溯源》(《西北民族文丛》1983年，第3辑) 对甘青土司制的形成作了初步考察，指出元明之交是甘青土司形成的关键，文章重点研究了明代的土司制度。其《试论甘青土司的形成及其历史背景》（《社会科学》(甘肃)1985年，第4 期）则论述了甘青土司的形成及形成的历史背景。其他论文还有张卫红《甘肃青海土司制》(《甘肃民族研究》1983年，第6期)、张维鸿遗稿，张令煊辑订的《甘肃、青海土司志》(《甘肃民族研究》1983年，第12期) 等。李玉成《青海土司制度兴衰史略》(《中央民院学报》1987年第4期)系统论述了青海土司制度的由来、明清时代青海土司制度和19家土司情况以及衰落与废除。高士荣《明代西北推行土司制度原因刍议》(《西北史地》1996，第3期) 分析了明代西北推行土司制度的五个原因。李清凌《元明清时期甘青地区的土司制》（《云南社会科学》2003年第5期）认为元、明、清三代甘青地区不仅有数以百计的土司，前后相承，衔接清楚，有自身形成的条件和特点，而且其建制多有创意。崔永红《论青海土官、土司制度的历史变迁》（《青海社会科学院》2004年10月，第4期）对青海土官制度创始于元代，明代得到普遍推行，清代演变为土司制度，随着时代的进步，土司制度日益不合时宜，终于走向消亡进行了论述。朱普选《青海土司制度研究》（《民族学院学报（哲学社会科学版）》2005年，第3期）从土族、撒拉族所处的历史背景、民族属性、地理环境条件、生产方式等方面，分析了土司产生的原因，认为土司制度是明清中央政权在这一地区实行的符合民族特点的地方行政体制。对稳定边疆地区的局势、调和民族关系、维护明清的封建统治起到了不可或缺的作用。王倩倩《青海乐都境内堡寨与明清土司制度》（《青海师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年1月，第1期）通过对乐都境内三座堡寨的介绍，结合文献资料和调查情况，探讨了土司制度在“治兵保塞”、“平定逆乱”，加强与少数民族之间沟通与联系方面所起的作用，以及作为长城防御体系重要组成部分的堡寨所发挥的军事作用和土司与堡寨的最终衰落程。郭胜利、王希隆《西北土司流变考（《新疆社会科学》2009年，第3期）分析学术界对土司研究作了简要的回顾同时对西北土司的变革做了简单的介绍。
二、甘青地区卫所土司和僧职土司的研究
甘青土司不同于其他地区的土司就是土司在卫所任职和有一定数目的僧职土司，然而学界近来虽对卫所土司有所论述，但主要论述集中点在永登鲁土司、西宁李土司和卓尼杨土司，对其他地区的土司很少论及，而对僧职土司就鲜有人进行专门的研究。主要论文有：苏发祥《简论明朝对甘、青藏族地区的治理》（《中央名族学院报》1990年，第2期）论述了明代在甘青藏族地区土司在卫所制度和千百户制度的详细情况，简要说明了土司的另一种存在情况通过僧职制度对地区的管理。崔永红《明代青海土官李文之籍贯及生平考略》(《青海社会科学》1992年，第4期)对明代青海土官李文的籍贯及生平做了深入考察和探讨。王树民《明代以来甘肃青海间的土司和僧纲及其与古史研究》(《河北师范学院学报》1987 年，第2 期) 等。王树民《明代以来甘肃青海间的土司和僧纲及其与古史研究》(《河北师院学报》1987年，第2期)、杨士宏《卓尼杨土司传略》(四川民族出版社1990年版)、王继光《安多藏区僧职土司初探》(《西北民族研究》1994年，第1期)、高士荣《明代西北推行土司制度原因刍议》(《西北史地》1996年，第3期)和《西北土司制度研究》(民族出版社1999年版)、霍维洮《近代甘青地区土管制度变迁简论》（《宁夏社会科学》2009年，第2期）论述了甘青地区土管制度包括土司制度、寺院制度和盟旗制度三种形态。这三种制度的形成路径，由具体历史阶段的民族关系所规定，反映了复杂的民族结构所产生的不同政治制度，并对其进行了解析。骆桂花、高永久《明朝西宁卫的军事戍防与政治管控》（《中国边疆史地研究》2006年，第16卷，第1期）论述了有明一代对西宁卫的经略，说明了西宁为在西陲地区的重要性希望引起研究者对用卫所制度管理边区民族事务的重视。
三、土司家族的研究
在对土司家族的研究中就如上文所说主要集中在永登鲁土司、西宁李土司和卓尼杨土司，研究的侧重点主要是土司家族世袭考证，土司遗迹在佛教、艺术、史料方面的价值，甘青地区土司几十家，还有待于进一步深入探讨。主要论文有：马明达、王继光《明史鲁鉴传笺注》（《兰州大学学报》（社会科学版）1984年，第4期）通过对连城鲁土司鲁鉴的生平作了叙述使人们对鲁土司有一定程度的了解。多杰《卓尼杨土司赖以维系的社会基础》（《西北民族学院学报（哲学科学版）》1992年，第4期）对卓尼政教合一的杨土司赖以生存的社会基础进行了解释与叙述。南德庆《永登连城鲁土司始祖考证》（《青海师专学报（社会科学）》1997年，第3期）对于最近学术界关注程度颇高的鲁土司始祖进行考证并得出其为鲁贤。王淑芳、王继光《蒙古族鲁土司家族史料系年》（《西北民族学院学报(哲学社会科学版)》1999年，第1期）连城蒙古族鲁土司是甘青土司中最显赫的家族之一，历明清两代五百余年而世袭罔替、雄踞一方，于西北地区的政治、经济以至民族变迁产生过重大影响。易雪梅《甘肃永登连城鲁土司家谱考》（《史料研究》2002年，第4期）、郭永利《甘肃永登连城鲁土司家族的始祖及其族属辨正》（《丝绸之路》2003年，第1期）、《试论甘肃永登连城鲁土司家族的联姻及汉化问题》（《青海民族研究》2003年，第2期）、《甘肃永登连城蒙古族土司鲁氏家族的衰落及其原因》（《青海民族研究》2004年，第3期）等，则对甘肃著名土司家族鲁土司进行了系统研究。张生寅、崔永红《由(西夏李氏世谱)看李土司家族内部的组织管理体制》（《青海社会科学》2006年，第2期）一文，利用《西夏李氏世谱》披露的史料，从土司与土舍之间的关系以及土舍内部组织着眼对青海民和李土司的内部管理体制进行了分析考察。这就对土司家族政治文化传统有了较深的涉入。郭永利《试论甘肃永登连城蒙古族土司鲁氏家族的》（《青海民族研究》2002年，第4期）一文，分析了鲁氏家族特点及其背后的历史原因，认为鲁氏家族是其家族得到长期稳定发展的一个重要原因。罗文华，文明《甘肃永登连城鲁土司属寺报告》（《故宫博物院院刊》2010年，第1期）简述了鲁土司所属的妙因寺、显教寺，感恩寺、雷坛四处现存文物资料进行了全面采集和初步整理的情况，并论述了其在艺术和史料方面的研究价值。洲塔、何威《河州何土司家族考略》（《研究》2009年，第6期）对明初受封的何锁南普家族进行了考证与爬梳。赵英《李土司家族的婚姻关系及其社会影响》（《青海民族学院学报(社会科学版)》2007年，第1期）、吕建福《李土司先世辩证》（《西北民族研究》2005年，第3期）主要对土族李土司家谱中关于其先世为李晋王的传说加以考证，认为李土司家族传说的晋王即是曾五次出征河湟的西夏晋王察哥， 李土司初祖赏哥为晋王察哥子孙。格日才让《历史悠久的卓尼土司制度》（《民主协商报》2005年7月25日，第003版）对卓尼土司进行了介绍。武沐《岷州卫：明代西北边防卫所的缩影》(《中国边疆史地研究》2009年，第2期)明初岷州卫是河、湟、岷、洮防御带上一个十分重要的据点，运用《岷州卫建城碑文》的发现以及岷县《二郎山铜钟铭文》的保留为研究明初西北卫所的建制、规模、内部组织结构等提供了弥足珍贵的史料。硕士论文有程静微《甘肃永登连城鲁土司衙门及妙因寺建筑研究――兼论河湟地区明清建筑特征及河州砖雕》（天津大学建筑学院，2005年，6月）、米德《甘肃永登妙因寺明代佛传壁画探究》（西北师范大学，2009年，6月）赵英《李土司家族制度研究》（陕西师范大学2007年，4月）赵秀文《永登连城鲁土司历史文化资源及其旅游开发》（西北师范大学，2007年，6月）等对土司制度及其遗迹进行了研究并谈到了史料价值和利用。
中图分类号F301.22文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0077-06doi：103969/jissn1002-2104201403012
改革开放前，中央政府的高度集权压缩了地方政府自主自利行为的空间[1]，土地违法主体主要是个人，80年代土地违法行为主要是农民滥占耕地兴建住房。集权与分权模式下土地违法特征是不同的。改革开放后形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革。中央的权力不断下放到地方，地方政府行为的自主性、自利性不断增强，带来严重的地方政府为主体的违法用地行为。为遏制地方政府土地违法愈演愈烈的势头，探索土地调控“决策权、执行权、监督权”相分离，我国于2006年建立国家土地督察制度[2]。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因。
在机构职能划分上，国务院授权国土资源部行使土地督察权，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，各地督察机构受制于国土资源部各司局的职能要求，一定程度上被看作是国土资源部的驻京外机构，导致土地督察机构难以独立行使职权。在领导体制上，国家土地总督察为国土资源部部长兼任，并且还有一名副部长兼任副总督察，这样的“领导双重身份”[3]，也从根本上制约了土地督察机构的独立性。此外，国土资源管理部门的垂直管理垂而不直，经费、人事的任免等权力基本上掌握在地方政府的手里，国土资源管理部门不得不听命于地方政府为地方经济社会发展服务。垂而不直的土地管理体制下，土地督察机构名义上监督地方政府，实际操作中变成监督地方国土管理部门，伴随土地督察机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节的“弱监”和“虚监”。即使发现土地违法问题，他们大部分人认为承担责任的主要是国土系统内部人员，是“自己人”，移交监察部就会伤到“自己人”因而抹不开面子惩处。独立性是监督机构持续存在和有效发挥作用的重要支柱，独立性不足将不利于监管效力的发挥而制约监管制度的发展。独立性也是监督权最重要的属性，监督体制安排必须符合监督权的本质要求[4]。
原本就隶属于国土资源部的地方国土管理部门没能有效监管土地资源利用，故而才设立土地督察机构加强政府用地的监管，然而同样隶属于国土资源部的地方土地督察机构同样不可避免难以有效监管土地资源利用。土地督察机构不独立制约了国家土地督察制度的绩效的发挥，可见提高国家土地督察机构的独立性显得尤为重要。如果土地督察机构能够脱离国土资源部独立出来，土地督察员就不会有上述顾虑，从而也能提高督察成效。因此，我国应该对现行土地督察机构进行改革，建立职能独立的土地督察机构。由于土地督察制度建立时间较短，目前对土地督察制度研究相对较少，仅有的相关文献大都集中研究土地督察法律建设和土地督察绩效评估，对土地督察机构改革的研究相对欠缺，因此开展土地督察机构脱离国土资源部的改革研究有着重要的理论意义和现实意义。
1理论支撑与研究方法
本文将从行政监督理论出发，界定出我国土地督察权的理论内涵，接着对建立相对独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督）加以分析，在此分析基础上提出土地督察机构脱离国土资源部四种可能的改革方案，为分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。
叶丽芳等：基于问卷调查的土地督察机构改革设想中国人口・资源与环境2014年第3期1.1理论基础
1.1.1土地督察权的理论内涵――行政内监督
我国国家土地督察是指国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。土地督察机构的主要职责是监督检查地方人民政府的土地利用和管理行为，土地督察机构是国家行政机关，因而可以从行政监督理论的角度出发界定土地督察权的内涵。行政监督是政治监督的重要组成部分，主要是指由国家机关、社会团体或个人对国家行政机关及其公务人员的进行合法性和有效性的监督，防止他们[5]。行政监督包括行政外监督和行政内监督[6]。行政外部监督是指由来自国家行政机关以外的监督主体，为保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其国家公务员实施的监督。行政机关外部监督体系，主要由政党监督、人大监督、国家司法机关监督、社会团体监督、公民监督和新闻媒体监督等六个方面构成。行政内监督的主体是国家行政机关，主要包括层级监督和专门监督。其中层级监督主要包括日常监督、主管监督（国务院各部委和直属机关对地方各级人民政府的监督）和职能监督（如财政部、人事部）；专门监督主要包括行政监察和审计监督。督察机构和地方政府两者之间是监督与被监督关系[7]，从前文的行政监督理论内涵界定出发可以看出我国国家土地督察权属于行政内监督。
1.1.2理论依据――行政三分制
土地督察权实质上属于行政监督权，现行的土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，土地督察机构不够独立影响了土地督察绩效的扩大。我国的行政三分制是西方三权分立的演化，可以为建立相对独立土地督察机构提供一定的理论依据。行政三分制主要是指在一级政府内部，将决策、执行、监督职能分离，决策权、执行权、监督权交给不同的国家机关管辖，并在运行过程中使之相辅相成、相互制衡、相互协调的一种行政管理体制。决策权、执行权、监督权相分离是行政体制改革的趋势，三权分立的行政管理体制有助于实现权力制衡，保证社会管理有效进行，防止权力滥用[8]。绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[9]，权力制衡是惩治和预防腐败的需要。
党的十七大报告提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十也提出要深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系，进一步强调了行政决策权、执行权、监督权的分离。土地督察权属于行政监督权，为实现权力监督与制衡，土地督察机构应该和行使执行权的土地管理机构相分离，增强土地督察机构相对独立性是土地督察体制改革的重要方向。
1.2实践支撑：审计监督
1.2.1审计监督改革历程
审计监督和国家土地督察都属于行政内监督制度，两者具有行政内监督共性，故审计监督机构改革能为我国土地督察机构改革提供实践参考。审计监督隶属于国家机关监督，除发挥自身监督职能外，同时对其他国家机关和社会监督起重要作用，审计监督对完善税收权力制约机制起直接作用和间接作用。1983年以前我国一直未设立独立的政府审计监督机构，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构来完成，用会计检查模式代替了审计监督。1982年，全国人大修改了《宪法》，规定我国建立审计监督机构，实行审计监督制度。1983年9月，由财政部牵头成立了审计署，此期间审计署名义上是国务院的组成部门，实质上还是受财政部管辖，与财政部千丝万缕的关系造成独立性不够，使得审计署未能更好地发挥审计监督职能。1994年《中华人民共和国审计法》公布，审计署彻底脱离财政部门，审计监管的职能被写入宪法中，审计署由国务院总理直接负责，明确了审计监督机构的独立性，在政府规制中起到了更加强有力的审计监督作用。
1.2.2审计监督为土地督察机构提供改革思路
审计署1983-1994年期间隶属财政部时的监督力度并不高，而脱离财政部独立出来后审计监督力度大大提高，审计监督成效明显扩大，由此显示出监督机构保持独立性的重要作用。国家土地督察机构目前名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，形式上与1983-1994年期间的审计署类似，并且两者都属于行政内监督机构，若土地督察机构更具有独立性，其督察的理论效力将更高。故我国土地督察机构改革可以借鉴审计监督机构改革的做法脱离国土资源部独立出来。
土地督察机构要脱离国土资源部独立出来，可以有以下四种改革方案：①成为直接隶属于国务院的机构；②成为隶属于国务院的综合督察机构；③成为国家监察部的一个职能部门；④成为隶属于全国综合督察委员会的机构。
1.3研究方法：问卷调查法
为了论证分析四种土地督察机构改革方案的可行性，便于决策时优选土地督察机构改革方案，选取问卷调查法作为研究方法。根据研究需要设计问卷调查，问卷调查的结果一定程度上可以对四种土地督察改革方案进行可行性论证。采用问卷调查方法支撑研究，可以增加改革设想与方案及结论的可靠性，更容易让人信服，因为问卷调查的结果能比较客观的反映不同利益相关者对各种土地督察机构改革方案的认可程度，可为决策层优选土地督察机构改革方案提供参考和借鉴。
2土地督察机构改革方案设计
土地督察机构的不独立制约了国家土地督察制度的进一步发展，土地督察机构从国土资源部脱离出来是土地督察体制改革的重要方向，本文在理论分析和实践参考分析的基础上，提出4种土地督察机构脱离国土资源部的改革方案。
2.1方案一：直接隶属于国务院
方案一是形成行政内专门监督体制，土地督察机构脱离国土资源部管辖，成为直接隶属于国务院的机构（见图1）。当前土地督察名义上是国务院授权国土资源部代表国务院对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，实质上土地督察机构隶属于国土资源部，难免因受到国土资源部的影响而难以独立行使监督权。方案一实施难度较小，直接隶属于国务院不但脱离了国土资源部独立出来，而且还能提高土地督察机构的级别，根据纵向监督理论，将更有助于监督政府，扩大土地督察成效。
方案二是形成行政内综合监督体制，将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并，形成直接隶属于国务院的综合督察机构（见图2）。城乡规划督察员制度是对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。环保督察监管对象主要是污染源和排污单位，下级的环保部门；实行跨区域、跨流域的联动联防机制；拥有委托督办权、调查权、调解权、建议权等监管权限。土地督察、城乡规划督察、环保督察职能比较接近，业务范围有重叠，将三者整合成立“三合一”综合督察机构，可以强化对地方政府的监督。成立综合督察机构不仅使土地督察机构脱离国土资源部独立出来，而且将三个督察机构合并也是顺应2013年两会提出的大部制政府机构改革、政府职能转变的改革趋势，精简为一个机构能最大限度使这几个业务相近的督察机构避免职能重叠，提高行政效率，降低行政成本。此外“三合一”综合督察机构还实现了监督机构与执行机构相分离，符合行政三分制改革趋势。
监察部职权比较完善，不仅拥有检查权、调查权和建议权，还拥有独立的行政处分权。目前土地督察机构缺乏处分权，对地方政府的震慑力不够，使其直接成为监察部的一个职能部门，不但脱离国土资源部门独立出来，而且拥有处分权能提高土地督察的威慑力，便于控制政府为主体的土地违法行为。此外，土地督察机构成为监察部的一个职能部门，可以精简机构，降低行政成本，提高行政效率。
2.4方案四：成立全国综合督察委员会
方案四是构建行政外监督体制，将我国土地督察同其他监管机构归并，设立一个隶属全国人大常委会的全国综合督察委员会，下设土地督察、环保督察、城乡规划督察等有关职能部门分别进行监管（见图4）。此方案能够理清行政监督机构和执行机构的职责。行政外部监督是大势所趋，2013年中央政府工作报告指出，要坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。向人大负责的全国综合督察委员会属于行政外部监督，符合我国行政监管体制改革的趋势，行政外部监督在督促行政机关及其工作人员廉政勤政、提高行政效能、促进政治稳定和经济发展等方面发挥着愈加重要的作用。
3基于问卷调查的改革方案比较研究
为了分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。本次问卷调查所采用的问卷是作者根据研究需要自行设计，调查问卷设计好后，专门咨询了相关专家意见，并进行了多次修改，可靠性有一定保障。国家土地督察制度实施五周年绩效评估报告，在接受调查的1 247个普通群众中，仅有约27%的人听说过“国家土地督察制度”；约18%的人知道建立国家土地督察制度的目的；约14%的人了解国家土地督察制度的组织体系和职能。因此，在问卷样本选择方面，考虑到土地督察制度成立时间较短，土地督察监管的对象是政府，利益相关群体中普通群众对“国家土地督察制度”的认知度不高，故而问卷调查并未对普通群众展开，而选择比较熟悉土地督察制度的土地督察机构、国土管理部门、其他政府部门、其他事业单位等利益相关群体作为调查对象，共开展了350份问卷调查，形成有效问卷336份，问卷调查结果见（表1）。被调查人员68%左右都是科级以上干部，他们对土地督察制度是比较熟悉的，提出的建议有一定的针对性和建设性。80%以上的被调查人员都工作5年以上，有着丰富的工作经验，大部分拥有较高的学历，本科及以上学历占比85%以上，较高的教育程度对于理解和回答调查问卷问题有利，增加了反馈信息的准确性和客观性。被调查人员中32.14%人员属于土地督察机构，23.81%人员属于土地主管部门，其他政府人员占25%，其他事业单位人员占1905%。可见各单位被调查人员分布比较均匀，结构较合理，土地督察机构人员所占比重相对较高，主要是基于他们对土地督察制度更熟悉，所提建议可能更具实际意义的考虑。大部分被调查人员为与土地督察工作有着密切联系，对土地督察制度有着较为直接和深刻的理解。因此，样本选取有较好的代表性。
3.2改革方案可行性比较分析
问卷调查分析结果，方案一是所有方案中认可度最高的，接受调查的336人中有246人（比例高达73.21%）认为是可行的，认为近期可行、中期可行和远期可行的人数相当。方案二成立“三合一”综合督察机构，实施难度也较小，被调查人员对这个方案的认可度也比较表1土地督察机构改革4种方案可行性分析表
高，认为方案可行的比例和方案一基本相当，其中认为方案中期可行的人数最多达128人。方案三的认可比例仅5238%，远没有前两种方案的认可比例高，尤其是土地督察机构和其他政府人员的认可度更低。这可能跟调查对象所在单位的性质有关，归根结底是和部门利益挂钩。对于土地督察机构来讲，成为监察部的一个职能部门可能会降低督察机构的行政级别；对于地方政府来讲，土地督察机构成为监察部一个职能部门后监管力度将会加大，不利于他们通过违法用地来支持经济的快速发展。方案四理论上是可行的，然而问卷调查结果却有些出人意料，仅有不到50%的人认为成立综合督察委员会是可行的，超过一半的人并不认可这种方案。被调查人员可能是认为这种综合督察委员会和监察部的职能可能有重叠，也有可能他们认为综合督察委员会这块“大饼”摊得过大，涉及过多的部门，触动过多的利益群体，故较难支撑起来。
3.3改革方案时序安排
从增强土地督察机构独立性的改革“时间表”来看，对方案一中使土地督察机构直接隶属于国务院的认可人数最多，其中近期认为可行的人数也较多，而且实施难度相对较低，可以近期采用此方案；方案二将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并形成直接隶属于国务院的“三合一”综合督察机构和方案三使土地督察机构直接成为监察部的一个职能部门也是较好的方案，但涉及多个行政部门，近期实施难度较大，在调查问卷中认为中期可行的人数最多，故可在中期安排实施此方案；方案四将我国土地督察同其他监管机构归并设一个全国综合督察委员会，并接受全国人大监督，是认可人数最少的方案，考虑到此方案实施起来将会触动诸多部门利益，改革难度相比其他方案更大，故可等时机成熟时，远期实施此方案。不同的土地督察机构改革方案适用范围不同，实施难度也不一样，具体决策时需要根据实际情况加以选择，不同时期选择不同的方案。
中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：
1988年，七届人大常委第五次会次通过的有关修改原《土地管理法》的决定，明确规定，国家依法实行国有土地有偿使用的制度，一改过去多年所形成的无偿使用土地的模式。现行新《土地管理法》亦沿用了上述决定，即在第2条第5款明确决定，国家依法实行国有土地有偿使用的制度。可见，国有土地有偿使用的制度，是我国土地使用中的一项基本法律制度。然而，在具体的实务操作中，如何准确地理解此制度的涵义，特别是国有土地有偿使用方式中的土地租赁，尤为重要。
农村经济体制的改革中，一些地方往往将农村集体土地直接通过出租，转移其土地使用权，尽管国家三令五申，仍屡禁不上。城镇国有企业的股份制改造中，国家一方面坚持以国有土地使用权作价入股的方式，维护国家的利益，另一方面，又灵活地采用租赁的方式将国有土地租给公司，定期收取租金，使以前久已存在的土地租赁方式又重新复活起来，从而引起了学者与立法部门的重视。从1994年12月3日原国家土地管理局，国家经济体改委联合的《股份有限公司土地使用权管理暂时规定》第9条的规定到1999年7月27日系统化的《规范国有土地租赁若干意见》的下发，土地租赁已成为一项独立的法律制度。然而，令人困惑的是，尽管理论与实务已经意识到了土地租赁作为一项独立法律制度存在的必要性，但无论学者们在做理论阐述，或者立法者在详细的规定时，都不可避免地将土地租赁制度与土地使用权出让制度相混淆，易让别人以为土地租赁就是土地使用权的出让。基于此，笔者从学理和现行的立法两方面，对土地租赁加以详述，以使今后引起立法部门的重视，避免上述弊端的产生。
一、土地租赁与土地使用权的关系
新中国建立以后，我国土地有偿使用，最初对土地的转移使用方式，主要采用租赁形式。建国初期，国家曾对城市国有土地实行有偿使用。无论使用者是全民所有制单位，还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家交纳租金。54年以后，我国建立了高度集中统一的计划管理体制，国营企业在财政体制上实行了统收统支，各国家机关，企业，团体，学校使用经国家批准占用的土地，不再向国家交纳土地使用费或租金。此时，城市国有土地的使用已经从有偿的租赁使用方式向无偿地行政制拨方式转变。
新中国成立以后，原中央人民政府于1950年6月30日公布了《法》，该法第27条规定：国有所有的土地，由私人经营者，经营人不得以之出租，出卖或者荒废。原经营人如不需用该土地时，须交还国家。此规定虽然没有明确地提出“土地使用权”，但其“经营”的含义是足以表明，当时的立法者已经意识到了土地的所有权与使用机可以分离。随后，东北人民政府的《东北土地暂行条例》第二章则首先明确提出了“土地使用权”的概念。但是，概念的出现并没有形成系统化的土地使用权理论。当时的土地所有权制度的适用范围极其有限，即仅适用于国有的耕地。1953年11月5日政务院通过的《关于国家建设征用土地办法》又将其适用范围扩及“兴建国防工程、厂矿、铁路、交通，水利工程市政建设及其他经济，文化建设等所需用之土地”。不过，农村之后，土地所有权已经私有化，所以土地使用权制度在当时仅限于国有土地。另一方面，基于公有制观念的影响，当时国有土地使用权取得，从使用所交纳的租金来看，是采用出租的形式，以后，随着所交纳的“租金”由“农业税”或“出让费”的替代，甚至取消，土地出租的形式已经荡然无存。表面上看，当时取得土地使用权是采用土地出租的形式，但此制度双方主体的地位并不平等，用地者首先向县级以上人民政府提出请示，经同意之后，才可以领取。该程序的行政管理成份相当大。随着土地所有权的取得逐步采取行政制拨的方式，尤其是法律、法规的明确的规定，土地不得出租，无偿的使用国有土地逐步地成为土地使用的主导方式。改革开放的初期，为了吸引外资，搞活内地经济建设，1979年颁布的《中外合资经营企业法》第5条规定：中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。随后又制定的《中外合营企业建设用地暂行规定》，《中外合资经营企业法实施条例》亦作了“交纳使用费，取得使用权”的规定。同时，沿海的一些经济特区又意识到了国有土地资源的重要性，在参照香港地区的土地批租制度下，为了规避《宪法》的相关规定，创设性提出了土地使用权出让的理论。1987年，在国务院的批准下，深圳，上海，天津，广州等城市首先试行了城市土地所有权出让的制度。更为重要的是，各地在试点的基础上，纷纷总结经验，先后制定了关于此方面的地方性法律文件。如：1987年1月29日上海市人民政府的《上海市土地使用权有偿转让办法》，1987年12月29日广东省七届人大常委第二十次会次通过的《深圳经济特区土地管理条例》，1988年1月6日珠海市人民政府的《珠海市城市土地管理暂行办法》。1988年4月第七届人大第一次会议对宪法作了适当修改，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1988年12月29日全国七届人大常委第五次会议通过了对《土地管理法》的修改，明确规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地的有偿使用制度”。1990年5月19日国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。至此，土地使用权制度有了明确的法律依据，尤其国有土地使用权有偿使用权的出让方式，更为明确、具体。
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
一、前言
土地利用规划是世界各国土地管理的一种普遍制度安排，是土地科学研究的重要组成部分。尽管我国已经完成和实施了两轮土地利用总体规划和诸多土地利用专项及详细规划，许多专家、学者和政府国土部门等也已做出了诸多理论和实践方面的努力，然而我国土地利用规划仍然处于不太成熟的阶段，尽管如此，已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究，为促进我国土地利用规划向正确的方向改进和完善做出了重要贡献。对这些研究进行回顾，对于促进我国土地利用规划理论和实践的进一步发展具有重要的意义。
二、土地利用规划实施管理中的问题和原因分析
1.土地利用规划管理实施中存在问题
改革开放以来，已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究指出了我国土地利用规划中存在的诸多问题，并为进一步改进完善提出了思路和对策，取得了积极的成效，然而仍然存在诸多不足和需要努力的地方，主要表现在以下方面。
（一）以规划领域分割、多规冲突为表现的规划体系混乱可能是我国规划存在的首要急迫问题，但是对于如何构建统筹协调的空间规划编制体系和实现多规的融合协调仍存在争论，尤其是在“谁来承担统筹性、综合性基础规划的任务”这个问题上存在部门利益之争。
（二）在规划法规体系的完善方面存在不足，尤其是在作为空间规划体系法律保障的规划核心法律建设方面，而这个问题有赖于第一个问题的解决。尽管均已认同在规划不同层级之间应有功能区分，但我国规划仍然存在宏观上控制性过强而政策引导性不足、微观上控制性不足而又缺乏灵活选择的问题，对于如何解决仍然是众说纷纭。
（三）对于规划实施管理、规划编制技术等方面的研究改进没有真正放在我国规划体制改革的大背景和大方向下考虑，结果是进一步强化了部门规划而使综合统筹的规划更加难以建立。
（四）公众参与和可持续规划等在地方尺度上尤其是村级的应用中已取得可喜进展，但是国家和区域层面的应用在理论和实践方面均存在不足，如何实现仍需进一步研究探讨。
（五）建立发展适应市场经济的规划多停留在理论层面，对于市场激励型的规划手段和方法如何引入我国的规划体制中虽有一些探索但总体上仍然十分不足。在规划法治化实施管理方面理论研究和实践探索均相对缺乏，尤其是在权利保障、利益协调、冲突救济等方面。
(六) 缺乏有效的激励机制。任何政策的贯彻落实都需要一定的奖惩机制，农村的土地资源的管理和规划具有很强的专业性和技术性，也因此相对于一些农地的整理而言，具有一些特殊性，在农村各种土地资源的管理和规划过程中，对各种政策的贯彻落实，都不能够强制性的采取相关措施，而应该采取有效的激励制度，必须形成有效的利益驱动机制。而目前为止，我国的农村土地资源管理和规划过程中，缺乏相关的激励机制，农民和地方政府缺乏积极性和热情。
地的规划整理，要首先对整个农村土地资源的最原始的状况，并结合各种相关的数据资料进行科学的分析评判，编制相关的整理规划，如此可以对整个农村土地资源的整理规划起到很大的指导作用，但是我国现阶段的农村土地资源的规划管理过程中，这方面的工作做得很不到位。
2.规划实施难以落实的原因
（一）现行土地利用规划修编本身的原因
其次，土地利用规划编制由于人员、技术和社会条件等因素，导致其科学性、操作性、前瞻性和动态性不足。土地利用规划编制的时间跨度较大，完成的规划与实际土地利用脱节；纵向信息(上下级政府)和横向信息(土地规划与其他相关规划之间)不对称，各层级的规划之间难以协调，不能发挥应有的作用；土地信息化的技术研究和机制建设尚未完善，具有动态追踪和即时反馈服务的电子政务建设也尚未完成。
（二）现行土地利用规划管理制度本身的原因
规划实施机制的法律基础比较薄弱，在立法上并没有一套完整的规划法及相关配套法规，与土地规划应有的法律地位、权威性和严谨性不相适应，规划实施更是难以得到保障。在规划实施工作中，主要还是采取行政方式来组织实施。行政管理措施实施规划的优点在于集中统一管理，具有较强的针对性，手段比较灵活，缺点却是容易导致行政权力的滥用。毫无置疑，经济利益与地方利益的驱使，使得违法违规用地现象屡见不鲜，部分地方政府作为土违法违规的主体滥用行政权力，阻碍了规划实施的顺利进行。
（三）土地规划实施工作中存在的原因
从指令性规划上看，地方政府作为规划实施保障的行政主体，很多情况下却是束控无力。政府作为公共利益的代表，而行政手段又是现行规划实施中最主要的手段，政府本是规划实施保障的直接主体，但却因其中千丝万缕的利益关系而严重阻碍了规划的有效实施。在土地规划实施问题的研究中，对其实施过程中出现的利益关系较少，而利益关系却是土地利用总体规划实施中问题的主要根源。
三、土地利用规划实施管理的对策分析
1.关于公众参与，要防止其口号化和流于形式，注重专家队伍与公众参与的结合。一方面，特别要引导专家队伍对公众参与的支持和帮助，使公众的意见和需求能够得到真实反映，比如建立专家指导——公众评价反馈机制。另一方面，要鼓励公众参与，提高其参与意识和土地规划意识，使公众参与具有较高的有效指导性和科学性。
2.建立并完善补偿和收益分配机制。在进行农村土地资源管理和规划过程中，要对各种和农民切身利益相关的环节加以合理科学的处理，比如对产权归属等进行合理调整，同时，要对收益作出公正客观的分配，如果有受到损失的农民，要给予合理的补偿，这样有助于推进各种土地整理措施的贯彻落实，也有助于缓解社会矛盾，在这项工作中，要坚持公正，客观的原则。
3.搞好规划队伍建设，保障规划实施管理工作的开展
规划工作责任重大，任务艰巨。各级土地行政主管部门在机构改革中，要加强规划管理职能，调整充实规划力量，明确规划管理部门和管理人员。加强规划队伍自身建设，不断提高干部队伍的政治素质和业务素质。有计划地开展岗位
培训，实行持证上岗制度。规划管理人员要严格执行国家的法律和政策，坚持原则，秉公执法。要严格奖惩制度。对在规划工作中作出突出成绩的先进单位和个人给予表彰，对违反土地利用总体规划批准用地的，依照《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的有关规定给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.建立和完善农村土地资源管理和规划的相关法律和政策。法律、法规和政策的完善，是农村建设用地整理顺利实施的保障。农村建设用地整理必须按法律法规进行，并有严格的操作程序和规范。因而，必须建立和完善农村建设用地整理法律法规和政策措施。
5.严格执行建设项目用地预审制度
建设项目可行性研究论证阶段，必须按规定程序和权限报土地行政主管部门预审。不符合土地利用总体规划和法律规定的建设项目不得通过用地预审。属于国务院或省级人民政府批准权限的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需占用土地利用总体规划确定的建设用地范围以外的土地，可通过用地预审，同时提出规划调整建议。未通过预审的建设项目，土地行政主管部门不予受理建设用地申请。
四、结束语
未来我国土地利用规划改革和发展需要加强以上问题的研究和解决，尤其是在国家层面要突破部门利益之争进行顶层制度改革设计和分阶段渐进实施，在地方层面充分发挥各地方政府的主动性积极性进行实践探索，操作层面真正按照民主、法治和可持续发展的要求推进公众深度参与、保障各方权利和协调利益冲突。
参考文献：
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[3]刘力 邱继勤 邱道持 重庆市旅游景区土地利用规划管理研究 [期刊论文] 《安徽农业科学》 ISTIC PKU -2011年32期
随着我国经济的快速发展，土地要素对经济增长的贡献日益显著，加强土地的法治化管理。运用土地政策参与宏观调控，已成为实现国民经济持续健康发展的重要保障。改革开放三十多年来，为了规范土地的利用与管理，我国陆续颁布了一系列土地管理法律法规。1986年颁行的《土地管理法》，对于规范我国的土地利用行为，加强土地利用管理起到了重要作用，构成了我国改革开放后土地管理法律体系的核心。1988年和1998年，全国人大常委会根据我国经济发展的需要，两次对《土地管理法》进行了重大修改。1994年、2002年、2007年，《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》相继颁行。我国的土地管理法律体系得到了进一步完善。自《土地管理法》颁行以来，土地管理相关配套法规建设也得到了不断加强，国土资源部先后制定和公布了30多项部门规章，各省(区、市)也先后出台了近150项土地登记、土地规划、土地市场建设、土地执法监察等方面的地方性法规、规章。
尽管我国政府在建立和完善土地管理法律法规体系方面作出了很大的努力，但当前我国土地违法的问题仍然严重，耕地保护形势依然严峻，笔者认为这与我国政府官员在土地法治方面受“立法完善主义”的影响有关。从我国土地管理相关法律的立法实践来看。以“立法完善主义”为中心的法律完备化努力，已成为推进我国土地利用法治工作的重要取向。由于我国司法体系秉承大陆法系的传统，其一贯的立法理念是把所有能想到的问题，尽可能详细地用条文的方式写入法律，这种基于推理方式写成的法律条文之间必须保持逻辑上一致，没有冲突，还要保证法律条文足够详细，以便法官在审判案件时能够根据条文推演出判决结果。但问题是。这种基于对人类理性最大化信任而制定出的法律是否真的完备?过分看重由立法者按照逻辑推理制定出的详尽法律，而忽视执法者在实践中对法律进行修正和完善的能力，是否能客观真实地反映出现实之需?深入研究这些问题，对于完善我国的土地管理法治建设具有十分重要的现实意义。本文将基于不完备法律理论的视角。探寻这些问题的答案，并结合理论分析提出完善我国土地管理法治的政策建议。
二、不完备法律理论的基本思想及改进建议
不完备法律理论(hlcomplere law theory)是由卡塔琳娜·皮斯托(katharlna pistor)和许成钢于本世纪初合作提出，该理论提出后受到了学术界的广泛关注。但是不完备法律理论从提出至今历经了还不到十年时间，其理论体系尚有不少可资发展和完善的地方，加之该理论初始研究对象是欧美证券市场监管问题，在解读中国土地管理法治时有必要进行适当地修正和补充，以使其在解释和分析中国土地管理法治问题时具有更强的针对性与说服力。下文将结合土地管理法治实践。对不完备法律理论的基本思想进行简要梳理，并提出一些改进建议。
(一)不完备法律的内涵
所谓完备的法律指的是，面对任何一个案件，任何一个法官甚至是任何一个受过教育的人，都能按照法律明确无误、没有偏差地推断出什么是犯法。以及犯法可能受到什么样的惩罚，否则法律就是不完备的。不完备法律理论认为：既然法律通常被设计为要长期适用于大量的对象，并且要涵盖大量迥然不同的案件，那么它必然是不完备的。
(二)不完备法律的分类
不完备法律理论将不完备法律分为两种类型。第1类不完备法律，即法律没有对特定行为进行界定或仅列举了少数行为，使得对行为结果的限定过于宽泛。第ⅱ类不完备法律，即法律虽明确了应予制止的行为，但是随着社会的不断发展，原有法律规定已不能涵盖所有相关行为。笔者认为根据不完备法律的定义，上述分类方法并没有涵盖不完备法律的全部情形。为了全面反映不完备法律的内涵，更为科学地区分各类不完备法律，建议对分类方法作如下改进：(1)第1类不完备法律在保留原有内涵的基础上增加“法律对于执法人员的执法手段和执法权限规定不明确，导致执法人员面对违法行为无法采取法定手段予以制止和处罚”的内容；(2)第ⅱ类不完备法律的内涵保持不变；(3)新增第ⅲ类不完备法律，即不同法律对于某一行为给出了互相矛盾的规定，导致发生法律纠纷时，当事各方均引用有利于己方的法律规定，使执法者难以确定纠纷应适用法律的情形。在土地管理的司法实践中，第ⅲ类不完备法律引发的纠纷为数不少。
(三)剩余立法权与执法权的分配
不完备法律理论认为当法律不完备时，法律的阻吓效果会被削弱，而法院天生就被设计成被动执法者和主要的事后立法者，如果没有人就违法行为向法院提讼，法院就无法采取行动制止违法行为并处罚违法者。因此仅靠法院执法难免会导致执法不足。由于监管者在事前和事后都能创设及执行法律，因此引入监管机构主动执法可以改进法院事后被动执法的不足。有效提高执法效率。较之立法者，监管者能更灵活地行使剩余立法权，他们不必通过冗长的立法过程，却可以在其立法权限内，以简单程序改写及变更法律。至于在什么情况下应引入监管者主动执法，不完备法律理论提出了两个标准，即标准化以及预期损害的程度(外部性)。所谓标准化是指一种能力，即以合理成本对损害行为及结果进行描述，以便监管者能有效行使主动式执法权的能力。不完备法律理论认为，只有当行为能够被标准化，而且这些行为可能产生极大的损害和负外部性，使得被动执法无法对受害者进行充分救济时，监管者主动执法才是必要的。由此可见，立法者在引入监管者主动执法也是有条件的，从经济学的角度来看，监管者主动执法所发生的成本不应超过违法行为对公共利益带来的损害，也就是说监管者主动执法不应降低社会福利。
三、我国土地管理法律制度不完备的具体表现
(一)第1类不完备法律
我国现行《土地管理法》有关土地违法的处理方式的规定比较模糊，直接导致了土地管理部门在执法时缺乏具体法律依据，使执法效力大打折扣。例如：《土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设
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单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止”。上述法律条文中“有权制止”的规定太过空泛，既没有规定执法权力的具体范围，也没有说明可以实施的执法手段。1991年颁行的《土地管理法实施条例》第三十六条原本作出了“对继续施工的，做出了处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封”的具体规定，但1999年该条例修订时，却删去了此条规定，人为地造成了法律的不完备，导致了“有权制止”土地违法行为的土地行政部门，在职责范围内实施的执法行为，反倒可能成了违法侵权。据媒体报道。某省为了督促土地管理部门执法。居然建立了“案件查处目标考核责任制”，对各个地级市每年办结的拆迁案件数量、判刑人数、处分违法干部人数均作出了具体要求，甚至连各个行政级别应处理的人数都做了量化规定。这种荒诞的责任制的出台，说明由法律不完备而引发的我国土地管理部门执法难的问题已经相当严重。
(二)第ⅱ类不完备法律
我国现行《土地管理法》自1998年修改颁行至今已有十一个年头(其间于2004年进行了小幅适宪性修改)。随着经济的发展和社会的进步，《土地管理法》的一些条款已经不能适应时展的需要。例如：《土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这种以农用地平均年产值为基数再乘以倍数的补偿费计算方法。基本上是1953年《政务院关于国家建设征用土地办法》的延续。但是在计划经济时代，地方政府在征用集体农用地时。除了支付货币补偿之外，还需安排失地农民的生活出路。也就是说当时政府对于失地农民的补偿实际上包含了货币补偿和社会保障补偿两部分。而在现行市场经济体制下，地方政府征地时往往只履行法律规定的货币补偿义务，而对于《土地管理法》没有明确规定的社会保障补偿则不再提供。失地农民在无法获取社会保障补偿的情况下。即使得到法定上限的货币补偿，也难以维持失地后的生计。事实上，在我国一些地方已经出现了农民因土地被征。失去生活来源而返贫的现象，其中一个重要原因，就是现行《土地管理法》的有关征地补偿条款带有浓重的计划经济色彩。在当前市场经济环境下，对于被征地农民显失公平。
(三)第ⅲ类不完备法律
我国土地管理法规间一些相互矛盾规定，很容易引发法律纠纷。例如：我国的《土地管理法》与《农村土地承包法》关于农村土地发包主体的规定就不尽一致。对于“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地”(以下简称村内集体土地)，《土地管理法》第十条规定的经营管理主体，即拥有发包权的主体为“村内各该农村集体经济组织或者村民小组”。而《农村土地承包法》第十二条对于“村内集体土地”除了规定可由“村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”外，还规定由“村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”。《农村土地承包法》的规定与《土地管理法》相比，有权发包村内集体土地的主体增加了“村集体经济组织或者村民委员会”。假如村民委员会与村民小组对同一宗村内集体土地作出了不同的发包决定，究竟应该适用哪一个法律呢?从土地所有权、使用权的角度来看，《土地管理法》应是基本法，《农村土地承包法》的级别、效力应在《土地管理法》之下；从农村土地承包的角度来看，《农村土地承包法》是特别法，而《土地管理法》是一般法，特别法优先适用于一般法。因此，司法部门在面对此类纠纷时也难以确定适用法律。实践中，由于《土地管理法》与《农村土地承包法》在农村土地承包发包主体上的相互矛盾的规定，已导致一些农村土地承包的法律纠纷的产生。
四、法律不完备背景下土地管理法治的完善
由上述分析我们可以看出，我国土地管理法治面临的问题很大程度上与土地管理法律不完备有关。受“立法完善主义影响”，我国各级政府长期以来在修补法律漏洞方面作出了不少努力。但是法律不完备的问题仍然是困扰土地管理工作的重要问题。不完备法律理论指出：无论立法者如何努力都不可能设计出完备的法律，而且法律不可能在整个社会层面最有效地威慑各种有害行为。因此要完善我国土地管理法治，在努力减少土地管理法律不完备程度的同时。还应在综合考量成本收益的基础上，向履行监管者职责的国家土地督察，分配剩余立法权和执法权。根据我国土地管理法治的实际情况，笔者提出以下政策建议。
(一)赋予国家土地督察剩余立法权与执法权
不完备法律理论提出的向监管者分配剩余立法权和执法权的两个标准中，具有标准化能力是必要条件，而预期损害程度足够大则是充分条件，只有两个条件同时具备，监管者才存在获得权力分配的空间。从土地管理的实践来看，当前我国从省到市、县、乡镇都已按照《土地管理法》的规定进行了土地利用总体规划的编制或修编。在土地利用执法中，要判断某项土地利用行为是否违法。只需将航拍图片或卫星图片与土地利用规划图纸进行比对，即可作出初步认定。因此，对违法利用土地的行为作出标准化描述不难实现。而土地违法会严重损害公共利益早已成为全社会的共识，这些损害包括：削弱了国家利用土地政策参与宏观调控的能力；破坏生态环境，威胁国家粮食安全；侵害土地使用者的合法权益，激化社会矛盾等。因此，在土地管理中引入监管者进行主动执法具备理论上的必要性。
事实上，我国中央政府为了加强对地方政府土地利用行为的监管。已于2006年正式建立了国家土地督察制度。国家土地督察制度建立三年以来，在保护耕地，遏制地方政府土地违法行为的方面取得了一定成效。但是中央政府赋予国家土地督察的权力明显偏少。仅包括：调查权、审核权、纠正权和建议权论文联盟。从不完备法律的角度来看。国家土地督察机构实际上已经承担起了监管者主动执法的责任，却没有被赋予主动执法者有效开展监管所必需的剩余立法权和执法权。因此，在监管工作中，国家土地督察难以对地方政府的土地违法行为进行有效遏制。为了提高国家土地督察的执法效率，笔者认为中央政府应该明确赋予国家土地督察剩余立法权和执法权，即中央政府应授权国家土地督察机构发挥一线监管的信息优势，对督察工作中发现的土地管理法律的不完备之处，以部门规章的形式及时作出解释或补充说明，以在最大程度上减少土地法律不完备程度：同时国家土地督察应拥有对土地违法行为的行政否决权和对土地违法责任人的人事弹劾权。
(二)改革我国土地执法监察体制
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目前，我国土地执法监察工作面临很大困难，具体表现为：对发现的违法行为难制止：对违法行为的处罚难落实；对土地违法的责任人难制裁。笔者认为造成土地执法监察工作陷入困境的原因有两个：一是我国土地执法监察的法律规定不够具体明确。前文在论述土地管理第1类不完备法律时已对此作出了说明；二是我国土地执法监察工作经常受到地方政府的干扰。在强调地方局部利益的“发展观”和“政绩观”的影响下，不少地方政府为了推动地方gdp快速增长，大力招商引资，甚至不惜违法使用土地，同时又要求土地管理部门“积极配合”。不能拖地方经济发展的后腿。尽管2004年国家实行了省以下土地管理部门垂直管理改革，但改革仅上收了土地管理部门的人事权。其财权和物权仍归当地政府管理，因此地方土地管理部门一般不愿得罪当地政府，其下辖的执法监察机构自然也难以制止当地政府的土地违法行为。
为了解决土地执法监察工作受到地方保护主义掣肘的问题。笔者建议将土地执法监察机构划归派驻地方的国家土地督察机构主管。土地执法监察机构的行政隶属关系的调整，有两方面积极意义：一方面，能帮助土地执法监察部门摆脱地方政府的干扰，为其创造公正执法的制度环境；另一方面，能够使国家土地督察机构拥有自己管理的执法队伍，使其面对土地违法行为能够迅速展开执法行动，有效履行监管者的职责。同时。建议全国人大在修订《土地管理法》时，赋予土地执法监察机构一定范围的强制执法权。并对土地执法监察机构查处土地违法行为方式、方法作出明确规定，以确保土地执法监察机构在制止土地违法行为时有法可依。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1673-9841（2014）03-0035-06
我国正面临土壤污染、土地资源浪费等严峻的土地生态环境问题，已深刻地影响到我国农业可持续发展、粮食安全、人民群众生命健康和生态系统安全。生态环境不友好的土地权利是人为土地生态环境问题产生的主要原因。为了从源头上预防人为土地生态环境破坏，适应生态时代土地权利向生态环境友好型权利发展的趋势，我们应在评估我国土地权利生态化制度建设成就的基础上，梳理土地权利生态化制度构造的更优理论路径，建立更符合时代特征的土地权利制度。
一、走在生态化道路上的土地权利制度的构造任务
20世纪中期以来，生态环境问题逐渐成为人类共同关注的问题，土地生态环境问题更是其中的焦点。土地生态环境问题既可因自然力形成，也可因人力导致，后者是法律重点关注的对象。人为土地生态环境问题与土地资源开发利用的权利义务配置及其运行有关。“从法律的层面看，环境资源问题的产生与控制莫不与资源的配置方式和主体的权利义务运行模式直接相关。”长期以来，土地权利滥用被认为是人为土地生态环境破坏的主要原因。这种认识停留于问题之表象，未能洞见事物之本质，并不恰当，也不合时宜。土地权利滥用并非土地资源开发利用之社会常态，也不是人为土地生态环境破坏的主要原因。土地权利是土地资源开发利用的前提，生态环境不友好的土地权利本身才是人为土地生态环境破坏更为根本的原因。
20世纪中期以来，生态环境危机促使人类社会从工业化社会向生态文明社会发展，引发了法律生态化思潮。“从人与自然的关系层面观察，人类社会的发展，迄今经历了三个发展阶段，即：农业社会阶段、工业社会阶段、生态化社会阶段。生态化社会需要生态化的法律。”法律生态化不仅仅局限于权利行使的生态环境保护限制，而是指法律全面生态化，并由生态本位取代传统的法律本位，法律研究方法也要生态化。土地生态环境是生态系统整体功能正常运转的重要中介。土地权利生态化是法律生态化思潮的主角。为了回应生态社会环境保护诉求，各国土地权利立法中逐渐增加了环境保护的公法规范。“起初，为了他人的利益而限制一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利，正在让位于根据有关当局规定的合理利用土地的首要原则。此外，财产法中有了生态限制的内容。”。土地权利生态化是土地权利回应生态社会发展要求、摆脱破坏生态环境罪魁祸首形象的自我救赎，其基本目标在于构建生态环境友好型权利。
早在上世纪90年代中期，中国政府就开始提及生态文明。1999年，时任国务院副总理的就指出“21世纪将是一个生态文明的世纪”。2007年，中共十七大报告中首次明确提出了生态文明建设。时隔五年，中共十报告指出，建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，要求把生态文明建设放在突出地位，号召努力走向社会主义生态文明新时代。2013年11月12日，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快建立生态文明制度，用制度保护生态环境。生态文明建设要求加快土地权利生态化的步伐，健全生态化土地权利制度体系。为此，应围绕土地权利生态化目标对我国土地权利生态化立法现状进行评估，探索土地生态化的更优理论路径和更基础的法律制度。
二、我国土地权利生态化制度建设的成就与不足
（一）我国土地权利生态化制度构造的理论路径辨识
迄今为止的土地权利生态化主要是通过外部限制理论展开的。“如果说，在以前，公法中规定的对所有权的限制只能算作是某种‘例外现象’，它们在根本上无法改变所有权人所享有的广泛的使用权和处分权；那么，在今天，这些限制已成了共同决定着所有权内容的因素。”外部限制是权利限制的基本方式之一。“权利限制是立法机关为界定权利边界而对权利的客体和内容以及对权利的行使所作的约束性规定。”土地权利限制是指立法机关为界定土地权利而对土地权利目标、主体、客体、内容和权利行使等所做的约束性规定。土地权利限制早就存在，如古老的相邻权、地役权等都是土地权利限制的结果。外部限制认为，权利是先于国家和法律产生的；权利本身没有边界，需要从权利之外对权利的边界进行界定。“外部限制将自然法作为认识的基本理论，认为权利是先于国家而存在的，国家是为了保护权利而存在的。”公共利益是权利外部限制的基本根据，这在财产法中表现得更明显。“有关土地的财产法在本世纪以来日益受到公共利益立法的影响。一方面，这反映了为公共健康、公共舒适及环境利益而加以控制的需要，人们不能对其所有的土地为所欲为了；另一方面，事实上，诸多立法上的干预已经加强，因为，土地虽可用来作某些投资，但最为重要的是，我们必须保留立足之地。”2001年俄罗斯修订的《俄罗斯联邦土地法典》就明确规定，作为自然资源的土地优先于作为所有权客体的不动产。“出于环境保护的目的和对土地适当利用的原则，国家对土地资源的支配是第一位的，任何地块权利人都必须服从土地的这一特性。”实践表明，土地权利正借助外部限制理论，以保护公共利益的名义，被动地进入了法律生态化进程。
我国土地权利建立在公有制基础上，相较建立在私有制基础上的西方土地权利更加注重土地上的公共利益。我国土地权利生态化也主要是通过外部限制路径展开的。《物权法》立法中学界对民法生态化、物权法“绿化”问题曾进行过激烈讨论。有学者认为，我国物权法在制定过程中对于环境保护予以了高度重视，在制度设计中融入了环境保护的先进理念和指导思想，使这部法律适应了法律发展的现代趋势，充分反映了我国国情实际的要求。最终颁布的《物权法》给土地权利在内的物权披上了一层绿衣。如《物权法》第7条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”本条确立了物权法公序良俗原则，为包括土地权利在内的物权的生态环境利益保护功能确立了法律依据。《物权法》第120条还规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。”本条是用益物权的一般条款，当然适用于土地用益物权。上述立法将“公共利益”作为土地权利限制的理由，将行政管理法律作为土地权利限制根据，遵循“生态利益优先”原则，通过行政管理手段对土地权利进行限制。这种土地权利生态化路径同样属于权利外部限制路径。当然，《物权法》、《农村土地承包法》等有关土地权利生态化立法的某些个别条文同时还采用了生态化的内部限制路径（下文将对此分析）。但鉴于《物权法》在土地立法中的地位及其第7条和第120条的性质和功能，笔者认为，我国现行土地权利生态化制度构造主要采用了外部限制的理论路径。
（二）通过外部限制的土地权利生态化制度构造的成就
外部限制以公共利益为旨有基本依据。我国《物权法》辜负了学者的厚望，最终没有对公共利益进行界定。值得欣慰的是，我国其他立法对公共利益进行了界定，并将生态环境利益纳入公共利益范畴。我国《信托法》第60条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托。”其中第（六）项规定“发展环境保护事业，维护生态环境”。可见，生态环境保护属于该法确立的公共利益范畴。其他如《公共事业捐赠法》第3条第（三）项，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条第（三）项都将生态环境保护纳入公共利益范畴。由此可见，生态环境利益已被我国现行立法明确列入公共利益，这就确立了公共利益对土地权利进行生态限制的实在法依据。经由公共利益限制，生态环境保护理念已经融入土地权利，廓清了土地权利人利益与生态环境利益的边界，限制了土地权利人的自由，使土地权利生态化从纸上理论变成现实制度，顺应了生态时代土地权利的发展趋势，在一定程度上遏制了人为土地生态环境的破坏。
（三）土地权利制度生态化的外部限制路径的不足
外部限制在一定程度上有利于生态环境保护，是推动土地权利生态化不可或缺的理论路径。然而，与土地权利生态化的目标相比，土地权利外部限制路径已经捉襟见肘，无法独立支撑起土地权利生态化的理论需求。首先，外部限制秉持个人本位，借助公法对土地权利的行使进行干预，虽能在一定程度上预防人为土地生态环境破坏，但其作用方式乃是通过公共利益（生态环境利益）对土地权利进行限制，使土地权利被动走上生态化，这与生态时代土地权利主动生态化的诉求大异其趣。故外部限制不是土地权利生态化的基本理论路径。其次，外部限制高度依赖行政权力对土地权利的干预来实现生态环境保护。因此完备的土地管理行政立法和运行良好的行政权力是实现土地权利外部限制的前提条件。然而，经验证明，这个前提条件的供给并不总是令人满意的。目前我国仍面临严峻的土地生态环境威胁便可窥见一斑。最后，外部限制通常采用“不得……”、“禁止……”等语词表达方式，这种禁止性规范模式需要配套的生态环境保护法律制度才能具体化，容易造成法律规范的分散化、空洞化和制度冲突。生态环境友好型土地权利应当更多地采用“应当……”等语词表达方式，对土地权利人设定合理的生态环境保护义务，实现土地权利主动生态化。
当今中国正处在生态文明建设时期，土地权利生态化任重道远。我们应在总结现行立法成就和不足的基础上继续探寻土地权利生态化的理论路径，对土地权利生态化进行补强式制度构造。
三、土地权利生态化制度补强构造的内部限制路径
（一）内部限制与土地权利主动生态化之契合
土地权利生态化的目标在于塑造生态环境友好型土地权利。为此，土地权利生态化应是其内在的、主动的生态化，在土地权利构成中植入生态环境友好性，化解土地权利在生态时代的正当性危机。
内部限制是权利限制的另一种基本方式。它着眼于权利内部构成，有助于塑造生态环境友好型权利。根据内部限制理论，权利构成与限制是密不可分的，所有权内在地包含义务。“权利依法仅享有一个确定、唯一的内容，权利限制是确定权利的外延的方法，故权利内含限制。”与外部限制不同，内部限制视生态环境保护为权利自身内在要求，无需借助公权力干预即可实现。土地权利通过内部限制可以有效地解决外部限制的缺陷。首先，内部限制在不改变权利性质的基础上合理地关注了社会利益，可妥当地协调土地权利人利益与公共利益的冲突，有利于从源头上预防人为生态环境的破坏。其次，内部限制不依赖完备的土地管理行政立法和运行良好的行政权力即可实现生态环境保护。内部限制可塑造生态环境友好型土地权利，使土地权利内涵生态环境保护目标，土地权利实现的过程不再是生态环境破坏的过程，而是生态环境保护的过程。这在政府环境管理（土地监管）之外开通了市场主体保护生态环境的渠道，可为政府与市场环保合作提供可靠的制度基础。最后，内部限制通常采用“应当……”等语词表达方式，可为土地权利人设定明确的生态环境保护义务，实现土地权利主动生态化。
我国现行有关土地权利生态环境保护限制的某些立法事实上也遵循了内部限制路径。如我国《土地管理法》第9条规定了国有土地和农民集体所有土地的使用权人保护、管理和合理利用土地的义务。《农村土地承包法》第17条规定了承包方依法保护和合理利用承包土地的义务。《物权法》第140条规定了建设用地使用权人合理利用土地的义务。只不过这些规定寥寥数条，与大量的外部限制制度相比微不足道，不能满足生态时代土地权利主动生态化的制度需求。
需要说明的是，尽管内部限制更符合土地权利主动生态化需求，但它并不能取代外部限制。当土地权利运行中通过市场不能解决生态环境保护时，外部限制就显得十分必要了。
中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0141-04
伴随着中国经济的高速发展而来的是中国城市化进程的加快，城区面积的不断扩大，人们对作为承载功能的土地需求越来越多。由于法律法规的不完善，在这个过程中，产生了种种问题，如人均耕地减少过快、生态环境遭到破坏、土地违法事件屡有发生等。这些问题涉及各个方面，既有政治上的，又有经济上，还包括生态环境上的。以上的种种问题，都是因为土地资源管理不善而引起的，所以土地财政受到学者和有关部门的重视，但仍然存在着许多的问题。这就要求尽快明晰土地财政收支的框架，并加强对土地资源的配置和管理。
1．土地财政收入理论研究综述
土地财政收入是土地财政的重要组成部分。它主要由土地资产收益、土地税、行政事业性收费及其他隐性收入四部分组成。加强土地财政收入管理，对于减少国有资产流失，加强土地财政的宏观调控功能具有重要的意义。
1.1 土地财政概念综述
目前绝大多数学者把土地财政看作一个贬义词。这里指的是：土地成为政府生财的重要工具，即地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。如蒋省三、刘守英指出“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的‘土地财政’［1］。《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出，“土地财政”存在着以下五个显著风险：财政风险，金融风险，投资过热风险，社会风险，行败风险。这是这些论文或新闻中关于土地财政的主要看法。王军认为发生土地财政的根本原因在于当前的财税体制，“在财权向上集中，事权向下转移之时，地方政府将目光瞄向了土地”［2］。
但张晓洁（2004）提出了不同的看法。他认为土地资源的价值管理应以打通土地管理和财政管理的联系为首要，须将土地资源纳入社会经济统一价值管理体系中，建立土地预算［3］。文中的“土地预算”与土地财政颇有相似之处，同时采用了“财政土地收入”和“财政土地支出”的说法。
1.2 土地资产收益理论
1.2.1 地租
对地租理论的研究主要分为三个阶段，分别是古典政治经济学的地租理论、新古典经济学的地租理论和现代经济学的地租理论。而马克思在对资产阶级古典经济学派的批判和继承中创立了马克思主义地租理论，以劳动价值论、生产价格论和剩余价值论为理论基础，科学地阐述了资本主义土地私有制下的地租本质。
古典政治学派代表人物有威廉・配第、亚当・斯密以及大卫・李嘉图等。17世纪后期，英国古典经济学创始人威廉・配第在其《赋税论》中，在劳动价值论基础上提出了地租理论。他指出，地租是劳动产品扣除生产投入、维持劳动者生活所必需后的余额；其提出了级差地租，但却没有发现绝对地租；亚当・斯密是最早系统提出地租理论的古典经济学家。他认为：地租是一种垄断价格。1817年大卫・李嘉图发表的政治经济学与赋税原理一书中，集中阐述了他的地租理论。他认为土地占有产生地租，地租是为使用土地而给土地所有者的产品，地租是由农业经营者从利润中扣除并支付给土地所有者的部分，是由劳动产生的。
新古典地租理论中，作出突出贡献的有屠能、门格尔、克拉克、魏克塞、马歇尔等人。新古典经济学流行的地租理论是地租的边际生产力理论。一般认为屠能是这一理论的先驱，其《孤立国》一书中应用边际生产力概念分析了地租理论，并建立了区位地租理论。克拉克认为地租是由土地的边际生产力决定的，地租是总产量扣除工资的金额，即“经济剩余”。马歇尔认为，地租理论“不过是一般供求原理中的特定的一种主要应用而已”。
现代经济学的地租理论主要代表人物有萨缪尔森、巴洛维等。萨缪尔森认为，土地的供应量就整个社会而言是一定的，供给曲线是缺乏弹性的，土地价格主要取决于土地的需求曲线。巴维洛在其著作《土地资源经济学――不动产经济学》中说：地租可以简单地看作是非曲直种经济剩余，即总产值或总收益减去总要素成本或总成本之后余下的那一部分……”
马克思在对资产阶级古典经济学派的批判和继承中创立了马克思主义地租理论。马克思主义地租理论以劳动价值论、生产价格论和剩余价值论为理论基础，科学地阐述了资本主义土地私有制下的地租本质。
1.2.2土地有偿使用制度
1988年4月12日，七届人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法》有关修正案，将宪法中规定的不得出租土地改为“土地使用权可以依照法律的规定转让”。《中华人民共和国土地管理法》也作出相应的调整，规定“国家依实行国有土地的有偿使用制度”。
我国结合有为引外资的实际需要，土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：（1）居住用地70年；（2）工业用地区40年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。土地使用权期满后，土地使用者可以申请续期。
1.3 土地税收理论
税是国家政权的经济实现形式，是补偿政府提供无选择的普通服务所需的费用。它解决的是政府无选择的对公民普通提供服务费用补偿和在政府服务中“免费搭车人”的问题，税收具有强制性、无偿性和固定性。
土地税收是本文要研究的土地财政收入的重要组成部分。土地税有狭义和广义之分，狭义土地税收是指仅仅对土地资源的课税，而广义土地税则包括了围绕土地及其地上建筑物和其他附属物的所有者或使用人就其取得、持有、使用或者转移土地及地上建筑和其他附属物时所课征的一种税。本文将以广义的土地税作为研究对象。
1.4 土地费理论
费是一个补偿性概念，是经济生活中对他方提供劳动或服务的补偿。它解决的是享受特殊服务的公民与非享受特殊服务公民之间负担公平问题，具有有偿的特点。同样，土地费是国家向土地所有者或土地使用者收取的花费或消耗的补偿，它应是平等的，互利的，有选择性的，即它的收取必须以一定的投入――资金或管理为前提。
2.土地财政收入体系研究综述
关于土地财政收入，张晓洁（2004）构建了一个稍完整的体系。他认为针对国有建设用地而言，“财政土地收入”主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入三部分组成［4］。而其他研究，则多是集中于这三个分项进行展开，进行了单个的介绍。
本文中土地财政体系将由四部分组成，分别是土地资产收益、土地税收收入、行政性收费收入及其他，如图1所示。
2.1 土地资产收益
土地资产收益主要包括两个方面，一是出售土地所获取的地价收益，另一种是出租土地所获得的土地收益。但在中国特定的国情下，出售的只能是土地使用权，而非土地所有权，获得的是土地出让金。土地出让金是土地所有权和使用权分离后，土地所有者依据经济原则向土地使用者索取的一种收入，是土地所有权在经济上的一种体现。土地出让金的本质是一种地租，而且是一种绝对地租。
学者对于土地出让金的研究，主要围绕以下几个问题：（1）现行土地出让金制度存在的问题；（2）土地出让金是否要并入物业税；（3）土地出让金如何征收。
现行的土地出让金制度存在着严重的国有资产流失问题。李湘昀、雷爱先（2001）指出了土地出让金出现的问题：擅自减免土地出让金，低价出让土地的随意性较大；土地出让金征收不到位；土地出让金使用管理不规范，坐支现象比较普遍。挤占、挪用土地出让金现象比较普遍；贾奇锋、郑光泉（2006）则指出：目前土地流失严重，土地出让金财政预算管理有待加强；土地出让金带来的丰厚财政收入，诱发了地方政府的短期行为；土地出让金存在重复征税问题，加重了纳税人的负担；土地出让金成本核算和收益分配机制不合理，影响上地出让整体效益［5］。
土地出让金是否并入物业税呢？大多数学者并不同意并入的作法。何振一（2004）认为这种作法在实践上不仅不可行，无助于房地产开发业健康发展，反而会给财政经济带来诸多消极影响，更重要的是与党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决定不相符，是不可取的［6］。岑艳、崔娟（2005）认为“在我国将土地出让金并入新的房地产税的作法理论依据不足，且不符合我国国情”［7］。陈志勇、姚林（2007）同样也指出“无论从理论上还是实际操作上看，土地出让金都不应并入物业税征收［8］”。
关于土地出让金如何征收，主要有两种观点：一种是对现行的保持不变，只是加强管理；第二种是进行分期征收。岑艳、崔娟（2005）指出在制度设计时，把土地出让金分为存量土地资源(绝对地租)和增量土地资源(级差地租)两部分，分期征收；这样不但充分体现谁使用谁付费的原则，而且能把那些级差地租较高地段不合理的资源占用者挤出去，把不合理的资源占用方式调整过来，促进区块土地资源的合理配置［9］。
2.2 土地税收
农业税取消后，关于土地税的研究仅限于对建设用地的研究，即房地产税的研究。针对房地产税改革，国内学者展开了各种各样的讨论，主要是有“土地税、房地产税、物业税、财产税以及不动产税”等多种形式。至于新的房地产税采用何种名称，如何征收，尚未达成一致观点，但学者普遍认为房地产税、物业税、财产税以及不动产税，尽管形式上有少许差别，但其本质上是相同的。国内学者关于这方面的研究多集中于三个方面：（1）对旧房地产制度存在问题的分析，房地产税计税依据改革课题组（2006）指出目前的房地产税计税依据存在的问题有：内外税制不统一；房地产税制老化；调节力度较弱；组织收入职能较弱等问题［10］。潘明星、赵传林（2007）认为房地产税制度改革滞后，有效房地产税收制度供给不足；房地产税制内部结构失衡，制度供给过剩和制度供给不足并存；制度再安排的预期收益使决策者的新制度安排的供给意愿增强［11］。（2）对新房地产制度的构想及面临的选择，见表1［12］。（3）新房产制度影响的分析，陈平路、饶慧、潘蓉（2006）认为物业税开征后，将给房地产业带来全新的变化。其有利于打击不法房地产商“炒楼”、“圈地”等投机行为；同时，其有利于地方财政收入增加；但同时，税额会随房地产的升值而增高，造成买房容易养房难；至于税收负担如何，并不太确定［13］。丁成日（2007）认为房地产税主要有两个影响：一个是对土地利用的影响；另一个是对财政收入的影响［14］。
中国征收房地产税缺少像美国“财产税理论上的受益说”这样一个坚实的理论基础作支撑，但这并不意味着新房地产税制度就此停滞不前。RoyBahl（1998）指出“在大部分转轨国家和发展中国家，财政分权是其主要的政策动议”［15］。这暗示了对方主要财政来源的需求，随着淘汰过程的进行，不动产税成为其首选目标。中国同样如此，这样土地税又被赋予了一个新的作用，作为财政分权后省以下的地方政府的主要税源。土地税的构建与财政分权的政治改革相联系了起来，出于这样一个原因，土地税的改革就具有强烈地政治动力。如党的十六届第三次会议上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了“分步实施税收制度改革”的战略部署。此次税制改革共涉及七个方面的内容，其中，包括“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。
至于物业税对房地产的影响产生了分歧。张建军（2007）认为开征实名制下的累进物业调节税才是治理和调控房地产市场的标本兼治的政策［16］；但并不是所有观点都支持这种看法的，程瑶（2004）认为开征物业税对平抑房地产价格所起的作用不会太大［17］。龚刚敏（2005）则进行了数学论证，并同意了程瑶的观点［18］。
2.3 行政事业性收费
关于土地费的问题主要是关于如何“清费”的问题。陈红霞（2002）认为“一是将必要的、具有税收性质的收费纳入规范化的税收轨道，或通过扩大税基的办法将其并入现行的相关税种，或根据其性质和实际情况的需要，将其设置为新税种，单独征收；二是对有必要的、合理的收费予以保留，并以制度的形式规定下来；三是合并或取消重复设置的收费项目，并对收费过高的项目降低收费标准；四是要坚决取缔不合理的收费项目，严格对收费项目设置和征收的管理。［19］”
2.4 其他
张晓洁（2004）认为我国政府以直接分配的方式将土地分配给特定的项目与各种用途上，这时减免了土地出让金，但实质上构成了隐性收入。这些隐性收入的特点是，财政收入与财政支出同时进行［20］。
3. 土地财政收入法律法规研究综述
相关法律的研究主要集中于如何为新房地产税的开征提供一个法律保障。如房地产税计税依据改革课题组（2006）指出我国房地产税制的立法工作大致包括三个步骤：（1）前期的调研工作；（2）拟写房地产税法的立法草案；（3）制定房地产税的地方性法规［21］。柯杨、高世星（2006）指出在开征物业税的同时，要注意政府各部门间配合的法律规范，使各部门形成一个联系紧、配合默契、高效运转的综合行政运作体系，确保房屋价值评估的公正、科学和高效［22］。陈志、姚林（2007）指出物业税的开征必须从法律角度对其进行适当定位，认为我国物业税采取个别财产税立法模式较为适宜［23］。
同时，《物权法》的实施为我国财产税的开征打下了坚实的基础。丁芸（2006）指出《物权法》（草案）将国家、集体和私人的财产所有权置于一章，发出了对国家、集体和个人所有权一体保护的信号，它的制定为财产税的征收打下了基础，同时也是财产税征收的先决条件［24］。傅光明（2007）认为《物权法》的出台为私人财产的保护提供法律基础，进而改变了私人产权缺乏保护的现状，同时为物业税的开征创造了法制条件，还为统一实施城乡物业税制提供了法律基础［25］。
4. 土地财政收入研究展望
在土地财政研究框架中，主要涉及四个利益主体：中央政府、地方政府、企业以及居民，见图2。土地财政收入，是一个资金流以土地资产收益、土地税收、行政事业收费及其他四种形式，从企业和居民流向中央政府和地方政府的过程。从上面的综述我们可以看出，当前的研究主要集中这四种形式，除了张晓洁（2004）对整个框架进行初步构建，其他学者更多注重四种形式中的一种进行研究。他们针对单个形式，进行了的现状分析与比较，并提出如何改进的建议以及可能产生的影响，以便使这个筹集资金环节更合理更有效。
而单纯只考虑收入太过于片面，容易产生土地财政收入与土地财政支出脱节，导致财政资金的使用效率低下；同时，我们不能脱离国家财政来讨论土地财政。土地财政的功能不仅仅是筹集资金，更重要的筹集到资金之后，如何更有效的运用这些资金，最大化公共产品的提供。这样我们的下一步研究方向，就是在国家财政之下，把收入、支出以及支出绩效评价结合成一个有机整体，构建一个完整的机制来约束和激励这个体系中所有的参与者。
基金项目：国家社会科学基金（(04CZZ015)）、国家自然科学基金（(70341011)）,“211工程”项目。
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［19］陈红霞.中国土地税收制度改革，东北农业大学2002年，硕士论文。
［22］柯杨，高世星.物业税热议中的冷思考［J］.税务研究，2006，（09）：35-37.
［24］丁芸.论我国财产税制度的重构［J］.税务研究，2006，（09）：31-34.
0 引言
测绘公司是业务导向型企业，项目管理是测绘公司经营生产的出发点和落脚点，是测绘公司利润的源泉，测绘项目管理的好坏决定着企业的市场份额，只有占领了更多的市场份额，企业才能不断地发展壮大。测绘项目的管理是测绘企业研究的永恒课题，各测绘公司都非常重视，并投入了很大的精力进行研究。对测绘公司来说，从理论上进行系统研究，并不断总结实践中的经验才能进一步搞好测绘项目的管理，才能提高项目管理的效率，进而提高测绘公司的效益。
项目管理规划是项目管理的重要一环，是测绘项目管理的核心，是明确项目进行中要做什么，由谁做，什么时间做以及如何做的具体方案，是实践过程一般规律的总结[1]。理论一旦形成就对实践具有指导作用。为了逐步提高项目管理水平，必须首先从理论上进行总结和研究，因此系统项目管理规划，对于增强测绘企业的竞争力具有非常现实的意义。
本文主要研究以测绘公司为管理主体的项目管理规划的管理问题。根据现代管理学和项目管理学的成果，紧密结合企业在测绘项目管理中的经验、体会和教训，运用系统论的原理和方法，阐述和分析测绘项目管理规划中存在的问题和原因，采用理论和实际相结合的方法，提出相应的对策。
1 项目规划管理过程
1.1 项目管理背景
我国进行工程项目管理的实践活动源远流长，至今有两千多年的历史。然而，由于各种原因，我国大规模的工程项目管理实践活动，并没有系统地上升为工程项目管理的理论和科学，在工程项目管理科学理论上是一片盲区，更谈不上按工程项目管理模式组织建设了。直到20世纪70年代末80年代初，工程项目管理理论首先从西德和日本分别引进到我国[2]。之后，其他发达国家特别是美国和世界银行的工程项目管理理论和实践经验也随着文化交流和项目建设陆续传入我国，并结合测绘企业管理体制改革和招投标制推行的有利时机，在全国许多测绘公司和建设单位中开展了工程项目管理的试验。
我国对国外工程项目管理理论从引进、吸收、试验到实践，从理论运用到工程项目管理实践、理论研究和探索，都取得了可喜的成绩。1987年在推广布鲁格工程经验的活动中，已开始探索和研究适合于我国国情的工程项目管理理论，建设部提出了在全国推行项目法施工的理论，并展开了广泛的实践活动。项目法施工的内涵包括两个方面的含义：一是，转换企业的经营机制；二是，加强工程项目管理，这也是企业经营管理方式和生产管理方式的变革，目的是建立以工程项目管理为核心的企业经营管理体制。1994年建设部召开了“工程项目管理工作会议”，明确提出，要把项目法施工包含的两个方面内容的工作向前进一步推进，强化工程项目管理，继续推行并不断扩大工程项目管理体制改革。这标志着工程项目管理在我国已步入应用发展的新时期[3-5]。
1.2 项目管理规划的招投标
企业管理层做出投标决策后，首先应进行策划，编制《项目管理规划大纲》，并依据招标文件和《项目管理规划大纲》编制投标书[3-5]。按要求进行投标，中标后，与发包方签订施工合同。意向的项目经理应参加投标工作，以全面了解情况，为中标后的工程实施打基础。图1显示了招标程序图。图2显示了投标程序图。
图1 招标程序图
图2 投标程序图
1.3 项目管理规划实践
工程项目管理实质上是一种目标管理。它是在对企业外部环境和内部条件分析的基础上，确定工程项目的目标。通过目标的系统化分解，形成工程项目管理规划。再通过对人财物等资源要素在时间和空间上的组织、调度和协调，来确保工程项目目标的实现的全过程。工程项目目标是多重的，每一个目标都从一个不同角度反映对项目的要求，它们构成一个即相互区别、又相互联系的目标体系[6-8]。
项目内外各个不同部门和人员的工作之间会有相互影响，这些影响有的易于察觉和理解，有的却十分隐蔽，同时他们之间的影响有时相互矛盾，有时互相促进，因此项目管理常常要求对各工作因素进行分析，协调工作的目标与项目目标之间的关系。这就要求在进行组织设计时充分考虑到各项目之间的关系，制定出合理的工项目管理规划实践过程。主要包括以下几点：
（1）测绘项目工期进度规划
测绘项目的工期是整个项目的重要组成部分，如果能将测绘项目提前或按时完成，能为测绘单位带来新的经济效益。
（2）测绘项目质量管理规划
确保测绘产品的质量，是测绘单位推行全面质量管理的有效措施，对测绘产品实行全员、全面、全过程的管理，将质量问题解决在萌芽状态，做好日常质量管理工作，杜绝返工现象的发生，避免造成因不必要的人、财、物的投入而加大成本。
PDCA管理方法，计划（plan）、实施（DO）、检查（check）、总结（action）是各种管理的基本法则，对于质量问题或其他一切与管理有关的工作都可以采用PDCA管理方法。
（3）测绘项目成本管理规划
首选对测绘项目的各种成本，包括人工费、材料费、仪器设备费等其他费用等进行分析，采取措施降低测绘成本。要发挥测绘技术人员的主观能动性，采取较为经济可靠的技术方案，包括采用新技术、新方法等降低成本。
（4）测绘目风险管理规划
要在保证测绘产品质量的前提下，进行测绘顶目成果分析，如果遇到不可预见的情况，应找出原因，把风险控制在可接受的范围内。
2 定远县农村土地承包经营权确权登记颁证工程项目管理实例
2.1 项目背景
烟台地质工程勘察院负责开展定远县区域内28.0万亩（涉及三个乡镇）农村土地承包经营权确权登记项目。顶目于2014年8月开始实施，交付日期为2015年8月30日。项目的主要内容为：通过全面组织清理二轮延包土地承包档案，解决土地承包方案、承包合同、承包台账种类不齐全、记载不全面、与实际有出入等问题；借助航拍、卫星定位、实测等技术，确认承包地块四至、空间位置和面积；建立定远县土地承包经营权信息数据库和农村土地承包管理信息系统，做好土地承包经营权确权登记信息与不动产登记信息平台对接，促进信息互通共享。
2.2 项目目标
（1）清理土地承包档案；
（2）查清承包地块面积和空间位置；
（3）完善农村土地承包合同、证书；
（4）建立土地承包经营权登记簿；
（5）建立土地承包信息化管理系统；
（6）做好确权登记颁证资料归档；
（7）以村为单位，逐户填写、打印土地承包经营权证。
2.3 组织管理
（1）该项目在实施之前设计一个合理的组织管理机构，并采用合适的项目管理形式，统筹考虑计划、人力、资源、费用及质量管理等方面的管理问题。图3显示了项目组织管理机构图。
图3 组织管理机构组建图
2.4 项目效益报告
开展定远县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，通过全面组织清理二轮延包土地承包档案，确认承包地块四至、空间位置和面积，建立定远县土地承包经营权信息数据库和农村土地承包管理信息系统，做好土地承包经营权确权登记信息与不动产登记信息平台对接，促进信息互通共享，社会意义重大。
（1）农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是全面深化农村改革的一项基础性工作。
（2）开展土地确权颁证，就是要通过科学的测量、严格的规范，厘清农村土地所有权、承包权和经营权三者关系，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，为建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度创造条件，为实现土地承包经营权在市场运行中的抵押、担保和转让奠定重要的法律基础，为发挥市场配置农村土地资源的决定性作用构筑坚实的制度基础，突破农村改革中最大的难题，加快农村改革步伐。
（3）开展土地确权颁证，就是让农民吃上“定心丸”，把土地承包关系长久地确定下来，把老百姓承包的地块、面积、空间位置等搞清楚，依法落实农民的土地财产权，保护农民土地权益，夯实农村土地承包经营制度，巩固和完善农村基本经营制度的迫切需要。
（4）推动土地流转，一个基本的前提是土地的权利归属要清晰、承包权的归属要清晰。
（5）开展确权登记颁证，明确土地关系，划清权益界限，将农户承包数据和资料实现数字化、信息化管理，可以为明确土地承包经营权属归属提供有效依据，有效解决土地流转过程中合同不规范、面积不准确、信息不对称等问题，为防范和化解由此引发的矛盾纠纷提供最有效、最坚实的基础，是创新农村社会治理的迫切需要。
3 测绘项目管理规划存在的问题及对策
经过十多年来的发展，测绘目管理在我国已取得了丰硕的成果，正在向全国各个角落推进，并且在整个测量企业都日益受到重视。但是，由于我国推行项目管理起步晚，加之原来的计划经济体制转变有一个过渡时期，不利于项目管理的快速发展，虽然近几年来我国的项目管理发展的比较快，但与国际水平仍有很大差距，许多环节需要进一步地改进。
3.1 存在的主要问题
（1）项目管理不规范，内部凝聚力弱，管理水平低；
（2）项目部职能不明、分工不细；
（3）责任分工不明确，利益分配不公；
（4）供求双方制约力不足；
（5）项目管理机构庞大，加大了施工成本。
3.2 对策
（1）建立承揽任务拓宽市场的激励机制；
（2）落实“两层分离”和“两制建设”的运行机制；
（3）坚持以人为本的用人机制；
（4）坚持以制度明确的规范管理机制。
4 结论
工程项目管规划是工程项目管理的关键过程，本文以测量公司为管理主体，以定远县农村土地承包经营权确权登记颁证工程工作的项目管理规划为实例，从理论和实际相结合的角度，分析了工程项目管理中存在的问题和解决方案，取得了明显的经济效益。根据主导管理过程的实施，实现了系统工程论的具体验证。本文的研究成果不仅适用于工程测量项目的管理，如果加以扩展，可以应用于其他行业（如建筑、施工）等的管理过程。
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1 土地登记概述
土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门的簿册，以加强政府对于土地的有效管理，保护权利人土地合法权益的一项重要的制度。土地登记是维护社会稳定的根本途径，是国家统一土地权利制度的基础。世界上的土地登记制度大体可分三类即产权登记制度，托伦斯登记制度和契约登记制度。我国采用的是土地产权登记制度并吸收托伦斯登记的特点。[1]
我国土地登记的根本目的在于确认土地权属，维护社会主义土地公有制，保护土地权利人的合法权益 ，维护土地市场交易秩序以及为合理有效利用土地提供依据。从某种程度上看，对权利人申请登记有一定的强制性，有利于在完善市场经济过程中，实现土地用途管制，为土地权利变动奠定基础。此外凡经依法进行登记的土地权益均保证真实可靠，具有公信力，可见强制性与可信性是土地登记的两个显著特征。
土地登记行为是民法范围内用以界定土地物权的归属，并在专门簿册上予以记载的事实。土地登记是登记机关依法实施土地权利登记的职能，并在权利人申请后进行严密的审查，对符合法定登记条件的予以登记造册，向社会公示，相关登记资料可以公开查询。
2 土地登记制度存在的问题
（1）土地登记的法律体系不健全。我国开展土地登记的法律依据为《宪法》、《民法通则》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《土地登记办法》、《土地权属争议处理暂行办法》。但在土地登记的相关权利种类、设定、变更、终止以及各项权利、义务、登记效力等重大问题可操性不强，至使保护权利人利益、要求履行义务遇到困难。
（2）土地登记种类少，定性模糊。我国法律对土地权利种类的划分为：国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利。以集体土地所有权为例，目前其权能只包括占有、使用、收益，而不包括处分权，即集体拥有的是受到一定限制的所有权。至于为何受限制，如何受限制，理论界尚无定论，而相关的法律规定也极其模糊。关于农村集体土地使用权，法律上未对其权能作出明确规定，学理上对其定义及性质归属也未达成一致意见，导致在实践中各地做法不一。[2]
（3）土地登记机关、土地登记标准和土地权属证书不统一。依据我国目前的登记体制，有多个部门正在进行着不动产登记。如集体土地所有权和集体建设用地使用权由土地管理部门登记造册，核发证书；国有房地产的土地登记有的地方是房产部门，有的是房地分开。由于土地登记机关的不同，各自的登记办法、程序不尽相同，相应的土地权属证书也不同。登记机关及证书的不统一，必然会损害经济的发展和权利人的正当利益，而且在两个以上的登记机关的权利出现交叉重合时，还会造成物权变动的法律基础互相冲突，扰乱正常的法律秩序。四、体制束缚，创新缓慢。由于我国土地登记管理的特殊性，推进制度优化和技术创新比较缓慢。现有的土地登记资料不能满足社会需求，土地登记覆盖辖区的土地调查工作量大，各级财政没有专项经费给予保证，多方投资的路子必将制约管理体制的发展。同时，由于体制、机制、技术标准等原因，至使对现有信息的浪费不能把已有的信息资源统一起来，为社会服务。
3 完善土地登记制度的构想
（1）以法律为基础，明确土地登记效力，为完善登记制度提供法律依据。土地登记主要是解决土地物权变动中的安全问题，即土地物权怎样才能安全地由物权取得人取得的问题，以及从客观公正的角度看土地物权的变动才能达到排除第三人的干涉的问题，因而只能依靠《物权法》自身来解决，也就是通过物权变动制度来解决。但我国对土地权利的划分来自不同层次的法规，权利内容、义务不清晰，权利种类不系统，相互关系还不明确。有待于通过《不动产登记法》等相关法律的出台来改变。
（2）实行土地优先登记，逐步解决重复登记的问题。在一个国家内，不管采用何种土地登记制度，一个土地物权，权利人到一个登记机关办理登记，是世界各国通行的做法。目前世界其他国家土地登记机构设置，归纳起来有三种情况，即司法部门、政府管理部门、独立司法与政府之外的专门机构。根据我国的实际情况，无论采取哪一种形式，都是一时难以解决的问题。一是司法机构在确权登记时，结合我国土地资源利用进行实质性审查，从业务性质上看有相当大的难度。二是政府部门独立机构进行登记时，有利于解决上述各类问题，但国家职能部门及运行机制要有较大的调整，以保证登记机关组织到位、职能到位。三是统一由土地行政主管部门负责。从目前全国土地登记制度建设现状考虑，无论是业务建设还是人员队伍建设，土地部门有一定的基础，土地登记在全国全面开展，制度建设成本较低。另外，解决土地统一登记应当与登记程序变革结合起来考虑，实行土地使用权优先登记应该是解决现实问题的一种思路。
土地使用权优先登记即土地及地上物（指定着物和附着物）依法取得后，无论由哪个部门管理，首先确定土地使用权，先办理土地登记，领取土地证书，然后再办理地上物的登记。从土地与地上物的关系看，不管何种地上物都依附于土地。权利人依法取得土地使用权，是拥有地上物的前提条件。因此，先办理土地登记，再办理地上物登记应是顺理成章的事。这种做法既有利于业务主管部门对地上物的管理，又保证了地上物与土地使用权的一致性以及土地用途的统一，提高了土地登记资料的使用价值。
（3）加强土地登记人制度建设，使土地登记从行政机关全程服务变成审批，提高行政效率。土地登记是指接受土地登记申请人的委托，土地登记申请、现场指界、土地登记申请文书、提供土地登记业务咨询、查询土地产权状况等；广义讲还包括：土地权利的取得或交易手续的办理及鉴证、相关税费交纳、土地政策咨询、土地使用权抵押等。但由于土地登记专业性较强，建立土地登记专业人制度，可以减少当事人不必要的困扰，大力提高土地登记申请水平，确保土地登记工作的质量，促进土地登记制度的完善。将原有的由登记机关负责的地籍调查等登记前期工作交由土地登记人去承担，同时理顺土地登记机关，土地登记人机构和土地权利人的职责、权利、义务及相互关系；做到分工明确，权责分明，既保证了登记的准确性，又提高工作效率，大大减轻登记机关工作压力和负担。[4]土地登记是社会主义市场经济发展的产物，是在我国实践基础上建立起来的一项制度。
参考文献
