科学技术作为一种革命性力量，历来是推动人类社会发展和文明进步的主要动力，被誉为："当前信息技术核心和标志"的互联网因其革命性的特质，势必会成为公共政策最重要的手段和工具，颠覆传统理念，赋予公共政策互以联网时代的全新内涵。
一、互联网时代公共政策的理论创新
（一）互联网时代公共政策的体制创新
多元化的社会价值体系和社会价值观念不仅主导我们的社会生活，亦对多元主体和多元价值体系之社会格局下的公共政策提出了协调与平衡包括经济与政治、中央与地方、整体与局部、政府与公众、长远与近期、效率与公平等各种社会关系的新要求，互联网的飞速发展和广泛渗透推动了包括文化创新、信息系统创新和组织创新在内的全新公共政策体制。
任何一项政策的制定本质上都是具有一定政策文化背景的人的社会文化活动，而一项公共政策文化，必然受到相应的社会经济与政治制度的影响和制约。公共政策的实质在于"公共特性"，互联网在公共政策领域的应用对体现"公共特性"政策文化的创立、贯彻和更新起到了十分重要的作用--开阔公众视野、拓宽信息渠道、提供参与机会、激发并增强公众对公共政策的关心程度和自主意识--不仅沟通了政府与公众、完善了政策过程，使公共政策更具科学性和合法性，破除了"经验型"政策文化的局限性，更真正实现了由"个人封闭型"向"公众参与型"政策文化的转变。
信息是公共政策的基础，公共政策是否合理，很大程度上取决于可供决策者使用的信息系统状况。互联网在公共政策领域的英语、更新和完善了公共政策信息输入、传递、加工、选择和反馈系统，是决定者及时顺利获取信息，更好分析使用信息并提高政策方案的有效性。
公共政策不仅需要足够的信息，更要求在公共政策过程中将各种不同意见充分表达交流后，通过公共政策组织系统理性选择，形成最佳结果。互联网在公共政策领域的应用，突破了政府对信息的垄断格局，使得公共政策不仅仅局限于政府组织内部，而真正实现公共政策的公共性、提高公共政策的科学性和有效性。
（二）互联网时代公共政策的领域创新
公共领域是介于自律的市民社会和掌握公共权力的国家之间的一个领域，具有开放性和平等性、批判性和批评性、讨论性和推理性等特征。网络以其普遍性、平等性、匿名互性和分散性和交互性为互联网时代公共政策提供了公平效率、言论自由、充分辩论的"多对多"交流模式的新型公共领域。
由于公共领域强调舆论和公众意见的形成，保证公众的话语权便成为了公共领域的必要前提--互联网话语的自由性和多元性冲破传统一元价值观，前所未有的挑战了传统公共领域的话语霸权；互联网话语的分散性和互动性保证了传播者和受传者平等互动，打破了传统公共领域的时空限制；互联网话语的主体平民化与平等化使话语权分散到普通民众中，打破了传统公共领域的精英话语权模式；互联网话语权的权力性和权利性增强了话语权的影响力，打破了传统公共领域话语权强制力。互联网时代，网络公共空间在传统社会的基础上构建了广阔的公共领域，完成了公共政策的领域创新。
（三）互联网时代公共政策的合法性
公共政策合法性就是公共政策被认可的具有一定的历史性价值，包括公共政策的主体合法性、程序合法性和价值合法性，公共政策只有具备合法性才能得到公众的广泛认可和执行；公共政策合法性危机会影响整个政治系统的稳定和国家法治进程的发展，是不可回避的根本性问题。互联网的飞速发展和广泛渗透能切实有效的促进公共政策合法化，以维护政治系统的稳定性和法治化发展。
公共政策的"公共特性"要求其以民主价值未经依归、公民参与为核心、社会正义为目标，公共政策主体合法性危机主要表现在公共政策主体公共性缺失和公共政策无法充分代表多元利益主体的公共利益两个方面；公众参与是现代民主政治重要基石，对公共政策合法性有重要作用，而互联网构建的互动型公共政策新平台能有效消除公共政策主体合法性危机。
传统公共政策往往聚焦政策内容而忽视制定程序的具体表现为缺少将政策议题触发机制转化为政策设置议程的制度化程序、公共议程设置基本机制的局限性和公共政策程序缺少公众协商性民主机制等。互联网提供了公共政策制定前的触发机制催化空间和实现协商民主理论的实践平台，有效解决了公共政策"重实体轻程序"的程序合法性危机。
传统公共政策遵循以公共权威部门为主导的精英立法模式，由于缺少公众参与和价值认可、缺少多元主体的利益表达和对公权力主体的监督与制衡，其价值的设定和执行极易偏离公众对政策的价值诉求。公众对政策冷漠、质疑、批判甚至抗拒而非认可和支持造成了公共政策价值合法性危机。互联网提供了理性和批判性的公共平台，通过多元利益主体的公共协商对公共政策是否具有公正性、正义性、公共利益性的价值进行评判，评判结果成为判断公共政策是否合法的依据，这种评判和质疑形成了公共政策的价值评判机制，促进公共政策体现公平、正义和公共利益之价值合法性。
二、互联网时代公共政策的悖论分析
与传统公共政策相比，互联网时代公共政策可谓是建设性与破除性并存、广阔性与局限性同在，以致公共政策悖论的形成。
（一）平等悖论
互联网时代公共政策的创新改变了传统理论等级森严、自上而下垂直控制的政策体系，而这种平等是以技术发展为前提、经济发展为基础的，这就在本质上限制了政策参与范围，反而造成了公共政策的不平等。
（二）成本悖论
互联网时代公共政策的创新突破传统理论的时空界限而实现了信息多元、开放、交互式传播，而在对参与者知识素养的要求、政府对参与进行的规范、信息权威度与可信度层面上来看，会联网时代公共政策成本反而有所增加。
（三）绩效悖论
互联网时代公共政策的创新提高了公众参与的质量、能力，虽有利于培养现代公民，也存在着参与质量有限、销蚀公民责任、合作能力下降等影响互联网时代公共政策的广度、深度、效应等的问题。
（四）稳定悖论
互联网时代公共政策的创新使弱势群体、边缘群体的声音有了传播的可能，为舆论监督提供了新载体的同时也会出现非理性化和无序行为，成为社会稳定的极大隐患。
三、互联网时代公共政策的影响因素分析
传统公共政策理论均是从互联网资深固有缺陷对公共政策的消极影响角度提出了难以解决的互联网时代公共政策悖论，如果从影响互联网的因素分析，是否可以找到引发互联网时代公共政策困境的根本原因呢？
（一）影响互联网时代公共政策的直接因素
影响互联网时代公共政策的直接因素是互联网的普及程度，包括互联网的实际拥有情况和有效使用情况两个方面；公民实际拥有电脑数量、政治素养、工作性质、收入水平、所在地区互联网相关基础性设施和政府电子政务建设情况等因素均会影响互联网的普及程度。
尽管互联网以其自由性优势、低成本优势、平等性优势为公共政策提供了便捷有效的途径和手段、降低了公共政策的参与门槛、激发了公众参与热情、扩大了政策参与规模、保证了公共政策科学性、促进了公共政策民主化，但这一切均是建立于相同的互联网拥有和使用情况的基础之上、以互联网的普及为首要前提。网络时代不等于互联网占有和使用人人相同，互联网普及程度在事实上的不平等必然会导致公平悖论、同意互联网普及程度的成本必然导致成本悖论、互联网普及情况造成的公民参与程度差异必然导致绩效悖论、甚至可能导致稳定性悖论。所谓互联网时代公共政策，若抛开互联网普及程度这个前提孤立研究公共政策悖论，势必会陷入难以解决的困境。
（二）影响互联网时代公共政策的间接因素
影响互联网时代公共政策的间接因素是公民的文化程度，包括公民文化水平和教育程度；公民文化程度可以通过影响互联网普及程度而间接影响互联网时代公共政策，从更深层面来讲文化程度还会影响公民的政治素养和政治诉求。公民文化程度与其阅读能力、语言能力、技术能力、工作性质等息息相关。
文化程度对互联网的实际利用率、互联网技术操作水平、政治参与积极性、政策理解能力和政治诉求等方面均有影响，忽略了公民文化程度差异就等于忽略了网络时代公共政策的"公共特性"，是不科学不理性的；公共政策缺失"公共特性"必然会产生公平悖论、缺失理性和科学性必然产生绩效悖论和稳定悖论，这样的政策本身就是一种浪费，结果必然造成成本悖论，甚至会导致网络时代公共政策陷入合法性危机。
（三）影响互联网时代公共政策的根本因素
根据著名的马斯洛需要层次理论，不同经济条件下的公民必然会拥有不同的政治诉求。无可否认，经济因素对互联网时代公共政策的直接影响甚至会超于传统公共政策。无论是直接影响因素即互联网普及程度还是间接影响因素即公民文化程度，影响互联网时代公共政策的归根到底是经济。
经济影响互联网基础设施和政府电子政务建构水平、影响互联网普及程度；在没有互联网情况下研究互联网时代公共政策--讨论互联网时代公共政策较传统公共政策的种种进步、谈及互联网的种种优势，便等于"无源之水、无本之木"，毫无意义。
经济影响公民文化水平和教育程度，当公民的文化程度不足以支持其利用互联网参与公共政策，这就等于关上了公民通过互联网参与公共政策的大门、取消了公民通过网络参与公共政策的资格，此时互联网不再是进步的象征，反而强化了传统公共政策的消极影响，互联网时代公共政策有事皆归于无、所谓公平荡然无存、弱势群体的话语销声匿迹。
参考文献：
[1]蒋云根.《哲学笔记》与黑格尔哲学[J].甘肃理论学刊，2001，（3）.
[2]薛冰.网络公民参与与公共政策的制定[M].中国人民大学出版社，1995.
[3]哈贝马斯.公共领域的机构转型[M].上海：学林出版社，1999.
[4]张艳辉.浅论网络公共领域与公共政策合法性[J].黑龙江教育学院学报，2010，（1）.
[5]蔡新燕.我国公民网络政策参与的悖论及其消解[J].北京青年政治学院学报，2010，（7）.
[6]石屹.我国东西部互联网发展的比较分析[J].学海，2010，（5）.
关键词：法律规制 网络言论 立法
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2013）02-0073-10
一、法律对网络言论进行规制的必要性
互联网作为言论表达载体，与报纸、杂志、广播、电视等传统言论表达载体最大不同之处在于：后者具有稀缺性，而前者是非稀缺性资源。人们上网没有身份和数量的限制，不需要许可，而且成本低廉，这使得在传统表达形式下缺少话语权的普通公众能有机会接触网络，并通过网络参与公共事务，对各种公共议题进行评论，发表见解，表达观点。据有关机构抽样统计，目前人们平均每天通过论坛、新闻评论、博客等渠道发表的言论达300多万条。①
互联网在为人们参与公共事务提供便利的同时，也为种族主义、恐怖主义、淫秽色情、极端主义以及其他各种非法言论的传播提供了空间，而国家现有的适用于规制传统言论表达载体的法律规范因为互联网所具有的去中心性、跨地域性、传播速度快等特点而无法有效适用。这样，如何对网络言论进行规制从而在保障公民言论自由的同时也能确保公民对公共事务的有序参与是今天各国政府面临的难题。
在规制网络言论方面，美国宪法学者劳伦斯·莱斯格经过研究发现，有四种手段都可以对网络言论起到规制作用，这四种手段分别是法律、道德准则、市场和架构。按照他的理解，道德“准则通过共同体施加的声誉毁损来进行约束；市场通过其中的价格来进行约束；架构通过其施加的物理负担来进行约束；法律则通过惩罚的威胁来进行约束”。②在上述四种规制手段中，法律的规制是最重要的规制。一方面，法律的规制以国家强制力作后盾；另一方面，法律会影响其他三种手段的规制效果。比如，法律可以要求网络服务商以技术手段改变网络架构，而架构的改变必然会影响到人们的网上行为。
由于法律在规制网络言论方面具有重要作用，因此，目前世界各国都非常重视规制网络言论方面的立法。2011年欧洲安全与合作组织曾在56个成员国展开专题调查，结果显示70%多的成员国家在其国内立法中都有规制网络言论的法律规定。③本文欲探讨的问题是：我国目前规制网络言论的立法状况如何，现有立法存在哪些制度缺陷和制度缺口，应如何进行完善。
二、我国规制网络言论立法之现状及评价
2010年6月8日，国务院新闻办公室发表了《中国互联网状况》白皮书，指出中国管理互联网的基本原则是“坚持依法管理、科学管理和有效管理互联网，努力完善法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督和社会教育相结合的互联网管理体系”。④为了使互联网管理有法可依，我国自1994年正式接入国际互联网以来，出台了大量互联网管理方面的法律规范。以中央立法为例，据笔者统计，我国现行有效的网络法律规范计78件，包括全国人大常委会制定的法律和决定2件，国务院制定的行政法规7件，工业和信息化部等国务院部委制定的部门规章47件，国务院及有关部委的其他行政规范性文件16件，最高人民法院的司法解释6件。除此以外，《刑法》、《民法通则》、《著作权法》、《未成年人保护法》、《治安管理处罚法》等法律的相关条款也适用于互联网。上述法律规范构成了我国目前互联网管理的法律体系，其内容涉及互联网基础资源管理、网络信息管理、网络安全等方面。
在78件网络法律规范中，涉及到规制公民网络言论的有21件，占所有网络法律规范的26.9%。具体法律规范见下表：
通过对上述21件法律规范的实证分析，笔者发现，我国目前规制网络言论的立法存在如下几个方面的特点或不足：
第一，规制网络言论的立法覆盖面广，各领域基本做到了有法可依。目前我国规制网络言论的立法规范领域非常广泛，包括互联网络域名、国际联网安全保护；互联网信息服务、互联网电子公告服务、电子邮件服务、互联网视听节目服务、互联网新闻信息服务；上网服务营业场所管理、互联网出版管理、互联网文化管理等等，简言之，凡有可能传播非法言论的地方，国家都有相应的立法予以规制，在各个领域和环节，基本做到了有法可依。从法律规范调整对象上看，不仅包括网络用户（个人或组织），而且还包括基础电信业务经营商、互联网接入服务提供商、网络内容服务提供商，以及互联网监管部门。
第二，规制网络言论的立法层次较低，权威性不够。公民通过网络发表言论、表达思想和见解涉及到我国《宪法》第35条规定的言论自由以及第41条规定的监督权行使。根据《联合国人权宣言》第29条的要求，成员国在个人行使其权利和自由时，只能由法律对其进行限制。但从上表可以看出，在21件网络法律规范中，除了全国人大常委会的决定外，其余皆为效力位阶较低的法规、规章等规范性文件，其中规章占了绝大多数，达14件，占到总数的66.7%。换言之，我国对公民基本权利的限制主要是由规章作出的，这显然与国际人权公约的要求有一定差距。
一、问题的提出
信息技术的变迁给当今社会的发展带来了深远的影响。在经济发展、公民生活以及民主政治等方面，互联网络正在逐渐改变以往的生活和社会参与模式。对公共行政而言，由韦伯所推崇的“官僚制”范式在传统社会管理模式向现代社会管理模式转型的过程中也面临着广泛的质疑，“技术的变迁，尤其是信息技术的发展使得官僚制组织形式、形状、性质和活动规则等不得不发生改变”。20世纪80年代以来，公共管理的治道变革在世界大多数国家兴起，新公共管理、管理主义、企业家政府等成为现时的流行话语。在这场变革的背后是经济学、社会学等学科与政治的交叉研究，制度理论、公共选择理论等构成了新公共管理的理论基础，结构功能主义、后现代主义的方法论也正成为许多研究者的方向选择。而信息技术的发展也正对公共管理的技术、公共舆论的引导、公共活动的参与以及公共部门的形象等方面构成挑战。在治理不再局限于政府唯一主体的背景下，扩大公共治理的主体以及形式就成为现代公共管理的任务之一。
经济合作与发展组织(OECD)在2004年出版的《分散化的公共治理》一书就表明了公共治理的机构、权力主体等方面的一些国家在公共治理的实践。扩大或分散化的公共治理之所以受到普遍关注，原因不外乎两个方面：一方面，市场和政府在社会资源配置方面的能力缺陷促使了公共治理的普遍实施，人们越来越深刻地认识到，仅仅依靠市场或者政府的行政命令、手段难以实现社会资源配置利用的最优化，通过形式多样的公共治理可以弥补政府和市场在控制和协调公共资源方面的某些不足；另一方面，公民对公共政策回应性与参与性需求的提高，也要求政府管理从等级控制转向网络背景下的参与协作的方式。
二、公共领域与网络技术的应用
按照德国思想家哈贝马斯的理解，公共领域指的是公共意见的形成场所，传媒(如报纸和期刊、广播和电视等)是作为公共领域的媒介而存在。其理论主张的是，现代市民社会应该把经济领域从市民社会中分离出去，认为市民社会主要应该由社会和文化领域构成，同时强调它有社会整合功能和文化传播与再生产功能。而互联网的传播特征也充分体现了这一主张，强调了社会文化的公共领域性，同时强调社会整合功能和文化传播与再生产功能。
(一)网络技术在公共管理领域的应用
自20世纪90年代以来，重视公共治理模式的变革，已成为一种引人注目的全球性趋势。传统公共行政的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令，制订和实施政策，对公共事务实行单一向度的管理。与此不同，新公共管理视角下的公共治理则是一个上下互动的管理过程，它强调顾客导向和结果导向，主张以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。而互联网技术在公共管理领域的延伸则为治理从思维层次上的概念向实践上的操作提供了可能。体现在：
1网络技术在社会生活领域的逐步推广使得越来越多的公民参与公共事务
2007年7月，中国互联网络信息中心(CNN-IC)的《第20次中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2007年6月30日，我国网民总数达到1.62亿人，互联网普及率达到12.3％。该报告还分析指出我国互联网的信息和沟通功能已被普遍使用。而早先由中国社会科学院哲学研究所郭良副研究员主持的《2003年中国12个城市互联网使用状况及影响调查报告》的调查也表明：71.8％的网民和69.1％的非网民非常赞成或比较赞成“通过互联网，可以有更多的机会表达观点”；60.8％的网民和61.5％的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网，可能有机会评论政府的工作”；72.3％的网民和73.3％的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网，政府官员可能更多地了解群众的看法”。上述数据表明，超过半数的公民均具有比较强烈的公共参与愿望。正如哈贝马斯所提出的“受大众媒体控制的公共领域是否能够以及在多大程度上能够为市民社会的载体提供机会，使他们能够与作为政治和经济入侵者的传媒力量对抗，使他们能够改变、创意性地拓宽和批判性地筛选受外界影响的价值、观点和原因”，从这个意义上讲，基于网络技术的互联网搭建了一个平台，这个平台是一种协调机制，重视和利用好这个机制，对集中民智民力，构建和谐社会具有重要意义。
2政府部门以及非政府部门在网络领域的技术应用亦不断成熟
一、问题的提出
信息技术的变迁给当今社会的发展带来了深远的影响。在经济发展、公民生活以及民主政治等方面,互联网络正在逐渐改变以往的生活和社会参与模式。对公共行政而言,由韦伯所推崇的“官僚制”范式在传统社会管理模式向现代社会管理模式转型的过程中也面临着广泛的质疑,“技术的变迁,尤其是信息技术的发展使得官僚制组织形式、形状、性质和活动规则等不得不发生改变”。20世纪80年代以来,公共管理的治道变革在世界大多数国家兴起,新公共管理、管理主义、企业家政府等成为现时的流行话语。在这场变革的背后是经济学、社会学等学科与政治的交叉研究,制度理论、公共选择理论等构成了新公共管理的理论基础,结构功能主义、后现代主义的方法论也正成为许多研究者的方向选择。而信息技术的发展也正对公共管理的技术、公共舆论的引导、公共活动的参与以及公共部门的形象等方面构成挑战。在治理不再局限于政府唯一主体的背景下,扩大公共治理的主体以及形式就成为现代公共管理的任务之一。
经济合作与发展组织(OECD)在2004年出版的《分散化的公共治理》一书就表明了公共治理的机构、权力主体等方面的一些国家在公共治理的实践。扩大或分散化的公共治理之所以受到普遍关注,原因不外乎两个方面:一方面,市场和政府在社会资源配置方面的能力缺陷促使了公共治理的普遍实施,人们越来越深刻地认识到,仅仅依靠市场或者政府的行政命令、手段难以实现社会资源配置利用的最优化,通过形式多样的公共治理可以弥补政府和市场在控制和协调公共资源方面的某些不足;另一方面,公民对公共政策回应性与参与性需求的提高,也要求政府管理从等级控制转向网络背景下的参与协作的方式。
二、公共领域与网络技术的应用
按照德国思想家哈贝马斯的理解,公共领域指的是公共意见的形成场所,传媒(如报纸和期刊、广播和电视等)是作为公共领域的媒介而存在。其理论主张的是,现代市民社会应该把经济领域从市民社会中分离出去,认为市民社会主要应该由社会和文化领域构成,同时强调它有社会整合功能和文化传播与再生产功能。而互联网的传播特征也充分体现了这一主张,强调了社会文化的公共领域性,同时强调社会整合功能和文化传播与再生产功能。
(一)网络技术在公共管理领域的应用
自20世纪90年代以来,重视公共治理模式的变革,已成为一种引人注目的全球性趋势。传统公共行政的权力运行方向是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令,制订和实施政策,对公共事务实行单一向度的管理。与此不同,新公共管理视角下的公共治理则是一个上下互动的管理过程,它强调顾客导向和结果导向,主张以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。而互联网技术在公共管理领域的延伸则为治理从思维层次上的概念向实践上的操作提供了可能。体现在:
1 网络技术在社会生活领域的逐步推广使得越来越多的公民参与公共事务
2007年7月,中国互联网络信息中心(CNN-IC)的《第20次中国互联网发展状况统计报告》显示,截至2007年6月30日,我国网民总数达到1.62亿人,互联网普及率达到12.3%。该报告还分析指出我国互联网的信息和沟通功能已被普遍使用。而早先由中国社会科学院哲学研究所郭良副研究员主持的《2003年中国12个城市互联网使用状况及影响调查报告》的调查也表明:71.8%的网民和69.1%的非网民非常赞成或比较赞成“通过互联网,可以有更多的机会表达观点”;60.8%的网民和61.5%的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网,可能有机会评论政府的工作”;72.3%的网民和73.3%的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网,政府官员可能更多地了解群众的看法”。上述数据表明,超过半数的公民均具有比较强烈的公共参与愿望。正如哈贝马斯所提出的“受大众媒体控制的公共领域是否能够以及在多大程度上能够为市民社会的载体提供机会,使他们能够与作为政治和经济入侵者的传媒力量对抗,使他们能够改变、创意性地拓宽和批判性地筛选受外界影响的价值、观点和原因”,从这个意义上讲,基于网络技术的互联网搭建了一个平台,这个平台是一种协调机制,重视和利用好这个机制,对集中民智民力,构建和谐社会具有重要意义。
2 政府部门以及非政府部门在网络领域的技术应用亦不断成熟
一、问题的提出
信息技术的变迁给当今社会的发展带来了深远的影响。在经济发展、公民生活以及民主政治等方面,互联网络正在逐渐改变以往的生活和社会参与模式。对公共行政而言,由韦伯所推崇的“官僚制”范式在传统社会管理模式向现代社会管理模式转型的过程中也面临着广泛的质疑,“技术的变迁,尤其是信息技术的发展使得官僚制组织形式、形状、性质和活动规则等不得不发生改变”。20世纪80年代以来,公共管理的治道变革在世界大多数国家兴起,新公共管理、管理主义、企业家政府等成为现时的流行话语。在这场变革的背后是经济学、社会学等学科与政治的交叉研究,制度理论、公共选择理论等构成了新公共管理的理论基础,结构功能主义、后现代主义的方法论也正成为许多研究者的方向选择。而信息技术的发展也正对公共管理的技术、公共舆论的引导、公共活动的参与以及公共部门的形象等方面构成挑战。在治理不再局限于政府唯一主体的背景下,扩大公共治理的主体以及形式就成为现代公共管理的任务之一。
经济合作与发展组织(OECD)在2004年出版的《分散化的公共治理》一书就表明了公共治理的机构、权力主体等方面的一些国家在公共治理的实践。扩大或分散化的公共治理之所以受到普遍关注,原因不外乎两个方面:一方面,市场和政府在社会资源配置方面的能力缺陷促使了公共治理的普遍实施,人们越来越深刻地认识到,仅仅依靠市场或者政府的行政命令、手段难以实现社会资源配置利用的最优化,通过形式多样的公共治理可以弥补政府和市场在控制和协调公共资源方面的某些不足;另一方面,公民对公共政策回应性与参与性需求的提高,也要求政府管理从等级控制转向网络背景下的参与协作的方式。
二、公共领域与网络技术的应用
按照德国思想家哈贝马斯的理解,公共领域指的是公共意见的形成场所,传媒(如报纸和期刊、广播和电视等)是作为公共领域的媒介而存在。其理论主张的是,现代市民社会应该把经济领域从市民社会中分离出去,认为市民社会主要应该由社会和文化领域构成,同时强调它有社会整合功能和文化传播与再生产功能。而互联网的传播特征也充分体现了这一主张,强调了社会文化的公共领域性,同时强调社会整合功能和文化传播与再生产功能。
(一)网络技术在公共管理领域的应用
自20世纪90年代以来,重视公共治理模式的变革,已成为一种引人注目的全球性趋势。传统公共行政的权力运行方向是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令,制订和实施政策,对公共事务实行单一向度的管理。与此不同,新公共管理视角下的公共治理则是一个上下互动的管理过程,它强调顾客导向和结果导向,主张以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。而互联网技术在公共管理领域的延伸则为治理从思维层次上的概念向实践上的操作提供了可能。体现在:
1 网络技术在社会生活领域的逐步推广使得越来越多的公民参与公共事务
2007年7月,中国互联网络信息中心(CNN-IC)的《第20次中国互联网发展状况统计报告》显示,截至2007年6月30日,我国网民总数达到1.62亿人,互联网普及率达到12.3%。该报告还分析指出我国互联网的信息和沟通功能已被普遍使用。而早先由中国社会科学院哲学研究所郭良副研究员主持的《2003年中国12个城市互联网使用状况及影响调查报告》的调查也表明:71.8%的网民和69.1%的非网民非常赞成或比较赞成“通过互联网,可以有更多的机会表达观点”;60.8%的网民和61.5%的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网,可能有机会评论政府的工作”;72.3%的网民和73.3%的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网,政府官员可能更多地了解群众的看法”。上述数据表明,超过半数的公民均具有比较强烈的公共参与愿望。正如哈贝马斯所提出的“受大众媒体控制的公共领域是否能够以及在多大程度上能够为市民社会的载体提供机会,使他们能够与作为政治和经济入侵者的传媒力量对抗,使他们能够改变、创意性地拓宽和批判性地筛选受外界影响的价值、观点和原因”,从这个意义上讲,基于网络技术的互联网搭建了一个平台,这个平台是一种协调机制,重视和利用好这个机制,对集中民智民力,构建和谐社会具有重要意义。
2 政府部门以及非政府部门在网络领域的技术应用亦不断成熟
所谓网络公共事件，是指围绕现实中的某个社会事件产生，在网络空间引起网民讨论并进而形成强大网络舆论，影响党和政府决策或造成重大现实影响的公共事件。2009年以来，在全国范围内发生了诸如云南“躲猫猫”事件、“杭州飙车案”、“我爸是李刚”事件、“郭美美事件”和陕西省安监局局长杨达才“微笑门”事件，这些事件刚发生时只是一般的、局部的现象，但由于在互联网络上的快速传播，引起了社会的广泛关注，继而迅速发展成为网络公共事件，不仅给社会心理投下了阴影，还带来了不少影响社会稳定的隐患，构成了一种新型的公共安全危机。政府相关部门如果应对不及时、不主动、不科学，小事就可能变成大事，直接影响社会稳定与和谐，给国家发展、社会进步带来危害。所以，网络公共事件已经成为对各级政府社会的响应能力和应急能力的重大挑战，也成为对政府官员网络媒介素养和网络媒介水平的重要考验。因此，深入研究网络公共事件的机理和规律，对地方政府高效处置、有效应对网络公共事件无疑具有重要意义。
网络公共事件具有传统公共事件的一般特性，如：突发性，即发生的时间、地点、方式、程度等都难以预料;紧迫性，即稍有拖延就可能进一步升级恶化;公共性，即需要公共权力介入，调动和整合公共资源等等。但是，为区别于传统公共事件，对于网络公共事件的一些重要特点更需准确把握。
⒈参与主体的广泛性和传播的快捷性。互联网对网民的完全开放，拓展了所有人的公共空间，给了所有人发表意见和表达情感的机会。通过BBS、新闻点评和博客、微博客网站，所有网民都有条件在网上发声，社会各阶层都习惯于在网络上“喊话”。截止2011年底，我国网民总数已达5.13亿，仅新浪微博网友每天微博就已超过8600万条。规模庞大的用户群体使网络舆论热点传播速度呈几何级增长，一些社会事件一旦上网曝光，网络舆论就成为事件发展的最重要推手。一般来讲，热点事件发生后，2至3小时后就会出现有关网帖，6小时后就可被多家网站转载，24小时后在网上的跟帖和讨论就会达到高峰。随着3G时代的到来，使手机上网更加便捷。
⒉网络公共事件主要集中在政治与民生领域。近几年来，网络公共事件复杂多样，基本上都集中在政治与民生领域，2008-2010年在国内发生的148起重大网络公共事件中，涉及官员腐败与政府管理、警民对抗以及医患纠纷、城市拆迁、环境污染等民生问题的事件占47%。“躲猫猫”反映的是牢头狱霸的胡作非为和司法部门的不作为;邓玉娇案反映的是官员腐败问题;河南灵宝跨省抓捕反映的是政府部门的乱作为;杭州飙车案反映的是贫富差距;“执法钓鱼”讨论的是对执法合法性问题的关注;郭美美炫富事件引爆了慈善领域存在的问题，并最终引发了公众对社会的信任危机。总之，网络公共事件已经从虚拟走向了现实，且主要集中在政治与民生领域。
⒊网络公共事件容易出现群体极端化倾向。互联网上普遍存在的电子邮件服务、电子广告栏、在线聊天和网络博客等都支持用户以匿名的方式参与其中，借助这种传播主体的隐蔽性，网民可以毫无顾忌地宣泄极端化的观点和情绪，形成负面情绪“溢出”效应。任何一个独立的事件都有可能被网民或网络媒体进行“有罪推定”，进而激化为带有普遍性的社会对立情绪，如仇官、仇富等。匿名状态容易降低人们对群体规范的遵从性，进而发生大规模的网络集群的集合行为。
⒋在网络公共事件产生、演变的过程中，往往真相裹挟着谣言。这些谣言的扩散传播增加了政府处置这类公共事件的难度。网络谣言及虚假信息有极强的诱惑性。有的抓住网民的猎奇心理，利用网民的仇官、仇富心态，编造一些千奇百怪的离奇“真实故事”、“花边新闻”、“干部丑闻”;更有一些别有用心之徒，打着关心民众的幌子，编造和传播一些让人恐惧和不安的消息，以此达到挑起事端、扰乱社会的目的。可以说，每一次谣言的出现都会伴随着网上不同程度的炒作，因而应对和治理网络谣言已经成为提高网上舆论引导能力的重中之重。
⒌微博发展迅猛，加剧了网络公共事件的生成、演变和规模效应。微博作为新兴的网络应用已成为网络社交的新平台。它以独有的技术优势、足够的社会实践和推动民主前进的潜质，对公共领域产生了重要影响。但微博也存在一定的弊端，微博的海量信息和字数局限性，造成微博只有现场没有真相，只有片段没有整体，网民对突发事件的传播在相当大的程度上只是一种猎奇。因此，如何对潮水一般汹涌澎湃的“微舆情”进行应对和管理是互联网管理面临的新课题。
二、地方政府应对网络公共事件面临的挑战
目前，地方政府互联网建设和发展步伐正在加快，但是，面对国际、国内网上舆论形势的新变化，面对互联网快速发展产生的新技术和新应用方式，网络公共事件的舆论引导和管理将面临许多新课题、新挑战、新要求。
⒈网络舆情研判面临新课题。当前，网络技术的飞速发展不仅直接催生了网络舆情，而且使网络舆情更加复杂和多变，其原因既有基于网络传播的技术平台因素，又有当下的网络管理尚未提供给网民传播信息尺度规范的因素。在层出不穷的网络公共事件和某些看似“躺着也中枪”的偶然遭遇中，触及到了现阶段资源配置、利益分配、廉政、城乡融合、公众参与等社会深层次问题。网络舆情已经成为考察民意焦点指向、确定政府工作重点的一个风向标，网络诱致突发事件成为地方政府应急管理实践当中的一个难题。但令人遗憾的是，一些地方政府还没有充分认识到网络舆情研判的重要性，在“风起于青萍之末之时”，无动于衷，最终使小事变成大事，有限责任变成无限责任。党的十六届四中全会把建立和完善舆情信息汇集和分析机制写入了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，反映了党和国家对网络舆情研究的重视。因此，充分认识网络舆情的重要性，重视网络舆情的收集分析、监测研判、回应沟通和危机管理，提升地方政府应对和处置网络舆情的能力，已经成为提高党的执政能力，打造一支高素质的干部队伍的重要课题。
⒉网络公共事件应对面临严峻挑战。当前，我国正处在改革攻坚期和发展关键期，同时也是问题凸显期和矛盾多发期，中国社会科学院等部门联合在京的《中国新媒体发展报告2011》对中国210起重大舆论事件的研究表明，网络舆论在近七成(67%)的突发公共事件中发挥了关键作用。互联网的强大分众聚合功能使之成为一种新的社会动员和组织方式，也为各种政治、社会势力在网上勾联、聚集、组织、动员提供了便利，成为影响社会稳定的重要因素，给建设和谐社会、促进改革开放、维护社会稳定带来了新的变数和挑战。同时，互联网已经成为网络谣言产生的密集区。近年来，随着网民数量的迅速增多以及微博、社区网站、手机短信等新兴传播工具的大量使用，网络谣言渐呈多发态势，由网络谣言引发的突发公共事件造成了恶劣的影响和严重的后果。从2011年网上热点分布情况看，网上关注点从过去关注大城市、东部发达地区明显转向城乡基层、中西部地区。 因此，如何加强网上舆论引导，回应网民关注的问题，及时进行权威信息，有效应对网上突发事件和网络谣言，是我们面临的紧迫课题。
⒊依法管理互联网亟待加强。互联网的迅速发展，提高了我国地方政府信息化的水平，促进了地方经济社会的快速发展，同时也提出了许多新问题，其中日益突出的是网络安全问题。如网络淫秽色情等有害信息严重危害了未成年人的身心健康;网络欺诈、网络盗窃等违法犯罪活动严重危害了公共安全;网络病毒、黑客攻击等严重威胁了网络运行安全，网络窃密等严重威胁了国家安全和利益。然而，我国在依法管理互联网方面还存在一些问题。一是法律法规不健全，二是技术手段跟不上互联网发展步伐，三是管理人员力量不足。以吉林省为例：全省9市(州)和长白山开发区管委会，仅有5个地区成立了专门的互联网管理机构，全省网宣部门的专门管理人员不超过50人。因此，如何加强互联网管理地方性法规建设，完善互联网管理专门机构建设，建立起运转高效、体制机制健全的互联网管理体系，是我们面临的紧迫课题。
⒋驾驭新兴媒体能力急需提高。有关数据显示， 2011年年底我国网民人数已超过5亿，互联网普及率达到36.2%，互联网已经渗透到社会生活各个领域，正在改变着人们的生活和生产方式。在信息形态方面，网络信息传播正从以文字形式为主向音频、视频、图片等多媒体形态延伸;在应用领域方面，互联网正从信息传播和娱乐消费为主向商务服务领域延伸，互联网开始逐步进入国民经济的更深层次和更宽领域;在服务模式方面，互联网正在从提供信息服务向提供平台服务延伸;在传播手段方面，传统互联网正在向移动互联网延伸。同时，互联网媒体化趋势日益明显，网上舆情多样性、多变性、差异性特征日益明显，网上舆论形势复杂。因此，如何推动文明上网、文明办网，提高网民素养，理性表达意见和利益诉求，形成良好的网络舆论环境，规范网上信息传播秩序，切实提高驾驭新兴媒体的能力，有效应对各种互联网新技术管理提出的挑战，是我们面临的紧迫课题。
三、提高地方政府应对网络公共事件能力的对策
网络公共事件是一把双刃剑，一方面，它表明中国社会的公民参与的自觉性、自主性与积极性显著提高;另一方面，对政府和社会来说，它是一个危险的信号，因为它不仅会破坏正常的社会秩序，引发强烈的社会动荡，甚至会动摇政权的合法性基础。所以，我们一定要高度重视网络公共事件带来的负面影响，提高地方政府应对网络公共事件的能力。
1.提高地方政府网络舆情管理的能力。首先，要加强网络舆情监测平台建设，建立完善的网络舆情监测系统。以增加投入加强科技研发和技术手段建设，网宣、公安、电信、新闻出版、广电等互联网管理部门要整合资源，规划、建设覆盖论坛、博客、微博、新闻栏目等新兴媒体的互联网信息内容监测指挥系统，实现资源共享，提高监测效能，为领导决策提供客观、严谨的依据。在此基础上，要建立起网络舆情的搜集——筛选机制，从网络的信息海洋中提取出所预设的目标舆情或热点舆情，用于进一步的分析和干预，再通过多种手段和渠道做出正确的舆论方向引导，使网络突发公共事件的处理从即时处置型向事先预警型转变。舆情监测系统由舆情站、舆情监测点、舆情信息员三个层次构成。舆情信息员可以运用短信、电子邮箱、在线输入等方式上报舆情信息，舆情监测点对这些上报的舆情要加以整理，分析手中掌握的第一手资料，再以舆情专报的形式向舆情站反馈，舆情站可以利用舆情智能分析技术对网络舆情做整体分析，及时掌握有关舆情动态并提出预警。同时，还要建立舆情即时通报制度。舆情监测部门要将网上舆情动态以专报的形式每天收集整理，及时报送。对一些重大突发事件、群体性事件、非法聚集活动、重大灾难等信息，网上突发事件信息以及网上出现的特别重大敏感的信息更是要一事一报。通过建立舆情即时通报制度，使各级领导干部能及时掌握国际、国内的舆情动态，及时了解社情民意，处置随时可能发生的舆情危机。
其次，要建立起科学的网络舆情研判机制。在网络舆情监测的基础上，对刚刚发生或正在发展中的各类舆情事件的波及范围、事件性质和严重程度进行定性和定量分析，从而形成一种价值和趋向判断，最后形成相应的舆情报告的过程。舆情研判主要包括三个方面的内容：
一是要重视网络舆情的定性与定量研判。网络舆情定性分析的特点是以个案为研究对象，强调对舆情的基本面的概括和对舆情走势的预测，主要包括网络舆情的时空研判、民意研判和社会研判三项指数，这三项指标紧密联系，从不同角度和层次对舆情事件进行综合考察。网络舆情的定量研究是综合利用多种技术手段和分析方法对危机传播中的网络舆情进行汇集分析，建立相关指标体系，比如“手机舆情热点话题发现”技术、网络信息处理领域的话题检测与跟踪技术、政务舆情研判与应对的指标体系，包括政府响应、信息透明、政府公信力、动态反映、行政问责、网络技巧和善后处理等分项指标，据此，一方面，可以对政府舆情进行及时研判，制定预案防止应对失误;另一方面，可以对政府部门的应急管理能力进行科学的评估。
二是要建立网络舆情研判机制。网络舆情的形成依赖于三个基本条件：作为意见表达平台的互联网、作为舆论主体的网民、作为舆论对象的中介性的社会事件，通过对这些网络舆情构成要素进行综合性的分析，并在此基础上建构网络舆情研判的指标体系与模型，最终为政府的危机治理提供支持。同时，针对公共危机的生命周期，将舆情研判的工作方式固化、细化为预警机制、响应机制、机制、反馈机制等。
三是要加强网络舆情研判体制建设。任何危机都有其特定的生命发展周期，在不同的危机事件中，在不同的危机发展阶段，网络舆情的内容和特点也不尽相同，因此，其体制建设要以情报学的信息检测、汇集作为技术、数据支撑，以传播学的研究方法和研究范式为主导，结合心理学、管理学、公共关系学等方面的研究方法，加强网络舆情体制建设。
最后，要加强网络舆情预警研究。面对网络舆情，地方政府和有关部门要建立网络舆情的预警机制，重点监测、认真分析、慎重处置网络舆情，力争将网络舆情带来的风险化解在潜伏阶段，不使其演变成为重大危机。在这方面，吉林省从2011年开始做了大量的工作和尝试，基本建立起了党委统一领导，宣传部门组织协调，各部门协同配合的舆情预警机制。概括称之为“五个一工作体系”，即建立一套舆情信息收集报送工作系统，一个舆情分析研判机制，一组舆情引导信息平台，一个舆情引导应急工作机制，一支舆情引导专门工作队伍。
2.重点抓好网络公共事件中网络谣言传播的应对工作。首先，要抓小、抓早、抓苗头，防止网络谣言引发社会事件。必须适应新形势、新任务的要求，从维护稳定大局、创新社会管理高度，重视网络公共事件和网络谣言应对工作，及时权威信息，正确引导网上舆论，防止网络谣言引发社会事件。
其次，要坚持以人为本，将应对网络公共事件和网络谣言工作常态化。应对网络公共事件中的谣言传播，要坚持以人为本，把维护群众利益和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少谣言传播所造成的危害。
最后，要制订应对网络公共事件和网络谣言传播的应急预案。各级政府要邀请相关专家、抽调职能部门专业人员，集思广益，制定应对网络公共事件和公共事件中谣言传播的总体预案和专项预案，并根据实际情况以及突发事件处置工作的经验教训，不断修订公共事件谣言传播的应急预案，使其更加科学、完善、切实和有效。
3.妥善处理网络公共事件，明确网络公共事件处置流程。首先，要密切关注涉及地方政府的重大敏感信息。包括：涉及地方各级政府的重大时政、经济信息;自然灾害、事故灾难、公共食品卫生事件和社会安全事件等重大敏感信息;涉及企业产品质量、企业形象等重要信息;涉及易引发群体性事件的倾向性、苗头性信息。
其次，建立网络公共事件应急响应分级制度。在出现网络公共事件或发现网络谣言后，根据预警级别和相应级别启动应急响应机制，将应对网络公共事件和制止网络谣言工作常态化。
再次，建立网络新闻发言人制度。其主要任务和职责是：在网上及时进行权威信息;负责对本地区、本部门、本单位重大决策和部署主动征求网民意见;负责本地区、本部门、本单位突发事件及处理结果的网上通报;澄清虚假信息和不完整信息，驳斥网络谣言，正确引导网上舆论;听取网民意见与建议，并就媒体和公众关心的相关问题及时进行网上答复等。
最后，要建立协调联动工作机制。在政府的省级层面，协调联动机制主要包括以下内容：一是推进合署办公，比照国家互联网信息办公室工作模式，分别由省公安厅网安总队、省通信管理局负责同志兼任省互联网信息办公室副主任;二是由省互联网信息办公室召集省直互联网管理和应急各相关部门，通过召开联席会议的形式，加强各职能部门之间的信息交流与沟通，最大限度地进行信息资源共享;三是省互联网信息办公室建设RTX网上工作交流平台，加强各职能部门之间的日常联系沟通和信息传输，形成应对网络公共事件和网络谣言的合力。
4.加强互联网管理机构和队伍建设，依法管理互联网。首先，要加强互联网管理机构建设。设置专职部门，按照属地管理原则，落实国家有关互联网信息传播的方针、政策，指导、协调、督促有关部门加强对互联网信息内容管理，牵头处置互联网信息内容引发的突发事件等。各地、各部门、各单位也要按照上述两个文件要求，进一步加强互联网信息内容管理机构建设，明确专门机构、确定专门人员、落实工作责任。
其次，要加强应对网络谣言专门队伍建设。各级宣传、网管、公安、通信等互联网管理相关部门要注重吸纳和培养高水平的网络理论和管理人才、高素质的一线网络评论人才、掌握尖端网络信息技术的专业人才，建设一支应对网络谣言的专门队伍。同时，进一步加强由核心网评员、重点网评员和普通网评员组成的网络评论员队伍建设。加强网络新闻发言人队伍建设，组建由各领域专家构成的专家库，为应对网络公共事件和网络谣言提供人才支撑。
中国也不例外。《纽约时报》曾评论中国近两年的微博热说，数以亿计的微博用户，当他们的注意力集中于某个社会热点时，就成为一个强大的政治压力集团，足以推动变革。
如何有效监管微博，引导舆论，又不致招人诟病，现下已成为考验各国政府执政能力的试金石。对微博这一新生事物，从最初的观望，到后来监管一步步升级，现在又转向参与引导，显示出高超的驾驭能力和政治技巧。
“围观改变中国”
在中国互联网历史上，2010年被称为“微博元年”。这年相继发生了宜黄拆迁自焚、上海大火花祭，加上次年的微博打拐、郭美美炫富、7・23甬温线动车追尾事故，在这一连串公共事件中，微博都扮演了重要角色。其强大传播功效使人们相信――“围观改变中国”。
2010年9月，江西宜黄强行拆迁，造成一死两伤的自焚悲剧，当事人家属钟家姐妹欲赴京上访，途中竟遭到官方四十余人的围追堵截。从9月16日上午8：11开始，《凤凰周刊》记者邓飞通过综合现场记者、钟家姐妹和网友等多种信息源，在三个小时内了20多条微博，向外界“直播”“昌北机场女厕攻防战”，激起了微博上的大量关注、转发与评论。一夜之间，成千上万的网民关注一个叫“钟如九”的微博新用户。
汹涌的民意惊动了高层。舆情收集部门将网民的关注形成内参，专报报送中央领导人案头。中央政法委书记批示：“认真调查，严肃查处。”该份批示依照江西省、抚州市、宜黄县的顺序逐级传达，8名官员被处理。“围观改变中国”，随后成为媒体报道微博力量的典型表达。
两个月后，上海市静安区胶州路一栋高层公寓起火，致58人遇难，70多人受伤住院。11月21日，微博发起“头七”献花行动。消息一出，应者如云，清晨6点半，火灾现场就排起了近百米的长队，等待祭上鲜花。据报道，当天共有10万人参与吊唁，其中不少人系从外地专程赶来，还有许多人通过微博委托当地朋友代向逝者献花。
2011年7月23日，甬温线两列动车发生追尾事故，官方当天确认35死亡，192人受伤，微博再次成为民众追问真相、发泄情绪的围观平台，并在事故救援过程中显示了强大的社会动员力量，把医生、律师、机械工程师等各方力量组织起来，组建了一个高效的救援网络。事故当晚，一条“血液不足”的微博得到快速传播；不久，另一张照片就在微博上广泛流传；温州各大献血点排起堵车的长龙，灯火辉煌，那都是通过微博聚集起来的等待献血的人群。
事故处理过程中，传统媒体由于官方收紧管束而集体噤声，微博这一公共信息平台越发突出。《华盛顿邮报》报道说，微博正在改变中国公共舆论的结构，“过去公共议程或者热点话题均由精英和记者决定，现在形势正在变化，通过微博，民众已经在塑造公共舆论方面占据了优势地位。”
监管部门升级扩容
动车追尾事件将微博的影响力推上高峰。一些西方媒体开始把中国的微博与中东的动荡局势联系到―-起，期待微博利用其制造公共舆论的能力，让中国人的“政治参与和其他事情一道，大大向前迈进一步”。
他们显然低估了中国政府的网络监控能力。还在互联网的早期应用阶段，就三管齐下，以立法、技术和行政三重手段，牢固确立了对代码的控制，试图驯服这个新生事物，把互联网信氢控制在政府能接受的范围内。
据南京大学政府管理学院副教授李永刚统计，截至2008年10月，全国人大、、国务院新闻办等14个部门，已经推出60余部与互联网相关的法律法规，成为世界上该领域法律法规最多的国家。其中与内容监管相关的重要法规至少有16项。包括国务院新闻办、教育部、文化部、卫生部、公安部、国家安全部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家食品药品监督管理局、国家保密局等，都可以对专项内容进行监管。
大陆最早对各网络运营商实施日常监管的机构俗称“网管办”，其全称为北京市互联网宣传管理办公室。这是一个略显几分神秘色彩的“有关部门”。北京市其他党政部门大都拥有自己的网页，网管办却没有自己的网页，网络上的信息也比较少。用搜索引擎搜索该机构名称时，排在第一位的搜索结果是一个“北京网络媒体协会”的网站，而该协会的会长是北京市互联网宣传管理办公室副主任佟力强。
2004年9月，经北京市社团办批准，由中共北京市委宣传部和北京市互联网宣传管理办公室作为业务主管单位的“北京网络媒体协会”成立。2006年，该协会曾组织14家网站运营商发起签署《北京网络媒体自律公约》，在随后为期两周的自查自纠中，共删除不健康帖文、图片近200万条。不久，新浪网和搜狐网的部分论坛因涉嫌未能过滤一些敏感言论而关闭，以论坛活跃闻名的凯迪社区和天涯社区开始自行清理调整。
作为一个高度自由化的公众信息平台，微博自身无力约束虚假新闻、文化垃圾等不良信息的传播，有时还被某些社会势力所利用，对社会治理构成巨大挑战。因而，从其诞生之日起，就一直在寻找管理微博的有效手段。目前，大陆的微博信息审核包括后台关键词屏蔽，以及前台审查、删帖等手段。对于严重违背法律和道德规范，谣言、垃圾信息和未经允许的广告的微博用户，则采取“封禁ID”的措施。而国外的Twitter等知名微博，并没有类似信息审核，用户需要对自己的言论负法律和道德责任。只有在社会动乱时，政府才采取必要手段，限制公民使用。
近两年，官方网络监管部门的层级不断提升，从中也可以看出官方对微博的重视。其间最大动作是2010年4月，中国国务院新闻办公室增设互联网新闻协调局（第九局）。根据国新办官方网页上的介绍，九局主要“承担网络文化建设和管理的有关指导、协调和督促等工作”。第九局的首任局长由彭波担任，他此前的职位是五局副局长。
五局原来负责互联网事务，其主要职责为组织协调网上新闻工作，指导新闻网站的规划和建设，承担互联网新闻国际交流与合作有关工作。随着互联网技术的发展，该局逐渐将监控重点转向公众意见方面。第九局即在此种情况下应运而生，与五局相比，九局侧重于“监管社交性网站及其他基于用户为主导的网络论坛”。显然，微博是其监管重点。
第九局的设立使得互联网监管部门的级别和人员数量大幅提升。与此同时，各地方政府也普遍健全了网络文化管理部门，很多地方的网络新闻管理机构从原来的“网络处”升级为副厅级的“网络文化宣传管理办公室”，具体名称各地略有差别。如上海市、四川省成立了网络文化建设与管理办公室，山东省设有网络文化办公室。各地级市、县也设立类似机构，人手亦有所增加。
一年后，大陆网络管理再次升级。2011年5月4日，国务院办公厅就设立国家互联网信息办公室发出通知。媒体《人民日报》（海外版）评论称，此举意味着大陆“互联网信息管理领域最高权力部门宣告成立”。国家互联网信息办公室职责繁多，“指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管”是其重要内容之一。
中共中央宣传部副部长、国务院新闻办公室主任王晨出任国家互联网信息办公室主任，副主任包括国新办副主任钱小芊、工业和信息化部副部长奚国华、公安部副部长张新枫（兼任）等。“仅从人事调配的角度来看，你也可以看到政府越来越重视互联网管理。”一位官方媒体从业者曾对《纽约时报》这样评论国家互联网信息办公室领导班子的人员构成。
以用促管，微博问政
去年10月13日，国家互联网信息办公室在北京召开“积极运用微博服务社会经验交流会”，王晨首次在公开场合就微博的监管表态，要求对网络上的知名博主加强引导，对散布谣言者要依法查处。他还鼓励中共理论工作者、思想政治工作者、党政机关新闻发言人等注册微博账号，“以更加开放自信的态度开设微博、用好微博”，通过微博问政于民，“努力引导好社会舆论”。
此吨大陆微博用户数量增加到了3亿，微博已经成为大陆公共舆论的重要平台。王晨这番表态引发各方关注和讨论，有人将其看作是进一步限制网络表达的信号，也有人认为官方已意识到微博的重要性，不会关闭新浪、腾讯等主要微博网站的服务，仅仅是对其加强管理，显示出某种进步。
通过官方参与占领微博舆论阵地，意味着管理微博思路的一大转变。此前，各地党政大员相继发声，要求参与微博，引导舆论。9月12日，中共中央党校主管主办的《学习时报》刊发中央党校副校长陈宝生的署名文章，认为“要影响微博舆论的方向，最根本、最重要的方法就是参与其中。如果不在这个平台上发声，不参与舆论方向的塑造，那么舆论就不可能向所希望的方向发展”。
中共浙江省委常委、组织部长蔡奇说：“微博只是一个工具，谁都可以利用，我们不用，别人也会用。”正确选择应该是“管用并举，以用促管”。蔡奇是腾讯微博的用户，1955年出生的他被网友称为“蔡叔”，而他则常常以“同学们”亲切回应。
不过，迄今能真正运用微博的党政部门并不多，目前只有公安部门有组织地、系统性地开设了微博。在大陆各政府部门开设的政务微博平台中，公安部门构建了半壁江山。据公安部副部长黄明介绍，至2011年9月，各级公安机关仅在新浪、腾讯开设的公安政务微博已达4000余个，经过认证的民警个人工作微博也有约5000个。与此形成鲜明对照的是，到这年3月，实名认证的政务机构微博仅1708个，政府官员微博仅720个。巨大反差反映出一些社会管理者对这片舆论阵地的陌生。
互联网世界的核心精神在于其自由性．政府监管的目的也在于保护网络的自由性。因此。政府对网络管理的根本立足点是使互联网满足公民广泛的、多样性的信息需求．同时又使其服务于国家安全和社会稳定的大局。并实现其社会赋予功能和经济繁荣的功能。在此要求下，政府必须建构一套适合于我国互联网特性的管理体系。把对互联网的多头分散管理纳入一个系统的规范的统一的管理体系中，通过建构一个有序有机的管理系统，实现互联网管理主体的多元化、管理方式的法制化、管理手段的科学化、管理过程的系统化。 一、建构互联网秩序管理体系的重要性 对互联网秩序进行管理。实际上就是对个人的自由发展和社会对人的制约内容进行有效的平衡。如果对公民的自由限制过度，就会牺牲个人的利益。这不仅与网络的“天性”相违背，也会致使社会的发展不和谐；而如果限制过弱甚至不加以限制或者规范不科学，就会牺牲社会的利益，最终还是会导致网络空间失序，进而影响到个人的自由。 因此．建构互联网秩序管理体系是实现公民言论自由需要。 同时。互联网不仅仅代表个人，它所构建的虚拟网络空间其实是一个公共领域。在这里，公民可以自由的交流意见、表达观点，它作为公共空间的地位和作用已经树立起来。并且得到广泛的认同。 正因为互联网在很大程度上代表的是公共空间．所以其传播必须要符合公共规范和公众利益。建构互联网秩序管理体系也是保证公众利益的需要和要求。 互联网的高速发展以及由此引发的一系列问题已经使得管理能力不足成为全球性公共管理难题。即使在互联网秩序管理体系较为领先的欧美发达国家．互联网秩序管理体系也面临严峻的挑战。互联网秩序管理体系的建设和管理能力的加强已经成为现代政府治理能力的核心要素和战略重点．成为关系到国家发展和社会稳定的重要问题，也因此引起了党和国家领导人的高度重视。 能否有效的利用互联网．对我国社会主义国家的长治久安和社会主义事业的不断前进都起着至关重要的作用。因此，建构适宜于我国特点的互联网秩序管理体系是目前情况下党和政府的重要任务。对互联网世界的内容进行有效的管理，倡导积极向上的网络文化。使网络文化和社会文化、政治文明以及经济发展互相促进，是国家安全、社会秩序和个人生活稳定有序进行的重要保障。 二、管理主体的多元化 从管理主体来看．管理主体的多元化既要求政府建构统一的管理组织体系，又要鼓励互联网行业自律．还要号召网民互相监督。 第一。政府应建构统一的管理组织体系。面对互联网的发展趋势。我国可以从国外的管理体制中寻求一些可以借鉴的经验。英国将原电信管理局、无线电通信管理局等5个机构融合。确立了一个统一的OFCOM(英国通信管理局)，打破了原来信息领域中存在的各种壁垒：美国政府建立一个独立机构——美国联邦通讯委员会(Fcc)，消除了美国通讯产业中曾经存在的政出多门的弊病；日本将邮政省、自治省、总务厅合并成立了总务省，同时监管电信和广播业。我国的条块分割的管理体制也应向融合独立的管理体制转变。政府应集中权利，融合管制机构，建立一个独立的监管机构，实行统一管理，以改善政出多门、管理混乱的现状。在此基础上，建立一个统一的技术监管平台，像对公民身份证进行管理一样，对所有的网络IP地址实行统一管理．使政府各职能部门能够充分利用和共享“网络身份”的基本信息，在需要的时候方便的进行行政协助，以避免重复建设，实现资源共享。同时，还应建立一套畅通有效的信息通报制度。包括具体的标准的具有实际可操作性的问题处理办法、明确的有效的违规处罚办法和事后监管机制。 第二。应鼓励互联网行业自律。互联网的本性在于开放、自由。但并不等于互联网是个人宣泄的场所。网络世界的建设性和自律性依然是保障这个新兴事物健康发展的根本。2001年5月。中国互联网协会成立。根据其协会官网的相关介绍，“中国互联网协会是由国内从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商、系统集成商以及科研、教育机构等70多家互联网从业者共同发起成立。中国互联网协会的宗旨是：遵守国家宪法、法律和法规，遵守社会道德风尚；坚持以创新的思维、协作的文化、开放的平台，有效的服务的指导思想，为会员的需要服务，为行业发展服务，为政府决策服务。”Ⅱ】在互联网的发展过程中，中国互联网协会应充分发挥其行业组织的作用。向会员宣传国家相关政策、法律、法规．建立起行业自律机制，加强行业规范、遵守自律公约，积极的、主动的对互联网的发展状况进行调研．并组织开展有益于互联网发展的研讨、论坛等活动，以促进互联网的健康有序发展。另外。电信运营商也应加强行业整顿。不能因为金钱和利益的驱使而成为互联网不良信息传播的帮凶。 第三。号召网民互相监督。在传统媒介传播中，媒介设置了重重“把关人”，他们会对信息进行取舍，决定哪些内容最终面对受众。互联网的出现，大大解放了平民的话语权，但是“把关人”的群体并没有消失，只是更加扩大化、平民化。它涉及到每一个拥有计算机的网民。因此．政府应发动众多网民的力量，使网民认识到其“把关人”的角色．认识到互联网世界也不是随心所欲的绝对自由．树立起网络伦理意识和网络自律意识。同时，还应号召网民为了维护共同的网络环境进行互相监督，对不良信息进行举报。 三、管理方式的法制化 和现实社会一样。虚拟网络社会也需要有一个明确的社会规范和完善的法制体系。然而目前我国互联网的法律监管方面，还存在着立法主体众多、法律规定混乱、法律效力较低、监管对象模糊等问题，法律的缺失使政府对互联网的管理没有统一的依据，直接导致了监管效率低下。 #p#分页标题#e# 第一。加强对公民个人权利和网络著作权的立法。人肉搜索、网络偷拍、故意泄露他人信息等网上侵犯个人权利的事情越来越多．“作家联名状告百度”。“微软黑屏事件”取缔电驴等下载网站等事件也暴露出我国网络著作权方面法律的缺失．因此加强公民个人权利和网络著作权的立法势在必行。 第二．加强对博客、微博、QQ空间等新传播平台的规范。目前，博客、微博、QQ空间等“自媒体”已成为信息传递的第一平台。尤其是微博，近年更是十分流行。很多知名人士、政府官员、主流媒体甚至政府都开通了微博。微博用140字的文字平台创造了一个新的话语环境。一方面它成为新闻第一时间上的平台．但是另一方面也成为了网络谣言的集结地和一些人互相叫骂和攻击的决斗场。因此，加强对这些直接为网民提供话语平台的“自媒体”的法律规范也是互联网管理的当务之急。 第三。应加大对电子商务的管理和规范。互联网的繁荣也带动了电子商务的发展，C2C、B2C、团购等网络贸易蓬勃兴起，但是电子商务的增多，也给了不法分子可乘之机。假冒伪劣商品盛行、网络诈骗案件频发、网络洗钱生意兴隆。这些行为对电子商务的发展造成了巨大的不良影响。因此，必须加大对电子商务的立法规范．使网络贸易的进行有法可依。 四、管理手段的科学化 从管理手段上看，互联网管理手段必须进行科学化。运用先进的技术手段进行高效的专业的管理，并要开展国际性的合作，共同维护网络世界的稳定与安全。促进网络社会的繁荣和发展。 第一，要改进网络管理的技术手段。技术手段是新媒体监管的重要基础．政府主管部门应当把“以先进技术传播先进文化”的指导思想贯穿于各项监管工作中，强化现有技术监管手段，并通过不断进行新的技术开发来控制或解决网络上存在的问题。这就要求政府部门加大技术上的资金投入．建立专门的技术研发中心。重视培养高端计算机人才。同时积极引进和吸收国外先进的监管技术设施和技术流程。并鼓励民问开发网络违法防控的新的技术，发挥多方面的共同力量，对网络环境进行净化和管理。另外，政府还需要建立举报制度，设立投诉举报中心，完善网络举报机制，并对该系统进行及时的维护和管理。 第二．要开展互联网管理的国际合作。互联网是一个超地域性、无国界的、全球性的信息流通平台。任何一个国家的违法行为或不良信息都可能影响到其他的国家和地区。因此，必须开展互联网管理的国际合作。在国际层面上对互联网进行统一的立法管理和执法合作．以避免在一国进行非法传播的行为人无法在他国进行制裁的现象。在当前情况下．世界各国已经普遍意识到建立全球性的互联网秩序管理体系，对互联网世界进行国际合作是互联网健康有序发展的必要条件和大势所趋。国际社会对此方向的呼声也越来越高。我国互联网起步晚。发展快，网络基础设施的不健全和网络管理的滞后性与其蓬勃发展的趋势未能保持一致，而出现了各种各样的问题，有些已经影响了我国在国际社会的形象，因此，我国更应该积极参与到互联网管理的全球性的合作当中。组织推动该课题的进程和实施．为互联网国际合作的实现做出自己的努力和贡献。同时，我们也应该意识到由于各国国家利益、政治地位、社会形态、经济基础和文化价值等方面都存在着很大的差异，实施全球范围内的国际合作还存在着很大的障碍和困难。需更多的外交工作和全世界政府的共同努力，缔结国际性公约的设想在短期内尚且难以实现。 在此情况下．我国可以借鉴欧盟的经验，和周边的一些国家和地区先进行区域性的合作，在此基础上推进全球性的合作的早El实现。 五、管理过程的系统化 管理过程的系统化主要是指在互联网管理的过程中，对信源、信道、信宿的管理形成一个完整的链条，使各个环节互为促进，和谐运转。 第一，加强信源管理。 在大众传播学中。著名传播学大师李普曼曾提出一个著名的理论——议程设置理论。美国传播学家麦库姆斯这一理论进行了论述。他认为“大众传播往往不能决定人们对某一事件或意见的具体看法，但可以通过提供给信息和安排相关的议题来有效地左右人们关注哪些事实和意见及他们谈论的先后顺序。大众传播可能无法影响人们怎么想。却可以影响人们去想什么。”121大众媒体具有议程设置的功能．互联网同样也不例外。虽然从理论上说，互联网的自由性决定了受众可以自由选择信息．但是网络信息的无限和网民个人精力的有限性。决定了网民不可能对所有的网络信息都进行关注。因此。网络媒体同样可以进行传统的议程设置。来引导网民的关注点。 比如。新浪、网易、凤凰等大型门户网站会根据一定的标准对新闻进行筛选和编辑。决定哪些新闻放在首页，哪些新闻需要置顶，这其实就是一种议程设置的方式。也就是说。我们同样可以利用网络媒体的议程设置功能来影响网民的思维。影响他们“想什么”。掌握着主流网络媒体对新闻的议程设置。有目的的对网民进行舆论引导，使其关注点紧跟媒体的议程．这就需要对主要的网站进行必要的指导和约束．使其意识到所应承担的社会责任，担负起传播知识、引导舆论的重任，使它们能够利用自身网络话语权的优势。发挥议程设置的功能，对网络文化和网民进行引导。进而营造健康文明的网络环境。 虽然网络世界里的信源管理比传统媒体更为复杂。但是传统媒体的一些理论和方法同样可以适用。只是其引导舆论的方式保持与时俱迸，从过去的“明把关”发展为“暗引导”．从过去的“限制和封堵”发展到“引导和疏通”。从过去的严父般的“命令式”发展为慈母型的“教导式”。在充分尊重网民的言论自由。保证互联网开放性和自由性的前提下，对网络舆论进行切实有效的引导。 #p#分页标题#e# 第二，加强信道管理。 传播学奠基人拉扎斯菲尔德其著作<人民的选择》中曾提出“二级”传播理论。他认为“传统媒体中的信息和舆论不是直接流向一般受众，而要经过“意见领袖”这个中间环节，即经过一个从“大众传播——意见领袖——一般受众”的过程。”131同样。传统媒体中“意见领袖”的理论，在网络媒体中不仅同样适用．而且显得更为重要。论坛的版主、管理员。博客微博中拥有众多粉丝的明星，网络媒体的记者、编辑等，因其在网络中巨大的影响力和号召力，往往能够一呼百应，影响网民的视线。因此。应该充分重视这些“意见领袖”的作用，让他们承担起宣传网络法制观和伦理道德观，传播积极健康的网络文化，净化网络不良社会风气等方面的责任。并充分利用其号召力和影响力。培养和引导广大网民．从他们能够以个人意志为出发点的“自然”网民转向以公众责任为出发点的“社会网民”，自觉遵守网络法规，维护网络秩序。 在信道管理过程中．还应建立不良信息的监控和分析研究机构。利用一定的技术手段，对网络信息内容进行监控，分析形成不良信息的高频词汇。并对这些词汇进行过滤和审查，以消除形成不良信息的隐患，并可以在第一时间内对已经形成的不良信息作出处理。尽可能减少不良信息的危害。同时。还要通过技术的进一步发展克服目前网络监控技术上的缺陷。比如敏感词过滤只会对特定字符产生作用．而不能分析该字符的变体、隐写等形式。总之。要建立起管理信道的长效监控机制。对不良信息的发生防范于未然。 第三，加强信宿管理。 受众是信息传播的终端，在信息的传播过程中，受众并不是消极地接受信息，而是积极地寻求信息为自己所用。施拉姆曾言：“受众参与传播就好像在自助餐厅就餐。媒介在这种传播环境中的作用只是为受众服务．提供尽可能让受众满意的饭菜(信息)。至于受众吃什么，吃多少，吃还是不吃，全在于受众自身的意愿和喜好，媒介是无能为力的。”[41因此，必须加强对信宿的管理，重视对受众的媒介素养教育，提高受众的媒介素养，有利于提高受众鉴别、选择、评估、分析、理解和质疑信息的能力。使他们能够在鱼龙混杂的网络社会保持清醒，甄别是非。作为受众，不能被动的等着被教化，而要积极主动的汲取知识，提高自己接受和运用信息的能力。面对网络社会，不能被“网”住，而要保持清醒的头脑。运用理性思考、质疑精神和批判意识，抵制不良信息的侵蚀，并要规范个人行为。不做不良信息的生产者、追随者、传播者和模仿者。
0． 引言
在今天，尽管电视、广播、报刊杂志等传统大众媒体依旧保持着强大的生命力，但互联网的发展异常迅速。它正逐渐颠覆原有的传播规则，构筑起一个更为开放、互动、及时的电子空间。互联网不仅仅能够方便人、组织、社会之间的沟通，同时也构建出一个特殊的社会空间。这个空间为网络社会公众诉求的表达和公共舆论的形成提供了新的“场域”。随着互联网这个空间作为公共领域的特征日趋明显，网络社会中广泛达成的自由讨论和公众舆论逐渐也促使决策者将网络意见纳入决策考虑。[1]从民众自发的角度看，例如网络上热门的“孙志刚事件”、“华南虎事件”等都是经由互联网上的激烈讨论，进而影响了现实社会中的决策和政府决策。从政府构建角度看，通过一系列政府领导直接与网民的在线对话交流活动，明确地显示了公民网络参与对社会治理的现实影响力以及网络自身的公共领域功能。
1． 传统公民参与机制及其限制
根据相关研究统计，在我国，传统的公民参与的机制主要包含三种，即人民代表大会、政治协商会议以及听证会。但是，社会的快速发展给公民的政治参与带来了新的变化，尤其是近年来互联网运用的渗入，对公民参与机制的转变不断提出了更高的要求。相比之下，传统公民政治参与的弊端日益突显：信息不对称、舆论监管不利、发展不平衡以及参与主体缺乏积极性等矛盾都在阻碍着公民的参与效率的提升。[2]结合社会实际，传统公民参与机制的限制主要体现在以下方面：
1.1 众参与渠道较少，参与的组织性质单一
社会公共管理与传统公共行政的最大区别就在于公共管理更强调公共管理活动的高效率。[3]目前，传统的公民参与渠道较少、参与的组织性质单一，这直接影响到公共决策的质量，使得公共管理活动的效率的低下。其次，无法实现最大限度的民主。也就是说，代表的意见能否具备最大限度的代表性成为阻碍公共决策效率最大化的一个障碍。
1.2 参与制度不够完善，公民参与意识较薄弱
公民参与的一般形式只是做到了各位代表的公共讨论，但并没有做到各方观点的聚合。“代表们”不可能代表所有人。因此，会影响到政府工作的效率。此外，在社会管理中，公民参与意识的强弱直接影响到社会管理活动的实际运行。民主化进程的不断推进，强调的不仅仅是“形式上的参与”，更注重的是“实际的参与”、“参与效率最大化的参与”。
2． 网络公共领域的兴起
如上文所述，在网络兴起以前，公民参与社会管理的途径较少，信息闭塞。但随着社会的发展和科学技术的进步，公民逐渐开始把互联网当作公开陈述和讨论的平台，于是在网络空间上，一个特殊的“场域”便形成了。
2.1公共领域的涵义
公共领域（Public Sphere）的概念，是当代德国思想家哈贝马斯在《公共领域的结构转换》一书中提出的原创性模型。他认为：“公共领域是置于国家机关与公民社会之间，借由公共领域中的理性辩论形成公共意见或舆论，保证一般个体得以参与社会与国家状态的论辩与了解。” [4]
简而言之，公共领域是介于公民与政府之间的一种社会力量。它通过公共舆论的力量来维护公正、合理、正义的原则，对抗政治的强权和商业逻辑的支配性霸权。随着社会的变迁和网络媒体的发展，公共领域概念的实践意义越来越受到重视
2.2 网络公共领域的特征
中国是一个人民民主专政国家，政府极为关注广大民众的呼声。“网络公共领域”正是很好的充当了政府与民众互动的中介角色。通过计算机中介传播与信息通信科技构筑起的讨论空间，为公民参与社会管理带来更多的自发性和主导权。公共领域的两个重要特征是平等参与和开放性。[5]网络公共领域则不同于以往表述的公共领域。除上述特征外，它还有着以往公共领域不具备的特点：
2.2.1 网络公共领域的开放性
网上公共领域的参与者可以自由、平等、理智地参与政府的公共事务讨论，可以提出或质疑任何主张，并发表批判性意见。人们可以通过多元的渠道获得并交换信息，使政府与民众之间达成及时有效的双向沟通，并且，公众之间的互为主体的多项沟通也能够得以实现。
2.2.2 网络公共领域的互动性
通过网站、论坛、电子邮件、新闻组等多种方式，互联网可以为人们提供成本最低而交流传播面最广的公共参与途径。在网络空间里，信息以数字化的比特形式存在，并能够以光速无障碍地进行传播。网络公共领域创造了一个全新的、平等的、去中心化的公共讨论空间，引起了政府治理与公民参与从单向到交互的质变。
2.2.3 网络公共领域的匿名性
在以往的公共领域中，人们往往是面对面交流，所以参与者的身份通常都是外显的。而出于保障隐私的考虑，互联网自建设之初，就没有设定有效的身份识别功能。人们在匿名的情况下，对发表意见持有更大的热情，并可以畅所欲言地进行讨论。在这里，人们抛开了自己与别人所处群体的差异，使得网络空间演变为政治表达的聚集地。
2.2.4 低成本的公共参与
公民个人只需要一台能上网的电脑并支付必要的网费就可以实现大范围的信息传递。人们可以轻易地在网络论坛、网络新闻组里获取信息、交换并表达自己对社会公共管理的意见。其中一个很具现实意义的例子就是：每年都会有近3000名来自全国各地的人大代表相聚一堂，代表十四亿中国人参政议政。而通过网络公共领域，普通民众将进一步融入到各种公共决策中去。网络公共领域正在担当起民意直通车、投票箱、民生讲坛的角色。相信在未来，每一个网络公民都会成为“不列席”的人大代表
3． 公民网络参与的具体技术途径
具体而言，公民通过网络技术行使政治参与权的途径主要有：
网络是把双刃剑，其传播的信息能量为社会、经济发展注入了强大活力，但是网络乱象也不可小觑。如何扬长避短，最大化网络信息传播优势，最小化网络乱象负面影响，已成为网络管理者面临的最为迫切的课题。今年以来，国家净化网络信息传播环境的力度进一步加大，规范网络信息传播秩序成为相关网络管理部门的重中之重：
自5月9日起，国家互联网信息办公室开展为期两个月的规范互联网新闻信息传播秩序专项行动，其中重点整治新闻来源标注不规范、编发虚假失实报道、恶意篡改新闻标题等违规行为。依法查处非法从事互联网新闻信息业务网站，至7月份，关闭的非法网站总数已达107家。
7月中旬以来，国家互联网信息办公室联合全国“扫黄打非”办、工业和信息化部、公安部、文化部、国家新闻出版广电总局、国家工商总局、、全国妇联等部门，组织开展净化暑期网络环境专项行动，关闭274家违法网站、181个网站栏目和频道，对300多家网站进行了处罚。
8月10日，网络名人社会责任论坛举办。网络名人济济一堂，共同对话畅谈网络名人的社会责任。鲁炜在座谈讨论中提出，网络名人应共同遵守“七条底线”：一是法律法规底线；二是社会主义制度底线；三是国家利益底线；四是公民合法权益底线；五是社会公共秩序底线；六是道德风尚底线；七是信息真实性底线。
9月底，国家互联网信息办公室发出通报，对“抽屉新热榜”、“鲜果联播”、“ZAKER新闻阅读”、“3G门户新闻”、“一五一十部落”、“蜜蜂新闻”等一批未依法取得互联网新闻信息服务资质，违规从事互联网新闻信息服务的移动客户端，依法要求限期整改。
由此可见，治理和整顿是2013年互联网管理的关键词，也是网络管理部门肩负的重任。
中图分类号：C912.3
党的十提出，“加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行”。这首先必须正确认识网络社会与现实社会的关系及其实质。笔者在综合分析了理论界对二者关系研究成果的基础上，认为网络社会与现实社会之间的关系实际上还是反映与被反映、作用与反作用的关系，网络社会是现实社会的进一步延伸。这种关系的实质是，网络社会反映了现实社会的政府、市场、社会和公民之间的关系，现实社会则是被反映的对象；从作用与反作用的关系看，现实社会在上述关系方面作用于网络社会，而网络社会同时反作用于现实社会。因此，加强和创新网络社会管理，推进网络依法规范有序运行，就是理顺网络社会中政府与市场、社会、公民之间的关系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障”的网络社会管理体制的过程。
一、理论界对网络社会与现实社会关系的研究
当前学界对网络社会与现实社会的关系研究，可以概括为“三论”。
1、相对独立论
有的学者认为网络社会是一个有别于现实社会的存在，“是一个整体，也是一个可观的社会现象”，“网络空间、物理空间是人类步入网络时代必须同时面临的两个迥异的生存空间。” 网络社会改变了社会结构，形成了与现实社会并存的社会存在的新形式。这种新形式并不表示一种社会形态、或社会发展的新阶段，但它却与现实社会并存，并与现实社会存在重大区别。 还有的学者认为网络社会和现实社会逻辑上的分离是相对的而不是绝对的，是表面的而不是根本的，在信息化社会中，现实社会和网络社会并存交织、互动发展。 无论是作为现实世界的延伸还是作为独立的生存空间，虚拟世界都可视为一个相对独立的“生活世界”，虚拟是表象，现实是灵魂。社会将成为双重存在，即领土意义上的社会和超领土意义上的社会。
2、延伸反映论
多数学者认为，网络社会以现实社会为基础，是现实社会的一种独特延伸，造成了人类的基本生存空间的扩展。其社会关系的形成基础、动力机制和影响结果都具有现实社会性。网络社会形式上是虚拟的，功能上则是现实的。网络清晰地展现了这种网络社会的现实社会性，说明网络社会只不过是现实社会的在某种特征上的反映和延伸。 因此，网络社会存在的基础是现实社会的信息技术发展，是现实社会的缩影和映射，是现实社会网络意义上的存在和延续。
3、共存融合论
此观点认为，网络社会不是独立于现实社会，而只是向人类提供了一种实践生活方式、人际互动的前所未有的新的工具和平台。在此新平台上， 展现的是现实社会中的社会关系体系。作为“社会关系的总和” 的人与作为“机器生态” 的网络的有机融合，形成了拟社会化的“网络社会”。 有学者研究了虚拟的不同层次，并认为网络社会与现实社会交融共存，互相补充，共同构成人类基本的生存环境。
二、网络社会与现实社会的关系及其实质
从社会管理的角度看，网络社会与现实社会的关系还是反映与被反映的关系，网络社会延伸了现实社会。这种关系的实质是，网络社会反映了政府、市场、社会与人等之间的关系，网络社会中上述主体之间的关系，是现实的关系在网络世界的表现形式。网络社会和现实社会交融共存，互相补充，共同构成人类基本的生存环境。
（一）网络社会是现实社会的反映
虚拟的素材来源于真实，网络社会发端于现实世界。互联网技术为人类的社会活动提供了虚拟空间，政府、企业、网络社会组织和网民等社会主体及其各种交流活动构成了网络社会。网络社会是对现实社会的特殊反映。
1、反映政府的社会职能
现代社会，互联网络技术的发展水平，是国家生产力发展水平和综合国力的集中表现。世界各国纷纷加大投入，利用网络社会推动政府社会管理职能的转变和完善，同时防范网络社会的负面影响。
网络社会的管理职能。管理者和服务者是现代社会管理中政府的角色定位。网络社会的管理，与现实社会的管理相类似，也是以政府权力的适当分散为基准，营造政府为核心的多中心管理主体，形成政府、公众和网络社会的良性互动格局。
首先，提供公共服务。政府门户网站提供信息、网上办事等服务，各种以网络为平台的服务形式推进了社会事业发展，促进了基本公共服务均等化进程。其次，积极应对日益突出的互联网公共安全问题，保障国家安全、维护社会公共利益。当今世界，各国的重要基础设施普遍依赖于电脑系统的运转，社会的良性运行也与网络息息相关，网络公共安全正在成为关乎国家政治命脉、经济发展、社会稳定的重要因素，客观要求政府提供网络公共安全服务。再次，建立完备的网络社会管理法治环境。通过完善网络社会的法律法规，规范政府、市场、社会组织和公民的行为，并配以行之有效的法律监督机制保障其实施，还包括增强社会协作，建立社会协作和公民参与的网络社会社会管理格局。
2、反映人民群众的物质文化需求
网络社会来源于现实社会的需要和供给不足，网络社会展现着现实社会的本质和特征。随着经济社会的发展，人民群众的物质文化生活水平不断提高，对政府提供公共服务尤其是信息服务的需求尤其突出。网络社会成为反映这些需求的新渠道。根据中国互联网络信息中心的统计，截至2012年，中国约有4.51亿人经常使用搜索引擎查询信息，约4.68亿人经常利用即时通信工具进行沟通交流，约3.36亿人使用网络游戏，网络文学用户2.33亿人，网络音乐用户4.36亿人，网络视频用户3.72亿人，约3423万人通过互联网进行证券交易。网络购物用户达到2.42亿，团购用户8327万，网上支付的用户2.21亿，在线预订机票、火车票、酒店和旅行行程的用户为1.12亿人。四川汶川和青海玉树地震、甘肃舟曲特大山洪泥石流、西南地区严重干旱、南方北方洪涝等重大自然灾害发生后，中国网民纷纷在互联网互相传递信息，发起救助行动，表达同情关爱，激励国民团结一致，充分展示了互联网在满足公共服务需要方面不可或缺的地位和作用。
3、反映公民社会的发展
随着网络的普及和网络社会的迅速发展，以网络为平台建立或组织活动的虚拟群体和网络社会组织（虚拟社区）越来越多。目前在网络社会中，中国社会组织的组织形态主要有：一是基于现实中面对面交流那样的进行虚拟空间中同步交流的需要，根据不同地名、职业、兴趣爱好而聚集的虚拟群体，包括QQ群、Email群、MSN群、贴吧等。二是在网络论坛基础上形成的虚拟社区、一些网站中的专题论坛和网上俱乐部、利用网络发起的志愿服务组织和公益性活动组织。如网络聊天室、博客（微博）形成的讨论圈、BBS论坛、新闻群组等。这些群体和组织（社区）中的网民相互之间有着强烈的认同感，随时进行相互交流与互动。与现实社会的组织相比，它们的特点是参与成本低，交流互动效率高，自主性和自愿性强，具备了典型的公民社会组织的非政府性、非营利性、民间性等特征。更为重要的是，在现实社会组织发育不成熟的情况下，这些社会群体和组织不受制约，新的组织形式不断出现，超前反映着现实公民社会发展的逻辑。
（二）网络社会是现实社会的延伸
1、政府管理在网络社会的延伸
网络社会的形成和发展及其影响，客观上要求政府将社会职能延伸到网络社会。并且实际上，自从互联网络开始形成，政府的管理就已经开始了。
一是网络政务。从“网络问政”到“网络行政”，各级政府积极利用网络平台，信息，开展政务公开和舆论监督，明显提高了行政效率，提升执政能力。特别是公共权力的运作过程，促使公共政策的制定和执行更加公平化和透明化。截至2009年底，中国已建立政府门户网站4.5万多个，75个中央和国家机关、32个省级政府、333个地级市政府和80%以上的县级政府都建立了电子政务网站。 中央重点新闻网站每日页面访问总量达7.2亿，中国政府网被网民称为“24小时不下班的政府”，各级政府网站日益成为政府信息公开的第一平台，进一步提升了我国政务公开水平，公民参与程度有了大幅度提高。
二是政府公共服务。在网络社会，政府的公共服务已经延伸到企业、教育、媒体、医疗、就业、物流等等领域，涉及社会事业的各个方面。随着网络政务的开展，政府的公共服务供给能力显著增强。中央政府要求各级地方建立相应制度，及时权威信息，向公众介绍相关政策的执行情况，以及自然灾害、公共卫生和社会突发事件的处置进展。汶川地震发生后，至2008年6月19日晚10点，人民网、新华网、央视网站、中华网共抗震救灾新闻（含图片文字、音频视频）约123000条；新浪、搜狐、网易、腾讯新闻133000条。上述八家网站新闻点击量达到116亿次，跟帖量达1063万条。 据统计，全国已经建成1万多个文化信息资源共享中心和服务点。1994年以来，中国政府颁布了一系列与互联网管理相关的法律法规，保障网络信息安全和国家安全。另外，1998年公安机关办理各类网络犯罪案件142起，2007年增长到2.9万起，2008年为3.5万起，2009年为4.8万起。
2、公民社会参与在网络社会的延伸
网络社会使公民维护权益、表达意愿、参与监督、参政议政的途径得以延伸。网络降低了公民政治参与的成本，使每个公民、每个社会群体能够更直接、更轻易地表达自己的政治意见与利益诉求、参与政治议程的设置与政治决策的制定过程，大大增强了他们的参与热情。2009年2月28日，时任国务院总理通过中国新闻网和新华网与网友在线交流2个多小时，有30万网友发问。2010年2月27日，他再次与网友在线交流，网民发帖超过了10万条。截至2009年11月上旬，人民网“地方领导留言板”接收网友留言40多万条，37位书记或省长、95位地市主要领导作出公开回应。2011年4月25日，全国人大常委会办公厅就《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》在网上向社会广泛征求意见。至5月31日共收到民众的各类意见23万余条，创人大立法网上征求意见数量的新纪录。
3、公民社会在网络社会的延伸
在网络社会，公众参与热情的空前高涨，使具有相同志趣和倾向的网民聚集，进行再组织化，形成网络群体、虚拟社区和虚拟社团。这些组织具有社会组织的一些基本要素：有固定的活动区域――虚拟社区 ；有组织管理者――论坛的版主或管理员；有稳定的人群――网民；人与人之间有着频繁的互动――聊天、发贴跟帖、咨询与求助、发表言论；开展一定的活动――网上教育、网上就业、电子商务、网上婚恋；等等。这些组织开展了大规模的社会服务活动，如慈善募捐、打击犯罪、寻人启事等，发挥了现实社会中只有政府或社会组织才能实现的功能。因此，这些组织形式及其作用的发挥，是现实公民社会的发展及其功能在网络社会的延伸。汶川大地震后，网民发起了有史以来最大规模的互联网捐款，高峰时一分钟能募集10万元；“源川志愿者”在震后的三天内，迅速建立了“入川志愿者”QQ群，16日开始聚会，18日即有14名志愿者奔赴四川安县参与抗震救灾。一些搜索引擎发出地震图，方便了解地震紧急情况。有网友合适空降地点的帖子，最终被空军采纳而为救灾行动提供了有利帮助。阿坝州政府网站冒着生命危险提供重灾区信息，一度成为自救和让全国人民了解灾情的重要渠道。
三、加快形成网络社会现代管理体制
既然网络社会不过是现实社会的反映，是现实社会的一种延伸，那么网络社会管理应该遵循现实社会建设和现实社会管理体制。党的十指出，加强社会建设就是“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。 加强和创新网络社会管理，就是理顺网络社会中政府与市场、社会、公民之间关系的过程。
1、科学定位政府虚拟社会管理的职能
根据政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能定位，以及党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的社会管理体制，加强和创新虚拟社会管理，首先要找准政府在虚拟社会扮演的角色，正确处理政府、市场、虚拟社会组织和网民的关系，建立合作共治机制。
与现实社会一样，政府在网络社会的职能仍然是社会管理和公共服务职能，仍然是宏观调控者、公共物品供给者的角色。作为宏观调控者，政府要正确处理政府、市场、网络社会组织和网民之间的关系并使之法制化；作为公共物品的供给者，政府要为网络社会提供良性运行的基本保障，包括建设和更新网络社会的硬件和软件基础设施，制定网络社会运行的法律法规 ，明确网络社会建设的规则，维护虚拟社会的公共安全等，维系虚拟社会的正常运转。
2、建立政府、市场、虚拟社会组织和网民合作共治机制
按照现实社会政府管理职能合乎逻辑的延伸，政府对虚拟社会管理应该是增强竞争，鼓励创新，允许自由表达，提升公信力，进行最少的政府干预。政府方面需要明确，网络社会管理既是监管，更是服务，而主要是服务。服务型政府的职能构建应该遵循这样的路径：网民自己能解决的事务由网民自己解决；网民不能自已解决而市场能够解决的事务，由市场来解决；市场不能解决而社会能解决的事务，由社会解决；社会也解决不了的才由政府出面进行管理和提供充分的服务。服务型政府并非全部取消管制，只是这种管制是为服务而管制，而非为管制而管制。这种管制是有限度的，受法律严格约束，有明确的范围、程序，以及相应的责任机制。政府还需要明确，在充满开放性、复杂性、动态性和多元性的虚拟社会中，政府难以成为唯一的公共治理者，必须与市场、社会组织、网民协同治理公共事务，推行公共服务的社会化和市场化。正因为如此，需要政府与市场、社会和网民加强合作互动、共谋利益、共同制订规则，才能推动虚拟社会健康有序的发展。
法国历史学家、社会学家托克维尔说过：“如果人类准备保持文明化或准备变得文明化，那么联合的艺术必须同增进地位平等以相同的比率增长和改进。”
这就是说，现代社会的管理，是一种政府、市场、公民社会和公民联合协作共治的状态。那么，一个成熟的网络社会，也应该是政府、市场和社会三种力量均衡和协调的社会，是一个党委领导、政府负责、社会协同、公民参与和法治保障的社会。
