一、喀左县新农合制度落实和经办机构的现状
（一）喀左县新农合制度落实情况
新农合制度是以农民自愿缴费，政府财政补助为依托，实现参合农民患病就医互助共济、大病统筹为内容的新型农村合作医疗制度。2006年，喀左县卫生部门组织相关人员通过到外地考察、实地调研，根据当地具体情况，决定自6月份开始开展新农合工作。 10年来，喀左县新农合在县委、县政府的全面领导下，在相关部门的大力支持下，不断调整和完善新农合实施方案，全力做到参合农民域内定点医疗机构就医出院后即时结报工作，推进新农合信息管理系统建设和完善，加强新农合基金监督管理，确保了新农合基金安全有效使用，有效地保障了广大参合农民的身体健康和受益程度。新农合制度的实施，虽然一定程度解决了农民"看病难、看病贵"，"因病致贫、因病返贫"的问题，但在制度实施中也出现了很多矛盾和问题。参合农民个人缴费和政府财政补助呈逐年提高趋势，但参合农民就医费用报销比例却没有实质提高；有的定点医疗机构的医疗医药费用较之以前不但没有下降反而提高了很多，参合农民就医的费用也随之提高了，这种情况的出现极大地影响了参合农民缴费的积极性；参合农民患大病重病必须到域外就医，但制度规定分级分段分比例报销，域外报销比例偏低，因病致贫、因病返贫的问题没有得到有效解决。
（二）新农合经办机构设置情况
新农合经办机构以县级经办机构为主导，县级经办机构按制度要求落实国家惠民政策，同时根据县级统筹地区实际情况制定切实可行的新农合实施方案。新农合试点及推广阶段，卫生部门是新农合的主管部门，各级新农合经办机构人员通过调配、统考入职。通过对当地县、乡两级经办机构的人员、经费及办公设施等情况进行调查分析发现，县级经办机构一般由7-10人组成，根据业务设置科室，平均每科室工作由1-3人负责，需要管理、经办统筹地区30-50万参合农民的参合信息和报销补偿款的发放；有的乡镇新农合工作没有专职人员负责，或者临时抽调其他部门人员负责新农合工作。县、乡两级经办机构人员尚不能满足工作需要。县、乡两级工作经费严重不足，尤其县级经办机构经费短缺，一定程度上影响了新农合对定点医疗机构的监管力度。
喀左县基本医疗保障制度和体系自2002年以后，得到逐步提高和完善。2002年成立医疗保险管理中心，由人社部门主管，负责全县城镇职工和城镇居民的医疗保障服务工作；2006年，喀左县成立新型农村合作医疗管理中心，由卫生部门主管，负责全县参合农民的医疗医药费报销补偿工作。城镇医疗保险和新农合覆盖了全民医疗保险，两项制度在医疗保障方面发挥了至关重要的作用，但两项制度管理上处于各自为政的管理状态，这种状态导致管理部门不统一，经办机构在人员和经费配备不足的条件下重复配置，造成公共资源浪费；在城镇上学的学生可以视为城镇居民参加城镇居民医保，但学生户口是农业户口的也可以参加新农合，这样就造成学生重复参保（合）缴费，造成参保（合）人员和国家财政补助负担；两项制度都需要医疗机构定点准入，因此导致定点医疗机构重复定点、重复组建信息管理系统，造成定点医疗机构重复投入经费等。
二、完善机制，统一管理，推进城乡居民医保进程
（一）完善机制，推动城乡居民医疗保险工作持续健康发展
1、拓宽筹资渠道
新农合基金能否足额筹资到位是新农合制度落实和新农合工作健康有序开展的保障。目前，喀左县新农合基金筹资渠道主要有各级政府财政补助和个人缴费，只有民政救助对象和扶贫对象由财政统一全额缴费。随着社会经济发展和人民生活水平的不断提高，各级财政补助和个人缴费额度也随之提高，这在一定程度上确保了新农合基金的使用额度。但近几年，有的统筹地区陆续出现新农合基金赤字情况，说明新农合基金现有两种筹资渠道筹集到的资金不能满足参合农民日益增长的补偿支出。为了确保新农合基金以收定支、收支平衡，在原有筹资方式的基础上还应探索其他筹资渠道，鼓励社会团体和个人资助新农合，拓宽新农合基金筹资渠道。
2、加大宣传力度
政府和相关部门要加大对全民医疗保险制度、政策的宣传，乡、村两级卫生服务机构要做好健康档案的管理工作及疾病预防的宣传工作。通过各种媒体宣传参合农民获得大额或封顶补偿案例，体现新农合制度的惠民之处，从而激发参合农民的缴费热情；加强星级定点医疗机构医疗的惠民服务，扩大参合农民对政策和受益性的知情度，鼓励参合农民就近就医，节省域外就医成本。
3、提高受益程度
喀左县新农合运行10多年来，农民个人缴费额度和财政补助力度逐年提高，而且提高幅度都比较大。但参合农民受益程度却没有明显提高，政策中只针对参合农民患大病重病比例有明显提高。补偿范围小、缴费幅度提高和补偿受益率偏低的矛盾是影响农民缴费积极性的重要原因。所以，在新农合实施方案的制定中，既要遵循以收定支、收支平衡的原则，又要根据当地经济发展状况、定点医疗机构医疗水平和农民健康状况，制定切实可行，行之有效的实施方案，引导医疗机构合理诊治，引导参合农民正确就医，确保参合农民从中受益。
4、推进商保范围
近些年来，商业保险机构和城镇医保、新农合在城镇职工、城镇居民和参合农民的大病救助方面进行了合作，并取得了显著成效。统筹地区可以结合本地实际，扩大业保险机构对全民医保项目的参与范围，让商业保险机构承担起除大病重病保险以外的其他保险业务。喀左县新农合中心曾试行由商业保险机构承担意外伤害保险的报销补偿工作，利用商业保险机构工作地点和工作人员配备密集的优点，解决新农合人员和经费不足的问题。推进商业保险参与范围，可以为参合农民提供更为高效、便捷的补偿服务，也提高了参合农民的医疗保障受益度。
5、加强医保基金的监管力度
新农合基金是新农合健康有序开展，是参合农民切身受益的基本保障，要提高认识，加强对新农合基金的监管力度。喀左县政府在每年制定新农合实施方案时，在参考省市县新农合指导方案的同时，根据本县往年新农合基金筹集使用情况做适当调整，使新农合制度最大限度受惠于民。喀左县新农合中心根据工作情况制定各种规章制度，不断加强对定点医疗机构的监管力度，确保新农合基金安全有效使用。
6、畅通监督检查的公示制度
新型农村合作医疗是现阶段农民医疗保障制度的的初级阶段。从2003年试点以来，总体上运行平稳，农民医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫等社会民生问题有所缓解。这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题而进行的大规模的改革。针对我国政府的这一便民措施，容县群众积极响应，积极参加，截至2012年容县有人口72万多人，其中参加新型农村合作医疗的人数高达96%。经过全县上下的努力，全县已经初步建立起以大病统筹为主的新农合管理体制，参合农民受益水平逐年提高。新农合有效缓解了“看病难、看病贵”问题，在一定程度上缓解了农民就医的负担。要保证新农合的健康可持续发展，应该从两个方面加以着手监管：一是保障新农合资金运行的安全性。二是加强新农合定点医疗机构的制度监管。本文主要侧重针对加强新农合定点医疗机构的监管进行研究阐述。1 资料来源
本文的分析用资料主要来源于中国期刊全文数据库，对容县2003-2012年新农合的参加人数以及农民受惠率的具体资料研究；对定点医疗机构的实证调查资料；关于新农合定点医疗机构监管趋势的探讨分析；定点医疗机构监管有效措施的总结分析等。2 研究内容
开展对新农合定点医疗机构的有效监管是安全高效实施新农合制度中的关键环节，2006年1月10日卫生部、国家发改委、民政部、财政部、农业部、国家食品药品监管局等七部委联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，各级卫生行政部门要加强对医疗机构服务行为和费用的监管，有效遏制农村医药费用不合理增长，减轻农民医药费用负担。
据不完全统计，容县2006年实施合作医疗第一年，就有13844名住院患者得到了住院补偿，共计补偿金额782多万元；门诊补偿28万人次，共计补偿金额312多万元；其他补偿5461人次，补偿金额达129万元，包括全县农村9048名五保户，21723多特困户人口也享受到了新型农村合作医疗制度的实惠，乡镇住院报销比例为60%，县级为40%，县外为30%。实施合作医疗第六年，到2011年12月31日，全年共有48512住院人次得到报销补偿，补助金额累计达7829多万元；门诊补偿54万人次，共计补偿金额2203多万元；其他补偿52万人次，补偿金额达455万元，包括全县农村8389名五保户，63249户特困户也享受到了新型农村合作医疗制度的实惠，乡镇住院报销比例为85%，县级为60%，县外为40%，很大程度上面缓解了农民的医疗负担。在农民得到实惠的同时，也发现一些定点医疗机构存在着多种形式的不规范行为问题，在一定程度上造成了医疗费用的不合理增长和资金使用的不规范。定点医疗机构存在的问题主要包括以下几个方面：
2.1 潜在医疗费用的不合理增长隐患 从新型合作医疗基金的使用和补偿情况看，报销比例和报销额度的不断增大，潜在医疗费用的不合理增长隐患，有可能导致定点医疗机构出现大处方、滥用药、滥检查的不良现象出现，当前的道德风险主要发生于供方，即定点医疗机构。如果无有效的监管机制，对点医疗机构的不规范行为进行监督监管，就会增加不合理医疗费用。
2.2 医疗信息的不明晰导致农民的不信任 新农合医疗中存在有一定的报销范围限制，虽然各种门类品种都有明细的列表，但由于医疗行业的特殊性，造成医疗信息的不明晰、不畅通，使得农民自身根本对于报销的具体情况不清楚。医疗服务的费用过高，医疗补偿的水平不足，往往是新农合中存在的最多的问题，而这些问题的反复出现也极易引起农民对于新农合医疗产生疑虑和不信任感。
2.3 套取新农合资金的潜在隐患 在新型的合作医疗中，县内住院报销实行直报制度能很好地杜绝套取新农合资金的潜在隐患，监管工作较易实现，也较易发现问题。但是针对于县外住院报销往往是凭住院发票、住院清单、疾病证明到参合地审核报销，网上或杂志有报道一些地方审核发现有专业的犯罪分子专门造假手续蒙蔽新农合工作人员骗取新农合资金的，如果审核人员不专业，就会让犯罪分子有机可乘。很多地方村一级也开通了新农合的门诊报销，要防止村医生直接把资金报出来用于非医疗用途，做好相关登记，避免错漏和欺骗群众的现象发生。
2.4 新农合管理制度的不完善 新型农村合作医疗是现阶段农民医疗保障制度的的初级阶段，很多工作尚在探索实施中，对新农合的运行和管理模式没有很好的套路或经验可循，会出现较多新问题，出现监管缺失的现象，要在工作中不断完善。
因此，如何加强定点医疗机构的监管，是确保新型农村合作医疗工作稳步进行的重要关键环节之一。3 解决措施
新型农村合作医疗制度，是新形势下我国正在探索的新型农村医疗保障体系，充分体现了党和政府对农村医疗卫生工作的重视和关心。从调查情况看，新型农村合作医疗的实施总体上得到了广大农民群众的认同，如何让这一制度步入常规化、长期化，让社会保障更为完善，是工作的一大重点，针对目前新农合工作中出现的问题倾向和困难进行分析，容县积极采取以下措施进行应对：
3.1 加强医疗行为规范管理，控制医疗费用增长 医疗机构要严格执行新农合基本用药目录，解决农民基本医疗问题，尽量减轻农民自费比例，更好的解决看病贵、看病难的社会问题。容县对于住院病人自费项目超100元，单张处方超过100元，大型检查等必须争得病人同意并签字，尽量保障不滥用药、不乱检查、不开大处方。执行双向转诊制度，重病、大病上转、康复下转的制度，起到很好防范医患纠纷和防止医疗费用不合理增长的作用。
同时优化药品采购制度，加大行风建设力度，降低药价，更大限度地让利于农民，彻底根除药品回扣等不正之风，发挥药品监督管理部门、物价部门的职能作用，提高药品质量，规范药品及医疗服务价格，切实维护参合农民利益，最大限度地让利于农民，让困难群众也能看得起病。 扣等不正之风，发挥药品监督管理部门、物价部门的职能作用，提高药品质量，规范药品及医疗服务价格，切实维护参合农民利益，最大限度地让利于农民，让困难群众也能看得起病。
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3.2 扩大定点医疗机构，方便参保农民就医 依据一定标准确定一批定点医疗机构，采取良性竞争模式逐步扩大定点医疗机构覆盖面积，使参保农民可以根据自己的需要，自主选择定点医疗机构，方便参保农民就医。根据医疗机构不同级别，设置适度的报销比例梯度，鼓励农民就近就医，容县实行乡镇住院报销85%，县级住院报销60%，县外住院报销40%的做法，很受农民欢迎，有效促进农民就近就医，减少卫生资源的浪费，降低医疗费用，减轻城市大医院医疗紧张的局面。
3.3 增加农村卫生设施投入，改善医疗机构卫生条件 由于我国地域辽阔，有些地区乡镇卫生院医疗设备投入不足，药品周转资金短缺，村级卫生所医疗设备简陋，加上各种原因造成的卫生员素质偏低，无法对病人及时做出正确的诊断，难以满足群众的需要。因此，要增加农村卫生投入，特别是加大偏远地区的卫生支扶力度，缩小地区差距，保障当地的农民也能享受得到新政策的好处。同时加大对医务人员的培训，提高服务质量和技术水平。鼓励优秀的医学院校毕业生到乡镇卫生院工作，不断提高我县乡、村卫生机构的医疗服务能力和水平，让更多村民能在乡、村就诊医治，做到让农民小病不出村，大病不出乡，疑难重病不出县，从而减少农民群众医疗费用负担。
3.4 加强对新农合的宣传，建立新型农村合作医疗公示制度 按病种定额收费以及收费标准公示，让群众知道什么疾病报销多少金额，做到心中有数，积极参合。对外出的参保农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医，然后凭相关证明、发票至当地报销，以提高需要经常外出农民的参合积极性。
3.5 改善医疗机构服务模式，调整优化农村卫生资源 加快服务模式改革，发挥市场机制作用，动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。多渠道多途径筹集资金，重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，合理调整优化农村卫生资源，加快改进乡村卫生机构服务模式，加快开展农村社区卫生服务。
3.6 加强基金运行管理，做到专户储存，专款专用 严格实行基金封闭运行，确保合作医疗基金和利息全部用于参合农民的医疗补助。要建立健全既方便农民又便于监管的合作医疗审核和报销办法，实行基金使用管理的县、乡、村公示制度，把合作医疗报销情况作为村务公开、院务公开的重要内容，探索农民参与监督和民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权。调整补偿标准，使基金既不沉淀过多，也不出现透支。以收定支、量入为出、逐步调整、适当扩大报销范围。对大部分农民来说，仅实行住院医疗费用补偿，难以调动他们参合热情，因此要适当将报销范围扩大至门诊，更好地解决农民看病难的问题。
有关部门要加强对合作医疗基金管理和使用的专项审计，县合管办、纪委、审计局要每年联合审计资金的运行情况，针对农民满意度做不定期抽查。如果发现问题，及时纠正，提高农民的受益程度。各级建立新型农村合作医疗报销公示制度，同时建立有效的举报制度，将新农合政策执行的过程置于社会舆论监督之下，发挥大众的监督力量，设置举报箱，公布投诉电话，积极鼓励参合人员参与监督，对投诉和反映的问题一经核实，从速从严处理。
3.7 实行信息系统管理，规范报销流程，减少漏洞 新农合的报销全部实行电脑系统信息化管理，报销比例、报销金额电脑自动生成，准确无误，减少人为计算审查的错漏现象发生；规范报销流程、报销手续，减少漏洞，防止套取新农合住院基金的行为的发生。
容县在新农合管理实践中做到流程统一，要求统一。村级医疗机构必须做到诊病有登记，开药有处方，收费有发票，报销有签字，工作有登记，防止套取新农合住院基金的行为的发生。对于外出打工人员回来报销，必须提供报销人外地单位证明、电话、住院疾病证明、住院费用清单、住院病历复印件等有效证件才能到合管办报销，防止造假病历套取资金的现象。容县还对报销时提供的各种资料、凭证按村按年装订成册，随时备查。新农合的本质是农民的医疗互助制度，农民作为新农合制度的主体，做为新农合参加的受益者，对新农合应享有知情权、决策权、参与权和监督权，应充分发挥农民参与定点医疗机构监管的作用，这是新农合可持续发展的群众基础和制度保证。
参考文献
［1］ 高梦滔.《合作医疗改革的建议》［J］.《中国卫生经济》，2004年第7期：23-28.
［2］ 张朝阳.《新型农村合作医疗制度相关因素分析》［J］.《中国卫生经济》，2004第23期：112-120.
3.2 扩大定点医疗机构，方便参保农民就医 依据一定标准确定一批定点医疗机构，采取良性竞争模式逐步扩大定点医疗机构覆盖面积，使参保农民可以根据自己的需要，自主选择定点医疗机构，方便参保农民就医。根据医疗机构不同级别，设置适度的报销比例梯度，鼓励农民就近就医，容县实行乡镇住院报销85%，县级住院报销60%，县外住院报销40%的做法，很受农民欢迎，有效促进农民就近就医，减少卫生资源的浪费，降低医疗费用，减轻城市大医院医疗紧张的局面。
3.3 增加农村卫生设施投入，改善医疗机构卫生条件 由于我国地域辽阔，有些地区乡镇卫生院医疗设备投入不足，药品周转资金短缺，村级卫生所医疗设备简陋，加上各种原因造成的卫生员素质偏低，无法对病人及时做出正确的诊断，难以满足群众的需要。因此，要增加农村卫生投入，特别是加大偏远地区的卫生支扶力度，缩小地区差距，保障当地的农民也能享受得到新政策的好处。同时加大对医务人员的培训，提高服务质量和技术水平。鼓励优秀的医学院校毕业生到乡镇卫生院工作，不断提高我县乡、村卫生机构的医疗服务能力和水平，让更多村民能在乡、村就诊医治，做到让农民小病不出村，大病不出乡，疑难重病不出县，从而减少农民群众医疗费用负担。
3.4 加强对新农合的宣传，建立新型农村合作医疗公示制度 按病种定额收费以及收费标准公示，让群众知道什么疾病报销多少金额，做到心中有数，积极参合。对外出的参保农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医，然后凭相关证明、发票至当地报销，以提高需要经常外出农民的参合积极性。
3.5 改善医疗机构服务模式，调整优化农村卫生资源 加快服务模式改革，发挥市场机制作用，动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。多渠道多途径筹集资金，重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，合理调整优化农村卫生资源，加快改进乡村卫生机构服务模式，加快开展农村社区卫生服务。
3.6 加强基金运行管理，做到专户储存，专款专用 严格实行基金封闭运行，确保合作医疗基金和利息全部用于参合农民的医疗补助。要建立健全既方便农民又便于监管的合作医疗审核和报销办法，实行基金使用管理的县、乡、村公示制度，把合作医疗报销情况作为村务公开、院务公开的重要内容，探索农民参与监督和民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权。调整补偿标准，使基金既不沉淀过多，也不出现透支。以收定支、量入为出、逐步调整、适当扩大报销范围。对大部分农民来说，仅实行住院医疗费用补偿，难以调动他们参合热情，因此要适当将报销范围扩大至门诊，更好地解决农民看病难的问题。
有关部门要加强对合作医疗基金管理和使用的专项审计，县合管办、纪委、审计局要每年联合审计资金的运行情况，针对农民满意度做不定期抽查。如果发现问题，及时纠正，提高农民的受益程度。各级建立新型农村合作医疗报销公示制度，同时建立有效的举报制度，将新农合政策执行的过程置于社会舆论监督之下，发挥大众的监督力量，设置举报箱，公布投诉电话，积极鼓励参合人员参与监督，对投诉和反映的问题一经核实，从速从严处理。
3.7 实行信息系统管理，规范报销流程，减少漏洞 新农合的报销全部实行电脑系统信息化管理，报销比例、报销金额电脑自动生成，准确无误，减少人为计算审查的错漏现象发生；规范报销流程、报销手续，减少漏洞，防止套取新农合住院基金的行为的发生。
容县在新农合管理实践中做到流程统一，要求统一。村级医疗机构必须做到诊病有登记，开药有处方，收费有发票，报销有签字，工作有登记，防止套取新农合住院基金的行为的发生。对于外出打工人员回来报销，必须提供报销人外地单位证明、电话、住院疾病证明、住院费用清单、住院病历复印件等有效证件才能到合管办报销，防止造假病历套取资金的现象。容县还对报销时提供的各种资料、凭证按村按年装订成册，随时备查。新农合的本质是农民的医疗互助制度，农民作为新农合制度的主体，做为新农合参加的受益者，对新农合应享有知情权、决策权、参与权和监督权，应充分发挥农民参与定点医疗机构监管的作用，这是新农合可持续发展的群众基础和制度保证。
参考文献
［1］ 高梦滔.《合作医疗改革的建议》［J］.《中国卫生经济》，2004年第7期：23-28.
［2］ 张朝阳.《新型农村合作医疗制度相关因素分析》［J］.《中国卫生经济》，2004第23期：112-120.
存入我的阅览室
3.2 扩大定点医疗机构，方便参保农民就医 依据一定标准确定一批定点医疗机构，采取良性竞争模式逐步扩大定点医疗机构覆盖面积，使参保农民可以根据自己的需要，自主选择定点医疗机构，方便参保农民就医。根据医疗机构不同级别，设置适度的报销比例梯度，鼓励农民就近就医，容县实行乡镇住院报销85%，县级住院报销60%，县外住院报销40%的做法，很受农民欢迎，有效促进农民就近就医，减少卫生资源的浪费，降低医疗费用，减轻城市大医院医疗紧张的局面。
3.3 增加农村卫生设施投入，改善医疗机构卫生条件 由于我国地域辽阔，有些地区乡镇卫生院医疗设备投入不足，药品周转资金短缺，村级卫生所医疗设备简陋，加上各种原因造成的卫生员素质偏低，无法对病人及时做出正确的诊断，难以满足群众的需要。因此，要增加农村卫生投入，特别是加大偏远地区的卫生支扶力度，缩小地区差距，保障当地的农民也能享受得到新政策的好处。同时加大对医务人员的培训，提高服务质量和技术水平。鼓励优秀的医学院校毕业生到乡镇卫生院工作，不断提高我县乡、村卫生机构的医疗服务能力和水平，让更多村民能在乡、村就诊医治，做到让农民小病不出村，大病不出乡，疑难重病不出县，从而减少农民群众医疗费用负担。
3.4 加强对新农合的宣传，建立新型农村合作医疗公示制度 按病种定额收费以及收费标准公示，让群众知道什么疾病报销多少金额，做到心中有数，积极参合。对外出的参保农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医，然后凭相关证明、发票至当地报销，以提高需要经常外出农民的参合积极性。
3.5 改善医疗机构服务模式，调整优化农村卫生资源 加快服务模式改革，发挥市场机制作用，动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。多渠道多途径筹集资金，重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，合理调整优化农村卫生资源，加快改进乡村卫生机构服务模式，加快开展农村社区卫生服务。
3.6 加强基金运行管理，做到专户储存，专款专用 严格实行基金封闭运行，确保合作医疗基金和利息全部用于参合农民的医疗补助。要建立健全既方便农民又便于监管的合作医疗审核和报销办法，实行基金使用管理的县、乡、村公示制度，把合作医疗报销情况作为村务公开、院务公开的重要内容，探索农民参与监督和民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权。调整补偿标准，使基金既不沉淀过多，也不出现透支。以收定支、量入为出、逐步调整、适当扩大报销范围。对大部分农民来说，仅实行住院医疗费用补偿，难以调动他们参合热情，因此要适当将报销范围扩大至门诊，更好地解决农民看病难的问题。
有关部门要加强对合作医疗基金管理和使用的专项审计，县合管办、纪委、审计局要每年联合审计资金的运行情况，针对农民满意度做不定期抽查。如果发现问题，及时纠正，提高农民的受益程度。各级建立新型农村合作医疗报销公示制度，同时建立有效的举报制度，将新农合政策执行的过程置于社会舆论监督之下，发挥大众的监督力量，设置举报箱，公布投诉电话，积极鼓励参合人员参与监督，对投诉和反映的问题一经核实，从速从严处理。
3.7 实行信息系统管理，规范报销流程，减少漏洞 新农合的报销全部实行电脑系统信息化管理，报销比例、报销金额电脑自动生成，准确无误，减少人为计算审查的错漏现象发生；规范报销流程、报销手续，减少漏洞，防止套取新农合住院基金的行为的发生。
容县在新农合管理实践中做到流程统一，要求统一。村级医疗机构必须做到诊病有登记，开药有处方，收费有发票，报销有签字，工作有登记，防止套取新农合住院基金的行为的发生。对于外出打工人员回来报销，必须提供报销人外地单位证明、电话、住院疾病证明、住院费用清单、住院病历复印件等有效证件才能到合管办报销，防止造假病历套取资金的现象。容县还对报销时提供的各种资料、凭证按村按年装订成册，随时备查。新农合的本质是农民的医疗互助制度，农民作为新农合制度的主体，做为新农合参加的受益者，对新农合应享有知情权、决策权、参与权和监督权，应充分发挥农民参与定点医疗机构监管的作用，这是新农合可持续发展的群众基础和制度保证。
参考文献
［1］ 高梦滔.《合作医疗改革的建议》［J］.《中国卫生经济》，2004年第7期：23-28.
［2］ 张朝阳.《新型农村合作医疗制度相关因素分析》［J］.《中国卫生经济》，2004第23期：112-120.
3.2 扩大定点医疗机构，方便参保农民就医 依据一定标准确定一批定点医疗机构，采取良性竞争模式逐步扩大定点医疗机构覆盖面积，使参保农民可以根据自己的需要，自主选择定点医疗机构，方便参保农民就医。根据医疗机构不同级别，设置适度的报销比例梯度，鼓励农民就近就医，容县实行乡镇住院报销85%，县级住院报销60%，县外住院报销40%的做法，很受农民欢迎，有效促进农民就近就医，减少卫生资源的浪费，降低医疗费用，减轻城市大医院医疗紧张的局面。
3.3 增加农村卫生设施投入，改善医疗机构卫生条件 由于我国地域辽阔，有些地区乡镇卫生院医疗设备投入不足，药品周转资金短缺，村级卫生所医疗设备简陋，加上各种原因造成的卫生员素质偏低，无法对病人及时做出正确的诊断，难以满足群众的需要。因此，要增加农村卫生投入，特别是加大偏远地区的卫生支扶力度，缩小地区差距，保障当地的农民也能享受得到新政策的好处。同时加大对医务人员的培训，提高服务质量和技术水平。鼓励优秀的医学院校毕业生到乡镇卫生院工作，不断提高我县乡、村卫生机构的医疗服务能力和水平，让更多村民能在乡、村就诊医治，做到让农民小病不出村，大病不出乡，疑难重病不出县，从而减少农民群众医疗费用负担。
3.4 加强对新农合的宣传，建立新型农村合作医疗公示制度 按病种定额收费以及收费标准公示，让群众知道什么疾病报销多少金额，做到心中有数，积极参合。对外出的参保农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医，然后凭相关证明、发票至当地报销，以提高需要经常外出农民的参合积极性。
3.5 改善医疗机构服务模式，调整优化农村卫生资源 加快服务模式改革，发挥市场机制作用，动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。多渠道多途径筹集资金，重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，合理调整优化农村卫生资源，加快改进乡村卫生机构服务模式，加快开展农村社区卫生服务。
3.6 加强基金运行管理，做到专户储存，专款专用 严格实行基金封闭运行，确保合作医疗基金和利息全部用于参合农民的医疗补助。要建立健全既方便农民又便于监管的合作医疗审核和报销办法，实行基金使用管理的县、乡、村公示制度，把合作医疗报销情况作为村务公开、院务公开的重要内容，探索农民参与监督和民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权。调整补偿标准，使基金既不沉淀过多，也不出现透支。以收定支、量入为出、逐步调整、适当扩大报销范围。对大部分农民来说，仅实行住院医疗费用补偿，难以调动他们参合热情，因此要适当将报销范围扩大至门诊，更好地解决农民看病难的问题。
有关部门要加强对合作医疗基金管理和使用的专项审计，县合管办、纪委、审计局要每年联合审计资金的运行情况，针对农民满意度做不定期抽查。如果发现问题，及时纠正，提高农民的受益程度。各级建立新型农村合作医疗报销公示制度，同时建立有效的举报制度，将新农合政策执行的过程置于社会舆论监督之下，发挥大众的监督力量，设置举报箱，公布投诉电话，积极鼓励参合人员参与监督，对投诉和反映的问题一经核实，从速从严处理。
3.7 实行信息系统管理，规范报销流程，减少漏洞 新农合的报销全部实行电脑系统信息化管理，报销比例、报销金额电脑自动生成，准确无误，减少人为计算审查的错漏现象发生；规范报销流程、报销手续，减少漏洞，防止套取新农合住院基金的行为的发生。
容县在新农合管理实践中做到流程统一，要求统一。村级医疗机构必须做到诊病有登记，开药有处方，收费有发票，报销有签字，工作有登记，防止套取新农合住院基金的行为的发生。对于外出打工人员回来报销，必须提供报销人外地单位证明、电话、住院疾病证明、住院费用清单、住院病历复印件等有效证件才能到合管办报销，防止造假病历套取资金的现象。容县还对报销时提供的各种资料、凭证按村按年装订成册，随时备查。新农合的本质是农民的医疗互助制度，农民作为新农合制度的主体，做为新农合参加的受益者，对新农合应享有知情权、决策权、参与权和监督权，应充分发挥农民参与定点医疗机构监管的作用，这是新农合可持续发展的群众基础和制度保证。
参考文献
中图分类号：F323.9文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0001-06
一、问题的提出
2006年银监会实施农村金融“新政”以来，村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构相继成立，拉开了我国农村金融组织“增量”改革的序幕，迈出了探索创新农村金融组织形式的步伐[1]。在政府主导下，我国新型农村金融机构从地区试点过渡到全面推进的阶段。但在机构数量与规模呈现出蓬勃发展态势之时，也暴露出一些严重问题。一是盲目扩张现象严重。根据2009年中国银监会编制的《新型农村金融机构2009～2011年总体工作安排》，计划3年内在全国设立新型农村金融机构1 294家，其中村镇银行1 027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。据资料显示，2011年底，全国已设立小额贷款公司4 282家，贷款余额3 915亿元，全年累计新增贷款1 935亿元，而截至2012年12月末，全国共有小额贷款公司6 080家，贷款余额5 921.38亿元，全年新增贷款2 005亿元。二是市场定位严重偏离设立目标。新型农村金融机构设立的宗旨是惠及“三农”及小微企业，但运行过程中严重偏离了服务“三农”的目标，“三农”贷款所占比重太低，商业贷款比重过多[2]。三是治理异化现象明显。新型农村金融机构没有发挥其规模、信息、地缘与人缘的优势，治理过程没能有效降低交易成本，在追求自身经济利益时排斥贫困农户的金融需求，而许多金融机构在追求提高贫困农户的金融福利时，自身的财务状况又难以为继。四是出现创新的惰性。由于走政府主导、试点再推行的扩张路径，在发展模式上创新不足。经验表明，市场发展常常领先于监管行动，金融创新和金融监管总是沿着“创新—监管—再创新—再监管”的轨迹演进，如果监管缺少必要的灵活性，就会落后于创新的脚步，从而造成金融监管的不适应，进而阻碍金融创新[3]。因此，在新一轮农村金融改革背景下，农村金融的主要矛盾已由竞争主体不足逐渐转变成农村金融监管跟不上金融发展的步伐，监管的缺位或错位将导致改革达不到既定效果甚至可能导致改革的失败，农村金融机构监管模式创新势在必然。
二、我国新型农村金融机构的监管现状与缺陷
（一）当前监管方式：以银监会为主体的分类监管
我国现行农村金融监管模式依然是按照 “一行三会”总的金融监管框架下实行分业监管。新型农村金融机构中村镇银行、贷款公司和农村资金互助社由银监会监管，小额贷款公司由省级地方政府金融监管局监管，以银监会为监管主体，对三类新型农村金融机构在同一监管框架下实施分类监管[4]。表现为：
1.按巴塞尔协议规定分类监管。我国新型农村金融机构分类监管的依据是按照巴塞尔协议的分类框架展开的。根据巴塞尔协议的监管原则，对存款类的农村银行业金融机构统一执行巴塞尔委员会监管原则及标准，不制定特殊监管政策，有利于强化新型农村金融法人机构对其分支机构或控股机构的监管责任；同时，对于对少量不吸收存款、运用自有资金发放贷款的特殊金融机构（如贷款公司等），更多地发挥银行业金融机构自律的作用，采取严格限定其服务对象和业务范围的措施，实施以市场约束为主的监管方式[5]。
2.按资本状况与资产质量评估分类监管。当前的分类监管办法主要通过对新型农村金融机构的资本状况和资产质量进行评估（包括资产质量、资本充足、管理状况、市场风险、流动性等），构建监管指标体系和风险监测预警体系，实施“扶优限劣”的分类监管措施，对新型农村金融机构进行资本约束监管。对评级低、风险大的机构增加现场检查的频率、广度和深度，并限制设立新机构，限制新业务，控制业务发展规模；相反，对于评级高、风险小的机构，适当减少现场检查频率，缩小检查范围，支持鼓励创新发展[6]。对于出现支付性风险预警的，立即启动风险处置应急预案，通过调整资产负债结构，筹集资金来应对支付危机，对于已经出现支付风险的，及时申请动用存款准备金和争取其他资金支持，并要求持股银行启动流动性风险管理支持机制，协助处置支付风险（见表1）。
3.按发起人类别分类监管。根据机构发起人不同采取不同监管模式。对于村镇银行按照商业银行监管要求实施审慎监管，特别是在资本充足率与资产质量上严格按照巴塞尔协议的监管要求实施；对于农村资金互助社建立以自律管理为基础、银行业监管机构监管为主体、地方政府风险处置为保障、社会监督为补充的分工协作和相互配合的监督管理体系，实行社员自律管理；对符合并表监管要求的贷款公司，强化对投资人的并表监管，对银行设置的专营全资子公司以及商业银行分支机构，纳入到母银行的统一治理框架内进行监管，发挥投资人监管制约的作用。
（二）现阶段我国新型农村金融机构监管的缺陷
1.监管指标不合适。当前对新型农村金融机构的监管主要按照巴塞尔协议中资本充足率和不良资产率两个指标，采取一刀切的办法[7]。一方面，从目标客户群来看，新型农村金融机构主要为“三农” 服务，由于“三农”自身的弱质性，受自然、气候等非人为因素影响，面临不可抵抗风险较大，在存款保险制度没有跟进的同时，单一实行不良资产率监管是不适合的；另一方面，由于村镇银行、贷款公司与农村互助组织的出资人不一样，存贷机制各异，如果实行统一的不良资产率监管可能会影响新型农村金融机构发挥作用，使其出现财务目标与社会目标偏移的现象。因此，应完善新型农村金融机构的制度安排，调整监管指标。
2.民间资本进入门槛过高。根据《村镇银行暂行管理规定》第三章股权设置和股东资格第25条规定：村镇银行最大股东必须是银行业金融机构，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。可见，在关于村镇银行各类股东持股比例的规定中，严重限制了自然人股东、非银行类金融机构股东、非金融机构企业法人的持股比例。大大限制上述几类股东的资本投入力度，甚至会出现这几类股东变成“做样子”、“名存实亡”的状态，这对新型农村金融机构的发展极为不利[8]。
3.监管体系不健全。我国新型农村金融机构的监管体系不健全主要表现在：一是监管手段过分依赖现场监管，并没有把现场检查与非现场监管有机结合，取长补短，就开展的非现场监管而言，也仅停留在简单的收集资料和掌握情况上，电子化网络化尚未得到广泛应用，对于村镇银行无法实施全面及时的非现场监管。二是退出机制匮乏。银监会并没有具体规定新型农村金融机构退出问题，关于村镇银行的退出问题，银监会仅在阐述“资本充足状况和资产质量状况”监管措施的条文中简单提了一下，也根本无法满足村镇银行实际运营的需要。三是监管流程不明确。在《关于加强村镇银行监管的意见》中，银监会虽然明确提出“银监分局负责对辖内村镇银行实施属地监管，具体监管工作可授权监管办事处实施”，但实际的监管程序并不完善，均未明确怎样配置主监管员由谁负责对村镇银行高管人员进行初审，由谁具体组织现场检查等问题。
4.监管主体重复，监管秩序混乱。在小额贷款公司的监管实践中，大多由省（市）人民政府指定本省（市）金融办组织并牵头当地发改委、农委会、经委会、公安、工商等机构负责对小额贷款公司进行监督管理。但在是否存在非法集资方面，银监会和公安部门负有监管的职责，人民银行则负责对小额贷款公司的利率、资金流向等进行跟踪监管。这样的多头管理容易使监管形式化，造成“谁都可以管，谁都不想管”的现象。在农村资金互助社的监管中也有类似的情况，根据中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，中国人民银行和中国银监会根据各自法定职责和相关制度规定，对农村资金互助社实施审慎监管。由此得知，农村资金互助社组织的监管主体是中国人民银行和中国银监会。两个监管主体会造成监管缺位，表面上看是中国人民银行和中国银监会都对农村资金互助社负有监管责任，但实质上，一旦出现问题，就会出现两者都不管的现象。
三、新型农村金融机构监管模式创新的基本思路
（一）“目标导向”监管模式的提出
“目标导向”监管模式在本质上是一种功能性监管，是根据金融体系的基本功能而设计出来的一种能实现跨产品、跨机构、跨市场协调具有连续性和一致性的监管模式。这种监管不是从金融机构的类别，而是从金融机构的业务活动及其所能发挥的功能着手，在混业经营的背景及其功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构。
“目标导向”监管模式至少包含两方面的内涵：维护宏观经济的稳定与维持金融机构的可持续发展。“目标导向”监管模式的目标分为长期目标和短期目标：长期目标是从宏观角度定义促成建立和维护一个稳定、健全和高效的农村金融体系，保证农村金融机构和金融市场健康发展，从而保护金融活动各方特别是金融消费者的利益，推动整个农村经济和金融发展；短期目标是根据地区差异、经济发展水平差异、文化的不同定义村镇银行、贷款公司和农村资金互助社的具体目标。“目标导向”监管模式是对现代金融监管框架的一种全新探索，借鉴了各种监管体系的优点，强调监管框架和目标紧密联系，其最大特点是整合有自然合力的领域的监管责任，并不是将权力分割在不同的监管者手里。另一个显著的特征是以目的为导向的监管，注重监管的目标，从分机构、分业监管向综合、跨业监管转变，不再区分银行、保险、证券和期货等行业，而是分别按监管目标及风险类型将监管划分为三个层次：第一层次为维护金融市场稳定性的市场监管；第二层次为解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管；第三层次从消费者保护出发，解决商业行为标准问题的监管。可见，三个层次监管目标和监管框架紧密联系，互为统一，从而使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，大大提高监管的有效性，基本框架见图1。
（二）“目标导向”监管模式的构建
1.构建的基本原则。“目标导向”监管模式构建的原则是多元的，但需注意以下几项核心原则：
一是目标导向监管与自律监管相结合的原则。目标导向监管将成为农村金融监管的主流，从经济内生性角度来考察，这种监管模式只有与自律性监管相结合才能更好地发挥其效应。应从依法完善村镇银行、贷款公司的法人结构，披露经营信息，加强农村资金互助社的民主管理监督机制，通过立法规定大股东必须承担村镇银行、贷款公司的风险评估和控制的责任等方面来强化新型农村金融机构自律体系的建设[6]。
二是激励相容原则。贯彻以理性人为起点，在行为人追求自身利益的同时吻合集体价值利益最大化的激励相容原则是目标导向监管模式的核心内容。激励相容原则按照制度设计所期望的策略采取行动，有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，让每个员工在为企业多做贡献中成就自己的事业，即个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。解决新型农村金融机构自身利益和制度利益之间的矛盾，让股东和经营者之间目标表现一致性，使新型农村金融机构的行为方式、结果和制度利益目标保持一致。
三是兼顾社会效益与经济效益的原则。社会效益与经济效益是对立统一的，社会效益是经济效益实现的前提，经济效益是社会效益实现的保障。没有现实的经济效益，就没有长远的社会效益，而长远的社会效益又能给企业带来实在的经济效益。所以新型农村金融机构监管必须兼顾社会效益与经济效益，两者不能顾此失彼，找到社会效益与经济效益的结合点是“目标导向”监管模式构建成功的关键。
2.构建的主要内容。根据监管目标安排监管内容是“目标导向”监管模式的最大特点。新型农村金融机构的“目标导向”包括以下几方面内容：
一是准入与退出双向监管。新型农村金融机构实行准入与退出的双向监管是针对小额贷款公司和农村资金互助社等都存在的监管审批混乱与监管主体重复问题而提出的。地方政府、省市的发改委、地方政府下属的金融管理办公室、金融管理局等各种机构都有对新型农村金融机构准入的监管权，更莫过于各地的小额贷款公司资格审核委员会了。以大连市为例，大连市小额贷款公司资格审核委员会由市政府金融办、大连银监局、人行大连市中心支行、市工商局、市公安局、市劳动和社会保障局、市国税局、市地税局指派专人组成，而银监会在其中的作用成了只是“负责指导、协助审核工作”这种虚妄的字眼，本来应该担当主角的银监会变成了协助。因此，对新型农村金融机构金融许可证、准入审批与退出的监管权应该统一由中国银行业监督管理委员会全权负责，让专业人士来管专业问题，而不是让地方政府肆意指手划脚[9]。这种准入审批包括机构设立的程序与组织形式构的章程、资本金要求、经营方针和营业场所、法定代表人及主要负责人任职资格的审查、申请设立金融机构的可行性报告等；自由退出机制则是对经营不善的三类机构退出市场程序进行评估与仲裁。这种准入与退出权的收回会使三类新型农村金融机构的审批准入程序大大简化、降低了审批成本、方便了出资人、减少了审批过程中可能出现的腐败，有利于三类新型农村金融机构的健康发展。
二是审慎性监管。由于小额贷款公司无存款业务且不属于银行类金融机构，因此审慎型监管的对象为村镇银行和农村资金互助社这两类新型农村金融机构。主要包括两方面：（1）资本充足率。主要利用“资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性”四大监管工具进行审慎监管。（2）风险管理。为了避免信用风险，应当建立独立评估二类机构贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序；为了避免流动性风险，银监会应确保银行的管理信息系统能使管理者有效识别资产的风险集中程度；为了避免市场风险，银监会应确保二类机构建立准确计量并充分控制市场风险的体系，银监会有权在必要时针对市场风险暴露制定具体限额和具体的资本金要求；为了避免操作风险等其他风险，银监会应确保二类机构建立全面的风险管理程序，以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。
三是业务行为的监管。以新设立的新型农村金融机构保护局为监管主体，此机构归属银监会内部，但监管权独立可自行设置监管指标，经费由银监会负责。职责为监管所有新型农村金融机构的业务行为，保护消费者权益和其经营业务是否偏离服务“三农”目标，其殊点在于农村资金互助社的社员既是消费者也是股东。监督信用卡、小额贷款、个人储蓄与农村消费者密切相关的金融产品和服务。可以制定法规、设计和取缔金融产品、检查新型农村金融机构，并有权对三类机构实施罚款或其他惩罚措施。大力构建由信贷市场、资本市场、股权投资、担保体系和政府引导构成的完备高效的多层次的融资体系，充分发挥市场机制和政府引导的双重作用，推动资金向稀缺领域滚动[9]。督促新型农村金融机构合理简化服务流程，明示收费价格，在保障服务质量的前提下，最大限度地保障消费者的知情权等各项权利。监督金融服务是否偏离服务“三农”目标，防止三类机构的服务对象发生偏差，服务资源流出“三农”、流出社区，积极在需要“三农”金融的消费者和新型农村金融机构之间牵线搭桥。内设金融教育办公室，通过开办学习班、网上教学、接收咨询等方式，丰富广大消费者的金融产品和服务的知识；对新型农村金融机构的管理者提供风险管理、法律法规等方面的知识，完善其内部治理结构、健全内控机制。希望设立此机构不仅能监督好业务行为保障消费者权益，更能带领新型农村金融机构度过内部监管和经营管理能力低下的初创期。为将来对我国整个金融系统的目标导向改革进行小范围试验。
四、我国新型农村金融机构监管模式创新的战略举措
（一）建立完整统一的核算系统
美国财政部在《蓝图》中指出，统一支付结算系统行业标准的缺失是导致美国金融监管资源浪费和监管不力的主要原因。而在我国，国内银行支付结算系统尚未形成统一，现行的核算系统仍分为各大商业银行自身的清算系统与中国人民银行牵头组织的跨行结算系统两大块，两块各自为政，效率不一，硬件网络技术上的潜能优势难以发挥。监管机构之间良好的合作与协调是综合监管的需要，而监管信息的完整、统一与共享又成为监管部门间配合的前提。因此，要制定统一的《全国支付结算办法》等法规，尽快打通各监管单位间的信息交流渠道，确保中央监管机构对信息获取的完整性、准确性和及时性。因而，不仅需要转换同城与异地的概念，而且必须弱化系统内与系统外的界限，形成一个全行业共享的支付结算体系。
（二）建立覆盖全国农村地区的信用管理系统
建立科学评价机制和激励保障机制、培育信用文化，实现系统内信息共享（包括农村居民个人和农村居民所有的集体乡镇企业）。要做好对新型农村金融机构的监管和依托于新型农村金融机构的农村金融体系健康运行，建立一个完善的、覆盖面广的、信息准确及时的信用评级体系。
（三）完善相关法律
新型农村金融机构起步较晚，因而法律制度建设相对落后。当前已经颁布了一系列法规，如2007年1月了《村镇银行暂行管理规定》、2008年5月，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行的《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》等，但这些法规均属规定、意见与通知之类，并没有形成系统性的完善的正规的法律体系，法律效力不足。因而，加强立法工作，建立长效化、正规化、稳定化的法律监管体系成为当前的主要任务。
（四）改善监管条件和提高监管水准
一是提高监管人员素质。长期以来，我国农村金融在监管中存在着理念保守、监管人员素质参差不齐和复合人才缺乏的状况。因此需要建立和完善监管人员的培训制度、资格考试和任职制度、监管岗位工作人员的奖惩制度，不断提高监管人员的业务管理水平；培养全面掌握金融、法律、外语、计算机等多方面的综合性监管人才。二是提高内部管理、内部自我监督水准。帮助引导新型农村金融机构建立内部监管机制，特别是农村资金互助社的自我管理自我监督机制。三是加强网络化管理。针对新型农村金融机构监管过于依赖现场监管和监管人员不足的情况，全面加强建设网络化监管设施，积极培训网络化监管人员，提高监管效率。
参考文献：
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[2]周孟亮，李姣，孙良顺.基于SCP视角的农村信用社改革分析——以湖南省为例[J].吉首大学学报：社会科学版，2012（5）：160166.
[3]向林峰，文春晖.适应性农村金融组织体系指标构建[J].天府新论，2012（5）：6063.
[4]宋彤，唐岫立.农村金融：统一监管框架下的分类监管[J].中国金融，2009（18）：4345.
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[6]周孟亮，文春晖，孙良顺.我国新型农村金融机构联动监管模式设计——一个博弈视角下的分析框架[J].湖南科技大学学报：社会科学版，2012（3）：7377.
推进广东工商转型升级，是广东工商系统立足于职能调整、“两费”停征的形势变化和科学发展的客观要求，坚持以科学发展观为指导，以提升服务质量和行政管理效能，实现“四个统一”为目标，以创新体制机制为核心。以更新工作理念、提高队伍素质、整合职能分工、优化资源配置等为主要途径。推进工商部门由收费管制型向现代监管服务型转变的新一轮改革创新实践活动。
工商行政管理转型。指的是工商行政管理由传统的收费管制型向现代监管服务型转变。主要包括：工作理念的更新。坚持以发展为第一要务、以服务为宗旨。强化以人为本监管观念，树立“法治行政、效能服务、科学管理”三大理念：工作作风的转变。改善服务态度。改进服务方法、提高服务技能。实现“管理者”向“服务员”的转变。全面提升服务水平和行政效能。资源配置机制转型。按照“一个窗口许可、一支队伍执法”的建设目标。整合机关内设机构原有的职能职责，优化窗口服务、监管办案人员配置，推进基层工商所改革，实现窗口服务与行政执法力量配置由现行的松散型向集约型转变。管理模式的转型。推进工商职能转变，实现由收费监管型向监管服务型转变：推进监管模式创新，实现监管方式由运动型、整治型向常态型、规范型转变；推进制度化、规范化建设，实现队伍管理由粗放型向高效型转变：推进财务管理改革，实现财务管理模式由“以收定支”型向“以编定支”型转变，适应停征“两费”改吃“皇粮”形势需要。工作重心的调整。围绕工商职能调整和“两费”停征，适时把监管力量由传统的行政执法转移到行政执法与技术监督并重上来。把监管重心由以往实体领域市场监管调整到虚实并存领域市场监管上来。把基层人力物力由以往收费与管理并重转移到全力监管服务上来。
工商行政管理升级。泛指工商行政管理实践活动效能提升和工商队伍建设科学发展。主要体现在：服务水平的升级。服务意识增强、服务态度端正、服务能力提高，服务水平提升、服务范围扩大、服务总量增大：监管效能的升级。以人为本、服务发展、依法行政的原则得到全面贯彻，市场监管行政执法制度化、规范化管理水平不断提高；队伍忠于职守、求真务实，工作效率明显提高；市场监管和行政执法高科技含量大，信息化技术倍增作用明显。履职能力的升级。工商队伍落实新职能能力、服务科学发展能力、应对突发事件管理能力和驾驭高科技、新技术能力得到全面提高。队伍管理的升级：政治思想扎实有效、惩防体系坚实牢固、政风行风全面好转、工商文化氛围浓厚、发展环境内和外顺。
二、制约工商转型升级的主要因素
(一)思想观念上的制约因素。主要表现：一是服务意识尚未完全夯实。“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”的、衙门作风依然存在；讲监管，就放弃服务，常以“管理者”自居。讲服务，就削弱监管，放任自流，机械地把监管与服务对立起来。二是法治意识不够牢固。单位功利化现象比较普遍，重处罚、轻管理现象时有发生。行使自由裁量权不准确、不科学，坚持过罚相当原则不到位，重责轻罚或轻责重罚现象时有发生。三是创新意识不够强。习惯于用旧思维想问题，用老经验办事，用老办法干工作，因循守旧、安于现状，小富即安、小进即满。
(二)履职能力上的制约因素。在理解力方面：学习掌握上级指示精神不够透彻，把握大局和中心工作不够准确，工作走弯路、工作效率差现象时有发生；在执行力方面：工作方法不够科学，工商业务“看家本领”不够高，履行岗位责任不够到位，工作质量不够高。甚至造成工作失误而被追究责任；在创新力方面：工作特点规律把握不好，破解影响科学发展难题能力弱、点子少，一方面在推动发展面前无能为力，“有想法、没办法”，不会改革或不敢改革，工作循规蹈矩；另一方面改革思路不清、措施不力，眉毛胡子一把抓，“有姿势、没实际”，改革成效比较差。
(三)组织体制上的制约因素。一是职能分工存在垂而不直。党务工作、纪检监察工作尚未实现垂直管理；行政许可与行政执法内部职能交叉重叠、责任不清，存在着对外多头办事、多头执法、执法扰民现象。二是机构设置不尽科学。省、市、县局内设机构上下不对称，业务工作衔接不顺；基层工商所主要根据收费和监管需要来设置，区域配置不合理，各所人数大小不一、内部分组模式参差不齐，存在着“收费所”和“麻雀所”现象。三是人员编制不够合理。珠三角地区人员编制严重不足，东西两翼、粤北山区工商部门空缺编制较多，监管任务与人员编制配置不够对称。四是领导职数配备不足。各级领导、非领导职数配备没有体现垂直管理的特殊性和重要性。工商干部未能纳入地方党政培养选拔计划，干部只能进、不能出，干部职务晋升空间比较窄，工商干部年龄偏大、职务待遇偏低的现象比较普遍。
(四)监管机制上的制约因素。监管模式上，仍然停留在突击性、专项性整治上，缺乏标本兼治长效机制，运动型比较明显，监管执法疲于应付；监管方式上，“头痛医头、脚痛医脚”的现象比较普遍，缺乏整体性、系统性和前瞻性，重行政处罚、轻教育梳导，重事后监管、轻事前事中监管的问题不同程度存在；监管手段上，综合运用现代信息技术、现代检测手段、现代统计方法和现代管理工具等手段，来对市场的准入行为、经营行为、退出行为实施全程有效的监管能力比较低，“一看二摸三闻”的经验式监管方法在基层单位带有一定的普遍性。
(五)队伍管理上的制约因素。在思想教育上，工作针对性、有效性不够强，重业务工作、轻日常管理。重物质奖励、轻精神激励，重集中教育、轻个别疏导的“三重、三轻”现象在一些部门不同程度存在；在行政管理上，对严重违纪违法问题的处理有明确规定与要求，管理“高压线”比较明确，但对一般违章违规问题的处理缺乏相应条款要求，管理缺乏“低压电”；在收入分配上，公务员的工资待遇激励手段单一，各地干部收入差距较大，动力不足、压力不大；在个人进步上。由于受编制职数限制以及干部
系统内外交流难的影响，岗位职数设置的有限性与个人需要的无限性矛盾比较大；在工作环境上，工商工作任务日趋繁重、问责追究力度加大，监管执法环境日趋复杂。妨碍公务、暴力抗法等事件时有发生，严格的责任追究和复杂的工作环境，使一线执法人员面临工作压力和心理压力的双重挑战。
三、推进广东工商转型升级的对策与措施
(一)把握方向、遵循规律，切实增强推进广东工商转型升级工作的针对性和有效性
一是要正确处理好改革创新与继承发扬关系。要坚持“承前启后、继往开来”的思想，善于总结前人工作经验、善于充分利用已有改革成果，不断总结、完善、提升原有工作成果，力求做到在谋划思路中有新意，在推动工作中求亮点、在破解难题中抓深化。
二是要正确处理好改革创新与依法行政关系。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，依法行政是构建服务型政府的根本保证。工商部门作为行政执法部门，创新体制机制必须在法律赋予职能的框架内进行。凡涉及前置许可、市场准入、安全生产等法律法规有明文规定的，必须严格遵守，不能随意突破和改变，防止改革中的随意性。
三是要正确处理好全局与局部的关系。既要学会弹钢琴的工作方法，统筹兼顾、整体筹划、分步推进，确保各项工作与改革协调发展。又要善于抓重点，解剖麻雀。紧紧抓住政府关注、群众反映强烈，制约队伍建设，影响工作落实等难点、热点和“瓶颈”问题，集中精力、集中力量，全力破解发展难题。
四是正确处理好自主创新与借力创新的关系。在强调“自力更生、丰衣足食”，形成自我“首创”和“独创”改革成果的同时。广泛借助党委政府和社会各界的力量。广泛吸收和借鉴其他单位、兄弟部门改革成果与经验。
五是正确处理好标兵与追兵的关系。正确处理好标兵与追兵的辩证关系，把追兵当作标兵，把对手当作老师。增强忧患意识，反弹琵琶，逆向思考，自我施压，加快发展，争创新优势，谋求新发展。
(二)大力实施“人才强商”战略，全面提高服务科学发展能力与水平
一是以打造“学习型”工商为契机，全面提高工商队伍自主创新能力。把加强学习作为推动改革创新、实现工商转型升级的重要举措，建立完善学习培训教育管理机制，推行岗位资格证书考试考核制度，建立“干部终身学习台帐”和领导干部与机关调查研究制度，切实增强广大干部学习的自觉性与主动性，实现“要我学”到“我要学”的转变，不断提高服务科学发展的创新能力。
二是建立健全岗前培训机制，切实打牢干部队伍履职基础。认真抓好新招录公务员初任培训、干部上岗培训、领导干部任职培训，特别是针对“两费”停征后部分干部岗位调整实际，突出“收费型”干部转岗履职需要，加大岗位业务技能培训和转岗教育，提高其新岗位履职能力，实现自我转型升级。
三是加大在职教育培训力度。不断提升工商队伍监管服务能力。坚持走课堂教育与网上教育相结合、组织集训与上门送教相结合、自力办学与借力办学相结合、集中培训与个别辅导相结合等“四个结合”教育培训路子，不断拓宽在职干部教育培训覆盖面。坚持“需求牵引、按需培训”原则。科学设置与调整教育培训内容，全面提高干部队伍履行新职能、服务地方经济建设大局、应对市场突发事件管理、驾驭现代科学技术等“四种”能力。
四是突出执政能力建设。加强高素质领导人才教育培养。深入开展学习实践科学发展观主题教育活动，狠抓理论武装。着力提高各级领导班子政治素质；建立健全党组中心组学习、重大部署学习、调查研究与挂钩联系、选派学习、集体决策等一系列制度，加强学习研究，着力提高各级领导班子科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、总揽全局和改革创新等“五种”能力，以适应领导工商转型升级的改革发展需要。
(三)坚持改革创新，建立健全高效运作的工商行政管理体制机制
一是整合职能分工，优化资源配置，进一步完善垂直管理体制。按照“总量控制、科学调整、优化结构”的编制管理原则，统筹考虑地区之间的经济发展差异，根据市场监管和执法任务的繁重程度，调整地区间的人员编制比例，优化全省工商系统的人力资源配置；按照“一个窗口许可、一支队伍执法”的改革思路，对机关内设机构原有的相关职能职责进行合理权限划定，将机关的行政许可业务和案件，统一集中在注册服务窗口和经检部门办理，从体制上切实解决内部职能交叉、责任不清，对外多头办事、多头执法、执法扰民的问题；按照“强局大所”的建设模式，根据国家关于“强县扩权、省直管县”改革方向，充实县级工商局的执法力量，增强其对法律法规、政策和上级决策部署的执行力，加强其整顿市场秩序、创造良好市场环境的作用力：按照“突出软件建设，注重优化调整。加大教育培训，推进行为规范”的工作思路，开展新一轮基层建设，为基层工商所实现收费监管型向监管服务型转变提供组织保证。
二是创新监管服务机制，不断提高市场监管效能。以推进登记注册改革为重点，创新市场准入机制。通过依法降低准入门槛、完善服务举措、规范窗口建设，提高市场准入服务质量。增大市场主体准入总量；以推行市场巡查制为重点，创新市场规范管理机制。推进驻场式监管向综合式、动态式监管转变。适应监管社会主义统一大市场的需要；以实行商品准入、退市制度为重点，创新商品质量监管机制。严把市场商品准入关，加大重点商品特别是食品安全监管力度。与工商编制机构重新“三定”，加强流通环节食品安全监管职能全面对接：以加强12315行政执法体系建设为重点，创新消费维权机制。构建“政府监管、企业自律、社会监督”三位一体的消费维权体系，全力维护经营与消费者合法权益，促进广东社会和谐稳定：以实行信用分类监管为重点，创新市场主体监管机制。建立商品交易市场信用分类监管制度，推行网格化监管：以建立健全预警制度为重点，创新市场应急管理机制。以开展市场突发事件管理演练为抓手，完善市场突发事件应急管理机制，全面提高工商部门市场应急管理能力。
三是创新队伍管理机制，增强科学发展动力与活力。按照“统一领导、分级管理”的原则和干部管理权限规定，科学划分省、市、县三级工商部门干部管理事权，清晰界定层级管理和任免的审批、备案权限；深化干部人事制度改革，加大系统干部纵横交流力度。积极争取地方党委、政府支持，将系统干部纳入地方党政培养选拔计划之中，形成干部成长进步“能上能下、能进能出”的良性循环；积极推进行政执法类公务员管理改革、完善干部考核评价体系、充分运用各种评优奖先机制、实施岗位资格认证制度，建立行之有效的队伍内部激励机制：研究建立系统内的医疗互助机
制，设置重大疾病专项救济办法，对身患重大疾病或遭受重大灾情的干部职工给予相应救助，以解除干部职工后顾之忧。
四是创新惩防监察机制。促进队伍安全稳定。以构建工商廉政文化建设为抓手，进一步加大廉政教育力度，构筑思想防线；建立健全行政问责机制。完善决策失误责任追究制度、行政执法过错责任追究制度、失职渎职责任追究制度、监督失察责任追究制度、推行重大事故领导引咎辞职、责令辞职制度，构建廉政“高压”防线；创新监督方式，建立领导班子成员述职述廉报告制度、工商所长向监管服务对象述职述廉制度。健全义务监督员队伍、设立行政效能投诉热线，完善内外监督机制，落实诫勉谈话。形成规避廉政风险的“低压电”；创新行政效能监察手段，建立电子监察系统，对政务公开、审批时效、流程规范、收费合理等情况进行实时、全程和自动监控，促进监督监察由软约束转变为硬约束。
五是创新沟通协调机制，构建内和外顺的发展环境。要始终贯彻垂直管理“三不变”的原则。建立健全全方位、多渠道的沟通协调机制，广泛征求社会各界意见和建议，积极争取党委政府和社会各界对工商关心与支持：要建立工作请示报告制度，加强向当地党委政府请示汇报，重点工作、重要活动积极争取党委政府领导；要建立工作联席会议、情况通报、相互走访等制度，加强与相关部门沟通协调，建立协同工作机制，形成对市场监管与行政执法合力；加强与新闻媒体沟通协调，积极争取对工商工作的理解与支持，营造有利于广东工商科学发展的良好外部环境。
(四)大力实施工商“品牌”工程，充分发挥服务科学发展职能作用
推进广东工商转型升级，要以“服务发展广东，服务诚信广东，服务和谐广东”为根本目的。以“贴近中心工作，贴近经济发展，贴近民生民困”为途径，立足工商职能优势，大力实施工商品牌工程，努力向社会、企业和广大经营者与消费者提供更多更好的公共服务。
一是积极推进“准入畅通”工程，全力助推全民创业。积极推行“非禁即许”的市场准入制度，深化企业登记制度改革，降低准入门槛，减少“多头审批”；优化市、县工商局和工商所登记注册职能划分，实行企业分层登记管理：实行窗口服务前移，进驻行政服务中心、进驻“工业园”或开发区，设立绿色通道。简化办事环节，方便群众登记注册，缩短办事时间，降低办事成本；积极开展注册惠农、合同扶农、经纪活农活动，培育和繁荣农村市场主体，服务社会主义新农村建设；严格落实国家在市场准入、收费减免等方面的优惠政策，大力扶持下岗职工、失地农民、大学生和复转军人等特殊群体等就业再就业。
二是积极推进“维权护航”工程，全力服务和谐广东建设。构建“政府监管、企业自律、社会监督”三位一体的消费维权体系。进一步完善“政府推动、社会共建、多方参与”的消费维权机制：建立健全消费者与企业和解、经营者自律、消费纠纷调解、申诉举报制度，切实当好消费维权的“调解员”；深化“一会两站”建设，健全红盾维权服务网络；加大以食品安全为重点的流通领域商品质量监管力度。深化农村食品市场整治。切实担当起保障市场消费安全的重任；运用企业信用信息，深化企业分类监管制度，把食品药品、煤矿和非煤矿山、民爆物品、危险化学品行业作为监管重点，全力维护安全生产和社会稳定。
三是积极推进“商标带动”工程，推动广东由商标大省向商标强省转变。确立“品牌是竞争力、是生产力”的理念，深入推动商标带动战略，组织企业广泛开展争创驰名商标和著名商标，通过挖掘一批老品牌，培育拉动一批新品牌，宣传一批名优特，启动一批闲置品牌，把品牌迅速转化为资本，转化为生产力，促进广东经济快速健康发展：创新商标注册认定机制，支持具有自主知识产权、市场占有率高的企业争创驰名、著名商标。组织区域国际品牌试点，开展注册国际商标。大力培育广东国际知名品牌：建立商标权保护预警及服务机制，加大商标行政执法力度，协助企业做好跨区保障特别是境外诉讼应对，切实维护商标权利人合法权益，推动广东由商标大省向商标强省转变。
四是积极推进“企业金信”工程，大力营造诚信兴业经营环境。一方面要切实提高信息服务质量。改革和完善统计方法、统计分析、统计预测和统计监督，健全上下联动的工商信息统计分析制度，全面提高工商信息统计服务的质量和水平，全力服务政府宏观决策。另一方面积极推行企业信用信息记录制度和企业信用信息披露制度，建立企业信用警示制度，探索在“广东工商红盾网”向社会专门开辟“企业信用信息公示”专栏，利用报纸、电视、电台、网站等。依法公开行政处罚结果，公示典型违法企业，以引起社会的关注，对社会产生预警作用；依据企业经营行为有关信息。全面推进企业信用分类监管；推进与政府有关部门的信息共享，形成监管合力，积极推进社会信用体系建设。
1 概述
在现代金融理论中，一般认为，金融监管是金融创新的动因，金融创新又反过来促进金融监管的完善。Silber（1983）[1]提出了“约束诱导型”理论，认为金融创新的动因是放松施加于金融组织的约束，当外部约束的影子价格达到一定水平时，就会爆发一轮降低约束成本的金融创新；Kane（1978，1980，1981）[2][3][4]建立了一个“斗争模型”（struggle model）来描述监管者和被监管者两者的相互博弈、相互制衡的关系，认为创新是双方博弈的自然结果；Gart（1996）[5]论述了金融发展、金融创新与金融管制的相关关系。
国内方面，巴曙松（2003）[6]认为，金融监管应尊重金融机构的创新能力，鼓励金融创新；吴桐（2010）[7]建立了金融机构和监管机构的演化博弈模型，对金融危机背景下金融机构的内部治理与外部监管进行了分析；卜亚（2011）[8] 基于学习效应与示范效应进行了银行金融创新的监管机制设计；张思颖（2012）[9]构建了完全信息和不完全信息的动态博弈模型，对金融创新与金融监管互动机制进行了分析；颜雯雯（2012）[10]构建了金融机构和监管机构之间的非对称进化博弈模型，分析了两者的长期动态博弈关系；宋婷婷（2012）[11]归纳了监管套利的三类路径和手法特征，考察了有效监管的关键性条件。
进化博弈论（Evolutionary Stable Strategy，ESS）研究有限理性参与人博弈，稳定性的均衡是指博弈方群体的策略稳定性，通过博弈各方在学习和调整后达到，即使受到少量扰动仍能恢复均衡状态。本次金融危机的根源，国内外学者比较一致的观点是，创新过度、监管不足，金融创新和金融监管的关系是矛盾的对立统一，表现为两者之间 “金融管制放松管制再管制再放松管制” 严格的动态博弈。在当前中国金融业全面开放创新的背景下，两者能否达到均衡是决定金融市场顺利运作与否的关键所在。
2 金融创新与金融监管的动态博弈——进化博弈论
金融创新与金融监管实质上是金融机构与金融监管机构之间的动态博弈过程，金融监管的主要动因是防范系统性风险和保护消费者，保持银行体系的稳定性。金融机构为实现利润最大化，通过金融创新来规避监管约束。当金融创新危及金融体系稳定时，政府会加强监管，进而导致又一轮的金融创新，本文通过进化博弈动态模型来分析两者的相互作用过程。
2.1 模型假设前提
I 金融机构和金融监管机构信息不对称。金融机构对自身的经营活动清楚了解，而监管机构对金融机构的各种经营活动，如过度创新活动并不全部了解。
II金融机构和金融监管机构之间的相互作用是随机的且满足有限理性。
III金融危机爆发时金融机构由于过度创新造成的损失远大于金融机构进行过度创新获得的收益。
金融监管机构的类型分为强监管（Tough Regulator，用TR表示）和弱监管（Weak Regulator，用WR表示）两种；金融机构的创新分为合规创新（Appropriate Innovation，用AI表示）和过度创新（Excessive Innovation，用EI表示）。p 为采用合规创新策略的金融机构比例， 1-p为采用过度创新策略的金融机构比例；q 为采用强监管策略的金融监管机构比例，1-q为采用弱监管策略的金融监管机构比例。
其中：当金融机构合规创新时，金融机构和金融监管机构获得收益分别为R1和R1*；当金融机构过度创新时，金融机构和金融监管机构获得收益分别为R2和R2*。C 为金融监管机构进行强监管所产生的额外成本；S为放松对金融机构的监管所造成的损失；K为金融机构过度创新所承担的风险成本和强监管下监管当局对其的处罚成本。L为金融机构过度创新所承担的风险成本和弱监管下监管当局对其的处罚成本。R1
2.2 构建金融机构和金融监管机构进化博弈动态模型
用ERI表示金融监管机构的期望收益，强监管和弱监管时的期望收益分别记为ETR和EWR；用EFI表示金融机构的期望收益，合规创新和过度创新的期望收益分别记为EAI和EEI，则：
金融监管机构采用强监管的期望收益为：
ETR=p（R1*-C）+（1-p）（R2*-C）（1）
采用弱监管的期望收益为：
EWR=pR1*+（1-p）（R2*-S）（2）
金融监管机构的期望收益为：
ER=qETR+（1-q）EWR=q[p（R1*-C）+（1-p）（R2*-C）]+（1-q）[pR1*+（1-p）（R2*-S）] （3）
只要一个策略的期望收益高于群体的期望收益，该策略就会发展，金融监管机构的复制动态方程为：
F（p，q）=dq/dt=q（ETR-ER）=q（1-q）（S-C-pS）（4）
金融机构采用合规创新的期望收益为：
EAI=qR1+（1-q）R1=R1（5）
采用过度创新的期望收益为：
EEI=q（R2-K）+（1-q）（R2-L）=R2-qK-L+qL（6）
金融机构的期望收益为：
EF=pEAI+（1-p）EEI=pR1+（1-p）（R2-qk-L+qL）（7）
令Q（p，q）=dp/dt=p（EEI-EF）
=p（1-p）[L+R1-R2-（L-K）q]（8）
令F（p，q）=0且Q（p，q）=0通过对方程（4）和（8）的分析可得，局部平衡点为（0，0）、（0，1）、（1，0）、（1，1）和（■，■）。根据Friedman（1991）提出的方法，均衡点的稳定性可由雅可比矩阵的局部稳定性分析得到。方程（4）和（8）组成的雅可比矩阵为：
J=（1-2p）[L+R1-R2-（L-K）q] -p（1-p）（L-K）-Sq（1-q） （1-2q）（S-C-pS）（9）
根据雅可比矩阵的局部稳定分析法对上述5个局部平衡点进行稳定性分析，结果见表2。
2.3 模型进化均衡点ESS的分析
模型结果显示，监管机构的监管成本和金融机构过度创新的损失会影响金融机构过度创新的概率；而金融机构过度创新带来的超额收益又反过来影响金融监管机构选择强监管的概率。
①结果显示（1，0）为模型稳定均衡点，经过金融机构与金融监管机构长期博弈，最终金融机构将选择合规创新，金融监管机构选择弱监管。当金融机构过度创新获得的超额收益较小或因金融危机爆发遭受的损失较大时，根据自身利益，金融机构选择合规创新策略来降低自身的风险。
②结果显示（0，1）为模型稳定均衡点，经过长期博弈，金融机构将选择进行过度创新，金融监管机构则进行强监管。这种情况下，一般金融市场机制不完善，金融机构竞争激烈，自律性较低，监管机构发挥作用加强监管。面对强监管，追求利润最大化的金融机构通过过度创新，降低监管约束，金融创新的出现让金融机构运营杠杆越来越高，盈利越来越高，隐含风险倍数级增加，造成金融市场的不稳定性增加，此时的稳定均衡点是低效率的均衡点。
3 政策建议
本文在全球金融危机的背景之下，通过构建金融机构和金融监管机构的进化博弈模型，结合我国金融监管的现状，提出以下的政策建议。
3.1 基于学习效应和示范效应，完善金融监管处罚机制
监管机构对过度创新的处罚力度越大，对金融机构产生的震慑力也就越大，金融机构就会选择合规创新而避免选择过度创新带来的巨大损失。如果金融机构过度创新行为得不到严厉惩戒，学习效应与示范效应的作用将使其过度创新的概率不断上升，金融监管机构的信誉会不断下降，金融系统性的风险也会越来越大，累积到一定程度将爆发金融危机。我国监管机构应注意监管适度问题，把握好监管的度，提高监管有效性。
3.2 引入预先承诺机制，强化金融机构自我约束意识
预先承诺机制（Pre-Commitment Approach，PCA）是美联储于1995年提出，金融机构必须向监管机构事先承诺在一定时期内的累积损失不超过一个最大限额，如果损失超过限额，监管机构就会对其处罚。将PCA应用于金融创新的监管机制之中，逐步完善事前防范机制，引导金融机构进行合规创新，避免出现过度创新的情况，降低可能出现的系统性风险；给予金融机构过度创新行为一定的“宽限期”，其会尽量降低金融创新程度，从而避免被监管机构处罚的风险，PCA做到了市场纪律和行政监管的有效结合。
3.3 加强金融监管的同时，鼓励金融创新
证券化及其衍生品是此轮金融危机的根源之一，金融创新促进了美国金融市场的繁荣，也带来了巨大的系统风险。但我国如果回避金融创新，则会逐渐丧失国际竞争力。并且，中国目前的情况是创新不足、监管过度，在保证系统风险可控的情况下，金融产品创新应大力加以鼓励发展。
参考文献：
[1]Silber.The process of financial innovation[J].American economic review，1983（73）：89-95.
[2]Kane.Getting along without regulation Q：testing the standard view of deposit rate competition during wild cared experience[J].Journal of Finance，1978，（33）：921-932.
[3]Kane.E.J.Accelerating Inflation，Regulation and Banking Innovation.Issue in Banking supervision，1980（7）：5-16.
[4]Kane.Accelerating inflation，technological innovation and the decreasing effectiv-eness of banking regulation[J]. Journal of Finance，1981（36）：355-367.
[5]Gart.A.Regulation Deregulation Reregulation The Future of Banking[J].Insurance and Securities Industries.JohnWiley&Sons，hic.1994.
[6]巴曙松.巴塞尔新资本协议与银行监管新核心[J].财经界，2003（1）.
[7]吴桐.金融危机下金融创新与监管的演化博弈分析[J].统计与决策. 2010（18）：74-76.
[8]卜亚.基于学习效应与示范效应的银行金融创新监管机制设计[J].2011（9）：76-80.
[9]颜雯雯.金融监管与金融创新的进化博弈分析[J].南方金融. 2012（8）：23-26.
[10]张思颖.金融创新与金融监管的互动关系：基于博弈论视角[J].现代商业，2012（30）：56-57.
[11]宋婷婷.交叉性金融创新的监管套利路径与博弈策略[J].上海金融.2012（10）：57-61.
中图分类号:F831 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2009)12-0061-04
2009年6月17日,美国总统奥巴马公布了美国联邦政府制定的“金融白皮书”(以下简称白皮书),这是继2008年3月29日美国前财政部长保尔森公布的《美国金融监管体系现代化蓝图》(以下简称《蓝图》)之后,美国金融监管体系的又一次重大变革。《蓝图》拉开了自20世纪30年代大萧条以来美国最大规模的金融体系改革序幕。而白皮书又进一步继承了《蓝图》的改革框架,同时加入了对危机的具体应对措施(如强化对证券化市场的监管,全面监管金融衍生品的场外交易等)。《蓝图》和白皮书对美国金融业的影响可能会超过20世纪末的《美国金融服务现代化法》,并在一定程度上改变美国现行金融监管体系明显滞后于现代金融业发展的现象,恢复美国金融中心的地位和信心。
一、美国“伞+双峰”式改革的制度分析
通过对《蓝图》的分析,可以发现,美国此次金融监管体制改革的最终模式是在“伞”的基础上吸收了“双峰”的结构特点。因此,本文提出“伞+双峰”的新型金融监管模式,并对几种模式分别进行介绍,以便说明“伞+双峰”模式的合理性。
(一)伞式监管模式
1999年《金融服务现代化法》的通过,正式确立了伞式功能型监管模式(见图1)。美联储作为整个监管体系的总监管者负责监管整个金融体系的稳定,同时又根据功能不同来划分不同监管者的职能范围。可见,这种监管体制不是纯粹的功能型监管,它也特别加入了伞式总监管人这一元素。美联储不仅仅只负责其会员银行的监管,而且要对整个金融体系的稳定负责,并担负起不同职能监管者之间的协调工作。
这种监管模式保留了较多机构监管时代的残余,监管模式仍然停留在分业监管时期。因此,美联储对金融控股公司的伞形监管,其实质还是一种混业经营下的分业监管模式,监管仍是各自为政,这隐含了美国金融监管体制中的内在矛盾,并在次贷危机的爆发和蔓延中有了集中的体现。
(二)双峰式监管模式
典型的双峰式监管模式是Taylor提出的基于监管目标来设计监管体制的思想的一部分(见图2)。Taylor指出,金融监管最主要的目标有两个:一是针对系统性风险进行审慎性监管,以维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,尽量防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃;二是针对金融机构的机会主义行为进行合规(行为)监管。为此,Taylor提出了双峰式监管模式。[1]
它是在金融业综合经营体制下,对完全统一和完全分业监管的一种折中模式。这种监管模式基于监管目标长期稳定的前提,将所有金融产品都置于两个目标监管机构的监管之下,理论上能够较大地消除监管漏洞。同时,监管目标的差异性在很大程度上减少了监管机构之间的恶性竞争和监管冲突。[2]
(三)“伞+双峰”的新型监管模式
从图3中可以清晰地看到,《蓝图》所希望建立的监管模式兼有伞和双峰两种监管模式的特征,是对两种模式的继承与创新。其中不仅包括美联储作为总监管者的核心地位,更引入了双峰式模式的两个不同监管目标的监管机构――审慎金融监管局和商业行为监管局。
新监管模式将监管体系分成三大部分:一是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管;二是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管;三是着眼于对商业行为和消费者权益的商业行为监管。[3]其中,市场稳定监管者(美联储)充当“伞+双峰”的“伞骨”,两个监管机构充当“双峰”来执行目标型监管职能。因此,笔者认为美国目前正在试图提出“伞+双峰”的监管模式。
二、“伞+双峰”模式的优势分析
(一)实现了成本与效率的最优化
繁多且职能相同的金融监管机构使得美国监管成本异常昂贵,据估算,美国监管成本占被监管的银行非利息成本的10%~20%,是被监管企业沉重的负担,从而刺激金融机构从事高风险业务。改革以后,金融机构将不会再忙于应付不同监管者的重复检查,而只需要向两个职能明晰的监管部门报送不同的材料,这将较大地消除监管重叠,节约监管成本。通过牵头监管机构(美联储)的定期磋商协调,监管机构间相互交换信息和密切配合,避免了多重监管机构之间互相协调的成本和难度,可以最大限度地降低监管成本,提高监管效率。
(二)实现了统一与制约的平衡
由于监管目标的不同,新模式在一定程度上保持了监管机构之间的制约作用。同时,各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性,既可发挥各个机构的优势,又利于贯彻监管指令,同时防止了相互推诿、扯皮现象的发生。另外,新模式避免了由于较多同一或相似职能的监管者监管同一类型金融产品所导致的恶意监管竞争。在新监管模式下,每个目标监管机构都负责对所有金融机构进行单一目标的排他性监管,从根本上消除了监管者之间的恶性竞争,进而减少了因大公司频繁倒闭而引起的系统性风险。
(三)保证了信息交流的顺畅
现有的监管体制使美联储难以对所有金融机构进行实时监管,使得很多有价值的信息不能及时传达至美联储。根据规定,除非出现重大危机事件,美联储不得对本由职能监管部门所监管的金融机构进行直接监管。但是,美联储作为美国的中央银行,同时负责货币政策的制定和支付结算体系的管理,其做出的决策往往会对金融机构产生重大影响。如果由基层反映出的信息不能及时传导至美联储,将导致联储做出决策时有较大偏差,这在本次金融危机中表现得尤为明显。美联储在危机爆发前的相当长的时间里几乎没有任何防范措施,美联储由于信息缺乏使得本可化解的危机变得一发不可收拾。新监管模式由于消除了不同监管机构间的信息障碍,使得美联储成为最终且唯一的实际信息汇总者,这对于提高信息交流的有效性和美联储决策的科学性具有重要意义。
(四)避免了功能划分不清的混乱
伞式功能监管的主要缺陷在于其以功能作为唯一监管标准。然而,不是所有金融产品都能够确切划归为一种特定功能种类,而且金融产品的功能往往是多样的,根据其中一个功能将其分配给一个功能监管者必然导致监管漏洞。[4]这就使得功能型监管模式一旦确立就缺乏长期的稳定性,而目标型金融监管模式可以较好地避免这一点。无论金融产品的功能如何复杂,其监管目标都是不变的,即以降低系统性风险为目标的审慎性监管和以降低非系统风险为目标的合规性监管。正如Goodhart所说,只有将监管目标明确定义,并且准确无误地将实现监管目标的责任委托给监管机构,监管才有可能有效地进行;只有在监管责任明确的前提下,才能讨论监管责任的有效性和透明度;只有监管机构明确各自的监管目标,才有可能产生明确的内部控制重点,避免各监管目标之间的冲突。[5]金融市场的高度发展所导致的金融产品的融合使得功能型监管丧失了有效性,而目标划分明确的目标型监管模式则重新得到重视。
三、“伞+双峰”模式的缺陷分析
(一)加剧央行监管职能的负面效果
由于货币政策的逆周期性和银行监管的顺周期性,中央银行责任越大,就越容易受到各种政治力量的干扰,从而影响货币政策的独立性和银行监管的效率。同时,负有监管责任的央行为了不成为金融危机中受指责的对象,作为最后贷款人,往往存在过度借贷倾向,从而导致严重的道德风险,即金融机构利用中央银行的援助来减少内部风险控制的成本,并从事高风险投资活动。这种道德风险的存在弱化了市场力量对经济主体的约束,致使其行为扭曲,严重影响监管的效果。蓝图不仅没有分离美联储监管权,反而使其监管职能空前扩大,这必然导致央行监管权的负面效应进一步扩大。长期来看,改革难以有效防止道德风险,不利于美国金融市场的稳定。白皮书在这一点上进行了修订,建议创立由美国财政部领导的金融服务监管委员会,与美联储进行权力制衡。同时,美联储在实施紧急借贷方面的权力也将在一定程度上受到美国财政部的限制。然而,一旦出现类似严重金融危机之时,财政部是否会有效行使其权利也是值得怀疑的,这一点在美联储史无前例地援助房地美和房利美中非常明显。
(二)残留双峰式监管的固有缺陷
双峰式监管的弊病主要表现为较差的适用性。正如Taylor所说,双峰式监管模式可能存在监管上的“灰色区域”,即使不同金融产品的监管目标是一致且长期不变的,不同金融产品之间监管手段和侧重点仍存在差异,而每个监管目标只设立一个监管机构并不能保证处理好这些差异。[6]例如,证券交易委员会(SEC)与商品期货交易委员会(CFTC)的合并就可能导致十分严重的监管问题。CFTC监管的市场是为全球贸易提供私人资助的保险的市场,投机者在其中作为个人保险人承担套期保值者所转嫁的风险。因此,只要交易是合法的,CFTC就必须对市场方向保持中立。而SEC管理用于筹集和转移资金的投资市场,由于绝大多数证券不具有保险功能,大多数投资者只能从价格上涨中获利,因此,SEC必须采取限制股票价格的做法。将CFCT并入SEC只会使得SEC将以往用于监管证券市场的做法应用于期货及衍生品市场,而即使新的SEC能够避免这种情况,国会也可能因为监管的双重标准对其监管产生质疑。因此,监管漏洞的消除只是理论上的,在现实中的可操作性较差。同时,一些学者担心,金融安全局可能会以金融安全为尚方宝剑,凌驾于金融监理局之上,从而使金融监理局处于从属地位。[7]
(三)难以避免金融创新带来的系统性风险
在现代金融体系中,由于金融创新使得索偿权传递链条越来越长,机构的作用愈发显得重要。但是,其中许多机构(如抵押贷款公司)的运行不受金融安全网保护也不接受银行监管,其行为却仍然具有系统性影响。由次贷危机的发展可以看出,危机最初源于银行体系之外的市场问题,但通过一系列传导途径威胁到了银行体系的安全,而且这种威胁以前所未有的速度向各国乃至全球迅速扩散。这在一定程度上说明传统的政策工具针对新型市场风险的有效性极差。[8]但从《蓝图》中并没有看到对于这类新型安全问题的制度安排,《蓝图》中唯一能够有所反映的是成立联邦按揭监管委员会,对按揭产品进行标准化,这只是简单地将金融安全网进一步扩大到抵押贷款领域,而白皮书也只是将监管领域进一步扩大到对冲基金和信用评级机构。由此可见,改革措施不可能不受到次贷危机的影响,最后很可能只是针对次贷危机所暴露出问题的小修小补,并不能从根本上设计出一套应对类似风险的运作机制。此外,这次改革是将两个旧的监管模式进行合并,而这两种监管体制能否有效衔接并最终实现“1+1>2”的效果还有待观察。
四、结语
综上所述,由于功能型监管模式已经不能适应美国的金融发展与稳定,因此,在现有监管模式中加入目标型监管模式是改革的必然趋势。美国宣布的金融监管体制改革方案,着重对其监管模式做了调整,由原来的伞式功能型监管跨越到一种新型的“伞+双峰”的监管模式。这种监管模式综合了伞式和双峰式目标型监管的优点,通过协同作用,在一定程度上规避了美国目前功能型监管的不足,保证了监管的效率及信息交流的顺畅。“伞+双峰”式监管模式代表了现阶段及未来一段时间内美国金融监管改革方向,对防范未来金融危机的发生起到积极的指引作用。
然而,此次监管体制改革还存在诸多困难。首先,由于改革涉及方方面面的利益,各方面分歧严重,使得方案的实施困难重重。[9]其次,与《蓝图》的最初立场(应对来自欧洲大陆重新获得生机的传统金融业的竞争,激发华尔街金融创新的能力,彻底改变美国金融市场竞争力落后于欧洲及部分新兴市场的局面)相比,《蓝图》实际的改革路径无法不受到次贷危机的影响,其体系的前瞻性和彻底性将深受局限,很难达到预期的改革效果。[10]这些都预示着美国金融监管体制改革的实施之路将相当漫长。■
参考文献:
[1] Michael W.Taylor.Twin Peaks:A Regulatory Structure for the New Century,Center for the Study of Financial Innovation [J],London,1995, December.
[2]李宏瑾,项卫星.论各国金融监管的体制安排问题[J].世界经济文汇,2006,(1).
[3]邓翔,李雪娇.“次贷危机”下美国金融监管体制改革分析[J].世界经济研究,2008,(8).
[4]姜立文.金融功能监管模式新论[J].华北金融,2008,(2).
[5]Goodhart, C.A.E.The Organizational Structure of Banking Superision [M],Financial Markets Group,LSE,2000.
[6]Marc Quintyn,Michael W.Taylor.Regulatory and Supervisory Independence and Financial Stability [R].IMF Working Paper WP/02/46, 2002,March.
[7]赵静梅.美国金融监管结构的转型及对我国的启示[J],国际金融研究,2007.12.
[8]李政.从美国次贷危机看金融创新与金融监管的关系[J].海南金融,2009,(4).
[9]Henry M. Paulson, Jr.,Robert K. Steel,David G. Nason.The Department of the Treasury―Blueprint for A Modernized Financial Regulatory Structure [R],March 2008.
[10]徐克恩,鄂志寰.美国金融监管体系的重大变革――《美国金融监管体系现代化蓝图》评析[J].国际金融研究,2008,(5).
Study on the Tend of Regulation and Supervision Reform in America:
“the Umbrella and Twin Peaks” Pattern
ZHUYao-yao, Li Chen
一、我国新型农村金融机构制度演进历程
2006年12月20日,中国银监会下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出,按照商业可持续原则,在农村地区建(文秘站:)立村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融机构;要求各地积极引导包括境内外银行资本、产业资本和民间资本在内的各类资本投入到农村金融体系的建设中,并决定在吉林、四川、青海、甘肃、内蒙古、湖北6省(自治区)的农村地区进行试点。2007年1月22日,中国银监会又出台了“三项规定”:即《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》。2007年10月12日,经国务院批准,中国银监会决定将新型农村金融机构的试点由原来的6省(自治区)扩大到全国31个省(市、自治区)。截至2008年底,全国已有105家新型农村金融机构获准开业,其中,村镇银行89家,农村资金互助社10家,贷款公司6家;105家新型农村金融机构共吸纳股金40.4亿元,吸收存款42.8亿元,贷款余额27.9亿元,累计贷款39.7亿元,96.8%的贷款投向农村小企业和农户。数据表明,新型农村金融机构拓宽了农民、农业和农村的融资渠道,有利于“三农”问题的解决。
二、我国新型农村金融机构制度安排的特点
(一)服务于当地农民、农业和农村经济发展
村镇银行定位于经中国银监会有关机构批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。农村资金互助社定位于经中国银监会有关机构批准,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成的,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。贷款公司定位于经中国银监会有关机构批准,由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构。新型农村金融机构的资金不能用于“三农”以外的其他领域,服务对象限制在县级行政区,或乡(镇)和行政村一级的社区,不准许跨区经营,村镇银行不能发放异地贷款。
(二)注册资本金较低
在县(市)设立的村镇银行,注册资本不低于300万元人民币;在乡(镇)设立的村镇银行,注册资本不低于100万元人民币。农村资金互助社的注册资本:在乡(镇)设立的农村资金互助社,注册资本不低于30万元人民币,在行政村设立的农村资金互助社,注册资本不低于10万元人民币。贷款公司的注册资本不低于50万元人民币。
(三)股东持股比例一定
村镇银行应由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%,单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的10%,单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的10%。对于贷款公司,制度规定应由境内商业银行或农村合作银行全额出资。贷款公司不得吸收公众存款,其营运资金为实收资本和向投资人的借款。
(四)治理机构设置灵活
“三项规定”提出,新型农村金融机构的治理机构应具有灵活性和有效性。不同形式的金融机构可以根据自身的实际情况建立不同的治理架构,不必拘泥于固定的“三会”形式,应注重组织制度的有效性和股东的真正到位。
(五)监管指标明确
对村镇银行的监管指标:资本充足率大于8%、不良资产率低于5%时,适当减少现场检查的频率和范围;资本充足率高于4%、低于8%时,督促其制订切实可行的资本补充计划,限期提高资本充足率,加大非现场监管及现场检查力度,适时采取限制其资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务等措施。对农村资金互助社的监管指标:资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下时,允许向其他银行业金融机构融入资金,适当降低现场检查频率;资本充足率低于8%、大于2%时,禁止其向其他银行业金融机构融入资金,限制其发放贷款,加大现场检查力度;资本充足率低于2%时,责令限期增扩股金、清收不良贷款、降低资产规模,限期内未达到规定的,要求其自行解散或予以撤销;对单一社员的贷款总额不得超过资本净额的15%;对单一农村小企业社员及其关联企业社员、单一农民社员及其在同一户口簿上的其他社员贷款总额不得超过资本净额的20%;对前十大户贷款总额不得超过资本净额的50%;资产损失准备充足率不得低于100%。对贷款公司的监管指标:资本充足率大于8%,不良贷款率在5%以下时,适当减少检查频率;资本充足率低于8%、大于4%,或不良贷款率在5%以上时,加大非现场监管力度,督促限期补充资本、改善资产质量;资本充足率降至4%以下,或不良贷款率高于15%时,责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组。限期内不能实现有效重组、资本充足率降至2%以下时,责令投资人适时接管或由银行业监督管理机构予以撤销;对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%;对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的15%。资产损失准备充足率不低于100%。
三、我国新型农村金融机构制度安排的缺陷
(一)准入门槛过低
新型农村金融机构的制度安排是低注册资本,即低准入门槛。低准入门槛有利于新型农村金融机构的设立,但准入门槛过低,将会使新型农村金融机构出现“先天不足”——资金不足,进而抵御经营风险的能力较弱。而且,新型农村金融机构的贷款方式以信用贷款为主,信贷资产的风险系数较大,同时还要应对自然灾害、动物瘟疫等不可抗力导致的违约风险。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,适当提高准入门槛。
(二)限制资本投入
新型农村金融机构的制度安排限制了资本的投入,所以在其运行过程中,极易出现资金不足的问题。如,村镇银行各类股东的持股比例制度安排,限制了具有较强资金实力的单个自然人、单一非银行类金融机构和单一非金融机构企业法人向村镇银行投入资本;农村资金互助社各类股东的持股比例制度安排,也限制了具有较强资金实力的单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社投入资本;贷款公司的营运资金为实收资本和向投资人的借款。贷款公司“只贷不存”的制度安排,也使其资金实力受到限制。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,鼓励资本投入。
(三)忽视债权人权益保护
新型农村金融机构的主要任务是为农民、农业和农村提供贷款,而贷款制度的安排,又不要求贷款人提供担保品。所以,如果新型农村金融机构发生支付危机或破产倒闭,不仅难以偿还存款人的存款本金和利息,损害存款人的权益,而且投资人也难以收回投入的资本,损害投资人的权益。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,加强债权人的权益保护。
(四)监管指标不合适
新型农村金融机构的监管指标,主要是资本充足率和不良资产率。不良资产率监管指标是不合适的,它可能会影响新型农村金融机构发挥作用。因为新型农村金融机构的任务是为“三农”提供金融服务,尤其是贷款服务,而服务对象又是风险较大和不确定的对象,所以新型农村金融机构的不良资产率有时可能会较高。如果严格按照制度规定的不良资产率来衡量,则新型农村金融机构就可能难以充分发挥应有的作用。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,调整监管指标。
四、完善我国新型农村金融机构制度安的对策
目前,我国新型农村金融机构制度安排的法规,主要是中国银监会的《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》。因此,完善我国新型农村金融机构制度安排,主要是结合新型农村金融机构的特点,修改完善这三部法规,维护新型农村金融机构的正当权益,促进新型农村金融机构的发展,实现为农民、农业和农村经济发展服务的目的。
(一)适当提高准入门槛
适当提高准入门槛,既不会太影响新型农村金融机构的设立,又可较好地解决新型农村金融机构的资金不足问题,增强其抵御经营风险的能力。进一步来说,就是适当提高注册资本最低限额。这样,新型农村金融机构才能满足当地农民、农业和农村经济发展的资金需要。
(二)鼓励资本投入
新型农村金融机构的制度安排,限制了有关股东的资本投入,可能会出现资金不足的问题,所以,应完善制度安排。第一,完善村镇银行各类股东的持股比例制度安排,提高单个自然人股东及关联方持股比例,提高单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例。第二,完善农村资金互助社各类股东的持股比例制度安排,使实力较强的单个农民或单个农村小企业可以自由向资金互助社投入资本。同时,允许吸收非社员存款,并扩大资金互助社的社员范围,使金融机构也可以向其投入资本。第三,完善贷款公司营运资金来源制度安排,使其既可以吸收股东资本和向投资人借款,也可以适当吸纳公众存款和向其他银行业金融机构融入资金,提高资金实力。
(三)保护债权人权益
新型农村金融机构的制度安排,必须保护股东和存款人的合法权益。在制度安排上,要保证存款本金和利息的支付;实行审贷分离;对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等进行严格审查,要求借款人提供担保;对保证人的偿还能力、抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查;借款人到期不归还担保贷款的,要依法要求保证人归还;经审查、评估,确认借款人资信良好,确能偿还贷款的,允许不提供担保。
(四)调整监管指标
实践表明,对商业银行的监管指标,既可以满足商业银行提供金融服务的需要,又可以满足商业银行自身发展的需要。所以,新型农村金融机构的监管指标安排,可以使用商业银行的监管指标,即使用资本充足率和资产负债比例监管指标。
一、我国新型农村金融机构制度演进历程
2006年12月20日，中国银监会下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出，按照商业可持续原则，在农村地区建立村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融机构;要求各地积极引导包括境内外银行资本、产业资本和民间资本在内的各类资本投入到农村金融体系的建设中，并决定在吉林、四川、青海、甘肃、内蒙古、湖北6省(自治区)的农村地区进行试点。2007年1月22日，中国银监会又出台了“三项规定”：即《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》。2007年10月12日，经国务院批准，中国银监会决定将新型农村金融机构的试点由原来的6省(自治区)扩大到全国31个省(市、自治区)。截至2008年底，全国已有105家新型农村金融机构获准开业，其中，村镇银行89家，农村资金互助社10家，贷款公司6家;105家新型农村金融机构共吸纳股金40.4亿元，吸收存款42.8亿元，贷款余额27.9亿元，累计贷款39.7亿元，96.8%的贷款投向农村小企业和农户。数据表明，新型农村金融机构拓宽了农民、农业和农村的融资渠道，有利于“三农”问题的解决。
二、我国新型农村金融机构制度安排的特点
(一)服务于当地农民、农业和农村经济发展
村镇银行定位于经中国银监会有关机构批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。农村资金互助社定位于经中国银监会有关机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成的，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。贷款公司定位于经中国银监会有关机构批准，由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构。新型农村金融机构的资金不能用于“三农”以外的其他领域，服务对象限制在县级行政区，或乡(镇)和行政村一级的社区，不准许跨区经营，村镇银行不能发放异地贷款。
(二)注册资本金较低
在县(市)设立的村镇银行，注册资本不低于300万元人民币;在乡(镇)设立的村镇银行，注册资本不低于100万元人民币。农村资金互助社的注册资本：在乡(镇)设立的农村资金互助社，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的农村资金互助社，注册资本不低于10万元人民币。贷款公司的注册资本不低于50万元人民币。
(三)股东持股比例一定
村镇银行应由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的10%。对于贷款公司，制度规定应由境内商业银行或农村合作银行全额出资。贷款公司不得吸收公众存款，其营运资金为实收资本和向投资人的借款。
(四)治理机构设置灵活
“三项规定”提出，新型农村金融机构的治理机构应具有灵活性和有效性。不同形式的金融机构可以根据自身的实际情况建立不同的治理架构，不必拘泥于固定的“三会”形式，应注重组织制度的有效性和股东的真正到位。
(五)监管指标明确
对村镇银行的监管指标：资本充足率大于8%、不良资产率低于5%时，适当减少现场检查的频率和范围;资本充足率高于4%、低于8%时，督促其制订切实可行的资本补充计划，限期提高资本充足率，加大非现场监管及现场检查力度，适时采取限制其资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务等措施。对农村资金互助社的监管指标：资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下时，允许向其他银行业金融机构融入资金，适当降低现场检查频率;资本充足率低于8%、大于2%时，禁止其向其他银行业金融机构融入资金，限制其发放贷款，加大现场检查力度;资本充足率低于2%时，责令限期增扩股金、清收不良贷款、降低资产规模，限期内未达到规定的，要求其自行解散或予以撤销;对单一社员的贷款总额不得超过资本净额的15%;对单一农村小企业社员及其关联企业社员、单一农民社员及其在同一户口簿上的其他社员贷款总额不得超过资本净额的20%;对前十大户贷款总额不得超过资本净额的50%;资产损失准备充足率不得低于100%。对贷款公司的监管指标：资本充足率大于8%，不良贷款率在5%以下时，适当减少检查频率;资本充足率低于8%、大于4%，或不良贷款率在5%以上时，加大非现场监管力度，督促限期补充资本、改善资产质量;资本充足率降至4%以下，或不良贷款率高于15%时，责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组。限期内不能实现有效重组、资本充足率降至2%以下时，责令投资人适时接管或由银行业监督管理机构予以撤销;对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%;对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的15%。资产损失准备充足率不低于100%。
三、我国新型农村金融机构制度安排的缺陷
(一)准入门槛过低
新型农村金融机构的制度安排是低注册资本，即低准入门槛。低准入门槛有利于新型农村金融机构的设立，但准入门槛过低，将会使新型农村金融机构出现“先天不足”——资金不足，进而抵御经营风险的能力较弱。而且，新型农村金融机构的贷款方式以信用贷款为主，信贷资产的风险系数较大，同时还要应对自然灾害、动物瘟疫等不可抗力导致的违约风险。因此，应完善新型农村金融机构的制度安排，适当提高准入门槛。
(二)限制资本投入
新型农村金融机构的制度安排限制了资本的投入，所以在其运行过程中，极易出现资金不足的问题。如，村镇银行各类股东的持股比例制度安排，限制了具有较强资金实力的单个自然人、单一非银行类金融机构和单一非金融机构企业法人向
村镇银行投入资本;农村资金互助社各类股东的持股比例制度安排，也限制了具有较强资金实力的单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社投入资本;贷款公司的营运资金为实收资本和向投资人的借款。贷款公司“只贷不存”的制度安排，也使其资金实力受到限制。因此，应完善新型农村金融机构的制度安排，鼓励资本投入。
(三)忽视债权人权益保护
新型农村金融机构的主要任务是为农民、农业和农村提供贷款，而贷款制度的安排，又不要求贷款人提供担保品。所以，如果新型农村金融机构发生支付危机或破产倒闭，不仅难以偿还存款人的存款本金和利息，损害存款人的权益，而且投资人也难以收回投入的资本，损害投资人的权益。因此，应完善新型农村金融机构的制度安排，加强债权人的权益保护。
(四)监管指标不合适
新型农村金融机构的监管指标，主要是资本充足率和不良资产率。不良资产率监管指标是不合适的，它可能会影响新型农村金融机构发挥作用。因为新型农村金融机构的任务是为“三农”提供金融服务，尤其是贷款服务，而服务对象又是风险较大和不确定的对象，所以新型农村金融机构的不良资产率有时可能会较高。如果严格按照制度规定的不良资产率来衡量，则新型农村金融机构就可能难以充分发挥应有的作用。因此，应完善新型农村金融机构的制度安排，调整监管指标。
四、完善我国新型农村金融机构制度安的对策
目前，我国新型农村金融机构制度安排的法规，主要是中国银监会的《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》。因此，完善我国新型农村金融机构制度安排，主要是结合新型农村金融机构的特点，修改完善这三部法规，维护新型农村金融机构的正当权益，促进新型农村金融机构的发展，实现为农民、农业和农村经济发展服务的目的。
(一)适当提高准入门槛
适当提高准入门槛，既不会太影响新型农村金融机构的设立，又可较好地解决新型农村金融机构的资金不足问题，增强其抵御经营风险的能力。进一步来说，就是适当提高注册资本最低限额。这样，新型农村金融机构才能满足当地农民、农业和农村经济发展的资金需要。
(二)鼓励资本投入
新型农村金融机构的制度安排，限制了有关股东的资本投入，可能会出现资金不足的问题，所以，应完善制度安排。第一，完善村镇银行各类股东的持股比例制度安排，提高单个自然人股东及关联方持股比例，提高单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例。第二，完善农村资金互助社各类股东的持股比例制度安排，使实力较强的单个农民或单个农村小企业可以自由向资金互助社投入资本。同时，允许吸收非社员存款，并扩大资金互助社的社员范围，使金融机构也可以向其投入资本。第三，完善贷款公司营运资金来源制度安排，使其既可以吸收股东资本和向投资人借款，也可以适当吸纳公众存款和向其他银行业金融机构融入资金，提高资金实力。
(三)保护债权人权益
新型农村金融机构的制度安排，必须保护股东和存款人的合法权益。在制度安排上，要保证存款本金和利息的支付;实行审贷分离;对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等进行严格审查，要求借款人提供担保;对保证人的偿还能力、抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查;借款人到期不归还担保贷款的，要依法要求保证人归还;经审查、评估，确认借款人资信良好，确能偿还贷款的，允许不提供担保。
(四)调整监管指标
实践表明，对商业银行的监管指标，既可以满足商业银行提供金融服务的需要，又可以满足商业银行自身发展的需要。所以，新型农村金融机构的监管指标安排，可以使用商业银行的监管指标，即使用资本充足率和资产负债比例监管指标。
二、国内学者对过程监管概念的研究
国内学者对过程监管的研究还比较粗浅，仍停留在对过程监管进行一般性的介绍，包括定义、特点、优势及与传统监管方式的比较。
胡怀邦(2005)对过程监管做了比较具体的阐述，他认为过程监管是风险性监管的监管程序，“与传统的监管方式相比，风险监管不再仅仅局限于对个别指标或瞬间结果的考核，而是面向整个银行经营业务全过程的跟踪监控，是一个首尾相接、循环往复的连续跟踪监控过程，通过‘了解被监管机构——风险评估——策划监管工作——确定现场检查范围——实施现场检查——辅以连续性的非现场检查——进一步了解被监管机构’这样一个前后相继、螺旋上升的监管循环，对被监管机构营运过程中所面临的各种风险进行考量评价，整个过程坚持‘盯住风险’的原则，紧紧围绕被监管机构的风险状况而展开，始终强调的是对风险的分析、评价、预测、预警，并通过优化监管工作流程，提高监管工作的时效性、预见性和前瞻性，同时还通过审慎监管会议、联席会议、监管例会、监管咨询书和预警通知书等形式，加强信息的反馈工作，对风险及时进行‘窗口’提示，疏通监管意图的传导机制，提高监管效率。”[1]
金雪军、李红坤(2005)将过程监管定性为对资本充足性的监管方式。作者通过对比规则监管和过程监管来阐述过程监管的内涵。他们认为，规则监管制定了被监管企业必须遵守的规范性标准，在很大程度上依赖于用以评估银行必须持有的资本金数量的简单机械公式的应用，它针对所有的机构是一致的、标准化的；过程监管则抛弃了标准化的想法，也不认为定期的报告制度对评估银行的金融健全性是充分的，它强调过程的完整性代替资本金计算的标准化和定期报告制度。因此，在很多方面，这两种监管方式是完全对立的，体现在：(1)过程型管更难于实施，因为银行在其内部体系上具有多样性以及在评估资本配置机制的充分性时涉及到相机抉择；(2)过程监管包括由个别银行用其专有信息所决定的一些措施，而这些措施很可能是银行出于竞争的考虑不愿意公开的；(3)由于评估这些过程有赖于特定机构的专有信息，因此往往难以重复和验证，从而在透明度上不如规则监管；(4)从设计和实践的角度来讲，过程监管的目的并不在于使所有银行都服从一个统一的风险计量框架，因而其结果在银行之间不具有可比性。[2]
从上述研究中，可以看到，过程监管是一个抽象的监管模式的概念，它包括两个重要的监管元素：一是激励相容的监管理念；二是创新的监管工具——VAR监管方法等。下面笔者对就这两个监管元素在国内的研究成果进行综述。
三、国内学者关于过程监管理念和工具的研究综述
1.关于银行激励相容监管理念的研究
国内学者主要在理论层面对激励相容的新银行监管理念进行研究，体现为对激励相容监管理念的内涵进行深入分析，对激励不相容的危害进行阐述，设计我国监管激励相容的机制，对我国引入监管激励相容理念提出构想。
首先，激励不相容的监管会带来一系列危害(何自云2004、陈正勇2004)：使监管失效；给商业银行带来巨大的监管服从成本；产生非常严重的道德风险问题；在很大程度上制约金融创新。[3]徐卫国(2005)则细分了多种激励不相容的监管方式所带来的危害，认为，(1)严厉管制导致激励功能基本丧失，带来监管权力寻租、服务效率低下，金融创新被严重遏止；(2)负向激励诱发违法违规行为，一是对违轨者惩处过轻，导致“劣币驱除良币”，二是对经营者约束不够，导致道德风险；(3)监管越位导致“三大支柱”人为割裂，使监管效率难以提高，监管成本居高不下。[4]
在我国，由于监管部门长期以来片面强调监管技术和监管手段的引进，忽视了监管环境和监管文化的建设，激励不相容的监管思维和做法普遍存在。鲁志勇、于良春(2005)以预先承诺制为理论基础，讨论了激励相容监管机制的设计，并以中国银监会实施的监管收费为例，对这一机制在我国银行业规制中的应用进行了案例分析，他们认为，从激励相容的角度看，这种操作程序不符合激励相容的要求。[5]蒋海等(2004)则运用博弈论的理论框架探讨了我国金融监管激励缺失的主要原因，认为当前的金融监管制度安排在信息不对称条件下导致的监管当局提供有效监管激励的缺失及金融机构普遍的道德风险是造成金融监管失灵的主要原因。[6]
因此，建设我国激励相容的监管理念是必须的。何自云(2004)、陈正勇(2004)认为，激励相容监管的核心要素是：在监管中融合银行的经营管理目标；在监管中融合银行的内部管理；在监管中融合市场约束。蒋海等(2004)提出了形成激励相容监管机制的主要措施与制度安排：(1)完善信息披露制度，推进金融监管的透明度建设；(2)改革金融监管体制，形成合理的监管制度安排；(3)完善公司治理结构，加强金融机构的内部控制与监督。徐卫国(2005)提出了我国银行监管激励相容的构想，包括创新方面，建立金融创新激励机制、实施监管事先承诺制度、不断完善银行差别监管；约束方面，完善信息披露制度、发挥外部评级作用、强化行业自律监督；相容方面，监管部门与银行必须在理念、行为和文化等领域达成共识。
2.对西方各类银行监管方法的介绍和分析
刘宇飞(1999)，黄智猛、吴冲锋(2000)，郭亮(2004)，围绕巴塞尔资本协议的演进，介绍了到目前为止西方针对市场风险监管所提出的三类监管方法，即标准方法(SA)、内部模型法(IMA)和预先承诺方法(PCA)，分析了VAR方法在内部模型法和预先承诺方法中的运用，并探讨了各类方法的优点、缺陷及其在实践操作中的困难。
赵永伟(1999)则侧重于对内部模型法和预先承诺法的比较，作者论述了预先承诺法与内部模型法各自的特点，分析两种方法下银行内部的问题和银行声誉所产生的扭曲效应，得出通过构建最佳的激励相容方案可以消除扭曲效应的结论。[7]
陈珠明、陈建梁(2001)对金融机构资本监管的激励相容机制——预先承诺制的有约束最小化预先承诺制模型进行评价后，给出了其修正式，研究了最优资本金的配置，不同类型银行和金融机构持有资本量之间的关系，最后构造了我国商业银行资本监管的PCA模型。[8]
金雪军、李红坤(2005)亦对各类监管方法进行了研究，并进一步探讨了它们在我国的适用性。作者认为，标准化监管在我国银行监管中还有一定的发展空间；内部模型法应成为对内控制态度严谨的银行进行监管的首选方法，是今后一段时期内银行监管的发展方向；预先承诺法的监管理念更加合理，然而由于具体操作方法有待改进，在发达国家尚处试行阶段，在我国更难施行，但应密切关注。
3.VAR方法在我国风险监管中应用的研究
(2004)认为，引入VAR方法可以完善我国银行监管法规中的审慎经营原则。首先，作者分析了我国监管法中审慎经营规则及其实际运用中存在的种种问题。对于监管者，法律条款规定的弱操作性，导致了低效监管；对于被监管者，无法摆脱信用风险的危机，没有恰当关注市场风险，并遏制了金融创新。因此，通过引入VAR方法和相关补充理论，可以完善银行监管法规中的审慎经营原则。作者进一步指出，通过引入VAR方法完善我国银行监管法规中审慎经营原则，应该做到：(1)在监管法案和原则上强调基于VAR方法的风险监管方法；(2)在银监会内设立独立性相对较高的风险控制部门；(3)设立风险管理基金；(4)根据VAR的构想，配套改革银行内部控制制度，建立风险预警机制，使其控制标准数量化、科学化
钟毅(2004)从技术的角度，利用VAR模型构建一个市级风险监管信息系统。他分析了系统开发的需求、主要技术、目标和设计原则，并规划了系统功能的七大模块，从而设计了一个完整的市级风险监管信息系统方案，具有较强的指导意义和实用价值。
由于VAR模型存在种种自身的局限性，利用压力测试来弥补VAR的不足十分必要。杨军、朱怡(2004)、杨鹏(2005)对压力测试及其在各国包括中国的实践进行了一般性的介绍，最后给出压力测试在我国金融监管中应用的对策建议：(1)敦促各银行建立压力情景所需的风险因子模型；(2)先行了解实务界现行的需求与做法，制定适合本国银行业使用的规范；(3)加强情景分析和模拟分析；(4)推动银行对大额贷款人的还款能力进行压力测试；(5)考虑将分析结果作为银行财务报告的项目之一。
四、国内学者关于金融监管从规则监管到以风险为目的过程监管的转变的研究综述
1.过程监管在发展中国家实施的困难
巴塞尔新资本协议第二支柱强调了监管者的日常监督及帮助银行进行风险管理自治的角色。黄辉(2006)认为，在发展中国家执行支柱二面临多方面的挑战：(1)执行支柱二的有效性从根本上取决于监管者的权力和能力，但在很多发展中国家，监管体制中政府因素过多，作为被监管的银行并不惧监管者；监管者的业务水平也有待加强。(2)发展中国家的金融体系尚不健全，可能增加系统风险。(3)在中国，银行业本身的结构也将严重影响监管标准的执行，由于四大国有商业银行的国有性质，使监管的独立性大打折扣。[10]
朱军林(2003)认为以风险为基础的监管在发展中国家实行需要具备一定的基础要素，包括健全的法制体系、完善的金融信息披露制度、独立的监管机构、规范银行内部关联贷款等。
2.我国如何实现从规则监管到过程监管的转变
在由规则监管向规则监管及过程监管并重的转变过程中，唐双宁(2001)认为我国应该：(1)调整监管思路，实现从“事后化解”到“事前防范”的转变；(2)以防范风险为基础，建立风险评估指标体系和早期预警系统；(3)确定监管周期，实施动态、持续监管。
王兆星(1999)提出我国要逐渐由过去粗放型监管方式向风险目标监管方式转变，做到：(1)使非现场监测和现场检查成为有机的整体，成为监管连续过程的、相互补充的两个重要环节；(2)强化现场检查的计划性、协调性和连续性，尽快实现监管的常规化、制度化和程序化；(3)通过加强和完善非现场监测，充分发挥其预警功能，使我国的银行监管体系从事后发现和化解风险尽快转向事前预警和预防风险；(4)建立每家被监管银行的综合档案，以实现连续性的跟踪监管。
刘代学(2003)主要通过借鉴香港风险为本的监管制度，提出了对内地银行监管工作的启示：(1)转变监管理念，积极培养先进的监管文化，建立正确的监管取向；(2)进一步完善法律法规，健全规章制度，编制一步具有约束力和比较具有操作性的《银行监管政策手册》；(3)改进监管方式，提高监管工作效率；(4)合理确定监管者的责任，明确区分监管工作奋斗目标和监管职责；(5)建立一套现代化的、科学高效的数据采集、处理和供应系统；(6)建立一套有利于监管人员迅速成长的人事教育制度。
胡怀邦(2005)在深入分析过程监管的内涵后，提出对于我国银行业监管而言，要从我国银行业风险管理的实际出发，以有效控制风险为基本导向，选择合适的监管制度，制定适当的监管政策，最终形成具有中国特色、真正贴近中国银行业风险实际的监管模式：(1)监管机构应实现良好治理，完善监管主体；(2)在对被监管机构风险状况及管理水平进行考核评价的同时，积极推动商业银行的各项改革，完善公司治理和内控体系；(3)监管要注重转轨过程中的特殊风险类别，如体制性风险；(4)逐步提高商业银行经营的透明度，重建整个社会信用体系和市场约束机制；(5)高度重视定量分析与定性分析的密切结合。
任月娥(2006)提出我国金融监管的改革需要从以下几方面着手：(1)转变金融监管的理念，放松不适当的管制，在监管的过程中考虑监管成本与收益；(2)在行政监管的同时，要加强市场的约束力量和银行自身管理能力的培养；(3)在数量和质量两方面加强信息披露的要求；(4)建立新型的监管协调机制；(5)借鉴国际上的先进经验，加强监管的国际化合作。
五、简要评述
通过以上的文献综述，笔者发现，关于巴塞尔新资本协议过程监管模式的研究，在每个分主题上，都有不少的文献。但考察完各个文献之后，笔者感到仍存在以下问题：
一、引言
国际货币基金组织（IMF）和世界银行2011年公布了我国“金融部门评估规划”成果报告——《我国金融体系稳定评估报告》和《我国金融部门评估报告》。这是IMF对我国金融部门的首次正式评估。报告指出，我国的金融体系总体稳健，但脆弱性在逐渐增加。我国金融业的系统性风险正在积累，受到的外部冲击越来越多。面对越来越复杂的金融结构和金融环境，潜在金融风险很容易被低估。IMF指出，我国的金融部门面临着几个近期风险：快速的信贷扩张导致贷款质量恶化；房价下跌；全球经济形势不明朗。这样的情况如果继续下去，将带来进一步的风险。
近年来，我国监管机制与监管方式改革相对于金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融机构业务创新与交叉融合不断深化，监管环境发生重大变化的现实环境比较滞后，明显不适应金融发展形势要求，金融安全与金融效率均面临挑战，监管有效性面临质疑。2003年，银监会加大对银行业金融机构监管力度，全年共查处违规经营机构1242家，直接或责令有关单位对3251名违规人员进行了处分。中国下一步金融改革关键还在于如何加强金融监管的有效性以及金融体制变革。这些都要求我国金融业必须继续推进改革。我国亟待突破既有的金融监管思路，建立与新时代相适应的新监管框架。
著名的发展经济学家刘易斯指出：“一个国家的金融制度越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”，从金融监管改革历史看，虽然各国的金融监管在不断完善与发展，但总体而言，金融监管改革都可以说是程度不同的危机推动与问题导向的，以事后的完善为主，缺乏前瞻性。对于应该如何建立完善金融监管体系等问题，都需要货币当局有新的未来的管理思路。从未来的发展趋势看，央行将更多的承担金融监管和金融调控的职责。金融监管改革的历史规律决定了我国的金融监管改革更多需要从问题导向入手，需在有较强外部推动力下进行。就目前改革而言，可根据我国金融监管以及金融体系中面临的突出问题，借鉴国际金融监管改革趋势，推进思路，确定金融监管改革具体目标。
二、我国金融监管改革面临的问题
（一）我国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢
金融危机反复证明，系统性金融风险是国家经济金融安全最为危险的因素之一。与发达国家不断加强宏观审慎金融监管改革形成鲜明对比的是，我国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢。随着我国金融开放程度的不断提高，我们必须高度重视和有效应对正在不断加大的系统性金融风险压力。有效防范系统性金融风险始终是我国金融管理的首要任务。2003年央行就提出货币信贷增长偏快，将会增大潜在的系统性金融风险的警示。2005年央行再次指出，我国金融业要注重防止金融风险跨行业、跨市场、跨地区传染，核心是防范系统性风险。我国“十二五”规划也提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制。金融机构尤其是系统重要性金融机构始终是系统性金融风险防范的关键领域。
（二）金融创新发展受到传统的监管方式制约
经济社会发展对金融结构的灵活调整提出了更高的要求，而我国金融监管仍习惯于行政审批与准入限制等传统的监管方式，制约了金融功能的发挥与金融创新发展。监管机构不能替代行业创新，但必须为行业创新提供服务，从实际出发不断推进监管改革，围绕市场需求不断开发金融产品，最大限度放大自主经营和发展空间。在政府管制的金融监管体制下，监管部门通过市场准入限制、牌照限制、对创新业务的管制、对直接金融活动严格的行政审批等手段，影响金融服务的有效供给，阻碍了金融结构的灵活调整，制约了金融功能的发挥。例如对民营资本进行金融行业限制，影响了金融机构的经营效率与活力，也制约了金融服务实体经济的深度与广度；对股票债券等直接金融工具的发行进行严格的行政审批，制约了金融功能的发挥与资本市场的发展。
（三）我国分业监管的金融体制下存在诸多潜在风险
长期以来，中国金融在行政管制的条件下，形成了以机构监管为重心的分业监管框架，这种体制具有监管专业化优势，职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，提高监管效率，不同监管机构之间具有竞争优势。但是这种体制也存在监管重复、成本高、监管缺位、难以适应金融创新与金融混业发展需要等弊病，监管规则和监管实践中的条块切割、沟通不足，严重影响有效金融监管的实现。我国金融业发展与改革“十二五”规划中虽已明确提出构建健全的宏观审慎监管框架的目标，但在目前的“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会的简称）监管框架下，各家监管部门也难以做到有效协调，没有一家金融监管机构是具备监控市场系统性风险所必需信息与权威的。在现行法律法规下，又难以对混业经营进行实质性突破，监管处于分业的状态，形成了监管体系中的各种潜在风险。
1.金融机构的功能边界由于业务创新与产品创新逐渐模糊，不同类型的金融机构常常提供功能相似的金融产品与服务，按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空现象，引起不公平竞争等问题，形成金融体系潜在风险隐患。
2.随着理财产品、资产管理等领域的开放和创新，我国金融业综合经营的趋势势不可挡，跨领域的金融机构、金融业务与产品，特别是交叉性产品的创新日益涌现。不同类型金融机构间业务交叉与融合程度也不断加深，例如银行广泛参与证券基金与信托产品的销售，并为证券与期货提供资金结算与存管服务，证券与基金为保险资产与银行理财产品提供投资服务等。相对分割的监管体制难以识别与有效防范金融风险跨领域的传递。单独来看，相关业务均为无风险的中间业务或资产委托管理业务，但业务交叉后通过相对分割的金融监管体制难以有效识别是否存在损害消费者利益，是否会产生风险传递感染等。
3.为适应金融业务交叉和融合趋势，更有效地发挥协同效应，以控股集团或母子公司等形式开展金融综合化经营的金融控股集团纷纷出现。而基于独立金融机构的审慎监管难以识别金融控股集团整体的风险状况。推行综合化金融平台正是目前众多的国内银行、保险等机构的发展目标。金融机构综合化经营在为客户提供了一条龙式金融服务，提高服务效率与质量的同时蕴含了新的风险，对相对分割的监管体制形成新的挑战。
4.在金融机构业务创新的过程中，直接金融与间接金融的界限也逐渐趋于模糊，但监管方式上信息披露与透明度要求并未随之提高，金融市场潜在道德风险与逆向选择风险突出。以银行理财产品为例，从投融资双方关系看，银行理财产品向社会公众非定向募集资金，投资风险由产品购买者承担，具有直接金融属性，投资于债券、货币市场工具、项目融资类资产和权益类资产。而在监管上，对银行理财产品未按直接金融的要求进行持续的信息披露，资金供给方对资金缺乏有效的监督与控制，因此存在一系列道德风险问题。对银行理财产品的监管不当也可能会导致金融风险的累积，据统计，截至2012年底，我国银行理财产品余额达7.4万亿元，超过银行表内贷款规模的10%。
（四）我国地方金融管理部门监管存在较大问题
自2003年农村信用社管理和风险处置交由地方政府负责，2008年又逐步将小额贷款公司、融资性担保公司的监督管理职责交给省级政府后，地方政府的金融管理职能从最初的风险处置向推动地方金融、管理地方法人金融机构等方面拓展。目前，全国31个省、市、自治区都已成立了省级金融办公室。截至2012年底，全国283个地级以上的城市中已有近240个成立了金融办，许多县或县级市也成立了金融办。地方政府在金融机构的经营中发挥着越来越重要的作用，但是我国地方金融管理部门监管法律依据空白，监管方式与手段落后，难以有效控制金融风险。部分地方政府面快速增长的金融机构数量和业务规模的新挑战，依然采取事后补救手段。与此同时，地方金融管理体制存在的职能分散、职责定位宽泛而矛盾、风险监控不力、人才严重缺乏等问题也越来越突出。
近年来，我国各地村镇银行、小额贷款公司、担保公司等新型金融机构以及各类地方性股权、大宗商品交易市场迅猛发展，很多新型金融机构实际上部分扮演了“影子银行”的角色，承担了地方企业与政府融资信用中介职能，部分股权交易市场与大宗商品交易市场具备金融市场属性，但目前中央金融监管部门由于监管力量的限制，难以对众多的中小型金融机构与分散的地方性市场实施有效监管，地方金融管理部门由于法律依据的不足以及监管方式与手段的落后，重视准入环节的审批监管而轻视行为与风险监管，可能成为潜在的金融风险的累积点。
三、改革的思路
（一）明确金融监管改革具体目标
1.增强金融监管部门间的沟通协调，更好地适应金融混业发展要求，有效防范与控制金融风险。为应对金融混业趋势与金融综合化经营发展要求，金融监管改革需要降低监管部门的沟通协调成本，建立有效的沟通协调机制，并确定以系统性金融风险防范与金融消费者或投资者权益保护为共同监管目标，对金融功能相同或相似的业务采取统一监管标准，促进公平竞争，防范监管套利、监管真空与监管重叠，防范与控制金融风险
2.根据经济金融形势和资本流动的变化，中央银行要进一步丰富和强化逆周期调节手段，加强宏观审慎管理；应当强化监管政策和货币政策、财政政策的协调配合，提高宏观审慎监管政策的有效性。近年来，银监会在宏观审慎监管方面做了大量有益的探索，包括加强资本监管，要求商业银行计提储备资本和逆周期资本；加强系统重要性银行监管；引入杠杆率这一新的监管工具；实施动态拨备以及会同其他相关部门采取逆周期信贷政策等。构建适合我国金融体系特征的宏观审慎监管体系。通过对金融监管体系进行改革，明确宏观审慎监管责任主体，并赋予识别、早期预警、防范和处置系统性风险，实施宏观审慎监管的对应权限，明确宏观审慎监管部门对系统性重要金融机构的直接监管职责。
3.明确地方金融管理部门对新型地方型金融机构监管职责，弥补监控空白，防范风险。通过立法或授权制度安排，明确地方金融管理部门在统一监管目标与监管标准下对地方性金融机构的监管职责，例如组建地方金融管理局，加强对非存款类金融机构的监管，成立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队和金融法庭等等举措。充分发挥地方性金融管理部门分散与灵活性的特点，平衡地方金融管理部门在金融发展与金融监管责任。
4.形成有利于金融结构灵活调整的监管方式。金融监管改革应放松管制而加强监管，逐步取消对金融机构市场准入限制，减少金融业务与产品的审批，放松或取消发行股票、债券等直接金融行为的行政审批，通过强化信息披露监管与事后处罚，通过推动建立证券民事诉讼制度，形成有利于金融结构调整的监管环境，促进金融更好服务实体经济发展与社会转型发展需求。
5.打破金融监管行政分割的格局，构建有利于金融创新发展的监管体系。为适应金融改革重心转换以及跨领域金融创新发展要求，金融改革需要打破金融监管的行政分割与利益保护的格局，构建有利于金融市场创新的体制，促进金融资源配置效率的提高，应对金融市场开放面临的挑战。
（二）从体制、方式以及产品监管三方面推进改革
1.在金融改革的过程中，无论是调整立法与监管等外部层面，还是从产品、服务等金融机构内部进行调整，都会面临一些难题。随着国内金融市场对外的逐步开放和资本管治的开放以及国内银行业混业经营的发展，监管体制也将面临从机构型分业监管模式向功能型统一监管模式转变，从而提高金融监管的一致性与适应性；金融系统的结构性风险有一部分是由内而生的，比如道德风险上升为弥漫全系统的普遍现象，金融体系的顺周期性上升等，由于金融体系特定的机制和体制安排，特别是创新因素，致使整个金融系统的稳定性下降。因此也应加强对包括资本充足要求和信息披露要求等金融体系的监管，从而有助于从内部增进金融体系的稳定性。
2.从市场准入监管到行为监管转变，从合规导向型监管向风险导向型监管转变，注重发挥市场机制作用，注重事后监管处罚与建立市场退出机制。通过放松市场准入限制提升金融结构调整的灵活性，通过加强对金融机构行为监管弥补放松管制后的监管空白，防范金融风险。
3.从注重产品审批转移到注重信息披露监管与投资者适当性制度相结合。金融产品的监管与金融消费者或投资者保护密切联系。过去习惯于忽视金融产品的信息披露与投资者适当性制度建设，而通过对金融产品的严格审批来保护金融消费者和投资者，结果大量不适当的投资者在缺乏透明的市场中盲目投机，严重扭曲了市场资源配置效率，未真正保护到投资者的利益。建议逐步取消直接融资行政审批制度，通过建立统一的投资者适当性制度，确保参与主体均具备相应风险识别与承担能力，促进市场定价效率提高和配置效率的优化，将监管的重点转移到信息披露监管与投资者适当性制度建立上来。
参 考 文 献
[1]王曙光.金融自由化中的政府金融监管和法律框架[J].北京大学学报（哲学社会科学版）.2004（1）
[2]李海涛，孙祁祥，张楠楠.论金融一体化对金融监管提出的挑战[J].保险研究.2003（8）
[3]王自力.应赋予人行 再监管权力[J].银行家.2004（11）
[4]杨家才.金融市场需要统一监管[J].银行家.2005（2）
[5]黄海洲，王水林，蒲宇飞.进一步加强中国金融系统的稳定性[J].经济社会体制比较.2003（5）
[6]牛永涛.改革我国金融监管体制的思考[J].金融理论与实践.2003（3）
[7]李江华.论银监会的有效监管[J].金融理论与实践.2003（7）
[8]李静.从分业经营向混业经营过渡时期的金融监管[J].金融与经济.
2004（10）
[9]周俊.我国金融监管体制改革初论[D].首都经济贸易大学.2006
[10]李琴.论金融监管的协调机制[D].西南财经大学.2006
[11]阮玉洁.构建我国金融监管协调机制的法律思考[D].北方工业大学.
2006
（一）党和政府的信任重托，要求扎实推进“转型提质”。“两费”停征和国家工商总局“新三定”实施后，工商行政管理职能发生了深刻变化。党和政府赋予的责任越来越重，建设服务政府、法治政府、责任政府的步伐越来越快，政务公开和行政问责的压力越来越大，工商行政管理工作面临的新考验越来越多。推动科学发展、促进社会和谐、惠及人民群众的各项政策措施，很多都要通过市场来实现，都要通过加强市场监管去保障落实，这就要求我们扎实推进“转型提质”。
（二）市场经济的快速发展，要求扎实推进“转型提质”。市场主体多元化格局的出现，增加了市场监管的复杂性；流通环节食品安全监管等职能的增加，加大了市场监管的责任；新兴网络市场的出现、高科技手段在商品流通领域的运用和现代经营方式的涌现，提高了对监管执法科技含量的要求；市场竞争的加剧和国内市场国际化程度的提高，加大了市场监管执法的难度。新形势、新任务，要求下大力气推进“转型提质”。
（三）解决深层矛盾和问题，要求扎实推进“转型提质”。自2005年全系统在基层分局全面推行标准化管理以来，先后开展了“巡查监管组建设”和“基础管理质量提升”等年主题活动，全局整体推进“转型提质”格局基本形成。但是，面对新形势，还存在一些亟待解决的深层矛盾和问题：一些干部对形势任务的认识不够清晰，综合运用职能主动服务发展责任意识不够强；运行机制不够完善，机关对下布置任务和工作督查不够规范，管理效能不够高；监管方式方法有待改进，监管手段还不完全适应现代市场监管的需要；队伍整体能力素质有待进一步提高，复合型、专业化人才短缺，等等。这些问题，严重制约了工商行政管理职能的充分发挥，必须坚持不懈地推进“转型提质”。
二、“转型提质”的总体要求和基本目标
（四）总体要求。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以全面履行市场监管和行政执法职能为核心，以创新体制机制为主线，以提高队伍能力素质为基础，以“创优、创特”为动力，以运用高科技手段为保障，实现服务发展由被动跟进向主动融合转变，监管执法由被动履行向主动履职转变，消费维权由被动受理向超前引导转变，依法行政由被动执行向自觉规范转变。
（五）基本目标。思想观念进一步更新。更新发展、服务、维权、执法理念，坚持把服务发展作为第一要务、把市场监管作为第一职责、把依法行政作为第一准则、把群众满意作为第一标准。监管效能进一步增强。监管领域进一步拓宽，监管方式更加精细，监管方法更加规范，监管现代化水平显著提高。工作机制进一步完善。事权划分更加合理，协调运行机制更加顺畅，管理科学化水平显著提升。能力素质进一步提升。学习型机关、学习型干部队伍建设、党风廉政建设和作风建设取得实效，复合型、专业化人才不断涌现。基础保障进一步强化。高科技手段进一步运用，基层信息化和装备现代化明显强化。
三、优化运行机制，促进机关和基层工作的同步转型
（六）明确岗位职责。结合贯彻落实“新三定”，按照“领导有力、队伍精干、指导精准、服务优质”的要求，调整机关职位设置。根据新的形势、新的任务，按照“登记受理于一身，巡查办案为一体，重大案件归经检”的要求，调整基层分局职位设置。推行职位分类和岗位等级管理，重新制定机关、基层职位说明书，明确岗位职责、权限和工作标准。
（七）合理划分事权。按照“新三定”规定，合理划分机关内部、机关与基层的事权。遵循合法、适度、效能原则，规范授权行为，健全完善委托基层分局行使行政处罚权、行政许可权等授权规则，明确委托的标准和程序、委托人和受委托人权利义务、监督落实措施和过错追究办法。继续抓好盐工商[2009]33号《关于印发<市基层工商分局(所)行政执法职权清单>的通知》的贯彻落实。
（八）整合机关工作。坚决克服工作转型与机关无关的思想，切实增强融入转型、指导转型、推进转型、服务转型的意识。加强统筹规划和任务整合，按照“统一高效、指挥协调、运转顺畅”的要求，整合市场主体、市场客体、市场行为等监管业务，建立健全“任务下达与工作督查规范”，规范任务下达和工作督查流程，推动由单一业务条线简单纵向对下布置任务和开展督查向跨业务条线综合对下布置任务和开展督查转变，促进机关工作转型和监管效能的提升。
（九）完善工作规范。结合修订《基层分局标准化管理操作规程》，健全完善机关工作标准，实现机关工作与基层工作的有效衔接。检查“登记注册、经济户口管理、执法办案三大工作规范以及与之相配套的三个质量考评办法和登记注册、监督检查、执法办案工作手册”的执行效果，按照“科学、易行、高效”的要求，完善工作规范、质量考评办法和操作手册，进一步规范综合受理、监督检查、执法办案内容、程序和方式，加强过程控制和细节管理。在健全完善执法办案风险防范机制的基础上，探索建立登记注册风险防范和监督检查风险防范机制，明确责任边界，降低履职风险。
（十）优化运作模式。强化基层分局综合监督执法职能，台城两个分局实行“登记综合+监督检查+执法办案”三块运作模式，其他分局原则上实行“登记综合+监管执法”两块运作模式。要统筹监管执法职能，根据人员的不同素质、特点和优势，通过年龄上的新老结合、业务上的强弱搭配和双向选择、竞争上岗等办法合理配置人员力量。
四、改进方式方法，促进履职效能和效果的同步放大
（十一）加强精细化监管。继续推行网格联动监管服务，按照“划区定人、落实责任、科学监管、依法服务、提高效能”的要求，各基层分局要根据监管任务和监管力量实际，综合考虑经济区域和行政区域两方面的因素，科学划分监管服务网格，明确监管服务任务，落实监管执法服务责任，实现由单一网格单一任务的分散监管向任务整合、网格联动协同监管转变。全面推行市场主体信用分级分类动态监管，做到市场主体信息的动态记录、信用等级的动态更新、检查内容的动态调整、警示信息的动态提示。综合运用多种监管方式，注重事前规范、事中指导和事后监管，不断增强监管的有效性。
（十二）突出常态化监管。按照“责任清晰、程序规范、监管高效”的要求，全面落实经济户口管理责任。加强市场日常监督检查，提升发现和解决问题的能力，充分履行市场监管职责。整合监管执法资源，统筹安排专项整治工作，实现专项整治和日常监管的有机结合，推行基层分局之间、机关与基层、工商行政管理机关与其他部门的联动监管执法，节约成本、集中优势、提升监管执法效能。
（十三）推进现代化监管。树立现代监管理念，坚持重规范、多指导、慎处罚，全面推行依法行政指导，深入实施“五大实事”，积极扶持重点产业发展，实现和谐监管。改变经验式、手工式等传统监管手段，建立以信息化、网络化、自动化为主的现代监管模式，总结食品经营主体分级管理软件开发和运用的成功经验，加快危险化学品销售、农资经营等市场主体分级管理软件研究开发步伐，提高监管信息共享和开发利用水平，逐步实现以高科技手段为依托的现代化监管。
（十四）实行契约化监管。充分发挥经营者主观能动性，实现工商监管与经营者自律的有效衔接和良性互动，在发扬民主、坚持平等协商的基础上，以“契约”形式，明确监管人员、市场主体的责任、权利、义务，规范行政行为，约束经营行为，在农资经营、广告经营、商标印制领域实行契约化监管的基础上，逐步向集贸市场、食品安全、危险化学品销售等领域拓展，降低行政成本，提高监管效能，促进社会和谐。
（十五）探索社区化监管。加强工商行政管理的渗透力，实现由封闭式监管向开放式监管转变。支持基层分局在较大的社区和大型住宅小区设立市场监管工作站，鼓励分局人员通过竞争上岗担任工作站站长；支持基层分局采取由社区党组织推荐的办法，聘请热心市场监管、富有奉献精神、群众普遍认可、党组织信任的人员担任工作站联络员，充分发挥社区管理、住宅小区物管人员参与市场监管的积极作用，加快“无传销、无无照经营、无违法广告”“三无”社区（住宅小区）建设步伐，促进放心消费城市、文明城市建设。
五、创学习型机关，促进全员素质和能力的同步增强
（十六）把握创建工作重点。明确建设学习型工商机关的指导思想、基本原则、主要目标，建立健全学习型科室、学习型分局、学习干部的建设标准。突出能力建设，重点提高依法行政能力、市场监管能力、行政执法能力、消费维权能力、运用高科技手段能力、应对突发事件能力和行政执行能力。坚持理论联系实际、学以致用，努力把理论学习的成果转化为谋划科学发展的正确思路、推动科学发展的实际行动。
（十七）营造崇尚学习氛围。大力倡导领导干部领学，充分发挥示范带动作用。加强教育宣传，引导广大干部树立全员学习、终身学习的理念，做到乐学、勤学、真学、深学、善学。把学习态度、学习能力、学习成绩纳入干部综合考核体系，切实做到学习培训考核不合格不上岗、不合格不提拔、不合格不评优。
（十八）创新学习方式方法。认真开展全员培训，确保全体干部每年参加集中学习培训的时间不少于110个学时。加强机关教学骨干和基层分局兼职教员培养力度，建立满足教育培训需求师资队伍。创新学习手段，充分发挥网络共享性好、灵活性强、运行成本低的优势，组织广大干部开展在线学习、网络教育，解决工学矛盾，提高学习的便捷性、有效性。组织开展“读书增智、实践拓能、调研创特”活动，引导干部向书本学习、向实践学习、向群众学习，推进体制、机制的创新，推进服务发展、监管执法方式方法创新，促进职能履行到位。
六、加强组织领导，确保“转型提质”目标实现
（十九）加强组织领导。“转型提质”是全局上下的共同任务、共同责任，局领导班子成员、机关科室负责人、基层分局长要牢固树立“抓好转型提质是本职、不抓是失职、抓不好是不称职”的理念，市局成立由局长为组长，其他班子成员为副组长，机关科室负责人、基层分局长为成员的推进“转型提质”领导小组，继续实行领导干部联系点和机关科室挂钩分局制度，切实加强对“转型提质”工作的领导和指导。
