［摘要］ 文章利用江西省460份农民工调查数据，采用聚类分析法对农民工市民化政策需求优先序进行分析，研究发现，提供稳定的城镇工作、提供医疗、失业等社会保险、提供低价的城镇住宅是农民工最迫切需求的政策。通过实证分析农民工市民化政策需求的影响因素，结果表明：年龄、文化程度、婚姻状况、转户意愿、小孩数量对于农民工市民化政策需求有显著影响，农民工性别、家庭老人数量、生活水平情况、居住场所类型对于农民工市民化政策需求影响不显著。
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关键词 ］ 市民化；政策需求；优先序；影响因素
［基金项目］国家自然科学基金资助项目（71333004）；江西高校哲学社会科学重点招标课题（ZD009）；江西农业大学经济与管理学院研究生创新专项资助项目（JG201406）。
［作者简介］袁旺兴（1990－），男，江西丰城人，研究生，研究方向：农业经济理论与政策；童梦婷（1992－），女，江西乐平人，研究生，研究方向：农业经济理论与政策；康冬丽（1990－），女，江西赣州人，研究生，研究方向：农业经济理论与政策；通讯作者：陈昭玖（1969－），男，江西赣州人，博士、教授、硕士生导师，研究方向：农业经济理论与政策。
一、引言
改革开放以来，中国出现了大量的农民工群体，他们在职业上是工人，在社会阶层上介于农民与市民之间，而在社会身份上却仍属于农民。他们处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，并由此对我国产生了一系列的社会问题。为此，中央将农民工市民化作为解决农民工问题的一项重要战略部署，随后中央相继出台了一系列的促进农民工市民化的政策，对于推动城镇化战略的实施和解决农民工问题发挥了关键性指导作用。政府通过调整战略思路、明确目标取向，设计整体性的政策框架并有重点地在操作层面上细化和集束政策，从而发挥政策预期效应，加快了农民工市民化进程 ［1 ］。通过对农民工市民化政策需求优先序及其影响因素研究，有利于加强政府政策制定的针对性，提高政府的效率，对于有效推动农民工市民化进程具有重要的意义。
与农民政策需求优先序和影响因素相关的研究主要集中在两个方面。在政策需求优先序方面，朱信凯（2014）认为，积极的农村劳动力转移政策是统筹城乡发展和建设新农村的最迫切政策需求 ［2 ］；朱红根等（2014）研究表明，提供各种就业信息、建立最低工资制度和提供就业技能培训是农民工最迫切需求的择业政策 ［3 ］；工资收入、医疗保险、个人发展等工作条件是农民工择业时最需要的工作条件需求 ［4 ］；魏毅、金高峰、黄少峰（2007）对江西建筑业375名农民工为例研究表明，就建筑业而言， 有关农民工工资政策是农民务工所急需的， 工伤保险是农民最希望拥有的社会保障 ［5 ］；李道和等（2014）通过对农民专业合作社扶持政策需求优先序的研究得出，科技扶持、项目扶持、贷款贴息扶持、税收减免扶持是农民专业合作社的农户最需要的四种扶持政策 ［6 ］。在农民工市民化政策需求影响因素方面，朱红根等（2014）研究表明，不同个体特征、不同区域、不同企业的农民工对择业政策的需求存在差异，家庭人口、是否有亲属在政府部门对农民工择业政策需求有影响 ［3 ］；李道和等（2014）研究表明，对农户政策扶持需求影响比较显著的因素有： 农户文化程度、劳动力人数、农户兼业化水平、农产品技术含量与农产品价格波动程度等 ［6 ］。
由此可见，已有研究主要围绕农民某一方面政策需求优先序及其影响因素进行研究，鲜有学者分析农民工市民化政策需求优先序及其影响因素。鉴于此，本文从政策受益主体——农民工视角出发，利用江西460份调查样本，采用聚类分析法对农民工市民化政策需求优先序进行考查，使政府认识到农民工的切实需求，以便更好地优先制定政策；然后，进一步实证分析农民工市民化政策需求的影响因素，使政府能够因时、因地、因农民工的特征来制定相关政策。
二、数据来源与样本描述
（一）数据来源
课题组于2014年1－9月分别对江西省南昌、上饶、九江、景德镇、萍乡、新余、鹰潭、赣州、宜春、吉安、抚州11个地级市展开调研， 对农民工进行抽样调查，共发放调查问卷500份，收回有效问卷460份，有效样本率为92％。调查内容包括农民工年龄、性别、文化程度、婚姻状况、家庭老人数量、生活水平情况、居住场所类型、农转非意愿、家庭小孩数量等信息。本文选取农民工市民化政策需求信息，作为研究农民工市民化政策需求优先序及其影响因素的主要内容。
（二）样本描述
本调查样本中男性比例较高，占总体的54．78％，女性农民工比例占45．22％，男女比例相差9．56％。农民工年龄主要集中在20－50岁之间，其中，有202位调查对象年龄在30岁及以下，占总体的43．91％， 31－50岁年龄段的调查对象有207人，占总体比例45％，50岁以上的有11．09％。超过七成的农民工已婚，未婚的占26．73％。从农民工文化程度来看，大专及以上学历的比例为19．56％，中专学历文化程度的比例为10％，高中学历的比例为19．56％，初中学历的最多，占38．69％，小学文化程度的占10．87％，小学文化程度以下的仅占3．69％。
从家庭特征来看，家里没有老人的家庭占54．13％，有1－2个老人的家庭有45．43％，有2个以上老人的家庭占少数，只有0．44％。家里没有小孩的家庭占26．52％，有1－2个小孩的家庭有65．22％，有2个以上小孩的家庭占少数，只有8．26％。
大多数的农民工生活水平情况处于中等水平，占90．22％，处于上等水平的占0．65％，处于下等水平的占9．13％。从居住类型来看，打工居住没有固定场所的农民工占1．96％，集体居住简陋工棚的占0．87％，集体居住宿舍的占10．65％，单独居住的占4．13％，住有自己产权的住宅的占25．43％。从农转非意愿来看，只有1．30％的农民工明确表示愿意脱离土地，变为市民，22．61％的农民工明确表态不愿意市民化，其余的农民工态度不是很明确。
三、农民工市民化政策需求优先序分析
在问卷设计中，把市民化政策分为：1＝提供医疗、失业等社会保险；2＝提供稳定的城镇工作；3＝提供低价的城镇住宅；4＝完善户籍制度；5＝子女就学。针对上述选项，调查对象依重要程度对其进行排序。农民工市民化对各项政策的需求情况如表1所示。
第一位次上出现次数最多的是“提供稳定的城镇工作”，139次；其次是“提供医疗、失业等社会保”，130次，两者相差不大，接着是“提供低价的城镇住宅”，有107位农民工将其选为首要需求；第二位次上，“提供稳定的城镇工作”、“提供低价的城镇住宅”出现的次数最多，同为115次，两者总共占了第二位次的53．74％，紧随其后的是“提供医疗、失业等社会保险”选项，出现了92次，再者是“子女就学”，73次，“完善户籍制度”出现最少，仅为33次；第三位次上，“子女就学”出现的次数最多，99次，出现次数较多的依次是“提供低价的城镇住宅”、“提供医疗、失业等社会保”、“提供稳定的城镇工作”，分别为84次、74次、72次。“完善户籍制度”出现最少，仅为41次。
由表1可知，除完善户籍制度政策排序明显靠后外，其余政策在不同位次上出现了不同的次数，很难对其进行合理排序。为此，借鉴无权重转移思路，即一项政策在第一位上出现的次数比另一项政策多余的次数无权重地转移到第二位上，依次类推，直至第三位上出现的次数加上转移而来的多余次数依然比另外一项多，则该项政策比另一项更迫切 ［7 ］。但在转移过程中出现负数，则按照加权统计频数进行比较，第一位至第三位的权重依次为3、2、1，利用SPSS17．0软件，采用组间连接的聚类方法，区间选择平方Euclidean距离，对五项政策进行系统聚类，以期排出各项政策的需求优先序。
聚类分析结果如图1所示，农民工市民化政策需求可基本分为三类，结合表1中各项政策在不同位次上出现的次数，按重要程度将五项政策可相应地分为三个层次，具体分层情况如下。
第一层次是提供稳定的城镇工作政策、提供医疗、失业等社会保险政策、提供低价的城镇住宅政策。借鉴无权重转移思路，提供稳定的城镇工作、提供医疗、失业等社会保险、提供低价的城镇住宅三大政策在第一、二、三次位的数量相对都均衡，且出现的频次都较高，其中，提供稳定的城镇工作在第一次位和第二次位出现的频次都居首位，可见，农民工对于提供稳定的城镇工作政策需求最为迫切，其次为提供医疗、失业等社会保险，最后为提供低价的城镇住宅。
第二层次是解决子女就学问题。解决子女就学政策需求在第一、二、三次位出现的频次都较高，说明农民工子女就学问题已经成为一个社会普遍较为关注的话题。一般，农民工在对于政策的需求方面，首先是考虑物质生活条件方面的政策需求，所以，提供稳定的城镇工作、提供医疗、失业等社会保险、提供低价的城镇住宅需求最为迫切，然后才会考虑子女就学等问题。
第三层次是完善户籍制度政策。对于完善户籍制度政策，第一次位只有18次，第二和第三位次也不高。表明我国的户籍制度改革需求相对较弱。究其原因，可能是因为农民工不愿意脱离土地且自身市民化能力不够。
因此，农民工市民化政策需求的优先序为：提供稳定的城镇工作政策、提供医疗、失业等社会保险政策、提供低价的城镇住宅政策、子女就学政策、完善户籍制度政策。可见，农民工市民化政策需求主要集中在提供稳定的城镇工作、提供医疗、失业等社会保险、提供低价的城镇住宅三大块，相对而言，完善户籍制度政策的需求最小。
四、 农民工市民化政策需求影响因素分析
（一）农民工市民化政策需求统计分析
依照问卷设计的初衷，将各项政策在前三位次上出现的总次数加以统计，并计算出不同分类标志下各项政策的需求比例。结果表明，随着农民工年龄的增长，对于医疗、失业等社会保险 、稳定的城镇工作这两项政策的需求量逐渐增加，而对于低价的城镇住宅政策的需求逐渐减弱，对于完善户籍制度和子女入学政策的需求无明显的规律性，但其中在31－50岁期间的农民工对于子女入学政策的需求量最大；从性别差异来看，女性农民工对于子女入学政策更为关注，比男性高7．23％，男性农民工则对于稳定的城镇工作这一政策的需求量较大，为73．41％，女性农民工为67．79％，低了5．72％。相对而言，女性农民工对稳定的城镇工作的需求不如男性农民工迫切，这可能与女性在家庭维系中承担的经济责任较小有关；随着农民工文化程度的提高，农民工对于子女入学问题的政策需求更为强烈，而对于完善户籍制度政策的出台，期待度不高；已婚的农民工对于医疗、失业等社会保险政策和子女就学政策的需求比未婚的农民工要高，主要是因为未婚农民工年轻力壮，有足够的生存能力，且没有配偶和儿女，家庭负担较小，具有较高的风险承受能力，因此对于这两项政策的需求小；在稳定的城镇工作、低价的城镇住宅、完善户籍制度这三项政策需求上，未婚的农民工要高于已婚的农民工。
家里无老人的农民工对于医疗、失业等社会保险和稳定的城镇工作的政策需求分别为65．32％、70．16％，当有一个老人的时候，这两项数据分别增加到了67．62％、76．19％，说明随着家里老年人数增加，对于医疗、失业等社会保险稳定的城镇工作的需求更为强烈；随着农民工生活水平的提高，对于子女入学政策的关注度越来越高（生活水平为上等的农民工人数较少，不具备代表性）；随着居住条件的越来越好，农民工对于完善户籍制度的政策的需求越来越大；愿意转为非农户口的农民工整体上对于医疗、失业等社会保险政策的需求更大，不愿意转为非农户口的农民工整体上对于子女入学问题关注的更多，政策需求也更强；家里小孩越多，对于医疗、失业等社会保险政策的需求更小，没有小孩的家庭需求比率为70．25％，有1－2个小孩的家庭需求比率为64．74％，有2个以上小孩的家庭需求比率为59．64％。家里小孩越多，对于低价的城镇住宅政策的需求也越来越小，但对于小孩入学的关注度越来越高，比率分别为33．06％、54．91％、62．05％。
（二）变量设计
朱红根等（2014）在对于农民工择业政策需求优先序及其影响因素分析中，选取了年龄、性别、婚姻、文化程度等变量分析农民工择业政策需求影响因素 ［3 ］。参考其研究方法，在本文中，农民工年龄越大，可能对于医疗等社会保险政策需求量更大，农民工群体多为男性主导，男性农民工对于稳定的城镇工作政策需求可能更为迫切，文化程度较高的农民工由于自身文化素质较高，可能也将更为注重后代的教育，从而对子女就学政策关注度更高。肖云、林子琪（2006）认为影响农民工市民化的主要因素是经济因素、教育因素和社会文化环境因素 ［8 ］。家庭老人数量、生活水平情况、居住场所类型、农转非意愿、家庭小孩数量从不同程度上影响着上述因素。已婚农民工可能更为重视提供稳定工作、住宅等政策的实施情况，其中有子女的已婚农民工还会关注子女就学政策，家中老人数量越多，医疗、失业等社会保险政策需求大，生活水平状况也可能是影响政策需求的因素，农民工打工居住场所类型可能对于低价的城镇住宅政策需求有显著影响，农转非意愿程度可能是户籍制度改革政策需求的主要影响因素，家里小孩数量越多，对于小孩入学政策的关注度也将越高。基于此，选取农民工年龄、性别、文化程度、婚姻状况、家庭老人数量、生活水平情况、居住场所类型、农转非意愿、家庭小孩数量9个变量对农民工市民化政策需求影响因素进行分析。
（三）计量模型分析
1．研究方法。为进一步检验农民工市民化政策需求的影响因素及影响程度，构建计量模型对农民工市民化政策需求的影响因素进行分析。若某项政策属于农民工市民化的前三位需求，则认为该项政策被农民工“需求”，否则“不需求”。因此，每项政策都存在“需求”或“不需求”两种情况，即被解释变量为二元变量，本文拟运用二元Logistic模型分析农民工市民化政策需求的影响因素。二元Logistic模型的表达式如下：
式（2）中，Pi 表示第i 个农民工前三位需求中选择某项政策的概率，α为常数项，βj 为待估计的系数，xj 表示第j个影响农民工市民化需求的变量。解释变量主要选取农民工年龄、性别、婚姻状况和文化程度等可能的影响因素，解释变量的定义及取值如表2所示。
2． 估计结果分析。聚类分析的结果表明，相对于其他政策需求来说，完善户籍制度政策需求最小，研究其影响因素的意义不大，因此，笔者针对其他四项更为重要的政策需求分别建立1＝提供医疗、失业等社会保险政策，2＝提供稳定的城镇工作政策，3＝提供低价的城镇住宅政策，4＝子女就学政策，共4个二元Logistic模型，运用spss17．0软件对模型进行参数估计。其中，居住场所变量经过一系列的缺失值处理，由此，将剩余四个模型的结果输入至表3。
（1）年龄对农民工市民化政策需求有影响。年龄变量在模型三中通过了检验，说明年龄这一变量对于低价的城镇住宅政策需求有影响，且较显著。年龄越小的农民工对于低价的城镇住宅政策的需求更为明显，而随着年龄的增长，对于这一政策的需求逐渐减小。结果表明，30岁以下的农民工对于这一政策的需求率为74．19％，这也侧面反映了我国房价较高，年轻人买不起房的这一状况。
（2）文化程度对农民工市民化政策需求影响较大。文化程度在模型二中显著为负，表明随着文化程度的提高，农民工对于稳定的城镇工作政策需求呈现反方向变化，即需求越来越小，文化程度低的农民工对于这一政策的需求量较大。文化程度较高的农民工更容易获得就业机会，对于稳定的城镇工作政策需要显得不那么迫切。同时，我们可以看到，文化程度在模型四中显著为正，表明文化程度本身较高的农民工更加注重后代的教育情况，对于子女入学政策的关注度也很高。
（3）婚姻状况对于农民工市民化政策需求影响较大。未婚者更倾向于希望政府提供获得稳定的城镇工作政策，已婚者则对于子女入学政策的需求量较大，因为很大部分的已婚者都有孩子，而他们的孩子也有大部分在上学，所以对于这一政策的需求，已婚者比未婚者更为迫切。
（4）转户意愿对于农民工市民化政策需求有影响。整体上，随着转户意愿程度越来越小，农民工希望政府提供医疗、失业等社会保险政策需求越来越强。愿意转为非农户口的农民工，其对于子女入学政策的关注度越强。
（5）小孩数量是影响农民工市民化政策需求的主要因素。从SPSS17．0分析的结果看，在模型一、二里面，小孩数显著为负数。在模型四里面，小孩数显著为正数。说明没有小孩或小孩数量较少的农民工，对医疗、失业等社会保险政策和稳定的城镇工作政策需求量更大，可能是因为小孩数量不多的这一类农民工多半是认为社保问题严重且自身工作不稳定的农民工，他们认为现有的社保体系和自身的经济条件不足以让他们生更多的小孩，他们更加重视的是生活中遇到的社保方面和不稳定工作方面的问题。小孩数量多的农民工家庭，他们对于子女入学政策的需求量更大。
性别、家庭老人数、生活水平状况、居住场所类型四个变量在模型中都不显著。表明这四个变量不是影响农民工市民化政策需求的主要因素。
五、 结论与启示
（一）结论
1． 农民工对于政府的市民化政策的出台寄予厚望，其中对于提供稳定的城镇工作政策的需求最大，对于完善户籍制度政策的期待值虽然不高，但也有20％左右的农民工有需求。
2． 文化程度、婚姻状况、小孩数量对于农民工市民化政策需求影响显著；年龄、转户意愿对于农民工市民化政策需求影响较为显著；性别、家庭老人数、生活水平状况、居住场所类型四个变量对于农民工市民化政策需求影响不显著。
（二）政策启示
1． 政府应当坚持大力推进城市化、市民化改革，逐渐完善农民工市民化政策。每一项市民化政策的出台都是为农民工服务，因此，国家在制定政策的时候，一定要立足于农民工的实际需求，一方面，政策的出台要有实际意义和针对性，另一方面，政策的实施要有可行性、可落实性和有序性。
2． 加强对农民工的职业培训，提升他们的人力资本和就业能力。政府可通过灵活多样的非正规教育形式和鼓励政策，引导他们利用业余时间完成针对性和实用性较强的技术以及公共知识培训，使他们有条件更好地适应城市生活，有更多机会拓展个人的发展空间。
3． 加快医疗、失业等社会保险制度改革，营造公平的制度环境。附加在户口上的不公平的医疗、失业等社会保险制度促使农民工迫切希望政府能够改革。为此，政府要给他们创造出一个平等的成长环境，逐步剥离附加在户口上的社会福利。
4． 积极制定房价调控政策，建立房价缓升机制。新生代的80、90后农民工买不起房的现象日益凸显，究其原因，主要是房价过高且增速过快，遏制房价过快上涨已成为农民工市民化的要求和全社会的诉求，国家必须全面进行调控，采取土地、金融、税收等多种调控手段
5． 加快教育体制改革，完善农民工子女就学政策。农民工子女的就学问题在我国由来已久，对于随迁子女，流入地地方政府须加大投入，建立解决外来务工人员子女的教育问题的财政经费保障机制，有效解决务工人员子女教育经费分摊机制等问题。
参考文献
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首先，长期以来我国工作模式是被动地接受处理事项，将工作重点放在已经出现的个案问题上，这种“ 救火队”式的工作模式和机制，远远不能适应当今矛盾凸显期、社会转型期的需要。由于缺乏对政策调整的适应性研究，以及缺乏对普遍性和共性问题的根源性研究，使工作长期处于被动应付的状态。如何将工作从被动作为转向主动为之，也是加强和优化社会管理的思考重点。
其次，当前社会部分群众在解决纠纷的时候存在着“信大不信小，信上不信下，不信法”的现象，究其原因其中一点归结于有些个案以突破政策为代价才得以解决，这种为个案乱开政策口子的工作方法导致生态恶化，使得群众一窝蜂涌向渠道寻求问题的法外解决。对个案救济事项的过分强调，导致被视为超级救济途径。本市近年来偏重于投诉请求类事项处理的制度建构，连续出台多个以个案维权为中心的制度，如初次核查评估、复查复核、核查终结、积案化解、重信重访治理等，一定程度上使很多群众在其权益受到侵害时往往首选渠道解决问题，从而强化了这种“不信法”的观念，不利于社会管理的法治化进程。
第三，中共十提出，社会管理是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的管理格局，也就是说社会管理最根本的是要进一步密切党和政府与人民群众的联系，鼓励人民群众参政议政，反映民意、集中民智、凝聚民力。因此，基于以上三点的社会问题和工作的瓶颈，为提高决策民主化和科学化水平，推动本市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设协调发展，根据《条例》等规定，结合上海实际情况，经上海市委、市政府批准，市办2011年12月1日专门成立了人民建议征集机构开展人民建议征集工作，努力解决矛盾和社会问题，积极参与社会管理法治化建设的实践。
1.人民群众参与政策制定和决策拟定的权利法定。我国宪法和法律一贯强调公民的有序政治参与，把它作为推进中国特色社会主义民主政治的重要内容，并从法律上予以固化。如《宪法》第二条、第三十五条、 四十一条、第一百一十一条等均从不同侧面赋予群众提出意见建议的权利。另外，随着民主政治体制改革，民众表达利益诉求的呼声和期待也日益高涨，民众政治参与意识与热情在不断上升。可以预见，随着改革开放的全面深化和社会主义民主政治建设的不断推进，群众的民主意识、自主意识、平等意识、竞争意识、权利意识、政治参与意识将不断增强。
2.工作机构承担着汇集民意征集民智的法定职责。 国务院《条例》第六条规定，“ 县级以上人民政府工作机构是本级人民政府负责工作的行政机构，履行下列职责： （五） 研究、分析情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议 ”；第二十九条规定：“ 人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳”；第三十七条规定“ 县级以上人民政府工作机构对于人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议”。因此，将渠道的民意集中反映出来并提供给决策层参考是部门的职责所系。
3.矛盾纠纷背后往往折射出大量的倾向性、普遍性和政策性问题。同志在国家局与来访群众进行面对面交流时曾说，“我们要从解决具体问题入手，推动研究带有普遍性的政策、制度和工作问题”。国务院副秘书长、国家局局长王学军多次强调，要通过看政策、通过研究和完善政策。要着力解决政策不落实的问题。切实抓好中央出台的一系列利民惠民政策的落实到位。要着力解决政策不完善的问题，一切从实际出发，根据变化了的情况，完善或制定新政策，使之与时俱进推动突出问题的成批解决。要着力解决政策不周全的问题，在制定出台政策特别是出台涉及各类群众切身利益的政策措施时、兼顾各方利益，注意政策的连续性、平衡性和关联性，决不可为求得一时、一事、一地问题的解决而引发新的攀比和新的矛盾。中央连续下发的《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》《关于领导干部定期接待群众来访的意见》《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》都指出，要健全完善政策，注重从源头化解矛盾纠纷。要防止因政策不连续、不平衡、不完善和落实不到位引发矛盾纠纷。坚持科学、民主、依法决策，统筹兼顾各方利益，对群众反映强烈的问题，要充分听取群众意见，设身处地为群众着想，坚决避免因决策失误损害群众利益。
4.在渠道加强人民建议征集推动问题批量解决的现实可行性。笔者认为，充分利用工作渠道资源优势，加强人民建议征集工作，从政策层面推动矛盾批量解决具有三大基础条件：一是信息系统为分析研究政策问题提供了技术条件。近年来全国推广的信息系统，可以在技术上将一个特定时期内的问题进行分类统计，依此可以预见未来一段时期内的工作重点，为部门研究分析情况，开展调查研究创造了十分有利的技术条件。二是开展案件类型化分析可敏锐捕获政策调整动向。如群众反映经济适用房集中交付出现的问题、普通住房标准不合时宜的问题、失地农民社会保障问题、动拆迁问题等都集中反映了人民群众最为关切的问题。对大量、反复、同质类型的案件进行整理，就能洞察问题背后的普遍性、倾向性、规律性问题，进而对群众反映的案件背后的政策性问题进行分析，为不断完善政策措施奠定基础。三是问题久拖不决往往使法规政策的滞后性问题凸显。社会治理的基本经验告诉我们，政府制定的法律政策永远滞后于经济社会发展之实际。问题本身许多就是针对法规政策不完善提出的，如动迁安置标准问题，普通住房标准问题，房屋限购令问题，新疆知青回沪安置问题等，均有待于政策的调整完善。
二、 制度化构建人民建议征集工作的路径
制度的功能，通常被概括为联系群众、信息传递、政治参与和权利救济等方面。制度本质上包含民主参与的政治属性，有的材料直接提出了政策调整的意见或处理行政事务的建议，这些意见或建议常常直接指向特定社会问题的核心地带，可以为决策提供一个异于政府机关的参考视角，甚至成为政府行动方案的一部分。但是，目前已经演化为一种重要的权利救济机制。部门实际上更多承担了一种纠纷救济途径的责任。有的专家学者批评承担过多纠纷救济功能，要求功能本位的回归。笔者认为，从制度构建层面看，应重点解决以下问题：
1.建立信息梯次传递制度。 部门要充分调动各种信息，通过对总量、等进行综合分析和专题分析，促进领导机关科学民主决策、推动问题得到源头预防和批量解决。为此，应探索建立基层集中反映问题定期上报制度，以便充分挖掘利用信息进行综合分析研判，促进党委和政府科学决策、民主决策，增强决策民主性，从政策源头遏制问题产生。
2.建立人民建议征集奖励制度。人民建议征集激励机制对于激发公民参与的积极性和主动性有着不可忽视的作用，对提高群众参与水平至关重要。为此，一是可组建优秀建议人队伍，发放优秀建议人聘书，提高人民建议质量，增强人民建议的针对性和实效性，为民主决策、科学决策提供参考依据。二是可定期评选奖励。组织有关专家对征集到的“金点子”进行评审，选出优秀建议，对优秀建议人给予精神和物质奖励。
3.建立人民建议跟踪督办制度。根据国务院《条例》第三十九条 “县级以上人民政府工作机构应当就以下事项向本级人民政府定期提交情况分析报告：（二）转送、督办情况以及各部门采纳改进建议的情况；（三）提出的政策性建议及其被采纳情况”等规定，对涉及政策性问题的专报和摘报逐一跟踪督办，促进人民建议意见在经济社会发展和矛盾纠纷源头预防和批量化解中发挥实效。
主要工作措施：一是树立密切联系群众的工作理念，推动事项的分类办理。围绕本市创新驱动、转型发展主线，分别就城市管理、环境保护、垃圾处置、城区发展、新技术应用等方面积极整理人民群众的意见建议，及时摘报市委市政府决策，抄送市委市政府工作部门研究论证。同时，区别于投诉请求事项，专门设计了意见建议类事项书面答复格式参考范本，规范基层单位工作，进一步保护和鼓励人民群众提出建议意见的积极性。
二是树立批量化解矛盾的工作理念，推动共性问题的逐步解决。围绕群众来信来访反映的普遍性、倾向性等共性问题，加强汇集分析和研究论证，对散落在个案中的各类意见建议进行聚合分析，比如违章搭建、城镇拆迁、经济适用房等问题，聚焦问题现象，查找问题源头，分析问题原因，提出对策建议，推动相关城市建设、征收拆迁、住房保障等职能部门高度重视并采取具体应对措施。
三是树立源头预防矛盾的工作理念，推动政策性问题的改进完善。着力研究群众来信来访中反映出来的政策性问题，分析政策得失，推动政策完善，从源头环节预防同类问题的反复发生。
三、人民建议征集工作的初步成效和瓶颈
截至目前，已累计办理各类人民建议意见1万余件，其中，整理重要人民建议摘报90件、人民建议专报16期，得到了市委、市政府领导的高度重视和充分肯定（批示达140余条），有关人民建议经市领导批示后，既促进了这一方面工作，解决了问题，也推动了若干政策法规得到及时完善。
以下4件典型案例可充分说明人民建议征集工作对矛盾的解决，创新社会管理的初步成效：
案例一：关于落实《上海市住宅物业管理规定》第五十四条自来水管线、设施设备维修养护责任，推动问题批量解决的建议。
问题提出：自2011年4月1日《上海市住宅物业管理规定》（以下简称《规定》）实施以来，群众纷纷反映该《规定》第五十四条至今未得到有效落实，自来水分户表前管线、设施设备维修养护责任不清。主要问题为：一是物业服务企业和自来水供水企业相互推诿，居民报修问题长期得不到解决。二是答复意见书相互指责，行业内部管理矛盾公开化。如某区住房保障和房屋管理局在“关于反映供水问题的事项”答复意见中称：你们反映的问题符合《上海市住宅物业管理规定》第五十四条规定，且供电、供气、有线电视等专业单位早已执行该条规定，唯自来水公司存在不执行该条款的情况。该答复意见将自来水供水管线、设施设备的维修养护责任归咎为自来水公司的不作为。对此，相关供水企业在对人的同一事项的答复意见中称：按照《物权法》规定，“物业内部水管应由受业主委托管理物业的小区物业部门尽养护维修或更换责任”。“个别物业部门在该处建筑物及附属设施产权及委托管理维修养护法律关系并未改变的情况下，单方面推卸其应尽的养护维修水管职责，是不负责任的做法。”
分析研究：鉴于本市居民住宅建筑面积约5亿平方米，中心城区居民住宅建筑面积约2亿平方米，因供水维修养护责任不明确，此类矛盾还会不断涌现。为切实推动矛盾得到批量解决，市办在深入分析典型案例的基础上，又对该问题进行了专题调研后发现：其一，《规定》第五十四条与《物权法》有关规定相冲突。物权法第七十三条 规定：“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有” 根据上述规定物业管理小区共用的供水设施属业主公用财产，维修管理责任属全体业主。而《规定》第五十四条，将分户表及分户表前供水管线、设施设备的维修养护责任全部划归供水企业承担，与《物权法》有关规定存在冲突。其二，《规定》第五十四条与《上海市供水管理条例》存在一定矛盾。《上海市供水管理条例》规定：“供水设施在运行中发生故障时，原水供应企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在接报后立即组织抢修”。根据上述规定，小区业委会作为供水设施权属单位和相关供水企业都有责任在供水设施发生故障时组织抢修。而《规定》第五十四条，将分户表及分户表前供水管线、设施设备的维修养护责任全部划归供水企业承担，与《上海市供水管理条例》有关规定存在一定矛盾。其三，目前自来水供水企业在落实《规定》第五十四条中还存在以下问题：一是自来水价格中未包括对业主共有公用供水设施养护维修的费用项目。二是小区内有关供水管线、设施设备档案资料没有依规定移交。三是人财物没有充分的保障。
对策建议：有效落实该《规定》，事关法制权威，关乎政府公信，涉及群众日常生活。为此，在充分听取群众及有关部门的意见后，市办提出如下建议：一是由市水务局、市住房保障和房屋管理局两部门分别下发专门通知，杜绝推诿扯皮。二是维护《规定》第五十四条权威，积极推进本市居民住宅二次供水设施改造工程。三是 以贯彻执行《规定》第五十四条为契机，逐步理顺居民用水价格和物业服务价格结构。鉴于自来水供水企业的责任范围有所扩大，应适当允许供水企业调整水价；同时，物业服务价格中的部分项目，也应相应作出调整。四是加强部门协同，避免行业内部管理矛盾公开化。
案例二：关于完善《上海市小城镇社会保险暂行办法》第四十三条切实保障被征地劳动力的社会保险待遇，推动问题批量解决的建议。
问题提出：随着2010年国家《社会保险法》的出台，城镇职工社会保险、城镇居民社会保险、农村居民社会保险构成了我国公民社会保险的三大基本制度体系。被征地从业人员，因其拥有的农村集体土地已被征用、农村居民户籍已转为城镇居民户籍，理应完整纳入城镇职工社会保险制度范围之内。而部分用工单位以《上海市小城镇社会保险暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。第四十三条规定，“被征地人员在一次性缴费年限内就业的，基本养老、医疗保险费可以免缴，……”为依据，拒绝为本市郊区被征地从业人员缴纳社会保险费，被征地从业人员纷纷，强烈要求政府部门及时调整《暂行办法》相关规定。
研究分析： 据了解，截至2011年底，本市被征地从业人员约有9万人。为切实维护被征地从业人员的社会保障权利，市办对该类问题进行了梳理调研后发现：第一，小城镇社会保险与城镇职工社会保险之间的保障水平存在一定的差距。如从养老、医疗保险待遇和小城镇缴费比来看本市小城镇社会保险制度设计的保障水平远低于城镇职工社会保险制度的保障水平。第二，本市郊区被征地从业人员按照小城镇社会保险办法建立社会保险关系不够合理。目前，外地来沪务工人员、劳务派遣人员等的社会保障水平都明显高于被征地从业人员的社会保障水平，被征地人员的社会保障水平普遍处在“低洼地带”。第三，本市郊区被征地从业人员社会保障水平未能真正体现“土地换保障”的政策优惠。
对策建议：为推动本市郊区被征地从业人员社会保障类矛盾得到批量解决，综合人民群众在渠道中集中反映的各类意见，市办如下对策建议：一是完善《暂行办法》第四十三条规定，将本市郊区被征地从业人员全面纳入城镇职工社会保障范围。二是将被征地从业人员原有的集体土地补偿费、安置补助费计入其补充养老基金、补充医疗基金个人账户。三是完善城镇职工社会保险关系和小城镇社会保险关系转移衔接制度。
案例三：关于落实《计划生育奖励与补助若干规定》第七条 督促有关单位发放“独生子女父母奖励费”，推动问题批量解决的建议。
问题提出：2011年6月1日本市修订《上海市计划生育奖励与补助若干规定》（以下简称《若干规定》），将“独生子女父母奖励费”由原来的每人每月2.5元增加至30元，有关内容经媒体报道后，社会反响强烈，群众普遍表示欢迎。但是，《若干规定》出台半年多来，部分独生子女父母“奖励费”实际并未兑现，因此引发了诸多矛盾。
研究分析：针对上述情况，市办对该类人民意见建议进行了梳理分析后发现：在“独生子女父母奖励费”每人每月2.5元时，大多数市民不太在意；奖励标准提高后，每人每年360元，“比涨一级工资还多”，市民此类利益诉求明显增多。目前《若干规定》第七条落实中存在的主要问题：一是独生子女父母奖励费”标准大幅提高，用人单位负担明显加重不愿发放独生子女父母奖励费。二是对“独生子女父母奖励费”性质持有异议。用人单位认为，推行计划生育是政府的法定义务，因此出台的“独生子女父母奖励费”支付责任应该由政府承担。 三是劳务派遣等特殊用工形式的职工无法领取独生子女父母奖励费。四是因本市《奖励规定》仅属于规范性文件，计划生育主管部门对发放独生子女父母奖励费问题单位缺乏执法依据。
对策建议：第一，加强《若干规定》政策的宣传，积极依法引导用人单位主动承担起应尽的社会责任。第二，建立该类矛盾的应急处理机制。积极督促指导有关用人单位解决问题。第三，将“独生子女父母奖励费”纳入地方立法计划。确保主管部门和协管部门执法有据。第四，开展将“独生子女父母奖励费”全面纳入政府公共财政支付范围的专题调研。
城市作为人类文明的重要场所,不仅为人类提供了重要的物质资源,而且还在给予人类物质关怀的同时潜移默化了人类的思想。城市规划是人类调控城市的重要手段,同时也是“双刃剑”,在为人类造福的同时也同样带来了很多问题。
环境是人类生活的基本因素[1],从广义建筑学的角度看,城市也是环境的组成因子。然而,在当代快速城市化的背景下,环境问题已经成为了制约城市经济及社会发展的重要因素,环境保护的研究已迫在眉睫,环境学也成为当代社会的最大显学。
在人类最为积聚的城市中,也是环境矛盾最为尖锐的地方。而作为城市发展的重要指导——城市规划,必须融入环境保护学科的相应研究,因此,城市规划中的环境保护问题研究是基于城市规划和环境学这两门交叉学科的新研究方向,是寻求城市的可持续发展以及构建和谐环境的新途径。
从现象上看,城市的环境问题主要表现在由于居住拥挤、公园绿地少所引起的生活质量下降上,而这种质量的持续下降又最终导致了城市的衰落[2]。另外,由于对资源的过度消耗,又引发了城市交通拥挤、空气污染、污水处理、垃圾堆积等一系列城市问题
从本质上看,这些都是由于城市发展过程中对于城市规划的认识问题所引发的,尤其是表现在城市规划领域中对于环境保护问题的研究没有引起充分的重视,往往片面的依照“人口——性质——规模——布局”的模式来规划城市[3]。
所以,在当代的城市化进程中,世界各国的规划工作者已普遍认识到,以形态环境为基本对象的城市规划必须同时要考虑环境保护的重要因素。只有在城市规划上考虑环境问题,才可以从根本上防止环境的进一步恶化,并有利于环境的逐步改善。
目前,我国的经济和城市建设活动空前繁荣,然而,由于在城市规划和建设领域缺乏相应的环境控制和环境规划,在许多城市的总体规划中,对环境保护的论述往往还只停留在各个污染点治理的描述上,这种观念已无法应付日益复杂的城市环境问题。所以,城市的污染也越来越严重,环境问题也越来越多,越来越难以控制。这样也直接影响了城市的进一步发展,为此,在城市规划领域加强对于环境保护方面的理论和控制手段的研究有着重要的意义。而且,我们将和谐与可持续发展的相关理念应用在这项研究上,重点分析了城市规划中的环境保护问题,其根本的目的就在于建设和谐的环境、和谐的城市,并最终实现天人合一的和谐社会。
1 理论基础
1.1 当代城市规划理论
(1)“反规划”的思想;
在城市建设过程中,人们应该要考虑保护什么,不是要考虑盖什么。所谓“反规划”,就是要考虑哪些东西是不能动的,1000年不能动,1万年也不能动>，！
——俞孔坚
“反规划”的思想是由北京大学俞孔坚等研究学者提出的,其基本含义是:我们在考虑城市新物质建设的同时,必须要意识到人也需要自然的服务:新鲜的空气、干净的水、休闲、体育、审美等等。而这些并不是由我们人造的,而是大自然积累下来的。
“反规划”的意图就是:如何先保护大自然的这个生命之树,而后再思考城市、建筑等,因为,这些都是这个生命之树下的果实。
(2)“田园城市”与“广亩城市”:
这两者是当代生态城思考的基点,也是在城市规划领域中对于环境保护问题思考的最好体现。“田园城市”是由英国着名城市规划师霍华德提出的,主要思想是在于将城市的人造物与自然的环境同时考虑,将城市规划的人为控制与原初的自然体作为相互等同的因素,以此来控制城市规模及城市土地的利用“广亩城市”是由建筑师赖特提出的,主要思想在于为单位性因子提供标准的配给,以系统论的观点来思考城市,用单一的标准结构控制整体城市的环境。
这两个途径分别从区域和自身活力的角度形成了城市规划中对于环境保护的策略,都体现了环境和谐及可持续发展的重要思想。对于当代的城市规划实践有重要的指导意义。
1.2 环境伦理学
在人与动物、花草及所有造物的关系中,存在着一种完整而伟大的伦理,这种伦理虽然尚未被人发现,但它最终将会被人们所认识,并成为人类伦理的延伸和补充??毫无疑问,使人与人的关系文明化是头等大事。一个人首先必须做到这一点;人类的精神护法为了确保这一点而暂时忽略了对其他存在物的关心,这是无可非议的。这项工作已取得了明显的进展,可以说是苟日新,日日新。但是,使人与自然的关系文明化也是必不可少的。在这方面,所有的工作都有待我们从头做起。
一一雏克多·雨果
当人类历史蹒跚进入20世纪中期时,地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机,人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。特别自20世纪70年代始,历史、哲学、法律、社会学和宗教等很多人文学科的研究,都显现出“绿色化”态势。在社会领域,20世纪60年代至70年代,环境保护运动作为“新社会运动”(New Social Movements)的一支,与反战运动、民权运动、妇女运动等一起席卷欧美,向西方社会主流的价值观和意识形态发起挑战。改变过去主宰文学研究的“
狭隘的人类中心主义”批评立场,代之以“生态中心主义”的批评。并且在竭力完成一个“朝向以生物为中心的世界观的转变”。
回顾整个环境伦理学的发展历史,其研究的核.心依然是有关“环境身份”的确定问题[4]。身份认同是一切文化的基础,因而,在环境伦理上有关身份的问题同样具有着重要的作用。用和谐的理念为环境身份问题设定了全新的归属,同时也为城市规划中有关环境问题的思考指明了新的方向。
2 实证基础——当代城市环境问题的调查
认为单纯的物质没有价值的假定,使人们对待自然和艺术的美缺乏尊敬。当西方世界都市化的过程迅速发展,需要对新的物质环境的美学性进行最精微和最迫切的研究时,认为这类观念没有考虑价值的说法达到最高潮??由此产生的两个恶果是:(1)不顾每一个机体和环境的真正关系;(2)不顾环境的内在价值,而在考虑终极目的时,环境的内在价值是必须充分估计进去的。
——A.N.怀特海
正如怀特海所说的那样,当代中国的城市化也遭遇着同样的苦境。以下就是这样一些触目惊心的数字和事实:①水体污染:由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展,大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体,致使水环境遭到严重的影响。全国有监测资料的1 200多条河流中,850多条受到污染。②大气质量严重恶化:城市中的工业和交通运输业迅速发展以及石化燃料的大量使用,将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排人大气层,使大气质量严重恶化。而由大气泻染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到人类的生存。③固体废物污染:人类的生活和生产产生了大量的固体废物,由于我国的固体废物露天堆积,全国有2/3的城市处于垃圾的包围之中。固体废物到处堆放,不仅有碍观瞻、侵占土地、传染疾病,而且在自身严重污染环境的同时加剧了水体、大气土壤的污染。④噪声污染:随着我国城市工业、交通运输和文化娱乐事业的快速发展,噪声扰民的现象愈发突出[5]。本文研究的实践对策正是基于上述的环境危机,近几十年来人们逐渐认识到了城市规划与城市发展之间的关系并开始运用科学的规划指导城市建设。结合我国实际,按照“五个统筹”以及环境保护所采用的“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略,通过在城市规划中的环境保护研究,城市规划领域中应主要采用以下几个方面的实践对策:(1)城市规划编制的前期准备应将环境、人口、城市性质、城市规模、城市布局协同考虑。
这些准备工作是城市环境保护规划的基础,它包括:城市的自然环境资料,例如地理位置、生态环境、气象、水文等;城市的社会与经济状况,如人口、国民生产总值等[6];环境状况的调查分析,如大气、水体、噪声的监测资料,固体废物的来源与历年累计量,对污染的治理状况等;城市生态环境现状分析与功能区划等。 (2)城市规划应同时编制大气、水、固体废物污染综合整治规划。
大气污染综合整治规划是根据城市大气质量现状与发展趋势进行功能区划并按拟定的环境目标计算各功能区最大允许排放量和削减量,从而制定污染治理方案。大气污染的治理应根据城市的能源结构与交通状况确定首要污染物即浓度高、范围广、危害大的污染物,便于治理时有的放矢、对症下药。
水污染综合整治规划是在对水污染现状调查分析的基础上,根据受纳水体的环境容量计算最大允许排放量并确定最佳治理方案[7]。根据我国水污染的具体情况,水污染综合整治规划应该通过改革落后的生产方式,采用少废、无废工艺实现清洁生产,提高污水处理效果和资源化利用率,减少污水排放量,修建有效的污水处理设施,加强工业废水和生活污水的治理,最终达到有效保护水资源的目的。
固体废物综合整治规划是根据环境目标落实各类固体废物的综合利用率与处理、处置指标体系并制定最终治理对策。目前我国许多城市处于固体废物包围之中,解决固体废物问题已到了刻不容缓的时刻,固体废物综合整治规划的目的是依据城市的经济承受能力和城市规模对固体废物进行回收处理并循环利用。进人新世纪在城市规划与环境保护中注意“可持续发展”显得尤为重要。
(3)城市规划编制应将整体环境“区域化”及“节点化”。
区域化就是将城市的环境放到整体的区域中进行思考,用体系和城市群的概念来分析城市环境[8]。从宏观的角度把握整体的城市,用辨证的思维来思考城市环境。
节点化就是将环境具体化,用相应的尺度来将环境形成特定的可计量模型,为新科技手段的介入提供相应的条件,通过具体的实验结果来进行城市的节点性刻画。
(4)城市规划编制中环境问题思考的途径:
在城市规划与环境保护的结合上,根据我国实际,并以现时的技术手段可以从以下几方面将城市规划与环境保护结合得更深入一步:①在城市总体规划或次区域规划层次上,确立环境限制是城市或区域发展限制性因素之一的观念,并通过对主萼的环境限制因素及潜在的污染源的分析,合理界定城市的规模,选择适合的用地和人口分布交通运输方案。②在改造和城区重整规划中,尽一切可能改善环境质量,包括完成基础设施的配套,降低太高的容积率和人口、居住密度,增加城市空间和绿地,消除用地布局不当如工业与居住相邻引起的环境干扰。③在郊区发展中,通过对非建设性用地的功能区划,确定生态保护区和敏感区、景观敏感区,保护其不受城市化的不利影响。④在市政详规层次上,将污水管网的设计、污水厂与环境影响评估结合起来。
4 实例分析
4.1 香港城市规划中的环境保护策略
香港是有着巨大密度的城市,在城市规划中很好地进行了相应的环境保护研究,并且,也提供了有显着成效的相应策略,对于我们的城市规划实践有很大的借鉴价值,以下是其主要的实践策略:
(1)降低建成区的建筑密度,尽量提供绿地以改善环境素质。
(2)将污染大以及具有潜在危险的工业迁往中心区以外的适当地区。
(3)设置纾缓区,使居民免受来自交通干线的噪音和黑烟滋扰。
(4)对近郊受采石场影响的地区加以整治,改为康乐或适当的社区发展用途。
(5)制订一个整体的、长远的“土地用途~运输——环境规划”大纲,使政府能在资源许可的情况下,按照大纲的建议,提供必需的土地和基础设施。
(6)自然环境保护策略:包括“维持现状策略”和“执行策略”。“维持现状策略”通过分区的方法限制土地用途。“执行策略”则利用立法方式指定某些地点为受保护地区,然后通过一个资助管理计划,保护独特的风景区。
(7)发展管制策略:这套策略是用于管制土地用途的类别和发展形式。
(8)建设郊野以及城市公园并通过《郊野公园法》确实加以保护。
4.2 反规划之台州案例
该项目是由北京大学俞孔坚教授主持的反规划实例,俞教授多年来从事“反规划”与生态基础设施的理论与实践,该项目是一项从 区域到城市地段的跨尺度规划案例。以浙江省台州市为例,运用“反规划”途径,首先进行不建设区域的规划,以保障大地生命系统的安全和健康;应用景观安全格局理论和方法,建立一个生态基础设施,满足生态防洪、生物保护、乡土文化遗产保护和游憩等综合功能需要。如同城市的市政基础设施保障居民获得的社会经济服务一样,区域和城市的生态基础设施保障城市居民能持续获得生态服务。
5 结束语
我们都希望生活在一个和谐、美好的环境下,希望我们所居住的城市能够持续、健康地发展。本文所谈论的在城市规划领域中有关环境保护问题的研究也正是为了达到这样的目的。
城市规划、环境保护的问题归结起来都是相关于“人”的问题,对于人类自身的思考是这些问题的最根本的出发点,在城市规划中研究环境保护问题,就是要寻求人与自然环境的和谐,为人类自身聚落环境的发展提供可持续的路线口。最终,实现时间与空间的、历史与地理的、城市与环境的和谐与可持续发展。
参考文献
1 吴家骅.环境史纲[M].北京;中国建筑工业出版社,1999.
2 霍尔姆斯·罗尔斯顿.环境伦理学——大自然的价值以及人对大自然的义务[M].北京:中国社会科学出版社。1999.
3 纳什.大自然的权力[M].青岛:青岛出版社,1999.
4 根特城市研究小组.城市状态[M].北京。中国水利水电出版社,2005.
5 董鉴泓.中国城市建设史[M].北京:中国建筑工业出版社,2004.
城市作为人类文明的重要场所，不仅为人类提供了重要的物质资源，而且还在给予人类物质关怀的同时潜移默化了人类的思想。城市规划是人类调控城市的重要手段，同时也是“双刃剑”，在为人类造福的同时也同样带来了很多问题。
环境是人类生活的基本因素[1]，从广义建筑学的角度看，城市也是环境的组成因子。然而，在当代快速城市化的背景下，环境问题已经成为了制约城市经济及社会发展的重要因素，环境保护的研究已迫在眉睫，环境学也成为当代社会的最大显学。
在人类最为积聚的城市中，也是环境矛盾最为尖锐的地方。而作为城市发展的重要指导——城市规划，必须融入环境保护学科的相应研究，因此，城市规划中的环境保护问题研究是基于城市规划和环境学这两门交叉学科的新研究方向，是寻求城市的可持续发展以及构建和谐环境的新途径。
从现象上看，城市的环境问题主要表现在由于居住拥挤、公园绿地少所引起的生活质量下降上，而这种质量的持续下降又最终导致了城市的衰落[2]。另外，由于对资源的过度消耗，又引发了城市交通拥挤、空气污染、污水处理、垃圾堆积等一系列城市问题
从本质上看，这些都是由于城市发展过程中对于城市规划的认识问题所引发的，尤其是表现在城市规划领域中对于环境保护问题的研究没有引起充分的重视，往往片面的依照“人口——性质——规模——布局”的模式来规划城市[3]。
所以，在当代的城市化进程中，世界各国的规划工作者已普遍认识到，以形态环境为基本对象的城市规划必须同时要考虑环境保护的重要因素。只有在城市规划上考虑环境问题，才可以从根本上防止环境的进一步恶化，并有利于环境的逐步改善。
目前，我国的经济和城市建设活动空前繁荣，然而，由于在城市规划和建设领域缺乏相应的环境控制和环境规划，在许多城市的总体规划中，对环境保护的论述往往还只停留在各个污染点治理的描述上，这种观念已无法应付日益复杂的城市环境问题。所以，城市的污染也越来越严重，环境问题也越来越多，越来越难以控制。这样也直接影响了城市的进一步发展，为此，在城市规划领域加强对于环境保护方面的理论和控制手段的研究有着重要的意义。而且，我们将和谐与可持续发展的相关理念应用在这项研究上，重点分析了城市规划中的环境保护问题，其根本的目的就在于建设和谐的环境、和谐的城市，并最终实现天人合一的和谐社会。
1 理论基础
1．1 当代城市规划理论
(1)“反规划”的思想；
在城市建设过程中，人们应该要考虑保护什么，不是要考虑盖什么。所谓“反规划”，就是要考虑哪些东西是不能动的，1000年不能动，1万年也不能动的。
——俞孔坚
“反规划”的思想是由北京大学俞孔坚等研究学者提出的，其基本含义是：我们在考虑城市新物质建设的同时，必须要意识到人也需要自然的服务：新鲜的空气、干净的水、休闲、体育、审美等等。而这些并不是由我们人造的，而是大自然积累下来的。
“反规划”的意图就是：如何先保护大自然的这个生命之树，而后再思考城市、建筑等，因为，这些都是这个生命之树下的果实。
(2)“田园城市”与“广亩城市”：
这两者是当代生态城思考的基点，也是在城市规划领域中对于环境保护问题思考的最好体现。“田园城市”是由英国著名城市规划师霍华德提出的，主要思想是在于将城市的人造物与自然的环境同时考虑，将城市规划的人为控制与原初的自然体作为相互等同的因素，以此来控制城市规模及城市土地的利用“广亩城市”是由建筑师赖特提出的，主要思想在于为单位性因子提供标准的配给，以系统论的观点来思考城市，用单一的标准结构控制整体城市的环境。
这两个途径分别从区域和自身活力的角度形成了城市规划中对于环境保护的策略，都体现了环境和谐及可持续发展的重要思想。对于当代的城市规划实践有重要的指导意义。
1．2 环境伦理学
在人与动物、花草及所有造物的关系中，存在着一种完整而伟大的伦理，这种伦理虽然尚未被人发现，但它最终将会被人们所认识，并成为人类伦理的延伸和补充⋯⋯毫无疑问，使人与人的关系文明化是头等大事。一个人首先必须做到这一点；人类的精神护法为了确保这一点而暂时忽略了对其他存在物的关心，这是无可非议的。这项工作已取得了明显的进展，可以说是苟日新，日日新。但是，使人与自然的关系文明化也是必不可少的。在这方面，所有的工作都有待我们从头做起。
一一雏克多·雨果
当人类历史蹒跚进入20世纪中期时，地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机，人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。特别自20世纪70年代始，历史、哲学、法律、社会学和宗教等很多人文学科的研究，都显现出“绿色化”态势。在社会领域，20世纪60年代至70年代，环境保护运动作为“新社会运动”(New Social Movements)的一支，与反战运动、民权运动、妇女运动等一起席卷欧美，向西方社会主流的价值观和意识形态发起挑战。改变过去主宰文学研究的“狭隘的人类中心主义”批评立场，代之以“生态中心主义”的批评。并且在竭力完成一个“朝向以生物为中心的世界观的转变”。
回顾整个环境伦理学的发展历史，其研究的核．心依然是有关“环境身份”的确定问题[4]。身份认同是一切文化的基础，因而，在环境伦理上有关身份的问题同样具有着重要的作用。用和谐的理念为环境身份问题设定了全新的归属，同时也为城市规划中有关环境问题的思考指明了新的方向。
2 实证基础——当代城市环境问题的调查
认为单纯的物质没有价值的假定，使人们对待自然和艺术的美缺乏尊敬。当西方世界都市化的过程迅速发展，需要对新的物质环境的美学性进行最精微和最迫切的研究时，认为这类观念没有考虑价值的说法达到最高潮⋯⋯由此产生的两个恶果是：(1)不顾每一个机体和环境的真正关系；(2)不顾环境的内在价值，而在考虑终极目的时，环境的内在价值是必须充分估计进去的。
——A．N．怀特海
正如怀特海所说的那样，当代中国的城市化也遭遇着同样的苦境。以下就是这样一些触目惊心的数字和事实：①水体污染：由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展，大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体，致使水环境遭到严重的影响。全国有监测资料的1 200多条河流中，850多条受到污染。②大气质量严重恶化：城市中的工业和交通运输业迅速发展以及石化燃料的大量使用，将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排人大气层，使大气质量严重恶化。而由大气泻染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到人类的生存。③固体废物污染：人类的生活和生产产生了大量的固体废物，由于我国的固体废物露天堆积，全国有2／3的城市处于垃圾的包围之中。固体废物到处堆放，不仅有碍观瞻、侵占土地、传染疾病，而且在自身严重污染环境的同时加剧了水体、大气土壤的污染。④噪声污染：随着我国城市工业、交通运输和文化娱乐事业的快速发展，噪声扰民的现象愈发突出[5]。本文研究的实践对策正是基于上述的环境危机，近几十年来人们逐渐认识到了城市规划与城市发展之间的关系并开始运用科学的规划指导城市建设。结合我国实际，按照“五个统筹”以及环境保护所采用的“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略，通过在城市规划中的环境保护研究，城市规划领域中应主要采用以下几个方面的实践对策：
(1)城市规划编制的前期准备应将环境、人口、城市性质、城市规模、城市布局协同考虑。
这些准备工作是城市环境保护规划的基础，它包括：城市的自然环境资料，例如地理位置、生态环境、气象、水文等；城市的社会与经济状况，如人口、国民生产总值等[6]；环境状况的调查分析，如大气、水体、噪声的监测资料，固体废物的来源与历年累计量，对污染的治理状况等；城市生态环境现状分析与功能区划等。 (2)城市规划应同时编制大气、水、固体废物污染综合整治规划。
大气污染综合整治规划是根据城市大气质量现状与发展趋势进行功能区划并按拟定的环境目标计算各功能区最大允许排放量和削减量，从而制定污染治理方案。大气污染的治理应根据城市的能源结构与交通状况确定首要污染物即浓度高、范围广、危害大的污染物，便于治理时有的放矢、对症下药。
水污染综合整治规划是在对水污染现状调查分析的基础上，根据受纳水体的环境容量计算最大允许排放量并确定最佳治理方案[7]。根据我国水污染的具体情况，水污染综合整治规划应该通过改革落后的生产方式，采用少废、无废工艺实现清洁生产，提高污水处理效果和资源化利用率，减少污水排放量，修建有效的污水处理设施，加强工业废水和生活污水的治理，最终达到有效保护水资源的目的。
固体废物综合整治规划是根据环境目标落实各类固体废物的综合利用率与处理、处置指标体系并制定最终治理对策。目前我国许多城市处于固体废物包围之中，解决固体废物问题已到了刻不容缓的时刻，固体废物综合整治规划的目的是依据城市的经济承受能力和城市规模对固体废物进行回收处理并循环利用。进人新世纪在城市规划与环境保护中注意“可持续发展”显得尤为重要。
(3)城市规划编制应将整体环境“区域化”及“节点化”。
区域化就是将城市的环境放到整体的区域中进行思考，用体系和城市群的概念来分析城市环境[8]。从宏观的角度把握整体的城市，用辨证的思维来思考城市环境。
节点化就是将环境具体化，用相应的尺度来将环境形成特定的可计量模型，为新科技手段的介入提供相应的条件，通过具体的实验结果来进行城市的节点性刻画。
(4)城市规划编制中环境问题思考的途径：
在城市规划与环境保护的结合上，根据我国实际，并以现时的技术手段可以从以下几方面将城市规划与环境保护结合得更深入一步：①在城市总体规划或次区域规划层次上，确立环境限制是城市或区域发展限制性因素之一的观念，并通过对主萼的环境限制因素及潜在的污染源的分析，合理界定城市的规模，选择适合的用地和人口分布交通运输方案。②在改造和城区重整规划中，尽一切可能改善环境质量，包括完成基础设施的配套，降低太高的容积率和人口、居住密度，增加城市空间和绿地，消除用地布局不当如工业与居住相邻引起的环境干扰。③在郊区发展中，通过对非建设性用地的功能区划，确定生态保护区和敏感区、景观敏感区，保护其不受城市化的不利影响。④在市政详规层次上，将污水管网的设计、污水厂与环境影响评估结合起来。
4 实例分析
4．1 香港城市规划中的环境保护策略
香港是有着巨大密度的城市，在城市规划中很好地进行了相应的环境保护研究，并且，也提供了有显著成效的相应策略，对于我们的城市规划实践有很大的借鉴价值，以下是其主要的实践策略：
(1)降低建成区的建筑密度，尽量提供绿地以改善环境素质。
(2)将污染大以及具有潜在危险的工业迁往中心区以外的适当地区。
(3)设置纾缓区，使居民免受来自交通干线的噪音和黑烟滋扰。
(4)对近郊受采石场影响的地区加以整治，改为康乐或适当的社区发展用途。
(5)制订一个整体的、长远的“土地用途～运输——环境规划”大纲，使政府能在资源许可的情况下，按照大纲的建议，提供必需的土地和基础设施。
(6)自然环境保护策略：包括“维持现状策略”和“执行策略”。“维持现状策略”通过分区的方法限制土地用途。“执行策略”则利用立法方式指定某些地点为受保护地区，然后通过一个资助管理计划，保护独特的风景区。
(7)发展管制策略：这套策略是用于管制土地用途的类别和发展形式。
(8)建设郊野以及城市公园并通过《郊野公园法》确实加以保护。
4．2 反规划之台州案例
该项目是由北京大学俞孔坚教授主持的反规划实例，俞教授多年来从事“反规划”与生态基础设施的理论与实践，该项目是一项从区域到城市地段的跨尺度规划案例。以浙江省台州市为例，运用“反规划”途径，首先进行不建设区域的规划，以保障大地生命系统的安全和健康；应用景观安全格局理论和方法，建立一个生态基础设施，满足生态防洪、生物保护、乡土文化遗产保护和游憩等综合功能需要。如同城市的市政基础设施保障居民获得的社会经济服务一样，区域和城市的生态基础设施保障城市居民能持续获得生态服务。
5 结束语
我们都希望生活在一个和谐、美好的环境下，希望我们所居住的城市能够持续、健康地发展。本文所谈论的在城市规划领域中有关环境保护问题的研究也正是为了达到这样的目的。
城市规划、环境保护的问题归结起来都是相关于“人”的问题，对于人类自身的思考是这些问题的最根本的出发点，在城市规划中研究环境保护问题，就是要寻求人与自然环境的和谐，为人类自身聚落环境的发展提供可持续的路线口。最终，实现时间与空间的、历史与地理的、城市与环境的和谐与可持续发展。
参考文献
1 吴家骅．环境史纲[M]．北京；中国建筑工业出版社，1999．
2 霍尔姆斯·罗尔斯顿．环境伦理学——大自然的价值以及人对大自然的义务[M]．北京：中国社会科学出版社。1999．
3 纳什．大自然的权力[M]．青岛：青岛出版社，1999．
4 根特城市研究小组．城市状态[M]．北京。中国水利水电出版社，2005．
5 董鉴泓．中国城市建设史[M]．北京：中国建筑工业出版社，2004．
6 沈玉麟．外国城市建设史[M]．北京：中国建筑工业出版社，1989．
城市作为人类文明的重要场所，不仅为人类提供了重要的物质资源，而且还在给予人类物质关怀的同时潜移默化了人类的思想。城市规划是人类调控城市的重要手段，同时也是“双刃剑”，在为人类造福的同时也同样带来了很多问题。
环境是人类生活的基本因素[1]，从广义建筑学的角度看，城市也是环境的组成因子。然而，在当代快速城市化的背景下，环境问题已经成为了制约城市经济及社会发展的重要因素，环境保护的研究已迫在眉睫，环境学也成为当代社会的最大显学。
在人类最为积聚的城市中，也是环境矛盾最为尖锐的地方。而作为城市发展的重要指导——城市规划，必须融入环境保护学科的相应研究，因此，城市规划中的环境保护问题研究是基于城市规划和环境学这两门交叉学科的新研究方向，是寻求城市的可持续发展以及构建和谐环境的新途径。
从现象上看，城市的环境问题主要表现在由于居住拥挤、公园绿地少所引起的生活质量下降上，而这种质量的持续下降又最终导致了城市的衰落[2]。另外，由于对资源的过度消耗，又引发了城市交通拥挤、空气污染、污水处理、垃圾堆积等一系列城市问题
从本质上看，这些都是由于城市发展过程中对于城市规划的认识问题所引发的，尤其是表现在城市规划领域中对于环境保护问题的研究没有引起充分的重视，往往片面的依照“人口——性质——规模——布局”的模式来规划城市[3]。
所以，在当代的城市化进程中，世界各国的规划工作者已普遍认识到，以形态环境为基本对象的城市规划必须同时要考虑环境保护的重要因素。只有在城市规划上考虑环境问题，才可以从根本上防止环境的进一步恶化，并有利于环境的逐步改善。
目前，我国的经济和城市建设活动空前繁荣，然而，由于在城市规划和建设领域缺乏相应的环境控制和环境规划，在许多城市的总体规划中，对环境保护的论述往往还只停留在各个污染点治理的描述上，这种观念已无法应付日益复杂的城市环境问题。所以，城市的污染也越来越严重，环境问题也越来越多，越来越难以控制。这样也直接影响了城市的进一步发展，为此，在城市规划领域加强对于环境保护方面的理论和控制手段的研究有着重要的意义。而且，我们将和谐与可持续发展的相关理念应用在这项研究上，重点分析了城市规划中的环境保护问题，其根本的目的就在于建设和谐的环境、和谐的城市，并最终实现天人合一的和谐社会。
1理论基础
1．1当代城市规划理论
(1)“反规划”的思想；
在城市建设过程中，人们应该要考虑保护什么，不是要考虑盖什么。所谓“反规划”，就是要考虑哪些东西是不能动的，1000年不能动，1万年也不能动的。
——俞孔坚
“反规划”的思想是由北京大学俞孔坚等研究学者提出的，其基本含义是：我们在考虑城市新物质建设的同时，必须要意识到人也需要自然的服务：新鲜的空气、干净的水、休闲、体育、审美等等。而这些并不是由我们人造的，而是大自然积累下来的。
“反规划”的意图就是：如何先保护大自然的这个生命之树，而后再思考城市、建筑等，因为，这些都是这个生命之树下的果实。
(2)“田园城市”与“广亩城市”：
这两者是当代生态城思考的基点，也是在城市规划领域中对于环境保护问题思考的最好体现。“田园城市”是由英国著名城市规划师霍华德提出的，主要思想是在于将城市的人造物与自然的环境同时考虑，将城市规划的人为控制与原初的自然体作为相互等同的因素，以此来控制城市规模及城市土地的利用“广亩城市”是由建筑师赖特提出的，主要思想在于为单位性因子提供标准的配给，以系统论的观点来思考城市，用单一的标准结构控制整体城市的环境。
这两个途径分别从区域和自身活力的角度形成了城市规划中对于环境保护的策略，都体现了环境和谐及可持续发展的重要思想。对于当代的城市规划实践有重要的指导意义。
1．2环境伦理学
在人与动物、花草及所有造物的关系中，存在着一种完整而伟大的伦理，这种伦理虽然尚未被人发现，但它最终将会被人们所认识，并成为人类伦理的延伸和补充⋯⋯毫无疑问，使人与人的关系文明化是头等大事。一个人首先必须做到这一点；人类的精神护法为了确保这一点而暂时忽略了对其他存在物的关心，这是无可非议的。这项工作已取得了明显的进展，可以说是苟日新，日日新。但是，使人与自然的关系文明化也是必不可少的。在这方面，所有的工作都有待我们从头做起。
一一雏克多·雨果
当人类历史蹒跚进入20世纪中期时，地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机，人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。特别自20世纪70年代始，历史、哲学、法律、社会学和宗教等很多人文学科的研究，都显现出“绿色化”态势。在社会领域，20世纪60年代至70年代，环境保护运动作为“新社会运动”(NewSocialMovements)的一支，与反战运动、民权运动、妇女运动等一起席卷欧美，向西方社会主流的价值观和意识形态发起挑战。改变过去主宰文学研究的“狭隘的人类中心主义”批评立场，代之以“生态中心主义”的批评。并且在竭力完成一个“朝向以生物为中心的世界观的转变”。
回顾整个环境伦理学的发展历史，其研究的核．心依然是有关“环境身份”的确定问题[4]。身份认同是一切文化的基础，因而，在环境伦理上有关身份的问题同样具有着重要的作用。用和谐的理念为环境身份问题设定了全新的归属，同时也为城市规划中有关环境问题的思考指明了新的方向。
2实证基础——当代城市环境问题的调查
认为单纯的物质没有价值的假定，使人们对待自然和艺术的美缺乏尊敬。当西方世界都市化的过程迅速发展，需要对新的物质环境的美学性进行最精微和最迫切的研究时，认为这类观念没有考虑价值的说法达到最高潮⋯⋯由此产生的两个恶果是：(1)不顾每一个机体和环境的真正关系；(2)不顾环境的内在价值，而在考虑终极目的时，环境的内在价值是必须充分估计进去的。
——A．N．怀特海
正如怀特海所说的那样，当代中国的城市化也遭遇着同样的苦境。以下就是这样一些触目惊心的数字和事实：①水体污染：由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展，大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体，致使水环境遭到严重的影响。全国有监测资料的1200多条河流中，850多条受到污染。②大气质量严重恶化：城市中的工业和交通运输业迅速发展以及石化燃料的大量使用，将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排人大气层，使大气质量严重恶化。而由大气泻染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到人类的生存。③固体废物污染：人类的生活和生产产生了大量的固体废物，由于我国的固体废物露天堆积，全国有2／3的城市处于垃圾的包围之中。固体废物到处堆放，不仅有碍观瞻、侵占土地、传染疾病，而且在自身严重污染环境的同时加剧了水体、大气土壤的污染。④噪声污染：随着我国城市工业、交通运输和文化娱乐事业的快速发展，噪声扰民的现象愈发突出[5]。本文研究的实践对策正是基于上述的环境危机，近几十年来人们逐渐认识到了城市规划与城市发展之间的关系并开始运用科学的规划指导城市建设。结合我国实际，按照“五个统筹”以及环境保护所采用的“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略，通过在城市规划中的环境保护研究，城市规划领域中应主要采用以下几个方面的实践对策：
(1)城市规划编制的前期准备应将环境、人口、城市性质、城市规模、城市布局协同考虑。
这些准备工作是城市环境保护规划的基础，它包括：城市的自然环境资料，例如地理位置、生态环境、气象、水文等；城市的社会与经济状况，如人口、国民生产总值等[6]；环境状况的调查分析，如大气、水体、噪声的监测资料，固体废物的来源与历年累计量，对污染的治理状况等；城市生态环境现状分析与功能区划等。(2)城市规划应同时编制大气、水、固体废物污染综合整治规划。
大气污染综合整治规划是根据城市大气质量现状与发展趋势进行功能区划并按拟定的环境目标计算各功能区最大允许排放量和削减量，从而制定污染治理方案。大气污染的治理应根据城市的能源结构与交通状况确定首要污染物即浓度高、范围广、危害大的污染物，便于治理时有的放矢、对症下药。
水污染综合整治规划是在对水污染现状调查分析的基础上，根据受纳水体的环境容量计算最大允许排放量并确定最佳治理方案[7]。根据我国水污染的具体情况，水污染综合整治规划应该通过改革落后的生产方式，采用少废、无废工艺实现清洁生产，提高污水处理效果和资源化利用率，减少污水排放量，修建有效的污水处理设施，加强工业废水和生活污水的治理，最终达到有效保护水资源的目的。
固体废物综合整治规划是根据环境目标落实各类固体废物的综合利用率与处理、处置指标体系并制定最终治理对策。目前我国许多城市处于固体废物包围之中，解决固体废物问题已到了刻不容缓的时刻，固体废物综合整治规划的目的是依据城市的经济承受能力和城市规模对固体废物进行回收处理并循环利用。进人新世纪在城市规划与环境保护中注意“可持续发展”显得尤为重要。
(3)城市规划编制应将整体环境“区域化”及“节点化”。
区域化就是将城市的环境放到整体的区域中进行思考，用体系和城市群的概念来分析城市环境[8]。从宏观的角度把握整体的城市，用辨证的思维来思考城市环境。
节点化就是将环境具体化，用相应的尺度来将环境形成特定的可计量模型，为新科技手段的介入提供相应的条件，通过具体的实验结果来进行城市的节点性刻画。
(4)城市规划编制中环境问题思考的途径：
在城市规划与环境保护的结合上，根据我国实际，并以现时的技术手段可以从以下几方面将城市规划与环境保护结合得更深入一步：①在城市总体规划或次区域规划层次上，确立环境限制是城市或区域发展限制性因素之一的观念，并通过对主萼的环境限制因素及潜在的污染源的分析，合理界定城市的规模，选择适合的用地和人口分布交通运输方案。②在改造和城区重整规划中，尽一切可能改善环境质量，包括完成基础设施的配套，降低太高的容积率和人口、居住密度，增加城市空间和绿地，消除用地布局不当如工业与居住相邻引起的环境干扰。③在郊区发展中，通过对非建设性用地的功能区划，确定生态保护区和敏感区、景观敏感区，保护其不受城市化的不利影响。④在市政详规层次上，将污水管网的设计、污水厂与环境影响评估结合起来。
4实例分析
4．1香港城市规划中的环境保护策略
香港是有着巨大密度的城市，在城市规划中很好地进行了相应的环境保护研究，并且，也提供了有显著成效的相应策略，对于我们的城市规划实践有很大的借鉴价值，以下是其主要的实践策略：
(1)降低建成区的建筑密度，尽量提供绿地以改善环境素质。
(2)将污染大以及具有潜在危险的工业迁往中心区以外的适当地区。
(3)设置纾缓区，使居民免受来自交通干线的噪音和黑烟滋扰。
(4)对近郊受采石场影响的地区加以整治，改为康乐或适当的社区发展用途。
(5)制订一个整体的、长远的“土地用途～运输——环境规划”大纲，使政府能在资源许可的情况下，按照大纲的建议，提供必需的土地和基础设施。
(6)自然环境保护策略：包括“维持现状策略”和“执行策略”。“维持现状策略”通过分区的方法限制土地用途。“执行策略”则利用立法方式指定某些地点为受保护地区，然后通过一个资助管理计划，保护独特的风景区。
(7)发展管制策略：这套策略是用于管制土地用途的类别和发展形式。
(8)建设郊野以及城市公园并通过《郊野公园法》确实加以保护。
4．2反规划之台州案例
该项目是由北京大学俞孔坚教授主持的反规划实例，俞教授多年来从事“反规划”与生态基础设施的理论与实践，该项目是一项从区域到城市地段的跨尺度规划案例。以浙江省台州市为例，运用“反规划”途径，首先进行不建设区域的规划，以保障大地生命系统的安全和健康；应用景观安全格局理论和方法，建立一个生态基础设施，满足生态防洪、生物保护、乡土文化遗产保护和游憩等综合功能需要。如同城市的市政基础设施保障居民获得的社会经济服务一样，区域和城市的生态基础设施保障城市居民能持续获得生态服务。
5结束语
我们都希望生活在一个和谐、美好的环境下，希望我们所居住的城市能够持续、健康地发展。本文所谈论的在城市规划领域中有关环境保护问题的研究也正是为了达到这样的目的。
城市规划、环境保护的问题归结起来都是相关于“人”的问题，对于人类自身的思考是这些问题的最根本的出发点，在城市规划中研究环境保护问题，就是要寻求人与自然环境的和谐，为人类自身聚落环境的发展提供可持续的路线口。最终，实现时间与空间的、历史与地理的、城市与环境的和谐与可持续发展。
参考文献
1吴家骅．环境史纲[M]．北京；中国建筑工业出版社，1999．
2霍尔姆斯·罗尔斯顿．环境伦理学——大自然的价值以及人对大自然的义务[M]．北京：中国社会科学出版社。1999．
3纳什．大自然的权力[M]．青岛：青岛出版社，1999．
4根特城市研究小组．城市状态[M]．北京。中国水利水电出版社，2005．
5董鉴泓．中国城市建设史[M]．北京：中国建筑工业出版社，2004．
6沈玉麟．外国城市建设史[M]．北京：中国建筑工业出版社，1989．
城市作为人类文明的重要场所,不仅为人类提供了重要的物质资源,而且还在给予人类物质关怀的同时潜移默化了人类的思想。城市规划是人类调控城市的重要手段,同时也是“双刃剑”,在为人类造福的同时也同样带来了很多问题。
环境是人类生活的基本因素[1],从广义建筑学的角度看,城市也是环境的组成因子。然而,在当代快速城市化的背景下,环境问题已经成为了制约城市经济及社会发展的重要因素,环境保护的研究已迫在眉睫,环境学也成为当代社会的最大显学。
在人类最为积聚的城市中,也是环境矛盾最为尖锐的地方。而作为城市发展的重要指导——城市规划,必须融入环境保护学科的相应研究,因此,城市规划中的环境保护问题研究是基于城市规划和环境学这两门交叉学科的新研究方向,是寻求城市的可持续发展以及构建和谐环境的新途径。
从现象上看,城市的环境问题主要表现在由于居住拥挤、公园绿地少所引起的生活质量下降上,而这种质量的持续下降又最终导致了城市的衰落[2]。另外,由于对资源的过度消耗,又引发了城市交通拥挤、空气污染、污水处理、垃圾堆积等一系列城市问题
从本质上看,这些都是由于城市发展过程中对于城市规划的认识问题所引发的,尤其是表现在城市规划领域中对于环境保护问题的研究没有引起充分的重视,往往片面的依照“人口——性质——规模——布局”的模式来规划城市[3]。
所以,在当代的城市化进程中,世界各国的规划工作者已普遍认识到,以形态环境为基本对象的城市规划必须同时要考虑环境保护的重要因素。只有在城市规划上考虑环境问题,才可以从根本上防止环境的进一步恶化,并有利于环境的逐步改善。
目前,我国的经济和城市建设活动空前繁荣,然而,由于在城市规划和建设领域缺乏相应的环境控制和环境规划,在许多城市的总体规划中,对环境保护的论述往往还只停留在各个污染点治理的描述上,这种观念已无法应付日益复杂的城市环境问题。所以,城市的污染也越来越严重,环境问题也越来越多,越来越难以控制。这样也直接影响了城市的进一步发展,为此,在城市规划领域加强对于环境保护方面的理论和控制手段的研究有着重要的意义。而且,我们将和谐与可持续发展的相关理念应用在这项研究上,重点分析了城市规划中的环境保护问题,其根本的目的就在于建设和谐的环境、和谐的城市,并最终实现天人合一的和谐社会。
1 理论基础
1.1 当代城市规划理论
(1)“反规划”的思想;
在城市建设过程中,人们应该要考虑保护什么,不是要考虑盖什么。所谓“反规划”,就是要考虑哪些东西是不能动的,1000年不能动,1万年也不能动的。
——俞孔坚
“反规划”的思想是由北京大学俞孔坚等研究学者提出的,其基本含义是:我们在考虑城市新物质建设的同时,必须要意识到人也需要自然的服务:新鲜的空气、干净的水、休闲、体育、审美等等。而这些并不是由我们人造的,而是大自然积累下来的。
“反规划”的意图就是:如何先保护大自然的这个生命之树,而后再思考城市、建筑等,因为,这些都是这个生命之树下的果实。
(2)“田园城市”与“广亩城市”:
这两者是当代生态城思考的基点,也是在城市规划领域中对于环境保护问题思考的最好体现。“田园城市”是由英国着名城市规划师霍华德提出的,主要思想是在于将城市的人造物与自然的环境同时考虑,将城市规划的人为控制与原初的自然体作为相互等同的因素,以此来控制城市规模及城市土地的利用“广亩城市”是由建筑师赖特提出的,主要思想在于为单位性因子提供标准的配给,以系统论的观点来思考城市,用单一的标准结构控制整体城市的环境。
这两个途径分别从区域和自身活力的角度形成了城市规划中对于环境保护的策略,都体现了环境和谐及可持续发展的重要思想。对于当代的城市规划实践有重要的指导意义。
1.2 环境伦理学
在人与动物、花草及所有造物的关系中,存在着一种完整而伟大的伦理,这种伦理虽然尚未被人发现,但它最终将会被人们所认识,并成为人类伦理的延伸和补充??毫无疑问,使人与人的关系文明化是头等大事。一个人首先必须做到这一点;人类的精神护法为了确保这一点而暂时忽略了对其他存在物的关心,这是无可非议的。这项工作已取得了明显的进展,可以说是苟日新,日日新。但是,使人与自然的关系文明化也是必不可少的。在这方面,所有的工作都有待我们从头做起。
一一雏克多·雨果
当人类历史蹒跚进入20世纪中期时,地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机,人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。特别自20世纪70年代始,历史、哲学、法律、社会学和宗教等很多人文学科的研究,都显现出“绿色化”态势。在社会领域,20世纪60年代至70年代,环境保护运动作为“新社会运动”(New Social Movements)的一支,与反战运动、民权运动、妇女运动等一起席卷欧美,向西方社会主流的价值观和意识形态发起挑战。改变过去主宰文学研究的“狭隘的人类中心主义”批评立场,代之以“生态中心主义”的批评。并且在竭力完成一个“朝向以生物为中心的世界观的转变”。
回顾整个环境伦理学的发展历史,其研究的核.心依然是有关“环境身份”的确定问题[4]。身份认同是一切文化的基础,因而,在环境伦理上有关身份的问题同样具有着重要的作用。用和谐的理念为环境身份问题设定了全新的归属,同时也为城市规划中有关环境问题的思考指明了新的方向。
2 实证基础——当代城市环境问题的调查
认为单纯的物质没有价值的假定,使人们对待自然和艺术的美缺乏尊敬。当西方世界都市化的过程迅速发展,需要对新的物质环境的美学性进行最精微和最迫切的研究时,认为这类观念没有考虑价值的说法达到最高潮??由此产生的两个恶果是:(1)不顾每一个机体和环境的真正关系;(2)不顾环境的内在价值,而在考虑终极目的时,环境的内在价值是必须充分估计进去的。
——A.N.怀特海
正如怀特海所说的那样,当代中国的城市化也遭遇着同样的苦境。以下就是这样一些触目惊心的数字和事实:①水体污染:由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展,大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体,致使水环境遭到严重的影响。全国有监测资料的1 200多条河流中,850多条受到污染。②大气质量严重恶化:城市中的工业和交通运输业迅速发展以及石化燃料的大量使用,将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排人大气层,使大气质量严重恶化。而由大气泻染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到人类的生存。③固体废物污染:人类的生活和生产产生了大量的固体废物,由于我国的固体废物露天堆积,全国有2/3的城市处于垃圾的包围之中。固体废物到处堆放,不仅有碍观瞻、侵占土地、传染疾病,而且在自身严重污染环境的同时加剧了水体、大气土壤的污染。④噪声污染:随着我国城市工业、交通运输和文化娱乐事业的快速发展,噪声扰民的现象愈发突出[5]。本文研究的实践对策正是基于上述的环境危机,近几十年来人们逐渐认识到了城市规划与城市发展之间的关系并开始运用科学的规划指导城市建设。结合我国实际,按照“五个统筹”以及环境保护所采用的“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略,通过在城市规划中的环境保护研究,城市规划领域中应主要采用以下几个方面的实践对策:
(1)城市规划编制的前期准备应将环境、人口、城市性质、城市规模、城市布局协同考虑。
这些准备工作是城市环境保护规划的基础,它包括:城市的自然环境资料,例如地理位置、生态环境、气象、水文等;城市的社会与经济状况,如人口、国民生产总值等[6];环境状况的调查分析,如大气、水体、噪声的监测资料,固体废物的来源与历年累计量,对污染的治理状况等;城市生态环境现状分析与功能区划等。 (2)城市规划应同时编制大气、水、固体废物污染综合整治规划。
大气污染综合整治规划是根据城市大气质量现状与发展趋势进行功能区划并按拟定的环境目标计算各功能区最大允许排放量和削减量,从而制定污染治理方案。大气污染的治理应根据城市的能源结构与交通状况确定首要污染物即浓度高、范围广、危害大的污染物,便于治理时有的放矢、对症下药。
水污染综合整治规划是在对水污染现状调查分析的基础上,根据受纳水体的环境容量计算最大允许排放量并确定最佳治理方案[7]。根据我国水污染的具体情况,水污染综合整治规划应该通过改革落后的生产方式,采用少废、无废工艺实现清洁生产,提高污水处理效果和资源化利用率,减少污水排放量,修建有效的污水处理设施,加强工业废水和生活污水的治理,最终达到有效保护水资源的目的。
固体废物综合整治规划是根据环境目标落实各类固体废物的综合利用率与处理、处置指标体系并制定最终治理对策。目前我国许多城市处于固体废物包围之中,解决固体废物问题已到了刻不容缓的时刻,固体废物综合整治规划的目的是依据城市的经济承受能力和城市规模对固体废物进行回收处理并循环利用。进人新世纪在城市规划与环境保护中注意“可持续发展”显得尤为重要。
(3)城市规划编制应将整体环境“区域化”及“节点化”。
区域化就是将城市的环境放到整体的区域中进行思考,用体系和城市群的概念来分析城市环境[8]。从宏观的角度把握整体的城市,用辨证的思维来思考城市环境。
节点化就是将环境具体化,用相应的尺度来将环境形成特定的可计量模型,为新科技手段的介入提供相应的条件,通过具体的实验结果来进行城市的节点性刻画。
(4)城市规划编制中环境问题思考的途径:
在城市规划与环境保护的结合上,根据我国实际,并以现时的技术手段可以从以下几方面将城市规划与环境保护结合得更深入一步:①在城市总体规划或次区域规划层次上,确立环境限制是城市或区域发展限制性因素之一的观念,并通过对主萼的环境限制因素及潜在的污染源的分析,合理界定城市的规模,选择适合的用地和人口分布交通运输方案。②在改造和城区重整规划中,尽一切可能改善环境质量,包括完成基础设施的配套,降低太高的容积率和人口、居住密度,增加城市空间和绿地,消除用地布局不当如工业与居住相邻引起的环境干扰。③在郊区发展中,通过对非建设性用地的功能区划,确定生态保护区和敏感区、景观敏感区,保护其不受城市化的不利影响。④在市政详规层次上,将污水管网的设计、污水厂与环境影响评估结合起来。
4 实例分析
4.1 香港城市规划中的环境保护策略
香港是有着巨大密度的城市,在城市规划中很好地进行了相应的环境保护研究,并且,也提供了有显着成效的相应策略,对于我们的城市规划实践有很大的借鉴价值,以下是其主要的实践策略:
(1)降低建成区的建筑密度,尽量提供绿地以改善环境素质。
(2)将污染大以及具有潜在危险的工业迁往中心区以外的适当地区。
(3)设置纾缓区,使居民免受来自交通干线的噪音和黑烟滋扰。
(4)对近郊受采石场影响的地区加以整治,改为康乐或适当的社区发展用途。
(5)制订一个整体的、长远的“土地用途~运输——环境规划”大纲,使政府能在资源许可的情况下,按照大纲的建议,提供必需的土地和基础设施。
(6)自然环境保护策略:包括“维持现状策略”和“执行策略”。“维持现状策略”通过分区的方法限制土地用途。“执行策略”则利用立法方式指定某些地点为受保护地区,然后通过一个资助管理计划,保护独特的风景区。
(7)发展管制策略:这套策略是用于管制土地用途的类别和发展形式。
(8)建设郊野以及城市公园并通过《郊野公园法》确实加以保护。
4.2 反规划之台州案例
该项目是由北京大学俞孔坚教授主持的反规划实例,俞教授多年来从事“反规划”与生态基础设施的理论与实践,该项目是一项从区域到城市地段的跨尺度规划案例。以浙江省台州市为例,运用“反规划”途径,首先进行不建设区域的规划,以保障大地生命系统的安全和健康;应用景观安全格局理论和方法,建立一个生态基础设施,满足生态防洪、生物保护、乡土文化遗产保护和游憩等综合功能需要。如同城市的市政基础设施保障居民获得的社会经济服务一样,区域和城市的生态基础设施保障城市居民能持续获得生态服务。
5 结束语
我们都希望生活在一个和谐、美好的环境下,希望我们所居住的城市能够持续、健康地发展。本文所谈论的在城市规划领域中有关环境保护问题的研究也正是为了达到这样的目的。
城市规划、环境保护的问题归结起来都是相关于“人”的问题,对于人类自身的思考是这些问题的最根本的出发点,在城市规划中研究环境保护问题,就是要寻求人与自然环境的和谐,为人类自身聚落环境的发展提供可持续的路线口。最终,实现时间与空间的、历史与地理的、城市与环境的和谐与可持续发展。
参考文献
1 吴家骅.环境史纲[M].北京;中国建筑工业出版社,1999.
2 霍尔姆斯·罗尔斯顿.环境伦理学——大自然的价值以及人对大自然的义务[M].北京:中国社会科学出版社。1999.
3 纳什.大自然的权力[M].青岛:青岛出版社,1999.
4 根特城市研究小组.城市状态[M].北京。中国水利水电出版社,2005.
5 董鉴泓.中国城市建设史[M].北京:中国建筑工业出版社,2004.
6 沈玉麟.外国城市建设史[M].北京:中国建筑工业出版社,1989.
这为研究开放空间带来如下启示:(1)结合土地利用、街道平面、建筑肌理的分析，可以为审视空间形态变化提供更综合的视角;(2)跨度较长的研究有助于认识形态变化的时间规律;(3)每个时期的土地利用、建筑肌理等平面图既有现状也有上期以来发生变化位置和类型，采用这种“动态地图”的方式，使得相邻时段间的演变情况更加清晰，这对整体、连续地考察开放空间变化是非常有益的。整体而言，先前的城市形态学的研究成果多聚焦于城市中建筑群、街区、边缘带等的形态分析，对于开放空间鲜有针对性研究［14］。伴随着后工业社会的到来和环境问题的凸显，承载城市健康和公共生活的开放空间将成为城市形态研究的重要议题。多元化的城市形态研究也为认识开放空间提供了方法和视角上的启发，城市形态学中对于形态的要素、结构、过程、类型的分析方法可以作为直接的借鉴，而城市形态学对于不同地域、文化乃至不同尺度下城市形态规律的认识，可以作为解读开放空间演变的基础。
1．2景观生态学、环境科学视角下的开放空间
开放空间对于城市生态健康及人类健康具有重要意义［15］，探究此问题离不开生态学和环境科学的支持。与开放空间关系非常密切的景观生态学的主要研究目标是认识空间格局与生态过程之间的关系，以及在越来越强烈的人类活动作用下所形成的异质性景观中的等级关系，其中的一些基本概念如廊道、斑块、连接度等可应用在开放空间规划中，欧美国家的绿道、绿心及生态网络的建设都是非常成功的实践案例。开放空间与异质性外环境间的关系，以及开放空间本身作为栖地的完整性是影响开放空间系统生态效益的两个关键因素，因此可以从拓扑结构和连接度两个方面研究开放空间，将“弹性”空间规划与“刚性”生态效益度量结合起来。生态学家提出景观图论方法(landscapegraphs)［16］，就是以景观元素类型及其邻近关系为制图依据，将复杂的景观格局抽象成容易理解的空间拓扑结构模式，解析不同景观模式的生态学内涵，提出有针对性的景观规划管理策略。这种方法的优点是可以简单、直接地分析比较任何尺度场地的景观拓扑结构，及系统中的物质流、能流走向，并以图示方式直观地呈现出来，比起常规以景观指数为主的景观格局分析方法更容易理解和操作。自然栖地间的有效连接是维持生物多样性的重要前提，在复杂多变和破碎化的城市用地中，以自然山水为骨架的大规模开放空间是最理想的栖地类型，环城绿带、公园等也是构建栖地网络的重要节点。开放空间连接度往往也决定了城市生物栖地的完整性。在城市绿地的景观指数方面，景观的连续性(landscapecontinuity)是评价景观敏感度的重要因素，借助GIS平台上工具可以比较不同土地使用模式对于城市绿地连续性的影响。形态图像处理手段也用来识别结构性廊道和功能性廊道，从而为保护生物多样性提供基本数据［17－18］。此外，缓解热岛效应、环境污染、噪音干扰等方面亦有很多涉及开放空间的研究，如今结合遥感影像、地理信息的技术涌现出很多定量化的研究，使得基于气候调节的开放空间形态控制日益可行与科学［19－20］。
1．3政策绩效评价视角下的开放空间
空间和空间性问题的重要性集中体现在人类实践中如何创造和利用不同的空间概念［21］，开放空间是现代社会发展和城市规划的产物。自工业化以来，城市生活和生产日益离不开系统的开放空间规划，规划决策者对开放空间理念的创造和应用不遗余力，城市公共政策的公平和效力在开放空间应用中得以体现。对相关政策的梳理以及绩效评价能深刻地认识开放空间形态变化的动因、背景乃至成效，进而发现改进的可能途径。开放空间形态的相关政策评价研究主要侧重于以下两方面:一方面是研究影响开放空间形态的社会经济因素及相关政策分析，探讨在现有经济制度下开放空间的保护对策。Tang等［22］通过对香港城市绿地各版规划和相关政策进行分析发现，开放空间受到明显的歧视，Koomen对荷兰绿地政策的绩效评价以及杨军对北京第一大道绿带的分析，也得到类似结论［23－24］。此类政策评价在发达国家中不仅对规划实践产生重要的影响，其多角度的分析还促生了新规划思想和方法［25］，例如开发权转移［26］。另一方面是从社会、经济角度对开放空间布局合理性进行评价，如可达性分析及更进一步的公平性分析等。Jennifer、Olga和Kyushik等［27－29］在GIS平台上结合人口统计数据对公园布局进行了公平性研究，Liisa等［30］通过邮寄问卷收集到的市民对绿地的价值体验，利用GIS分析识别出市民心目中最有价值的绿地(socialvaluemapping)，从而帮助赫尔辛基开放空间的规划决策。这些研究将开放空间与公共政策结合，为认识开放空间的多重价值和改进城市规划提供了新的视角。
1．4历史人文视角下的开放空间
历史学、社会学、人类学等交叉研究中以历史人文视角解读了城市开放空间的形成与演变。作为城市中不直接容纳经济活动的“虚空”场地，开放空间有着独特的历史轨迹与人文内涵。追溯人类游憩场地的起源和谱系，主要有两条发展脉络［31］:其一，起源于16世纪部分对公众开放的欧洲皇家园林、18和19世纪的英国风景园，及随后在美国蓬勃发展的城市公园，其自然式风景需要艺术化的设计和精心的营建，适合于静态游赏，旨在促进市民接触自然和社会教化，这类游憩场地为专业人士和决策者熟知、倡导;其二，起源于远古时期聚落守卫青年的活动场地，中世纪时演变为在教堂、庙宇等圣地旁青年人进行对抗性游戏的空地。此类场地未经设计和建设却非常受欢迎，它与“接触自然”无关，邻近的青年在这块领地上嬉戏、打闹、进行对抗性运动，社区纽带和归属感由此形成。在现代城市扩张过程中这类场地逐渐消失，加之其不同于主流公园理念所倡导的游憩风尚，这类场地以及这种游憩传统正在被遗忘、消解。Cranz等［32］从社会学、人类学视角，分析了影响美国城市公园的各界力量、使用者阶层和类型、公园社会效益与使用情况以及公园在城市中的作用，总结出19世纪50年代至20世纪70年代间美国城市公园的4个发展阶段及变化原因:(1)早期的游乐场(pleasureground，1850—1900)，当时城市环境恶化，公园主要为满足中上等阶级接近自然式风景而造;(2)改革公园(reformpark，1900—1930)，此阶段公园的服务主体转到上一阶段忽略的劳工阶级、移民少儿等，并出现了临近社区的邻里公园;(3)游憩设施阶段(recreationfacility，1930—1965)，由于人们闲暇时间增多，公园中增加了大量的人工、机械设备满足人们游憩、运动;(4)开放空间系统(openspacesystem，1965—1990s)，此时开放空间作为城市人工构筑物之外的流动空间。目前，生态环境问题已成为社会问题，Cranz［32］的研究表明开放空间系统的可持续性逐渐凸显，并将可持续公园(sustainablepark，1990s及以后)视为美国公园的第5个发展阶段。在当今开放空间浓缩化、组织化过程中，一些传统的游憩活动由于场地和游憩风尚的改变而消解，那么更符合人类天性的开放空间类型、布局应该是什么样子，如何来维系，创造合适的开放空间形态以容纳和培育人与自然、社会的良好关系。对开放空间整体的演变、动因做历时性的分析，进行类型划分，则有助于认识其演变的阶段性和普遍性。开放空间是源自西方社会的新型城市空间，研究以公园为主要载体的开放空间的历史人文过程中，要注意与本地的城市形态、市民文化、社会管理等相结合。考察原型的传播、本土化过程，有助于认识、审视我国特定历史社会背景下，城市开放空间的成形、转型以及流变［33－34］。
1．5美学与感知视角下的开放空间
美学是城市建设中不可忽略的重要因素之一，因此研究建成环境和人们的感知对于理解、优化城市空间具有重要作用。林奇的意象五要素和“认知地图”，Cullen的“连续景象”(serialvision)开创了此类研究的先河。Bosselman［35］在威尼斯、罗马、东京等地的研究中提出“节奏间隔”(rhythmicspacing)与环境品质的关系。Jacob［36］以97个城市为研究对象，每个城市中选取约260hm2的研究区域，从形态学角度分析街道和开放空间模式，据此提出步行体验的选择性在于环境的渗透性，解释了传统城市吸引步行者的原因在于较高的道路网密度和宜人的街道尺度。定量研究开放空间形态与居民感知的报道在2000年后明显增多，如布局与行人感知、城市景观与步行量、景观结构指标与满意度等。多角度研究尤其是量化手段的应用为研究开放空间形态提供了更科学的方法。如Foltete［37］采用空间句法分析手段，研究法国Lille城市布局、景观要素和步行使用的关系，结果显示景观和步行量有56%的相关性，视域中的广场、商业建筑和绿地对人们步行有促进作用;Yang等［38］提出的绿视率指标评价方法，并建议用该指标评价不同绿地规划、管理方案的视觉影响。Lee［39］调查了美国德州CollegeStation城的居民对邻里环境景观结构的满意度，发现绿地的形态和大小影响居民的满意度，并且与调查地块的尺度正相关。同类研究还有在西班牙进行的景观视觉属性与空间模式指标的相关性分析等。以上研究将景观结构与市民的主观感知相联系，有助于更深刻认识绿地布局的美学要求，建成宜人的城市空间结构。开放空间对于风貌保护和改善步行体验意义重大，因此实践中采用量化方法来分析、预演景观结构和市民感知、偏好将是今后城市设计的基础工作之一。
2城市开放空间的研究框架与技术平台:以南京为例
2．1城市开放空间研究框架
以理解和改善我国当前城市开放空间状况为目的的研究应该始于近代或更早，因为随着近代工业发展，城市规模增大，原封建社会的城乡关系发生了转变，园林、古迹以及山体、水体等自然要素逐渐转变为现代意义的城市开放空间，并在1949年后几十年中历经变化。从近代至今的百年时间，我国城市开放空间从产生至发展都极具鲜明的中国特色，追溯其演变轨迹，是认识、优化城市开放空间现状，预测未来发展趋势的基础所在。关于5种研究视角的综述，涵盖了城市化进程中与开放空间有关的主要议题。以形态分析的3个层次即物质形态、形态演变动因、形态演变结果为纲，整合城市形态、社会文化、生态环境、政策分析及视觉感知等5种视角的研究，即可形成一个具开放性、立体的开放空间研究框架，可回答在不同城市背景下开放空间为何和如何存在、生产、再生产。不同视角之间还可能存在交叉与关联，这将为理解我国城市发展中的开放空间问题提供更多元的研究内容及方法。
2．2城市开放空间研究技术平台
地理信息系统(GIS)已成为城市研究越来越普及的工具，2000年后结合时间维度的历史地理信息系统(historicalGIS)的出现为众多人文、自然学科提供了新的研究方向。根据最新ISI检索，以historicalGIS为关键词和标题的论文分别在2007和2009年后大量出现。历史地理信息系统与传统GIS最大的不同在于突出了时间编码，具有时间和空间信息的存储、查询和分析功能。虽然目前没有成熟的HGIS商用软件，但是很多欧美学术机构利用现有GIS进行了历史地图的数据存档、分析、再现等科研工作并提供社会服务。互联网的普及和WebGIS的发展为历史地理信息系统搭建了从专业应用到服务公众的桥梁，可以用互联网历史档案与研究成果的空间数据，甚至还可以通过互动网站收集市民反馈和注记的空间数据，如Philaplace．org和mappingdubois．org网站就是很好的实例，这些网站突出了公众教育和研究的循环，也体现了对普通市民记忆的尊重。
2．3南京开放空间研究
南京作为“中华民国”的首都及新中国的省会城市，在中国近现代城市建设史上占据着重要地位，并且有着丰富的史料存档。笔者以多期历史地图为基础数据，以地理信息系统为技术支撑，搭建起多维视角下的南京城市开放空间研究框架(图1)。将基础数据经过整理、校准后进行形态制图，重绘了与开放空间有关的公园、广场、水体、道路等元素，在ArcGIS9．3中进行了历时性的空间分析，结果见图2、3、4。从图中可知，利用开放空间研究框架，可以全面地追溯南京开放空间形态演变、动因、结果，为规划决策、建成评价和公众参与提供了生动、准确的数据和开放的信息平台，赋予研究以“存史、资治、教化”的新含义。图2中，深蓝色为水体，红色代表距离水体直线距离超过500m，颜色梯度表示城市用地与水体距离，越趋向红色距离水体越远，受水体影响也就越小。由图2可以看到，南京从20世纪30年代以来，城市中水体的面积、类型日益减少，其中点状水体减少最多，随着水体减少和形态简单化，缓冲带面积呈现更加急剧减少的趋势，这对于城市微气候和栖地必然产生持续的影响。随着沿路建筑密度的增加，视野通透区(可见区域)明显减少和碎片化，城市风貌发生了剧烈的变化(图3)。3个时期视野最开阔处的土地利用有所不同，分别是空地、农田、水体(1930)，空地、公园、水体(1962)和公园、广场、水体(2007)。在这个过程中，沿街建筑从零星分布到沿街一层皮再到全面密集化导致整体可见视域的减少;水体可见性日益降低缘于水面本身的减少和建筑的遮挡;城市发展中，公园和街头绿地面积增加，其在视野通透区的比例越来越高。从图4可知，20世纪初期南京城内大型的自然山体、水体是公园建设的依托，1990年后广场大规模出现，多邻近城市主要道路。公园和广场面积的增加、路网的加密、桥梁的架设，使得其服务范围有了明显的增加，但是其空间分布并不均衡，如新街口和周边地区、城北地区、城东地区至今仍缺乏公园和广场，近年来这些地区日益增加的人口密度又加剧了公共空间缺乏的状况。
20多年来，市环境保护科学研究院的科研机构已发展为9个研究所、中心和实验室，即大气环境研究所、水环境研究所、生态环境研究所、环境规划研究所、环境评价所、环境工程所、固体废物管理中心、科技信息中心、综合实验室。科研能力及部分实验仪器设备能够基本满足社会的空气、水、生态环境及固废污染控制、环境管理、环保技术与产品开发等研究的需求。同时形成了一支在省内外环保科技领域具有较大影响的科技人才队伍，研究成果多项获国家、四川省、市科技进步奖，并为市出台的环境保护规章与规范性文件，以及专项规划等的制订提供了重要的理论和技术支持。
经过多年特别是近几年的努力，市环境保护科学研究院在队伍建设上有了长足发展。现有科研与辅助人员近100人，其中教授级高工4人，高工12人，研究人员中多名具有博士、硕士学位。年龄结构逐渐合理，专业配置逐步完善。在以科研工作为中心的前提下，各项工作得以稳步推进。
二、牢记历史责任，正视工作不足
党的十一届三中全会以来，是我国经济发展、全面建设小康社会的重要时期，而在建设中面临的突出问题之一就是资源短缺和生态环境问题。党的“十六大”为我国环境科技发展指明了目标，按照“五个统筹”的要求，我们要进一步转变思想观念，走新兴工业化道路，大力发展循环经济。贯彻落实“五个统筹”、“五个坚持”，是实现科学发展观的根本要求，也是全面建设小康社会的根本保障。特别是近年来市委、市政府在推进城乡一体化建设，努力实现“建设中国西部创业环境最优、人居环境最佳、综合实力最强的现代特大中心城市”的“三最”战略目标中，作为环保科技工作者，我们对解决环境问题，建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展负有重大的责任。我们将以循环经济理念作为相关重点科研方向，为市的社会经济发展提供更强有力的环境科学技术支持。我们始终认为，经济发展不能破坏环境和人的健康，削弱社会全面发展和可持续发展的能力；人与自然和谐发展，是我们社会发展的长远大计。因此，我院把坚持生产发展与环境保护和生态建设的统一，大力发展循环经济，形成有利于减少环境污染的生产模式和消费模式作为科技工作重要的指导思想。我们始终以保护环境为已任，以科学技术为先导，全面提升科技能力，努力实现单一管理型研究方式向以紧紧围绕市委、市政府重大战略部署和中心工作的战略性、前瞻性重大环境问题的认识、管理、决策的创新型研究方式的转变，以提高政府在环保科学决策中发挥更重要的作用。在发生重大环境问题的认识和跟踪上，建立相关机制，开展相关问题的研究与判断，提出对策和解决方法。在开发和推广生态工业与循环经济产业链接技术上，引导资源高效利用，促进区域可持续发展。
近年来，市经济发展正处在快速发展的关键时期，环保任务十分艰巨和繁重。对照新形势对环境保护工作的要求和我们肩负的历史重任，我们认为在工作中还存在不少差距和不足，应从多方面加以解决。一是人才建设，需要培养更多影响力较大的学科带头人；二是学科发展，需要对最新动向掌握更及时更全面；三是实验室建设，需要加大力度，购置更多的先进仪器设备；四是体制和机制建设，需要进一步调整，以适应形势；五是科研经费，需要稳定投入渠道。
三、坚持大胆改革，促进科技创新
2004年，我院按照市的统一部署，在实行人事制度改革的同时，紧紧围绕以科技发展为中心，对院体制、运行机制及科技创新等进行了大胆改革，并在实施中不断调整和完善，运行情况良好，达到了预期效果，实现了在改革中稳步推进，在推进中不断发展。一是在整体发展上，迈向规模化。2004年将原科研所改为科研院，扩大了规模，提高了层次，为科技工作上台阶提供了更好的条件；2005年经批准，市固体废物管理中心成立并在我院挂牌，实行一套人马、两块牌子，有利于市固体废物污染控制的研究处理和规范管理。二是在体制建立上，实行“一院两制”。针对财政拨款的严重不足和院发展需要，将院部门分类别设置，即设科研专门部门，属非营利性部门，使科研力量相对集中，保持了一支精干高效的研究队伍，保证为政府环保决策、环境管理服务提供技术支持和从事公益性研究任务的完成，研究中的保障经费由院提供；设科技服务部门，实行半企业和市场化管理；设行政后勤部门，主要为科研工作做协调管理服务。三是在制度创新上，突出实效性。建立了《科研课题管理办法》、《科技人员技术考核标准》、《科技人员业务考核办法》、《质量管理手册》、《绩效考核办法》，以及逐步建立以聘用制为基础、竞争为核心的用人制度和符合现代管理需求的分配制度等。四是在人才建设上，实行培养与引进相结合。积极派送人员到国内外培训、学习。近年来，共培训人员200多人次，投入经费近100万元，并广泛引进社会高层次人才。五是在学术交流上，努力营造科研氛围。院定期不定期地组织内部学术交流，还经常与大专院校、兄弟科研院所进行广泛交流。
四、加强基础研究，增强服务能力
随着形势的发展和社会进步，环境管理的要求越来越高。市环境保护科学研究院领导和职工深刻认识到要能很好地为市政府环境管理提供高质量、高层次的技术支持，必须洞晓国内外环境管理科学发展动态，掌握相关基础理论和现代科学技术，才能提供具有科学性、前瞻性、实用性的服务。为此，我院非常注重选择市环境管理，特别是市在创建国家环境保护模范城市中迫切需要解决的课题，集中优势科研力量攻关。近年来，组织申报和承担了市及所属区、市、县一系列重点科研项目，取得了丰硕的成果。
近年来，市在建设发展中实施了一系列的重大战略举措，如走在全国前列的推进城乡一体化建设，实行“项目年”、创“实现工业新跨越，增创服务新优势，开拓现代农业新局面”等，使得战略实施与环境保护之间的矛盾更为突出。既要发展经济，又不破坏环境，要求必须在两者间找到一个平衡点，也就是要找到环境的承载力，才能保证发展是健康和可持续的。对此，市环境保护科学研究院承担并完成了大量的市环境管理的规章、规范性文件、专项规划和管理办法等编写工作，主要有：“市大气污染防治规划”、“市生态环境保护与建设规划”、“市医疗废物集中处置设施建设规划”、“市有机食品发展规划”、“市环境保护十一五规划”、“市重点小流域水污染防治规划”、“沱江、岷江段污染防治规划”、“市十一五生活垃圾处理规划”、“市水污染防治管理办法”、“市固体废弃物管理办法”，以及辖区内区、市、县的相关课题等，不少课题已达到国内领先水平，为政府管理提供了很好的服务和技术支持。
“市大气质量现状调查和污染控制对策研究”，该课题对市的工业布局、电力行业、机动车、扬尘等污染源提出切实可行的控制对策，研究成果整体水平居国内前列，其中大气颗粒物理化特征分析、污染源解析和大气污染控制对策等研究达到国际同类研究工作的水平。
“市危险废物现状调查及污染控制对策研究”课题，对市危险废物的产生量、贮存量、处理能力及情况等摸清了底数，并提出了解决问题的具体办法和措施，研究成果达国内先进水平。
“市中心城区水环境管理及决策支持仿真服务系统”研究项目，是我院利用航天仿真技术在城市环境治理与仿真科技的结合方面开创了成功先例，该研究成果在系统性、综合性和创新性方面均在国内同类研究处于领先水平，将为市政府进行水环境治理提供动态的、科学的、定量的决策支持与咨询服务。
近年来，生物多样性保护是国际上普遍关注的热点之一，也是我国生态环境管理的重要方面。“市府南河（城区段）水生生物多样性保护对策研究”课题，对建设城市水生生态环境，拓展城区水域环境的多种功能，以及提高城区水域的景观、休闲和娱乐等其他功能，进一步改善水环境质量，为建成生态城市打下了良好基础。
“袋装食用菌固体废料再利用的示范研究”课题，取得了解决农村面源污染问题的有效途径，达到了资源再利用的目的，同时在建设社会主义新农村中实现了很好的环保价值和经济价值。
“市沙河上游小区域污水治理方案研究”课题，主要针对沙河上游的区域内不能进入排污管网的污水，提出了小型污水处理技术推荐方案，该方案对实施市沙河综合整治工程重大项目中起到了很好的指导作用。
研究交通拥堵问题,首先需要摸清交通拥堵形成的历史脉络。城市交通拥堵的前身是交通拥挤,总体表现为交通供给不足和需求增加之间的矛盾,这种现象一直持续到20世纪70年代[1]。到了20世纪70年代后期,交通拥挤的形成有了新的解读。日本共同社专门为刊发《中国也存在着交通战争的苦恼》的报道,描绘北京汽车剧增、潮水般的自行车和步行者所带来的交通混杂与混乱。1977年的人民日报也以《关心群众生活,改进城市的交通工作》为题关注交通拥挤问题[2]。交通拥挤问题转变为交通拥堵问题并引起社会关注是在20世纪90年代。城市化带来的城市规模的扩张、汽车产业政策转变带来的邻里社会向机动车社会转型、改革开放渐趋深入促进我国城市的国际化和城市公共服务资源分布不均是我国城市交通拥堵形成的背景[3]。根据所搜集到的文献,专门对此进行研究的学者和文献较少,反映出两个方面的问题:首先是学者研究更多的是就事论事,忽视了事件背后;其次是部分学者将事件的背景当成事件产生的原因,混淆了事件的因果关系。交通拥堵形成的历史、文化、社会背景的分析可以辅助研究者理清其发展的历史阶段、变化的历史规律与演进方向等宏观性问题。本课题研究首先对我国交通拥堵形成的背景,尤其是历史、文化、社会背景进行深入剖析,理出交通拥堵的历史文化脉络。
二、交通拥堵引发的问题研究
交通拥堵给城市带来诸多问题。从交通与社会的关系角度分析,在绝对拥堵的环境下,交通法规无法发挥作用,而参与其中的机动车、非机动车和行人之间也存在阶层感的对立,路权分配的不公平加剧了车、路、人之间的矛盾[4]。从城市景观的角度分析,认为交通拥堵破坏城市风貌和传统街道舒适的尺度,切割了邻里环境的步行联系,影响行人出行便利和安全[5]。从交通拥堵的外部性角度分析,交通拥堵造成许多负面问题,如影响人们正常生活与工作安排,浪费人们的宝贵时间;造成大量资源消耗,致使燃油消耗增加50%;增加因拓宽道路导致的土地使用,造成生活面积减小;增加交通管理成本;加重环境污染,影响生活质量我国城市空气污染一半以上是交通拥堵造成的,汽车产生的噪声易于引起驾车人及乘客的烦躁[6]。
交通拥堵引发的问题之中,我们更不能忽视由此带来的文化层面的问题。交通拥堵治理对策的不当,实质上是在强化社会不公,是在扩大资源浪费,更是在延续和发扬文化的糟粕!遗憾的是,目前还没有学者专门对此进行深入研究。
三、交通拥堵成因研究
城市交通拥堵成因研究是制定对策和解决问题的基础,也是关键。因此,研究学者非常注重成因分析。虽然在表述上有所差异,交通供给不足和需求过于旺盛之间的矛盾被认为是造成交通拥堵的主要成因之一。这里的交通供给不足包含交通供给的数量和质量两方面因素,需求旺盛的典型表现就是我国城市机动车保有量的大幅增长[7],但学者对交通供给不足多停留在定性描述,缺少定量分析。公共资源分布不均衡和城市功能布局结构失衡、静态交通不足是导致交通聚集的重要因素[8],但交通供给是绝对量不足还是相对量不足,是局部不足还是全面不足,是时段不足还是全天候不足,交通供需之间的差距有多大,相关研究成果不能准确表达。同时,也有学者提出对立观点。东京和首尔两个城市无论从人口数量还是机动车保有量都高于、人均道路面积大大低于我国城市,但交通拥堵现象除上下班高峰和周末等特定时间,道路畅通快捷[9],交通状况大大好于我国城市。这对交通供需矛盾造成交通拥堵的观点形成冲击。
于是,学者视角转向交通管理,转向公共交通,转向人们的交通意识,认为我国城市交通管理手段落后[10],公共交通发展滞后[11],交通意识淡薄[12]等是交通拥堵成因。应该看到,我国城市交通管理法律法规日趋健全和严厉,《道路交通安全法》《城市公共交通条例》和各城市出台的《城市公共交通规则》等法规为交通执法提供法律保障,雷达超速监测仪、公交车超速检测仪和无处不在的抓拍摄像头为交通管理提供了技术保障,市民对交通畅通的渴望为交通管理提供了舆论保障,就我国城市交通管理现状而言,管理手段落后已不能成为交通拥堵的主要成因。
公共交通发展相对于我国城市化的速度相对滞后,公共交通发展滞后表现在投入不足[13]、公交优先战略落实不到位、科技水平低[14]、基础设施不足[15]等方面。然而,又是什么因素致使上述不足或不到位现象的存在呢,学者没有给出答案。交通意识淡薄是交通拥堵成因成为众多学者的共识,反映出我国国情。同样的,是什么因素导致市民交通意识淡薄,没有学者深入研究。
四、交通拥堵治理对策
在成因分析的基础之上,学者提出治理交通拥堵的对策,为交通拥堵问题的最终解决奠定理论基础。
解决城市交通拥堵是一项综合性工作,大力发展城市公共交通,确保公交优先[16]成为众多策略中的首选。在发展公共交通的策略上,有学者更进一步指出应建立与城市发展相适应的多系统城市综合交通体系[17],在大城市中必须坚定不移地发展地铁,削减地面公共交通[18]。在技术层面,进行交通拥堵动态疏导[19],运用神经网络判别交通拥堵状态[20],加强交通拥堵理论和实践研究[21]和采用智能交通系统ITS[22]也为学者视为解决城市交通拥堵的重要技术手段。在政策层面,加大财政投入,加强公交站点建设[23],确保大众绿色出行优先[24],确保公交优先路权[25]等措施是公共交通可持续发展和解决交通拥堵的首要措施。2005年11月,“优先发展城市公共交通战略暨公交站场建设经验交流会”通过的《郑州宣言》达成了“公交优先”的共识,这是我国地方政府和公交企业的共识,也是我国公交在城市交通中发展的方向。温家宝总理也多次就优先发展公共交通作出指示。2012年底,公交都市建设在全国15城市进行试点。方向有了,城市公共交通优先发展也逐步得到落实,北京公交票价甚至只需几毛钱,公交出行的比例也有所提高,但小汽车出行所占比重也在提高,只有非机动车出行和步行所占比例降低了,这一现象的成因也值得探讨。
学者认为,与大力发展公共交通相对应,加强需求引导也是治理交通拥堵的有效对策。早在1920年代,英国经济学家庇古(Pigou)就提出交通拥堵的经济学理论。以经济杠杆调节小汽车使用频率进行交通需求引导成为“提高小汽车购置税,征收城市道路拥挤税、环保税,大幅提高停车费” [26]和“提高燃油税”[27]等政策出台的理论依据。单纯从理论看,以经济杠杆解决交通拥堵问题具有很强的可行性,但此方法如同鲧治水一样,采取“堵”的方式,不可能从根本上解决拥堵问题,还会导致一系列社会问题。
单纯依靠扩大交通投资规模无助于解决交通拥堵问题,公共交通作为优先发展的交通方式必须与交通管理手段相结合才能发挥作用。理顺我国城市交通管理的体制,使交通管理以交通法规为准绳,以交通技术为支撑,以交通管理人员为主体,建立高效交通管理系统[28],加大交通违法监管处罚力度[29],加强城市道路监管力度[30]和加强绿色出行宣传、强化市民交通安全意识[31],交通管理才能见到成效,交通拥堵才能得到缓解。
研究交通拥堵问题,首先需要摸清交通拥堵形成的历史脉络。城市交通拥堵的前身是交通拥挤,总体表现为交通供给不足和需求增加之间的矛盾,这种现象一直持续到20世纪70年代[1]。到了20世纪70年代后期,交通拥挤的形成有了新的解读。日本共同社专门为刊发《中国也存在着交通战争的苦恼》的报道,描绘北京汽车剧增、潮水般的自行车和步行者所带来的交通混杂与混乱。1977年的人民日报也以《关心群众生活,改进城市的交通工作》为题关注交通拥挤问题[2]。交通拥挤问题转变为交通拥堵问题并引起社会关注是在20世纪90年代。城市化带来的城市规模的扩张、汽车产业政策转变带来的邻里社会向机动车社会转型、改革开放渐趋深入促进我国城市的国际化和城市公共服务资源分布不均是我国城市交通拥堵形成的背景[3]。根据所搜集到的文献,专门对此进行研究的学者和文献较少,反映出两个方面的问题:首先是学者研究更多的是就事论事,忽视了事件背后;其次是部分学者将事件的背景当成事件产生的原因,混淆了事件的因果关系。交通拥堵形成的历史、文化、社会背景的分析可以辅助研究者理清其发展的历史阶段、变化的历史规律与演进方向等宏观性问题。本课题研究首先对我国交通拥堵形成的背景,尤其是历史、文化、社会背景进行深入剖析,理出交通拥堵的历史文化脉络。
二、交通拥堵引发的问题研究
交通拥堵给城市带来诸多问题。从交通与社会的关系角度分析,在绝对拥堵的环境下,交通法规无法发挥作用,而参与其中的机动车、非机动车和行人之间也存在阶层感的对立,路权分配的不公平加剧了车、路、人之间的矛盾[4]。从城市景观的角度分析,认为交通拥堵破坏城市风貌和传统街道舒适的尺度,切割了邻里环境的步行联系,影响行人出行便利和安全[5]。从交通拥堵的外部性角度分析,交通拥堵造成许多负面问题,如影响人们正常生活与工作安排,浪费人们的宝贵时间;造成大量资源消耗,致使燃油消耗增加50%;增加因拓宽道路导致的土地使用,造成生活面积减小;增加交通管理成本;加重环境污染,影响生活质量我国城市空气污染一半以上是交通拥堵造成的,汽车产生的噪声易于引起驾车人及乘客的烦躁[6]。
交通拥堵引发的问题之中,我们更不能忽视由此带来的文化层面的问题。交通拥堵治理对策的不当,实质上是在强化社会不公,是在扩大资源浪费,更是在延续和发扬文化的糟粕!遗憾的是,目前还没有学者专门对此进行深入研究。
三、交通拥堵成因研究
城市交通拥堵成因研究是制定对策和解决问题的基础,也是关键。因此,研究学者非常注重成因分析。虽然在表述上有所差异,交通供给不足和需求过于旺盛之间的矛盾被认为是造成交通拥堵的主要成因之一。这里的交通供给不足包含交通供给的数量和质量两方面因素,需求旺盛的典型表现就是我国城市机动车保有量的大幅增长[7],但学者对交通供给不足多停留在定性描述,缺少定量分析。公共资源分布不均衡和城市功能布局结构失衡、静态交通不足是导致交通聚集的重要因素[8],但交通供给是绝对量不足还是相对量不足,是局部不足还是全面不足,是时段不足还是全天候不足,交通供需之间的差距有多大,相关研究成果不能准确表达。同时,也有学者提出对立观点。东京和首尔两个城市无论从人口数量还是机动车保有量都高于、人均道路面积大大低于我国城市,但交通拥堵现象除上下班高峰和周末等特定时间,道路畅通快捷[9],交通状况大大好于我国城市。这对交通供需矛盾造成交通拥堵的观点形成冲击。
于是,学者视角转向交通管理,转向公共交通,转向人们的交通意识,认为我国城市交通管理手段落后[10],公共交通发展滞后[11],交通意识淡薄[12]等是交通拥堵成因。应该看到,我国城市交通管理法律法规日趋健全和严厉,《道路交通安全法》《城市公共交通条例》和各城市出台的《城市公共交通规则》等法规为交通执法提供法律保障,雷达超速监测仪、公交车超速检测仪和无处不在的抓拍摄像头为交通管理提供了技术保障,市民对交通畅通的渴望为交通管理提供了舆论保障,就我国城市交通管理现状而言,管理手段落后已不能成为交通拥堵的主要成因。
公共交通发展相对于我国城市化的速度相对滞后,公共交通发展滞后表现在投入不足[13]、公交优先战略落实不到位、科技水平低[14]、基础设施不足[15]等方面。然而,又是什么因素致使上述不足或不到位现象的存在呢,学者没有给出答案。交通意识淡薄是交通拥堵成因成为众多学者的共识,反映出我国国情。同样的,是什么因素导致市民交通意识淡薄,没有学者深入研究。
四、交通拥堵治理对策
在成因分析的基础之上,学者提出治理交通拥堵的对策,为交通拥堵问题的最终解决奠定理论基础。
解决城市交通拥堵是一项综合性工作,大力发展城市公共交通,确保公交优先[16]成为众多策略中的首选。在发展公共交通的策略上,有学者更进一步指出应建立与城市发展相适应的多系统城市综合交通体系[17],在大城市中必须坚定不移地发展地铁,削减地面公共交通[18]。在技术层面,进行交通拥堵动态疏导[19],运用神经网络判别交通拥堵状态[20],加强交通拥堵理论和实践研究[21]和采用智能交通系统ITS[22]也为学者视为解决城市交通拥堵的重要技术手段。在政策层面,加大财政投入,加强公交站点建设[23],确保大众绿色出行优先[24],确保公交优先路权[25]等措施是公共交通可持续发展和解决交通拥堵的首要措施。2005年11月,“优先发展城市公共交通战略暨公交站场建设经验交流会”通过的《郑州宣言》达成了“公交优先”的共识,这是我国地方政府和公交企业的共识,也是我国公交在城市交通中发展的方向。总理也多次就优先发展公共交通作出指示。2012年底,公交都市建设在全国15城市进行试点。方向有了,城市公共交通优先发展也逐步得到落实,北京公交票价甚至只需几毛钱,公交出行的比例也有所提高,但小汽车出行所占比重也在提高,只有非机动车出行和步行所占比例降低了,这一现象的成因也值得探讨。
学者认为,与大力发展公共交通相对应,加强需求引导也是治理交通拥堵的有效对策。早在1920年代,英国经济学家庇 古(Pigou)就提出交通拥堵的经济学理论。以经济杠杆调节小汽车使用频率进行交通需求引导成为“提高小汽车购置税,征收城市道路拥挤税、环保税,大幅提高停车费” [26]和“提高燃油税”[27]等政策出台的理论依据。单纯从理论看,以经济杠杆解决交通拥堵问题具有很强的可行性,但此方法如同鲧治水一样,采取“堵”的方式,不可能从根本上解决拥堵问题,还会导致一系列社会问题。
单纯依靠扩大交通投资规模无助于解决交通拥堵问题,公共交通作为优先发展的交通方式必须与交通管理手段相结合才能发挥作用。理顺我国城市交通管理的体制,使交通管理以交通法规为准绳,以交通技术为支撑,以交通管理人员为主体,建立高效交通管理系统[28],加大交通违法监管处罚力度[29],加强城市道路监管力度[30]和加强绿色出行宣传、强化市民交通安全意识[31],交通管理才能见到成效,交通拥堵才能得到缓解。
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