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在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。
一、社区居家养老服务法律规制的基本理论
（一）社区居家养老服务的内涵与优势
据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。
（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础
社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。
二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题
（一）社区居家养老服务的法律制度现状
新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。
（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题
如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。
三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议
法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。
（一）完善立法及相关配套制度
从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。
（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策
引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。
（三）加强司法保障与普法宣传
在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的
四、结语
社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.
参考文献：
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截至2013年底，我国60岁以上老年人口已突破两亿人，占总人口的14.9%，其中65岁以上老人超过1.3亿。对于日趋老龄化的人口模式和日益严重的通货膨胀，老年人的赡养问题成为了一个艰巨的难题。“养儿防老”一直是中国传统的养老模式，然而，家庭模式的转变，由过去的多子女共同赡养转变为“4+2+1”的家庭结构，独生子女所面对的巨大的生活压力已成为了严峻的社会问题。为改善当下紧迫的社会现状、完善养老结构，在国外普遍适用的“以房养老”概念受到了我国社会的关注。
一、“以房养老”的概念
“以房养老”由上世纪80年代美国的一家银行创立，也被称为“住房反向抵押贷款”或者“倒按揭”。是指一定年纪的老人（一般为退休年龄）将自己的产权房作为抵押，由金融机构向其提供贷款，将房屋价值全部或部分转换为现金，以定期或一次性向借款人发放，在借款人去世后，该贷款到期并需要偿还，银行或保险公司收回住房使用权。这种养老方式被视为完善养老保障机制的一项重要补充，可以有效解决老年人现金拮据的问题，在一些发达国家已经相当成熟。
二、我国“以房养老”模式的发展
我国自提出对“以房养老”成立课题进行调研试点之后，国内一些大城市根据自身城市特点，推出了相关举措。倒按揭模式的雏形在我国初步被人们所了解。
南京汤山“温泉留园”第一个在我国内公开推出具有倒按揭性质的“以房换养”方案。该园规定拥有本市60平方米以上产权房、60岁以上的孤残老人，自愿将其房产抵押，经公证后可入住老年公寓，终身免交一切费用，而房屋产权将在老人逝世后归养老院所有。这一做法可以说是变相的倒按揭模式，但其实施效果未见理想。
2006年，上海的“以房自助养老”初定做法是：65岁以上的老年人，自愿将产权房出售给市公积金管理中心，交易完成并办理过户登记之后，中心将房屋返租给老人，租期由双方约定，租金与市场价等同，老人可按租期年限将租金一次性付与公积金管理中心。这个方案需要老年人和公积金中心签订买卖合同和后续租赁合同。可最后，此方案没有实行起来。
在几个城市试点均告失败之后，为了建立健全的养老保障体系，拓宽养老保障资金渠道，丰富老年人的养老选择。2014年6月17日保监会颁布《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》（以下称为《意见》），我国将在2014年7月1日起至2016年6月30日期间在北京、上海、广州、武汉开展老年人住房反向抵押养老保险试点。该《意见》规定60周岁以上拥有房屋完全独立产权的老年人，可将其房产抵押给保险公司，继续拥有房屋占有、使用、收益和经抵押权人同意的处置权，并按照约定条件领取养老金直至身故；老年人身故后，保险公司获得抵押房产处置权，处置所得将优先用于偿付养老保险相关费用。
三、试点引出的相关法律问题
我国现正处在“以房养老”模式全面推行的起步阶段，此次试点的结果会对我国养老体系的发展产生深远的影响。保监会颁布的《意见》无疑推进了我国反向抵押养老保险发展的进程，反向抵押养老保险涉及的相关法律问题值得我们深入探讨。
（一）抵押房产的继承权和保险公司的追偿权
反向抵押养老保险是一种将住房抵押与终身养老金保险相结合的创新型商业养老保险业务。投保人以自己的产权房作为抵押，向保险公司投保并签订保险合同。保险公司根据合同约定定期向投保人支付养老金直至投保人身故。之后保险公司对抵押房产进行处置，处置所得优先偿还保险公司所支付的有关养老保险相关费用，其剩余部分依然归法定继承人所有。与之前南京汤山“温泉留园”所尝试的“以房养老”模式转移房屋所有权，老年人只保留用益权有本质区别。此外，如果处置所得不足够偿还保险公司支付的养老保险费用，其风险由保险公司承担，保险公司不得向老年人的家属追偿。
（二）老年人合法权益的保障
此次试点的目标人群皆是60周岁以上的老年人，为了保障老年人的合法权益，保监会颁布的《意见》对参与该项目的保险公司资质审查、产品管理、业务宣传、销售人员管理、销售过程管理、信息披露等都做出了严格的要求。一是要求申请试点资格的保险公司必须满足一定的经营年限和资本条件，具有足够的偿付能力，经营状况和财务状况良好；二是要求保险公司在房产评估、抵押、后续管理等方面秉持公平公正原则，严格执行法律规定及合同约定；三是要求如实做好业务宣传，提示消费者抵押房产的后续评估、管理和处置情况；四是明确销售人员的资格，建立培训和考核制度；五是要求对参保客户做好甄别工作，确认投保人真实的意愿并给予至少30个自然日的犹豫期；六是要求保险公司每年定期向客户披露反向抵押养老保险相关信息包括年金领取情况，房产评估价值变动对年金领取金额的影响等。这些要求都是为了保护老年人的合法权益，从而使试点工作在公平守信的基础上良好的开展。
（三）政府的参与度与担保问题
此次试点工作是我国在养老服务领域迈开的一大步，但早在上世纪，美国联邦住房管理局就开展了反向抵押贷款项目的“以房养老”模式。政府提供担保，授权指定金融机构向符合要求的申请人发放贷款。中国此次的试点无疑也借鉴了美国模式。但是就保监会颁布的《意见》中，并没有明示政府如何参与到整个保险合同中。如前文所说，反向抵押养老保险是住房抵押与终身养老金保险相结合的保险业务，而抵押就涉及到担保问题。在美国的“以房养老”模式中，政府明确承担起了担保的角色，降低了金融机构的风险。但在中国的试点工作中，保监会虽然给出了《意见》规范管理保险公司的运作，合同的风险还是由保险公司承担。
（四）监管机制的构建
安全、正义、秩序、效率是社会养老保险体系的价值理念。安全正义在此次试点的养老保险中包含了几个方面的理解：老年人对保险产品及合同的正确认识，抵押房产价值的合理评估，养老保险费用的公平计算，信息披露的真实完善，以及老年人参保退保的权力主张等等。这些风险的存在无疑需要一定监管制度来保障其安全性需求。在这里，监管制度的构建应来自三个方面，保监会和中国保险业协会的外部监管，保险公司的内部监管以及社会监督，并在保险合同成立前，履行中，以及完成后三个时期做好有效适度的监管工作。同时，监管机制的构建也应包括对监管结果的处理，严惩违法人员和单位，保护老年人的合法权益，对受害人给予经济救济，相关机制的制定与完善有助于提升社会大众对此新事物的认可，是大力开展试点工作的基石。
（五）房屋产权问题
抵押房产获得养老保险还涉及的一个法律问题是有关房屋的产权。中国法律规定居住用地的土地使用权限是70年，70年之后抵押房屋产权要有偿续期。虽然目前投保人的预期寿命没有超过该年限，但潜在的续期费用加上房地产市场不稳定造成的房价震荡，都造成保险公司未知的巨大风险。如果保险公司由于规避风险而对房屋剩下使用年限的补偿估值进行低估，不仅降低老年人的投保意愿，也可能导致大量合同违约的情况发生，对投保人和保险公司都会产生不利的影响，也违背了“以房养老”模式构建的初衷。
最后，我国“以房养老”模式的构建仍在摸索阶段，相信日后该话题仍然会受到广泛的关注和讨论，而相关法律问题的明晰和制度的完善是其发展的必要路径。为了顺利有效的开展试点工作，奠定完善的法制基石具有至关重要的意义。
参考文献
引言：
我国法治教育宣传工作不断展开，为人们进行普法宣传做出了重要的贡献，这是我们不容忽视的地方。但是，法治宣传教育工作是否取得了良好的效果，需要一个客观统一的标准对其进行评估，以判断其是否产生影响，以及影响的大小。本文则是采用实地调查的方法，以上海市青浦区老年人服务机构的法治宣传教育工作为调查对象，以期望了解其法治宣传教育工作情况以及是否针对法治宣传工作建立了完整了评估体系，进而了解我国青浦区对老年人法治宣传教育工作的展开情况，以及老年人是否具有通过法律手段维护自身权益的意识，这都是本文研究的重要内容。
一、法治宣传教育工作评估体系研究概述
本次实地调查研究对象是青浦区的老年人服务机构，主要是青浦区的敬老院和老年人活动中心，尽管这些机构都是为老年人提供服务和便利的，但是其工作性质和对老年人提供服务的内容却有着明显的区别，因此各个机构对老年人法治宣传教育工作的重视程度有所不同。具体来说，主要分为几下几种情况：
（一）公立性质的敬老院
公立性质的敬老院直接由民政部门进行管理，其资金和设备主要是由政府拨款，因此其规章制度较为完整，以及对法治宣传教育工作重视程度较高，这从该院的宣传栏处的公示上便可有直观的认识。根据调查了解，公立性质的敬老院对于有关医疗方面的法律法规和《老年人权益保护法》宣传得相对较多，但是该宣传也仅限于宣传栏处纸面的张贴上，大多数老年人依旧不了解法律的内容，他们表示希望有较为正式的法治教育活动向其宣传与自身权益密切相关的法律。
（二）民办性质的敬老院
民办性质的敬老院的管理部门依旧是民政部门，但是其资金主要来源于对老年人服务的收费上，敬老院的宣传内容主要围绕该院提供的设施和服务上，对于法治教育的宣传较少，且内容主要是明确老年人在敬老院内生病受伤的法律责任。大多数老年人表示希望获得法治宣传的教育，以更好的维护自身的合法权益。
（三）老年人活动中心
老年人活动中心是为老年人提供活动场所的机构，是需要老年人自己承担费用的活动中心。该活动中心的性质决定了其缺少对老年人的法治宣传教育工作，但是活动中心为老年人提供计算机房，老年人可以通过上网的方式进行自我法律教育。但是，大多数老年人表示希望有专门针对老年人权益保护的普法教育宣传，让他们了解保护自己权益的法律工具，甚至成为维护自己权益的法律武器。
二、法治宣传教育工作评估体系调查研究过程中发现的问题及分析
通过对青浦区老年人服务机构法治宣传教育情况的调查研究可以知道，这些老年人服务机构几乎没有或少有对老年人的法治宣传教育工作，因此，自然没有建立针对老年人服务机构法治宣传教育工作的评估体系。这是本次调查研究中发现的最为重要且关键的问题，因为本次调查研究的对象尚没有真正建立起来，使得本次调查研究更加具有价值性。根据调查研究，可以分析出青浦区老年人服务机构缺少对老年人的法治宣传教育工作的原因主要有以下几点：
（一）宏观原因
1.对老年人权益保护的重视程度不够
上海市是人口老龄化程度最高的城市，在客观上促使政府相关部门对于老年人的关注程度在不断增加，针对老年人权益保护的法律法规也在逐渐出台，对于老年人提供的物质保障也在不断完善，但是对于老年人权益的保护程度依旧不够。主要表现在：《老年人权益保护法》被束之高阁，没有得到有效实施；不同区域的老年人享受的物质帮助情况并不相同；不同性质的老年人服务机构得到的政府帮助情况并不相同等等。
2.法治宣传教育工作并没有推广到老年人活动机构
尽管我国已经初步建立起法律体系，走上了依法治国的道路。十八届四中全会后，对于法治宣传的教育工作再一次被重视，依法治国、依法办事的观念深入人心，各种形式的法治宣传教育工作如火如荼地进行着，但是法治宣传教育工作的力度还不够强劲，并没有把法治宣传教育之风吹到老年人活动机构，让老年人活动机构成为了法治宣传教育工作的“死角”。
（二）微观原因
1.侵权问题是老年人服务机构最为关注的法律问题
老年人服务机构的宗旨是为了老年人提供服务，为老年人提供便利。由于老年人身体机能的特殊性，老年人服务机构对于老年人的健康问题尤为关注，并不希望在机构内部发生老年人身体健康受损的情况，这样会在老年人与服务机构之间产生侵权纠纷，容易让老年人服务机构陷入侵权赔偿的境地，因此，老年人服务机构为了自身的利益，也为了老年人的健康，更加注重对双方责任划分、医疗卫生等方面的法律问题进行宣传。
2.老年人服务机构资金的缺乏
老年人服务机构进行法治宣传教育工作是需要资金支持的，这对于民办性质的敬老院来说尤为重要。因为民办性质的敬老院的资金来源于向老年人收取的服务费用，其并没有充裕的资金去进行法治宣传教育工作，这在客观上阻碍了老年人法治宣传教育工作的展开。
三、对法治宣传教育工作评估体系调查问题的解决建议
对于老年人服务机构的法治宣传教育工作调查过程中出现的问题提出一些解决建议，以希望老年人服务机构能够提供更加全面综合的服务，让老年人了解保护自身权益的途径，更好地维护自身的权益，安度晚年。
（一）重视对老年人权益的保护
老年人是社会的弱势群体，他们为社会奉献一生，他们在年老脆弱时理应得到这个社会的关注和呵护。因此，应重视对老年人权益的保护，这种重视主要体现在三个方面：一是相关部门要注重对《老年人权益保护法》的适用，并制定具体的法律规范以保障其实施；二是逐渐健全对所有老人的物质保障上，以使其老有所依；三是将法治宣传教育工作推广到老年人服务机构中，让当事人了解与其自身权益密切相关的法治情况。
（二）为老年人服务机构提供法治教育宣传工作的资金
一、农村父母赡养中现存的主要法律问题
1．农村中女儿一般不尽赡养父母的义务
这是几千年来形成的一种习俗，至今在我国农村普遍存在。也有学者将此情形归结为“乡规民约”所造成的局面。尽管有现代化的法律作为强制性的后盾，但依然不能加以改变。当然，对于农村中只生育女儿的父母的赡养问题，女儿还是承担了父母赡养的义务，可以说这是传统习俗的一种重大突破。目前，上述问题主要体现在有子有女的农村家庭当中。而这种情形与我国婚姻家庭方面的法律是相冲突的。那么，如何妥善解决这一问题呢？
2.农村父母的精神赡养几被忽视
随着农村生产力的提高，生活水平的改善。大部分农村父母老年基本的物质生活问题得到了解决。但由于大部分子女在外打工，不少父母晚年过的是孤独的生活。特别是当配偶一方早逝的情形下，更是如此。根据《中华人民共和国老年人权益保护法》的规定，“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰籍的义务，照顾老年人的特殊需要。”因而，子女对父母的赡养就不仅仅是物质生活方面的，精神方面的赡养亦是生活中的一个重要组成部分。而且，它绝非是一个道德问题，更是一个重大的法律问题。因为随着我国农村养老保险等一系社会保障制度的健全与推行，在不久的将来，我国农村子女对父母物质生活的赡养必将让位于精神上的赡养。
3．有关赡养的法律缺乏可操作性
《中华人民共和国婚姻法》第二十一条规定：“子女对父母有赡养扶助的义务”，“子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利。”然而，究竟该怎么赡养？要达到什么样的标准才算尽到了赡养的义务？同时，何为“无劳动能力”？何为“生活困难”？既没有司法解释的进一步说明，也未见到相关的行政条例。如此以来，赡养义务的“自由裁量权”就掌握在子女的手中了！进而，多个子女赡养父母的纠纷就是必然的了。那么“老有所养”问题又怎能得到保障？
4. 赡养义务实质上的不平等
法律规定“子女对父母有赡养扶助的义务”，但法律未就子女赡养父母提供可资借鉴的具体的赡养规范。因而，在现实生活中，子女赡养的义务往往是平均分摊。假如某一父母有3个子女，则每一子女承担三分之一的赡养义务。这有点类似于民法中的“按份责任”。表面看来，似乎十分公平！但事实可能并非如此。譬如：兄弟俩的月收入分别为：500元和4500元；而赡养父母的生活费每月需要1000元。如果平均分摊的话，兄弟当中一人的生活费则为零，他将无法维持自己及家庭正常的生活开支。换句话说,他根本就没有赡养能力；此外，父母对子女的付出有多有少，虽然不鼓励人们去斤斤计较，但父母对子女法定义务外的重大开支，如高等教育费，在子女承担赡养义务时是否应加以考虑？
二、解决农村父母赡养法律问题的对策
1.完善赡养立法
（1）扩大赡养人的范围。根据我国现行法律规定，赡养人包括：①婚生子女、非婚生子女、养子女及有抚养关系的继子女；②孙子女和外孙子女；③由兄、姐抚养的弟、妹成年后，有负担能力的，对年老无赡养人的兄、姐有扶养的义务；④夫妻之间有相互抚养的义务。然而，法律没有将“子女的配偶”规定为赡养人，这样以来就产生了一个两难问题：我国婚姻家庭法规定，夫妻关系存续期间所得财产通常为夫妻共同财产，对重大财产的处理须经夫妻双方的共同意思决定，倘若做儿子的想孝敬父母但做媳妇的又不情愿；反过来，做女儿的想孝顺父母做女婿的又不乐意，如此以来赡养父母岂不成了一句空话！故而，作者认为应该将媳妇和女婿列为赡养人范畴，这样可避免“各顾各父母”的尴尬局面，减少、避免家庭赡养父母的纷争，为父母的赡养创造良好的环境。
（2）明确经济供养的标准。根据《中华人民共和国老年人权益保护法》的规定，“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰籍的义务，照顾老年人的特殊需要。”然而，法律没有明确规定子女供养父母的经济标准。一方面，没有规定父母亲应享受什么样的生活待遇？那么，老年父母的生活水平又怎能得到保障？另一方面，子女间贫富有别，如果不加区分地承担所谓的“按份责任”，子女在自己的生活尚成问题的情况下对父母的赡养又谈何容易？诚然，中国农村家庭经济状况“千差万别”，要制定一个统一、具体的标准比较困难。但只要我们主观上认识了这一问题、重视了这一问题，就能够找到妥善解决这一问题的办法。譬如：不能在全国制定一个统一的标准，能不能以县级或市级行政区域为基础制定一个统一标准？常言道：“清官难断家务事。”我想，缺乏裁判的标准是最重要的原因之一。
（3）建立赡养监督机制。“徒法不足以自行”。一套完美的赡养法律制度也只能为保护被赡养人提供一个良好的法制条件。没有健全的保障机制，最终也只能是流于形式！正如上文所言，依中国人的传统观念，赡养问题被视为是“家务事”，在农村更是如此！所以，在我国将赡养纳入法制轨道的今天，赡养问题依然没有引起足够的重视，更没有建立健全的赡养监督机制。也正因为如此，农村的赡养问题依然很严重！一方面，缺少此机制使得老年父母的生活缺乏保障；另一方面，也时常因此而酿成家庭悲剧，引起不少的其他社会问题。为此，作者认为：应以村、乡或镇甚至县为单位，建立农村家庭赡养评估体系，及时监控农村老年父母赡养状况，及时督促子女主动履行赡养义务，并从法律上规定相关行政单位及社会组织的权力与职责。
（4）加强赡养人的法律责任。我国涉及赡养问题的立法主要有：《婚姻家庭法》及《老年人权益保护法》。但《婚姻家庭法》未就赡养人未尽赡养义务的法律责任做出具体规定；《老年人权益保护法》虽就此做出了规定，但只有两个法律条文，而且只就刑事责任做出了规定，作者认为，应补充相关的民事责任与行政责任。譬如：子女对父母的赡养应尽连带责任；对不尽赡养义务的子女可采取警告、罚款甚至拘留的行政处罚措施。这样以来，父母的赡养问题就有了法律的保障。我们也可借鉴新加坡的做法。新加坡在1994年8月推出了《赡养父母法》，将赡养父母这一人类道义上的责任上升为每一个公民必须遵守的法规，规定凡拒绝赡养父母或资助其年迈双亲和处于贫困状态的双亲者，处以1万新元罚款或判刑1年。
2.正确处理好乡规民约与法律的关系
（1）乡规民约与法律冲突的必然性。首先，不论我们今天的社会显得有多“现代化”，相当的乡土农村仍具有一定的分散性和封闭性，仍处于与中心城市相对应的边远地带，国家法律对乡土农村的调控还有一定的距离和难度。再加上国家法律宏观、抽象的规定，与乡村生活相对疏离；而乡规民约微观、具体的规定，产生于乡土，与乡村生活比较贴近。村民从需求和情感上更加倾向乡规民约，乡村生活也更多地适用乡规民约。这样，就乡村而言存在着两个权力系统和两个制度系统。在运作过程之中，必然产生一些碰撞和冲突。其次，尽管我国现行法律体系在逐步完善，但执法的力度还远远跟不上立法的进度，也就是说法律的涵盖面不充分，特别是在一些老、少、边、穷的农村，法律的供给越不足，国家权力的控制亦越弱。对于村内的事务，村民求助于法律不如求助于乡规民约便捷、有效。这样，乡规民约的地位就凸现出来，社会权力在乡村的影响必然加强。最后，国家法律和乡规民约追求的法律价值不同是导致冲突的根本根源。作为国家法律来说，它注重和追求的是法理秩序，而乡规民约注重的是道德和人伦的礼法秩序。国家法律代表的是一套国家装置，而乡规民约体现的是一套社会装置。所以说国家法律与乡规民约的冲突是理想与现实的冲突，是现代与传统的冲突，是观念与实践的冲突，要达到二者的完全融合，或者说乡规民约向国家法律的转换，还需要一定时间和磨合的过程。
（2）解决乡规民约与法律冲突的途经。首先，国家法律要给乡规民约一定的生存空间，让其在生存空间中走出一条自己的解放之路。具体到农村赡养问题中来，则应做好以下两方面的工作：①充分发挥人民调解委员会的作用，将农村父母赡养的纠纷尽量以和解的方式而不是以诉讼的方式解决；②在人民调解委员会调解失败、当事人坚持的情形下，人民法院也应针对女儿一方的具体情形区别对待。譬如：女儿一方受过高等教育、现在城市工作或在农村国家行政或事业单位工作的，可按人民法院受案的一般方式结案；而对身为农民、被告方的女儿而言，则应充分发挥人民法院庭前调解的作用，尽量以调解方式结案。如此以来，既考虑了国家法律的权威性，又照顾到了农民的情感。从而将法律的要求融入乡规民约，使农村女儿赡养父母渐变为一种“习俗”。其次，在目前还难以做到国家法律与乡规民约不冲突的情况下，尚需做好以下几方面的工作：一是完善立法、加强司法解释。乡规民约虽然在《村民委员会组织法》中提出来了，但有关法律对乡规民约所承载的“村庄治权”或者“内生的公共权力”缺乏承认和界定，以致在实践中难于把握。因此，有必要在《村民委员会组织法》中或通过最高人民法院的司法解释做出明确规定，以有效避免乡规民约与国家法律的部分冲突；二是加强农村法制宣传与教育，从根本上改变农民的传统观念，使农村女儿赡养父母的观念深入人心，最终消除农村父母赡养方面与法律冲突的社会现象。
作者单位：衡阳师范学院经济与法律系
参考文献:
[1]于红梅．赡养问题的法律思考[J]．内蒙古民族大学学报，2002，5：1-2.
中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278（2016）01-120-02
目前，我国有1.76亿老年人，其中80周岁以上的高龄老年人1899万，失能老年人1036万，半失能老人2123万，他们都不同程度地需要社会为其提供照料服务。作为世界上老年人口最多的国家，实现老年人口合法权益的全面保障，避免潜在的老龄人口的的安全风险，是构建和谐社会的重要因素。面对已经到来的老龄化社会，从立法和司法的角度将老年服务并入法制化的轨道，是缓解巨大养老服务需求，加快社会养老服务事业发展的必要措施。
与此同时，当前我国家庭规模日趋小型化，从扩大家庭变成以核心家庭为主，还出现了很多新的家庭类型，如丁克家庭、单亲家庭等等。子女面临的养老问题以及越来越多的双职工家庭的出现使得女性“原有的职业”不再是照顾家庭，主要家庭成员特别是女性积极参与社会经济生活，使得照顾老人的工作需要通过其它途径来完成。而中国人在传统观念上认为孝敬父母就应该在家中侍俸，因此社区养老也成为越来越多人的选择。
一、济南市基本社区养老模式
（一）居家养老模式
当前一般社区的养老模式为居家养老，我们在调研过程中了解到，许多济南市民都采取居家养老模式，如有需要可以通过居委会联系家政服务机构上门服务。此种养老模式较为便捷，但是对于忙于工作的子女们来说，难以及时应对突发状况，且由于较分散，社区很难集中开展社区服务，也缺少足够的人员进行每家每户的上门服务。
（二）社区日托服务
社区日托，即是在白天将老人统一托管给社区专门的养老机构，老人们可以得到社区提供的休闲娱乐服务，如有需要会提供餐饮。在调研过程中，我们了解到许多社区在日托方面养老经验比较丰富。日托服务不仅是在白天为老人们提供娱乐休闲活动，同时也会为残疾老人提供上门服务。因此，为白天照顾这些老人，许多社区聘请低廉的志愿者，或者是与高校合作，倡导大学生社区服务。
（三）社区养老院
即在社区内建立养老院，老人缴纳一定的费用。
二、社区养老中存在的法律问题
首先，国家对养老机构、养老中心、托老所、老年公寓等相关机构的定位、登记、管理无统一法律、法规的规定，只有地方标准。其次，各地对养老机构的登记条件标准均严格限定在30张床位。以北京市为例，依《北京市养老服务机构管理办法》（北京市人民政府令第63号）第七条，设置养老服务机构应当具备以下条件：有符合规定的固定场所和设施；其中床位不得少于30张；收养的老年人的人均居住面积不得少于5平方米。但在2014年，山东省民政厅出台了《山东省养老机构设立许可办法》的通知，其中第六条第六款规定了养老机构的设立条件为10张床位以上，相比于以前，这无疑是一种巨大的进步，鼓励了社区养老，但是由于社区老龄化严重，社会保障救济不足，在调研过程中我们发现济南市的社区仍存在着10张床位一下的小型“养老院”，即作为一种社会救济行为。这样的“养老院”却无法依法登记为“机构”，多数都不登记或登记为家政服务。这样，从政府角度，无法掌控社会对养老服务的实际需求情况，因而造成了医疗护理，志愿服务等一系列问题；因无法登记为养老服务机构所以无法享受到政府给予一般社会养老机构的福利待遇，如财政补贴及税收优惠；从百姓角度，针对普遍存在的小规模社区养老机构没有统一的规范及标准存在，无法保障自身的权益，其境遇异常尴尬，亟需相应的法律、法规界定其主体身份与资格，规范市场准入与行业标准。
其次是法律对社区养老服务机构的管理我国目前无论是社会养老服务机构自身，还是国家对于社区养老服务机构，均没有统一的标准。缺少健全的管理体制和评估体系。
对于社区养老服务机构来说，由于其建于社区，更贴近老年人的日常生活，实际提供的服务琐碎而繁杂，没有统一的规范与标准。纵观各社区，为老年人提供的社区养老服务多种多样，包括代购物品和应急医疗救助等服务；为高龄、患病和残疾老人提供上门医疗服务，或陪医、陪聊、助浴等服务；定期上门为高龄、失能老人提供就医、家政、电话问候、突发事件处理等服务。利用社区服务网点场所，为老年人提供文体娱乐、休闲聊天、法律援助和医疗保障等各种服务；发动各级各类志愿服务组织义务为老年人提供生活照料、精神慰藉、医疗保健、法律援助、政策宣传等多种形式的社区服务。
这些服务并没有统一公认的类别名目，更没有细化的操作规范与标准。老年人对于社区养老服务机构的选择多数依靠于口口相传及对社区养老服务机构的自身管理标准的信任。而没有统一的规范与服务质量认证标准，各个养老服务机构水平就参差不齐，社会及政府监管就无处着手，最后直接导致的结果是老年人的权益无法更好地得到保障。
所以通过我们的社会实践得出既然社区养老机构已属普遍存在的社会现象，作为政府及立法部门应客观面对这一情况，积极从社区养老机构的建设、管理、人员培训等方面完善立法、司法，从法律上给社区养老服务机构制定统一、可操作的标准。最重要的是同时建立惩罚体制，让社区养老服务机构能够在实际运营中实现有法可依与违法必究。
再次是社区养老中的资金问题，政府财政投入少，缺少宏观的管理和规划，社会力量投入较少。
在2014年山东省出台的山东省关于资助社会办养老机构管理办法（试行）中规定第三条第六款规定养老机构设置床位50张（含50张）以上，每张床平均建筑面积不低于10平方米，因此对于新兴的社区养老机构很难达到如此标准，因而陷入了资金困难的问题。而在许多社区养老中，众多无人赡养的老人都依靠社区捐款或者是一些微薄的社会福利政策，这种缺少资金的现象严重限制了社区养老的发展，未能起到丰富社区老人文化精神生活甚至是基本的生活保障的要求。
因为资金不足，便引发了为老人服务机构以及人员专业水平差，临时聘用机率高且没有相应的稳定性。通过调研发现，济南市社区养老服务的工作人员包括专职工作人员和志愿者两部分，其中专职工作人员主要为所在社区具有一定劳动技能的下岗职工和临时聘用人员，志愿者多为本社区低龄老年人和大学生等。二者在社区服务时缺少相应的专业能力和服务态度，并不具备专业技术能力。其次，在社区养老服务中，工作人员流动性大，也限制了社区养老模式的发展。
三、小结
面对当前严重的老龄化问题，由于社会地位不高，专业化水平低，行业发展缓慢以及政府投入过低导致了社区养老服务水平低，质量差的现象，我们需要积极采取相应措施，探索适合我国国情的最佳养老模式。我们应当科学确定社区养老服务的内容和方式，加大政府对于社区养老的保障力度，加大资金投入，同时也能强化对社区养老服务的资金保障和监督管理。这需要我国政府进一步探索，积极改进。因此国家应该出台相应的立法活动，完善社区养老制度，为更多的社区老人谋福利，保障其权益的实现。
参考文献：
[1]郝洪蕾.我国现有社区养老模式探析――以济南市现有养老模式为例[J].才智.2012（11）.
关键词：老年人；法治宣传；权益保障；立法
一、上海市老年人法治宣传教育已初具规模
（一）上海市关于老年人权益保障立法已初步完善
十八届四中全会明确说明这样一个事实：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”法治宣传的对象应该是每一个公民，每个人都有获得法治宣传教育的机会。
上海作为人口老龄化最为突出的城市，其对老年人权益保障的相关法律规定已初步完善，在2015年6月18日上午，《上海市老年人权益保障条例（修订草案）》修改二稿提交市十四届人大常委会第二十一次会议进行审议，此次提交审议的条例修订草案对适用范围、支持家庭养老、长期护理保障、老年照料护理需求评估制度、促进医养融合发展、医疗支持养老服务、既有居住建筑适老性改造、发挥老年专业人才作用等方面作了进一步的修改。1上海对于老年人权益保障已有专门立法，并将不断完善，为老年人提供了法治宣传教育工作的蓝本。
（二）上海市关于老年人权益保障已有的宣传教育途径
1.社区普法――法治知识的传播
一般情况下，在上海小区的宣传栏上都会看到有关法律知识的宣传，尤其是与社区居民自身利益密切相关的。该种形式为休闲时间较为充裕的老年人，他们对于这些信息的接收程度要比其他人相对要高一些。当然，社区的普法活动也会在居委会的牵头下进行组织，由居委会提供场地，法律专业人员提供专业知识的讲解。一般情况下，该种形式的法治宣传活动的观众往往是老年人。
2.媒体传法――法治环境的熏陶
我们生活在被媒体包围的环境之中，“眼”可以看电视，这里有相关政策、法律的信息；可以看报纸，报纸一般会涉及关于法律的报道；可以看新媒体，如微博、微信关于法律问题的推送等。“耳”可以听到广播之声，可以通过电视等渠道捕捉到想听到的信息；“身体”可以感受发生在身边的事情，用身边形形的例子积累对法治的认识。老年人在平时的生活中，通过传统媒体与新兴媒体的方式了解最新的法律动态，并遴选出对自己有益的信息。
3.大家说法――法治理念的交流
老年人茶余饭后会小范围的聚在一起，彼此之间会进行一些家长里短的闲聊，与其日常生活相关的法律案例也会通过这样小范围的讨论而得以传播；同时，他们也会交流与其权益保障的相关法律，大家可以共同学习，法治氛围在此小范围得以产生。
二、建立老年人群体法治宣传教育工作亟需解决的几个问题
（一）如何化法治宣传教育为法律维权工具
在法治宣传教育席卷全国的时候，上海作为老龄人口最为庞大的城市之一，对老年人的法治宣传教育也在进行不同程度的开展，法治宣传教育的广度和深度在且不论，老年人至少知道可以有法律作为维权的工具，但是知道法律与运用法律是两个层面的事情。即使他们对法律有需求，但碍于客观原因他们无法将接受的法治宣传教育转化为解决自身问题的工具，那么法治宣传教育将失去其存在的实用功能。
（二）如何平衡老年人对物质需求和法治宣传教育需求之间的关系
一般来说，老年人希望自己的老年生活能够安稳，他们首先希望的是满足基本生活需求，即为满足老年人的物质需求；在老年人物质需求基本得以满足的前提下，老年人才有可能进一步寻求精神需求，如参加各种文体活动，或者了解一些关于老年人权益保障的法律规定，为自己谋权或者为自己的老伙伴出谋划策。老年人物质保障的问题依旧是管理老年人群体的重难点问题，在该问题没有得到有效解决的时候，如何有效开展老年人法治宣传教育工作依旧是个难题，因为不是没需求，是还没“轮的上”这个需求。
（三）如何在法治宣传教育大潮下不忘老年人群体
法治宣传教育席卷我国是大势所趋，尽管老年人占有上海总人口较高的比例，但是经过相关调查发现，对老年人的法治宣传教育开展得并不明显。尽管可以在老年人服务机构和社区看到法治宣传教育工作的影子，但是与对其他对象的法治宣传教育工作相比，老年人这个群体的确被我们所忽视。老年人是人口基数庞大的群体，同时，他们也是弱势群体，需要社会公众对其给予充分的关注，但很显然的是，老年人群体是在被关注，但是法治宣传教育工作确亟待加强。
三、关于老年人群体法治宣传教育工作的几点想法
（一）对症下药――有针对性内容的法治宣传教育
法治宣传教育工作是一项系统、繁杂、专业、针对性强的工作，针对不同群体而展开的法治宣传教育是有所侧重的，如针对青少年主要进行《未成年人保护法》、《刑法》中关于寻衅滋事、故事伤害、抢劫、等内容的讲解。老年人则不同，对涉及自身权益事项，需要了解《老年人权益保护法》及地方法规；对与子女财产争议的需要了解《民法通则》、《物权法》、《婚姻法》和《继承法》等。因此，不能盲目的针对老年人开展法治宣传教育，而是有所侧重，满足其对法治的需要。
（二）自我诊治――理解吸收于身有益的法治教育
的喜爱。
老年“幼儿园”：
在西班牙首都马德里有一个专为65岁以上老人准备的“第三年龄幼儿园”。凡是愿意到这里来“入托”的老人均由工作人员负责接送。每天早晨上课以前，老人们要在一起吃“团聚饭”，上课时学习的是老年保健知识和保健操。在这里，老人们没有孤独的感觉，在工作人员的悉心照顾和精心安排下，使他们仿佛又回到了童年。
老年公园：
目前，日本的老年人越来越多，为应对已经来临的老龄化时代，日本政府在公园增添了一些适合老年人健身的器材，它们既安全可靠，又能使老人得到锻炼，这些无疑为老年人开辟了更多的活动场所。
老人商店：
俄罗斯首都莫斯科郊区有一家独特的老人商店，它分售货和订货两个厅。这里的与众不同之处是，所的服务对象主要是参加过卫国战争的、已经退休的老人和受伤残疾的老战士。
老人公寓：
瑞典斯德哥尔摩的老人公寓位于居民区内，是专供有独立生活能力的退休老人居住的。在这里居住每月要付房租，但可以像在家里一样，自己上街买菜、做饭。与普通公寓不同的是，所有的房间都没有门槛，以防老人绊倒；马桶、澡盆比较低矮，并带有扶手；考虑到老人弯腰不便，炉灶、烤箱等用具的高度均适合老人站立使用，甚至可以上下升降；阳台、窗户较大，可让老人多晒太阳等等。老人公寓还有一支训练有素的“家庭护理员”队伍，可以随时为老人提供帮助。
老人法律咨询：
在泰国首都曼谷有一个专为老年人服务的法律咨询办事处，在这里，老人们可以免费咨询与自己相关或想要了解的法律问题，办事处的工作人员会耐心地予以解答，并相应提供合理的建议，受到了老年人的欢迎。
老年巴士：
说法一：缺席的儿女 缺席不了责任
在采访中，我注意到，在这些赡养纠纷案件中，被告都是多个，但总有一两个或多个不出现在法庭上。
针对这种现象，张弘解释说，在法律规范层面，我国有乡绅里正、家族长老解决家事纠纷的法制传统，而诉辩式的庭审等诉讼程序和举证责任等规定，使被动参加诉讼的被告不愿和家人“对簿公堂”，更不愿进入充满对抗的、高成本的诉讼程序。在利益考量方面，未尽赡养义务的子女一般都有自己的家庭利益与其他赡养义务人之间的利益需要平衡；而诉讼的迟延性可以使其推迟义务履行期限。因此，有的被告故意不参加诉讼以实现自身利益最大化。但民事诉讼法规定：人民法院对必须到庭的被告，经两次传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以拘传。被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。也就说，生活中不孝的儿女可以以各种方式缺席老人的赡养，但法律绝不允许这种情况的发生。
说法二：生活困难是不赡养的理由吗
我仔细研究过这些赡养案例。有些被告上法庭的子女说不是不想赡养父母，但自己生活困难，父母要求的赡养费超出了自己的承担能力。那么什么情况下子女的赡养义务才能免除呢？按照我国的相关法律规定，未婚或离异的成年子女无经济收入、丧失劳动力或不能独立生活的；已婚的成年子女本身无经济收入,其家庭的收入不足以维持当地基本生活水平的；父母对子女有严重犯罪行为等。
谈到这个问题时，张弘说，生活困难的标准是相对的。关键是中华美德、家庭责任和社会责任的问题。我市有一批低保对象及其他保障对象，而诉讼至法院的赡养纠纷并非低保人群纠纷，为什么？中国人孝义为先的美德使然。
所以你千万不要以生活困难为由不赡养父母，因为他们比你还要难。
说法三：老年人应谨慎处理自己的财产
这是一个我特别想提的问题。因为我注意到，张老太自己曾经有两套住房，但都被几个儿女卖掉了，房钱也没落到她手里。如果老太太当年能守住自己的房子，也不至于落到老无所养的地步。
张弘说，需赡养老人的财产往往就是栖身的房屋。在处理财产时老年人可按照法律规定的遗嘱方式处理，或者以遗赠扶养协议等方式来解决自己的养老问题。老年人在处理这方面事项时可以选择法律服务机构（例如公证机构）和法律人（例如律师）协助。同时老年人要特别注意，不要优先选择生前转移所有权（特别是赠与形式）的方式处分自己财产，而是选择亡故之后财产分配形式。这更有利于老年人解决自己的赡养问题。
而在农村，一些老年人的承包地也会成为子女争夺的对象，所以老年人在处理自己的承包地时也要谨慎。
说法四：老年人的精神赡养不能忽视
就这两天，在网上看了一条新闻，说一位84岁的空巢老人生病住院，病愈后不愿出院，因为医院热闹，家里冷清。
随着社会的发展，家庭越来越向小型化发展，年轻人可能无暇照顾老人。老人更需要精神归属。关于老年人的精神赡养也就成了一个越来越热的话题。去年老年人权益保障法在修订时，拟将“常回家看看”入法，在社会上引起热烈讨论。
张弘说，有关精神赡养的问题在老年人权益保障法和一些地方法规中有一些倡导性规定，司法实践中也有些判例支持老年人精神赡养的诉求。这些都反映出“法律是道德的底线”的提法。但是，国家司法资源的紧缺和诉讼的对抗性特点，决定了司法权应当尽可能减少对此类纠纷的干预。从当事人角度讲，就是尽可能选择亲友和社区、街道、人民调解组织等非诉讼方式在诉讼外调解解决。否则，即使老人赢了官司，却输了情感。
中图分类号：D901文献标识码：A文章编号：1009-0118（2012）05-0112-02
一、我国老年监护的立法立足点考量
迈入21世纪以来，我国已经进入了老龄化社会。按照联合国的最新标准，若一个地区65岁老人占总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会。根据1999年到2010年我国国家统计局第六次人口普查数据的数据显示，我国国内60岁以上人口已经达到1.78亿，65岁以上的老人呈现逐年增加的趋势，而且我国老龄化无论是增长速度还是比重上都超过了世界老龄化速度。
在老龄化问题当中，老年人的权益保护是重中之重。老年人因年迈而导致行为能力减弱、缺失而无法处理自己的事务带来了潜在的法律隐患，而同时随着老年人口群体规模不断增加，可以预见的是因此引发的纠纷也会不断增加。我国老龄化社会现状直接决定了老龄监护立法迫在眉睫。
老年监护问题的范畴，不仅涉及覆盖个人家庭范围，还涉及社会国家全体。老龄监护不仅仅是对民事主体能力制度上的补全，也是对民事权益上的调整，更是对社会整体利益上的综合平衡。关于这点，可以从我国目前的老年看护中窥见一二。我国老年人的看护来自于社会养老和家庭养老。具体来说，社会养老由社区养老机构、公办和私立养老院三种来源组成。家庭养老则是由老年人其子女等家庭成员完成赡养义务。由于无论是我国的养老机构还是养老院，都不具备相应的体制和规模能够承担起日益增长的养老需求，于是社会养老的重担就转移到了个人和家庭之上。家庭养老的模式之下，家暴、虐待遗弃还有诈骗老人的案件屡见不鲜。老年人的权益在制度不健全的情况下不仅无法保护，甚至无法主张。老年监护的立法，应当确保的首先是老年人自身的权益不受侵害，其次还应当确保个人、家庭、社会公平的分担养老责任。因此，老年监护立法，应当立足于从主体上对社会资源上的重新整合配置进行进一步的立法维护。
二、国内外的老年监护制对比分析
我国传统以来在家族家庭当中起到统领地位的是宗法思想，其所强调的是长幼有序，尊卑有别，家长在家庭中享有绝对的话语权，家庭成员统统附属于家长。因此家庭相关概念中不存在监护一说。直至1986年《民法通则》颁布，我国的监护制度体系才在真正意义上建立起来。
我国《民法通则》当中对民事能力的界定划分较为传统：以18周岁作为一般界线，年满18周岁者具备完全民事行为能力，18周岁以下者又再在10周岁到18周岁的区间内认定符合者为限制民事行为能力人，10周岁以下者为无民事行为能力人。另外《民法通则》还对精神疾病方面的民事行为能力和其监护作出了相应的规定。成年精神病人在被法院宣告后，成为无行为能力人或者限制行为能力人，由监护人为其权益进行民事行为，受到监护制度的保护。
纵观《民法通则》全文，结合其立法本旨来看，并没有把老年人作为需要特别的对象加以看待。这种做法无疑忽视了事实上老年人的行为能力弱化现实。老年人的行为能力欠缺并不能能使老年人群体迈入《民法通则》中的监护保护的大门。监护制度本身实际上应当能够发挥积极作用，解决意思能力减弱或者缺失情形下的法律问题。我国《民法通则》在成年人监护范畴内，只承认精神病患这唯一一种类型。也就是说我国受监护制度保护的成年人，仅包括精神病人。
我国对老年人权益保护的相关立法除《民法通则》以外，还有《老年人权益保障法》和《继承法》。就这两部法律来看，里面的内容虽然是直接涉及老年人权益保护，但是并没有对老年监护拟定相应的具体可操作具有指导意义的措施。比如《老年人权益保障法》规定：“老年人养老主要依靠家庭”。实际上由于独生子女政策的大力推行，目前中国家庭尤其是城市家庭，已经进入“4-2-1”倒金字塔式结构。这种结构之下，家庭养老的实现具有相当难度。而且，空巢老人随着国内的就业人口迁移也日益增多，子女通常不在年迈的父母身侧。当老人出现重大疾病急丧失意识需家属签署同意书时，往往会出现无人授权的现象。谁能替老人作出决定？此问无解。老年人权益难以得到彻底全面的维护和保障。
总而言之，老年人因为其生理心理衰退而造成潜在的问题，并没有为现行的立法所觉察和预防。
一、引言
我国农村人口众多，截至2015年底，农村人口60346万人，占全国人口总数的43.9%，60岁及以上的老年人口22200万人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。农村老年人口的增长，加剧了农村养老压力。我国农村养老保险法律制度起步较晚，20世纪80年代末才开始推进农村养老法律制度试点工作，但试行效果并不理想。
二、我国农村养老保险的现状
随着我国城镇化的发展，大批农民工进城务工，农村剩下的大多为留守老人。农村青壮年劳动力的流失、老龄人口的增加使传统的土地养老和家庭养老功能进一步弱化。我国农村地区主要依靠家庭养老，虽然有养老院，但入住对象大都是五保户和孤寡老人，而且一般有子女的农村老人以入住养老院为耻，认为子女不孝顺才住养老院。在现有的农村养老院中，大多缺乏养老服务的标准化基础设施及养老服务专业化组织，养老服务资源城乡分配不合理。自2009年新农保实施以来，参保人数日渐增多，2014年实现了农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，截至2015年末，我国城乡居民基本养老保险参保人数达到50472万人，比上年末增加365万，其中农村养老保险覆盖率已达到80%以上。农村参保人数增加，参保率逐年提高，使农村社会养老基金产生较多盈余，新型农村社会养老保险体系也得以建立。我国不同地区经济发展存在较大差异，地方政府经济实力不同，对农村养老保障支持力度不同，从而产生了同一档次的农村养老保险，在不同的地方，领取的养老金数额不同，产生了养老保险金差异较大的现象。
三、我国农村养老保险存在的法律问题
（一）农村养老保险保障水平不高
虽然目前大部分农民参保了新农合，但部分农民思想守旧，深受“养儿防老”思想的影响，只关注眼前利益，不愿参保或选择最低档新农保缴费。这与地方政府宣传工作不到位有关，部分农民对新农保存在较多疑问，这些疑问长期积存下来，影响了他们参保的积极性。从政府补贴层次来看，不同档次的缴费标准，农民最终得到的政府补贴差别不大，导致了农民选择最低档次的缴费标准，无法保障未来生活的基本需求。
（二）新农保基金筹集渠道窄，政府财政压力大
新农保的基金来源有三条渠道：政府补贴、集体补助及个人缴费。政府补贴额度不高，集体补助仅在经济发达地区的农村集体才会兑现，因此新农保基金个人账户主要依靠政府补贴及个人缴费。据国家统计局的相关资料，我国农村60岁以上的老人中，80%以上的经济支持主要来自家庭，包括老年人自己的收入和积蓄，以及子女或其他亲属的经济赡养。但大部分农民选择最低档的养老保险档次，有些丧失了劳动能力的人及其他无收入者，甚至连最低档次的费用都无力缴纳，其老年生活堪忧。因此，迫切需要政府提高财政补贴力度。
（三）养老保险法制保障不完善
我国农村养老保险法律保障不完善，立法层次较低，且不成体系。我国还没有出台专门的《农村养老保险法》，各地有关农村养老保险法律主要为《新型农村养老保险资金管理办法》《县级农村社会养老保险基本方案》《新型农村社会养老保险试点指导意见》以及2011年出台的《社会保险法》。除《社会养老保险法》之外，其他与农村养老保险有关的法律文件立法层次较低。《社会保险法》虽然首次将新农保纳入法律，有利于保障农村老年人的合法权益，但该法对农村养老保险的规定限于原则性规定，对新农合的参保范围、资金来源、支付待遇、资金运行监管等方面都未做出具体规定，这为新农保的实施带来了困难，各地只能根据本地政府的政策规定实施新农保。
（四）养老保险基金保值增值难
目前，新农保已基本普及，养老金账户余额也越来越高，管理好养老金余额事关农村老年群体的切身利益。但新农保的个人账户资金管理模式单一，基金保值增值难。新农保养老金由政府管理，但各地政府管理水平参差不齐，管理方式落后，缺乏专业化的投资理财团队，且社会监管机制不明晰，难以保障新农保养老金的安全性及收益率。将新农保养老金存入银行，虽然安全性较高，但收益率低；如将养老金投入股市和债市，虽然收益率高，但伴随的风险也高。落后单一的新农保资金管理模式，导致新农保养老保险基金保值增值难度加大。
四、解决我国农村养老保险法律问题的对策建议
（一）加强宣传工作，营造农民自觉投保较高档次养老保险的氛围
虽然现在农村地区基本是全民享受养老保险待遇了，由于养老保险是“先付费、后享受”，大部分农民由于对保险的专业知识知之甚少，部分农民对养老保险持不信任的态度，因而选择最低档次的养老保险投保。因此，各地政府部门应加大宣传力度，深入各地农村，采用“三下乡”节目、设免费摆摊咨询点等通俗易懂、农民易接受的方式，或是在农村的赶集日宣讲养老保险知识、目的及意义，帮助广大农民了解养老保险知识，转变其旧观念，使其自愿参与购买较高档次的养老保险，为以后的养老提高保障。
（二）大力发展农村经济，加大国家对新农保基金的财政支持力度
1.加大对农村发展的支持力度，使集体补助落到实处旅游资源丰富的农村地区可以发展乡村旅游经济，提高当地收入；积极吸引投资者前来本地开发，建议对投资农村集体企业的投资者给予优惠政策；鼓励本村农民承包荒山、荒地，促进农村土地的合理使用。村集体可以从发展旅游经济、村集体企业的收益以及土地承包费中提取一部分资金，作为农村养老保险的补助资金，使农村养老保险的集体补助发挥应有的作用。2.实行国家补贴与个人缴费挂钩个人缴费部分一般按个人经济能力缴纳，但目前大部分农民都只缴纳最低档次的保险费。为激励农民购买较高档次的养老保险，建议将国家补贴与个人缴费挂钩，即个人缴费越高，国家补贴力度越大。这样，能有效激励大部分农民选择高档次的标准缴费，提高养老保障。3.提高基础养老金水平目前，我国已将农村社会养老保险与城镇居民养老保险进行合并，但农民收入较低，城乡之间仍存在较大差距。随着农村老年人口的日益增长，国家应加大对农村养老保险的补贴力度，提高农村基础养老金，并通过立法确定具体的补贴比例，同时将老年救助和老年福利纳入养老保险体系内，提高农村老年群体的养老保障水平。
（三）扶持辅助养老模式，构建多层次、差异化的农村养老保障体系
农村养老事业是一项庞大的工程，国家应从整体上调控，除保障五保户、孤寡老人等弱势群体的养老之外，还应投入更多的财政支持，在广大农村修建养老院，使更多的老年农民能够入住到养老院，安度幸福晚年生活。地方政府也可以扶持开发新的养老模式。1.PPP养老模式采用PPP养老模式，由政府等公共部门与私人部门签订PPP合同，为成立项目公司提供法律保障，政府部门主要负责提供土地等建设养老机构的公共资源，制定与项目建设有关的政策法规和对PPP项目给予一定的补贴。PPP合同的另一方为私人部门，主要负责提供建设养老机构所需的资金，以及负责建设、管理和运营养老机构等事宜。2.土地养老模式采用土地养老有两种运行模式，一是对于部分农村孤寡老人、丧失劳动能力者及其他无收入者，可以考虑将其自留山、自留地及宅基地承包给其他人，收取一定费用以维持生活。二是由上述人员将自留山、自留地及宅基地回收村委会，由村委会统一安排修建村养老院，配备护理人员及一些娱乐设施，供其居住。这样，既解决了土地的闲置问题，又解决了部分农村老人的养老问题。3.互助养老模式互助养老模式一般以村或社区为单位，由村委会和居民共同出资，修建养老院，居民视出资情况，入住养老院时缴纳相应的费用或不缴费。入住养老院的老人分为两个层次，第一层次者为无劳动能力者，但生活尚能自理；第二层次者为稍年轻的农村老年人，具有劳动能力，这部分人负责照顾第一层次者及其一日三餐，打扫卫生等，维护养老院的日常生活。第二层次者的劳务可以折算工资，也可以作为资本存入互助养老模式的“时间银行”，等到自己步入老年时可以享受同等时间同等养老服务的待遇。
（四）拓宽农村养老保险基金的投资渠道，提高其收益率
目前农村养老保险基金的投资渠道主要是存入银行或是购买国库券，收益较低。为提高其收益率，可以将其投入到风险较低的建设项目上，如投入到发展乡村旅游经济、在水资源丰富的地方投入建设中、小型水电站等项目，这些项目相对其他行业风险较低，收益快。
（五）完善立法、加快立法进程
2001年张某(男方)曾经是某外企工作的白领,收入颇丰,在婚前自己一次性付全款购买的一套商品房,后来他与陈某(女方)喜结良缘,共同生活了5年,后女方提出离婚,男方也同意,但就房产问题没有达到一致意见,双方诉讼至法院,后法院认定此房产是男方张某的个人财产在离婚诉讼中不进行分割,对双方共同生活期间的其他财产依法进行了分割。
说明:按我国婚姻法第18条规定一方的婚前财产是个人财产,同时按最高法院司法解释这样的财产“不因婚姻关系的延续而转化为夫妻共同财产。”由于我国以前曾有司法解释规定夫妻个人的财产在经过一段时间后可转化为共同财产,但这样的规定目前已经废止,这样的个人财产转化为共同财产的情况已经不会产生的。因此无论本案中张某夫妻共同生活多长时间,张某在2001年个人购买的房产仍不会转化为共同财产。需要强调的是,目前有些老年人再婚时其实也涉及类似法律问题,如有的老年人在丧偶后要再婚,但又顾虑自己的房产会因双方生活一段时间后变成双方共同财产,如果离婚再面临分割,其实按前面讲的法律原则,这一情况不会出现。
另外,上面讲的案件涉及到的是私产房,如果是公产房,则情况可能就不同了。请看另一案例,男方赵某婚前承租了一套公产房,后与女方李某结婚,双方共同生活了五年,期间因为家庭经济条件一般也并没有购买这个房产的产权,后双方因家庭琐事产生矛盾,男方起诉离婚,女方同意离婚,但提出要求获得此房产的承租权,后法院经过审理判决此房产归女方承租,给男方适当补偿。同样是房产也是婚前获得的,为什么这个房产在离婚时就分割了,这要详细分析。首先,这两个房产的性质不同,前面第一个案例中张某的房产是私产房,产权属于公民个人所有,后边赵某的房产是公产房产权属于国家所有,赵某获得的只是这一房产的承租权、居住权。其次,这两个案件适用的法律规定不同,前一案件适用的是婚姻法,后一案件中适用的是最高法院的一个司法解释《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》,这一司法解释规定,“婚前由一方承租的公房,婚姻关系存续5年以上的” 双方均是可以主张承租权的。也就是说这样的情况下的承租权双方可以分割,“承租方对另一方可给予适当的经济补偿。”从这个案例中可以看出离婚案件中对于房产的分割,要详细分割,看似相同的房产,仅是细微的变化,案件的结果就大相径庭,如果有了这方面的争议必须仔细小心,否则失之毫厘,差之千里,如有这方面的法律问题,事先咨询律师是非常必要的。
