党建引领 ；自治；共治
[关键词]
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）04-0056-03
中共上海市委“1+6”文件中基层社会治理突出了党的领导核心地位，党建引领既要贯穿于基层自治共治的全过程，也要为基层社会治理提供必要的组织保障和平台资源。
（一）党建引领基层自治共治的内涵。党建引领基层自治共治就是在基层党组织的带领下，充分发挥基层党组织的领导核心和党员的先锋模范作用，通过搭建基层社会治理平台，完善民主决策机制，形成呼应群众诉求的治理导向，推动利益相关者通过民主协商的方式对公共事务进行有效治理。
党建引领基层自治共治的基本内涵包括：党建引领的引导者――基层党组织；党建引领的基础――参与基层治理的各主体之间平等协商，建立相应的民主协商机制；党建引领的形式――组织引领、价值引领、专业引领、示范引领和项目引领；党建引领的目标――一是完善基层治理组织化体系，提升党建引领的领导力。要构建党组织引领下的群众自治和社区共治组织化体系，规范组织程序，引导基层有序治理。二是完善基层服务多元化体系，提升党建引领的号召力。党组织要动员社会各方参与基层治理，完善以基层群众诉求为导向的全方位的公共服务体系。三是完善基层党建区域化体系，提升党建引领的协同力。通过区域化党建发挥基层党组织的整合功能，推动社会治理与社区参与有序协同。四是完善基层工作网格化体系，提升党建引领的有效力。把基层治理的末梢推移到楼组和宅基，提升党组织密切党群关系、有效凝聚基层群众的能力。五是完善基层党建项目化体系，提升党建引领的统筹力。通过党建项目的体系化运作，补齐党建短板，创建基层党建品牌，提升基层党组织的统筹谋划能力。
（二）党建引领基层自治共治的工作机制。党建引领的机制要求把党组织嵌入基层自治共治体系中，通过愿景价值、组织载体、评价示范等引领主导，实现社区公共资源与基层自治共治的有序对接。
具体包括：1.愿景引领机制。基层党组织通过提出基层社会治理的目标、规划，进而主导整合不同治理主体和社会资源。2.自治保障机制。基层党组织要牢牢把握基层自治的领导核心地位，通过对基层治理人、财、物的主导发挥对基层社会自治的领导作用。3.嵌入式工作机制。基层党组织要善于l挥党员在基层自治团体中的核心骨干作用，通过党员作用发挥来实现引领。4.柔性引导机制。基层党组织立足有效宣传和社会核心价值塑造，善于用文化建设的载体实现精神引领。5.服务渗透机制。基层党组织要立足服务换取认同，通过服务建立党组织在基层社会中的地位和权威。6.评价约束机制。基层党组织通过党组织和党员的严格管理来实现组织保障，通过表彰先进和资源分配来主导基层社会治理的方向。
基层党组织发挥党建引领自治共治的支撑体系包括人的要素、价值要素、组织要素、制度要素四个层次。
（一）人的要素。1.一个牵头抓总的好书记。书记是基层社会治理中落实党建引领的第一主体和责任人，基层党组织的领导核心地位和党支部的战斗堡垒作用要靠一个有想法、有能力、有责任、有担当的好书记来牵头抓总。2.一支坚强有力的好队伍。党建引领基层社会治理需要一支坚强有力的治理团队，吸纳熟悉自身社区特点、居民需求、存在问题的社区治理能手。3.一群乐于奉献的基层骨干。基层社会治理是高度依赖群众信任的基层骨干来实现的。可以给待遇、给荣誉、给位置，建立合理的制度，辅以有效的机制，放手由他们组织公共活动。
（二）价值要素。1.一套价值塑造引领体系。基层社会治理中利益多元、诉求多样，谋求共识相当不易。党建引领要通过润物无声的力量，抓住群众关注的兴奋点，在群众喜闻乐见的活动中潜移默化地塑造和引领社区风尚。2.一种服务群众的问题意识。基层党组织在设计平台和载体时要紧紧以问题为导向，善于把居民群众的诉求和治理的难题通过项目设计来解决，体现基层党组织服务群众的方向引领。3.一套基层自治共治的评价指标。基层党组织搭建各类自治共治项目的评选激励平台，通过评价监督实现对基层社会治理的话语权和主导权。
（三）组织要素。1.一个大党建格局的组织架构。党建引领必须要靠党组织、党支部、党员三者的有机结合，纵向上形成区委、街镇党工委、居民区党组织三级相互联动的工作体系，横向上推进街道社区和驻区单位党建的协作互补，将党组织的领导核心作用、党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用切实融合在一起。2.一套分层分类的平台建设。在区级层面，要因地制宜，合理引导；在街、镇层面，构建社区代表大会、区域化大党建和党建服务中心等实现资源整合；在社区和村居层面，要构建以社区党组织为核心，由居委会、业委会、物业公司、社区民警、条线部门、社会组织以及驻区单位参与的社区议事平台。3.一批独具特色的党建品牌。要将党建工作品牌化最终凝聚共识、激发活力。对经过实践检验且具有推广价值的项目，对已经成熟的经验和做法，形成制度，适时推广。
（四）制度要素。1.一个权责清晰的顶层设计。相关部门需要加快建设与基层治理机制相适应的法律体系，制定系列制度文件规范各方行为和权力边界，规定政府、社会组织、社群及个人的权、责、利关系。2.一套高效运转的体制机制。基层党组织在化解矛盾、维护秩序、改善民生、推动发展的过程中，要提前谋划，制定明确具体的总体规划和年度计划。在议题引领方面公共化、在协商平台方面广泛化、在规则制定方面导向化，形成基层党建齐抓共管的工作协调机制、完善基层党建工作的考核机制、健全对基层党务工作者的激励机制等。3.一系列雄厚有力的财力支撑。区级及街镇层面每年要在财政预算中安排关于社会治理的专项资金，为开展基层社会治理工作提供财力支撑，同时做好财政的审计监督工作，确保资金落实到位。
上海市松江区党建引领基层自治共治工作还存在着如下不足：
一是引领意识上弱化。部分基层党组织书记对党建引领基层社会治理的重视程度不够，习惯性更多关注经济指标的完成，弱化了基层社会治理工作，对党建引领这一关键更是不甚重视。二是工作职能上泛化。部分基层党组织不清楚党建引领的具体内涵和范围，部分基层党组织把党建工作和居委会工作混为一体，甚至用居委会工作代替党建工作。三是队伍建设上虚化。部分治理团队的整体能量没有得到有效激发，内部职能分工存在壁垒，很多时候疲于应付上级交办的工作任务，没有时间和精力深入基层调研、了解群众所需。四是平台建设上类化。部分基层党组织在设计平台载体方面习惯于照搬照套，效果大打折扣。五是体制机制上空化。党建在基层社会治理中发挥引领作用的体制机制还不完善，比如说在职党员双报到制度，还存在可供完善的空间。
党建引领基层自治共治中之所以出现乏力和疲软，根本性的原因在于参与动力上软化，参与动力机制不健全，具体表现为三个层次。首先，书记带头人的引领力不足。其次，党员参与社区的热情不足。再次，驻区单位参与共治的互动不足。
（一）价值引领：多元背景下共识凝聚与党建感召力。1.宣传指导，做权威信息的者。依托新媒体和互联网+党建，通过社区微信公众号、QQ、APP等平台，注重宣传党建工作和形象塑造，及时沟通回应热点事件，主导社区舆论导向，团结引领意见领袖发挥作用。2.文化引领，塑造社区建设的精神家园。依托居民自治文艺团队，通过文艺演出塑造社区精神，把核心价值观融入社区精神，引领基层社会风尚。3.党员示范，培育社区党员的模范群体。通过社区党员榜样的带动，尤其是领导干部的参与，通过各种激励手段表彰优秀党员，扩大党员公益认领的通道，带动社区骨干、志愿者、社会人才等参与社区公益。4.评价主导，监督评估强化组织权威。党组织要掌握监督评估主导权，对基层社会自治共治各类主体给予评价表彰，通过监督评估激励树立党组织威信和话语导向。
（二）组织引领：党建引领组织覆盖与示范导向。1.党组织功能定位牵头抓总。基层党组织书记要有第一责任人的担当和领导自觉，必须坚持党组织的领导核心地位，通过牵头抓总发挥领导核心和战斗堡垒作用，善于成为基层社会治理的领导核心。2.党建引领支点“全覆盖”。党建引领的支点应设置在党支部层面，网格和楼组作为最小单元打通党建“最后一公里”。城市社区与农村情况不同，农村地区党建区域面积大，适合建立“村居党总支―片区党支部―网格党小组”三级党组织网格体系。城市居民区相对集中，适合建立“街道党工委―居民区党支部―楼组党建”三级组织网络体系，强化基层党支部的号召力。3.阵地建设突出服务引领。依托党建服务中心的牵头协调功能，引领统筹工青妇开展工作，建立“党建服务中心―党建服务站―党建睦点”三级党建阵地体系，在社区形成“党支部领导团队―党员融入团队―团队凝聚群众”的服务引领体系。4.书记带头人孵化先锋群体。建立“书记班长―党务工作者―党员志愿者”的队伍体系，可成立一批明星书记带头人工作室，发挥其辐射孵化的“传帮带”功能，形成分层分类的党务人才队伍。
（三）自治引领：党的领导贯穿于“四位一体”自治全过程。1.自治议题的策划者。在“四位一体”的联席会上居民区党组织要掌控会议议题的提出，党组织要主导会议决策方向和内容。2.前期介入的主导者。居民区党支部对业委会、社区自治团队等的成立和人员选定提前介入，依照程序提前策划沟通协商掌握党员和居委会干部符合条件的优先进入业委会的提名权。3.组织嵌入的培育者。在社区自治团队中渗透与培育党员负责人、联系人，保证自治组织团队组织引领。4.规则制定的领头者。基层党组织牵头，带领自治组织协商制定自治公约、议事规则，引领自治程序，不可放任自流。5.议事平台的召集者。居民区党支部要主导议事会、听证会、评议会平台，召集主持会议，并善于广泛听取民意，组织动员居民有序参与基层自治。6.利益矛盾的调解者。面对自治中的难题和分歧，基层党组织要扮演老娘舅的角色，在尊重依法自治的前提下，通过自治平台化解基层矛盾，运用掌握的行政资源协调各方利益寻求最大公约数。
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0124-02
党的十八届三中全会将全面深化改革的目标确定为：完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系与治理能力现代化。“治理”包括法治、德治、自治、共治等内涵综合施策的科学管理，更加注重社会多元主体的共同管理，“治理”的核心是处理好政府、市场和社会三者之间的关系，社会事务需要政府、市场和社会各自分担、共同分担。
一、安徽基层社会管理与服务体系建设的改革探索
进入“十二五”以来，安徽科学确立创新社会管理目标，努力构建符合时代特征、安徽特色的社会管理体系，推动美好安徽建设迈出坚实步伐。
（一）突出重点扎实推进社会管理“工程项目”建设
安徽紧紧围绕社会治理创新“工程建设”，统一规划，整体推进，突出重点，不断提高社会管理科学化水平，初步形成具有安徽特点的社会管理新格局，为加快安徽经济社会发展和美好安徽建设提供了保障。
（二）调整改革行政区划，夯实社会治理基础
安徽为适应新的历史时期经济社会发展和基层社会治理的需要，加快深化行政区划调整改革，理顺管理体制，使得基层服务功能进一步优化，既增强了区域经济发展的凝聚力和辐射力，又对全省基层社会管理和服务体系建设产生积极的影响。
（三）积极探索基层社区管理体制――“安徽模式”
为适应社会管理工作向基层延伸的需要，安徽不断探索推进社区组织管理体制改革，社区自治功能不断增强。探索出基层社区管理体制改革“铜陵模式”，其核心是将原来的“区――街道――社区”三级管理调整为“区――社区”模式。创新社区服务与管理组织新架构；贴近需求，服务重心下移；强化居民自治，推进基层民主管理。合肥市蜀山区西园街道根据省会城市情况，积极探索“2+2+2+X”基层管理与服务模式，即：社区党委、居委会（2个组织）+社区工作站、社会工作服务站（2个平台）+社工、社会组织（2个主体）+多种居民服务需求项目（X项目载体）的运行模式。有效建立起社区服务的组织平台、服务社区的人才队伍和服务社区居民服务项目，走出了一条基层公共服务新路子。
（四）创新社会组织管理，促进社会组织健康发展
近年来，安徽积极谋划、主动作为，既积极引导社会组织发展，又依法规范管理，初步建立了层次有别、分类指导、富于创新的社会组织政策体系；形成了布局合理、结构优化、功能完备、充满活力的社会组织发展体系；基本健全了登记审批、年度检查、等级评估、执法监察四位一体的社会组织监管体系。
（五）农村基层社会管理与服务体系建设步伐加快
安徽围绕“美好乡村建设”为重点的农村发展与服务体系建设“五大工程”。即：实施村庄建设工程、环境整治工程、兴业富民工程、土地整治工程、管理创新工程。建立以基层党组织领导核心、村民自治相结合，以乡镇政务服务大厅为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程网络服务体系。
二、安徽基层社会治理亟待突破的问题及原因分析
安徽省基层社会管理改革与服务体系建设取得较大成功，积累了许多成功经验，但仍存在一些亟待解决问题。
（一）行政区划制约基层社会管理与服务水平的提高
不合理的行政区划制约城乡基层管理创新与服务体系建设。典型表现为区划结构不合理，“市县同城”，市辖区规模过大，行政区域与管理幅度错位等问题给社会管理和服务体系建设带来了新挑战。既有国家总体环境与历史的原因，又有利益格局、城乡统筹发展不足、改革滞后的因素，加上经济发展长期以农业为主的发展定位，决定了现行行政区划严重影响基层社会管理创新。
（二）安徽省基层社区建设与服务能力差距较大
安徽虽然涌现了铜陵改革街道体制扩大社区职能实践，合肥市西园街道发挥社区社会组织作用搭建基层公共服务平台的新模式，但全省多数没有改革的地方体制弊端依然存在。“铜陵模式”仍然面临问题。社区承担的责任与职能不符，一方面政府部门仍然有很多工作需要在基层落实，另一方面基层社区仍然习惯等着上级布置安排工作，改革后社区居委会越来越承担着过重行政负担。政府公共服务项目不断向社区延伸，使得社区承担了大量政府公共服务和城市管理职能，行政化倾向越来越严重。社区社会组织发展不足，政府服务难以转移。专业社工人员短缺、责权利不对等。社区居委会、业主委员会和物业管理企业关系不顺，财政来源单一等。合肥西园街道“2+2+2+X”模式改革缺乏政策依据，与省委、省政府办公厅文件精神明显相违等。“美好乡村建设”积极推进，但与城市基层管理与服务水平比较差距仍然较大，统筹城乡基层社会管理体系建设不足。
（三）安徽省社会组织发展不充分，职能发挥不够
社会组织发展空间不足。全能政府管理体制，重社会管控、轻社会自治的惯性思维，限制了社会组织生存与发展的空间。社会组织培育政策不健全。社会组织的社会管理与服务能力比较薄弱，政府对社会组织的财政支持十分有限，没有建立以契约式公共服务为特点的公共服务购买机制。社会组织行政化倾向严重，制约了社会组织健康发展和发挥作用。社会组织自律、自治能力的欠缺阻碍其成长并承担社会责任。社会组织党建体制不顺，造成社会组织党建工作与业务登记管理工作“两张皮”。社会组织管理服务力量薄弱，造成各级社会组织登记管理机关处于疲于应付。
（四）安徽当前城乡社区自治存在共性问题
一是管理主体越位。居（村）委会“行政――自治二重性”使其更多的是“政府的脚”，而不是“老百姓的头”。二是管理客体缺位。更多介入政府事务，而非本辖区内的公共事务和公益事业；社区工作是任务导向而非需求导向；社区内部的公共事务很难被列入议事日程。三是管理途径错位。更多服从上级的指示命令，而非政府指导下的群众自治；自上而下而非自下而上。缺乏居民参与的机制，该管不管或没有能力管，居民对公共事务缺乏管理意识和管理能力，社区缺乏凝聚力等。
（五）基层服务体系建设任重道远
全省各地的基本公共服务体系建设差距很大，目前，全省十六个市仅合肥市出台了《合肥市“十二五”期间基本公共服务体系规划》，省级规划也尚未能出台。仅此可以看出，加强基层服务体系建设，促进城乡基本公共服务均等化任重道远。
三、创新安徽基层社会治理与服务体系建设的对策思考
（一）借鉴国内外基层社会管理与服务体系建设成功经验
国内外成功经验，对安徽省的启示。如：美国的城市基层社区管理模式。特点：基层政府的职能明晰、责任落实到位，基层政府直接面对居民群众，承担着基层社会管理的全部事务。政府提供公共服务，居民参与决策，居民须承担社会管理义务。北京模式：将社会管理融入网格管理，居民安全感明显增强，幸福感增加，居民参与意识上升。成都市在深化城乡社区治理机制方面、陕西省在基层社会管理基础建设中抓好“顶层设计”方面都积累了非常成功的经验。借鉴成功经验，尤其需要改革完善：一是社区改革、社会组织建设方面重点提高自治功能。二是尊重居民主体地位、调动其参与的积极性。三是努力培育居民责任意识、履行社会管理义务。
（二）进一步深化行政改革，科学合理调整行政区划
进一步积极稳妥地做好安徽基层行政区划改革调整工作，逐步形成设置科学、布局合理、服务高效的基层行政区划体制。推动城乡经济社会一体化，促进产城一体化建设，促进城乡统筹协调发展，最终实现经济发展与社会管理服务一体化。
（三）深化基层社会管理改革，发挥基层服务主体作用
积极探索基层社会管理体制改革，大力加强城乡社区建设，把社区建设成为党依法执政、政府依法行政、居民依法自治的城乡基本单元。注重基层，立足基层，加强群众组织和社会组织自我管理、自我服务的能力建设。
（四）加快推进安徽各类社会组织健康发展
围绕政府机构改革与职能转变，改革对社会组织管理，为社会组织发展松绑，切实下放社会组织的管理权限，加快实行政社分开；完善培育政策、促进社会组织服务能力提升，建立购买政府购买社会组织服务机制，加大财税支持社会组织发展力度，提升社会组织自身建设水平，完善社会组织内部治理；加快社会组织自身人才队伍；改进党建工作，理顺社会组织党建管理体制，指导社会组织党建工作；完善法律监督、政府监督、社会监督和自我监督相结合的监管体系；推进社会组织等级评估。
（五）不断完善丰富安徽特色的社区治理新模式
以铜陵市社区改革、合肥市西园街道分别探索实践取得的成效，进一步总结、完善、丰富、提炼社区管理体制、办法与规律，通过已取得的改革经验，从基层基础抓起，从解决服务居民的手段和路径入手，找准切入点，积极行动，以构建基层公共服务体系为总目标，立足社区，大力发展社区社会组织，引导其参与社区服务；构建起社区“两委两站”运行模式――“2+2”，组建由专业社工牵头的社区社会工作服务站，以社区党委为核心、居委会民主自治、社区工作服务中心、社工服务站管理服务架构。实现社区职能承接，政府职能退出，社区自治能力壮大，街道人员分流的格局。
（六）创新基层社会资源管理，夯实社会管理基础
《谈治国理政》第三卷第三章学习心得体会一
在《谈治国理政》第三卷第三个专题《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》一文中，指出，贯彻落实全会精神，必须紧密结合已经部署的各项改革任务，形成一体推动、一体落实的有效工作机制。
在职党员下沉社区、服务群众，是推动社会治理和服务重心向基层下移，提供精准化、精细化服务的一项重要制度。然而，活动内容单调、活动组织不畅、活动流于形式，让一些社区在职党员的承诺悬于半空。充分发挥在职党员资源优势，推进党建统领下的社区治理一体化进程，应当架稳工作机制之梯，让在职党员的承诺从承诺栏落下来，化作服务群众的生动实践。
组建临时党组织，让组织统领机制强起来。指出，提高社区治理效能，关键是加强党的领导。在职党员来自不同单位，相互协作困难多，仅靠社区党组织牵领、协调，难免力不从心。社区党组织可依据在职党员所在小区、楼栋的数量分布，组建临时党支部或党小组，强化党组织一体化统领机制。临时党支部或党小组根据在职党员的优势特长，将其编入政策法规宣讲组、社区发展议事组、邻里纠纷协调组等，实现人尽其才；通过工作微信群加强彼此沟通，实现任务部署、信息交流；加强与社区党组织沟通，盯住社区治理重点、难点，组织发动、合理安排，上下畅达、反应迅速。从而构筑社区党组织统领、临时党组织召集、在职党员行动的工作格局，切实把在职党员紧密团结起来，筑起一个个特殊战斗堡垒，让党员的先锋旗帜插遍社区治理的每个角落。
实施“菜单式”服务，让闭环服务机制转起来。群众的需求随时随地、各式各样。在职党员最大限度地提供服务，需要定岗定责定任务，实施“群众下单，党组织派单，在职党员接单，群众反馈回单”的完整闭环服务，让帮扶精准，让效果可查。社区党组织要依托社区服务信息化平台，让群众需求、任务分领、情况反馈、效果评价等实现在线管理，提升在职党员参与社区治理的管理水平。同时，社区党组织应常与临时党支部、党小组协商，围绕重大活动安保、垃圾分类、物业管理以及辖区内特殊家庭、特殊人员的定向帮扶，实施党员排班、分组包户，合力解决治理热点难点，有效避免形式主义，让在职党员的先锋形象竖起来，让社区治理的成效“燃”起来。
打通沟通渠道，让反馈评价机制硬起来。参与社区治理，是每一名在职党员的应尽义务，应当成为在职党员日常考核的硬指标。客观评价在职党员服务社区的效果，需要打通相关党组织与社区群众之间的沟通渠道，让评价硬起来、实起来。一是完善在职党员社区服务信息化平台管理，及时了解群众反馈意见，对定向帮扶情况进行督促、指导；二是对在职党员参与治理活动定期在社区内公示，接受群众监督，增强党员自律；三是社区党组织与在职党员单位党组织加强沟通合作，对在职党员严格教育、定期考核；四是表彰先进典型、宣传优秀事迹，扩大影响，强化引领。从而把党的领导延伸到社区治理的“最后一米”，让党员承诺彻底从承诺栏走下来，化作百姓满满的获得感。
《谈治国理政》第三卷第三章学习心得体会二
在《谈治国理政》（第三卷）中提出要继续完善党和国家机构职能体系，阐明了深化党和国家机构改革的重大意义。总书记指出，深化党和国家机构改革，是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构，是贯彻落实党的决策部署的一个重要举措，是全面深化改革的一个重大动作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。
基层是党和政府联系人民群众的纽带、服务人民群众的平台，完成组织架构重建、实现机构职能调整，不能仅限于解决“面”上的问题，还需真正发生“化学反应”，坚持推动机构职能优化高效，推动全面深化改革纵深发展，向基层延伸，构建基层治理新格局，进一步改革和完善基层管理体制，推动治理重心下移，夯实基层基础。
精准赋权，完善基层治理的工作机制。当前基层由于权限不足、不准，经常在治理过程中陷入“看得见的管不着”“权小责大”的低效困境。科学精准赋予基层治理和服务权限是基层治理高效运行的必要条件。对于机构编制部门，需要不断推动乡镇（街道）赋权扩能，按照“依法下放、能放则放、权责一致”原则，加快制定赋权清单，通过推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层，强化基层党建、基层治理、服务群众的机构和力量。同时理顺“条块关系”，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，细化完善基层权责清单，实行乡镇（街道）和村（社区）职责准入管理制度，科学规范“属地管理”，防止借属地管理的名义层层向基层转嫁责任，切实减轻基层负担。
完善基层社会管理和服务体系的重要性与紧迫性
社会管理是通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。加强我国社会管理，推进社会管理创新，迫切需要完善基层社会管理和服务体系。
第一，基层社会管理和服务体系是社会管理及其创新的基础。我国社会建设和管理的重点在基层，只有打牢基层基础，社会主义和谐社会这座大厦才能牢牢矗立。在我国，城市社区自治组织和农村村民自治组织是完善社会管理的最基础环节，城乡社区是社会的基本单元和重要细胞，社区管理和服务是促进社会和谐的重要基础性工作，是加强和创新社会管理的重要内容和突破口。城乡社区管理的成败，关系到政府角色的有效转变与公民社会的发展，关系到政治的稳定和社会的进步。基层社会管理和服务体系是我国社会管理体系与公共服务体系的重要组成部分。现代社会管理体系是由党委、政府、社会组织、群团组织与企事业组织、基层自治组织、公众在社会管理过程中形成的多元共治体系。通过完善基层社会管理和服务体系，推行参与式、合作式治理，可以为公民参与社会管理特别是社区管理创造便利条件。
第二，完善基层社会管理和服务体系，是解决各类社会矛盾与问题的迫切需要。当前，我国正处在社会转型与改革发展的关键时期，影响社会稳定的各类矛盾不断增多，城乡社区因公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业管理、干群关系等问题引发的呈持续多发态势。我国的各类问题和社会矛盾，集中发生在基层特别是城乡社区。城乡社区是社会的细胞、前沿和缩影，是社会的基本单元。随着经济社会发展，越来越多的“单位人”加快向“社会人”、“社区人”转变，大量非公有制企业、社会团体和民办机构在街道社区落户，离退休人员、失业人员、外来务工人员等大量涌入社区，社区日益成为各种利益关系的“交汇点”、各种社会矛盾的“聚焦点”、各种社会组织的“落脚点”、各种社会群体的“聚集点”、反映社情民意的“晴雨表”。城乡社区是维护稳定的源头，是整个社会和谐稳定的基石，把矛盾解决在基层，问题就不会积累起来。完善基层社会管理，把工作的着力点放在社区和基层，把各种社会矛盾和问题化解在基层社区，可以最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，从而为整个社会和谐稳定和国家长治久安打牢坚实基础。
第三，完善基层社会管理和服务体系，是改变社会管理薄弱状况的迫切要求。综合地看，我国社会管理的薄弱环节主要表现在基层。我国基层社会管理主体不健全，基层党政组织社会管理职能有待提高，群众组织、社区组织建设滞后，企事业单位社会管理责任不清，公民参与社会管理渠道不畅。城乡社区还普遍面临资源匮乏，配套支持难以满足社区治理需要的问题。社会管理尚未实现全覆盖，一些地方如城市商务楼宇、集体宿舍、城乡家庭出租屋及城乡结合部存在管理盲区。完善基层社会管理和服务体系，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，可以消除社会管理的空白点和薄弱环节。
加强基层社会管理的基础建设
完善基层社会管理和服务体系，首先要以城乡社区为重点强化基层基础建设，夯实社会管理的基础。
第一，要加强基层组织基础建设。理顺政府与城乡基层组织关系，努力提高居委会、村委会的基层社会管理与服务能力，增强基层自治功能。以加大投入为“助推器”，在人、财、物等各方面加大基层投入，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，保证有人做事、有钱办事。提高居委会、村干部基本报酬，提高基层组织运转经费保障水平，加快基层组织阵地建设。
第二，要加强基层资源基础建设。整合基层社会管理资源，将政府各有关部门工作机构下设、工作力量下沉、工作重心下移，人、财、物向基层倾斜，创新服务方式，延伸服务触角，使之真正贴近基层、服务群众；将政府在人口、就业、社保、民政、卫生、文化等方面的社会管理和公共服务职能、服务资源覆盖到社区，把政法、、司法等与群众关系密切的职能部门整合起来，联合办公；探索建立基层社会管理和公共服务综合平台，推进“一站式”服务，提高为社区居民提供公共服务的效率和水平，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。积极推动共青团、妇联、工会、企业、社会组织等各种社会力量参与到基层社会管理和服务中来。创新治安管理与社区管理、市场管理、行业管理等有机结合的新模式。创新社区与企业的协调管理模式，形成社企同抓共治的社会管理新局面。构建学校、家庭、社会联动工作机制。有效动员和整合各种群防群治力量，形成人人参与的群众安全防范工作格局。从政策导向、力量配置、经费装备等方面向基层倾斜，增强基层实力，充分发挥其第一道防线的作用。
第三，要加强基层网格基础建设。推进基层社会管理的扁平化管理、网格化管理。扁平化管理是指将社会管理的层级压缩到最小。网格化管理是指在管理区域内实行坐标分布，每一个人、每个居委会、每个街道都按照坐标的区域进行数字化管理，从软硬件上加强社会管理。通过基层网格基础建设，使各种社会力量和公众纷纷参与到社会管理和服务中来。例如，北京市东城区将每个社区划分为2到5个网格，整合配置网格的“七种力量”：网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员。又如浙江省舟山市积极构建“网格化管理、组团式服务”工作模式，把全市43个乡镇（街道）划分为2464个管理服务网格，并通过双向选择的办法，确定每个党员联系10户～20户普通群众；以网格为单位，建立城乡并举、条块联动，专兼职结合、结构合理的网格服务团队，并根据团队成员的岗位职责、专业特长、年龄结构等因素，进行科学配置、优化组合，使服务团队具备较全面的管理服务能力。
第四，要加强基层信息基础建设。整合各类信息资源，搭建基层社会管理信息化服务平台。加强以社区实有人口与实有房屋为重点的信息采集工作，做到小区不漏楼、楼栋不漏户、户不漏人，并将人口与房屋信息统一录入社区公共信息平台，实现与政府各部门的信息共享，使公安、计生、劳动、民政等部门都可以依托基础信息库，用信息化手段推进社会管理。例如，深圳市南山区桃源街道巧妙地将人口与地理信息系统运用到社会管理中，建立数字化信息处理平台，该平台的信息以航拍地图为基点，结合计生IPS系统的人口管理信息与出租屋管理系统的编码信息形成了一个完整的信息网络体系；根据辖区内的居住人口状况、出租屋套数、社区管理工作难易程度等情况将辖区划分为113个网格，并设置了数字化“一格三员”，即1名社区工作站在编工作人员、1名综合协管员、1个办事处挂点科室，分别担任网格管理员、网格协管员、网格督导员，作为街道社会管理的基础。
强化城乡社会自治组织的社会管理与服务功能
完善基层社会管理和服务体系，重点是强化城乡社会自治组织的社会管理和服务功能。改革开放以来，我国不断加强城乡社区自治组织建设，取得了长足的进展。2010年底，已在全国8.7万个城市社区中建立了社区党组织和居民委员会。在许多辖区人口较多、管理和服务任务较重的城市社区，建立了社区服务站（社区工作站、社会工作站）等专业服务机构，形成了社区党组织、社区居委会和社区服务站“三位一体”的新型城市社区管理体制。在开展农村社区建设实验工作的地方，也普遍成立了由社区党组织和社区自治组织负责人牵头的农村社区议事协商机构，形成了以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区社会组织为补充、驻区单位和农村居民广泛参与的新型农村社区治理结构。但是，客观地看，我国城乡社会自治组织还存在着责任不清、社会管理与服务功能薄弱的突出问题，必须采取切实措施加以解决。
第一，调整管理模式，理顺管理体制。科学界定和划分市（县、区）、街道（乡、镇）和城乡社区的管理职责。进一步在人、财、物投入上向街道（乡、镇）倾斜，保障街道履行实施综合管理、协调社区资源、指导自治组织、强化公共服务和维护社会稳定的职能。加强基层社区建设，不断提高城乡基层的社会自我管理水平，健全社区管理和服务机制。构建由基层政府、自治组织、居民群众共同参与的社区治理格局，促进政府行政管理与基层自治有效衔接和良性互动。建立健全共青团、妇联、残联、老年协会等群团组织在社区的机构，大力培育服务性、公益性、互社区社会组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。
第二，加强城市社区自治组织建设，充分发挥其管理与服务功能。落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，启动《城市居民委员会组织法》修订工作，扩大城市社区居民委员会直接选举覆盖面。加强城市居民委员会建设，强化城市社区区域性社会管理职能，发挥好社区内业主委员会、物业管理机构、专业合作组织、驻在社区的各类机构在社会管理中的积极作用。通过立法明确规定居委会在城乡社会管理中的地位和作用，强化居委会的自治管理功能；明确居委会与社会工作者团体、业主委员会之间，以及居委会与其他城市管理部门之间的相互法律关系。如天津市在社区里大力推行居务公开，充分发挥居民代表大会、社区议事协调会、社区事务听证会“三会”作用，让居民广泛参与社区事务，实行民主化管理。
第三，加强农村社区自治组织建设，强化社会管理与服务职能。贯彻新修订的《村民委员会组织法》，深化村民自治实践，确保部分省（区、市）村民委员会换届选举工作依法有序进行。制定《关于积极推进农村社区建设的指导意见》，深入开展农村社区建设示范创建活动。要加强村民自治组织建设，建立健全农村基层社会管理网络。推动村民自治工作，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组为主体的村民自治体系，加强相互之间的协调配合。强化农村社区服务职能，如2008年以来，浙江率先全面实施农村社区建设，着力构筑公共服务基础平台，建设农村社区服务中心，组建农村社区工作者队伍，提供就业、社会保障、社会救助、医疗卫生和计生等配套服务。
第四，健全城乡社区社会管理体制。推进社区治理结构体制创新、社区服务和保障体制创新，健全社区考核评议机制，加大财政转移支付力度，健全社区财力保障机制。在社区建设的主体上，推进基层群众自治制度化、规范化、程序化，选齐配强农村村民小组长、城市居民小组长、楼院门栋长、村（居）民代表，形成村（居）委会及其下属的委员会、村（居）民小组、村落、楼院、门栋上下贯通、左右联动的城乡基层群众自治组织体系，改变传统以“老、幼、残、弱”为主要参与对象的情况。
健全新型社区服务体系
完善基层社会管理和服务体系，落脚点是健全新型社区服务体系，完善社区居民的公共服务体系。近年来，我国新型社区服务体系建设发展迅速，有力地满足了城乡居民的公共服务需求。2010年底，全国共建有城镇社区服务设施18万处，其中街道社区服务中心3928个、社区服务站50782个、社区卫生服务中心6456个、社区卫生服务站2.5万个。但是，面对日益增长的社会公共服务需求，我国社区服务体系还存在着许多亟待解决的矛盾和问题，一是社会成员日益多元化与基层公共服务滞后的矛盾，随着大量流动人口涌入城市社区，基层社会服务的对象在数量上明显增多；二是城乡居民需求日益多样化与社会服务水平亟待提升的矛盾，城乡居民公共服务需求的全面化与多样化，对社区服务设施、内容、手段等提出了更高要求，而我国城乡社区的服务资源依然严重短缺，一些农村社区服务设施基本还是空白，城乡社区服务内容和服务项目亟待丰富，社区工作条件差、工作手段落后、工作人员待遇偏低等问题突出。
第一，健全城乡社区服务体系。社区公共服务主要包括两类，一是由政府直接供给的公共服务，由政府职能部门派出机构承担；二是以购买服务的方式，通过民间组织提供的社区公共福利、居民生活服务等公共服务项目。从这两类公共服务入手，完善覆盖社区的公共服务体系，健全促进就业、社会保障、社会救助与福利工作、卫生和计划生育、文化教育与体育服务、流动人口的管理和服务、社区安全等公共服务。同时，完善社区公共服务硬件设施体系，制定实施社区服务体系建设规划和设施建设标准，加强城乡社区服务设施建设。应将社区居民自治组织的活动、办公场所纳入公共服务设施规划。加大政府对社区公共服务设施建设资金的投入并使其规范化、制度化；通过慈善捐赠等活动，筹集社区服务体系建设发展资金；鼓励企业与社区建立共建机制，兴建社区服务设施，开展社区服务。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以坚持和发展“枫桥经验”为抓手，坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众，坚持“属地管理”、“谁主管谁负责”，立足当前、着眼长远，重在建设、务求实效，着力解决基层基础工作发展不平衡、措施不落实、效果不明显等问题，真正把基层组织做强、把基础工作做实，切实提高化解矛盾、维护稳定的能力，筑牢维护社会和谐稳定的第一道防线，为深化“平安”建设、促进经济社会又好又快发展创造良好的社会环境。
二、工作目标
通过扎实开展“基层基础建设推进年”活动，进一步完善维护社会和谐稳定的基层组织网络体系、矛盾纠纷排查化解体系、社会治安防控体系、社会管理服务体系和责任保障体系，切实发挥乡镇（街道）综治委（办）的牵头协调作用、综治工作中心的基础平台作用、基层政法单位的主力军作用和广大人民群众的主体作用，着力提高基层排查化解社会矛盾能力、解决突出治安问题能力、社会管理服务水平和基层政法机关执法公信力。
三、重点任务
（一）进一步完善基层维护社会和谐稳定的组织领导体系
一是切实加强乡镇（街道）综治委（办）建设。要按照中央和省、市有关加强综治基层组织建设的文件精神，进一步加强领导，充实力量，明确职责，增强权威，使乡镇（街道）综治委、综治办更好地履行职能、发挥作用。综治委主任由乡镇（街道）主要领导担任，党（工）委副书记分管综治、维稳工作切实做到精力到位。对于治安形势复杂、维稳任务较重的镇（街道），要通过挂职等形式，增配专管综治、维稳工作的副书记。对于表现优秀、符合条件的综治工作中心（综治办）专职副主任，要按照要求落实职级。配足配强综治办专职副主任和专兼职工作人员（赤城、始丰、福溪、平桥不少于5人，其他镇不少于4人，乡不少于3人），确保基层综治工作有人干。要加强基层综治干部的教育培训工作，不断提高他们的整体素质和工作能力。
二是切实加强乡镇（街道）综治工作中心、村级综治工作站规范化建设。要按照天综办[2010]6号文件的要求，以完善“五联”机制为重点，切实强化综治工作中心在民情信息收集、矛盾纠纷化解、社会治安防控、重点人群管理、法治宣传教育等方面的功能，使之成为基层各部门、各单位协作配合、便民利民的高效平台。要进一步规范较大村、社区和规模企业综治工作站建设，结合新农村社区建设整合综治资源，加强与综治工作中心的衔接配合，把维护社会和谐稳定的各项措施落实到基层。年内，乡镇（街道）综治工作中心及省统一要求建立的较大村、城市社区和规模企业综治工作室规范化建成率达到100%。组织参与第二批市级“示范综治工作中心”评比活动，着力营造争先创优的良好氛围。
三是切实加强基层政法组织建设。要全面加强人民法庭、公安派出所、司法所建设，从干部任用、警力配置、物质待遇、经费装备以及奖励评优等方面，进一步完善向基层倾斜的政策，切实增强基层政法组织的实力、活力和战斗力。健全完善业务和内部管理制度，加强和规范执法司法工作。强化执法教育培训，建立和落实基层科所队庭室领导班子集中轮训等制度，抓好岗位培训和实战训练。建立完善的执法档案，明确执法办案的责任。加快执法信息化建设，实现对执法办案全过程的动态管理和实时监督。推进“阳光执法”，依法公开执法依据、程序、流程、结果，设立监督举报电话，接受公众和社会监督。有针对性地开展专项执法检查，认真落实案件评查制度，提高党委政法委执法监督的质量和效果。
四是切实加强群防群治队伍建设。要按照社会化、市场化、职业化、规范化的总体思路，强化村居（社区）治保会、调委会队伍建设，加强乡镇（街道）专职巡防队伍和护村、护厂队等群防群治组织建设，积极发展治安信息员、保安员、治安协管员等多种形式的群防群治队伍，广泛动员各方面力量共同维护社会和谐稳定。认真贯彻《保安服务管理条例》，抓好保安队伍建设。大力推广平安志愿者这一群防群治新形式，明确其职责任务和权利义务，探索建立长效工作机制。要通过财政补贴、受益单位和个人出资、社会捐助及市场化运作等多种渠道，解决好群防群治工作经费问题。
（二）进一步完善基层矛盾纠纷排查调处体系。要按照《矛盾纠纷排查调处工作规程（试行）》的要求，建立健全经常化、制度化、规范化的矛盾纠纷排查调处工作机制。要充分发挥综治工作中心联合调处作用，加强企业、大型集贸市场、流动人口聚居地、经济开发区等区域性调解仲裁组织建设，在涉及企业改制、征地拆迁、劳动争议、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、知识产权、交通事故等领域，探索建立专业性调解仲裁组织，建立健全拆调、检调衔接等机制，抓好法院人民调解窗口建设，着力构建以乡镇（街道）综治工作中心为平台，以村居、社区、企业综治工作站为基础，以区域性、行业性调解仲裁组织为补充，上下联动、条块结合的社会矛盾纠纷调处网络，不断完善人民调解、行政调解、司法调解、行政仲裁以及人民紧密衔接的大调解工作体系。要建立健全社会稳定风险评估和社情民意调查机制，依照法律和政策解决好涉及群众切身利益的问题。要建立执法办案风险评估预警机制，防止因执法不当形成新的涉法涉诉案件。要深化隐患“专案经营”工作，完善应急处置机制，及时有效地预防处置各类。
（三）进一步完善社会治安防控体系
一是坚持“严打”方针不动摇。要把专项斗争、日常打击结合起来，做到打击常态化，切实加大打现行、破积案、挖团伙、追逃犯的工作力度，始终保持对各种严重刑事犯罪的高压态势。深入推进“打黑除恶”专项斗争，按照“主动进攻、打早打小、讲究策略、除恶务尽”的要求，重点打击欺行霸市、暴力护赌、暴力护场以及流动人口帮派等黑恶势力，彻底摧毁势力犯罪团伙组织体系和经济基础，深挖严惩黑恶势力“保护伞”。要严厉打击杀人、伤害致死等严重暴力犯罪，“两抢一盗”等多发财型犯罪，坚决遏制刑事犯罪案件的高发势头。严厉打击制售假发票、非法集资、合同诈骗等经济领域的违法犯罪活动，着力维护市场经济秩序。
二是加大社会治安重点地区排查整治力度。要按照中央和省、市综治委的统一部署和要求，将社会治安重点地区排查整治作为基层基础建设的重要内容，逐级排查治安混乱地区和突出的治安问题，分期分批确定一批社会治安重点整治地区，因地制宜开展专项整治活动，限期改变治安面貌，着力提高驾驭社会治安局势的水平。要认真组织开展打击整治发票违法犯罪专项行动，通过集中打击、侦办专案、重点整治，进一步完善打击整治发票违法犯罪的长效机制，切实遏制我县发票违法犯罪的势头。要坚持边整治、边巩固、边管理、边建设，在整治中发现的薄弱环节，及时整改、堵塞漏洞，建章立制，完善机制。对治安长期混乱、黑恶势力猖獗、工作消极应付、排查整治走过场的地方，要坚决倒查追究领导责任。
三是大力加强社会治安防范工作。要大力加强情报信息网、治安巡防网、视频监控网建设，着力构建以情报信息为主导、以视频监控为牵引、以治安巡防为依托的立体治安防控网格。要大力开展治安巡防活动，加大对重点地区、重点部位和重点时段巡逻的力度和密度，广泛开展警民联防、村企互防、接边协防、驻地单位共防等多种联防活动，推行农村治安小区化管理，努力形成大巡防工作格局。要按照台市委办[2011]48号文件的要求，切实抓好中心城区、重点集镇、主要街区、交通干线、繁华地段、专业市场、公共复杂场所等重点要害部位和易发案部位的社会治安动态视频监控系统建设，不断拓展覆盖面。要坚持24小时网上视频巡逻、定点监控与治安巡逻相结合，切实做人机互动，提高社会治安动态管控能力。要深化“技防进社区”、“技防进村居”、“技防进家庭”等活动，不断提高城乡社区尤其是居民家庭的自防能力。
（四）进一步完善基层社会管理服务体系。要坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则，认真落实市综治委《关于推广综治基层基础建设新十法的通知》（台综委[2012]1号）精神，不断创新完善基层管理服务机制和方式方法。要以深化基层系列平安创建为重点，扎实推进平安创建向全社会覆盖，进一步形成共建平安共享和谐的良好局面。要强化流动人口服务管理，建立健全服务管理组织网络，全面实行居住登记和居住证制度，落实出租房屋管理、重点人员管控、信息平台建设等措施。深化归正人员安置帮教和社区矫正、社会矫治工作，建立监管场所与家庭、单位、社区帮教管理的衔接机制，落实教育、服务和管理措施。扎实做好服刑在教人员未成年子女、流浪儿童、留守儿童、社区闲散青少年等群体的教育、服务、救助和管理工作。要广泛深入推进“法律六进”活动，深化各种基层民主法治创建活动，为经济社会发展、社会和谐稳定营造良好的法治氛围。
（五）进一步完善基层基础工作责任保障体系。各乡镇（街道）要明确党委、政府抓基层基础工作的领导责任，切实做到主要领导负总责，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实。综治委成员单位要明确责任，健全综治委成员单位年度述职、联系基层等制度，增强齐抓共管基层基础工作的合力。要明确村居、社区的责任，将治安巡逻、矛盾纠纷调解、流动人口管理、安置帮教、社区矫正、禁毒、法制宣传等作为综治考核主要内容，并将考核结果与上级财政下拔的村干部工作报酬相挂钩，促进综治工作措施在村居、社区的落实。要明确驻村（社区）干部的责任，要求驻村（社区）干部认真履行监督管理职责，督促所联系行政村重视综治工作，指导、参与开展矛盾纠纷、治安隐患排查化解，按时完成上级交办的综治工作任务。要把“基层基础建设推进年”活动与基层平安创建、综治工作考核及基层政法单位绩效考核相结合，建立完善科学、简明、有效的考评办法和指标体系，对乡镇（街道）及有关部门、单位基层基础工作进行定性定量考核评估，发挥引导、激励作用，推动基层基础工作各项措施落到实处。
四、方法步骤
全县“基层基础建设推进年”活动分三个阶段进行：
第一阶段：动员部署。各乡镇（街道）、县综治委成员单位要根据全省开展“基层基础建设年”活动电视电话会议的部署和本方案的要求，采取多种形式，层层进行动员部署，统一思想认识，明确目标任务和工作措施，提出具体要求。
第二阶段：组织实施。各乡镇（街道）、县综治委成员单位要认真贯彻落实有关文件和法规规定，深入开展调查研究，结合本地本部门工作实际，制订出台具体工作方案，着力解决基层基础工作中存在的主要问题和薄弱环节，力求取得突破性进展。4月中旬县里将组织有关单位，参加市里召开的全市基层基础建设现场经验交流会，进一步部署“基层基础建设推进年”活动，总结推广全市基层基础建设“典型群”经验，切实推动基层基础工作的落实，着力提升全县基层基础工作的整体水平。
第三阶段：考核验收。各乡镇（街道）、县综治委成员单位于2012年12月15日前完成自查自评，并向县委政法委、县综治委报送专题报告。县委政法委、县综治委结合综治责任制考核，对各乡镇（街道）、县综治委成员单位组织开展活动情况进行考评验收。
五、工作要求
（一）加强组织领导。各乡镇（街道）、县综治委成员单位要把开展“基层基础建设推进年”活动，作为深化平安建设、促进社会和谐的重要任务，切实加强组织领导，层层分解目标任务，落实具体工作措施。各乡镇（街道）承担基层基础建设的主要任务，要采取有力措施，切实把各项基层基础工作落到实处。县综治委成员单位特别是组、宣传、、公安、检察、法院、司法行政、610办、民政、教育、卫生、安监、共青团、妇联等部门要各尽其责，密切配合，形成合力。
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.145
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-02
社会治理理论源于20世纪90年代的西方国家，目前已经成为世界各国政府治理国家的大众理论学科。该学科认为治理是一个国家各个阶层互动的过程，突出政府和社会的相互配合与协作，彼此建立伙伴关系，确立统一的目标，来对公共事务进行管理的过程，找寻政府和人民对公共生活的合作管理以期实现互利共存的结果。社会治理有很多特点，如首先是合法的特点，其次表现在公开透明以及法治和责任性等特征。政府创新基层社会治理，其出发点就是要求全民参与和社会的互助，探索出一条社会各阶层相互协作与配合的管理体制，这是现代治理理论的核心理念所在，从传统的社会管理向社会治理的过渡。
1 推进基层社会治理体制创新的必要性
1.1 推进国家治理现代化的内在要求
党的十八届三中全会的重要作用在于，从宏观发展的角度出发，提出了继续深化改革的目标，把继续完善我国社会主义制度作为深化改革的最终目的，提出推进我国社会治理现代化和创新的目标。而实现这一目标的关键点就是要完善我国有特色的社会主义制度，使这一特色的社会制度更加成熟与稳定，为国家制定科学完备的制度，更快地实现人民安居乐业和社会的和谐稳定，以及国家的长治久安。改革是一项系统的工程，改革不仅涉及我国的经济领域，还包括政治、文化以及社会和环境方面，是各个领域改革的动态过程，以国家治理体系为基础，通过基层治理能力的提高来取得理想的效果。而其中对基层社会治理体制的创新，能够实现治理能力的提高和方法的现代化，能够帮助我国的改革尽快实现总目标。
1.2 国家现代化客观进程的必然选择
我国的现代化建设到了一个全新的发展阶段，工业化初具规模，信息化时代的到来推进了市场国际化的进程。城市化速度的加快又推动的工业化的继续发展。所有这些成果使我国的社会发生着巨大的变化，我国政府需要不断调整经济结构和社会结构。社会越来越复杂，开放的程度前所未有，人员的流动性加强，特别是互联网技术的兴起和运用，使网上评议政府成为实现政治文明的新方式。从国家治理的宏观方面来看，我国社会改革存在着三个问题，需要及时地解决。首先是受传统计划经济体制影响的历史遗留问题；其次是改革开放不断深入所导致的矛盾不可调和的问题；最后是互联网的运用和普及，给社会治理带来了前所未有的难题，需要人们积极地应对和变通。在新时期的条件下，各种社会矛盾相互交织，必须通过创新社会治理体制来提高解决问题的效率，否则问题还将更加复杂。因此，加快基层社会治理体制创新，实现治理能力的提高，是与我国的内部国情相适应的，也是为解决今后现代化建设过程中遇到更加复杂问题做好准备。
1.3 提高社会治理科学化水平的迫切需要
我国的社会治理体系随着改革开放的深入而不断完善，社会治理的能力相比计划经济体制时期，也有了质的飞跃，能从容应对社会转型所带来的阵痛。但是，我国的社会治理方式还存在着很多问题：①产能过剩的现象很严重，在追求经济增长的同时，忽视了社会建设；②政府的干预太多，忽视了社会力量的参与；③重行政管理和命令，忽视了协商和沟通；④处理事情略显滞后，没有意识到从源头上进行防范，解决问题太过随意，忽视了制度建设。尽管投入的人财物的力度也不小，却没有收到应有的效果。原因是错综复杂的，主要在于传统的社会治理模式太过单调，已经与时代的发展和层出不穷的新事物不相适应。只有加快社会治理体制的创新，实现社会治理的制度化和规范化，才能有条不紊地解决各种社会矛盾。总的来说，推进基层社会治理体制的创新，是与时俱进需求，创新之路势在必行，不能耽误。
2 基层社会治理创新存在的问题
许多国外政府的管理模式已经逐渐从社会管理向社会治理的过渡和转变，因为，管理带有过多的行政强制色彩，不利于社会矛盾的调和。而我国传统的基层社会治理仍然以“管”为主，存在着很多问题。
2.1 缺乏健全的社会治理结构
社会治理结构是一种制度层面上的安排，它规定了社会治理的主客体，治理的规则及治理的模式等，从而构建有序和规范的治理体制。但是从我国现行的治理结构来看，这种社会治理结构存在着很大的缺陷。尤其是在群众和政府的关系方面，存在着矛盾。虽然我国政府已赋予了公民更多的监督途径和渠道，但是公民应以何种方式进行监督，缺乏政府积极的导向作用。社会团体和民间组织的监督作用并没有得到相应的发挥，公民社会的进步较缓慢，或者说原地踏步。没有很好地利用社会的力量以及资本，社会的自由度不高，与法律规定的相差甚远，政府官员的社会治理理念稍显落后。
2.2 政府的权力下放不充分
基层社会治理不理想的原因在于上级政府的权力没有充分下放到基层政府的辖区范围内，基层政府不能充分利用权力进行灵活治理。虽然当前提倡简政放权，打造服务型政府的理念已经深入人心，也取得了不错的效果，但是仍存在着两点不足：首先，纵向治理结构下的放权，使基层各部门之间的横向联系和沟通减少，不利于资源的横向配置；其次，在政府放权过程中，政府提供的公共产品被下级政府地方化，不利于公共产品的区域流通，使公共治理的治理空间逐渐缩小。
2.3 过分强调“技术治理”
过于强调“技术治理”指的是我国的相关职能部门习惯在技术方面解决社会矛盾，很多矛盾看似表面已经解决了，但是矛盾背后深层次的问题没有得到很好地解决。同时，由于每个项目只针对单一目标，因此，整体性的公共管理目标往往被各种项目碎片化了，不同项目之间的协调也越来越困难，造成推进基层治理创新举步维艰。
3 推进基层社会治理创新的具体措施
党的十八届三中全会对推进基层社会治理创新提出了新的要求，按照这次会议对基层社会治理创新的构建，笔者认为应该从以下几个方面来实行创新治理的措施。
3.1 将解决民生问题作为实现社会治理创新的基础
加快社会经济的发展，切实解决民生问题，有利于协调各方面的利益，解决基层的矛盾，是打牢基层社会治理体制的基础。不断健全社会安全网，推动社会保障制度和社会救助制度建设，建立涵盖低保、医疗救助、社会救助以及应急救助的城乡救助体系等，使之形成完整的救助机制，进一步扩大城镇社会保障的范围，实现农村合作医疗保险零死角，提高群众的生活水平和生活质量。完善和规范市场秩序，融入公平竞争的机制，从经济体制改革方面减少阻力，杜绝不正当竞争，以经济和法律手段为主，减少使用行政命令的频率。各级政府以及部门防止与民争利，要贯彻落实“以人为本”为核心立场的科学发展观，做到政府的一切事物都以人民的利益为出发点和落脚点，使公正公平看得见摸得着。
3.2 治理社会的关键是搞好社区建设
为了搞好社区工作，政府要支持，要使许多服务机构（如家政机构，教育机构，托幼机构等）向社区拓展，不断完善便民为民的措施，实现最大限度地实现资源共享。要搞好“一条龙”服务，多元化服务，使人民的生活更加方便。要把民政、合作医疗、劳动保障等结合起来，进行全面地管理。政府要依法行政，加强对基层群众的管理，包括直接选举村干部、对基层的民主监督等。同时，要加强党对基层领导，加大对基层的投入，比如：对基层活动经费和场所的投入。此外，还要完善基层的各项保障制度，例如：养老保险制度、合作医疗制度、助学金制度等，帮助基层干部解决难题，最终达到建设美丽社会的目的。
3.3 以矛盾纠纷化解为突破口，解决社会治理的突出问题
紧紧围绕排查化解社会矛盾，有效解决社会管理存在的突出问题，有力促进社会和谐稳定。要进一步完善“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的社会治理格局，探索建立“一综多专”的矛盾化解机制，采取“党政领导、综治牵头、依托部门”的模式，在矛盾纠纷多发领域，建立完善相关专业调处机制，配备专职人员，完善工作制度。特别是针对当前房地产开发、环境保护、劳资关系、医患纠纷及交通肇事等社会矛盾和问题，应积极建立房地产开发领域、医患纠纷、交通肇事纠纷等重点社会问题专门联动调处机制。
3.4 以体制机制创新为关键，提高社会治理能力
加快推进体制机制创新，有效完善基础性、关键性社会管理制度，做到有用的硬办法要用好、软办法要有效、老办法不能丢、新办法要跟上。降低登记门槛，放宽准入条件，重点扶持发展包括城乡专业经济协会在内的公益性、慈善组织，鼓励形成更多社会组织，推动自我治理、自我提高。加快流动人口服务管理信息化建设，在推广“网格化”管理的基础上，开发建立可供各单位和企业共用的流动人口和出租房屋管理平台，实现市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）联网及人保、教育、卫生、房管、工商等部门信息共享。
3.5 以社会组织建设为载体，集聚社会治理合力
社会组织是创新社会治理的重要力量，应不断创新思路，大力构建社会管理组织新格局。建立党委领导、政府负责、综治部门牵头、有关部门配合的工作格局，成立领导小组及其办公室，具体负责综合试点工作的组织实施。积极推进政府职能转变，加快将技术性、服务性职能向社会组织转移，在乡村、社区、外来务工集中地，建立以党组织为核心的群众自治组织和经济社会组织，把党和政府的政治优势转化成基层发展、自治的主导优势，形成“小政府、大社会”的良性管理格局。
4 结 语
政府由社会管理向社会治理的转变是一项复杂的系统工程。对于基层政府来说，实现社会治理体制的创新对推动和谐社会的建设都有着积极的意义。基层社会治理体制的创新必须始终以人民的切身利益为出发点，否则创新就失去了目的性，随着依法治国方略的继续实施和政治体制改革的不断深化，基层社会治理体制的创新成果终将被实践所证明。
主要参考文献
[1]夏学銮.社会管理体制如何创新[J].人民论坛，2011（7）.
改革完善基层民主制度，扩大公民直接行使的民利
基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础，意义尤其重大。此外，优先发展基层民主，从基层民主逐渐向上推进，也有利于社会政治的稳定和积累民主政治的经验。
在发展基层民主方面，如何处理基层社会的党政关系、政府管理与群众自治的关系、民间组织与政府的关系、公民权利与公民义务的关系；如何有效遏制基层选举中的贿选和宗族势力影响等消极现象；如何增强公民的民主与法治意识，将是基层政治改革急需解决的问题。乡镇机构的改革、社区自治和职业自治制度的完善、乡镇党政领导公推直选范围的扩大，城乡治理结构和治理方式的转变，都将是基层政治改革的重点内容。
改革完善党内民主制度，以党内民主带动社会民主
党内民主是在基层民主之外，中国推进民主政治的又一重点。如果说基层民主是由下至上推进民主的话，那么，党内民主则是由核心向推进民主。
中国共产党是中国惟一的执政党，其执政地位以国家宪法的条文加以确定。若说，这就是的核心内容之一。中国共产党是中国的政治权力核心，几乎掌握着全部立法、行政和司法权力。
此外，作为拥有7000多万党员的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内的民主，就意味着没有核心权力层的民主。
如果不是从主观臆想而是从客观现实出发，那么完全可以说，没有党内民主，就难有实质性的社会民主。以党内民主带动社会民主，是推进中国民主政治的现实道路。
改革完善党内民主制度，重点在于改革党内选举制度、决策制度和监督制度。
改革完善立法司法体制，加快建设社会主义法治国家
在立法司法方面，目前比较突出的问题有：现行法律体系还不完备、对司法的人为干预还较为严重、公民的法治意识比较淡薄、司法不公和司法过程中的地方保护主义现象时有发生、一些法律工作者的素质较低、部门利益“合法化”的现象开始出现。只有深化立法司法体制的改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法司法的科学化和民主化，才能有效解决上述这些问题，从而更好地维护公民的人权和社会的公平正义。
其中，健全科学立法和民主立法的制度机制、完善全国范围内统一而又相对独立的司法体制、防止对立法司法过程的行政性干预、确保各级党组织和全体党员干部带头维护宪法和法律的权威，尤为重要。
改革完善决策制度，推动决策的科学化和民主化
党政权力机关的决策是否民主，政策是否合理，不仅关系到政府的行政效率和行政成本，更关系到公民的切身利益和社会的稳定有序。决策随意性太大，失误过多；政策多变，缺乏必要的连贯性；政策打架、政令不一、政出多门；“国家利益部门化、部门利益合法化”等等，都会严重削弱党和政府的公信力。
造成这些现象的原因，除了决策者的素质，主要是我们还缺乏比较完善的决策公示制度、咨询制度、听证制度、评估制度、责任制度和协调制度。十七大报告强调指出，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。这预示着，决策体制的改革将紧紧围绕上述六项制度而展开。
改革完善监督制度，保证权为民所用
一切权力都必须受到有效制约，否则，必然导致专断和腐败。目前还相当严重地存在着的干部腐败现象和党政主要官员权力过分集中的现象，主要是因为我们的权力监督和制约制度不够健全。西方发达国家依靠代议民主、多党政治以及立法、行政、司法的“三权分立”等制度来实现权力制衡，中国共产党明确拒绝西方的这些制度。但无论在中国还是在西方，如果要推行民主，遏制腐败，权力就必须受到有效制约。
因此，中国正在另辟蹊径，力图在人权、事权和财权之间，以及决策权、执行权和监督权之间实现相互制约，同时发挥党内监督、人民监督和舆论监督的作用。
改革完善政务公开制度，提高政治透明度
确实，政治透明不仅是人民民主和党内民主的前提，也是科学决策和民主决策的前提，还是政治清明和官员廉洁的前提。只有让权力在阳光下运行，让官员在众目睽睽下办事，才能从根本上。
在政治透明方面存在的主要问题有：一些干部习惯于“暗箱操作”，自觉或不自觉地抵制政务公开；一些必要的政务公开制度还没有建立起来，相应的法律法规不健全；已经建立的一些政务公开制度还缺少可行性，在一定程度上流于形式。这方面的改革重点是，进一步健全政务公开制度，并制定切实可行的实施细则，以法律法规的形式，强制性地推行必要的政务公开制度。
改革完善社会管理制度，促进和谐社会建设
市场经济的确立和发展，催生了大量新的社会事务、社会组织和社会现象，使得政府的社会管理职能日益凸显。
在社会管理方面，制度不健全、管理人才缺乏、管理缺位错位、管理成本过高、重管制轻服务等问题相当突出。解决这些问题，关键是要改革和完善现行的社会组织管理体制、社会救助体制、社会治安体制、社会工作体制、社区管理体制等，充分发挥各种民间组织在社会管理中的作用，扩大基层群众的社会自治权利，努力实现政府与公民的在社会事务和社会生活方面的合作管理。
改革完善政府管理制度，建设服务政府
政府管理体制的改革创新，是近年来中国政治体制改革的重点内容，在这方面已经出台了许多重要举措。例如，严格依法行政，建设法治政府；简化行政审批程序，建设高效政府；推行官员问责制度，建设责任政府；强化公共服务职能，建设服务政府等等。
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0032-02
研究美丽乡村建设及治理，难点在于治理。因为治理关系到美丽乡村建设由谁组织，有谁参与，如何建设，如何持续发展的问题。在当前农村空心化、老龄化、农业生产效率仍较低、农村党组织战斗力普遍不高的背景下，构建美丽乡村的治理体系难度不小。
一、乡村治理的概念
治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。现代含义兴起于 20 世纪 80 年代的西方经济学，后来，治理理论从企业管理层面引入国家管理层面，赋予了其新的内涵。1992 年世界银行的年度发展报告对治理的解释，就是“运用权力对国家经济和社会资源进行管理的一种方式，其权力主体不仅有各种政府组织，还包括各种非政府组织以及私人企业和社会公众等各种利益相关者。”[1]由此可见，治理是指政府组织、社会非政府组织、私人企业以及社会成员等利益相关者基于共同目标，参与、谈判和协调的持续互动过程。治理是以参与者的共同目标为基础，多方利益相关者的共同参与，治理的方式是参与、谈判和协调，治理是一项持续互动的过程。詹姆斯・罗西瑙说：“治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须靠国家的强制力来实现。”[2]
改革三十年来，我国农村社会日益开放、流动、多元化和复杂化，农村的村级组织以及乡镇政权组织正在发生深刻变化，农村基层组织和政权也面临重大的调整和转型。与此同时，随着国家新型城镇化推进步伐加快，国家人口政策的调整，造成越来越多的农村人口向小城镇聚集，对小城镇的组织、管理、服务及环境提出了更高的要求。迫切需要创新农村基层治理体系，完善乡村治理结构，理顺镇乡村及农村党组织、村委会、社区以及集体经济组织的关系，提升乡村治理能力。
本文所指乡村治理，更多落实到美丽乡村建设推进的具体事项层面，通过建立相关的管理机制，以协调的手段联合不同责任部门、村民，有序开展美丽乡村的建设工作。就目前研究现状而言，学者们大都认同乡村治理是一个多元化的管理过程。乡村治理是指以乡村政府为基础，国家和社会共同作用于乡村政府并为其提供公共产品，围绕公共权力和资源有效配置展开的活动。其中，乡村政府和乡村其他权威机构是乡村治理的主体，为乡村建设提供动力和支持。
二、美丽乡村治理体系构建的原则
美丽乡村建设从理论建构转向实践应用，需要建立坚强有为的农村基层治理体系，不断积累提升治理能力，就必须遵循以下基本原则。
（一）乡村治理的核心是党组织建设
党组织在农村基层各项工作中的领导核心作用，是由我国的根本政治制度和我党的执政地位决定的，任何时候不能改变。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位和核心作用只能加强，不能削弱。
（二）乡村治理的途径是管理服务创新
当前，以服务为取向，重构农村基层组织体系，建设服务型农村基层组织，已经成为了应对日益增长的农村社会服务需求的一种理性选择。要既发挥农村社区党组织的领导核心作用，又发挥农村社区自治组织的主体作用，还发挥村（社区）群团及经济社会服务组织的补充作用，有效提高农村社会管理和服务水平。坚持城乡一体，统筹发展，加快推进基础设施和公共服务向乡镇延伸覆盖。
（三）乡村治理的基础是健全民主制度
基层民主制度主要是指基层群众自治组织形式及其运作方式，是人民行使民利、参与管理国家事务和社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的重要组成部分。要进一步完善村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式方法，不断提高农村公共事务、公益性事业的自我管理水平。
（四）维护农民的利益是乡村治理的保障
当前影响农村和谐稳定的因素中，绝大多数都是因为农民经济利益没有得到有效维护。在推进农村产权制度改革过程中，要着重明晰股权或份额，让农民共享改革开放和城市化成果，努力使农民拥有长期而又稳定的财产性收入；还要创新农村集体经济管理体制和经营方式，盘活用好存量资产，确保集体资产有稳定收益，进一步壮大农村集体经济，形成可持续发展新模式。
三、美丽乡村治理体系构建的主要内容
为深入贯彻党的十提出的“推进农村生态文明、建设美丽乡村”要求，国家全面开展“美丽乡村”创建活动，农业部颁发农办科[2013]10号《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》[3]，在美丽乡村建设过程中，乡村治理体系构建是建设的重点，出现了江苏苏州永联村构建的“三位一体、共融分治”的治理模式，浙江诸暨着重于社会综合治理的“枫桥经验”，江西安远版石镇建立的社区理事会，山东诸城农村社区化管理，河北定州的“421”工作法，江苏邳州开展的“四权”建设等乡村治理典型。
（一）健全完善乡村治理组织体系
在美丽乡村建设过程中，构建美丽乡村治理体系是保障目标实现的重点难点，必须加强基层党组织建设，特别是村级党组织建设，选拔好党组织带头人，建立健全村级配套组织，提高基层组织的战斗力、凝聚力，成为构建美丽乡村治理体系的核心。
健全完善乡村治理组织体系可以从三个方面重点建设：一是优化村级党组织设置。村级党组织要适应农村城镇化、农业产业化进程，创新农村基层党组织设置形式，尝试将区域相邻、能够互补带动的村与村、村与社区、村与企业党组织合并，探索设立适应农村经济社会发展需要，建设一批组织共建、资源共享、服务共办的区域性农村社区党组织。二是实施党建带社建，形成村社共建。在社区建设较完整的农村地区，可以深入推进党建带社建、村社共建工作。村党组织要发挥政治优势和组织优势，合作社要发挥为农服务的资本优势、技术优势、网络优势，通过领办、创办农民专业合作社，成立“兼合式”党组织，形成村党组织领导、合作社参与的工作格局。三是健全村级配套组织和监督机构。加强共青团、妇代会等群团组织建设，依法推选产生村民小组长、村民代表和村务监督委员会。
（二）健全完善乡村治理运行体系
构建高效的运行体系也是美丽乡村建设的重要内容。按照规范可行、精实管用的原则，做好基层组织制度建设，规范运行程序，严格依法治村，切实提高乡村日常管理和民主建设水平。首先，必须健全完善村级工作制度。明确村党组织和村委会的地位、职责、作用，完善议事规则，明确议事决策的内容、程序、办法。其次，完善村级事务决策制度。坚持“四议两公开”工作法，落实村级资金、合同、账目、公章“四监管”制度，进一步明确财务和资产管理的内容、方法，规范财务开支和集体资源资产承包、租赁、入股、出让等程序。再次，健全完善党务村务财务公开制度。推行“阳光党务”“阳光村务”“阳光财务”，明确公开内容，规范公开程序，创新公开形式，提高村级事务的透明度和群众参与度。涉及农民利益的重大问题及群众普遍关心的事项要及时公开。
（三）健全完善乡村治理监督体系
美丽乡村治理监督体系包括建设推进过程中的工作监督、纪律监督，村纪检委员和村务监督委员会自我监督，党员大会和村民代表会议评议监督，经济责任审计监督等多种监督形式。目的是促进制度落实、规范干部履职尽责行为。一是推行目标承诺和业绩公示制度。各乡镇街区要指导各村实际，制定并公开任期目标，签订目标责任书。实行村“两委”班子及成员业绩公示制，接受群众监督。二是推行重大事项报告制度。三是推行述职评议和民主评议制度。村“两委”班子及成员每年要向上级党委政府、村民（代表）会议述职，接受评议。四是推行经济责任审计制度。按照“全覆盖、严审计，稳公开、慎处理，重监督、促规范”的原则，对村党组织书记、村委会主任，由乡镇街区在届中和届末各进行一次经济责任审计。在实施经济责任审计过程中，要注意听取村民代表意见，吸纳村民代表或相关人员等参与，并及时公开审计结果。
（四）健全完善乡村治理保障体系
美丽乡村建设目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，就是实现业兴、家富、人和、村美。实现这一目标就必须建立健全的社会事业保障体系。第一，对新农村建设过程中的乡村治理，各级政府应该加强财政扶持，增强财政投入。近年来，中央在公共财政投放方面一直坚持把三农作为支出重点，投入向三农倾斜，不断扩大公共财政覆盖农村的范围[4]。第二，合理配置村镇需要的教育资源，提高农村义务教育质量和均衡发展水平，新型职业化农民培训的重心下移。第三，不断改善村镇医疗设施与条件，重点建设好县级医院、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉可及的基本医疗卫生服务。第四，完善农村最低生活保障制度，健全农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系。第五，加强村镇公共文化和体育设施建设，提高文化产品和服务的有效供给能力，丰富农民精神文化生活。
总之，我国乡村治理的变化与发展，大致上经历了“礼治―理治―法治”的变迁过程[5]。在美丽中国视角下的新农村建设与治理体系建设过程中，我国正在施行的“乡政村治”社会治理模式在新常态下面临诸多挑战，必须探索适合自身发展需要的新的治理模式。
参考文献：
[1] 沈荣华.地方政府治理[M].北京：社会科学文献出版社，2006.
[2] 詹姆斯・罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.
党的十六届五中全会之后，我国在近几年内的农村现代化建设将围绕社会主义新农村的重大历史任务而展开。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标充分表明，我们要建设的社会主义新农村，是富裕、民主、文明、和谐的新农村，而推进农村基层民主改革，加强基层民主的核心力和生命力恰是推进社会主义和谐新农村建设的有力保障，同时也只有这样，才能深刻理解和准确把握社会主义和谐新农村的深刻内涵，全面推进农村的经济、政治、社会和党的建设，妥善解决好农民生产、生活中最迫切的实际问题，确保新农村建设始终沿着正确的轨道顺利前进。笔者以社会学的视角来对当前社会主义新农村建设存在的不足，提出了几点社会学思考。
从新中国建立到现在的短短半个多世纪以来，尤其是从『’一届三中全会以后，我国农村的基层民主逐渐建立并已获得了较大的发展。随着自由选举对象的逐渐明确和主体意识的逐渐增强，民主治理内部也开始具备了一定科学的民主决策过程，村民自治等民主形式在试点成功之后又在稳步发展中，这充分显示出了我国基层民主的强大生命力。而在当前建设社会主义新农村的新形势下，要使农村基层民主能够获得更加充分的发展，从社会学角度来看还应该做好以下几个方面的工作：
1 法律制度的社会化
进一步健全有关农村基层民主的相关法律制度和政策保障t加强中央对立法选举的指导，增强选举过程的可操作性，使法律、法规、政策融于一体。民主是法治的基础。法治是民主的保障，民主的完善总是伴随着法律法规的完善而得到最终确认和规范。因此我们在发展农村基层民主时，首先就是需要完善其法律规范体系，统一中央与地方法规，加强其具体程序的可操作性。同时各省、市、区人大要根据法律规定，结合各地实际情况，尽快制定具体的实施办法，对不符合村民委员会组织法的要加以消理和修订，乡村也要根据相关的村委员组织法的规定制定或修订乡规民约；各级人大和执法部门耍加大执法检查监督力度，对侵犯农民民主权利的行为依法查处。维护法律的权威性与严肃性，保证村委会组织法和其它相关法律法规的贯彻实施。
2 集体行为中的社会集体行动
进一步推动全面直选方式，扩大农村直选范围，增强共同体的归属感和认同感。直接的民主选举，是由村民通过一定差额直接投票选举村委会成员的办法。它是实现村民民主决策、民主管理和民主监督的前提和基础，也是实现村民自治最重要的环节。实行村民直选其意义在于它在根本上改变了我国长期以来村干部由上级指定或委派的作法，真正将村民决定村委会干部去留的权力交还到农民手中，从根本上体现了农民的愿望和要求，也提高了村民进行自治的积极性。实行民主选举要在充分的竞争机制巾做到投票的民主、差额、直接和无记名，并在确定正式候选人时要做到公开、透明、具有权威性。
3 社会团体的关系与适应协调
全面把握乡村关系，明确村委会和村党支部的工作要求，妥善解决乡村问题，乡村问题是当前农村基层民主发展所存在的一个最为严峻的问题之一，也是阻碍农村基层民主法制的主要因素。在处理乡村问题时，我们应明确认识村委会和村党支部是统一于村民、代表和体现广大村民的意志和根本利益的，二者在本质上是完全一致的。协调好乡镇政府的行政管理权和村委会的自治权之间的关系。使两者达到权力上的和谐和紧密配合，应完整准确地理解和把握村委会对乡镇政府的协助关系，明确和立足村委会对乡镇政府开展工作的协助内容和范围，培养乡村利益互动意识，并依照法律法规，通过各种途径和形式，严格落实好法定的协助义务，使村民的民主工作能够依法进行。
4 人的社会化进程与社会变迁
继续开拓多种适合我国社会主义国情的农村基层民主实现形式，进一步创新和改造基层政权体制。我们在推进农村基层民主建设的过程中，尤其要注意相应的制度建设和创新，也只有不断创新农村基层民主的实现形式，改革农村中的落后思想因素，才能使村民自治真正转化为现实。开拓多种适合我国国情的农村基层民主实现形式，就必须要彻底改变现行乡镇部门机构臃肿、办事效率低下的状况，改善服务质量差，改革乡镇政府政绩考核制度，完善村民代表议事制度；完善村民自治管理制度，制定完善村民自治章程和村规民约，并改善村委会与乡镇基层政权组织的关系，完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法，引导农民自主开展各种社会公益服务建设。
5 社区工作与社会工作实务
进一步推动协商民主的发展，加强人民群众与基层政权对基层决策的合作协商，建立村务公开制度，保证民主监督。协商民主是不同主体寻求共识，协调行为的重要途径。而就对村民本身的基层事务和共同关心的问题进行讨论和协商，可较好地表现乡村机构与村民良好合作的新颖关系，进一步扩大基层民主的权力范围。召开村民会议，共同讨论和协商涉及村民利益的一切重大事项；实行村务公开，保障民主监督，注意加强建设村委会的合法性基础，充分体现透明性及责任性；通过制度化的渠道，使村民了解决策制定、决策实施、社区资源配置等相关信息，以此提高社区资源动员能力和村治绩效。
6 社会组织与社会化
一、中间阶层的法律文化品格
我国中间阶层善于通过法律手段解决利益纠纷，维护个人权益，他们有法制意识和法律文化的品格，对法律有比较成熟的见解。从伦理视阈看，这也是公平、民主、自由、责任等德性要求的总体反映，因为中间阶层的法律文化品格体现出对事物是否平等，制度是否公正，自身是否慎独的价值判断和伦理原则。
1.平等意识———公正原则《尼各马可伦理学》中说：“公正是一切德性的概括。公正有具体的公正，分配的公正，矫正的公正，回报的公正，政治的公正，自然的公正与约定的公正。”［1］这些价值规定体现在中间阶层的法律文化品格中，即他们希望建立公平正义、民主平等、不偏不袒的社会制度，在面对各种各样的社会价值考量、义务与权利时都能以公正作为基本原则。人类社会思想发展史上，平等观念源远流长，从古希腊哲人提出的自然主义平等观，至中世纪神学家认为的所有的人都是平等的，到文艺复兴运动所提倡的人道主义平等观，再到近现代社会提出的政治平等、经济平等，平等已成为人类世界中的基本伦理价值。在我国，中间阶层明显地具备平等的意识。众所周知，现代社会的一些价值观念都源自于西方资产阶级革命中形成的中产阶级的价值观念，“中产阶级以其中庸平衡思想消解了褊狭固执观念，促使了自由、平等、人权等主流价值观念的形成，为民主法治奠定了基础”［2］。我国的中间阶层有着与西方中产阶级相似的特征（尽管两者也有巨大的差别），对平等权的认识比较全面。中间阶层是我国先富的一群人，他们不仅需要在经济领域实现平等，更追求在政治领域中实现平等权。同时，他们也重视实现形式的平等，“形式平等意味着法律和制度的管理平等地适用于社会的各个阶层”，这天然地与重视程序公正的现代法治理念相符，“程序的公正，是以实践的方式来体现‘平等对待’的观念。平等对待每一个人，这既是一个形而上学的理想，也是政治社会的实践目的。从这种层面来说，平等对待更多地反映了形式平等的理念”。
2．权利意识———自由理念黑格尔指出，“伦理是自由的理念……在自我意识中具有它的知识和意志，通过自我意识的行动而达到它的现实性”,亦即自由是人的精神本性，能解放被束缚的人性，强化个体的独立主体意识，确认主体地位，并争取主体权利。经济的发展必然带来权利主体意识的觉醒和维权行为的自觉和必须。而权利主体意识和维权行为在中间阶层中发展得比较成熟和完善。一个阶层的文化品格决定了这个阶层权利意识的强弱程度，较强的权利意识也是中间阶层区别于其他社会阶层的重要标志之一。独立自由的伦理价值观，使得中间阶层对权利的维护具有某种认同感。中间阶层的权利意识和对权利背后体现的利益和自由的认识，以及通过合法途径，主动寻求法律保护，运用法制工具行使和维护自身权利的意识，对于我国实行依法治国方针具有重要作用。
3．参政意识———责任伦理“责任伦理”概念最初由德国著名哲学社会学家马克斯•韦伯于20世纪初提出，而责任伦理学的兴起则源于德国学者汉斯•约纳斯于1979年出版的《责任原理：技术文明时代的伦理学探索》一书。就责任伦理而言，中间阶层具备务实的态度和强烈的责任感，在慎独律己层面能为自己言论行为的后果承担责任，在国家政治意识层面愿意积极参加社会政治活动，亦即具备特有的政治抱负。中间阶层是社会发展的重要力量，他们或主动或被动地关注社会发展进程，大多能将自身发展与国家政治环境紧密联系，不会做一个完全独立于国家政治进程之外的“真空政治人”。他们崇尚民主，要求公平，维护权益，追求发展，参政意识强烈，能在个体与外在世界的关系缔造、秩序创建中自觉践行责任伦理。公民的政治参与是现代民主政治的核心和重要特征之一，也是政治现代化的重要标志。所谓中间阶层的参政意识，主要是指绝大多数中间阶层出于维护自身权益而具有的政治自觉性，在这种政治自觉性的引导下，他们以各种方式参与政治生活，直接或间接地影响国家的政治体系建设。中间阶层能认识到自身在国家政治生活中的主体地位，关注国家的政治建设格局，敏锐感知国家政治权力的运行和政治利益关系的分配。尤其他们在经济条件改善后，政治视角会随之改变，会更加关注国家的政治生活，并对参与政治具有浓厚的兴趣，政治诉求也逐步增强，会力争通过自觉主动参与国家的政治生活来巩固和维护已经取得的各种利益。
二、中间阶层的社会法治功能
1．有利于促进法治国家建设中共十再次强调要“全面推进依法治国”。法治国家建设一个重要的方面就是树立公民的平等意识，其中中间阶层的平等意识示范功能起着重要作用。市场经济崇尚有序竞争、公正平等，法治国家的法治精神内涵也是“法律面前人人平等”。我国传统文化的部分观念如“同罪异罚”“礼不下庶人，刑不上大夫”，有悖于现代法治精神，改革开放后，这种传统观念还有遗留。要唤起公民的符合现代法治精神的平等意识，中间阶层的作用不可忽视。中间阶层大多接受了良好的教育，对于平等有着天然的爱好，经济条件的保障也使得他们支持法律上的平等，因此他们是坚定支持法治国家建设的群体，也是广泛推行平等精神的先行者。出于平等意识，中间阶层对社会中的不平等最敏感，追求法律的普遍性，法律的普遍性在他们看来是再自然不过的事。中间阶层的这种平等意识与法律规则的普遍性是一致的，对于法治国家的建设具有重要作用。
2.有利于权利本位法律体系构建我国当代的法律体系应该是权利本位的法律体系，这种观点已经成为了学术界的共识，张文显先生早就指出，“社会主义法以权利为本位，是由社会主义国家的生产资料公有制和无产阶级（人民民主）的性质所决定的”。权利本位的法律体系并不仅仅只是制度上的构建，更需要有公民的权利意识相配合。目前我国已经建成了具有中国特色的社会主义法律体系，构建权利本位的法律体系的当务之急乃是培育公民的权利意识，离开了普遍的公民权利意识，法制建设所确立的各项制度都难以实现治理的目的。如上文所说，中间阶层由于其经济地位的改善，权利意识比其他群体更强，而依靠法律维护自己合法权益的意识又与他们对法律的认识有关，他们深刻地领会到法律是以实现人的价值和人格尊严为基本目标的，设置了明确的、合理的操作程序，操作性强，人们可以通过法律维护自己的利益。因此，中间阶层对法律有着一种普遍的信仰。这种法律信仰对构建权利本位的法律体系和法治国家的建设至关重要，尽管法律不是万能的，其效力也有一定范围，但法律如果能对内形态化为人们的信念，对外具像化为人们的行为，就能最大限度地发挥它的作用。
3.有利于法制与民主互动参政意识是一个国家的公民对于自身在整个国家政治生活中的主体地位所具有的自觉程度，这是衡量国家法治化水平的重要标志。中间阶层对于国家的政治运行、政策的制定与执行都有着高度的认识。同多数人的政治参与一样，中间阶层的政治参与也有四个特点：参与集中在政策实施阶段，而不是政策制定阶段；参与行为主要发生在单位内部，而不是在单位以外；参与方式往往是个体行为，而不是集体行为；参与的目的是在体制内追逐具体利益，而不是挑战现有体制［6］。党的十报告明确指出，要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，因此扩大公民有序政治参与，是当前发展社会主义民主与法制的重要途径和重要内容。这也意味着，各个阶层公民的政治参与都要被扩大和扩展，而中间阶层多数有着强烈的参政意识，能主动地以平等的地位参与国家政治生活，因而作为政府也应该鼓励和满足中间阶层的这种参与国家管理活动的渴求，并且在依法治国的整体部署中逐步加以推进。积极调动全体中间阶层的政治参与意识，对于消除部分公民对政治的冷淡心理，提高国民的政治责任感与社会责任感具有十分重大的意义，也是建立现代民主法治的前提。
4.其占有的文化资本有助于塑造文明法治环境中间阶层占有文化资本的力量，外显于社会主流意识形态构建，内显于个体道德价值观构建，塑造着现代法治社会的文明环境。法治社会需要有强制性的国家权力，也需要有隐含性、导向性的意识形态环境，既有强权力量又有“文治”力量，这样才能为民主法治建设提供一个示范宣传、模范遵守的舆论环境和道德环境。中间阶层中的绝大多数人士具有明显的知识、智能特征和文化认知，即使部分人士不具备高等教育背景，但是他们依然能够认识到知识和文化具备改变自我生存境遇，提高社会地位的力量。对文化资本的重视、确认、传承，使得中间阶层越来越知识化、理性化，他们是主流文化的有效载体，是社会主义核心价值观的遵从者，是社会文化舆论环境的重要缔造者与维护者。同时，中间阶层多是守法公民，具有良好的职业道德精神，公德意识、文明修养程度都很高，他们心态平和、遵章守纪、举止文明、尊重他人、爱岗敬业、严格自律、拼搏奋斗、认同法治、追求民主平等和公平正义，积极为社会发展作贡献，是正面文化效应的示范者和引领者，所以他们身上具有对“现代化社会价值观及社会规范的创建、引导功能”。
三、中间阶层的法律文化品格构建
1.健全完善市场经济体制，夯实物质基础中间阶层的法律文化品格属于社会上层建筑的范畴，根据唯物史观的观点，经济基础决定上层建筑，完善中间阶层的法律文化品格必须从本源入手。健全和完善相应的经济基础对于形成良好的中间阶层法律文化品格具有决定性的作用。没有物质条件的基础，本来就难以形成中间阶层，法律文化品格更无从谈起。同时，中间阶层的法律文化品格中的主要构成要素诸如平等、权利和参政意识都建立在承认个人的合法权益基础之上。市场经济是法制经济，其运行模式是市场的主体和利益集团依赖市场规则和契约关系进行经济活动，市场、契约关系促使市场主体自主化、市场交易关系自由化，经济运行依赖有序运转的经济规则，而法律作为具强制性的社会规则，能够运用法律规范来规范各种经济关系和市场活动，法制本身就是市场经济的法律特征，是市场经济存在和发展的法律形式。因此夯实市场经济基础，保障中间阶层经济地位，就是在物质基础层面间接完善中间阶层的法律品格。改革开放三十多年来，我国社会主义市场经济体制在摸索中前进，我国中间阶层的法律文化品格也在形成中完善，只有健全和完善发达的市场经济体制，才能使中间阶层的法律文化品格在目前的基础上进一步提高。
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-089-02
社区是城市的基本载体，城市的发展和壮大必须依赖这一基础。社区管理工作的重要性随着我国城市化进程的加快日益凸显出来。总书记在党的十七大报告中指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”基层群众自治可使广大人民群众直接享受民利，通过这种方式，广大人民群众可以直接参与到基层的社会公共事务的管理。
一、我国社区居民自治概述
“社区自治是一种有中国特色的社会管理方式和民主参与制度。”豍，社区居民自治是以城市社区为自治区域，由社区成员通过社区自治组织对本区域公共事务进行管理的一种制度。在城市社区居委会的辖区内处理与本社区成员利益密切相关的公共事务。城市基层群众自治必须遵循以下三个原则：（1）依法自治。社区必须严格遵守国家法律法规，在国家法律法规允许的形式和范围内开展社区自治活动。（2）党领导下的自治。（3） 政府指导下的自治。《居委会组织法》明确赋予城区政府指导、协调和帮助社区实现自治的职能。
中国的城乡基层自治制度。首先是创造了国家与社会分权治理的一种新范式，城乡基层自治组织在法律的框架内享有自主管理社会的自治权，城乡居民通过自治组织直接参与基层事务的管理。其次是促进公民社会的形成，中国城乡基层自治制度第一次大规模地将民主与法治制度输入到基层社会，从而为中国的民主化进程奠定牢固的基础。再次是推进改善党和政府的治理。“中国城乡基层自治制度是在党和政府主导下建立的，它的发展又推动着党和政府治理方式的转变。这种变革所引发的扩展效应还在继续延伸”。豎中国城市基层群众自治发展的长远目标是“把城市基层群众自治发展成为以法律为保障，以自治为取向，以政党主导为基础，以广泛参与为动力，以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。”豏基层群众自治的发展和创新必须处理好以下五大关系：第一，基层群众自治的发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。第二，处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。第三，处理好基层群众自治中的体制创新和依法办事的关系。第四，处理好基层群众自治中的国际经验和中国国情的关系。第五，处理好基层群众自治中的改革发展与稳定的关系。基层群众自治的发展必须保障各方面的协调关系的维持和发展。豐
二、我国社区居民自治存在的问题
(一)城乡社区治理结构需要调整和完善。在实际操作过程中，政府直接对社区的组织控制和管理，从而形成行政性社区。自治功能的没有得到充分发挥，和法律的相关规定并不符合。这在一定程度上给城乡社区民主自治功能的发挥带来影响，行政负担非常重。
（二）城乡社区居民参与程度有待于进一步提高。城市居民的经济利益与与社区的关联不直接，仅只表现与其工作单位之间的联系，使得城市居民对社区相关情况缺乏起码的了解，也缺乏足够的热情参与社区事务。社区工作方法老套，工作时常常忽视了社区居民的实际需求，难以吸引居民参与的兴趣。一些与群众切身利益相关的事情必须服从相关政策规定，而非通过民主自治的方式解决，这在一定程度上也影响了城乡社区群众参与的积极性、主动性和创造性。
（三）现行的基层群众自治法规不能满足实践发展的需要。现行法律中，关于居民、村民、选民、居住区、地区、社区等概念不明确，在实践中很难把握。对违反民主自治制度的行为没有相应的惩罚措施，离实际意义的自治要求相距甚远。遇到问题，不是积极运用法律手段维护权利，而是靠人际关系来协调问题。
（四）社区自治缺乏财政保障。社区普遍存在经费短缺的问题，在开展一些相应的服务工作时显得力不从心。这种状况直接影响到居委会独立地行使自治权力。
三、完善我国社区居民自治的措施
（一）建立城市自治组织管理服务机制
1.强化居民自治组织管理功能。健全社区自我管理体制，实现社区自治事务决策权与执行权分离，完善居民议事会议事规则，形成居民自治的决策权、执行权、监督权相互分离和相互制衡，让居民在实际社区事务管理中发挥主体作用。
2.强化居民自治组织服务功能。建立社区公共服务平台，努力建设组织健全、设施配套、服务完善的综合服务站，增强社区自治功能。加快社区服务方式改革，倡导社区加强互助合作，提高自我服务水平。扩大社区服务覆盖面，提供多种便民利民服务。实行服务对象公众化、服务方式多样化，推行社区服务产业化。
3.强化居民自治组织调解功能。创新基层矛盾自我化解机制，引导群众通过法定程序表达利益诉求，协调各种利益关系，化解各类社会矛盾，尽量减少不和谐因素。
（二）建立城市居民自治参与机制
1.提高思想觉悟，培养和增强社区主人翁意识。通过各种活动，提高居民对社区的认同感和主人翁意识，视自己为社区的主人。要确立服务意识和行动。在实践中要学习和掌握新的工作方法，确立服务意识。同时也要培养社区居民的服务意识，使居民们人尽其才，各尽所能。2.为社区居民参与社区管理提供多种渠道。政府应根据实际情况，提供相关的政策支持，提供必要的活动场所，让每个社区居民结合自身的实际情况，选择不同的社区参与方式和内容。
3.加强和谐社区建设。充分利用社区资源，抓好社区相关场所建设，同时开展各类健康有益的教育活动，创建学习型社区。根据居民文化需求，开展丰富多彩的社区文体活动，丰富社区文化生活，创造和谐的居住环境，营造和谐的社区氛围。
4.建立专业化的社区工作队伍。我国的社区工作干部队伍普遍存在文化素质偏低，年龄偏大等问题，必须加快培养一批有较强专业知识的中青年干部。补充到社区自治组织中去。
（三）建立城市社区公共服务投入机制
1.健全社区公共服务体系。社区自治组织要切实做好自治组织内部的服务和管理。加强社区公共服务网点建设，逐步建立起可持续发展的公共服务体系。
2.健全社区公共服务设施统筹建设机制。针对公共服务受益的地域性和特殊性，整合社区公共服务和社会管理场所、设施等资源，统筹建设社区公共服务和社会管理设施，积极推进社工队伍专业化和职业化建设，增强社区居民的认同感和归属感。
3.健全社区公共服务经费保障机制。各级政府必须制定对社区公共服务的最低经费标准，保证社区公共服务和社会管理正常运转，对每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资要有适当比例用于公共事业和公共设施建设。
（四）建立城市居民自治监督约束机制
1.建立民主管理机制。对于各级单位组织实施的社区公共服务项目，要建立和完善相关评议和监督制度，由居民提出建议和批评，对服务水平、服务质量和效果进行监督。
2.建立监督约束机制。健全民意表达机制，实施听证评估，尽量减少矛盾发生，不断提高居民对公共服务的满意度。
3.建立科学考核机制。健全科学合理的考核体系，制定和完善相关评价体系和考评方法，加强对自治组织的监督考核。
（五）加强社区党的建设
社区党建主要主要任务是：一健全和完善党的基层组织；二是巩固和发展党的群众基础。其核心就是党如何通过自身完善的组织体系在社区中构建最广泛和牢固的社会基础。“基层群众自治的发展需要有效的政治力量支撑。在中国社会和政治生活中，这个主导力量自然是党的基层组织。从一定意义上讲，加强党的基层组织建设，是发展基层群众自治的内在要求。”豑要努力使党成为城市基层群众自治的主导力量。党要成为自治的主导力量，就要争取群众，赢得群众，真正成为群众利益的代表者。只有这样，社区群众才能真正成为党领导和执政的有力的社会基础。
注释：
徐勇.中国城市社区自治[M].武汉:武汉出版社,2002:4．
