关键词 国际环境法 共同责任 有区别的责任
作者简介：唐洁，法学硕士，青岛大学法学院国际关系专业，研究方向：国际环境外交。
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-018-02
早期的国际条约主要建立在缔约方互惠互利的基础上，试图确保每个国家享有同等的利益。1959年《南极条约》序言明确指出，承认为了全人类利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象。1967年的《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则的条约》（简称《外层空间条约》）序言明确记载着，确认为和平目的的发展、探索和利用外城空间是全人类的共同利益。1970年联合国大会《关于各国管辖范围以外海洋低床与下层土壤之原则宣言》宣布各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤为人类共同继承财产。这些国际条约揭示出环境问题是全球性的，关系到全人类的利益，保护环境是人类的共同责任。
一、共同但有区别责任的形成
共同但有区别的责任是从“共同责任”发展而来的。大致经历了萌芽，雏形和最终确立三个阶段，该责任的逐渐形成都是伴随着重要的国际环境会议的召开或者国际条约文件的签订。1972年6月5日，第一届人类环境大会在瑞典首都斯德哥尔摩举行，会议广泛研讨并总结了有关保护人类环境的理论和现实问题，提出了“只有一个地球”的口号。会议上“很多发展中国家担心节约利用不可更新自然资源等保护环境的要求会妨碍他们为发展与贫困作斗争所作的所有重要努力”。豍发展中国家在保护环境的问题上犹豫不决，担心重视环境保护而阻碍经济的发展，限制他们的国家主权。斯德哥尔摩会议考虑到发展中国家的顾虑，呼吁发达国家应为环境保护作出主要的贡献，不能牺牲发展中国家的经济发展来换取国际环境标准的执行。发达国家和发展中国家为了人类的利益保护环境的工作不可能是等量等质的，发达国家负有更主要的责任。这些都可以看做是共同但有区别责任思想的萌芽。
1987年的《蒙特利尔议定书》是在《维也纳保护臭氧层公约》的基础上通过的，该《议定书》先后经历了四次重大修正，为发达国家和发展中国家提出了“区别责任”。这种“区别责任”集中体现在两个方面：第一，发达国家对造成臭氧层破坏负有主要责任，如果要求发展中国家付出同等的代价为主要由发达国家造成的危机承担责任，是不公平的；第二，发达国家负有义务从财政上和技术上援助发展中国家实行有益于保护臭氧层的措施。《蒙特利尔议定书》虽然只适用于解决臭氧层消耗问题，也没有明确提出共同但有区别的责任，但是它是按照共同但有区别责任的思想对其中的义务进行划分的，《蒙特利尔议定书》使共同但有区别的责任在国际环境法上初具雏形，为里约环境与发展会议明确提出共同但有区别的责任奠定了基础。
1992年6月里约热内卢环境与发展大会召开，正值斯德哥尔摩会议后的20年。会议最主要的成果是通过了《里约宣言》，原则七宣布：“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的的技术和财力资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任。”共同但有区别的责任在这次会议上被明确的提出来，作为一项国际环境法基本原则被正式确立。
二、共同但有区别责任原则的基本涵义
关于共同但有区别责任原则的定义有很多观点，综合这些观点来看，我们认为共同但有区别的责任就是由于地球生态系统的整体性和导致全球气候退化的各种不同因素，在保护和改善全球环境方面，发达国家和发展中国家负有共同的责任，但责任的大小、承担的方式等方面须有所区别，发达国家应比发展中国家承担更主要的责任。
共同但有区别的责任首先强调的是责任的共同性，即在地球生态系统的整体性基础上，各国对保护全球都负有共同的责任。豎共同责任是指由于生态系统的整体性，国家不论大小、贫富等方面的区别，都对保护全球环境负有一份责任，都应当参加全球环境保护事业，都必须在保护和改善环境方面承担义务。豏著名学者金瑞林认为共同责任就是各国通过参与环境保护的国际合作，在环境保护方面支持与帮助，采取各种措施来保护和改善本国管辖范围内的环境，同时防止管辖范围内的活动对他国或管辖范围以外的地区造成影响。
共同责任并不意味着“平均主义”。各国虽然负有保护国际环境的共同责任，但在各国之间，主要是在发展中国家与发达国家之间，这个责任的负担是有区别的，区别是对共同责任的一个限定。豐发达国家应当比发展中国家承担更大的或是更主要的责任。这主要是因为发达国家走了“先污染后治理”的道路，全球环境污染主要是由发达国家造成的，而发达国家由于经济领先，在解决环境问题方面具有更大的能力，有更多先进的技术，理应为解决全球环境问题起到带头作用并承担更多的义务。实践中，有区别的责任对发展中国家和发达国家的要求体现在不同方面。对发展中国家来说，必须发展经济，提高保护环境的能力，区别责任并不是免去发展中国家的保护环境的义务，而是要其承担与其能力相适应的责任。对发达国家而言，应当在现有的发展援助以外，提供新的、额外的、充分的资金，帮助发展中国家参加到全球环境保护。
三、共同但有区别的责任原则在国际环境法律文件中的体现
1989年的《控制危险废物越境转移和处置的巴塞尔公约》中就有关于共同但有区别的责任原则思想的清晰地表达。序言中申明：“各国有责任履行其保护人类健康和维护环境的国际义务病按照国际法承担责任……”，另外，公约第4条关于“一般义务”的规定也体现出共同责任的思想。
第三条本省管辖海域范围内海洋特别保护区的建设和管理，适用本办法。
第四条海洋特别保护区实行保护优先、开发利用服从保护的方针，有效保护海洋生态环境，科学合理开发海洋资源。
第五条沿海各级政府应当切实履行海洋生态环境保护职责，加强对海洋特别保护区的领导，将海洋特别保护区的建设纳入国民经济和社会发展规划，并采取有效措施，加大海洋特别保护区建设与管理力度。
第六条海洋特别保护区实行统一规划、属地管理的原则进行建设与管理。
省海洋行政主管部门负责本省管辖海域内海洋特别保护区的监督管理。
沿海市、县（市、区）海洋行政主管部门负责本地管辖海域内海洋特别保护区的建设与管理。
跨市、县（市、区）海洋特别保护区的建设与管理，由共同的上级海洋行政主管部门负责。
第七条省海洋行政主管部门应当根据全国海洋特别保护区发展规划和全省海洋功能区划、海洋环境保护规划，会同省发展改革、环保等有关部门制订全省海洋特别保护区规划，经省政府批准后实施。
海洋特别保护区规划应与经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、矿产资源利用规划、地质环境保护规划和海洋经济发展规划等相衔接。
第八条下列区域可以建立海洋特别保护区：
（一）海洋生态系统敏感脆弱和具有重要生态服务功能的区域；
（二）单种资源密度特别高的海洋生物定居区或多种海洋水生野生保护动植物的栖息、繁衍区域；
（三）能对区域环境、生态系统产生重要影响的海洋水文、地理环境，如涌升流、汇聚流、环境自净区、岛礁区等独特区域；
（四）领海基点等涉及国家海洋权益的区域；
（五）具有特定保护价值的海洋自然、历史、文化遗迹分布区域；
（六）海洋资源和生态环境亟待恢复、修复和整治的区域；
（七）其他需要予以特殊保护的区域。
第九条海洋特别保护区分为生态保护型、生物资源保护型、非生物资源保护型、自然遗迹保护型、资源利用保留型等多种类型，根据区域内保护对象和海洋经济发展方向确定海洋特别保护区类型，制定相应的保护区管理制度。
第十条海洋特别保护区分为部级和省级。
具有重大区域海洋生态保护和重要资源开发价值、涉及维护国家海洋权益及其他需要申报部级的海洋特别保护区，列为部级海洋特别保护区。
除本条第二款之外的其他海洋特别保护区应当列为省级海洋特别保护区。
第十一条海洋特别保护区由县级以上（含县级）海洋行政主管部门根据海洋功能区划、海洋资源环境状况、海洋经济发展情况及海洋特别保护区选划标准，组织选划论证和提出建区申请，经同级政府同意后，逐级上报省政府批准。
部级海洋特别保护区由省海洋行政主管部门提出申请，经省政府同意后，报国务院海洋行政主管部门批准。
跨行政区域的海洋特别保护区，由各行政区域的共同上级政府提出申请，逐级上报省政府批准。
第十二条申报海洋特别保护区需提交以下申报材料：
（一）海洋特别保护区申报书；
（二）海洋特别保护区选划论证报告；
（三）海洋特别保护区建设管理方案。
海洋特别保护区申报书（空白）由国务院海洋行政主管部门统一印制，海洋特别保护区选划论证报告按国务院海洋行政主管部门制订的编制大纲要求进行。
第十三条建立、调整海洋特别保护区，海洋行政主管部门应当事先征求相关部门的意见，并向社会公示或举行听证会，征求公众意见。
第十四条海洋特别保护区名称按照“海洋特别保护区所在行政区”（或“地名”）加“海洋”加“类型”加“特别保护区”的形式命名。
第十五条经批准建立的海洋特别保护区范围和界线，由同级海洋行政主管部门在适当位置设立界标，并予以公告。
第十六条海洋特别保护区的撤销、调整和变化，应当报原审批机关批准。
第十七条经批准建立的海洋特别保护区所在地县级以上政府应采取有效措施，加强管理，加大对海洋特别保护区的资金投入，必要时可以设立专门管理机构，在海洋行政主管部门的指导下，具体开展海洋特别保护区的保护、开发利用和管理工作。
第十八条海洋特别保护区管理机构的主要职责是：
（一）贯彻实施国家海洋生态环境保护和资源开发的法律法规与方针政策；
（二）制定保护区的管理制度章程；
（三）制定保护区的总体规划和保护与开发计划；
（四）负责保护区内海洋环境监视、监测和评价；
（五）组织开展保护区内的日常巡护管理；
（六）组织保护区资源可持续利用开发活动和生态保护与恢复；
（七）组织开展保护区内宣传、教育、培训、国际合作交流和科学研究等活动。
第十九条经批准设立的海洋特别保护区，其管理机构或所在地海洋行政主管部门应当在1年内编制完成海洋特别保护区总体规划，报省海洋行政主管部门批准。
部级海洋特别保护区的总体规划由国务院海洋行政主管部门批准。
第二十条海洋特别保护区实行分区管理，可以根据保护与开发的需要和资源及环境的特点，适当划分出生态保护区、资源恢复区、环境整治区和开发利用区等。
生态保护区和资源恢复区内除保护区总体规划所明确可以开展的生产经营和项目建设活动外，不得从事其他生产经营和项目建设活动；环境整治区和开发利用区内可以开展
不与保护目标相冲突的生产经营和项目建设活动。
第二十一条根据对主要保护对象进行保护的需要，海洋特别保护区可以确定特别保护时段。在特别保护时段，严格控制对保护对象有较大影响的生产经营和项目建设活动。
特别保护时段由保护区所在地人民政府向社会公众告知。
第二十二条严格控制在海洋特别保护区内进行炸岛、炸礁、采砂、围填海、砍伐林木等改变海岸和海底地形地貌或者严重影响海洋生态环境的开发利用行为。
第二十三条严格控制在海洋特别保护区内进行下列活动：
（一）狩猎、放牧、捕捞、采集、垦荒、开矿、采石等活动；
（二）采捕野生鸟类、鸟蛋；
（三）炸鱼、毒鱼、电鱼；
（四）加工、销售、运输和携带以受保护的动植物与岩石等为原材料制作的旅游纪念品；
（五）采挖野生羊栖菜、水仙花、贻贝、泥蚶等水生和陆生动植物种苗；
（六）移动和破坏海洋特别保护区界标及保护设施。
第二十四条严格保护珍稀、濒危海洋生物物种和重要的海洋生物洄游通道、产卵场、索饵场、越冬场和栖息地等重要生境。
第二十五条海洋特别保护区及区内开发活动使用海域应当按照《中华人民共和国海域使用管理法》的有关规定进行。
第二十六条海洋特别保护区内的开发活动和建设项目应当与保护区规划相协调，鼓励开展生态养殖、生态旅游、休闲渔业、人工繁育等与保护区保护目标相一致的生态型开
发利用项目，建立协调的生态经济模式。
第二十七条海洋特别保护区海洋环境保护要求应当符合海洋功能区划和海洋环境保护规划，采取科学、合理、有效的措施，保护和恢复海洋生态。
第二十八条严禁在海洋特别保护区内建设污染环境、破坏资源、影响景观的生产生活设施。在保护区内进行海洋和海岸工程建设，必须依法进行严格的环境影响评价。
涉及水土保持的建设项目，须经有关水行政主管部门依法批准。
第二十九条海洋特别保护区不得新建陆源污染物的排污口，现有排污口应当逐步关停或改造成离岸排放，对入海污染物实行达标排放和总量控制制度。
第三十条在海洋特别保护区内不得擅自倾倒任何废弃物，生活污水必须实现达标排放，生活垃圾实行无害化处置。
第三十一条海洋特别保护区开展旅游活动须符合保护区总体规划，海洋特别保护区管理机构应当会同当地旅游部门制定旅游规划，科学确定旅游区的游客容量，合理控制游客流量。
第三十二条海洋特别保护区管理机构应当组织区内有关单位共同制定防止海洋污染、生态破坏及自然灾害应急预案，报省海洋行政主管部门备案。遇突发性事件应及时启动应急预案。
第三十三条海洋特别保护区管理机构应当对保护区的海洋资源与生态环境状况定期进行调查监测，并根据监测结果对生态保护、资源恢复、生态环境整治和资源开发利用等活动的效果进行科学评估，动态调整区内保护与开发计划。
部级海洋特别保护区保护与开发计划调整应当报国务院海洋行政主管部门批准后实施。省级海洋特别保护区保护与开发计划调整应当报省海洋行政主管部门批准后实施。
第三十四条海洋特别保护区实行管理评估制度，海洋行政主管部门应当组织对海洋特别保护区进行监督检查，并结合当地经济社会发展规划和保护区总体规划，及时调整海洋特别保护区保护与开发计划。
海洋特别保护区的管理评估和考核制度，由省海洋行政主管部门另行制定。
第三十五条违反本办法或不遵守海洋特别保护区的相关管理制度，导致海洋特别保护区内的自然资源或环境破坏的，按照有关法律法规予以处理。
第三十六条因管理不善致使海洋特别保护区受到破坏的，由海洋行政主管部门责令保护区管理机构予以纠正。
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显着差异,为保证政策的有效性,应实行区域差别化的环境政策,以更有利于资源空间配置的优化,使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配,实现人与自然的和谐发展,实现区域协调发展。
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力,我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架,这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段,特别是开始探索实施新的区域协调发展战略,推进形成主体功能区,现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制,我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策,很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中,环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。
目前,在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响,仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中,无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例,2002年,我国颁布了《环境影响评价法》,提出了广义的环境影响评价要求。但是,由于环境影响评价涉及多方利益群体,又缺乏相应制度约束,环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上,很难纳入到区域发展综合规划中。
(二)现行环境管理体制,不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性,一个地方的环境污染会影响周边地区,往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,地方环保局隶属于地方政府,使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时,由于部门之间协调不畅,跨区域环保执法的难度较大。
另一方面,由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度,以及其他条件的影响,不同区域的环境问题呈现出不同的特点,环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下,区域差别化的环境政策很难实施,不利于主体功能区的形成。
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强
我国已建立相对完整的环境政策体系,但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面:(1)环境管理中的行政手段比较完善,但依靠市场的工具比较少;(2)污染控制类的政策比较完善,但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分;具体的环境管理制度中也存在类似问题,如环境影响评价制度重点放在环境污染方面,而生态环境的评价重视不够;(3)生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行,相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门,内部存在着职能冲突。
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区,有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要,是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题:(1)经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异,例如:退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准,但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区,植林植草的成本显然是不同的。(2)补偿年限过短,我国目前的退耕还草补偿年限仅2年,还经济林补助5年,还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题,如有的地方为了获得更多补助,在适合还草区进行还林,不符合自然规律,最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年,造成很多农民更愿意营造经济林,导致生态林的比重偏低,达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低,相应的政策没有跟上,有的地方甚至出现复垦的现象。(3)补偿政策加重了地方的财政负担,例如:退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中,所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担,增加了地方政府退耕还林的执行成本,不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励,而且许多地方由于财政困难,很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程,要求地方配套一定比例的资金,但三北地区多为“老、少、边、穷”地区,地方配套能力非常弱,造成资金不能足额到位,影响工程建设的速度和质量。
(五)自然保护区的管理体制不顺,制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》,自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理;林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出,主要有:(1)具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调,综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。(2)由于保护区分部门管理,国家没有统一的保护区建设规划,在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定,加上缺乏监督协调机制,自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时,往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求,导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域,这一现象如不及时改变,将严重影响我国自然保护区的发展和保护。(3)自然保护区多头管理的体制使得责任不清,定位不明确,国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费,而且专款专用,其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足,保护区不得不设法开发保护区资源,影响保护区的管理和保护。
二、未来环境政策调整的原则和思路
(一)调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策,要按照综合协调的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染,确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时,付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐,任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长,都不能以眼前发展去损害长远利益,更不能用局部发展去损害全局利益,决不能走“先开发、后保护,先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中,坚持“环境优先”的原则,事关我国能否可持续发展的大局。
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显着的差异,再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致,同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外,许多环境问题本身就是超越行政区的,需要建立区域性的协调机制。因此,调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征,依照区域差异性的原则,因地制宜地调整环境与社会经济关系,更科学地促进区域协调发展。
(二)分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略,推进主体功能区的形成过程中,环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策,针对不同区域所具有的不同生态环境特征,实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度,统筹增量控制和存量调整,制定细分标准和技术指标,组合多种政策工具,突出重点领域,强化监督执法。如表1所示。
表1分区域调控的环境政策思路
1.重点开发区。该区域未来的环境问题,主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务,工业化和城市化的进程将会非常快,环境污染控制必须提早规划、严格执行,环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范,采取“预防为主,综合防治”的环境保护模式,重视从源头控制污染。在加大开发的过程中,实行更为严格的环境管理,建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度,避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区,首先是严格控制新的污染源,必须做到增产不增污,同时要逐步缓解既有的结构性污染。
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策,其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能,促进该区域经济增长方式的转变,禁止任何产生新污染的生产经营活动,着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达,所以相应的政策调整包括两方面:第一,要制定更加严格的环境标准,加强政府环境监管和环境执法,坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品,严格实施排污许可证制度,无证企业不得排污。第二,要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为,如建立排污权交易制度,征收环境税,实行产品的环境认证制度,税收优惠政策等。
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱,并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域,如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染,另一方面是由此而引发的生态环境问题,如草地退化、水土流失,土地沙化、石漠化等。因此,针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准,利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式,尽可能减少开发活动中的环境污染。同时,还要进一步完善相关的配套政策,如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等,以更好地促进这一区域的生态修复和建设。
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域,这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此,要实行强制性的环境保护,严格控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上,通过建立和完善有关财政支持制度,加强这些区域的生态建设。此外,禁止开发区多是国家自然保护区,目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制,不利于主体功能区的形成,还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。
表2不同功能区主要政策工具的选择
注:的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成,有利于区域协调发展,有利于实现可持续发展的角度,提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制,从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求,环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提,必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划,调整产业结构和生产力布局等重大决策时,必须充分进行环境影响综合评价,使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
(二)统一规则,细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验,考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战,今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上,所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是,各个地方的生态环境特征不同,标准不宜采用“一刀切”的形式,应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素,按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等,按照不同区域不同的主体功能要求,制定不同的环境标准,更好地促进有关环境政策在不同区域的落实,以有利于推进主体功能区的形成。此外,环境标准要随着技术的进步逐步调整,创造一个动态的、逐渐严格的监管环境,以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。
(三)改革现行的排污收费制度,逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中,由于不同功能区环境特征不同,污染治理的成本存在显着差异,不同地区由于其主体功能的不同,环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性,以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入,亟待改革目前的排污收费管理制度,一方面要提高排污收费标准,使其能充分抵消污染者所造成的社会成本,尤其是要在限制开发区和禁止开发区,引入更严格的禁排制度,加大违法惩处力度。
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段,主要是依法确立污染物排放权利,允许这种权利像商品那样进行交易,使同样的污染排放创造最大的社会福利,从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管,而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标,更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量,保证排污权的合法交易,并对任何违法的企业进行制裁。
与排污收费制度的不同,排污权交易制度是先确定排放总量,然后再让市场确定价格。因此,这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出,必然要采用先进的污染治理技术,这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术,能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度,需要对一些关键问题深入研究,如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题,排污权交易的区域范围(如果过大,可能出现在某些点区域污染特别严重)等等。
(四)探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下,环保监管机构隶属于各级政府,地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法,导致有法不依、执法不严,环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境,就必须改革现有的环境监管体制,可选择的方案包括:(1)在现有的制度构架下,进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构;(2)建立全国垂直统一的环境监管体系,并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行,也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰,减少短期行为对长远发展造成的影响。
(五)加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源,同时完善和加强问责制度,形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度,对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的,要追究有关单位及其负责人的行政责任,甚至刑事责任。同时,要加大对环保监管机构的问责,对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况,要追究监管机构的责任。
需要强调的是,要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督,造成全民关注环境问题的氛围,既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。
(六)完善相关的政策,解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作,有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此,环境保护客观上需要有充足的经费保障,尤其对限制开发区和禁止开发区,能否建立长期稳定的环保资金投入机制,将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一,主要是依靠政府投入,地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显着不同,在实践中,许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验,完善相关的政策,不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策,保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入;二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段,鼓励社会资本投入环保产业,投入公共环境设施的建设和管理;三是建立环境保护基金,为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源,减轻政府的财政负担,在世界各国中已得到越来越广泛的实施,其作用也日益重要。
(七)进一步完善生态补偿政策
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显着差异,为保证政策的有效性,应实行区域差别化的环境政策,以更有利于资源空间配置的优化,使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配,实现人与自然的和谐发展,实现区域协调发展。?
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力,我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架,这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段,特别是开始探索实施新的区域协调发展战略,推进形成主体功能区,现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。?
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制,我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策,很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中,环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。?
目前,在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响,仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中,无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例,2002年,我国颁布了《环境影响评价法》,提出了广义的环境影响评价要求。但是,由于环境影响评价涉及多方利益群体,又缺乏相应制度约束,环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上,很难纳入到区域发展综合规划中。?
(二)现行环境管理体制,不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性,一个地方的环境污染会影响周边地区,往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,地方环保局隶属于地方政府,使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时,由于部门之间协调不畅,跨区域环保执法的难度较大。?
另一方面,由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度,以及其他条件的影响,不同区域的环境问题呈现出不同的特点,环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下,区域差别化的环境政策很难实施,不利于主体功能区的形成。?
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强?
我国已建立相对完整的环境政策体系,但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面:(1)环境管理中的行政手段比较完善,但依靠市场的工具比较少;(2)污染控制类的政策比较完善,但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分;具体的环境管理制度中也存在类似问题,如环境影响评价制度重点放在环境污染方面,而生态环境的评价重视不够;(3)生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行,相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门,内部存在着职能冲突。?
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区,有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要,是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题:(1)经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异,例如:退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准,但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区,植林植草的成本显然是不同的。(2)补偿年限过短,我国目前的退耕还草补偿年限仅2年,还经济林补助5年,还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题,如有的地方为了获得更多补助,在适合还草区进行还林,不符合自然规律,最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年,造成很多农民更愿意营造经济林,导致生态林的比重偏低,达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低,相应的政策没有跟上,有的地方甚至出现复垦的现象。(3)补偿政策加重了地方的财政负担,例如:退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中,所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担,增加了地方政府退耕还林的执行成本,不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励,而且许多地方由于财政困难,很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程,要求地方配套一定比例的资金,但三北地区多为“老、少、边、穷”地区,地方配套能力非常弱,造成资金不能足额到位,影响工程建设的速度和质量。?
(五)自然保护区的管理体制不顺,制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》,自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理;林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出,主要有:(1)具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调,综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。(2)由于保护区分部门管理,国家没有统一的保护区建设规划,在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定,加上缺乏监督协调机制,自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时,往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求,导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域,这一现象如不及时改变,将严重影响我国自然保护区的发展和保护。(3)自然保护区多头管理的体制使得责任不清,定位不明确,国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费,而且专款专用,其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足,保护区不得不设法开发保护区资源,影响保护区的管理和保护。?
二、未来环境政策调整的原则和思路
(一)调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策,要按照综合协调的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。?
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染,确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时,付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐,任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长,都不能以眼前发展去损害长远利益,更不能用局部发展去损害全局利益,决不能走“先开发、后保护,先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中,坚持“环境优先”的原则,事关我国能否可持续发展的大局。?
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显着的差异,再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致,同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外,许多环境问题本身就是超越行政区的,需要建立区域性的协调机制。因此,调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征,依照区域差异性的原则,因地制宜地调整环境与社会经济关系,更科学地促进区域协调发展。?
(二)分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略,推进主体功能区的形成过程中,环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策,针对不同区域所具有的不同生态环境特征,实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度,统筹增量控制和存量调整,制定细分标准和技术指标,组合多种政策工具,突出重点领域,强化监督执法。如表1所示。?
表1 分区域调控的环境政策思路
1.重点开发区。该区域未来的环境问题,主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务,工业化和城市化的进程将会非常快,环境污染控制必须提早规划、严格执行,环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范,采取“预防为主,综合防治”的环境保护模式,重视从源头控制污染。在加大开发的过程中,实行更为严格的环境管理,建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度,避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区,首先是严格控制新的污染源,必须做到增产不增污,同时要逐步缓解既有的结构性污染。?
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策,其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能,促进该区域经济增长方式的转变,禁止任何产生新污染的生产经营活动,着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达,所以相应的政策调整包括两方面:第一,要制定更加严格的环境标准,加强政府环境监管和环境执法,坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品,严格实施排污许可证制度,无证企业不得排污。第二,要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为,如建立排污权交易制度,征收环境税,实行产品的环境认证制度,税收优惠政策等。?
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱,并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域,如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样性功能区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染,另一方面是由此而引发的生态环境问题,如草地退化、水土流失,土地沙化、石漠化等。因此,针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准,利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式,尽可能减少开发活动中的环境污染。同时,还要进一步完善相关的配套政策,如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等,以更好地促进这一区域的生态修复和建设。?
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域,这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此,要实行强制性的环境保护,严格控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上,通过建立和完善有关财政支持制度,加强这些区域的生态建设。此外,禁止开发区多是国家自然保护区,目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制,不利于主体功能区的形成,还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。?
表2 不同功能区主要政策工具的选择
注:的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成,有利于区域协调发展,有利于实现可持续发展的角度,提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制,从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求,环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提,必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划,调整产业结构和生产力布局等重大决策时,必须充分进行环境影响综合评价,使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。?
(二)统一规则,细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验,考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战,今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上,所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是,各个地方的生态环境特征不同,标准不宜采用“一刀切”的形式,应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素,按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等,按照不同区域不同的主体功能要求,制定不同的环境标准,更好地促进有关环境政策在不同区域的落实,以有利于推进主体功能区的形成。此外,环境标准要随着技术的进步逐步调整,创造一个动态的、逐渐严格的监管环境,以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。?
(三)改革现行的排污收费制度,逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中,由于不同功能区环境特征不同,污染治理的成本存在显着差异,不同地区由于其主体功能的不同,环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性,以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入,亟待改革目前的排污收费管理制度,一方面要提高排污收费标准,使其能充分抵消污染者所造成的社会成本,尤其是要在限制开发区和禁止开发区,引入更严格的禁排制度,加大违法惩处力度。?
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段,主要是依法确立污染物排放权利,允许这种权利像商品那样进行交易,使同样的污染排放创造最大的社会福利,从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管,而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标,更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量,保证排污权的合法交易,并对任何违法的企业进行制裁。?
与排污收费制度的不同,排污权交易制度是先确定排放总量,然后再让市场确定价格。因此,这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出,必然要采用先进的污染治理技术,这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术,能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度,需要对一些关键问题深入研究,如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题,排污权交易的区域范围(如果过大,可能出现在某些点区域污染特别严重)等等。?
(四)探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下,环保监管机构隶属于各级政府,地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法,导致有法不依、执法不严,环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境,就必须改革现有的环境监管体制,可选择的方案包括:(1)在现有的制度构架下,进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构;(2)建立全国垂直统一的环境监管体系,并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行,也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰,减少短期行为对长远发展造成的影响。?
(五)加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源,同时完善和加强问责制度,形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度,对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的,要追究有关单位及其负责人的行政责任,甚至刑事责任。同时,要加大对环保监管机构的问责,对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况,要追究监管机构的责任。?
需要强调的是,要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督,造成全民关注环境问题的氛围,既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。?
(六)完善相关的政策,解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作,有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此,环境保护客观上需要有充足的经费保障,尤其对限制开发区和禁止开发区,能否建立长期稳定的环保资金投入机制,将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。?
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一,主要是依靠政府投入,地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显着不同,在实践中,许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验,完善相关的政策,不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策,保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入;二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段,鼓励社会资本投入环保产业,投入公共环境设施的建设和管理;三是建立环境保护基金,为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源,减轻政府的财政负担,在世界各国中已得到越来越广泛的实施,其作用也日益重要。?
(七)进一步完善生态补偿政策
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应实行区域差别化的环境政策，以更有利于资源空间配置的优化，使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配，实现人与自然的和谐发展，实现区域协调发展。
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段，特别是开始探索实施新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制，我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策，很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中，环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。
目前，在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响，仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中，无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例，2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，提出了广义的环境影响评价要求。但是，由于环境影响评价涉及多方利益群体，又缺乏相应制度约束，环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上，很难纳入到区域发展综合规划中。
(二)现行环境管理体制，不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间协调不畅，跨区域环保执法的难度较大。
另一方面，由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响，不同区域的环境问题呈现出不同的特点，环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下，区域差别化的环境政策很难实施，不利于主体功能区的形成。
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强
我国已建立相对完整的环境政策体系，但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面：（1）环境管理中的行政手段比较完善，但依靠市场的工具比较少；（2）污染控制类的政策比较完善，但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价重视不够；（3）生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门，内部存在着职能冲突。
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要，是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题：（1）经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本显然是不同的。（2）补偿年限过短，我国目前的退耕还草补偿年限仅2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题，如有的地方为了获得更多补助，在适合还草区进行还林，不符合自然规律，最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年，造成很多农民更愿意营造经济林，导致生态林的比重偏低，达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低，相应的政策没有跟上，有的地方甚至出现复垦的现象。（3）补偿政策加重了地方的财政负担，例如：退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担，增加了地方政府退耕还林的执行成本，不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励，而且许多地方由于财政困难，很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程，要求地方配套一定比例的资金，但三北地区多为“老、少、边、穷”地区，地方配套能力非常弱，造成资金不能足额到位，影响工程建设的速度和质量。
(五)自然保护区的管理体制不顺，制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出，主要有：（1）具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。（2）由于保护区分部门管理，国家没有统一的保护区建设规划，在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定，加上缺乏监督协调机制，自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域，这一现象如不及时改变，将严重影响我国自然保护区的发展和保护。（3）自然保护区多头管理的体制使得责任不清，定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费，而且专款专用，其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足，保护区不得不设法开发保护区资源，影响保护区的管理和保护。
二、未来环境政策调整的原则和思路
（一）调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策，要按照综合协调的原则，全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐，任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持“环境优先”的原则，事关我国能否可持续发展的大局。
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显著的差异，再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致，同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外，许多环境问题本身就是超越行政区的，需要建立区域性的协调机制。因此，调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征，依照区域差异性的原则，因地制宜地调整环境与社会经济关系，更科学地促进区域协调发展。
（二）分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略，推进主体功能区的形成过程中，环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策，针对不同区域所具有的不同生态环境特征，实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，组合多种政策工具，突出重点领域，强化监督执法。如表1所示。
表1分区域调控的环境政策思路
1.重点开发区。该区域未来的环境问题，主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务，工业化和城市化的进程将会非常快，环境污染控制必须提早规划、严格执行，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取“预防为主，综合防治”的环境保护模式，重视从源头控制污染。在加大开发的过程中，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区，首先是严格控制新的污染源，必须做到增产不增污，同时要逐步缓解既有的结构性污染。
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策，其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，禁止任何产生新污染的生产经营活动，着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达，所以相应的政策调整包括两方面：第一，要制定更加严格的环境标准，加强政府环境监管和环境执法，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，严格实施排污许可证制度，无证企业不得排污。第二，要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为，如建立排污权交易制度，征收环境税，实行产品的环境认证制度，税收优惠政策等。
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱，并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域，如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是由此而引发的生态环境问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，尽可能减少开发活动中的环境污染。同时，还要进一步完善相关的配套政策，如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等，以更好地促进这一区域的生态修复和建设。
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此，要实行强制性的环境保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上，通过建立和完善有关财政支持制度，加强这些区域的生态建设。此外，禁止开发区多是国家自然保护区，目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制，不利于主体功能区的形成，还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。
表2不同功能区主要政策工具的选择
注：的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须充分进行环境影响综合评价，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
（二）统一规则，细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验，考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战，今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是，各个地方的生态环境特征不同，标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等，按照不同区域不同的主体功能要求，制定不同的环境标准，更好地促进有关环境政策在不同区域的落实，以有利于推进主体功能区的形成。此外，环境标准要随着技术的进步逐步调整，创造一个动态的、逐渐严格的监管环境，以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。
（三）改革现行的排污收费制度，逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中，由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，不同地区由于其主体功能的不同，环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，亟待改革目前的排污收费管理制度，一方面要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本，尤其是要在限制开发区和禁止开发区，引入更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。
与排污收费制度的不同，排污权交易制度是先确定排放总量，然后再让市场确定价格。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出，必然要采用先进的污染治理技术，这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术，能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度，需要对一些关键问题深入研究，如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题，排污权交易的区域范围（如果过大，可能出现在某些点区域污染特别严重）等等。
（四）探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境，就必须改革现有的环境监管体制，可选择的方案包括：（1）在现有的制度构架下，进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构；（2）建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。
（五）加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源，同时完善和加强问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。
需要强调的是，要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督，造成全民关注环境问题的氛围，既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。
（六）完善相关的政策，解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作，有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此，环境保护客观上需要有充足的经费保障，尤其对限制开发区和禁止开发区，能否建立长期稳定的环保资金投入机制，将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验，完善相关的政策，不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理；三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源，减轻政府的财政负担，在世界各国中已得到越来越广泛的实施，其作用也日益重要。
（七）进一步完善生态补偿政策
关键词：国际环境法 共同但有区别的责任原则 发展中国家
1 共同但有区别的责任原则的概念
国际环境法的基本原则是指被世界各国公认和接受的、在国际环境法领域具有普遍指导意义的、体现国际环境法特点的、构成国际环境法的基础的原则。［2］共同但有区别的责任原则已经被公认为是国际环境法的基本原则之一。［3］但是对于该原则的概念，学界看法却并不一致，主要有以下几种观点：
韩德培先生认为：共同但有区别的责任原则是指解决全球的环境问题，保护和改善全球环境，是世界上各个国际的共同责任，但是，在对国际环境应负的责任上，发达国家和发展中国家各自的责任是有区别的。［4］
王曦先生认为：共同但有区别的责任原则是指由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。［5］
笔者认为，两位国际法大家对于共同但有区别的责任原则的概念所下的定义均各有千秋，为我国国际环境法学界正确理解与适用这一原则作出了一定的贡献，推动了对这一理论的研究；但是笔者同时也认为，两位先生在对这一原则的概念所下的定义的精准性上尚且有待商榷。当然，世界上没有完美的事情，又准确又简要的定义在事实上几乎是不可能的，法律和理论研究本身就有其滞后性，现实生活每天都是千变万化的，这个世界上最大的不变就是变，与时俱进是理论永保生机的动力。更何况，一千个人眼睛里面有一千个哈姆雷特，每个人由于自己的生活经历、知识结构对同一事物作出不一致的的定义，甚至是完全不同的定义，或者对同一定义作出不同的理解与判断，都是可能存在的，都有其合理性。
笔者不才，试着对两位先生所下的定义进行自己的一些判断；韩德培先生指出了发达国家和发展中国家对于保护全球的环境所承担的责任是有所区别的，但是韩先生并没有明示出发达国家和发展中国家在保护全球环境这一议题中基于何种原因需要被区别对待，笔者认为，这一原因应该明确，否则，很容易招致争议。并且笔者认为，应该进一步的明确区别对待的标准；而王曦先生的定义指出了需要被区别对待的原因，而没有明示发达国家和发展中国家需要在承担保护全球环境的责任中被区别对待，王先生仅仅指出各国所承担的责任是共同的但是又是有所区别的。当然国际环境法本身是否存在就是一个有争议性的话题，所以作为国际环境法的共同但有区别的原则也存在争议也就不足为怪了。笔者尝试着给这一原则的概念作出如下的定义：地球的生态系统是一个相互联系，相互影响的统一整体，同时导致全球环境退化的原因是各不相同的，所以世界各国都应当对地球的生态环境的恶化承担责任；但是发达国家在其过去的发展中对地球生态环境的恶化起了主要的作用，因此世界各国在承担责任的大小，方式以及其他方面上应该是有所区别的，发达国家和发展中国家基于此应该各自承担不同的责任。当然笔者也认为，虽然笔者的这一定义看上去比较的完整，但是过于的冗长。
2 共同但有区别的责任原则的两个方面
2.1 共同责任原则。
共同责任是指，在保护和改善全球环境方面，所有国家负有共同的责任，每个国家有义务，同时也有权利参加到解决环境问题的国际努力中来。［6］ 笔者认为，共同责任原则表明，在保护和改善全球环境方面，在解决全球环境恶化方面，在对国际环境危机的国际责任的承担方面，世界各国，无论是大国还是小国，无论是富国还是穷国，无论是弱国还是强国，无论是发达国家还是发展中国家，当然也包括一些特殊的国家之间的联盟，比如欧盟，以上都是主体的要求，无论各国对造成全球环境危机的责任的大小，无论各国对造成全球环境危机的时间的先后，无论各国以什么样的方式对全球环境造成影响，都应该承担起保护和改善全球环境责任。世界各国都不应该以任何借口拒绝承担责任。
保护地球的生态和环境，解决全球面临的环境问题，不但是世界各国的权利，同时也是世界各国的义务。没有不承担义务的权利，也没有只承担义务不享受权利的情形，权利和义务是一对孪生兄弟，权利和义务的基本关系，在国际环境法上同样可以适用，这是放之四海皆准的道理。
同时笔者认为，中国作为一个负责任的大国，在全面建设小康社会，建设社会主义和谐社会的今天，在“十一五”计划即将完成，“十二五计划”即将开始之际，必须在保护全球环境，改善全球环境的活动中发挥自己应有的责任，这样才能不断的提升国际形象，争取更多的支持和信任，笔者欣慰的看到，中国正在不断的贯彻和落实“绿色GDP”的理念，将环境保护摆在十分重要的位置；而以美国为首的西方发达国家应当努力解决本国面临的环境问题，并且不得把本国应当解决的环境问题转移到其他国家。在现实生活中它们向发展中国家倾倒废弃物，换取自身的生活质量和优美的自然环境；它们推行生态殖民主义，使发展中国家的生态环境恶化、资源匮乏，以此换取自身的物质丰裕和愉悦生活。［7］发展中国家也应该尽力治理国内的环境问题，不得以自身的经济落后而拒绝承担责任，也不要再走发达国家以早期以牺牲环境为代价发展经济的老路。
在全球经济一体化的今天，为了全世界人民的福祉和子孙后代的福祉，世界各国都应该共同承担起保护和改善地球生态环境系统的责任。
2.2 有区别的责任原则。
如上所述，共同责任原则要求国际社会都对全球环境的保护承担起责任，正如保护环境，人人有责一样，但是共同的责任并不意味着是相同的责任或者是平均的责任，而是在共同的责任的基础之上的有区别的责任。
有区别的责任原则是指发达国家和发展中国家在承担保护和改善全球环境责任的范围、大小、时间、方式、手段等方面是有所差别的，在确定各国的具体责任时，应从历史与现实的角度，统筹兼顾，全面考虑各国对环境问题的发生所起的作用，各国的经济实力，以及防止和控制环境危害的能力等多种因素。［8］笔者认为，杨兴先生对于有区别的责任原则所下的定义十分的全面和精确，清楚的表明了发达国家和发展中国家在治理国际环境问题上所该承担的有区别的责任的原因，以及在责任的承担方式上的区别是如何体现的。
笔者认为，发达国家的经济的繁荣，发达国家人民的美好生活，某些欧洲国家完善的社会保障制度有很大的一部分是建立在其过去对于地球环境资源的掠夺式的开发的基础之上的，资本的原始积累的初期满是发展中国家的血泪，现今地球的环境问题有很大一部分是由于发达资本主义国家所造成的，比如美国就是世界上最大的温室气体排放的国家，而伦敦在被称为“雾都”也是其在资本主义发展早期以牺牲环境为代价发展工业的写照；它们在殖民地半殖民地建立工厂，掠夺殖民地半殖民地国家的资源，虽然这些殖民地半殖民地国家现在都已经纷纷独立，但是其本国的环境问题却是有其长久的历史渊源的，并且生态殖民仍然有继续的趋势；综上所述，根据谁污染谁治理的原则，发达国家在现今的治理地球污染的行动中应该承担更多的责任是理所当然的，是符合公平正义的；而发展中国家自身的经济实力决定了其也不可能承担与发达国家相同的责任，这是不现实，也是不公平的，必须在承担责任中区别对待。
虽然有区别的责任原则字面上看是违背了公平和公正的原则的，但是其实质含义和本质内容却是体现了公平正义的精神，其以实质的正义代替了形式的正义，这才是真正的正义。正如诉讼法上的程序正义和实质争议谁更加重要的争议一样，在当今的西方发达国家，因为实质上的正义被认为在实务中存在评断标准的不确定性和实施的不确定性等原因，程序正义往往被鼓吹至至上的地位。但是实质意义上的正义才识人类所追求的永恒的和更高的真理，况且法本身也存在“良法”与“恶法”的区分。各国在环境保护上都应该承担责任，但是这样的共同的责任是法律上共同的责任，应该辨证的理解和看待这一问题。事实上这个问题也很容易理解，正如共同犯罪中也存在主犯、从犯和胁从犯的区分一样，每个人都应该承担法律责任，但是在最终的责任的承担上是存在区别的，不加区别的处以同样的惩罚，是不公平的。这个例子可能不合适，但是也是对公平和正义的一个比较好的注解。
3 共同但有区别的责任原则的实践典型
共同但有区别原则，从萌芽到正式确立经历了一个漫长的过程，《京都议定书》对于发展共同但有区别的责任原则作出了重要的贡献，也被认为是共同但有区别责任原则的实践典型。《京都议定书》是以共同但有区别的责任原则为基础制定的，在国际实践中被誉为是共同但有区别的责任原则的典型代表。［9］京都议定书是共同但有区别的责任原则严格实施的最好的例证，因为该议定书期望发达国家在2001年到2012年的承诺期间内至少平均达到减排百分之五的温室气体，而没有为发展中国家规定任何的减排指标。［10］笔者同意上述两位先生的观点，笔者同样也认为，虽然《京都议定书》在其具体实施上存在这样和那样的问题，比如作为世界上温室气体排放量最大的美国拒绝加入到议定书中来，这为该议定书的顺利施行蒙上了一层阴影，或者在某中意义上表明，该议定书可能得不到落实。但是我们必须看到，并不是所有的发达国家都对该议定书与美国一样的持排斥的态度，更多的是体现了合作和交流，这不能不说是一个巨大的进步。西方发达国家在环境问题上并没有唯美国马首是瞻。任何国际法原则，国际环境法原则的发展和适用都不可能顺风顺水的，都有可能在实际适用中遇到这样那样的问题，任何事物都是在曲折和挫折中不断的发展壮大的。该原则本身就牵涉到国际社会中各国对保护全球环境的责任的分摊，即涉及到各国现有的既得利益和将来的可期待的利益的分配，会“动了某些西方国家的奶酪”，这势必会受到一些利益会受损国家的阻碍，尤其是在国际经济和政治中占据优势地位的发达国家的阻碍，并且鉴于这些发达国家的实力和地位，其阻力是十分的强大的。但是议定书本身的规定确实充分体现了共同但有区别的责任原则的精神，其条文本身的规定也是在严格遵守这一原则的前提下做出的，这可以看做是该原则在被正式确立后被严格实施的典型。
4 结语
共同但有区别的责任原则是国际环境法的一项新的原则，从它开始萌芽到确立也经历了一定的历史时期，笔者认为它是国际法中国家平等的原则的体现，其以实质上的公平正义代替了形式上的公平正义，是发展中国家在治理国际环境问题上争取其话语权的表现，在实践中也取得了一定的成果，为保护人类赖以生存和发展的地球的环境作出了重要的贡献。虽然在实践中也存在一定的问题，但是作为国际环境法的一项新的基本原则，一定能在国际社会的共同努力下得到充实和发展，为治理全球的环境问题作出更大的贡献。
参考文献
［1］钱虹，女，南京大学法律硕士
［2］王曦编著：《国际环境法》，法律出版社1998年4月版，第93页。
［3］王曦编著：《国际环境法》，法律出版社1998年4月版，第94页。
［4］韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社1998年，第338页。
［5］王曦编著：《国际环境法》，法律出版社1998年4月版，第112页。
［6］李莎，《论“共同但有区别原则”》法制与社会，2008.（10）。
［7］胡连生，《论西方资本主义的生态文明与发展中国家环境恶化的关系》，《当代世界与社会主义》2010（3）。
我国对建设项目的环境管理，主要是依靠环境影响评价和“三同时”制度来实现的，充分体现了预防为主的方针，是控制新污染源的产生、实施可持续发展战略的重要措施。《建设项目环境保护管理条例》、《环境影响评价法》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等一系列法律法规的实施，标志着我国建设项目环境保护法规体系日趋完善。但是，笔者发现，由市、县二级审批的小型建设项目(尤其是在经济欠发达地区)，在落实建设项目的环境保护管理工作过程中存在诸多问题，管理现状不容乐观。因此，必须加强小型建设项目的环境管理，为经济建设保驾护航。
一、关于项目的选址
一个建设项目选址是否合适，直接关系到其对周围的环境影响是否可以接受。如餐馆，如果在平房中建设或商业区建设，大家是可以接受的，但若在居民小区居民楼建设，则或多或少地影响周围邻居的日常生活，环境影响很难接受。
建设项目选址，应从是否与规划相协调、是否违反法规要求、是否满足环境功能区要求、是否影响敏感的环境保护目标或造成重大资源经济和社会文化损失等方面进行考虑。在城市化程度越来越高的现实条件下，还应当特别注意社会服务类项目对附近居民的不良影响，即是否扰民，扰民的因素很多，大体上可以分为噪声、振动、异味、争道；在越来越快的生活节奏下，人们追求乡村田野的自然生活，在农村、野外建设的社会服务类项目还应特别关注对环境敏感点的影响，环境敏感点包括文物、遗迹、珍稀动植物物种、水源保护地、基本农田等。
小型建设项目环评登记表审查中，特别关注其项目选址中声环境、社会环境描述，声环境包括：调查评价范围内现有噪声源种类、数量及相应的噪声级，调查评价范围内现有噪声敏感目标、噪声功能区划分情况，调查评价范围内各噪声功能区的环境噪声现状、各功能区环境噪声超标情况、边界噪声超标以及受噪声影响人口分布。社会环境包括：概要说明建设项目周围有哪些重要的人文遗迹、自然遗迹与“珍贵”景观，及其与建设项目的相对位置和距离，目前的基本情况，以及国家或当地政府的保护政策和规定等。根据对人文遗迹和自然遗迹或“珍贵”景观的影响评价的需要，进一步调查、叙述人文遗迹、自然遗迹或“珍贵”景观对人类活动的敏感性及部分的主要影响部分和内容。
小型项目环评登记表一定要附具地理位置图，有条件的要附具300米范围内带有居住等敏感点分布的地理位置图（手工制作或CAD制作）。
二、关于污染物排放总量
国家实行“一控双达标”，双达标即污染物浓度达标、污染物总量达标。实施总量达标，是现实的需要，是环境管理制度的一项重大革新，是改善环境质量的重大举措。小项目排放污染物种类简单、量少，但众多的项目积累，其环境危害不容忽视；另，小项目污染防治措施也相应简单，局部影响也要特别注意，如洗浴业的小锅炉烟尘排放影响周边居民问题并不鲜见。
按照国家有关规定，目前实施总量控制的主要污染物有13项，其中空气污染物3项，水污染物9项，工业固体废物1项。具体为废水污染物九项：化学需氧量、氨氮、石油类、氰化物、挥发酚、铅、镉、砷、汞。废气污染物三项：二氧化硫、烟尘、工业粉尘。固体废物一项：工业固体废物。
审查小型项目环评登记表时，要特别关注污染物总量的计算方法，毕竟小项目有生产波动大、污水物排放波动大不稳定等特点，环评文件计算也是立足于某种稳定条件，一定要结合项目特点及当地环境容量，考虑项目最大排污可能性给予适当地污染物控制总量，以利于项目投产后的正常环境管理与污染控制。
三、关于评价标准
环境标准是编制项目环评的准绳。只有依靠环境标准，方能做出定量化的比较和评价，正确判断环境质量的好坏，从而为控制环境质量、进行环境污染综合整治，结合项目排污特点与项目选址区域环境质量特点，设计切实可行的治理方案。
环境标准根据适用性划分有环境质量标准与污染物排放标准；按行政管理又划分国家标准、地方标准、行业标准等，掌握原则是：有地方标准，优先执行地方标准；有行业标准优先执行行业标准。
审核小型项目环评登记表、或对辖区内大中型项目出具环评执行标准，要特别注意标准的适用性：水环境标准要结合水环境功能规划执行，没有水环境功能规划，要按水环境水功能用途执行；大气环境标准也要按照大气环境功能执行，特别注意两点：一类标准适用区域极少，三类标准需要特定工业区、现在几乎没有特定工业区；声环境标准同样要按照声环境功能区划或规划执行，要特别关注交通干线附近选址的项目的噪声标准的适用性，要特别关注在农村郊区建设的项目的声环境标准的特别规定：《城市区域环境噪声标准》特别规定“位于城郊与乡村的这一类区域分别按严于0类标准5dB执行。”
在城市小区居民稠密区建设的文化娱乐、餐饮等社会服务类项目，除标准要适应外，还应掌握一个准则：项目排放噪声情况下声环境达标后，也不应当引起扰民现象！因为，达标不排除扰民后的法律责任。这一类项目，最好对项目周边五十米范围内的居民实施“公众参与调查”。
四、关于项目的产业政策
产业政策是项目生存的生命线，无论项目大小，均不能违反国家产业政策。产业政策有两个要注意：注意项目生产工艺、产品是否符合国家产业政策；二是要注意项目生产设备是否符合国家产业政策。
五、其它注意事项
1、注意装备与生产原辅助要有业主确认：小型项目装备上、生产运行上有一定的不确定性，更谈不上规范设计。因此，建议项目审查注意：涉及生产装备（设备、设施等）表、原辅助材料消耗表等，要有业主签字或其它形式确认承诺，以免出现环评登记表技术文件表述一套、实施建设另一套，甚至于实际建设中使用国家明令禁止、淘汰的二手、三手设备。
2、注意环评登记表技术文件描述简洁、准确。文章不在于长，说明问题最佳。
3、注意敏感点附近的服务行业要有针对性公众参与调查表附件：公众参与者一定是敏感点居民，一定要有他们的签名、联系方式。
4、注意必要的附件要完整：附件包括规划选址意见书，项目厂址地理位置图、厂区平面图、排水去向（水系图）。
参考文献：
1.陈兴玲.浅谈中、小型建设项目环境管理过程中的环境监测工作[J].环境研究与监测,2011,(01)
西北民族聚集区指甘肃、新疆、宁夏、青海和陕西等省区,土地面积占我国国土总面积的34.5%。西北五省区除陕西省的少数民族人口较少以外,其他省区都属于典型的西北少数民族地区,是中国少数民族地区的重要组成部分。2004年,新疆、宁夏、青海、甘肃、陕西五省区内的少数民族人口达1,768.2万,约占西北总人口的32.1%。
2.西北民族聚集区社会经济现状
(1)经济发展相对滞后
西北民族聚集区深居我国西北内陆,生态环境较为恶劣,由于交通不便,信息闭塞,区域经济发展受到了严重限制。经济结构不合理,产品深加工能力差,生产设备老化,生产技术的科技含量低,导致了聚集区经济发展的相对滞后。人均GDP除新疆高于全国平均水平以外,陕、甘、青、宁四省区分别为全国平均水平的66.6%、55.19%、76.03%、70.79%。2004年统计数据显示,除新疆自治区社会劳动生产率高于全国平均水平1.31万元/人以外,其余四省区均低于全国平均水平。农业机械动力远低于全国1,779.75万kw的平均水平,劳动生产率也普遍较低,进出口贸易总额与外商直接投资总额均低于全国平均水平。
(2)人民生活水平低
西北民族聚集区由于受历史经济发展水平的限制,人民的生活水平普遍较低(见表1)。人均城镇居民可支配收入除新疆外,陕、甘、青、宁四省区人均城镇居民可支配收入分别只能达到全国水平的80%、78.53%、85.40%、80.88%。以农民人均纯收入和人均社会商品零售总额为评价指标,西北民族聚集区也远低于全国的平均水平。
(3)自然生态破坏与环境污染严重
西北民族聚集区人口生活在环境严重污染地区的比重较大。在我国西北民族聚集区,生活在水环境严重污染地区与中度污染地区的人口比例已经达到了总人口的79.1%。严重污染的地区包括黄河干流、渭河干流、石羊河流域、疏勒河流域以及伊犁河流域的21个城市(地区)所在的主要河段,有的水质状况已属于Ⅴ类或劣于Ⅴ类,不能达到农业灌溉用水的一般标准,有的河段已经变成了黑臭状态。河段严重污染的流域面积虽然仅占西北地区总面积的13%,但这些地区往往属于城镇工矿集中、人口稠密的地区,因此严重污染影响的人口比例已经达到了总人口的55.2%。中度污染的地区主要有新疆自治区的运用模糊隶属度函数方法对西北民族聚集区的经济与环境评价指标进行量化,求得西北民族聚集区各评价指标的隶属度(见表3):2.西北民族聚集区经济发展与生态环境协调度分析根据对协调及协调度的定义,设正数x1、x2、x3、…、xm为描述某区域经济特征的m各指标,正数y1、y2、y3、…、yn为描述该区域环境特征的n各指标,则分别称函数f(X)=Σmi=1aiXi与g(Y)=Σnj=1bjYj为区域综合经济效益函数与综合环境效益函数。其中,ai和bj分别为区域经济系统和环境系统各评价指标在系统中的权重值,Xi和Yj分别为该区域经济指标与环境指标的隶属度值。经济与环境协调度的计算公式,如下所示:C=f(X)•g(Y)f(X)+g(Y)22k其中,C为区域经济发展与环境协调度,k为调节系数,k≥2,为了更好地反映区域协调度的区分度,将k取为2。不难证明,协调度0≤C≤1,最大值亦即最佳协调状态,反之,协调度C越小则越不协调。将求出的西北民族聚集区各经济、环境评价指标的权重值和隶属度带入函数公式,可分别求出西北民族聚集区的综合经济效益和环境效益评价指数、协调度及协调发展度(见表4)。3.西北民族聚集区经济与生态环境协调发展分区研究根据上述协调度等级划分标准,结合区域经济与环境综合效益f(X)和g(Y)的对比关系,划分出30种基本类型(见表6)。根据表6中的分类体系和判断标准,运用ARCVIEW软件,得到西北民族聚集区经济与环境协调发展状况分区图:西北民族聚集区经济与环境协调发展状况分区图分析结果,西北民族聚集区的五个省区中,新疆和青海属中级协调发展类环境滞后型,甘肃属濒临失调衰退类环境损益型,陕西属勉强协调发展类环境滞后型,宁夏则属严重失调衰退类环境损益型。对西北民族聚集区经济发展和生态环境状况的整体评价是:处于非可持续发展状态,急需采取有力措施进行调整和治理。
二、西北民族聚集区可持续发展路径选择
改革开放以来,西北民族聚集区的发展进入了千载难逢的历史发展阶段,尤其是西部大开发战略的实施,加快了西北民族聚集区经济建设的步伐。国家在新疆部署了西气东输、水利开发、流域治理、退耕还林、交通建设、商品棉基地建设、优势资源勘探等一批重点项目。在青海和宁夏加大了投资力度,促使其经济快速增长。但从总体上来看,西北民族聚集区经济发展呈现如下特征:一是发展很不平衡,仍然大大落后于全国的一般发展水平;二是民族地区贫困比例仍然很大;三是随着经济全球化的不断推进,西北民族聚集区的经济发展面临更加严峻的挑战。长期以来,西北民族聚集区以经济优先增长为发展战略,重视自然资源的开发利用,却忽视生态环境的合理建设与保护,重视发展资本密集型产业,却忽视劳动密集型产业的发展。由于西北民族聚集区大多为生态环境脆弱的地区,如果沿用传统的经济发展模式,那么只会给区域自然环境带来更加严重的生态破坏,并导致农林牧业生产的全面衰退。水资源短缺、水土流失、灾害频率增大、污染加剧等一系列生态灾难的发生,阻碍了民族聚集区区域经济与资源环境的可持续协调发展。循环经济是国际社会在追求从工业可持续发展到社会经济可持续发展过程中出现的一种关于发展模式的新理念,它的运作机制是在减量化、再使用、再循环的原则下,通过清洁生产、生态工业、持续农业、绿色消费、废物处理五个环节,使物质和能量在整个社会内循环流动,从而达到能量的平衡。西北民族聚集区所处的独特的生态地理区位及所面临的生态环境问题,决定其发展路径应由传统的依赖资源净消耗的线性增加的发展模式,转变为依靠生态型资源循环的循环经济发展模型,应发展一条以资源节约和循环利用为特征而有别于传统经济模型的西北民族聚集区新型经济。
三、西北民族聚集区循环经济发展思路
西北民族聚集区应将区域比较优势与循环经济技术优势结合起来,积极研究适应西北民族聚集区要素结构的发展思路,实现区域资源环境与经济社会相协调的、可持续的发展,从而避免走以环境破坏和生态退化为巨大代价的“先发展、后治理”的老路,实施以发展循环经济为导向的跨越式产业发展战略。
1.大力推进西北民族聚集区环保产业的发展。第一,发展环保产业需要得到西北民族聚集区各级政府的充分重视。环保消费主要是一种公共消费的行为,政府消费和政府预算投资对环保产业的发展至关重要,要逐步加大西北民族聚集区政府预算投资所占的比例。第二,运用现代金融工具,建立全新的西北民族聚集区投融资机制。通过设立环保产业基金、利用资本市场融资、发行环保、优惠贷款、引进外资、风险投资等多渠道,筹集环保产业发展资金。第三,民族聚集区企业要不断进行技术创新。运用财税、金融等手段,加大对环保产业技术创新的支持力度,特别是支持研发具有自主知识产权的环保技术和产品。第四,培育具有国际竞争力的民族聚集区环保企业,通过上市、兼并、重组、联合等形式培育、扶持环保优势企业和骨干企业,组建大型环保企业集团,增强环保企业的竞争力。
2.倡导民族聚集区绿色消费方式。建立以循环利用为基础的新型民族聚集区消费方式,既要满足西北民族聚集区人们日益提高的合理物质消费的需要,又要注重民族聚集区自然生态环境的改善。绿色消费观和绿色消费行为将导致消费结构发生重大变革,消费结构的改变必将导致产业结构、技术结构和产品结构的调整与升级,形成绿色消费需求与经济增长之间的良性循环,从而推动西北民族聚集区循环经济的可持续发展。
3.强化西北民族聚集区的技术支撑。发展循环经济必须充分发挥科学技术的作用,开发建立绿色技术体系。绿色技术体系包括环境工程技术、资源化技术和清洁生产技术。要发展主要环境污染物监测技术、烟气脱硫技术、机动车污染控制技术、城市污水处理成套技术、城市生活垃圾处理处置及资源化利用技术、低能耗高性能环境友好材料开发技术、生态环境监测技术、水土保持技术、防沙治沙技术等。西北民族聚集区要积极采用清洁生产技术,全面推行清洁生产。随着科技的快速发展,生物技术、电子技术和通讯技术都应在循环经济中加以应用。同时加强信息技术,通过互联网以最快的速度、最低的成本,最有效地提供环境信息,传播知识,为西北民族聚集区循环经济的发展提供技术支撑。
现阶段西部民族地区生态环境问题分析
西部民族地区地处内陆，其多山地和高原且地势陡峭海拔较高，加之高寒荒漠沙漠较多和区域气候差异大，所以西部地区的自然生态环境极其脆弱。据世界银行统计截止到2008年我国共有675种濒危物种，但其中绝大部分分布在我国的西部地区。111]社会转型加快时期，西部民族地区经济社会发展有了巨大的转变，但是西部民族地区生态环境保护和治理依然存在着众多的问题，整体生态环境状况不容乐观。
(一)西部民族地区水资源短缺且水资源污染严重西部民族地区水资源总量就约达巧以X)亿立方米，占全国总量的62%以上，但是季节性分布的差异非常大，而且水资源的时空分布极不均匀，其突出表现在降雨及地表水资源西南多、西北少，从整个西部民族地区来看，除四川盆地外其它大部分地区水资源短缺。2011年因干早造成直接经济损失928亿元，增长22.6%，四然而全国早灾的60%到70%发生在西部民族地区，2006年川渝两地更是遭遇了百年一遇的大早。如新疆湖泊面积由上世纪五十年代约为9700平方公里锐减为现在不足4《XX)平方公里，其境内的罗布泊、玛纳斯湖、艾丁湖等诸多湖泊相继干涸ll3];塔里木河下游年均水量由上世纪60年代的n亿立方米减少到现在的不足3亿立方米，断流现象日益严重，直接影响了流域内居民的生产和生活。据国家环境保护部门统计，加04年全国共发生环境污染事故1科1起，其中西部民族地区发生631起造成损失3.33亿元，占全国总损失的91.6%。2012年1月巧日，广西龙江河宜州拉浪码头水质重金属超标数倍，不久污染水体便进人下游柳江水域，使得柳江上游河段锡浓度超标达5倍，使得沿岸及下游居民饮水安全遭到严重威胁。其实类似于这种重大公众性污染的事件在近几年已经司空见惯。
(二)草原植被和森林植被严重破坏导致生物多样性锐减我国大部分草地分布在西部民族地区，但是由于受自然因素和人为因素的影响，草场和草原退化日益严重，况且目前90%的可利用草原不同程度退化，每年还以3000万亩的速度递增，特别是西北民族地区的退化率极大高于全国平均水平，如宁夏草地退化率为97.3%，陕西为58.5%，甘肃为45.1%，为30.3%。[l4]广大的西部十旱和半干旱地区大片森林退化，覆盖率还不到1%，据第六次全国森林清查显示我国森林覆盖率为18.2%，仅相当于世界平均水平的61.5%，然而西部民族地区森林覆盖率只占了全国的12.5%。由于生态环境状况的持续恶化，西部民族地区的生物多样性维持功能明显下降，生物物种尤其是濒危野生动植物的数目不断减少。
(三)农业污染和工业污染严重对西部民族地区生态环境造成破坏农村生态环境一直是我国经济社会建设中的难点和重点问题，尤其生态环境相对脆弱的西部民族地区，农业污染已严重阻碍了农村的发展和农民的生活。农药作为工业产品本身就是污染环境的有害物质，乱用、滥用农药，过多、单一地施用化肥，通过生物链直接影响到人体健康和生命安全。西部民族地区矿产资源丰富，西部大开发以来许多城市都是通过对资源的开发利用、发展重工业和化工产品为主导产业，并由此带动城市其它产业的发展而建设起来的。然而西部民族地区城市发展以高能耗和高污染的产业为主导，长期的经济发展过程使生态环境遭到较大破坏。具体表现在:2008年西部工业二氧化硫的排放量仍然达到了7061779吨，与200()年的5179834吨相比，增加了36%，所占全国的比例也由2000年的32.7%上升为2008年的35.5%，上升了2.8%;自2000年以来，西部民族地区工业固体废物排放量不断呈现出上升势头，由2000年21841.4万吨上升为2008年的55661万吨。
社会转型加快时期西部民族地区生态环境问题形成的原因
改革开放以后，西部民族地区经济社会有了质的变化，生态环境保护越来越被人们所重视，但存在的问题依然不少，其根本原因就是社会转型加速导致经济社会结构性变迁产生诸多社会问题，具体体现在以下几个方面:
(一)西部民族地区生态环境系统先天性脆弱与人口承载力沉重由于受这些自然生态环境条件的制约，如西部民族地区水和热等资源对人们生产生活不合理的配置，使得原本生态环境脆弱的西部民族地区社会发展和经济生产的承载力很低，如果在人类活动的压力下，极易导致西部民族地区生态环境的破坏。人与生态环境承载力的关系根本上是寄生与被寄生的关系，人是生态环境的消费者，为了得到更多的生态环境服务，人们通过迁徙靠近优质的生态环境去支撑大规模的人口聚集。「1吃010年全国第六次人口普查资料计算，西部民族地区的总人口为3.62亿人，占全国总人口的27.04%。由于西部民族地区很多地方自然环境恶劣，并不适合人类生存，所以西部民族地区人口分布也极不均衡，特别是在农村和少数民族地区西部人口总量很大，人口增长速度也比较快。根据《中国自然资源数据》和《中国统计年鉴》有关数据计算表明，西部民族地区经济人口密度为分别为0.88和1.13，均高于全国平均水平，分别是全国平均水平的1.2倍和1.6倍，人口增长问题凸显。
(二)不合理的人类活动加剧了西部民族地区生态环境恶化的程度西部民族地区由于受耕地缺乏、社会经济发滞后、粮食单产低、人口增长较快和交通不便等因素的影响，出现了不同程度的土地资源短缺，为了解决上述问题陡坡地的开垦和利用逐步扩大，但由于缺乏合理的利用方式，陡坡垦殖导致了植被破坏、土壤侵蚀、水土流失严重和生态环境急剧恶化状况，部分地区甚至失去生存条件。矿产和森林与人类在当今社会已经成为密不可分的部分，然而由于人们对矿产资源和森林资源的大量消耗与破坏，西部民族地区的矿产储量和森林面积在逐年减少，同时引起了多方面的生态环境问题，因此对矿产资源开采保护和对森林资源开采保护的生态环境价值远远高出了资源自身的价值。如2010年8月7日，甘南藏族自治州舟曲县突降暴雨引发泥石流灾害，灾区指挥部消息指出泥石流灾害中遇难1434人，失踪331人。由于乱砍乱伐和毁林开荒之风的盛行，舟曲县森林面积每年以10万平方米的速度急剧减少，水土流失极为严重，整个舟曲县城的生态平衡严重受损，成为这次较为严重的泥石流灾害的发生重要诱因之一。
(三)西部民族地区生态环境保护法律体系和监督机制尚不健全西部民族地区在生态环境保护法制建设上还存在不足，首先最重要的一点就是缺乏具有西部民族地区特色的环境资源法，由于我国的生态环境保护与资源开发保护法律体系刚刚建立不久，与西部民族地区相适应的生态环境保护的立法数量更是少见，即使有一些西部生态环境保护法律法规但针对性也不强，突出不了保护西部民族地区生态环境的特色;其次是执法不力导致西部民族地区生态环境法律体系效力低下。突出表现在一些执法者素质不高，对法律理解不透彻或者有困难造成滥用权力，执法方式简单机械粗糙让人们对现有的法律体系以及执法部门失去信心。目前西部民族地区生态环境保护执法部门缺乏强有力的监督，其执法行为的社会组织监督、舆论监督和公众监督方面都有所欠缺。具体表现为:环保社会组织难以充分发挥其对西部民族地区生态环境执法的监督作用;西部民族地区公众环保意识和法律意识较薄弱，加之不能获得充分的环保信息，使其对环境执法缺乏积极性。
西部民族地区生态环境问题治理的基本思路和对策
自从西部大开发战略开始实施，国家就把生态环境保护和治理作为西部大开发战略的重要任务，国家先后实施了防沙治沙、还林还草和动植物保护等一系列生态环境工程。{叱012年2月国务院批复同意((西部大开发“十二五”规划》，该规划指出西部地区是我国重要的生态安全屏障，西部地区要以“十二五”规划为契机抓住机遇，使西部生态环境质量得到明显的改善和好转。因此西部民族地区生态环境保护应该从以下几个方向努力:
(一)完善现有法律法规，适时颁布《西部民族地区生态环境保护补偿条例》为了实现西部民族地区经济发展与环境保护的良性关系，必须加强生态环境保护的法制建设，并在条件适合的情况下制定并颁布实施《西部民族地区生态环境保护补偿条例》②。
1.应明确生态环境保护的宪法地位。宪法是国家的根本大法，实施生态环境保护是经济社会发展进步的基础，因此必须明确生态环境保护的宪法地位，在有宪法可依的前提下，对个人、企业和各级政府在生态环境保护方面的责任、义务予以明确清晰的界定，只有这样才能实现西部民族地区生态环境和经济社会的协调发展。
2.修改和完善生态环境保护现有的法律法规。在环境保护问题上法律法规以往偏重于污染惩罚的状况，有阶段性的加强对生态环境破坏的防治，增设对生态环境治理与保护行为的补偿和奖励。完善《刑法》中有关破坏环境资源保护罪的规定，明确《水法》、(土地管理法》等各类法律法规中自然资源使用人的责任和义务，具体《森林法》、《野生动物保护法》等已确立生态建设补偿制度的规定，使之具有科学性和可操作性。
3.在条件成熟的情况下，国务院应配套制定和颁布《西部民族地区生态环境补偿条例》。明确西部民族地区生态环境保护和生态补偿的目的、方针、原则、主体、对象、范围、方式、义务、责任、途径和标准等方面，使得西部民族地区在生态环境保护方面拥有专门的法律规范，促进西部民族地区生态环境的可持续发展。
(二)依法强化政府在西部民族地区生态环境保护中的作用西部民族地区生态环境系统是具有全国性和地方性双重地位的公共产品，在经济社会发展相对落后的西部民族地区，经济社会发展进步首要的就是要建设好保护好生态环境这个公共产品，但离开各级党委和政府的指导和管理，西部大开发战略和西部生态环境保护这项系统地工程就将难以实现。ll9]
1.政府必须在生态环境保护方面发挥好指导管理协调功能。西部民族地区各级政府要首先要对生态环境保护和治理的主要问题进行科学合理的设计，让具体的环境保护工作有政策指导;其次政府要在生态环境保护中协调好农业、商业、工业、税收和环保等部门，特别是涉及到项目审批、工商登记、征用土地、产品购销、交通运输和税收等方面的问题。困在社会主义市场经济体制下，还需要消除政府部门之间的壁垒和管理重叠的现象，清除原有体制的障碍，调动政府部门一起为生态环境保护努力。
2.建立西部民族地区政府绿色GDP考核制度。政府不但要制订基于西部民族地区生态环境保护的综合宏观整治规划，而且还要保证西部民族地区生态环境保护政策与具体措施的贯彻和实施，因此在西部民族地区率先实行绿色GDP考核机制，可以从制度上予以规范生态环境保护政策，也可以激发当地各级政府生态环境保护积极性，有利于这个生态环境脆弱的地区经济社会的可持续发展。同时也可以加快制定西部民族地区生态文明建设目标体系，纳人各级政府的绩效考核，考核结果作为领导干部综合考核评价的重要内容，实行生态环境保护否决制，对未完成任务目标或者完成效果不好的政府追究相关领导责任。
3.依法强化政府对西部民族地区生态环境监察。西部民族地区各级政府要想发挥好在生态环境保护中应有监督监察功能，就应该根据生态环境保护和治理的目标，制定适应西部民族地区的生态环境监察标准，依据标准获取生态环境的相关信息并及时进行分析，如果发现问题断然采取措施保护措施。例如峨江作为长江的主要支流，长期以来污染严重，成为了长江上游环境恶化的源头，在对污染企业的治理过程中，四川省建立眠江生态环境监察组，对造纸厂和矿产挖掘企业进行监督管理，在不长的时间内就改善了改流域的水质状况，充分发挥了政府在生态环境保护和治理中的监督监察作用。
(三)探索适应西部民族地区生态环境保护的经济发展方式西部民族地区由于特殊的自然和社会条件，要想加快经济发展又可以降低对生态环境的破坏程度，就应该从以下方面进行探索实验:
1.促进能源资源高效利用，发展循环经济推动生态环境保护。能源资源的高效利用和清洁生产是保护生态环境的有效方式之一，它将生产、分配、流通和消费四个环节与生态环境保护的周期结合起来，并将生态环境保护和治理与经济社会发展相协调，将生活和消费与生态环境保护模式同步考虑，所以说促进资源循环利产业的发展，企业不但在运行状态下实行可持续生产和消费，也可以全面提高资源能源利用效率，有益于循环型企业发展模式建立。
2.加快产业结构战略性调整，推进生态工业和生态旅游的发展。在西部民族地区生态环境保护和治理的过程中，特别要重视产业结构的转变来推动西部民族地区经济社会发展方式的变化，建立西部民族地区生态工业发展体系，加强西部民族地区生态环境与经济社会协调发展的良性机制，走生态化工业的新型发展道路。浏西部民族地区自然资源极为丰富，而且也是许多大江大河的发源地，并且还是多种动植物物种繁育生息的主要区域，因此生态旅游资源无论是从总量和类型等方面来看，都称得上是少有的优势区域，特别是西北干早区除海岸景型和海面景型外，几乎拥有其他各类的景型旅游资源，为发展西部民族地区旅游提供坚实的自然生态环境资源优势。
3.大力推进西部民族地区生态环境保护的产业化和市场化。在西部民族地区生态环境保护或者治理的过程中在所难免的会遇到许多制约性因素，所以需要把生态环境保护看作是一种市场活动，使生态环境保护逐步迈向市场化和产业化运行的发展道路上来，特别是在社会主义市场经济条件下，要使西部民族地区的社会公众或者企业在生态环境保护方面能够自觉参与和自我约束，逐步走上产业化和市场化的发展道路。
(四)完善西部民族地区生态环境保护全民参与机制公众在人与自然的和谐发展中处于主体地位，在生态环境保护和治理的过程中也必然处于主体地位，因此要想做好生态环境保护工作，就必须依靠各种社会力量的支持和参与。
1.提高西部民族地区社会公众的生态环境保护意识水平。造成生态环境破坏的一个重要的原因就是人们缺乏对生态环境保护的自觉监督意识。因为人“是这个世界中惟一能够用关于这个世界的理论来指导其行为”。四所以加强生态环境保护教育以提升人们的生态环境保护意识，使人们能够理解人类与环境的相互关系，由传统消费向绿色消费转变，树立正确的生态环境价值观，推进绿色创建活动，倡导绿色生产和生活方式，从而正确对待人与生态环境关系，真正实现经济效益、社会效益和生态效益的良好结合。
*国家社科基金重点项目（编号：08AJY011）；教育部新世纪优秀人才支持计划（编号：NCET-08-0094）；科技部科技工作专项项目（编号：2007FY140400）。
（ 1. 电子科技大学经济与管理学院，四川 成都 610054；2. 西南民族大学
管理学院，四川 成都 610041；3. 四川省教育厅，四川 成都 610041 ）
摘要 区域环境技术创新能力是决定区域产业发展水平、经济实力增长的关键，是区域可持续竞争优势的源泉。本文通过搜集环境技术创新投入、产出与关联的相关变量和数据；利用Q型聚类方法，提取最具代表性的变量指标；然后对缩减后的变量作因子分析，提取主成分，随之，按照各区域的主成分值进行聚类，确定各区域所属类别，并采用判别分析方法，对各区域所属类别进行检验、调整。结果显示：第一类地区主要包括海南在内的经济发展较为落后、生态环境遭受破坏相对较少的我国西部地区；第二类地区主要集中在技术引进与吸收能力强、区域内企业实力强、人力资本积聚能力强的东部和中部地区；第三类地区主要集中在我国农业产业发展历史悠久，但随着农业向工业快速发展，所遭受的环境破坏也愈发严重的中部地区；第四类地区主要包括辽宁、四川等我国工业制造业最集中和发达的地区；第五类地区则是我国市场经济发展最完善、环保方面的经济活动表现相对较优的东南沿海地区。最后，结合各类别地区环境技术创新的实际状况与原因，针对性地提出对策，为提升各区域环境技术创新能力提供参考。
关键词 环境技术创新；区域创新能力；分类特征；多元统计方法
中图分类号 F062.4 文献标识码 A文章编号 1002-2104（2011）06-0031-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.006
当今世界，科学技术是综合国力竞争的决定性因素，自主创新已成为支撑经济、社会、环境可持续发展的筋骨。改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大成就，经济总量占世界经济的比重也从1980年的2.59%上升到2009年的8%，综合国力不断增强，人们生活水平也逐步提高。但同时，经济发展付出了沉痛的环境代价。据环保总局统计，截止到2009年，因为环境污染造成的经济损失已经占到了GDP的8%-13%，经济增长几乎被环境污染完全抵消。为了解决当前我国面临的环境难题，必须要重视环境保护，而加强环境保护，就必须不断提高科学技术对环境保护的支撑能力。为此，我国中长期科技发展规划已把环境保护相关科技列入优先领域［1］。
1 文献回顾
当前，学术界也对创新和环境之间关系给予了越来越多关注，出现了“环境技术创新（Environmental technology innovation）”一词。环境技术创新是环境创新（Environmental innovation）的重要组成部分。其实质是一种系统性的组织创新和技术创新，包括为避免或减少环境损害而产生的新的或改良的工艺、技术、系统和产品等。通过环境创新，可以改善企业内外的环境质量，降低社会成本和环境成本，承担起社会责任和生态责任，进而提高经营绩效。
有关环境技术创新的研究主要集中于分析其内涵、模式、动力因素，各个国家、区域、各类产业的环境科技管理体系的特点及经验。这些研究大多来自于事实证据（Anecdotal evidence）和案例研究（Case study），缺乏多元统计学与计量经济学的研究。
在20世纪90年代中期，波特提出了著名的“波特假设”（Porter-hypothesis）［2］。认为企业的技术创新能够被合理设置的环境规制政策所激发，由此产生创新补偿作用，这些效应甚至会超过环境规制带来的成本，使产业实现经济绩效和环境绩效的“双赢”，并提升产业的国际竞争力。随后，Lanjouw and Mody使用美、日、德三国数据［3］，Brunnermeier and Cohen基于美国制造业数据［4］，De Vries and Withagen基于欧洲数据［5］，Mazzanti and Zoboli基于意大利企业数据［6］，Rehfeld［7］与Horbach et al［8］ 基于德国企业数据，实证研究了各国环境技术创新的现状与其影响因素，研究认为，随着污染治理费用增长，环境创新也会增长，但就美国而言，政府的检测行为对环境创新没有影响［4］。对于德国企业而言，环境管理体系（EMS）主要用来促进过程创新，以实现环境质量提升和成本降低，这间接地促进了产品创新。同时，环境报告还促进了技术环境创新的扩散［1］。除此之外，技术能力（R&D）的提升对环境创新而言非常重要。过去有过创新的企业在当前也有更大可能性创新；另一方面，需求也可以拉动环境创新，对未来需求的预期促进了更多创新［8］。此外，德国环保产品以及环境产品创新的主要障碍不是环境产品的质量与可靠性问题，而是价格问题，同时，大部分环境友好型产品仍然针对的是德国国内市场，而非全球市场。更进一步，除了其他因素和企业的特征，废物回收措施和产品回收体系是环保产品创新的重要驱动力［7］。
国内学者研究认为，环境技术的发展与应用不能仅仅依靠市场的源动力，还必须有来自政府法规、标准的制订与实施的支撑［1］。刘群慧［9］和白雪洁［10］分别以我国的汽车行业和火电行业为对象，研究得知，虽然环境规制总体上对技术创新存在激励效应，但并非适用于各个地区。对东部有显著的正影响，而对中部、西部、东北各区域技术创新的影响则不明显［11］。在环境创新的国际扩散方面，政府环境管制也能创造一个拥有环境友好型产品、过程和服务的新市场。当其它国家相继采用这些环境技术时，先行国家就自然获得了出口机会［12］。
前人成果极大地丰富了环境技术创新研究的体系，对环境技术创新能力的研究具有重要的借鉴作用，但总体而言，国外实证研究多关注某个具体产业或某类企业，运用问卷调查获取研究指标和数据，所得结论的针对性很强，但针对中国产业、企业的研究尚不多见。而国内学者虽然在近几年意识到了环境技术创新的重要性，但现有研究成果，尤其是实证研究成果仍然极少，缺乏从省市角度量化分析环境技术创新能力问题的研究。按照我国行政划分格局［17］，各省市在其区域范围内具有对创新资源的绝对支配力，同时，也可以产生创新和知识外溢，促进提升所在地区环境技术创新整体水平。由于历史和资源禀赋等原因，各个省市的经济发展、创新人才、研发资金、环保意识等方面存在较大差异，因此，对我国各个区域环境技术创新能力进行分类，探讨其特征，对充分利用有限的创新资源，取得更多创新成果至关重要。由此，本文运用多元统计方法，研究我国区域环境技术创新能力的分类与特征。据此提出有关策略，提升各个区域环境技术创新能力，促进我国的可持续发展。
2 区域视角的环境技术创新
环境技术概念的出现最早是在上世纪60年代。当时，一些发达国家发生了多起震惊世界的环境公害事件，引起社会舆论对环境问题的强烈关注。而环境技术创新就是在可预期的时间和空间内，从节约或保护资源、避免或减少环境污染的生产设备、生产方法和规程、产品设计以及产品发送的方法与技术等新产品或新工艺的设想产生到市场应用的完整过程，包括新设想的产生、研究、开发、商业化生产到扩散这样一系列的活动［13］。
不可否认，传统意义上的技术创新对于环境保护存在有利的方面［14］，但这并不意味着依靠技术创新就可以解决环境和资源问题。实际上，技术创新对于环境保护的影响存在利弊两方面的影响。为什么会出现这种情况呢？那是因为技术创新强调的是科技成果的商业化、产业化过程。判断技术创新成功与否的重要标准是市场的实现程度，即所获得的商业利润、市场份额的多少［15］。所以技术创新的惟一目的是经济利益。凡是能够带来经济效益，促进经济增长的技术创新就是好的，否则，就是不好的。当环境保护与经济增长发生矛盾时，技术创新更多地倾向于促进经济增长。因此，在这样的技术创新过程中，环境保护就不被重视甚至不予考虑，更不会从可持续发展的角度来考虑技术创新的成败。由此，技术创新应该将发展经济和保护环境结合起来，变追求经济效益的单一目标为追求经济效益、环境效益、社会效益相统一的多目标体系，走向环境技术创新，即既要通过技术革新保护和改善环境，又要通过解决环境问题推进技术进步。
结合已有研究和区域视角［16］，本文认为：环境技术创新，即主要依靠本地的R&D资源，各创新主体通过研发，产生并拥有自主知识产权的成果和标准以及将这些成果和标准转化为新产品或经济效益的活动。人才、资金、技术、信息是创新的主要要素；企业、高校、各类科研机构是环境技术创新的活动主体，各级政府和中介机构在创新过程中也担当着重要角色。由此，可将区域环境技术创新能力界定为：区域所拥有的企业、高校、科研等机构在技术创新方面的潜力，以及将这种潜力转化为具有商业价值的技术创新产品的能力。各省市在其特定的地区内，作为区域经济的控制和决策中心，其政策对整个地区具有强大吸引能力、拉动能力和综合服务能力，能够渗透和带动所在地区经济和社会的发展。当前作为我国政府战略重点和全民教育重要方向之一的“低碳经济”、“低碳社会”的发展与建设［17］，需要加强各省市的环境技术创新能力。
3 实证研究设计
3.1 研究过程
区域环境技术创新能力是决定区域产业发展水平和经济增长实力的关键，是区域可持续竞争优势的源泉。区域有不同的划分方法，本文所界定的区域是对于次国家层次的区域而言，以行政区界限为主。
本文研究过程包括：①在现有研究文献基础上，选取变量并收集数据；②利用Q型聚类方法，提取最具代表性的变量指标；③对缩减后的变量作因子分析，提取主成分。④按照各区域的主成分值进行聚类，确定各区域所属类别。⑤利用判别分析方法，对各区域所属类别进行检验、调整。⑥通过均值比较分析，进一步研究各类别的主要特征，分析原因并提出有针对性的建议。
3.2 变量选择与数据收集
对区域环境技术创新能力的分类，所选变量需要能够反映区域环境技术创新能力与经济发展、社会进步之间的相互影响、互为条件的特征；能够反映政府、企业、高校等主体在创新中的作用；能够反映区域与外界进行物质、能量和信息的交换。评价指标设计在遵循合理性、数据可得性等原则基础上，从三方面选取变量指标。
区域环境技术创新投入。包括：科研课题项目数（X1）、科技人员中从事环境科技活动的人数比例（X2）、每万人中科学家和工程师人数（X3）、环境保护系统中高级职称人数比例（X4）、科研业务费支出万元（X5）、科研课题经费数占GDP比例（X6）、环境保护系统年末机构总数（X7）、环境保护系统年末机构中科研所比例（X8）、高等学校数（X9）、预计毕业生数（X10）、教育经费占GDP比例（X11）、R&D人员全时当量（X12）。
区域环境技术创新产出。包括：授权专利数项（X13）、授权发明专利数（X14）、获科学技术奖励数项（X15）、颁布地方环境标准数（X16）、图书出版平均定价总额（X17）、三废综合利用产品产值占工业总产值比例（X18）、强制性清洁生产审核完成数（X19）、当年完成限期治理项目数（X20）、关停并转迁企业数占全部企业数比例（X21）、已发放排污许可证数（X22）。
区域环境技术创新关联。包括：环境宣教（X23）、人大政协建议提案（X24）、工作来信数（X25）、单位平均缴纳排污费（X26）、环境监测经费（X27）、环境监测仪器数量（X28）、环境法制工作（X29）、环境科技支出占财政支出比例（X30）、高新技术产品出口额占总出口额比例（X31）、技术市场成交额（X32）、环保产品年销售产值万元（X33）、大中型工业企业中有科技机构的企业比例（X34）、R&D经费占主营业务收入比例（X35）、新产品产值占工业总产值比例（X36）、新产品销售收入占主营业务收入比例（X37）、大中型工业企业成本费用利润率（X38）、工业污染治理项目建设工业企业数（X39）、工业企业中平均专职环保人员数（X40）、职工平均工资（X41）、单位地区生产总值能耗（X42）、环境污染治理投资总额（X43）、医院诊疗人次（X44）、每千人口卫生技术人员数（X45）、城乡居民人民币储蓄存款统计（X46）、突发环境事件次数（X47）。
通过《中国城市统计年鉴》、《中国科技统计年鉴》等资料收集到我国30个省、市、自治区的相关数据（自治区的数据缺失严重，在此省去），根据后文计算需要，对数据进行标准化处理（以北京为基准100换算得出）。
4 分类方法
聚类分析和判别分析用于研究事物的分类，根据对象不同分为Q型聚类和R型聚类。
4.1 变量聚类分析
本文对区域环境技术创新能力实证研究时，选取的变量反映了创新投入、产出方面的能力，并力求兼顾区域在智力、经济、创新意识方面的潜力，以及技术创新对经济发展、社会进步的贡献。研究初始，笔者尽可能多地考虑所有相关因素，以全面表征区域环境技术创新能力的特性，但是需要考察的变量过多，变量间相关系数较大，包含的错误变量会对最后结果产生影响。因此运用SPSS作变量聚类，找出代表性的变量，所得结果如下。
区域环境技术创新投入。包括：环境保护系统中高级职称人数比例（U1）、环境保护系统年末机构总数（U2）、环境保护系统年末机构中科研所比例（U3）、高等学校数（U4）、预计毕业生数（U5）、教育经费占GDP比例（U6）、R&D人员全时当量（U7）。
区域环境技术创新产出。包括：获科学技术奖励数项（U8）、三废综合利用产品产值占工业总产值比例（U9）、当年完成限期治理项目数（U10）、关停并转迁企业数占全部企业数比例（U11）。
区域环境技术创新关联。包括：环境宣教（U12）、人大政协建议提案（U13）、环境监测经费（U14）、环境监测仪器数量（U15）、环境法制工作（U16）、环保产品年销售产值万元（U17）、工业污染治理项目建设工业企业数（U18）、工业企业中平均专职环保人员数（U19）、环境污染治理投资总额（U20）、医院诊疗人次（U21）、城乡居民人民币储蓄存款统计（U22）。
4.2 主成分分析
主成分分析可以将彼此相关的多个变量用少数几个综合变量（主成分）来表示，以剔除多重共线性的影响。通过对22个变量的相关系数的计算，发现他们之间存在明显的正相关，为此有必要从中提取能够反映样本信息且相对独立的主成分来。
通过分析各成分的公因子方差可以发现，前三个主成分对应特征根的累计贡献率达到了81.681%，大于80%。所以笔者最终提取3个主成分来分析我国区域环境技术创新能力。这三个主成分用y1，y2，y3表示，分别代表的含义如下。
（1）在主成分1上有较高载荷的评价指标有：教育经费占GDP比例，R&D人员全时当量，环境宣教，人大政协建议提案，环境监测经费，环境监测仪器数量，环境法制工作，环保产品年销售产值，工业污染治理项目建设工业企业数，各地区医院诊疗人次，城乡居民人民币储蓄存款。主成分1主要代表区域的经济、社会、文化、法制环境，为区域环境技术创新提供支撑。包括社会生活条件，经济发展状况，科技创新意识、环境保护意识。
（2）在主成分2上有较高载荷的评价指标有：获科技技术奖励数，“三废”综合利用产品产值占工业总产值比例，当年完成限期治理项目数，关停并转迁企业数，工业企业中平均专职环保人员数，环境污染治理投资总额。主成分2代表区域在环境技术创新的直接产出能力以及环境技术创新的间接成果。如环保带来的收益。
（3）在主成分3上有较高载荷的评价指标有：环保系统中总高级职称人数比例，环保系统年末机构总数，环保系统年末机构中科研所比例，高等学校数，预计毕业生数。主成分3代表了区域政府、教育系统等中介机构对环境技术创新的支持力度以及在人力、物力方面的潜力和转移能力，如高等学校发展状况，环保行业发展状况。
4.3 在主成分分析基础上的样本聚类
根据4.2中的主成分数据进行样本聚类分析，聚类方法采用Minkowski方法，类之间的距离使用的是最远距离法（furthest neighbor）。用SPSS软件及样本数据，可以将我国区域环境技术创新能力划分为五类：第一类：北京、内蒙古、上海、福建、广西、海南、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；第二类：天津、吉林、黑龙江、上海、湖北、湖南；第三类：山西、河北、安徽、江西、山东、河南；第四类：辽宁、广东、四川；第五类：江苏、浙江。接下来就可以用判别分析来检验这一分类的合理性。
5 判别分析
本文研究中使用的判别函数有两类：Fisher判别函数和典则判别函数。
5.1 Fisher判别分析
根据上述的分类和三个主成分变量，用SPSS处理后所得五类区域的Fisher判别函数如下：
Z1-2.127-0.670y1-1.462y2-1.021y3；
Z2-2.000-0.936y1-1.005y2-0.783y3；
Z3-6.179-0.290y1+4.442y2+2.711y3；
Z4-4.144+2.834y1+1.394y2+1.667y3；
Z5-12.772+4.432y1+6.441y2+3.450y3；
将各区域的主成分变量值带入上述函数，比较5个函数值大小，哪个值大就可以判断被检验的区域属于哪一类。检验结果显示，第一类区域中有两个归类错误，北京、上海应归入第二类。第二类区域中有一个归类错误，黑龙江应归入第三类。第三类区域中有一个归类错误，山西应归入第四类。经检验，调整后的分类通过Fisher判别。
第一类：内蒙古、福建、广西、海南、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；第二类：北京、天津、吉林、上海、湖北、湖南；第三类：河北、黑龙江、安徽、江西、山东、河南；第四类：山西、辽宁、广东、四川；第五类：江苏、浙江。
5.2 典则判别法则
根据调整后的分类结果，做典则判别分析，得到前两个典则判别函数的表达式：
S10.009Y1+0.904Y2+1.014Y3；
S20.711Y1+0.639Y2-0.466Y3；
S30.771Y1-0.303Y2+0.216Y3；
根据调整后的分类结果及典则判断函数，对30省、市、自治区做如下结果分析。
6 结果与对策
对30个省市的区域环境技术创新能力进行分类的目的在于分析各类特征，并针对性地提出建议。结合前述计算结果，五类区域的技术创新能力特征、原因、对策分析如下。
6.1 第一类区域环境技术创新能力
该区域有内蒙古、福建、海南、广西、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。从地理分布来看，第一类地区除福建、海南外，其余都集中在我国西部地区。这些地区长期以来都是我国经济发展较为落后的地区。但与此同时，工业化水平较低，经济落后的地区往往也是生态环境遭受破坏相对较少的地区。由于此类地区在经济实力、居民生活质量、平均受教育程度、思想意识等方面都比较落后，直接导致了科研基础设施差、政府投入不足、科技创新成果少、环保产业发展滞后。充分立足自身环境方面的先期优势，加大与环境开发和保护相关联的科技研发，有效运用排污收费、排污交易、环境补贴、排污许可等一系列环境政策工具，以避免“污染-治理-再污染”的经济发展困境将是这类地区的优先选择。
6.2 第二类区域环境技术创新能力
该区域有北京、天津、吉林、上海、湖北、湖南。从地理分布来看，第二类地区都集中在东部和中部。尤其是北京、上海和天津的经济实力、技术基础雄厚，生活质量较高，环保意识强烈，政府和企业在人力、财力上的投入大，吸引了大量创新人才，创新环境优越。环保产业产值占工业产值比重以及环保产业增加值占工业增加值比重也普遍高于其他地区。这说明该类区域的环境技术创新能力特征是：技术引进与吸收能力强，区域内企业具有较强实力，人力资本积聚能力强，但其自主创新能力有待提高。今后应努力提高自主创新能力，充分发挥自己的人才优势，提高科研方面的投入产出效率。
6.3 第三类区域环境技术创新能力
该区域有河北、黑龙江、安徽、江西、山东、河南。从地理分布来看，第三类地区都集中在我国中部地区。是我国农业产业发展历史悠久的地区，在经济发展、人力资源、生活质量、平均受教育程度、技术创新意识、环保思想意识等方面都欠发达。随着农业向工业的快速发展，所遭受的环境破坏也愈发严重。虽然政府和企业也开始加强对环境保护的重视，加大对研发的支持、重视环保产业和环保产品的发展，但由于地理位置、资源禀赋、经济实力的限制。如何在农业经济基础上，通过加强环境保护方面的科研实力，提升区域环境技术创新能力，进一步发展健康、良好的工业化经济，促进地区的可持续发展，首要一点应该是充分利用自己的区位优势，加强与邻边的“富省”与“强省”，如广东、北京、上海等在经济、技术方面的交流，大力引进成熟技术；同时加强自己研发能力，优先促进环保产业的发展。
6.4 第四类区域环境技术创新能力
该区域有山西、辽宁、广东、四川。这几个省是我国工业制造业最为集中和发达的地方。工业作为三大产业中对环境影响最大的产业，所带来的环境破坏不容小视。从指标数据来看，虽然三地区对环境的监测力度高于所有地区的平均水平，但是相比较于江浙一带还有差距，同时，在对企业环保治理力度方面的差距则更大，环境行政处罚案件相对较多，这也是经济发展水平不如江浙的表现。即便如此，此类地区的环境法制工作开展得相对不错，在环保系统建设和环境技术创新方面表现也较好。但由于地理位置、历史沿革、资源禀赋的限制，经济总量和居民生活质量还赶不上第五类区域。提升区域环境技术创新能力，首要一点就是要充分利用自身已有的基础，加强与经济实力和科技实力强的其他省份展开交流，在进一步发展传统制造业的同时，逐步促进环保产业更好的发展。
6.5 第五类区域环境技术创新能力
该区域有江苏、浙江。此二省分布在我国东南沿海地区，是我国市场经济发展最完善的地区。从指标数据来看，其对环境的监测力度和对环境的治理力度是我国30个省市中最大的。同时，在环保方面的经济活动表现也是相对优秀的，其三废综合利用产品产值和环保产品年销售产值最高。除此之外，其他各项指标相比其它四类地区也都处于较好水平。体现出了江浙一带地区经济实力雄厚，居民生活质量高，科技创新人才丰富，政府和企业对环境保护的重视，环境技术创新成果显著。
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Research on the Classification Characteristics of Regional Environmental
Technology InnovationCapability: A Case of China
FAN Qun-lin1,2 SHAO Yun-fei1 TANG Xiao-wo1,3
（1. School of Management and Economics, University of Electronic Science and Technology of China,
Chengdu Sichuan 610054,China; 2. College of Management, Southwest University for Nationalities,
一、环境友好型城镇社区的内涵
（一）环境友好型城镇社区的概念
环境友好型城镇社区是指在特定区域城镇空间中自主建立并长期保持环境管理体系和环境保护公众参与机制的社区，是以城镇化中的环境承载能力为基础，以健康、环保、和谐为主旨，进而形成社区发展与城镇生态环境良性互动，经济与社会可持续发展的城镇居民生活空间。
（二）环境友好型城镇社区形成的基本标志
1.观念环境。特色化的观念环境构成了环境友好型城镇社区存在和发展的灵魂，通过各种环境友好观念的确立，使社区居民人人秉持绿色生产、绿色消费、绿色出行等理念，营造共建社区绿色环境的良好氛围。
2.自然环境。社区在以人为本的基础上，利用自然条件和人工手段创造一个有利于居民舒适、健康生活的自然环境，同时，又要控制对资源的过度消耗，实现向自然索取和回报的平衡。
3.生产环境。环境友好型城镇社区内的生产单位，形成了循环经济的发展方式，按照3R原则，实行清洁生产，施行环境标志、环境认证制度，完善再生资源回收再利用体系，从生产环节实现社区的可持续发展。
4.消费环境。环境友好型城镇社区成员自觉选择科学、可持续的生活方式，做到绿色生活和适度消费，每一位社区成员通过付出较少的环境成本，真正做到日常生活消费中的资源、能源节约。
（三）环境友好型城镇社区的类别
城镇社区的基本类别主要依据其具体的功能进行分类，据此，可将区域内环境友好型城镇社区分为：
1.城镇环境友好型工业社区。环境友好型工业社区内的企业实行清洁生产，达到相应的环境标准，并有相配套的基础设施，有水处理中心，达到一定的绿化等级。
2.城镇环境友好型居住社区。环境友好型居住社区中住宅的设计建造以人为本，采用新型环保的建筑材料，达到较高的绿化水平，空气质量、噪声等指标符合宜居标准。
3.城镇环境友好型商业社区。环境友好型商业社区的建设应既有利于开展商业贸易活动，亦具备足够的公共安全及环境保障条件。
二、环首都环境友好型城镇社区的构成要件
（一）环境伦理与文化氛围
在环首都环境友好型城镇社区建设中，应使人与自然和谐发展的原则贯彻到所有城镇的规划、建设、管理、服务工作之中。充分树立尊重自然、体现人与自然和谐相处的价值观，使环境友好理念成为共识，形成环首都区域努力追求环境友好的文化氛围。
（二）政府角色与法规体系
在环首都环境友好型城镇社区构建中，地方政府是推动者、引导者，应率先担当起“绿色政府”的角色，以绿色GDP来衡量经济绩效，以建立完善配套的政策法规体系、技术创新体系和激励约束机制为环境友好型城镇社区建设这项综合性系统工作提供保障。
（三）生产和生活消费方式
绿色生产与绿色消费是环境友好型社区的重要内容。应通过生产技术工艺的改进，降低环境友好型产品的生产成本。同时，通过环境友好型产品的消费选择带动环境友好型产品的生产，形成绿色消费与绿色生产之间的良性互动。
三、环首都环境友好型社区的构建策略
环首都区域生态环境中存在着大气污染、水污染、低能源利用、高碳排放等问题，且外部环境的影响造成了社区小环境治理的困难。因此，环境友好型城镇社区的构建应遵循内外结合的原则，着重强化相邻城镇间、相邻社区间的有效协作，强调综合运用科学技术、经济管理、社会服务等多重措施降低经济社会发展对环境的影响。
（一）环首都环境友好型城镇社区的管理体系建设
环境友好型城镇社区作为体现人与自然环境和谐相处、动态平衡的社会生活共同体，对其管理提出了更高的要求。
1.优化环境友好型社区管理的主体
（1）社区传统管理机构的环境管理功能。社区传统的管理主体主要为：①社区党政组织，如社区党组织、街道办事处、派出所和工商所等政府职能部门在社区的延伸机构，它们承担指导、协调社区内生态环境的管理责任；②社区企事业单位，它们应充分利用本单位的资源优势，为社区环保工作贡献自己的力量；③社区自治组织，其在社区环境改善与发展质量提升中起到愈发积极的作用；④中介组织，如各种福利慈善组织，各类行业协会、消费者协会等，它们也以各自不同的方式参与社区环境建设。
（2）环境友好型社区环境管理机构的功能。环境友好型社区应建立由环保机构中抽调的专业人员组成的专门化的联席制环境管理机构。该机构上联政府，即贯彻国家及地方在环保方面的法律、法规、方针、政策，接受政府专业环保机构的业务指导；下联社区，与社区各类环保组织以及社区成员保持经常性协调、指导关系，及时把社区关于环保方面的意见、建议返回给政府。通过上下联结，对政府和社区的环保资源进行挖掘、整合、配置、利用。
2.环境友好型社区管理的主要内容
（1）创新社区环境管理理念。在社区管理中，体制是基本问题，唯有体制创新到位，环境友好型社区的建设和发展目标才能实现。而要进行体制创新，首先要进行观念更新。在建设环境友好型社区中，应先行树立起牢固的环保理念，在此基础上不断确立人本、民主、法治、服务等新理念。
（2）完善社区环境管理制度。环境友好型社区的环境管理制度应该以国家及地方关于环境保护的法律、法规、政策、规划为基本依据，从社区的实际出发，以规范社区内居民、单位的行为为重点，不断加以完善。社区环境管理规范的实效性取决于社区各主体对其的认同度，而这种认同又基于对其形成与实施的参与度。因此，在制度的制定与完善过程中，必须保证社区各主体特别是居民的有效参与。
（3）健全社区环境监督机制。社区管理机构中应设置专人负责社区环境监督工作，发现重大环境问题或隐患及时反馈至管理机构，使其能够及时调动社区环保资源尽快加以解决。社区环境监督还应充分发挥社区内其他组织和个人的作用以形成多元参与的监督体系。此外，还需要内外结合，与政府环境监督机构保持有效沟通并充分利用新闻媒体的舆论监督作用。
3.环境友好型社区管理的主要路径
（1）制定科学的环境友好型社区评价标准。环首都环境友好型城镇社区建设须有区域内统一的创建及评价标准，以此来引导、规范、验收创建工作。
环境友好型城镇社区的管理机构要承担ISO14000环境质量体系的认证工作，并将其作为提升环境质量管理水平的重要举措加以实施。首先，分类别规范日常环境管理工作，侧重于绿地建设、资源能源使用、废弃物处理等方面；其次，通过开展社区内外广泛参与的环保宣教、环保行为评比等活动，形成创建环境友好型社区的良好氛围。
（2）构建多元主体参与的社区环境服务供给机制。政府主导的公共环境供给会受到公共财政规模的限制，而完全的市场化运作又违背社区环境服务公益性和福利性的本质。为此，可针对不同类型的社区环境建设要求采取差异化供给方式并引入项目制，项目制下的市场有限参与有利于引导社区环境服务实现产业化发展。
（3）创新环境友好型社区的管理模式。环境友好型社区管理应走自治管理的新路。首先，创建工作更需发挥全体社区成员的主体性、主动性，需要依靠广大社区成员环保行为的养成和环保文化的积淀；其次，“小政府、大社会”行政管理改革背景下，环境友好型社区管理体制的建立，既无必要亦无理由回归政府主导模式，而应该走自治型管理模式的新路。由社区居民、单位、环境管理组织和其它民间组织等方面的代表共同组成社区代表大会，作为社区自治权力机构，决定社区重大环境事务；由居委会成员、社区治安民警、物业公司负责人、志愿者组织代表和其它自治组织代表组成社区（环境）管理委员会，从事社区环境管理、教育、服务；由社区代表大会选举环境监督委员会，对社区（环境）管理委员会进行监督向代表大会负责并报告工作。
（二）环首都环境友好型城镇社区的公众参与机制建设
1.参与环境保护法规的制定
公众参与环保立法主要有两种形式：一是选出公众代表参与，其特点是专业化程度高；二是就立法进行公众听证，特点是参与更为直接、范围更广泛。政府应努力为公众参与环境保护立法创造便利条件。
2.倡导环境宣教及文化建设
居民通过参加环保培训接受环保教育；通过参与环境友好型社区和企业评选，参加和参观环境文化建设展览与表演活动，提升环境友好型城镇社区的创建氛围。各级政府应积极创造条件，推动公众的参与，而公民个人也应积极主动参与到环境宣教及环境文化建设中来。
3.优化工作生活中的环保行为
公众的日常参与主要体现在参与环境的净化、绿化、美化，自觉节水、节电，抵制一次性制品，减少废弃物排放、实行垃圾分类等。环首都城镇社区建设中，绿色消费理念的确立极其重要，通过鼓励居民合理、适度消费和购买绿色产品，为环境友好型社区建设提供动力。
4.拓宽社区内环境监督内容
重点从制度上保护居民对社区环境监督与评价的权利。对于社区环境的核心内容，如环境质量、生活舒适度、和谐度等制定评级措施，以单季度为时间单位收集对社区环境服务的评价和意见并予以充分尊重，对居民存在的误解及时、真诚、耐心解释，对居民提出的合理意见及时采纳并作出处理。
5.参加社区环保志愿者行动
志愿者群体负有带头争做绿色成员、绿色家庭，并带动其他家庭积极参与环境友好型社区建设的责任。管理部门应积极鼓励公众踊跃参与到环境志愿者行动中来，形成环境友好型社区建设的现实力量。
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