室内环保工作的重点是对室内空气污染进行监测与防治,现代人由于生活习惯的改变,上班族一天当中有三分之二以上的时间在室内度过,老人和孩子由于活动不便在室内活动的时间更长。这种情况下房屋装修产生的甲醛、生活使用的杀中剂以及厨房中由于不完全充分燃烧产生的一氧化碳等有毒气体就会向着在室内生活的人们迎面扑来。如果不注重室内空气污染的监测与防治,长时间处在这样的环境下容易对人的皮肤、咽喉等其它器官造成伤害,引起头痛、恶心、呕吐、抽搐、呼吸困难等症状,最终导致人体勉疫力下降,危级生命安全。由此可见对室内空气污染进行监测和防治的必要性,下面本文就对这一话题展开讨论,希望能够引起大家对室内环保工作的重视,共同构建一个健康、温馨的生活环境。
室内空气污染大体上可以分为两类,即装修污染和生活污染,其中装修污染主要是在房屋施工以及后期装修过程中排放出来的有毒气体对人造成危害,生活污染主要是指人们在居家生活生活过程中排放出的有毒气体对人造成危害,生活污染的主要源头是厨房污染。下面,我们分别来探讨一下这两种空气污染的监测与防治。
一、装修污染。依据房屋施工的顺序,装修污染又可以细划为以下几种污染,即涂料污染、板材污染、胶粘剂污染、家俱污染。
1.涂料污染,随着生活质量的提高,墙体刷漆、刷涂料已经成为当前房屋装修的必经步骤,每套新房在交付前都要进行这一过程的处理。涂料本身就是一种含有苯、甲苯、二甲苯、二氯乙烷以及铬、汞、铅、锰,锌等重金属的化学溶剂,在进行墙体涂料刷漆的过程中容易使这些有害的化学成分挥发到空气当中,当人体呼吸到这种大量的气体以后,就会产生胸闷、头晕的感觉,对身体造成危害。
2.板材污染。每个家庭的房屋装修都要用到五花八门的板材,如鞋柜要用到的木材装饰板材,电视墙要用到的石膏装饰板材,壁柜要用到的金属装饰板材,还有塑料装饰板材,玻璃装饰板材等各种板材,装修过程中各种板材混杂搭配,灵活应用。
3.胶粘剂污染。随着化学技术的不断进行,胶粘的的品种和功能也越来越齐全,如防水胶粘剂可以应用在卫生间或是鱼缸上,防火胶粘剂可以应用在厨房,强力胶粘剂可以吊起重物,变色效粘剂可以很好的和环境溶为一体,现在的房屋装修越来越离不开各种胶粘剂的使用。但胶粘剂本身就是一种化学药品,含有氯仿,丙酮,环己酮、二氯甲烷和甲苯等有有毒成份,容易在室内空气中挥发,对人体的中枢神经、皮肤和粘膜造成较强的刺激作用。
4.家俱污染。新房的装修自然少不了家俱的购置,但现在的家俱工艺大多是将板材进行胶粘处理后,再进行刷漆抛光,最终成型,可以说家俱污染是一种综合性污染,即有板材污染,又有胶粘污染,更涉及到漆污染,其主要挥发到室内的污染物是苯,甲苯、二甲苯、乙酸乙醋、乙醚以及铅、锡、铬、汞等重金属污染物,这些污染物挥发到室内会对人的呼吸系统造成很大的伤害。
以上四个方面就是装修污染的主要内容,在明确了每个污染源及相应的有毒化学物质后,我们在装修过程可以可以从以下几个方面采取一定的措施,尽可能的减少因为装修对室内空气造成的污染。一是在装修过程中严把质量关,坚决淘汰对身体有危害的涂料、板材以及油漆,一切都要以环保为最终目的;二是勤开窗,勤通风,扩大空气的流通量,将有害物质尽快从室内转移出去;三是在室内放置吸附性较强的活性炭等材料,尽可以降低有毒化学气体的浓度;四是保持一定安全时间,在室内装修以后,六个月之内尽可能的不要搬入居住。
二、生活污染。室内生活中排出的废气对人体伤害是非常大的,生活污染中厨房污染最为严重,其次杀虫剂、清洁剂等化学制剂的使用也会在室内造成空气污染,影响人体健康。下面我们就以厨房污染为例对生活污染做一个简单的分析。
1.厨房污染源。造成室内空气污染的源头有两个在厨房,一是燃料废气污染,二是油烟废气污染。厨房是进行食品加工必不可缺的场地,液化气、天然气做为家用燃气在人们的生活过程中发挥的重任的作用,但同时由于这些可燃气体在燃烧过程中也会产生一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫以及氮氧化合物等废气,造成室内空气污染。
2.厨房污染对人体造成的危害。
室内环保工作的重点是对室内空气污染进行监测与防治，现代人由于生活习惯的改变，上班族一天当中有三分之二以上的时间在室内度过，老人和孩子由于活动不便在室内活动的时间更长。这种情况下房屋装修产生的甲醛、生活使用的杀中剂以及厨房中由于不完全充分燃烧产生的一氧化碳等有毒气体就会向着在室内生活的人们迎面扑来。如果不注重室内空气污染的监测与防治，长时间处在这样的环境下容易对人的皮肤、咽喉等其它器官造成伤害，引起头痛、恶心、呕吐、抽搐、呼吸困难等症状，最终导致人体勉疫力下降，危级生命安全。由此可见对室内空气污染进行监测和防治的必要性，下面本文就对这一话题展开讨论，希望能够引起大家对室内环保工作的重视，共同构建一个健康、温馨的生活环境。
室内空气污染大体上可以分为两类，即装修污染和生活污染，其中装修污染主要是在房屋施工以及后期装修过程中排放出来的有毒气体对人造成危害，生活污染主要是指人们在居家生活生活过程中排放出的有毒气体对人造成危害，生活污染的主要源头是厨房污染。下面，我们分别来探讨一下这两种空气污染的监测与防治。
一、装修污染。依据房屋施工的顺序，装修污染又可以细划为以下几种污染，即涂料污染、板材污染、胶粘剂污染、家俱污染。
1.涂料污染，随着生活质量的提高，墙体刷漆、刷涂料已经成为当前房屋装修的必经步骤，每套新房在交付前都要进行这一过程的处理。涂料本身就是一种含有苯、甲苯、二甲苯、二氯乙烷以及铬、汞、铅、锰，锌等重金属的化学溶剂，在进行墙体涂料刷漆的过程中容易使这些有害的化学成分挥发到空气当中，当人体呼吸到这种大量的气体以后，就会产生胸闷、头晕的感觉，对身体造成危害。
2.板材污染。每个家庭的房屋装修都要用到五花八门的板材，如鞋柜要用到的木材装饰板材，电视墙要用到的石膏装饰板材，壁柜要用到的金属装饰板材，还有塑料装饰板材，玻璃装饰板材等各种板材，装修过程中各种板材混杂搭配，灵活应用。
3.胶粘剂污染。随着化学技术的不断进行，胶粘的的品种和功能也越来越齐全，如防水胶粘剂可以应用在卫生间或是鱼缸上，防火胶粘剂可以应用在厨房，强力胶粘剂可以吊起重物，变色效粘剂可以很好的和环境溶为一体，现在的房屋装修越来越离不开各种胶粘剂的使用。但胶粘剂本身就是一种化学药品，含有氯仿，丙酮，环己酮、二氯甲烷和甲苯等有有毒成份，容易在室内空气中挥发，对人体的中枢神经、皮肤和粘膜造成较强的刺激作用。
4.家俱污染。新房的装修自然少不了家俱的购置，但现在的家俱工艺大多是将板材进行胶粘处理后，再进行刷漆抛光，最终成型，可以说家俱污染是一种综合性污染，即有板材污染，又有胶粘污染，更涉及到漆污染，其主要挥发到室内的污染物是苯，甲苯、二甲苯、乙酸乙醋、乙醚以及铅、锡、铬、汞等重金属污染物，这些污染物挥发到室内会对人的呼吸系统造成很大的伤害。
以上四个方面就是装修污染的主要内容，在明确了每个污染源及相应的有毒化学物质后，我们在装修过程可以可以从以下几个方面采取一定的措施，尽可能的减少因为装修对室内空气造成的污染。一是在装修过程中严把质量关，坚决淘汰对身体有危害的涂料、板材以及油漆，一切都要以环保为最终目的；二是勤开窗，勤通风，扩大空气的流通量，将有害物质尽快从室内转移出去；三是在室内放置吸附性较强的活性炭等材料，尽可以降低有毒化学气体的浓度；四是保持一定安全时间，在室内装修以后，六个月之内尽可能的不要搬入居住。
二、生活污染。室内生活中排出的废气对人体伤害是非常大的，生活污染中厨房污染最为严重，其次杀虫剂、清洁剂等化学制剂的使用也会在室内造成空气污染，影响人体健康。下面我们就以厨房污染为例对生活污染做一个简单的分析。
1.厨房污染源。造成室内空气污染的源头有两个在厨房，一是燃料废气污染，二是油烟废气污染。厨房是进行食品加工必不可缺的场地，液化气、天然气做为家用燃气在人们的生活过程中发挥的重任的作用，但同时由于这些可燃气体在燃烧过程中也会产生一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫以及氮氧化合物等废气，造成室内空气污染。
2.厨房污染对人体造成的危害。
有关的调查资料统计表明，因家居装修所用的新材料中含有甲醛、苯系列物、氨气、氡气等多种有害物质的挥发，造成严重的室内空气污染导致居民死亡和伤害的人群数以万计。加之工作压力及其他因素的影响，造成全国九成以上的人口处于亚健康状态。因此，提醒广大民众对装修污染的危害应及早认识和高度重视并积极加以防范。
一、室内装修易产生哪些有害物质
装修装饰材料和定做的家具容易产生甲醛、苯系列物、氨气、氡气等多种有害物质，这些有害物质可诱发人体病变，对人们的身体健康和生命安全构成威胁。
甲醛是一种无色有强烈刺激性气味的气体，主要来源于人造板材、胶粘剂和涂料等。它能直接引发呼吸道不适，可造成肝肺功能损害，被世界卫生组织确定为可疑致癌物。国家标准规定，室内每立方米不能超过0.08毫克。
苯系列物包括苯、甲苯和二甲苯。它大量存在于油漆、防水涂料、乳胶漆中，具有芳香气味，吸入人体后会引起嗜睡、头痛、呕吐等。它被世界卫生组织确认为有毒致癌物质。
室内氨气主要来源于混凝土防冻剂中，也可来源于室内装饰材料和木质板材。氨对呼吸道刺激大，对眼黏膜及皮肤造成损害，会让人流泪、咽痛、咳痰，重者导致呼吸困难、昏迷。
氡是一种放射性气体，无色无味。主要来自石材、瓷砖。因室内装饰引起的氡污染主要是采用花岗岩石材等做内装修的房屋等。氡也是世界卫生组织确认的致癌物质之一，氡通过人的呼吸道沉积在肺部，尤其是支气管及上皮组织内，并大量放出射线，人体的细胞有可能产生畸变，诱发癌症。氡被世界卫生组织认为是除吸烟之外造成肺癌的第二位的诱因。
装修污染物的释放长达3-15年。这些有害物质引起的室内环境污染，对女性和婴儿造成的伤害尤为严重。当室内空气中甲醛浓度超高时，适龄女性会出现月经不规则等异常现象；妊娠期妇女长期吸入苯会导致胎儿发育畸形和流产，装修材料产生的放射性污染也容易造成女性不孕和胎儿畸形。
二、判断室内环境污染的症状表现
如何判断生活和工作的环境是否造成装修污染的呢？归纳起来主要可以根据以下表现进行自我判断。
（1）每天清晨起床时，感到憋闷、恶心、甚至头晕目眩；（2）家里人经常容易患感冒；（3）虽然不吸烟，也很少接触吸烟环境，但是经常感到嗓子不舒服，有异物感，呼吸不畅；（4）家里小孩常咳嗽、打喷嚏、免疫力下降；（5）家人常有皮肤过敏等毛病，而且是群发性的；（6）家人共有一种疾病，而且离开这个环境后，症状就有明显变化和好转；（7）新婚夫妇长时间不怀孕，查不出原因；（8）孕妇在正常怀孕情况下发现胎儿畸形；（9）新装修后，室内植物不易成活，叶子容易发黄、枯萎，特别是一些生命力最强的植物也难以正常生长；（10）新搬家后，家养的宠物猫、狗甚至热带鱼莫名其妙的死掉，而且邻居家也是这样；（11）新装修的家庭和写字楼的房间或者新买的家具有刺眼、刺鼻等刺激性异味，而且超过一年仍然气味不散。
三、可以采取的装修污染的防范措施
1.装修整体设计时要有室内环境意识
在确定家庭装修设计方案时，要注意空间承载量、材料的使用量、室内新风量和留好提前量四个方面：
合理的计算房屋空间承载量。由于目前市场上的各种装饰材料都会释放出一些有害气体，因此合理地计算居室间的承载能力是很有必要的，也就是说不要在墙上装钉壁柜和吊柜及布置过多的家具。
保证室内有一定的新风量。按照国家《室内空气质量标准》室内新风量应该保证在每人每小时不少于30立方。不要人为的阻挡室内的通风、有条件的家庭可以安装室内新风机和有通风功能的空调器。
为室内购买家具和其他装饰用品的污染留好提前量。装修结束时室内有害物质已经在国家标准边缘，那么如果再购买家具和其他装饰用品，因为这些物品中也会释放有害气体，就会造成室内污染物质超标。
2.选好三类室内装饰装修材料
石材瓷砖类特别是一些花岗岩等天然石材，放射性物质含量比较高，应该严格按照国家规定标准进行选择，必时可以送样品到室内环境检测单位进行放射性检测。
油漆、涂料、胶水类是造成室内空气中苯和甲醛污染的主要来源。注意选择正规厂家生产的产品，最好到厂家设立的专卖店去购买。
木质板材类比如各种复合地板、大芯板、贴面板以及密度板等。这是造成室内甲醛污染的主要来源。在选择时要注意品牌的选择和外在质量的选择外，也可以在价格上进行比较。
3.注意施工工艺及事先做好防甲醛处理
在室内装修中，要注意选择符合室内环境要求不会造成室内环境污染的施工工艺并在每一个环节中注意做好可能造成污染的预防处理，这也是防止造成室内环境污染的一个重要方面。
4.日常生活中的如何减小室内污染
新装修的家庭购买的新家具，最好不要急于入住，让家具里的有害气体尽快释放。
人造板制作的衣柜使用时一定要注意。尽量不要把内衣、睡衣和儿童的服装放在里面。夏天放在衣柜里的被子也要注意，里面会吸附大量甲醛，一定要充分凉晒。
通风换气是最有效、最经济的方法，不管住宅里是否有人，应尽可能地多通风，一般早晨10点以后，分早、中、晚通风各20分钟。
其他几种辅助措施。可使用空气净化装置或利用封闭漆类对挥发板材进行封闭。也可在室内种植能吸收有害物质的植物和花卉。如月季、玫瑰吸收二氧化硫，桂花有吸尘作用，薄荷有杀菌作用，长青藤和铁树吸收苯，万年青和雏菊清除三氯乙稀，银苞芋吊兰、芦荟、虎尾兰吸收甲醛。
Abstract: according to the 2012 enactment of the new "ambient air quality standards" and "key areas of prevention and control of atmospheric pollution" 1025 "planning" and other related materials that, in China's future environmental air quality monitoring network settings will be gradually to modernization, vigorously the introduction of advanced technology and scientific reference to China, improve the environmental monitoring system better. The construction of the advanced monitoring capabilities are briefly discussed, aimed at the modernization of science and technology, make full use of the service concept, to meet the needs of the society, to provide people with a better living environment.
Keywords: monitoring; air pollution; monitoring and control
中图分类号：E835.7文献标识码：A文章编号：2095-2104（2013）
现阶段，伴随着人口的增长以及城市工业化发展，环境污染问题在逐步的加剧。区域性灰霾、臭氧污染为现象的环境空气质量问题日显突出。因此，为公众提供信息服务以及为政府环境管理提供技术支持的国家环境空气质量监测网络，面临更多更艰难的建设和服务工作任务。近年来，与细颗粒物相关的环境空气质量状况和改善问题一直是社会和公众关注的热点，也是环保部重点关注的工作。有关的污染防治，也就成为区域大气污染防治的关键内容。
一、重点区域大气污染防治实施对监测能力的需求
对立体综合监测网络及其发展的要求对于任何工作而言，观测或观察总是掌握信息开展工作的第一步。根据区域大气污染防治“十二五”规划的要求，必须建立一个集约化的区域空气质量监测体系，这个区域监测体系必须具备以下支持能力：能够形成组织化和网络化的实时监控和周期调查；能够反映区域控制重点和分区分类管理的特征污染物变化；能够反映区域总量减排与区域环境质量改善；能够通过互相联系的网络点位反映城市间和跨区域污染传输的相互影响；能够共享区域环境质量信息。
二、对颗粒物组分源解析及其发展的要求
为了找到解决问题的途径，分析其内因找对关键症结所在是必不可少的工作。根据区域大气污染防治“十二五”规划的要求，必须建立颗粒物组分源解析能力，以支持区域多污染物协同控制实施和多污染源综合管理，并监控有毒有害污染物成分来源，以支持预防可能危害群众身体健康、威胁地区环境安全、影响经济社会可持续发展的环境问题。为了达到上述要求，对于以细颗粒物为溯源起点的颗粒物组分源解析，需要完善和发展相关技术和方法，满足如下要求：一是能够判断主要污染控制因子并反映其影响程度，能够进一步反映重点区域、重点行业和重点污染物控制范围；二是能够判断颗粒物有毒有害成分来源变化并反映其影响程度，结合毒性程度和浓度水平分析，能够进一步追溯相应敏感地区和重点监控污染物范围。
三、对数值分析与预报预警及其发展的要求
有效的工具应用推动了人类文明的产生并贯穿于人类文明发展的历史，完成现代的工作同样需要应用现代化的计算机及其专业软件集成系统。根据区域大气污染防治“十二五”规划的要求，必须建立区域空气质量数值分析与预报预警能力，建立业务预报预警系统和滚动发展式升级改进研发系统，以支持建立统一协调的区域联防联控工作机制所需。
为了达到上述要求，业务预报预警和改进研发系统需要满足如下要求。整合国家大气背景站、区域站、城市站地面监测资料，形成区域同化格点分布产品资料；研发可供利用的卫星和地面激光雷达等遥感资料的同化技术，增加立体分析资料；研发全国数值分析预报模式，为精细化区域数值分析预报模式提供初始场和边界条件；研发高分辨率区域数值分析预报模式，为空气质量预报和过程预警提品资料；研发和更新区域污染源清单，为预报预警模式提供及时的污染源排放资料更新；研发适合区域实际情况的大气化学参数化方案，提高模式预报预警水平；建立区域预报产品和信息分发平台，为各区域城市提供精细化公共信息服务和环境管理服务所需资料支持。
四、对成效评估和情景预测及其发展的要求
知己知彼，充分推演各种发展可能，从来都是有条不紊应对变化的工作前提。根据区域大气污染防治“十二五”规划的要求，依托区域空气质量数值模式模拟技术，必须建立区域大气污染控制与空气质量改善成效评估和情景预测能力，建立预测模拟研究系统，以支持建立统一协调的区域联防联控工作机制所需。为了达到上述要求，预测模拟研究系统需要满足如下要求：研发污染控制（特别排放限值实施、能源清洁利用、区域煤炭消费总量控制、机动车污染防治、扬尘控制等）的情景模拟分析，为环境管理提供区域多污染物协同控制实施和多污染源综合管理所需的技术支持；研发基于情景模拟的政策支持统计分析产品，为管理工作提供政策分析工具。
对环境健康服务和环境风险控制的要求
工作是为了创造幸福生活和维系可持续化发展环境。根据区域大气污染防治“十二五”规划的要求，必须建立服务于区域环境健康和环境风险控制的技术支持能力。对威胁公众健康的患病风险，损害社会生活物质的财产损失风险，破坏生态环境的区域环境变化风险等开展分析。
为了达到上述要求，预测模拟研究系统需要满足如下要求：研发环境风险的模拟分析，为环境管理提供有毒有害污染物监控、预防地区环境安全问题、保障公众环境健康所需技术支持；研发履行有毒有害污染物控制和消耗臭氧层物质淘汰国际公约所需的技术支持；研发支持推进大气重金属污染控制所需的技术。
六、存在问题与发展思路探讨
工欲善其事，必先利其器。在区域监测网络方面，目前我国环境空气监测网络的范围还局限在城市、缺乏区域有代表性点位和区域联网，关键的区域环境空气数据不足，缺乏进行污染物在区域尺度环境中的迁移转化规律及其传输影响的监控，还难以支持我国区域层面的环境空气质量变化和趋势的环境监控和区域污染治理。而在颗粒物组分源解析、数值分析与预报预警、成效评估和情景预测、环境健康服务和环境风险控制等监测相关的方面，很大程度上还处在零散研究和局限于科学研究的状况，没有形成规模水平和业务化发展。诸如上述类似分析，同样急需开展系统化的建设。
海纳百川，有容乃大。需要调研掌握和整合各方面优势技术，善于学习国内外先进经验和择优应用成果，在高水平应用的基础上高效地进行建设和发展。区域立体综合监测网络、颗粒物组分源解析、数值分析与预报预警、成效评估和情景预测、环境健康服务和环境风险控制的建设是一个需要培育获得春华秋实的过程。如同实现重点区域大气污染防治的“十二五”规划必须充分加强组织领导保障措施一样，实事求是，加大建设资源投入，拓宽建设支持渠道，开展广泛环境宣传支持，强化科技支撑，也是实现区域监测能力建设并发挥支持效能的必要条件。
参考文献：
[1]徐祖信主编.大气污染防治突出四个重点[Z].上海环境年鉴.2005
[2]朱家骅,夏素兰,魏文韫,余徽,W.Hoflinger.湿法除尘技术进展及变温多相流脱除PM2.5 的新方法[J].化工学报.
随着我国经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高，人们的生活方式正发生着急剧变化。现代人平均有90%的时间生活和工作在室内，其中65%在家里。专家认为，继“煤烟型”“光化学烟雾型”污染后，现代人正进入以“室内空气污染”为标志的第三污染时期。室内空气污染已成为人们关注的热点。EPA（美国环保署）已将室内空气污染归为危害公共健康的5大环境因素之一。
世界卫生组织的统计表明，全球近一半的人处于室内空气污染中，室内环境已经引起35.7%的呼吸道疾病，22%的慢性肺病和15%的气管炎、支气管炎和肺癌。有关部门在1994年的一次调查中发现，我国城市室内空气的污染程度比室外严重，有的超过室外56倍。在2002年召开的首届全国室内空气质量与健康学术研讨会上，公布了一个惊人的数字，目前，我国每年由于室内空气污染引起的死亡人数已达11.1万人。严重的室内环境污染在给人们健康造成损失的同时，也造成了巨大的经济损失，仅1995年我国因室内环境污染所导致的经济损失就高达107亿美元。
1、室内空气质量及我国相关标准
室内空气质量的概念，20世纪70年代后期在一些西方国家出现。当时出于节约能源的考虑，建筑物的气密性大大提高，由此带来室内通风不足，致使室内空气污染事件频频发生。一项分析报告显示，美国在120万商业建筑物中有2500万工作人员患“致病建筑综合征”。美国一个历时5年的专题调查发现，许多民用和商用建筑，室内的空气污染程度是室外的2至5倍，有的甚至超过100倍。日本约有30%的住宅因为使用有害的化学物质而引发“新居综合征”。在英国、西班牙、澳大利亚、美国以及其他工业发达国家都曾暴发因室内空气污染引起的军团病，并导致大量人员死亡。
根据国际卫生组织估计，在新建和改建的建筑物中，约有30%是致病建筑。20世纪90年代，欧美发达国家开始对室内环境质量制定相应标准。
在我国，2001年国家质量监督检验检疫局、建设部颁布了《民用建筑工程室内环境污染控制规范》，提出了对氨、游离甲醛、苯、总挥发性有机污染物指标浓度的限制。2002年，国家质量监督检验检疫局、卫生部和国家环保局联合制定并我国第一部《室内空气质量标准》，2003年3月1日实施。标准引入了室内空气质量概念，明确提出“室内空气应无毒、无害、无异常臭味”的要求。规定控制的化学性污染物质不仅包括甲醛、苯、氨等污染物质，还有可吸入颗粒物、二氧化碳、二氧化硫等13项化学性污染物质，《标准》的出台为室内空气检测提供了统一的、规范的依据。
2、室内空气污染的污染来源
2.1烹调和取暖的生活炉灶。
大量的研究表明，厨房炉灶炊事时释放出的油烟是室内空气污染的一大重要来源，其成分极其复杂，目前已经分析出的3800多种物质，它们在空气中以气态、气溶胶态存在。其中气态物质占90%，主要包括颗粒物[包括 B （a）P等致癌物]、CO、SO2、甲醛等物质。
2.2人类自身活动
2.2.1室内吸烟及二手烟
二手烟是香烟和雪茄或其他烟草产品燃烧时飘散出来或吸烟者抽烟时呼出的一种粒子或蒸气形式的烟雾，二手烟的主要成分包括粒子物质、尼古丁、甲醛、一氧化碳及4000种其他物质。每百只香烟烟雾中苯并芘的含量约为0.2-12.2微克，是室内空气中苯并芘的主要来源。
2.2.2人体污染源
人体自身的新陈代谢及各种生活废弃物的挥发成分也是造成室内空气污染的一个原因。人在室内活动，除人体本身通过呼吸道、皮肤、汗腺可排出大量污染物，如二氧化碳、氨和气味等，其它日常活动，杀虫剂、清洁剂的使用等也会造成空气污染。另外人在室内活动，会增加室内温度，促使细菌、病毒等微生物的大量繁殖。据统计，人在室内活动、呼吸、出汗等散发出的固态和气态污染物可占室内总污染物的13%。
2.3建筑及装饰材料
室内装饰及家具的污染是目前造成空气污染的主要方面。油漆、胶合板、刨沫填料、内墙涂料、塑料贴面等材料中均含有甲醛、荼、甲荼、乙醇、氯仿、挥发性有机物（VOCs）等有机蒸汽，且以上物质大多都具有相当的致癌性。建筑物自身的污染主要有两种，一种是建筑施工中加入了化学物质，（北方冬季施工加入的防冻剂，渗出有毒气体氨），另一种是由地下土壤和建筑物中石林地砖、瓷砖中的放射性物质形成的氡，它是一种无色无味的天然放射性的气体，对人体的危害极大.
2．4室外污染物
室外污染物主要来源于燃料的燃烧、生产、交通运输等，主要污染物有：微生物、粉尘、氮氧化物、二氧化硫、二氧化碳、一氧化碳、可吸入颗粒物、Pb等，另外还分部分植物的花粉。这些污染物都会借助于室内通风换气和渗透而进入室内。
2．5其它污染源
造成室内环境污染的污染源还有各种电器产生的电磁辐射，家庭中饲养的宠物，家养的花草和“建筑物综合症”等。
3、绿色室内环境
根据绿色消费的含义，绿色室内环境主要是指无污染、无公害、可持续、有助于消费者身体健康的室内环境，或者说是在室内环境的建筑、设计和装饰中，不仅要满足消费者的生存和审美需求，还要满足消费者的安全、健康需求。
4、室内空气污染主要污染物及其危害
在上述室内空气污染源中，含有挥发性有机化合物的达300多种，其中最主要、最常见、危害最大的4种污染物质是甲醛、VOCs、氨、氡，被称为四大隐形杀手。
4.1室内环境中甲醛的危害
甲醛对人体健康的影响主要表现在嗅觉异常、刺激、过敏、肺功能异常、免疫功能异常等方面。当室内空气中甲醛含量为0.1mg/m3时就有异味和不适感；0.5mg/m3时可刺激眼睛引起流泪；0.6mg/m3时引起咽喉不适或疼痛；浓度再高可引起恶心、呕吐、咳嗽、胸闷、气喘甚至肺气肿。当空气中达到30mg/m3时可当即导致死亡。长期低浓度接触甲醛气体，可出现头痛、头晕、乏力、两侧不对称感觉障碍和排汗过剩以及视力障碍，且能抑制汗腺分泌，导致皮肤干燥皲裂；浓度较高时，对粘膜、上呼吸道、眼睛和皮肤具有强烈刺激性，对神经系统、免疫系统、肝脏等产生毒害。
4.2室内环境中挥发性有机污染物(VOCs)的危害
VOCs对人体的污染基本可分为三种主要类型：气体和其它感觉效应(如刺激作用)、粘膜刺激和其它系统毒性导致的病变、基因毒性和致癌性。由研究表明暴露在高浓度挥发性有机污染物的工作环境中可导致人体的中枢神经系统、肝、肾和血液中毒，个别过敏者即使在低浓度下也会有严重反应。
4.3室内环境中氨的危害
按毒理学分类，氨属于低毒类化合物。氨是无色气体，当环境空气中氨达到一定浓度时，才有强烈的刺激气味。人对氨的嗅阈值为0.5～1.0mg／m3。氨是一种碱性物质，进入人体后可以吸收组织中的水分，溶解度高，对人体的上呼吸道有刺激和腐蚀作用，减弱人体对疾病的抵抗力。氨进入肺泡后易和血红蛋白结合破坏运氧功能。浓度过高时除腐蚀作用外，还可通过三叉神经末梢的反射作用而引起心脏停搏和呼吸停止。短期内吸入大量的氨可出现流泪、咽痛、声音嘶哑、咳嗽、头晕、恶心等症状，严重者会出现肺水肿或呼吸窘迫综合症，同时发生呼吸道刺激症状。
4.4室内环境中氡的危害
氡是一种放射性惰性气体。没有颜色也没有任何气味，由镭衰变而产生，是自然界惟一的天然放射性惰性气体，比重是空气的7.5倍。由于无色无味，所以它对人体的伤害也是不知不觉。氡对人体的危害主要有，一是导致肺癌，主要通过被呼吸系统截留的氡子体在肺部不断累积完成，其诱发肺癌的潜伏期大多都在15年以上，是引起肺癌的第二大因素，世界卫生组织把它列为18种主要的环境致癌物质之一。二是导致白血病。三是使人丧失生育能力，主要通过杀死完成。另外，氡可以通过人体脂肪影响人的神经系统，使人精神不振，昏昏欲睡。
5、室内空气污染对人体健康危害的特点
长期在被污染了的室内环境中生活，就会对人体健康造成伤害。室内空气污染对人体健康危害有以下特征：
5.1长期性：
人的一生之中有3/4以上的时间是在室内度过的。长期在被污染了的室内环境中生活和工作，会对人体健康造成严重危害，这是室内空气污染对人体危害的特征之一。
5.2低剂量：
室内空气中的有害物质有时的浓度很低，但是低剂量的有害物质往往是人产生麻痹心理。一般来说，人只要能够感觉到气味的存在，就说明有害物质的浓度已经相当高了。低剂量的有害物质，因其浓度较低，又不会当时治病、致死。这在装修造成的室内环境污染中是十分常见的现象，低剂量的有害物质就象是室内空气中的隐形杀手，所以容易被人们忽视，造成危害健康的安全隐患。
5.3无选择：
人的生命离不开空气、水和食物。水和食物是可以选择的，可以通过加强防范来避免发生的。但是我们呼吸的空气是无法主动选择的，室内空气一旦被污染，居住者就只能被动的呼吸，从而危害人体健康。
6、防治室内空气污染的对策
6.1加强通风控制
利用通风的作用将室内空气污染物冲淡。通风换气是最经济的方法，不管住宅里是否有人，应尽可能地多通风，一方面它有利于室内污染物的排放，另一方面可以是装修材料中的有毒有害气体尽早的释放出来。对新风首先要有量的要求，同时还要质的要求，即使用低污染的新风。对一般无中央空调的居室则尽可能地打开门窗，进入新鲜空气。
6.2污染源的控制
在装饰材料中被广泛应用的人造板材、大理石、瓷砖、水泥、油漆、涂料等中，产生的有害物质和气体将近20种，其中大多数是致癌物质。因此，在家庭装修中，对装修材料的选择要慎重，要选择经过国家权威部门或名牌及正规厂家生产无毒和少毒的装饰材料；严禁使用超标的材料。厨房用料、日常用品及家电等生活用品的选择也是一样，在选购时，一定要注意产品说明时各重要参数的检验情况，要尽量选购危害少的，以将室内空气污染尽可能降低到最低限度。
6.3净化处理
空气净化可以通过室内净化器、除臭器、空调系统过滤器等设备除掉室内气态污染物。 目前使用的空气净化器都不是采用单一技术手段而均采用复合式,常用的技术包括有过滤、静电、吸附、催化、等离子体、负离子、增湿等技术，针对所需去除污染物的种类，将各种技术进行优化组合。对于颗粒物和气溶胶常用粗、中效过滤器和HEPA过滤器，或者采用静电除尘的方法。对于低浓度VOCS、二氧化碳、硫化物、氮氧化物，吸附技术时一种比较有效且简便易形的方法。此外，近来倍受关注的净化方法，如纳米材料光催化技术和纳米－光催化技术的结合等技术的研究、开发、应用已投入了大量的人力。
6.4国家法律法规的保驾护航
《室内装饰装修材料有害物质10项强制性国家标准》已于2002年7月1日起开始正式执行，为保障人体健康和人身安全，应继续制定完善相关的法律法规。
7、小结
室内环境污染的成因具有极其复杂的多样性，其中装饰装修污染和家具污染是绝对主要因素。因此，预防和控制室内环境污染，也就是保护“室内环境安全”对保护公众健康极为重要。室内环境质量亟待引起重视，改善室内环境，创造一个舒适的生存空间已经迫在眉睫。
针对室内环境污染，要从源头上抓治理。不仅仅要求高质量的建筑装饰材料，还要提高消费者的认识，提倡简约装修，绿色消费。
参考文献：
1.《公众健康》1999《室内空气污染的危害》李军
2.《煤矿环境保护》 2002.6 《室内空气污染及其控制》 雷灵琰 王丽萍
3.《应用科技》 2000.3《室内环境的污染问题及其防 治技术》
1 产生原因
1.1 室内空气中烟尘颗粒的存在
室内空气中存在的烟尘颗粒由室内外两个污染源产生，即侵入室内的室外空气中烟尘颗粒和纺织机械滋生的油烟颗粒。
室外空气中的烟尘颗粒未经有效过滤即进入车间是煤灰纱的形成的条件之一。侵入途径有：当室外新风进入空调间时，大气中的烟尘在没有经过有效过滤的情况下就与回风混合进入车间；由于风压和热压的作用使车间呈负压，室外含烟尘空气经过门窗缝隙直接渗透进入车间。
处于高速旋转状态的纺织机械零件所产生的高温，会使机油析出细小颗粒甚至炭黑，造成室内环境污染。
1.2 静电吸附作用
被排放出来的煤烟灰，在其产生和运动过程中，由于相互摩擦、碰撞、接触带电体等原因，几乎总带有一定的电荷。另一方面，由于纺织纤维均为不良导体，在牵伸、卷绕过程中，纤维与纤维之间、纤维与皮辊之间、纤维与钢丝圈之间的摩擦极易产生静电。再则，纱穗在细纱机上，由于加捻和缠绕的需要，线速度很高，与空气形成一对等值的反向摩擦力，它的荷电性和粘附性更强。正负电荷相互作用形成煤灰纱。纱的支数越高，纱穗在机上与空气接触的时间愈长，线速度愈大，因而媒灰纱现象也愈严重。一般纺40支以上产品时，容易产生煤灰纱。
总之，煤灰纱的产生是烟尘颗粒存在和静电吸附共同作用的结果。
2 大气对烟尘颗粒的输运作用
煤灰纱形成时大气背景的恶化究其原因，与大气对流层出现逆温层，风力输运，气压分布，日照时间等条件有关。因此，分析烟尘颗粒在大气层中的流动情况，即可清楚地了解煤灰纱形成的气象条件。
2.1 逆温层中的热泳作用
由于烟气内含有水汽，属湿绝热膨胀，有汽化热放出，并继续上升，以湍流形式流向高空。这样烟尘颗粒扩散良好，附近纺织工厂纺纱过程中形成煤灰纱的几率不大。若至夜晚，由于地面不再受到阳光照射，地表温度逐渐下降，而地面上空的空气由于接近完全透明体，没有多少辐射能散失，这样会形成地表温降快，而高空温降慢，地表温度低于其上面空气的温度。所以在晴朗的夜晚，会形成离地高度愈高，温度亦愈高的现象，即形成逆温层。一旦逆温层高于烟囱排气口一定距离，因为烟囱排出烟气绝热膨胀发生温降，而其上空气温度比烟囱烟气温度高，则烟囱排出的烟气不能很好的扩散，由于热泳作用温度较低的烟气发生下沉。加上未燃尽的炭粒和煤灰较空气重，亦向下沉，故烟囱附近空气污染严重，易发生煤灰纱。
在气候恶劣时，如冷空气与热湿空气交锋时，热湿空气爬到上方亦会形成逆温层。在这种情况下，也易形成煤灰纱。清晨时，阳光照射地面，地面吸收太阳辐射能温度上升，但近地面一部分空气温度低于地表面温度，烟囱口上部仍为逆温层，烟气不能扩散，往下沉，产生漫烟流，对周围空气的污染最为严重，纺织工厂此时煤灰纱亦最严重。
2.2 风力输运作用
风对烟尘颗粒有极强的裹挟输运作用， 总是将与空气密度大体相近的烟尘输送到远方。风向决定了被煤烟灰污染的区域（总是在污染源的下风方向）。风向是忽上忽下、忽左忽右的，风速也是时强时弱的，这种大气湍流运动的结果，造成流场各部分之间强烈的混合。风速愈大，湍流愈强，煤烟灰扩散的速度就越快，稀释的就愈好，空气中的浓度也就愈低。但本地区空气中煤烟灰的浓度低，即有可能造成其它地区煤烟灰的浓度升高。反之，即使本地区空气质量良好，也有可能由于风力输入了其它地区的烟尘，从而形成煤灰纱。
2.3 气压分布的作用效应
空气污染还与大气压有着密切的关系，低气压域内，空气有上升运动，而且通常风速较大，大气处于不稳定状态，有利于煤烟灰的扩散稀释；相反，在较高的大气压域内，天气晴朗，风速较小，空气有较大范围的下沉运动，形成逆温，阻止向上湍流空气的扩散。如果有连续几天的微风和逆温，便呈现“空气停滞”现象，使大气对煤烟灰的扩散能力下降，从而出现较大范围和较长时间的污染危害。
大气条件属自然力，从某种意义上讲是无法抗拒与改变的。但是，我们可以探索并掌握其规律加以防备，改善现有的生产条件，减轻甚至避免煤灰纱的产生。
3 煤灰纱出现的特征性规律
3.1 区域特征
在城市中心区、重工业区、紧靠交通枢纽的地区极易产生煤灰纱。1.因为城市中心居民多，厂区周围的居民设施多，有不少以燃煤为主；工厂、机关单位生活取暖、茶炉、锅炉燃煤；都要产生大量煤烟排入空中，这一点在我国西北地区尤为突出。加之马路上的细小尘埃，经车辆行驶后飞起，也漂浮在低空中，进入冬天。天冷气压低，这些黑灰大都在空气的低层，形成了煤灰纱的污染源。2.在重工业区，由于动力和工艺的要求，绝大部分地方都是烟囱林立。尤其是火力发电厂、炼钢厂的周围空气污染及其严重。3.交通枢纽是物资周转的中心，车船来往频繁，由车船行驶散发和卷扬起的粉尘包括烟煤灰浓度极高，空气污染情况严重，极易产生煤灰纱。
3.2 季节特征
产生煤灰纱机布较多的季节为l季度和4季度，即每年的10月初到次年的3月初，中国南方的梅雨季节。因为每年的10月初到次年的3月初，室外气温一般在0——l0℃或更低，相对湿度在85—100％的条件下，而且这种气候气压更低，风速0——0.2m／s，空气处于基本无流动状态，大气中的细小尘埃都分散在下层空间。形成煤灰纱污染源。同时，九月下旬至十月上旬，由于农民焚烧秸杆造成空气污染也不容忽视。
3.3 日周期变化特征
煤灰纱并非全天侯出现，在晴朗的白天，阳光充足，地面温度较高；而到夜晚静风无云，昼夜温度变化较大时，易产生煤灰纱。总的来说，一般产生于夜晚至清晨10时之前，究其原因，与大气对流层出现逆温层有关。
清晨，阳光照射地面，地面吸收太阳辐射能，温度上升。但近地面一部分空气温度低于地表温度，烟囱口上部仍为逆温层，烟气不能扩散，往下沉，产生漫烟型烟流，污染周围空气最为严重。及至上午9—10时以后，烟囱口的上空逆温层逐渐消失，排出的烟又可充分向上扩散，煤灰纱因此亦可消失。
3.4 纺纱的品种特征
所纺产品不同，煤灰纱疵布也不同，一般在涤棉、纯涤品种上最为多见。而在纯棉、纯粘胶产品上则基本无煤灰纱。因为涤纶产品易产生静电，其可纺比电阻值应是105ωcm，但因为涤纶生产厂家不同，此比电阻值有变化。细纱锭子在高速回转时，管纱与车间空气摩擦而产生静电，其周围形成静电场，在静电的作用下，管纱对其周围空气中的煤灰有吸引力；同时管纱在高速回转中对灰粒产生离心力。灰粒在静电和离心力的同时作用下，就依附在管纱表面的毛羽尖端上，并逐步形成积聚，时间越长，空气中灰粒越多，煤灰微粒积聚也愈严重，最终形成煤灰纱。
4 防治措施
防治煤灰纱需要从两方面考虑：1、防止烟尘颗粒的侵入；2、消除静电效应。只有将二者结合，才能比较有效的消除煤灰纱现象。
4.1 防止烟尘颗粒的侵入
从烟囱或汽车尾气中大量排出未经完全燃烧的碳黑及油烟颗粒很难用单一的除尘机理加以清除。由于油烟粒径在0.03μm—1.0μm之间。而碳黑粒径在 0.01μm—0.2μm之间，在此粒径范围内尘埃和水滴表面存在一层气膜。很难被水润湿洗涤沉降，也就是说空调用淋水室失效。又因为粒径范围很小，用常规的过滤方法也无能为力，所以必须层层设防，采用复合机理的方法加以有效清除。
4.1.1 厂址、厂房型式的选择
纺织厂的厂址应选在城市郊区，远离重工业带和交通枢纽，并应尽量处于上风区（风向资料可由当地气象站、台提供）。如果条件不允许，也要偏离主风带，以避免风力输运作用。在厂区周围和内部的绿化工作不容忽视，自然或人工植被是一道良好的污染物阻挡屏障。
考虑到风压和热压的作用，厂房以新式封闭厂房为宜。旧厂房的改造因地制宜，各有特点，但一般采取增设过滤装置（同时应调整风机负荷），加强门窗的密封性等做法，但效果不尽人意。现在出现的某些新方法也用于旧厂房的改造，效果有待检验。
4.1.2 新风的处理
新风口直接从室外吸入空气，是防止烟尘颗粒入侵的关键部位，必须加强防治工作。目前加设8mm厚过滤海绵窗或长毛绒过滤材料，以及在铁丝网或尼龙网框架涂副一层粘性较大机油的作法效果并不理想。
有关资料提出静电——纤维过滤方法。也就是，让新风在高压电晕线和接地极板之间通过，使粉尘粒子荷电（或通过x射线，放射线辐射使粒子荷电）。荷电粒子随气流进入过滤段，在纤维过滤层发生粉尘沉积。目前公认的粉尘粒子荷电基本机理是：（1）离子碰撞，即离子与粉尘粒子发生碰撞，离子被粉尘粒子俘获，使粉尘荷电；（2）离子扩散，即离子浓度差引起离子扩散，在此过程中，把电荷传给粉尘粒子。虽然负电晕放电比正电晕放电效果好，但负电晕放电会产生比正电晕多的多的臭氧（03）和氮氧化物（n0x），故采用正电晕。在这种过滤器中，纤维滤料应当具有高比电阻和低吸湿性，以保持其中的电场。可以用木纤维、玻璃纤维、各种合成纤维以及石棉做过滤层，且气流通过滤料必须保持低速度，因为静电作用对速度是敏感的。但低气流速度，势必造成设备投资增加，空调室占地面过大（这一点尤其不利于旧厂房的技术改造），同时加大了维修保养的难度。
采用新型自荷电过滤材料，可以弥补静电- -纤维过滤方法的不足。自荷电过滤材料的纤维本身带有静电，当烟尘颗粒随气流通过滤料层时，随即荷电被捕捉。此方法不仅省却了荷电段减少了设备投资和运行费用，而且维修保养极其方便，只须定期更换滤料即可。对于旧厂房改造有不可比拟的优势。
4.1.3 回风的处理
实践中往往只注意新风口，而忽略回风口的空气过滤作用。其实室内空气污染也是形成煤灰纱的因素之一，这只有靠回风过滤段来解决。纺织机械很多零件处于高速旋转状态，机油吸收摩擦热后，会释出细小的机油颗粒，如果温度过高还会产生炭黑。若回风未设过滤段，当室内污染物浓度达到一定浓度时，也会产生煤灰纱。建议在回风处加设过滤装置。
4.1.4 喷水室的改进
如果在新风口只是设置了简单的过滤网而不是高效滤料，则可与皂化喷水室联合使用，以达到净化空气的作用。这是一种空塔洗涤装置，它借助于水滴及溶解其中的洗涤剂的共同作用，来达到净化空气的目的。当气流与水接触时，除了尘粒的惯性碰撞、扩散、凝聚等净化机理外，还由于洗涤剂溶液降低了水的表面张力，并发生润湿、乳化、分散、起泡等作用，有较强的去污能力，使细小尘粒得以去除。
水滴的雾化情况关系到除尘效果，为了增加气液两相的接触面积，要求喷出的水滴细小；但过细的雾化增加了脱水和除沫的困难，且在生产现场应用时易造成喷嘴堵塞，故宜选用中喷型喷嘴。但喷水室皂化对空气的热湿处理是否有影响，未除净的泡沫对工艺和设备是否有影响，还有待商榷。
笔者倾向于采用高效滤料，喷水室专职热湿处理的结合。
4.2 消除静电效应
煤灰纱最终产生的原因是纱线产生静电而捻加上烟尘。如果用抗静电剂对纱线进行处理，消除纱线上的静电，必然会减少甚至消除煤灰纱。抗静电剂是化学药剂，具有较好的导电性和较强的吸湿性。在容易产生静电的纺织材料中加入抗静电剂后，能降低材料肋体积电阻或表面电阻，加速静电泄漏，消除静电。抗静电剂是消除纺织静电最经济、最实用的方法。
抗静电剂是通过减少静电的发生，加快静电的逸散，或通过两者相结合的方式而起到消电作用的。
抗静电剂在纤维表面形成了一层柔软滑爽的亲水性高聚物覆盖膜，增大了纤维与摩擦物之间的接触间隙，减小了接触面积，减少了摩擦，起到了抑制静电积累的作用。
加快材料上静电的散失速度是大多数抗静电剂发挥作用的主要方式。抗静电剂的分子由两个基团组成，一个是电子分布比较均匀对称而无极性的基团r，另一个是有极性的基x.对极性物质水来说，基团r很难与水分子结合，称疏水基；基团x则易与水分子结合，称亲水基。当抗静电剂涂敷于纤维表面时，由于抗静电剂的极性亲水基团与纤维极性基团的相互作用，使抗静电剂分子在纤维界面上形成定向排列，其疏水基向着纤维，而亲水基朝向空气，从而在纤维面上形成连续的亲水表层，有利于吸收水分而使纤维的电阻值下降，加快材料上静电的散失速度。
抗静电剂起作用的另一种方式是离子化。离子性的抗静电剂本身具有良好的导电性，这种抗静电剂分子在表层水分作用下发生电离，显著提高了纤维表面的导电性。此外，离子性抗静电剂还可通过中和表层电荷的方式消除带电。
5 结论
煤灰纱现象不仅仅是技术问题，而是一个社会问题，是社会整体生产背环境空气恶化的产物。从过滤净化技术上讲，单一的除尘机理无法很好地解决这一问题，必须采用多种除尘机理相结合的方法。从社会角度来说，只有动员社会的力量，改善能源结构，对排放煤烟灰的工厂进行综合治理，才能收到事半功倍的效果。
参考文献
[1] 潘大绅等。棉纺织广空气调节。北京：纺织工业出版社，1986.
[2] 孙—坚。工业通风。北京：建筑工业出版社，1986.
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[4] 嵇敬文。除尘器[m].北京：中国建筑工业出版社，1981.
[5] 荣伟东，张国权。静电过滤除尘方法〔j〕。静电1997，（3）。
[6] 孙可平。粒子荷电机理与粒子荷电方程[j].静电1994；（1）。
最新的2014年的环境状况公报显示,161个按新标准进行监测的地级及以上城市中,145个城市空气质量不同程度超标,占90.1%。从各污染物指标看,SO2年均浓度为35微克/立方米,同比下14.6%;NO2年均浓度38微克/立方米,总体持平;PM10年均浓度105微克/立方米,同比下降3.7%;PM2.5年均浓度62微克/立方米。①从达标城市比例看,SO2年均浓度达标城市比例为88.2%,同比上升3.1%;NO2年均浓度达标率为62.7%,同比上升5.6%;PM10年均浓度达标率为21.7%,同比上升2.4%;PM2.5年均浓度达标率为11.2%由此可见,我国环境空气质量有所好转,但环境污染严峻的现状仍未根本改变。②我国城市大气污染还具有总悬浮颗粒物(TSP)和可吸入颗粒物含量高、煤烟型污染占主要地位、北方比南方严重、冬季严重于夏季、产煤区重于非产煤区、部分城市污染转型等特点。③
(二)我国大气污染控制现状
我国大气污染控制工作在不同时期经历了很大发展。1973年开始,我国开展了以工业点源治理为主的大气污染防治工作;上世纪80年代国家正式颁布《中华人民共和国大气污染防治法》,我国将大气污染防治从点源治理进入了综合防治阶段;上个世纪90年代至2000年,我国大气污染防治工作开始从浓度控制向总量控制转变,从城市环境综合整治向区域污染控制转变;进入21世纪,大气污染控制全面进入了主要大气污染物排放总量控制的新时期。
二、行政法视角下大气污染防治之立法层面
(一)大气污染防治法的修改及其背景
1987年我国第一部《大气污染防治法》颁布,之后1995以及2000年两次修改,在整个的大气污染防治法的施行过程中,其对整个期间的大气污染的防治尤其是煤烟型大气污染的治理起到了卓着的作用,但是随着经济的不断发展,我国大气污染的种类也日益增加,我国的大气污染已经由煤烟型转变为复杂型,为了对雾霾的有效治理,改善人们的生活环境空气质量,2015年8月新的大气污染防治法应运而生。
(二)大气污染防治法修改的几大方面
1.明确提出了大气污染防治的目标———改善大气环境质量,保障公民健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,该法通篇围绕大气质量改善目标这个主线展开的,明确提及“大气环境质量”达36次之多,接近全部条文的1/3,体现了环境质量要与老百姓切身感受相符的立法思路,为大气污染防治工作全面转向以质量改善为核心提供了法律保障。2.提出联防联控,避免各自为战,各行业各区域共同控制。根据大气污染防治法第五章的最新规定,大气污染重点区域内的相关的省、直辖市、自治区的人民政府共同协商配合,定期召开联系会议共同进行规划,落实大气污染防治的目标责任,由国务院环保部门以及其他相关部门监督督促。设立了重点区域大气污染联合防治专章,规定了由国家建立重点区域大气污染联防联控机制,统筹协调区域内大气污染防治工作,对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准,明确协同控制目标。3.明确责任主体,强化对政府的职责要求,取消了公安、交通、铁道、雨夜管理部门的职责要求。新的大气污染防治法进一步明确了政府的职责要求,从中央来说,国务院环保部门对地方政府部门的环保部门起到指导、监督的作用,未达标城市政府应当编制限期达标规划、上级环保部门对未完成任务的下级政府负责人实行约谈和区域限批等一系列制度措施;从地方来说,地方政府实行区域负责制,地方政府对辖区大气环境质量负责。4.新增防治标准和限期达标规划,加强标准控制。新法专门对大气污染的防治标准以及限期达标计划进行了规定,详细的规定了标准的制定、公布、修订的条件及要求,另外明确了限期达标规划的执行、公示、备案、修订的要求,使得大气污染防治的标准落到实处和细节,使得大气污染的防治有法可依,有标准可依。5.坚持源头控制治理雾霾。明确了污染的类型及源头,确立了具体的控污方向及措施。另外,新增了大量的篇幅和章节重点强调对工业污染、机动车船、扬尘以及农业和其他污染的防治,确立了具体的标准和措施,进一步加强了大气污染防治的监督管理。6.加大处罚力度及责任强度。新发规定了大量的具体的有针对性和操作性的措施,并有相应的处罚责任,细化了相关处罚措施,明确了各种行为的处罚单位,确立了责任主体,实行处罚上不封顶的政策,使得大气污染的防治真正的具有操作性和可实施性。7.充分体现了行政公开与公众参与。秉承了新《环保法》强化信息公开和公众参与的立法思路,新的大气污染防治法更加强调了群众对于企业关于大气污染防治责任的监督检举,新法中涉及到信息公开就达11处之多,使得大气污染防治为民、利民,真正使得大气污染防治的目标———改善大气环境质量,保障公民健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展得以有力实现。总体来说,新大气污染防治法强化了政府责任,理顺了防治思路,实行精细管理,多污染物协同控制,提高了违法成本,督促了企业责任承担,使得完善法律衔接,上下达成统一。
三、行政法视角下大气污染防治之实践层面
(一)欧美国家大气污染防治机制的构建
欧洲国家曾是工业革命之重镇,也因此引发了严重的大气污染,但是经过长期的努力,欧洲的大气污染治理已经取得显着成效。欧洲的大气污染治理过程主要可分为立法保障、制定战略和计划、分阶段治理这三个具体步骤。④1.立法保障大气污染治理1956年英国颁布了世界上首部空气污染防治法《清洁空气法》,在立法上严格限定了以烟煤为主的污染物排放。美国于1963年和1967年先后通过了《清洁空气法》和《空气质量法》,并于1971年颁布
《国家环境空气质量标准》,对6种污染物进行管制。法国于2010年颁布空气质量法令,对PM2.5和PM10值浓度上限进行限定2.大气污染防治的战略和计划英国于1997年开始实施《国家空气质量战略》,逐步形成了英国空气质量政策的基本战略框架。法国于2011年出台“颗粒减排计划”,旨在减少可吸入颗粒物对公众健康的影响和对环境的污染。2013年又出台“空气质量紧急计划”,又增加了一系列的紧急措施。3.分阶段、跨区域的大气污染治理措施大气污染治理具有长期性和跨区域的特点,英国政府的国家空气质量战略经历了烟煤治理、机动车尾气治理以及PM2.5检测这三个阶段。美国南加州于1977年成立了南海岸空气质量管理局(SCAQMD),统一负责南加州地区的空气污染治理。欧洲多个国家在1979年签署了长距离跨国界空气污染条约(LRTAP)。2001年,欧盟通过了国家排放限额指令,限定了各成员国在2010年几种重要空气污染物排放的限额。至今,欧美国家已经形成了包括总量控制、许可证管理、环境标准体系、环境监测、煤炭总量控制、预警及应急管理等制度的完善的大气污染防治体制。⑤国外大气污染治理的成功经验,概括起来莫过于“政府下定决心,寻找科学方法”。只有保障充足的政府投入,广泛吸纳社会资源,调动各方面积极因素,从中国的实际出发,寻找科学办法才能解决具体问题。 (二)兰州大气污染治理模式
兰州曾是全球十大大气污染最严重的城市之一,近几年,兰州市通过不断探索和努力,摘掉了大气污染的“黑帽子”,创造了兰州大气污染治理新模式。国家环保部将“兰州模式”作为治污经验在全国推广供其他城市借鉴。在2013年的全国环保局长会议上,兰州市长袁占亭介绍了“兰州模式”治理经验。主要可概括为以下十个方面:(1)省市联动,建立区域统筹、群防群治的工作格局;(2)规划先行,科学治污;(3)减煤为主,全面治理;(4)工业减排,疏堵结合;(5)五位一体,除尘抑尘;(6)限车控车,发展多样化公共交通;(7)鼓励全民参与;(8)铁腕治霾,督查问效;(9)立法先行,依法治污;(10)生态增容,治本之策。⑥大气污染治理是一个长期的、复杂的过程,在这个过程中需要政府积极承担责任,坚持立法先行,做到治污工作有法可依,以强硬的态度厉行政策措施;贯彻铁腕治霾,切实执行我国的《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律法规,完成建设节约资源型、环境友好型社会的必须要完成的阶段性目标。
四、行政法视角下我国大气污染防治制度的建议与完善
(一)坚持立法先行
大气污染防治必须要坚持立法先行,逐步完善大气污染防治制度建构与法律体系,发挥立法主导作用,为大气污染治理提供制度基础和法律保障。在依法治国战略的指导下,贯彻实行新修订的《环境保护法》以及《大气污染防治法》,加强地方立法,实事求是,从实际出发,制定地方大气污染防治实施条例和实施细则以解决区域和地方的大气污染的具体问题。
(二)完善大气污染公益诉讼制度
最新的2014年的环境状况公报显示，161个按新标准进行监测的地级及以上城市中，145个城市空气质量不同程度超标，占90．1%。从各污染物指标看，SO2年均浓度为35微克/立方米，同比下14．6%;NO2年均浓度38微克/立方米，总体持平;PM10年均浓度105微克/立方米，同比下降3．7%;PM2．5年均浓度62微克/立方米。①从达标城市比例看，SO2年均浓度达标城市比例为88．2%，同比上升3．1%;NO2年均浓度达标率为62．7%，同比上升5．6%;PM10年均浓度达标率为21．7%，同比上升2．4%;PM2．5年均浓度达标率为11．2%由此可见，我国环境空气质量有所好转，但环境污染严峻的现状仍未根本改变。②我国城市大气污染还具有总悬浮颗粒物(TSP)和可吸入颗粒物含量高、煤烟型污染占主要地位、北方比南方严重、冬季严重于夏季、产煤区重于非产煤区、部分城市污染转型等特点。③
(二)我国大气污染控制现状
我国大气污染控制工作在不同时期经历了很大发展。1973年开始，我国开展了以工业点源治理为主的大气污染防治工作;上世纪80年代国家正式颁布《中华人民共和国大气污染防治法》，我国将大气污染防治从点源治理进入了综合防治阶段;上个世纪90年代至2000年，我国大气污染防治工作开始从浓度控制向总量控制转变，从城市环境综合整治向区域污染控制转变;进入21世纪，大气污染控制全面进入了主要大气污染物排放总量控制的新时期。
二、行政法视角下大气污染防治之立法层面
(一)大气污染防治法的修改及其背景
1987年我国第一部《大气污染防治法》颁布，之后1995以及2000年两次修改，在整个的大气污染防治法的施行过程中，其对整个期间的大气污染的防治尤其是煤烟型大气污染的治理起到了卓著的作用，但是随着经济的不断发展，我国大气污染的种类也日益增加，我国的大气污染已经由煤烟型转变为复杂型，为了对雾霾的有效治理，改善人们的生活环境空气质量，2015年8月新的大气污染防治法应运而生。
(二)大气污染防治法修改的几大方面
1．明确提出了大气污染防治的目标———改善大气环境质量，保障公民健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，该法通篇围绕大气质量改善目标这个主线展开的，明确提及“大气环境质量”达36次之多，接近全部条文的1/3，体现了环境质量要与老百姓切身感受相符的立法思路，为大气污染防治工作全面转向以质量改善为核心提供了法律保障。2．提出联防联控，避免各自为战，各行业各区域共同控制。根据大气污染防治法第五章的最新规定，大气污染重点区域内的相关的省、直辖市、自治区的人民政府共同协商配合，定期召开联系会议共同进行规划，落实大气污染防治的目标责任，由国务院环保部门以及其他相关部门监督督促。设立了重点区域大气污染联合防治专章，规定了由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。3．明确责任主体，强化对政府的职责要求，取消了公安、交通、铁道、雨夜管理部门的职责要求。新的大气污染防治法进一步明确了政府的职责要求，从中央来说，国务院环保部门对地方政府部门的环保部门起到指导、监督的作用，未达标城市政府应当编制限期达标规划、上级环保部门对未完成任务的下级政府负责人实行约谈和区域限批等一系列制度措施;从地方来说，地方政府实行区域负责制，地方政府对辖区大气环境质量负责。4．新增防治标准和限期达标规划，加强标准控制。新法专门对大气污染的防治标准以及限期达标计划进行了规定，详细的规定了标准的制定、公布、修订的条件及要求，另外明确了限期达标规划的执行、公示、备案、修订的要求，使得大气污染防治的标准落到实处和细节，使得大气污染的防治有法可依，有标准可依。5．坚持源头控制治理雾霾。明确了污染的类型及源头，确立了具体的控污方向及措施。另外，新增了大量的篇幅和章节重点强调对工业污染、机动车船、扬尘以及农业和其他污染的防治，确立了具体的标准和措施，进一步加强了大气污染防治的监督管理。6．加大处罚力度及责任强度。新发规定了大量的具体的有针对性和操作性的措施，并有相应的处罚责任，细化了相关处罚措施，明确了各种行为的处罚单位，确立了责任主体，实行处罚上不封顶的政策，使得大气污染的防治真正的具有操作性和可实施性。7．充分体现了行政公开与公众参与。秉承了新《环保法》强化信息公开和公众参与的立法思路，新的大气污染防治法更加强调了群众对于企业关于大气污染防治责任的监督检举，新法中涉及到信息公开就达11处之多，使得大气污染防治为民、利民，真正使得大气污染防治的目标———改善大气环境质量，保障公民健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展得以有力实现。总体来说，新大气污染防治法强化了政府责任，理顺了防治思路，实行精细管理，多污染物协同控制，提高了违法成本，督促了企业责任承担，使得完善法律衔接，上下达成统一。
三、行政法视角下大气污染防治之实践层面
(一)欧美国家大气污染防治机制的构建
欧洲国家曾是工业革命之重镇，也因此引发了严重的大气污染，但是经过长期的努力，欧洲的大气污染治理已经取得显著成效。欧洲的大气污染治理过程主要可分为立法保障、制定战略和计划、分阶段治理这三个具体步骤。④1．立法保障大气污染治理1956年英国颁布了世界上首部空气污染防治法《清洁空气法》，在立法上严格限定了以烟煤为主的污染物排放。美国于1963年和1967年先后通过了《清洁空气法》和《空气质量法》，并于1971年颁布《国家环境空气质量标准》，对6种污染物进行管制。法国于2010年颁布空气质量法令，对PM2．5和PM10值浓度上限进行限定2．大气污染防治的战略和计划英国于1997年开始实施《国家空气质量战略》，逐步形成了英国空气质量政策的基本战略框架。法国于2011年出台“颗粒减排计划”，旨在减少可吸入颗粒物对公众健康的影响和对环境的污染。2013年又出台“空气质量紧急计划”，又增加了一系列的紧急措施。3．分阶段、跨区域的大气污染治理措施大气污染治理具有长期性和跨区域的特点，英国政府的国家空气质量战略经历了烟煤治理、机动车尾气治理以及PM2．5检测这三个阶段。美国南加州于1977年成立了南海岸空气质量管理局(SCAQMD)，统一负责南加州地区的空气污染治理。欧洲多个国家在1979年签署了长距离跨国界空气污染条约(LRTAP)。2001年，欧盟通过了国家排放限额指令，限定了各成员国在2010年几种重要空气污染物排放的限额。至今，欧美国家已经形成了包括总量控制、许可证管理、环境标准体系、环境监测、煤炭总量控制、预警及应急管理等制度的完善的大气污染防治体制。⑤国外大气污染治理的成功经验，概括起来莫过于“政府下定决心，寻找科学方法”。只有保障充足的政府投入，广泛吸纳社会资源，调动各方面积极因素，从中国的实际出发，寻找科学办法才能解决具体问题。
(二)兰州大气污染治理模式
兰州曾是全球十大大气污染最严重的城市之一，近几年，兰州市通过不断探索和努力，摘掉了大气污染的“黑帽子”，创造了兰州大气污染治理新模式。国家环保部将“兰州模式”作为治污经验在全国推广供其他城市借鉴。在2013年的全国环保局长会议上，兰州市长袁占亭介绍了“兰州模式”治理经验。主要可概括为以下十个方面:(1)省市联动，建立区域统筹、群防群治的工作格局;(2)规划先行，科学治污;(3)减煤为主，全面治理;(4)工业减排，疏堵结合;(5)五位一体，除尘抑尘;(6)限车控车，发展多样化公共交通;(7)鼓励全民参与;(8)铁腕治霾，督查问效;(9)立法先行，依法治污;(10)生态增容，治本之策。⑥大气污染治理是一个长期的、复杂的过程，在这个过程中需要政府积极承担责任，坚持立法先行，做到治污工作有法可依，以强硬的态度厉行政策措施;贯彻铁腕治霾，切实执行我国的《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律法规，完成建设节约资源型、环境友好型社会的必须要完成的阶段性目标。
四、行政法视角下我国大气污染防治制度的建议与完善
(一)坚持立法先行
大气污染防治必须要坚持立法先行，逐步完善大气污染防治制度建构与法律体系，发挥立法主导作用，为大气污染治理提供制度基础和法律保障。在依法治国战略的指导下，贯彻实行新修订的《环境保护法》以及《大气污染防治法》，加强地方立法，实事求是，从实际出发，制定地方大气污染防治实施条例和实施细则以解决区域和地方的大气污染的具体问题。
(二)完善大气污染公益诉讼制度
我国民事诉讼法第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”，同时新修订的《中华人民共和国环境保护法》的第五十八条也对环境公益诉讼做出了具体规定，符合条件的社会组织对环境污染、破坏生态以及损害社会公共利益的行为可以向人民法院提讼。由此可见，大气污染公益诉讼制度的确立是必然趋势，在立法中应当完善大气污染公益诉讼制度，加强大气污染监督，拓宽受害者的救济渠道。
关键词 大气污染防治法；修订：清洁空气：立法模式：环境保护法
修订《大气污染防治法》已经进入关键时期。目前，国务院提交全国人大常委会审议的《大气污染防治法》（修订草案），尽管总体上与现行的《大气污染防治法》相比有了很大改进，但与新时期大气污染防治和空气质量改善要求依然有较大的差距，科研学术界对目前的修订草案也依然有很多分歧和争议。新《环境保护法》的许多精神以及一些有意义的条款都没有在《大气污染防治法》（修订草案）中得到体现， 《大气污染防治法》（修订草案）从立法模式、目标导向、政府责任、制度逻辑等方面都存在一些值得商榷和改进的地方。为了完善《大气污染防治法》（修订草案），得到一个真正向大气污染宣战、让老百姓对蓝天有期待的“清洁空气法”，提出五条框架性修改建议。
尝试改革立法方式，建立科学立法新模式
尽管依然存在一些不足，但新《环境保护法》为新时期科学立法提供了一个较好的模板。根据新《环境保护法》的框架要求，环保立法工作近中期将面临着修订《大气污染防治法》、《水污染防治法》和制定“土壤环境保护法”的任务。为更好落实新《环境保护法》的要求，真正实现保护大气环境的目标， 《大气污染防治法》修订需要提高到国家层面，建议尝试改革立法模式，突破部门立法的限制，由全国人大常委会来立法，让公众和专家充分参与立法过程。法律制定要突破传统的“宜粗不宜细”的立法思维。新修订的《大气污染防治法》即使无法做到像近300页的美国《清洁空气法》那样详尽，也要尽可能成为一部职责清晰、规定详细、可实施操作的法律，为重拳治霾、铁规减排、依法行政、环境法治奠定法律基础。
如果按照《大气污染防治法》、《水污染防治法》和“土壤污染防治法”这种惯例去制定单项法，那么上位法应该是“环境污染防治法”，而不是《环境保护法》。建议以《大气污染防治法》修订为契机，借鉴欧美发达国家的立法经验，并吸取《环境保护法》修订的经验，将现行的以原则性要求为主的《大气污染防治法》扩充成为包含详细法律规定的“清洁空气法”（以下统称“清洁空气法”），以增强法律在实施中的实用性和权威性。根据行政程序，以往的做法是先由全国人大颁布《大气污染防治法》，国务院再制定实施细则，环保部门再制定实施办法，地方人大或政府再制定条例和规定。这样一方面造成实施时间拖延很长；另一方面留给行政部门很大的“法律空间”和“自由裁量权”。
明确清洁空气目标，支撑环境管理转型
防治环境污染是我国环境立法一直以来围绕的主题，其重点是对各种污染源的排放行为做出法律规定。随着全面建成小康社会对环境质量的要求不断提高，立法目标应该适时进行调整，清晰树立面向改善环境质量目标的立法新思维，为全面实现环境质量导向的环境管理转型提供法律支撑。目前，我国已经基本具备实现向环境质量管理转型的法律、体制和公众基础。为此，建议把《大气污染防治法》的名称直接修改成“清洁空气法”，作为面向民生、科学立法、依法治国的突破口，切实推进空气污染依法治理工作。而且，建议已经启动修订的《水污染防治法》和准备制定的“土壤污染防治法”分别更名为“清洁水法”和“清洁土壤法”或“土壤环境保护法”，为支撑面向环境质量的管理转型提供法律保障。
清洁空气是确保公众健康的必要条件。建议把保障公众健康放在大气污染治理工作的首要位置，“清洁空气法”要体现这一要点。政府部门不应回避空气污染对公众健康的影响，在环境保护立法过程中要加强空气污染对健康的影响研究，并在此基础上提出干预这种影响的有效措施。建议“清洁空气法”要在条款中具体体现新《环境保护法》第39条的要求，把大气污染的健康影响和大气污染防治的健康效益落实到法律条文中。例如规定建立更加有效的灰霾重污染预警和应急响应机制，以及根据对健康影响的干预效果评估各级政府大气污染防治工作的实效等。同时，建议增加法律条款，明确对环境空气质量标准、大气污染物排放标准、大气污染防治规划、大气污染防治行动计划以及政策的制定要求，要进行社会一经济一技术一环境综合分析，特别是费用效益分析和公众健康影响评估。落实政府目标责任，建立达标管理机制
“清洁空气法”要充分体现污染源对排放达标（包括排放标准和总量控制要求）负责、政府对区域空气质量达标负责的总体立法思路。明确空气污染控制或空气质量改善的目标期限，真正落实辖区政府改善空气质量的责任。建议在“清洁空气法”中进一步明确大气污染防治的最终目标，通过保护大气环境减少或防范大气污染可能对人体健康和自然生态系统产生的负面影响，从而授权政府对未来可能恶化的大气环境问题尽早进行预防和应对，以避免类似氮氧化物减排工作和PM2.5污染防治工作启动太晚，错过最佳控制时机的情况再次发生。由于“十一五”期间没有对氮氧化物采取总量控制措施，导致氮氧化物排放量上升了37%。为了让百姓看到我国政府治理大气污染的决心，建议国务院明确制定城市空气质量达标的时间表，在“清洁空气法”中明确国家空气质量达标的期限，在“十三五”期间至少有一批城市达到国家空气质量二级标准。如果不能在法律中明确提出时间表，则建议增加一项要求“各级政府2016年6月5日之前本地区空气质量标准达标期限，并向社会做出承诺”的条款。
考虑到大部分城市目前都达不到空气质量二级标准，因此不达标城市必须实行严格的空气质量达标管理制度。这是“清洁空气法”要重点解决的根本问题，也是落实政府环保目标责任制的根本途径。建议新的“清洁空气法”专门设立一章对此做出详细规定，给出全国城市空气质量达标时间表和路线图，分别对目前已经达标的、近期（如五年）能够达标的、中远期实现达标的城市提出空气质量管理要求。对于不达标地区和城市，新法律应该亮出几个“杀手锏”，如党政同责、区域限批、行业限批。考虑到目前城市群的迅速发展，法律对城市空气质量达标和区域空气质量改善规划的协调也应做出规定。在达标规划的技术层面上，要注意空气质量改善和水污染、固体废物污染之间的转换关系以及大气污染与气候变化、生态保护的协同问题，注意排放总量控制与能源消费总量控制、煤炭消费总量控制以及主要“双高”行业的生产总量控制的关系，明确提出实施煤炭消费总量控制。
优化减排管理模式，理顺总量控制机制
污染减排是改善空气质量的重要支撑手段，是实现蓝天白云的“硬道理”。但长期以来，我国实施的是基于技术可行性和基于减排潜力测算的总量控制，总量污染减排与质量改善、企业达标之间存在着脱节。随着以质量为核心的环境管理模式的确立，“清洁空气法”需从立法层面调整优化污染减排的手段与模式，制定、实施基于空气质量改善目标的多种污染物环境容量控制方案，提高总量减排的精确性、针对性和有效性。为此，建议将现行主要污染物总量控制制度嵌入综合性大气污染防治框架中，运用污染源达标排放、超低排放、最佳可行技术改造等多重手段，共同推进污染减排。对于远距离传输的高架点源以及可监测、可统计、可核实的大型污染源，实施全国和区域总量控制；对仅限于局地影响及监测、统计基础薄弱的污染源、污染物，以治污减排工程、技术、管理、政策推动作为重点，强调地方的主观能动性以及对排放标准实施的监管。
新的“清洁空气法”还应理顺总量控制、达标排放等多种排放控制手段之间的关系。目前，上述手段之间尚存在不衔接和相互矛盾的问题。根据中国电力企业联合会统计，全国所有燃煤电厂若全部实现达标排放，二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘三项污染物的排放总量约为500万吨；而按照“十二五”总量控制要求，除烟粉尘外前两项污染物排放总量合计为1 550万吨；若所有燃煤电厂都实现超低排放，即烟粉尘排放浓度10毫克／米3、二氧化硫35毫克／米3、氮氧化物50毫克／米3，上述三种污染物的排放量合计为160万吨。因此，建议“清洁空气法”进一步理顺质量达标、总量控制以及达标排放三者之间的关系，以质量达标确定总量控制目标，以总量控制作为制定排放标准的依据，通过排放标准的修订来实现总量控制和质量达标。
排污许可证制度是美国等发达国家普遍实施的一项行之有效的环境管理制度。现行的《大气污染防治法》规定了排污许可证制度，但国务院和环保部都一直没有出台详细的法规。“清洁空气法”应该明确这项制度与企业排放标准、环境影响评价制度、总量控制制度以及将来的环境税制度之间的关系。作为应对当前企业排放普遍超标问题的法律“底线”，建议“清洁空气法”明确规定企业应全面实施达标排放和排污许可证制度，同时规定排放标准和排污许可证是对企业监督的关键法律依据。
强化经济激励手段，全面公开环境信息
目前的《大气污染防治法》（修订草案）没有充分体现《环境保护法》确立的“多元共治，多策并举”的思路。草案尤其缺乏对运用市场经济手段治理大气污染的法律规定。总体上看，这一立法缺陷与我们以往要求企业“必须怎么干”的传统立法模式有直接关系。因此，“清洁空气法”除了要关注不同污染防治对象之外，还要特别注意平衡好政府、企业、社会公众（包括媒体与民间组织）之间的关系，确立清晰的政府主责、企业主体、公众参与的“多元共治”体系。因此，“清洁空气法”要特别强调地方政府以及非环境保护部门的责任，对清洁空气“督政”给出具体规定和法律依据。
建议“清洁空气法”要确立法律、行政、市场和信息多种手段“并举”的框架。特别是市场经济激励型政策，也是需要政府出面制定和组织实施的。因此，建议“清洁空气法”把一些目前试点证明有效、可以全面推广的经济政策予以固定化，如排污权有偿使用、环境责任保险、大气治理补偿、环境税费等制度，对于那些没有全面试点但有很好发展前景的经济政策手段给出一些鼓励性的法律条款。
环境法治最基本的保障是环境信息公开。新《环境保护法》的最大亮点也在于此，其用单独一章确立了信息公开在环境保护中的独特地位。新《环境保护法>要求公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权力，而且环保部门也应该依法公开环境信息，完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督大气污染治理提供便利。建议在“清洁空气法”中，将企业排污信息和空气质量监测信息公开、公众参与环境保护、环境公益诉讼专门形成一章，并制定可操作的公众参与大气污染违法举报奖励制度。还要特别设立大气环境信息公开负面清单制度，以全面建立政府和企业的环境信息公开常态化制度。
主要
参考文献
[1]国务院，中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）[EB/OL]．2014-11-30.ht tp:// npc. gov. cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014-12/29/content_1891880. htm
[2]EPA. Clean Air Act[EB/OL]./ epw. senate. gov/envlaws/cleanair. pdf.
一、成都市雾霾现状及原因分析
1、成都市雾霾情况严峻
雾霾是对大气中含量超标的各种悬浮颗粒物的笼统称呼。其中PM2.5危害最大，它本身就是具有很大毒性的物质，且可以被吸入肺部的深处，又能长时间的停留在空气中，被认为是造成雾霾天气的罪魁祸首。严重的雾霾天气会对人体健康产生巨大的危害，也会对正常的生产活动造成严重影响，特别是交通运输会受到持续的影响，原因是普通的雾气会短时间内消散，而雾霾天气可以持续很久，让人无计可施。2013年10月份，成都市空气质量达标天数比例为25.81%，超标天数比例为74.19%。其中轻度污染占45.16%，中度污染占19.35%，重度污染占9.68%。2003年全年，成都市首要污染物PM2.5年均浓度达96微克/立方米，超标1.75倍;pm10年均浓度150微克/立方米，超标1.14倍，在全国31个省会城市中排名倒数第八位。
2、成都市雾霾形成的原因分析
雾霾污染本质上属于大气气溶胶污染中的细粒子污染，主要原因是大气污染与一定的地理环境、城市布局、工业结构等自然与人为因素叠加造成的严重细粒子污染现象，特定的环境条件促使这种污染类型的形成。毫无例外，成都市雾霾污染的形成有着深刻的地理环境与人为活动的原因。
(1)自然因素
成都市居于四川盆地的底部，为雾霾的形成提供了有利的地形条件，很容易出现大气逆温和静风现象。大气逆温现象就是空气的垂直方向的流通运动受阻，无法正常进行上下层空气的对流，这种大气结构是空气污染的温床。加上空气水平方向的流通运动受到了限制而产生的静风现象，使得空气中的烟尘、水汽凝结物等不易在水平方向上扩散。因此，这两种稳定的大气结构无法稀释掉过多的污染物，当污染物的浓度会逐渐上升，超出了大气环境的容量，最终形成雾霾污染。
(2)人为活动因素
①城市热岛效应
作为西部区域经济中心的成都，城市规模十分庞大，人们密集的生活生产活动产生了大量的热量，造就了成都的热岛效应。热岛效应使得成都市区温度较高，提高了成都市大气逆温形成的概率，使得空气中的污染物不能及时的扩散出，持续的累积，在大气逆温现象条件下，雾霾就不可避免地产生了。
②机动车尾气
城市机动车尾气对雾霾天气的形成有着很大的作用。柴油车、汽油车尾气排放的氮氧化物、碳氢化合物、氮氧化物等，在阳光紫外线的照射下会产生光化学烟雾，使大气浑浊，形成灰霾。在成都市的产业结构中，热电、钢铁都是以煤为主，机动车尾气加重与扬尘污染也是影响空气质量的重要因素。截至2014年，成都市机动车保有量已经突破340万辆。10年间增加了近9倍，因此机动车尾气排放量的增加对雾霾形成的“贡献”率增加。
③煤炭的消耗
煤炭的燃烧会产生的大量的二氧化硫、烟尘和一氧化碳等污染物，排放到空气中直接降低了空气质量，污染物越多形成雾霾天气的概率就越大。以2012年为例，成都市全社会煤炭消费量为895.19万吨标煤，燃煤占全部能源消费的比例仍高达25%以上。尽管成都市冬季不用燃煤供暖，但成都市产业结构中的热电、钢铁、建材都是以煤为主，燃煤是成都市大气污染的重要要来源。
④扬尘及秸秆燃烧
扬尘大量排放会直接贡献大量的致霾因子，它主要是人们在进行基础建设时产生的。如果工程量小，排放的扬尘尚在大气环境的自净能力之内，空气质量不会受到严重影响;反之，会造成空气污染，甚至引发雾霾天气。成都市有些单位为了降低成本，不按规定施工，导致扬尘排放量较大。而且秋收季节，成都市周边地区都会有秸秆焚烧现象，污染物会输入到成都上空，碰上大气逆温和静风，积聚的污染物会最终导致雾霾。
二、成都市雾霾防治的法律规制
1、制定雾霾防治的相关法律
在协调发展原则、预防原则、公众参与原则等这些原则指导之下制定的法律才能够更加科学，为成都市长期治理雾霾并形成良好的治霾机制提供正确的法律支持。
(1)制定治理雾霾污染的地方性法规
①修改和完善成都市雾霾治理的综合性法规
成都市有关治理雾霾等类型的大气污染的法律比较庞杂，所制定的方案也不尽统一，成都市政府的规章《成都市大气污染防治管理规定》是位阶最高的，该规章于2008年颁布，虽然在实施过程中取得了一定成果，但仍无法扭转成都市雾霾污染状况日趋严峻事实，而且新的《环境保护法》颁布之后，有关大气污染的法律制度也作了相应的变化，成都市应当作出相应调整。现行的《成都市大气污染防治管理规定》只对机动车排气污染、燃煤污染等进行了简单规定，没有对扬尘污染和秸秆燃烧污染进行规定。应当设专章对扬尘污染、秸秆焚烧污染的进行规定，以解决以这些污染源为诱因的大气污染问题，特别是其中的雾霾污染问题。新环保法新设定的“按日连续处罚”制度，该制度将无疑增加违法主体的成本，倒逼其停止环境违法行为。因此，应当与新修订的《环境保护法》的法律责任设定保持一致。
②制定和完善成都市雾霾防治的单行法规
成都市在治理雾霾的过程中颁布了的一些专门针对扬尘污染防治、机动车污染防治的规范性文件，但其共同的特点是法律位阶较低，削弱了法律的权威性，而且部分法律已经制定了很多年，如《成都市城市扬尘污染防治管理暂行规定》作为成都市政府规章制定于2001年，距今已经有十多年之久，已经不能适应现在的大气污染防治治理的要求。因此，这类法律应当与时俱进，对体例及内容进行完善。一是适用范围要扩大，扬尘防治法规的适用应当扩展至成都市的整个行政区域内;二是工作责任设定要明确，应设定市、区(县)主要负责人的对本区治理目标的治理责任，提高治理效果;三是依据《成都市重污染天气应急预案(试行)》的预警级别规定相应的管理和控制扬尘的措施;四是提高处罚金额，以提高防治效果。
(2)尝试设立低污染行驶区域
在工业污染排放量相对确定的情况下，成都市私家车数量呈现爆炸式增长，使得机动车尾气污染成为导致雾霾污染的主因之一，控制机动车尾气污染对空气质量的影响尤为重要。设立低污染行使区的目的就是最大限度的降低私家车数量增多带来的尾气污染对空气质量的影响。还可以鼓励人们多采取公共交通出行的方式，成都地铁和公交都在完善各自的线路，基本覆盖成都市所辖各区域。
(3)鼓励对城市建筑进行立体绿化
成都市巨大的城市规模容易产生热岛效应，进而容易导致大气逆温层的产生，提高了雾霾污染发生的概率。因此，提高城市的绿化率可以有效降低城市总体的温度，降低城市热岛效应影响，从而降低直至消除市区及郊区污染物向市中心的积聚现象。并且提高城市环境对空气污染物的自净能力，提高其承载力。
2、提高雾霾防治的公众参与度
(1)以多元方式公告空气质量状况
作为治理雾霾主体的政府应及时的向每一位成都市民空气质量状况，政府可以通过政府微信公众号、政务微博、QQ以及群发短信的形式公告每日的空气质量状况。使公众实时的获知空气质量状况，从而提高环保意识与治理雾霾的参与意识，监督污染空气行为和政府治理雾霾行为。
(2)强化听证的作用
政府在作出治理雾霾重大决策之前，应当就该决策征询公众意见，并举行听证会，以此减少政府决策的偏差率和提高公众治理雾霾的参与度。以听证会为基础的有关治理雾霾的决策毫无疑问将具有更大的可执行性，减少执行过程的阻力，提高公众的配合度。
(3)发挥环保非政府组织的作用
以维护环境权益为宗旨的环保非政府组织具有自治性、规范性的特点，可以凝聚更大的力量，促进雾霾污染的防治。目前，成都市的环保非政府组织主要包括两个类型，一类是由民间自发组成的环保组织，另一类是广大高校的各类环保社团。尽管民间自发组成的环保非政府组织、大学生环保社团可通过环保宣传与行动提高大家的环保意识，改善我们的环境，促进政府的工作。
3、完善雾霾污染的联防联控制度
首先，成都市与周边市之间应当在订立有关秸秆燃烧禁烧区域的协定的基础之上，和周边各市积极进行协调，订立更为全面的针对雾霾防治的联防联控文件，扩大联防联控的目标污染物种类。其次，加强政府内部的部门之间的联防联控。提高雾霾防治决策与行动的效率。对执行部门及工作人员的考核标准进行统一，促进雾霾防治工作。最后，政府应当采取措施消除农民妥善处理秸秆的成本，比如可以通过税收、财政补贴等方式鼓励相关企业去收购秸秆，提高禁止焚烧秸秆工作的效果。
中图分类号：D922.68文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）03-0081-007
引 言
我国举世瞩目的雾霾问题，以及公众对空气质量的关注，加速了大气污染防治法的修订进程。依据新的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）对SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3六项污染物进行评价，74个城市中仅有拉萨、海口、舟山三个城市空气质量达标，占4.1%;超标城市比例为95.9%。北京市达标天数比例为48.0%，重度及以上污染天数比例为16.2%。主要污染物为PM2.5、PM10、NO2。与此同时，我国的能源消费总量也迅速攀升，2013年的能源消费总量增至37.5亿吨标准煤，与2012年相比增加了4.4%。根据2014年《BP世界能源统计年鉴》的信息，继2011年超过美国之后，中国成为世界最大能源消费国，其2013年的能源需求，占全球能源消费的22.4%，占全球净增长的49%。与此同时，能源结构存在着对煤炭的深度依存，清洁能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消费总量的比例为9.8%，而煤炭、石油和天然气的比例分别是66.0%、18.4%和5.8%。从《大气污染防治法》本身来看，也有进行及时修订的必要。1987年制定和颁布的《大气污染防治法》，虽经1995年和2000年的两次修改，但均是对1987年旧法的小修小补，且距今已逾15年，其立法滞后性日益突出。首先，现有大气污染防治法有关法律规定明显滞后，甚至存在立法空白。一方面，实行总量控制和排污许可的两控区仅占全国国土面积的11.4%，不能适应总量减排的需要。而燃煤、工业、机动车船、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制不够健全。另一方面，现行法未能对新时期复合型的大气污染问题予以回应，缺乏对能源结构、产业结构和布局等前端源头治理的要求，也没有能对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协调控制。（1） 其次，很多创新性的制度措施未能上升至国家法律层面，缺乏明确的规范、指引。致力于解决大气污染问题，国家立法和行政机关采取了很多具有创新性的制度措施，例如国务院《大气污染防治行动计划》中提出的10条35项综合治理措施，创新重点大气污染区域的联防联治，推进重污染天气应急管理工作，加强空气质量监测能力及信息制度的建设，积极促进和保障清洁空气科学研究。这些卓有成效的制度措施，亟待国家层面法律的确认。最后，现行大气污染防治法律体系缺乏系统性。大气污染物质往往会通过迁移转化为土壤或者水体中的污染物，因此，大气污染防治法应考虑到其与其他环境要素保护法律之间的衔接、配合。同时，大气污染防治法作为我国大气环境治理领域的基本法，其与环境保护法、能源法，以及正在起草的气候变化法等部门法律之间也具有极强的牵连性，但现行法并未能与该些法律形成协同配合。
2014年11月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议审议大气污染防治法修订草案，从原来的7章66条增为草案的8章100条，是该法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修订。草案对既有条款进行了大规模的增删、调整和重新建构，强化了企业、政府和公众的责任，补充完善了重点领域污染防治、区域联合防治、总量控制和排污许可等具体制度和措施，加大了对违法行为的处罚力度，并对公众关心的雾霾问题进行了回应。（2）但从学界反应来看，修订草案在这些方面的补充或者修改还很不够，难以改变目前严峻的大气环境污染局面，难以满足目前大气污染防治工作的需要。甚至一些学者建议，把法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的架构下大修大改。[1]对修正案的不同意见表明，在大气污染防治法修订的基本问题上，学界尚未达成共识，需要从学理上进行澄清。
一、 《大气污染防治法》的修订宗旨
及其应确立的基本原则
在“关于《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的说明”中，将此次修法的目的定位为“以新修订的环境保护法为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。”可以看出，本次修法应当以问题为导向，着力于新时期复合型大气污染困局的破解。
（一）大气污染防治法的修订宗旨
学界针对草案意见稿的争议、批判表明，从根源上看，是对于修法宗旨尚没有达成共识。有鉴于此，本文认为，此次大气污染防治法的修订宗旨体现为三点，坚持将《大气污染防治法》作为大气环境治理的“基本法”，以解决新时期具有多源头、跨区域复合型大气污染问题为实践导向，同时强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。
第一，坚持大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法。这就意味着，此次修法不能是小修小补，而应是对于大气环境治理法律规范体系的重构。有建议将法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的法律架构下大修大改。综观整个法律文本，可以发现，其修订仍然以污染防治立法为导向，鲜有涉及大气环境保护的规定。本文认为，虽无须过多异议、争论法律名称，但在修法思路上，应采行综合性清洁空气立法模式，在预防、治理大气污染之外，通过具体法律制度的设计与执行，以促进大气环境空气质量的保护、改善，保障公众健康。
第二，以日益严峻的新型大气污染问题作为修法的实践导向。修法的目的，在于对法律制定之初未能预料到的现实情况予以修正、进行回应。2000年大气污染防治法的修改目的在于及时规制日益严重的煤烟型污染，其中很多条款都是直接规制燃煤所产生的大气污染。新时期，我国大气污染呈现出多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程耦合、多介质影响的复合型特征，因此本次修订应加强对多源头的治理，并对频发的雾霾天气以及其他跨区域性大气污染等问题予以有效回应。
第三，强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。现行大气污染防治法存在源头治理薄弱、管控对象单一、属地管理局限、问责机制不严、处罚力度不够等问题，造成我国大气环境的持续恶化的局面。因此，本次修订应当强化政府的大气污染治理责任，包括源头治理和全程治理的责任，做好政策、规划和建设项目的大气环境影响评价，严格环境准入。加强对大气违法行为的制裁，加大大气违法行为的违法成本，促进大气污染防治法的遵守和执行。
第四，协同管控大气污染，实现从单一污染物控制向多污染物协同控制的转变。《大气污染防治法（修订草案）》第2条写道，“对颗粒物、二氧化硫、挥发性有机物等大气污染物质和温室气体实施协同控制”，把温室气体与大气污染物质相并列，传递出立法者对两者进行协同管控的意图。尽管学者对温室气体是否为污染物质存在争议，但这并不影响环境保护主管部门对温室气体进行规制，如果法律对其进行授权的话。本文主张人为排放的温室气体是污染物，理由如下：一是科学证据表明人为排放的温室气体对人体健康和公共福利具有危害性，美国联邦环保署（EPA）于2009年12月发表的温室气体危害性发现报告，报告认为温室气体对人体健康构成危害;二是2007年马萨诸塞州等诉美国环保署（Massachusetts vs.EPA）一案中，美国联邦最高法院判决确认二氧化碳为污染物质;三是中国政府向国际社会庄重承诺了温室气体强度减排目标，法律上有必要对温室气体进行规制;四是环保部门负责温室气体排放的监测、管理是恰当的行政管理部门，因为它具有监测网络，从技术层面来看，增加部分温室气体的监测并非难事。因此，从法律上来明确温室气体的属性，有利于温室气体的减排顺利进行。退一步来说，即使不明确提出温室气体是污染物，也应将其纳入污染物管理，否则不利于中国温室气体减排工作的正常进行。此外，气候变化法的制定将需要一个过程，即使顺利通过，也不会是一个具有较强可执行性的法律，如何对温室气体进行监测之类的条款基本上不会涉及，必然需要等待其他配套法规来实施，这样更加旷日持久。由此，将温室气体问题纳入大气污染防治法之中进行协同管控是一明智之举。
（二）大气污染防治法应当确立的基本原则
结合新环境保护法有关法律规定和学者的主流观点（3），我国大气污染防治法应当明文确立以下四项基本原则。
1.大气质量优先原则。法律的目的或者说功能，在于“发现并承认、确定、实现和保障不同类型的利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”[2]284。经济发展和环境保护的关系折射到法律语境中便可以转化为经济利益和生态利益的关系。生态利益作为一种新型的利益类型，应归属于庞德所理解之社会利益，即它是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会正常活动而提出的需求或愿望。它是人们从社会生活角度出发提出的满足其正常生活的生态方面利益之整体，主要有保护资源之利益、享受良好环境之利益等，有学者称之为生态法益或环境权益。它不同于直接从个人生活本身出发以个人名义所提出的主张、要求和愿望，也不同于从政治社会角度出发以政治社会组织名义提出的主张、要求和愿望。[2]284-288在秉持人类中心主义的法律视角中，二者均具有正当性，很难说哪种利益应处于绝对的优先地位。因此，当两者不一致，甚至发生冲突时，便需要给出处理这种矛盾的具体规则，如果无法给出具体规则，最起码应当确立一项基本原则予以规范。《大气污染防治法》涉及人类社会对大气环境容量的利用，对大气环境的污染防治、恢复和改善，应当确立由《环境保护法》第5条所提出的环境保护优先原则。具体而言，首先，应当坚持大气质量优先于大气环境容量的开发利用原则，因为，清洁的空气是公民健康环境权的一项重要内容，公民的健康权优先于发展权和经济权利，当其发生冲突时应当优先保护大气质量。保护大气质量也是各级政府的重要环境职责，大气质量与其他环境质量是政府应当提供的公共物品。其次，应当坚持大气质量维持原则，对那些大气质量优良的区域，政府及其主管部门有义务维持和改善现存的大气质量，不可以让大气质量下降。
2.大气污染预防原则。预防原则的基本含义是：在环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中导致的环境污染、生态破坏，做到防患于未然;对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。[3]178预防原则应当成为包括大气污染防治法在内的环境保护立法的一项基本原则，并具有统摄地位，其涵盖的法律制度主要包括以下几类预防性法律制度，生态规划制度、环境影响评价与环境风险评估制度、环境标准制度、环境信息公开制度。草案意见稿第2条明确了规划先行原则，并增设了“大气污染防治的标准和规划”一章，在环境影响评价制度中增加了规划环评，在具体污染防治措施中，也体现了预防原则，如增加了有毒有害大气污染物风险评估制度。
3.大气环境治理共同责任原则。大气环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性与承担方式的多样性，从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映到法律原则之上，便是“共同责任原则”，即大气污染或环境破坏的法律责任应当由造成该污染的行为者或从中得到利益者共同承担的准则。例如，集体负担原则，是指在损害者难以确定的前提下，由造成同一损害的全体损害者负担防治、治理费用，如多个企业共同对大气污染承担法律责任;共同负担原则，由多个污染者造成损害而责任人无法明确的情况下，应当由造成损害的社会共同体负担有关费用，如当前造成北京市的雾霾污染部分原因是来自于机动车的尾气，全体机动车使用者应当相应地承担由机动车尾气而导致的那部分损失;受益者补偿原则，是指从环境损害避免或者减轻措施中得到利益者，应当对为此付出代价者支付一定补偿，主要体现为横向或者纵向的大气环境生态补偿制度。[4]例如，在大气污染区域联合防治的机制下，为减排大气污染物质而付出代价的区域或者企业理应从受益地区获得补偿。
4.大气环境治理公众参与原则。公众参与大气污染防治既是法律赋予公众的一项权利，也是公众应当积极履行的一种义务。草案在这一方面的规定较为乏力，仅有第7条第4、5款的规定，即公民有检举、控告并获得奖励的权利。本文认为，应当在新法中增加旨在提高公众大气环保意识的环境教育条款以与未来可能出台的环境教育法形成衔接，拓宽公民获悉大气环境污染防治信息渠道并建立大气环境公益诉讼制度以与新环境保护法形成衔接，此外，应当切实建立起公众参与大气污染防治的决策参与制度、过程参与制度和末端参与制度。（4）
二、治理机制：多元化大气环境
治理机制的立法构造
兴起于20世纪末的治理浪潮，为社会管理带来了新思维，开启了不同于“国家”和“市场”的第三条道路。检索各种文献，可以发现，关于治理，有种种理解，也有种种用处。但存在一种基本的共识，即治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊，它所创造的结构或秩序不能由外部强加它而发挥作用，是要靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。[5]可见，治理强调的是多元主体共同参与公共事务的管理。为克服国家作为单一治理主体带来的弊端，各国将市场机制的引入、培育奉为解决政府失灵的圭臬。但事实证明，市场机制也并非万能良药，在关涉公共环境问题的方面难免显得孱弱，特别是在作为公共物品领域的环境保护方面，存在着严重的市场失灵现象。伴随着公民社会的兴起，环境问题的公共治理理念应运而生，并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。[6]新环境保护法提出的“多元共治、社会参与”新型环境治理机制，为大气污染防治法的修订提供了指导方向。本文认为，应当在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上，以治理目标、治理主体、治理工具以及治理规制为支点，建构大气污染防治法中的大气环境公共治理机制。
（一）多元化大气环境治理主体与大气污染防治法的法律主体
在共同治理目标的支持、指引下，公共治理范式试图描绘、构建一种多中心的合作、互动、协商式的合作伙伴关系图景，在这幅图景中，公共事务便成为政府及其行政机构和社会公众共同处理的对象，且其所偏重的统治机制并非政府单向度的强制性权威和制裁，而是表现为社会对话、沟通、协商的法治和民主机制。具化到大气环境公共治理中，伙伴关系有两种，政府内部不同职能部门或不同层级政府之间、同级政府之间的合作伙伴关系;政府作为大气环境治理主体，与市场、社会主体之间就大气环境治理达成的合作伙伴关系。大气污染防治法应当将上述伙伴关系中的治理主体确认为法律主体，并赋予权利、课以义务，以实现多元共治大气环境。综观草案，可以发现，涉及企业的法律责任条款共有25条，而涉及政府的仅有2条，而且缺乏公众参与和信息公开有关规定。建议完善政府环境法律责任的规定，细化其行政违法或者不作为情形，并课以法律责任;增设公众参与和信息公开章节，并确立大气环境公益诉讼之规定。
（二）综合性大气环境治理手段与大气污染防治法的法律制度
污染治理中蕴含的经济学原理为建立健全大气环境治理工具的选择指明了方向，大气污染的负外部性以及大气本身所具有的公共物品属性，使得政府规制成为推动大气污染治理的主要手段，而产权理论中的科斯定理自然成为支持大气污染治理市场策略的重要理论依据。[7]风险社会的存在，也使得社会机制成为大气环境公共治理中不可或缺的一种新型治理手段。通读修订草案，可以发现，其中仍然呈现的是以政府为主体、以污染企业为规制对象的单一化的威权体制特征，统治方式仍以行政规制为主，而市场激励、社会保障机制明显不足。建议在完善行政主导大气污染规制制度措施的同时，还应积极引进市场激励机制和社会保障机制，研究大气环境生态补偿、大气污染物排放交易、大气环境污染责任保险、大气污染损害赔偿基金、大气污染税等法律制度，并深入分析其入法的可行性。
（三）确保大气环境公共治理得以有效实施、运行的治理规制
大气环境治理的目标能否有效实现，离不开科学、合理的治理规则的规制、调整。由前文所述可知，大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法，其不可避免的要和其他立法存在衔接、配合问题。修订草案意见稿第2条提出将大气污染物和温室气体放在一起，予以协同控制的思路，就势必涉及大气污染防治法与能源法，甚至是未来可能出台的气候变化法之间的协调、配合。同时，新环境保护法中有关的创新性规定，可以也应当在本次修订过程中予以回应，修订草案吸收了按日计罚和治安拘留规定，但却回避了有关公益诉讼、生态补偿和环境责任保险、公众参与和信息公开等规定。本文建议，修订草案应该在新环境保护法有关规定的基础上，积极吸收更多的创新性规定，并通过法律条款明确大气污染防治法与其他部门法律的关系，以确保衔接和配合。
三、政府责任：完善政府大气治理
法律责任的理由与建议
无论是英美国家提倡的“公共信托理论”，还是大陆法系国家所确立的国家义务理论，均对政府环境责任起到了理论上的支撑作用。在英美国家，“公共信托”理论是支撑政府环境义务和责任的主要理论学说。这一学说认为，政府作为环境资源这一全体共有人的受托人而享有管理的权力，同时也必须承担相应的义务和责任。而在大陆法系国家，政府的环境义务及责任理论可以从国家义务理论推导出来，具体而言，这种义务包括国家的积极保护义务、消极不作为义务和给付义务。[8]我国目前的大气环境法律责任以规制污染源企业为核心的单向度的行政主导模式为特征，针对排污企业的法律责任条款很多，而有关政府环境法律责任的规定却十分原则。过于浓厚的行政化色彩，难免造成了监管者被捕获、政府失灵的问题，使得环境保护行政机关的“权力寻租”或轻微的行政责任掩盖了排污缺陷。[9]生态文明建设理论指导下的新型大气环境公共治理主张“多元共治、社会参与”，法律责任机制作为治理规制的重要一环也应当兼具整体性和体系性，进一步完善政府环境法律责任便成为实施大气环境治理的应有之义。更何况，作为环境保护主导力量并拥有强制力的政府，在很多场合恰恰也是导致环境恶化的来源，完善环境法律责任便成为控制“脱缰”政府的利器，得以将政府强劲的行政权力运行纳入法治的轨道。（5）综观草案，可以发现，针对政府的环境法律责任，虽有所调整、更新，但仍然存在明显缺陷。
第一，辖区内大气环境保护目标责任。草案第4条规定了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，将大气环境保护目标完成情况纳入县级以上人民政府对本级人民政府大气环境保护主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的依据。为确保公众参与，草案规定考核结果应当向社会公开。对于未能完成大气环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实。大气环境保护目标责任产生的依据，是地方政府对本行政区域环境质量负责，其本质目的是通过目标责任和考核评价制度来落实地方政府对大气环境保护的法律职责。通过对草案的分析，有两点不足，一是未能就其与现行的节能减排考核评价制度以及地方党政领导干部环保绩效考核制度的关系作出规定;二是草案规定的考核结果适用范围过于狭窄，可能无法真正落实政府环境责任。应当结合现行节能减排考核评价和地方党政领导干部环保绩效考核评价制度的有关规定，对于提出整改措施后不落实或落实后仍不达标的地方政府采用“区域限资”、“区域限批”措施，结合新环保法的规定对部门负责人可采用如任免升迁、物质奖励、引咎辞职等政治责任的形式予以规范。
第二，城市人民政府限期达标责任。修订草案要求县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，地方人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，采取措施，使空气质量达到规定的标准并逐步改善。为确保这一责任的落实，修订草案第11条针对城市人民政府设置了限期达标的责任。根据规定，未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府，应当编制环境空气质量限期达标规划，并按照国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限，实现限期达标。城市环境空气质量限期达标规划应当向社会公开，设区的市级以上城市环境空气质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。草案第15条第2款规定，有关城市人民政府未完成限期达标任务的，由省级以上环境保护主管部门会同同级监察、人事等主管部门约谈其主要负责人，并向社会公开。对于草案的这种制度构建，我们存在两点疑问，一是它能否破除地方保护主义，切实保障限期达标计划的落实。根据草案规定，省级人民政府并不负有限期达标责任，同时一部分城市人民政府的限期达标计划仅需要报环保部备案，建议将限期达标规划的责任主体扩大至省一级人民政府，由上一级环保部门审查拟备案限期达标计划的可行性。二是对于未完成达标任务的城市人民政府，仅以约谈予以约束是否合适与足够。首先，约谈并不是一种正式的法律责任承担形式，容易使得被约谈对象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的问题，不区分合法企业与违法企业，而一并予以限期整改、关停。其次，约谈产生的是政治压力，没有体现经济制裁，建议仿行美国大气环境治理中州实施计划，对未完成限期达标计划的地区实施经济制裁措施，主要是区域限资，即限制中央财政转移支付对该区域大气污染治理的支持力度。
第三，大气污染联防联控的法律责任。修订草案增设第五章，规定了重点区域大气污染联合防治机制，要求重点区域应当制定联合防治行动计划，提高本区域产业准入标准，并在规划环评会商、联合执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。但在修订草案征求意见稿中缺乏有关区域大气污染联合防治的法律责任规定，这无疑会制约制度目标的实现。因此，建议在法律责任部分，应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。[10]为体现区域公平理念，国内重点区域大气污染防治应当适用大气污染防治法的共同责任原则，主要内容包括两点，一是大气污染联防联控强调共同责任，强调该责任是各区域行政管理部门共同的监管责任。二是这种共同责任是有区别的共同责任，这种区别责任是由不同行政区域的发展情况以及污染物排放情况的历史和现时差异所决定的。应当充分考量重点区域内不同政府辖区内排放对污染的贡献，并据此分配责任份额。
第四，国家大气污染防治保障责任。大气污染防治是一项系统工程，必须有赖于科学技术的大力支撑，自然需要大量的财政支持和法制保障。为确保大气污染科学研究的有效开展，美国政府通过《清洁空气法》，规定了联邦政府在负责制定全国空气质量标准、实施全国大气污染治理计划的同时，要求联邦政府积极开展各项大气污染科学研究。我国已经开展了大量的相关科学研究，如环保部为贯彻落实《大气污染防治行动计划》而开展的《清洁空气研究计划》2014年度项目，2013―2017年预期投入经费10亿元，以突破大气污染源排放清单与综合减排、空气质量监测与污染来源解析、重污染预报预警与应急调控、区域空气质量管理和环境经济政策等技术任务，并构建国家大气污染防治技术体系，并在京津冀及周边、长三角、珠三角等区域实施工程示范。本文建议，应当在立法中确立国家保障并支持大气污染科学研究的规定，确保科技治霾的法制化。
结 语
随着《大气污染防治法（修订草案）》一读程序的开启，《大气污染防治法》的修改讨论已经进入到关键阶段。本文认为，大气污染防治法的修订，应以生态文明建设为理论导向，着力解决新时期复合型大气污染问题。在法律原则上，建议结合新环境保护法有关规定，通过法律条文确立大气质量优先原则、大气污染防治预防原则、大气环境治理共同责任原则、大气环境治理公众参与原则;在治理机制上，建议改变现行的以政府针对污染源企业的单向度的行政管制模式，进一步扩大公众参与大气环境治理的保障机制，引入市场经济激励工具和社会化的保险机制，坚持大气污染防治法的“基本法”定位，并在立法体系中与其他相关立法做好衔接、配合;具体法律制度上，本文选取两个基点，建议在草案中确立大气环境公益诉讼条款，确保公众参与大气环境治理得到切实的法制保障，建议进一步完善政府大气环境法律责任，确保“把权力关进制度的笼子里”。
《大气污染防治法》的修改确实是一项系统工程，既涉及国家行政权力运行结构、治理模式的选择，也有具体制度的设计，需要反复斟酌、广泛讨论，以更开放式的全方位思考，不仅是制度设计理性的要求，也是环境公共治理机制的体现。修订草案诚然有诸多令人遗憾的地方，但也有很多创新之处，如低排放区、分类污染源防治措施的改进等，囿于文稿篇幅，本文暂不作讨论。本着参与精神，本文选取大气污染防治法修订过程中的几个基本问题加以论述，希冀为《大气污染防治法》的修改完善有所裨益。
注释：
（1）十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议：环境保护部部长就大气污染防治法（修订草案）作的说明。
（2）参见中国环保网：“大气污染防治法27年首次全面修订”，http：//，2014-12-23。
（3）《中华人民共和国环境保护法》（2014）第5条：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
（4）有关公众参与大气污染防治法律保障制度的完善，参见：高桂林、陈云俊：《大气污染防治公众参与的法经济学分析》，载《陕西社会科学》，2014，（11），第81-87页;李艳芳：《公众参与和完善大气污染防治法律制度》，载《中国行政管理》，2005，（3），第52-54页。
（5）有关完善政府环境法律责任的理由，还可参见李俊斌，刘恒科：《地方政府环境责任论纲》，载《社会科学研究》，2011，（2），第75页。
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