[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）3-0074-02
一、政策出台的背景
据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。[1]为了缓解城镇用地压力，推进土地集约利用，促进城乡统筹发展，城乡建设用地增减挂钩应运而生。国土资源部于2008年制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发［2008］138号)，加强和规范城乡建设用地增减挂钩工作。到2009年，国土部共批复了24个试点省份。
二、“增减挂钩”的内涵
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。[2]
三、“增减挂钩”试点情况
1.成都市
2005年以来，四川省作为国土资源部第一批开展城乡建设用地增减挂钩工作的省，积极探索统筹城乡发展和新农村建设，积累了丰富的经验，形成独具特色的成都市“拆院并院”模式，得到了国土资源部的高度评价。
成都市“拆院并院”模式实施典型之一即温江区的“两放弃、三保障”。“两放弃”是指：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇；“三保障”则是指:农民变成市民需要的三个保障条件，一是能够在城市的二、三产业就业;二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住;三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。
“三保障”对于农民来说看似是十分完美的保障并使他们成功的变成了城市人，但是我所担忧的是农民就业的质量如何，能否为他们提供足够数量的就业职位；即使有了就业那工资待遇又如何，能否支付得起每个月的楼房开销和生活开销；对于习惯在农村生活的农民来说，在城市生活的成本是很大的，而他们的技能是有限制的，政府是否真的能够完美地解决这二者的矛盾，解除农民的后顾之忧。
2.重庆市
2007年5月，重庆被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区，被国土资源部批准为城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点。2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要交易标的，创新了地票交易制度，为集体建设用地的流转做出了积极的探索。
和成都2010年实施的“持证准入”制度相比较，重庆的地票制度还是比较完善的。由于2008年汶川地震，中央为支持成都灾后重建，给了增减挂钩方面的几个特殊政策，包括建设用地指标可以跨县域流转，增减挂钩一开始就获得指标交易的收入用于受灾群众的新居建设，不需要经历拆旧建新并经过验收这一完整周期。成都市发行的办法中没有明确规定农村土地申请复垦的条件，是否参与、如何筹资、收益分配、权属调整等农村土地综合整治的重大事项，均由农民集体和参与的农户决定。此外，成都市的地票完全是价高者得而且还可以进入二级市场，导致地票价格被炒高，溢价率达到300%多，最后被叫停。
而重庆市的地票不能进入二级市场，而且市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格，供交易双方参考。地票交易的收益分配亦有明确规定。
四、增减挂钩政策运行中存在的问题
1.过分追求建设用地指标。
2.整理出来的耕地质量缺乏保证。
3.农民权益得不到保障。
五、解决方案
1.提高认识，加强监督
各级地方政府应该进一步提高思想认识，强化政府责任，考虑长远发展，不应该只追求眼前的利益，盲目扩大建设用地指标。同时，也要加强对耕地质量审核的监督，严格遵守“占优补优”的原则，确保耕地质量上的占补平衡。
2.建立保护农民权益和尊重农民意愿的制度机制
在农村建设用地整理的同时，要有人文精神，要因地制宜，设计出方便易居的建筑，还要有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建设，做到土地整理与文化建设相统一[5]。复垦出来的耕地要优先用于农村基础设施和公共服务设施建设，其次要留足农村发展用地，使农民实现土地财产收益权。
[1]张宇，欧名豪，张全景．钩，该怎么挂[J]．中国土地，2006；(03)：23-24．
[2]国土资源部．国土资源部关于印发《城镇建设用地增减挂钩试点管理办法》的通知（国土资发[2008]138号文）[Z]．2008-06-27．
[3]吴毅.记述村庄的政治［M］.武汉：湖北人民出版社，2007:86.
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，在政府财力方面已经初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，这就需要在充分借鉴国内外乡村建设的成功经验的基础上，采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排，实现城乡和农村经济社会的协调发展。因此，要顺应城乡一体化加速推进的趋势，高度关注城乡之间的差距问题，实行有利于城乡协调发展的城乡公共财政政策，促进城乡协调发展、共同繁荣。
一、城乡统筹的公共财政政策存在的问题
1 城乡二元的税收制度，违背统筹城乡发展的基本要求
我国长期实行传统的农业税制与现代工商税制并存的二元税制。2006年1月1日，国家废止农业税条例，改革农村税费制度，是一种短期效果很大的突破措施。但是，完全取消农村税制，会产生新的问题。因为在我国的中西部落后地区，农业税是政府的主要财政来源，例如，四川达县农业税款占该县全年财政收入的80%.因此，取消农业税会使这些地区县、乡两级财政面临巨大考验，有可能带来涉农收费的反弹。
2 城乡公共基础设施差距在扩大，农村基础设施供给严重不足
与城市相比，全国农村基础设施供给严重不足的矛盾特别突出。我国城乡公共基础设施的供给是两种制度，城市的基础设施建设主要靠国家财政投资，农村的路、电、水、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设，国家只给予适当的补助。这种政策安排导致广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。2005年发行国债近10000亿，而用于农业、农村的投资大约只占1/3.而这1/3还有用于大江大河治理的纯公益性建设和生态环境建设、退耕还林还草等外部性极强的公共品。在这种投资政策安排下，农村的公共基础设施建设与城市的差距越来越大。
3 城乡社会事业发展不平衡，农村教育文化、卫生、社保等发展滞后
农村的教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，既远远落后于城市，也无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育卫生等公共资源也实行向城市偏斜的政策。财政将大量公共卫生资源、公共教育资源投向了城市，农村获得的公共财政资源很少。
教育经费方面，城市比农村要高23%～30%左右。公共卫生资源方面，尽管这两年新型农村合作医疗制度在全国迅速推广，但到目前为止只有1 .56亿农民受益，占农村总人口的16. 6%，还有83 .4%的农民期待享受这种惠民政策。社会保障方面，在农村目前除了正在推广新型农村合作医疗制度外，唯一比较完善的是“五保户”救助。在农村尚未有完备的社会保障制度，只在个别发达地区才有最低生活保障政策安排。
4 资源要素向城市快速流动，而农村劳动力转移缓慢
目前我国实行的是较严格的城乡二元户籍制度，劳动力可以进城打工，但不能随便落户进城。相反，在金融和土地等制度安排上，我们却可以促使大量土地和资金快速向城市流动。根据有关方面统计，在过去十年里，农村有7000多亿元储蓄资金流向城市，有1亿亩农村土地流向工业、流向城市。
二、城乡统筹的公共财政政策改进的措施
实行城乡统筹的公共财政政策，需要与时俱进，打破城乡分割的旧观念，树立城乡互相促进、协调发展的科学发展观；要打破城乡分割的公共产品供给体制，从根本上调整国民收入分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。
1 调整国民收入分配结构
2005年国家财政收入突破3万亿元，从存量和增量中拿出一部分资金投向农业、农村发展，并不会给财政支出结构带来实质性影响。“十一五”期间，要围绕新农村建设，将国家对三农政策的重点从过去的“少取”转向“多予”，“多予”的核心就是调整国民收入分配结构，特别是调整国家建设资金的投向和结构，切实把投资重点放在农村，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村。国民收入分配结构一个是存量结构，一个是增量结构，在现行的资金管理体制下，各地区、各部门都掌握了大量的建设资金，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，努力增加对新农村建设的投入。有条件的地方，步子要迈得更大一些，使财政性建设资金更多地投向农村。要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。
2 扩大公共财政覆盖农村的范围
各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。
调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。
采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。
合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
3 加快县乡财政体制改革
当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，同时由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付体系。由此，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度。
一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。
4 加强政府对农村的公共服务
建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。
加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。
在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0 .12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。
探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到1 34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。由县级政府制定并主导实施，采取“五五制”的办法，个人承担50%，村集体和国家承担50%.
5 深化农业税制改革，建立规范的城乡统一税制
2006年1月1日起国家废止了农业税条例，这称得上是农村地区一次重大的制度创新，是新农村建设中“多予少取”的典型表现。但是，“多予少取”是针对整个中国的农村而言的，就具体而言，还需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，应该立足农村税费改革已经取得的成果，进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段。
总体方案是：在彻底取消农业“两税”后的5年内，对那些平均收入达到全国最低生活水平2倍以上的地区，基本实行城乡统一税制，以后逐年对达到该水平的地区实行统一税制。主要税种包括：直接对农业生产者征收农村土地使用税（土地资源税）和物业税相结合的财产税，对进行农业生产经营的农村家庭征收农村个人所得税，通过一般纳税人申报、购进环节缴纳以及进项退税和加价补偿假定相结合的办法对农业生产者销售农产品征收增值税。
（1）财产税。可以将税基宽广、税源易于掌握、征收相对容易的财产税作为地方政府的主体税种。一是农村土地使用税，按土地登记确定税率，按土地价值确定税负，采用地区差别的幅度税额。同时，由于我国农村土地实行集体所有，与此相适应，农村的土地使用税应以村集体为纳税人，这样还可以降低税收征管难度；二是物业税，将农村居民住宅纳入征税范围，实行“低税率、广征收”政策，按房屋用途设置税目，以房屋的评估价为计税依据，采用地区差别幅度税率，在筹集财政收入的同时可以调节农村居民日益扩大的收入差距。
（2）农村个人所得税。我国的农业生产以分散的家庭经营为主，农民也应成为个人所得税的纳税主体。可以扩大现行个人所得税的征收范围，增加“农林牧渔业生产所得”，使个人所得税纳税人扩大到包括农业生产者在内的各类公民，同时，在税率的设计上要参照城乡个体工商户的税率水平，并适当考虑农业的基础地位和弱势地位，计税依据则按家庭经营的纯收入（总收入减去经营成本、费用、损失）再减去当地最低生活费用来计算。
（3）增值税。要将进入流通领域的农业产品统一纳入增值税征收范围，完善流转税制，考虑到农产品作为生活必需品的重要地位，应按低税率征收。对农业投入物的进项税额实行充分抵扣或对小规模纳税人实行低征收率，以减轻农业税收负担、增加农民投资。也有利于形成完整的增值税链条。促进农业产业化经营。
三、城乡统筹的公共财政政策把握的要点
我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，实行城乡统筹的财政政策是一个渐进的过程。在这个过程中，需要注意以下几个问题。
1 要承认城乡差别的客观存在
从我国的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，是建设全面小康最重要的内涵之一。但是在一个相当长的历史时期内，我们还不可能完全消除这种差距。所以实行城乡统筹的公共财政政策，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步扭转“三大差别”，而不是急于求成，追求一步到位。
2 要认识不同地区、不同阶段发展水平的差异
我国地域辽阔，农村人口众多，各地发展极其不平衡，每个地方对农民发展经济和改善生活的瓶颈制约存在着很大差异。因此，要坚持从实际出发，因地因时制宜、突出重点、循序渐进，防止一刀切，充分注意三个差异：
一是城乡差异。农村建设和城市建设有很多的不同，不能一味仿效。新农村建设必须采取适合农村特点的模式进行。
二是地区差异。中西部的农村和农业明显落后于东部沿海地区，所以新农村建设的目标起点应有所不同。比如说在东部一些发达地区，已经有充分财力在农村进行社会保障制度建设，包括医疗保障、养老保险和农村最低生活保障。而在最贫困落后的地区首先要巩固温饱的成果，在还没有解决饮水的地区要首先解决饮水问题，优先解决农民看得起病、上得起学的问题。
通讯作者： 方创琳，博士，研究员，博导，主要研究方向为城市发展与城市规划等。
基金项目： 国家自然科学基金项目（编号：40971101）。
摘要 中国城乡建设用地利用目前存在着城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地“双增”严重占用耕地等问题。城乡建设用地增减挂钩政策推动下的城乡建设用地置换有望成为破解该问题的综合路径。但是，政策在执行过程中出现了错位现象，产生了较为严重的社会问题，影响了中国城乡土地资源的可持续利用。在总结了政策的提出与实施历程之后，运用文献分析与规划经验相结合的方法，提出了政策执行错位的症结与根源：①“挂钩”政策缺少科学理论支撑导致实践存在盲目性；②土地财政阻碍城乡土地市场一体化损伤农民利益；③保障体系不完善使政府行为公平性、“挂钩”质量与农村权益保障难以落实；④综合评估滞后使“挂钩”实施面临重大风险。在此基础上，“挂钩”研究的重点在于：①构建支撑城乡建设用地置换的理论与评价体系；②构建支撑城乡建设用地置换的城乡统一土地市场体系；③构建支撑城乡建设用地置换的实施保障体系；④构建支撑城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系。
关键词 土地资源；城乡建设用地；增减挂钩；综述；展望
中图分类号 P963 文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)01-0096-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.016
20世纪50年代以来，全球城市化进程明显加快[1-2]，作为人口大国，中国的城市化已进入快速成长阶段[3-4]，据统计，沿海各省市2010年的城市建设用地指标在2001年已经用完，部分城市预测2020年用地指标将在未来3-5年内用完。未来20年我国将有超过60%的人口居住在城市，建设用地需求量巨大，
仅依靠国家用地指标远远不能满足城市建设用地扩张的需求，城乡建设用地处于空前的剧烈变化状态。同期而至的工业化、农业现代化、生态化等因素导致耕地数量锐减，18亿亩耕地红线岌岌可危[5]。同时，乡村建设用地缺乏科学的指导和规划，存在着居民点多、小、散，乡镇建设用地粗放，城中村、空心村、农村工矿企业废弃地较多等问题；另外随着城镇化的不断深入，小城镇的集聚效应日趋明显[6-7]。诸要素叠加促生了以保持耕地总量动态平衡和实现城镇建设用地占用耕地周转为目标的城乡建设用地增减挂钩（下称“挂钩”）政策。
然而，“挂钩”试点过程中出现了政策与执行的错位，呈现出借“挂钩”之机变相侵占农村集体土地、侵害农民利益等问题，造成不良影响。目前全国“挂钩”试点已经扩大到27个省（市、区），但其挂钩机理、模式、空间合理化组织等各个方面都缺少明确的思路。所以，对“挂钩”的相关研究与成果进行综述，明确问题与争议的焦点、难点，提出未来该政策可持续实施亟需研究的理论问题，具有重要的理论和现实意义。
1 城乡建设用地增减挂钩政策的初衷与目标
1.1 操作程序与周转指标的使用和管理
“挂钩”分为筹备和启动、编制试点总体方案、报批与审查、项目实施、检查与验收五个阶段（见表1）。流程上采取“先建后拆，先用后补”的步骤，即挂钩规划-建设安置小区-配套基础与社会保障设施-居民安置补偿-农村建设用地整理-耕地占补平衡。
按规定，“挂钩”试点规模严格按照国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。周转指标必须专项用于项目
区内建新的规模控制，不得挪作他用；周转指标由项目区
1.2 “挂钩”的目标与意义
依据操作程序与周转指标的使用和管理规则，按照尊重农民意愿、保障农民权益，因地制宜、统筹规划[8]，保证总量平衡、做好质量评价，保护人文风貌、实现持续发展[9]等原则，“挂钩”的目标在于优化城乡用地的结构和布局，促进建设用地的节约和集约利用；统筹城乡，通过工业反哺农业、城市支撑农村，让农民在政府的帮助下共享城镇化带来的繁荣；支持新农村建设，使建设用地出让分配收益开始向农村倾斜[10]。
理论上，“挂钩”是基于中国特定发展阶段的特殊国情而提出的一个独创性政策，对中国集约型城市化路径和土地利用管理、实施具有深远影响。首先，“挂钩”可以有效缓解用地矛盾，推进土地资源合理、有效利用，响应“保增长、保红线、保粮食安全”的战略部署；第二，推动城镇化进程，提升城市化质量，同时推进新农村建设，改善农民生活条件；第三，在促进城市空间功能重构与产业结构调整配置的同时，推进农地规模化经营，加速农村土地流转，突出农村土地市场价值；最后，“挂钩”作为国土管理调控手段的创新形式和有益尝试，有利于确保新一轮规划的弹性空间和有效实施[6-7]。
2 城乡建设用地增减挂钩政策的实施历程
“挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。至今为止，“挂钩”政策经历了政策的提出、试点、反思与整治三个阶段。
2.1 “挂钩”的提出（2004年）
2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出:“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，正式提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。
2.2 “挂钩”的试点（2005-2009年）
2005年10月，国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》决定开展试点，明确了城乡建设用地增减挂钩试点工作的基本要求、项目管理、相关配套政策等；2006年4月，国土资源部批复在津、苏、鲁、鄂、川五省（市）开展第一批“挂钩”试点；2007年7月，国土资源部《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》强调要统一思想，明确要求，严格管理，稳步推进“挂钩”试点工作；在总结经验的基础上，2008年6月，国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步明确了挂钩的内涵。
2.3 “挂钩”的反思与整治（2010年至今）
2010年11月，国务院常务会议指出“挂钩”试点工作的总体形势和方向是正确的，但少数地方在实施过程中擅自扩大试点范围，挂钩周转指标使用收益分配不规范，违背农民意愿，侵害农民利益，造成了不良影响，并强调把维护农民合法权益放在首位，严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围；2011年1月4日，国土资源部决定在
2011年开展“挂钩”试点情况专项检查；2011年1月20日，国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》规定，取消行政强制拆迁，拆迁补偿不得低于市价，并责令有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定做出修改。
2.4 城乡建设用地增减挂钩政策的试点与模式
2006年1月，国家发改委和国土资源部《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》明确于全国发展改革试点小城镇（见图1）开展“挂钩”试点工作。2006年5月，国土资源部批准津、苏、鲁、鄂、川为第一批试点省（市），确定了183个项目区及周转指标[11]。 2007年追加了内蒙古、浙、皖、豫、粤，次年又将闽、湘、渝、冀、辽、赣、云纳入试点范围。2009年国土资源部不再要求地方政府按照项目进行中报，而是直接将“周转指标”分配给省级政府，由其自行安排项目进行增减挂钩试点。同时下达冀、内蒙古、辽、吉等13省（区）挂钩周转指标15.275万亩。截止2010年底，全国已有27个省、直辖市、自治区大规模开展了城乡建设用地增减挂钩试点，总共下达周转指标45万亩。
整体来看，“挂钩”模式可分为政府主导型、市场主导型、农村集体自主型，以及三者相结合的运作模式[9]。因各地情况不同，模式呈现多样化格局。就目前实施现状来看，苏、浙、闽、鲁、鄂、渝、川的“挂钩”模式取得了良好的效果（表2）[10]。
3 “挂钩”政策与实践错位的症结与根源
目前“挂钩”试点取得了一定成效，仅2009年全国农村土地整治就新增农用地30.5万 hm2，其中新增耕地达到26.9万hm2。但是，诸多事实证明“挂钩”政策并未按
3.1 “挂钩”政策的实施缺少科学理论支撑
国家政策的顺利、有效实施必须立足于科学的理论基础之上。国发［2010］47号文件明确要求：“各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序”。但目前，如何合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序，在全国的试点过程中仍然是一个没有解决的重大理论问题。
“挂钩”政策的实施机理、试点选址评价和实施效果评估方面都存在盲目性，导致部分地方政府因过度追求经济利益而盲目扩大周转指标，引发了较为严重的社会问题。
3.1.1 科学机理不明确导致“挂钩”发展方向模糊
“挂钩”政策出台历程短，尚没有奠定土地财政背景下实施城乡建设用地转换的理论基础。“挂钩”政策实施的科学机理不清，具体操作在摸索中改进，实施规范、实施框架、实施模式、操作步骤与方式、利益主体关系处理等内容均不具体、不明确，引发了各级政府间的关系博弈、城乡关系博弈与利益冲突、拆迁方与农民补偿冲突、农村城镇
化与农民利益冲突、农民的安置与就业、土地复耕的产权归属、土地收益的分配等一系列亟待解决的重大理论性、方向性问题。
3.1.2 适宜性评价体系不完善导致“挂钩”方案盲目选址
农村“挂钩”项目区的选址必须立足于当地的自然、生态、经济、社会、文化等实际需求与承载力，严格构建涵盖发展定位、发展阻力（承载力）、发展强度、发展导向等决定农民居民点未来空间组织结构的全部影响因素的指标体系，进行选址适宜性评价。目前，已有的少数相关研究只是在农村居民点整理潜力研究的基础上运用定性方法讨论了方案的可行性与社会满意度等影响因素[12-13]。由于缺少严格的“挂钩”选址适宜性评价体系，不少地方政府为服务于招商引资项目而遵从企业家的意愿实施选址，对当地农民利益、生态环境，甚至地区的可持续发展都具有较大的负面影响。
3.1.3 效益评估体系不完善导致“挂钩”实施效果无法保证
对“挂钩”方案的实施效益（包括经济效益、社会效益、生态效益、空间效益等）进行评估，一方面有利于从实践中提取经验教训，进而修正与完善实施方案，另一方面也可以监督与评价项目的实施效果，保证实施质量。目前，“挂钩”试点中缺少完整的效益评估体系，无法对已完成和正在进行的试点项目进行效果评价，也就无从谈起经验提升与质量保证。
3.2 土地财政阻碍城乡土地市场一体化损伤农民利益
“土地财政”是政府利用其垄断的土地征收权，通过低价征地并高价出售土地使用权而获得土地增值收益行为的非学术化称谓。
3.2.1 现行土地制度和征地制度存在缺陷
我国现行的土地制度和征地制度是土地财政的制度基础。我国宪法规定政府征收和征用是改变集体土地所有权和农地用途的唯一合法途径。这样，政府依靠其垄断的土地征收权可以在支付征地补偿费用后强制性地将集体所有的土地转为国有土地，然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应[14]。
3.2.2 地方政府操纵土地市场根本目的是占有城乡土地差价
土地财政的直接诱因是分税制改革造成的地方财力不足。地方政府以成本价征收农村集体用地，再以市场价值出售，可以获得巨大的经济效益。征收集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准，并适当考虑了被征地农民的今后生活费用，而地方政府供地则按照建设用地定价，由此产生的征地和售地之间的级差地租被政府占有[14]。
3.2.3 城乡二元土地市场难以保障失地农民权益
土地权属是农民最关心的问题。“挂钩”使地方政府征收农村土地以维持城市扩展，在操作程序、土地用途、补偿标准、短期和长期收益方面，农民处于弱势地位。“挂钩”后农民的身份问题、下一代的住房，以及获得宅基地的权利等系列问题不明，势必影响项目区的可持续发展。同时，“挂钩”造成城乡收益不对等，对农民土地的减少、丧失以及责任田位置变动所来的损失尚无规范的补偿标准，这将会加重耕地撂荒等土地资源的浪费。
3.3 “挂钩”保障体系不完善
3.3.1 缺少相应条例或办法来严格规范地方政府行为
并非所有地区都适宜“挂钩”。“挂钩”实施必须满足三个条件：城镇建设用地发展空间受阻，已影响可持续发展；城镇建设用地已达到较高的利用效率；周转用地必须产生足够用于支撑“挂钩”实施的收益。目前，全国27个省、直辖市、自治区推行“挂钩”政策，因缺少“挂钩”规模与范围的严格规范，有大量人口集聚度低、产业发展粗放、城镇空间利用效率不足的地区为了追求城镇建设用地指标而进行“挂钩”，这样只会加剧城市空间的无序蔓延，造成更为严重的城市弊病。
3.3.2 缺少公开、合理的收益分配机制来保障农民权益
土地收益分配是“挂钩”中需要面对的重大难题。目前试点地区增减挂钩的土地收益分配主要由政府主导，有的未按要求将土地级差收益主要用于农业和农村发展。2010年中央一号文件规定土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，但现实情况事与愿违，农民从土地出让中获得的收益不到10%。“挂钩”中土地收益分配关系尚未理顺，周转指标使用收益分配不规范，分配方式不规范，应该由政府回用于农村建设的部分收益大量流失等问题均未解决。
3.3.3 缺少与相关规划的衔接来保障土地集约利用
挂钩项目的选址与土地利用总体规划和城市总体规划的衔接不足[6]：项目与相关规划不协调，用地冲突现象层出不穷；地方领导更替使规划缺乏相对稳定性；形式主义现象较为普遍，诸多规划只为完成任务，应付检查、验收、考核等。城市空间结构理论表明，经济空间演化沿着递减的土地级差收益曲线依次展开。挂钩项目区一般远离规划的城市空间拓展圈层，导致需要大量土地出让地块来平衡项目资金，既不符合空间经济演化规律，也不利于土地节约集约利用。
3.3.4 缺少强制性措施和问责机制来保障周转指标归还
周转指标的如期、如数、保质归还受制于诸多因素，如相关领导更替、资金链条断裂、农民搬迁受阻、拆迁矛盾过激等。据相关规定，一定期限内，整理复垦增加的耕地指标归还面积不得少于周转指标面积，归还质量不得低于占用耕地质量。但“挂钩”政策并没有对周转指标的如期、如数、保质归还设立强制性措施和问责机制。
3.4 综合评估滞后使“挂钩”实施面临重大风险
3.4.1 耕地占补平衡模式运行异化风险
目前的实际运行中，“挂钩”存在几种异化风险。
一是“实占虚补”风险。某些地方缺少挂钩周转指标归还台账，复垦工作滞后，难以按期归还挂钩周转指标，挂钩中建设用地指标过早用尽，新增耕地却可能“虚拟化”或“期货化”，被占的良田已经成为城市建设用地，补充耕地却只是一纸空文。虽然这种做法被严令制止，但各地占多补少、只占不补的情况仍然存在。
二是“实优虚劣”风险。由于城市一般都建在地势相对平缓、水源和土质较好的地带，城市周边的土地往往是良田沃土，而城市周边日益增长的建设用地需求，使优质耕地随时可能被吞噬。反之，通过土地整理后用来挂钩流转的建设用地指标，要么来自于宅基地或砖厂等复垦，要么来自于交通和灌溉都不方便的相对偏远山区。这些土地复垦后的质量跟城市周边被占的良田相比，不可同日而语。
三是农地“非农化”风险。目前各地土地整理的成本越来越高，通过较高成本整理出来用于流转的农地，如用于单纯的粮食生产，显然无法在经济上取得平衡。在各地形形的工业或现代农业园区中，不乏利用农地流转项目进行农地“非农化”经营，甚至变相修建小产权住宅，牟取更大利益的做法。
四是耕地“非粮化”风险。由于种粮比较效益低，流转出来的耕地会更多地转向花木、蔬菜等相对效益较高的非粮食产业。在各地农村土地制度改革进程中， 耕地流转“非粮化”的情况普遍存在，且可能对耕地质量造成重大影响[15]。
3.4.2 补偿标准缺少评估使农民、农村面临风险
拆迁补偿标准不统一导致农民利益受损。有些地方建设用地置换拆迁标准参考当地公益事业如水利兴修等拆迁标准，补偿标准过低。多数情况下农村集体房屋仅对房屋建筑面积进行补偿，未考虑装潢成本甚至房屋附属。另外，城市房产可以上市流通、自由转让交易，而农村宅基地只能继承不能交易，没法形成市场价值，城乡拆迁补偿标准差别更大。
追求用地指标导致农民生活习惯与村落文化受损的风险。“挂钩”通过改变住房条件、水电路垃圾处理设施配套等会改变农民的生活环境，但农民上楼后所承担的水电气暖等居住成本至少要增加一倍以上，导致生活水平下降，还必须解决家畜饲养、公共用地、汽车停放、祖坟安置等问题。此外，“挂钩”中拆村、迁村、并村行为不利于保护农村传统的村落文化不利，尤其对村落中历史长久和积累深厚的非物质文化会起到严重的破坏作用。
3.4.3 置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险
2010年中央一号文件明确提出要确保复垦耕地质量。“挂钩”虽然保障了耕地总量，但耕地的生产力需要多年的培育。目前的“挂钩”基本形式是劣地换良田，补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，导致耕地隐性减少，违背了耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷[16]。耕地面积虽然相同，粮食产量差别较大，长此以往将影响国家粮食安全[17]。
3.4.4 置换资金平衡缺少评估使政府财政面临风险
现实操作中，“挂钩”前期费用筹措面临较大困难；如果置换的建设用地用做工业项目，政府需要负担大部分资金投入，出让收益较低，资金难以平衡，造成政府负担；农村居民点拆迁、补偿、土地整理资金需求量大，回笼期长，面临资金不到位、建新不拆旧、项目停顿等问题。所以，置换出的建设用地能否获得预期收入，预算资金是否合理，自身平衡目标能否实现，以及“挂钩”资金的筹措、运作、利用、管理机制不成熟等因素使政府面临较大的财政风险[6]。
4 城乡建设用地增减挂钩评述及研究展望
“挂钩”政策只是目前中国快速城市化、工业化背景下解决城乡建设用地紧张与国家粮食安全问题的一个土地转换对策。目前置换实践处于全国性探索阶段，地区实践方法路径各异，形成不同的探索方向与模式并取得一定成效，同时也暴露出重大根源性问题，一方面理论基础不完善，运行机理不明确与实践超前，使“挂钩”实践方向不明晰，管治模式不规范，保障方式不得力，造成管理漏洞；另一方面分税制改革造成地方财力不足，地方政府以土地财政聚集经济效益，盲目扩大周转指标，片面地将“挂钩”的当成征集农村用地的工具。最终，受到损害的是参与权利贫困、迁徙权利贫困、社会保障权利贫困、抗争权利贫困、财产权利贫困[18]的失地农民。此关系只是表达了城乡建设用地增减相挂钩政策表象下的用地置换症结，但却反映了当前中国隐藏在土地财政背后博弈关系与社会隐患，亟待深入研究。
2011年初，国土资源部已在全国范围内对挂钩试点开始专项检查。从理论上讲，专项检查会使得城乡建设用地增减挂钩试点工作纳入可控的范围，使之更符合城市规划、土地规划，如果目前隐藏在挂钩政策背后的“理论与评价体系”、“统一的城乡土地市场体系”、“实地保障体系”、“风险评估体系”等重大根本性问题不完善，那么，一些不规范的“挂钩”行为可能还会在不同的时间、不同的地点出现不同的变种，不挂“挂钩”之名，却行“挂钩”之实。
4.1 亟待构建支撑城乡建设用地置换的理论与评价体系
加快构建城乡建设用地置换的理论研究是在中国“保发展”、“保红线”背景下，解决建设用地紧缺、国家粮食安全、城乡土地合理化组织的当务之急。具体研究内容包括中国城乡建设用地转换的理论框架，包括理论基础、影响因素、多方博弈关系梳理等；城乡建设用地增减“挂钩”机理，包括利益主体、利益层级、利益关系诉求的具体形式、方法、程序和内在机理；农民的“挂钩”反应与安置、就业机理；土地复耕的产权归属机理，以及巨大的土地收益分配机理等科学性机理等；城乡建设用地增减“挂钩”方案的适宜性评价与效益评价体系，包括“挂钩”项目基于城市、政府、农村、农民、耕地质量、资源、生态、环境等多个利益主体的必要性评价、可行性评价、满意度评价、潜力及预测评价、的效益评价（包括经济效益、社会效益、生态效益、空间效益）、“挂钩”的效果评价等内容，均是未来研究的重要方向。
4.2 亟待构建支撑城乡建设用地置换的城乡统一土地市场体系
中国土地资源的配置可以通过行政划拨与市场机制两种方式来实现。在城乡建设用地置换框架下，城乡二元结构、城乡土地产权差异、国家对征地市场的行政垄断等因素共存，城乡土地一级市场体现为政府垄断下的土地征用与出让，土地二级市场由政府参与调控、管制，中国城乡土地市场一直处于割裂状态[19]，此为“挂钩”执行过程中出现错位的重要症结。在此背景下，如何将城乡土地纳入同一个土地所有体系，建立合理的土地估价制度，确保土地等价交换，做到“同地、同价、同权”。由此，实现废除土地征用制度，建设农村集体建设用地有形市场，城市向农村扩展中的土地关系从“征用”向“变更”转变；完善政府主导下的城乡土地市场运行机制，以及科学界定土地资源的“公共利益”范围，赋予农村土地开发与经营权利等都是关键的研究内容。
4.3 亟待构建支撑城乡建设用地置换的实施保障体系
城乡建设用地置换实践中涉及多具利益主体，农民是最底层的利益主体，也是弱势群体，“挂钩”过程中的土地征用、房屋拆迁、居住环境与生产、生活方式变化等直接关系到农民的切身利益，建立科学完善的置换补偿机制与实施保障体系是“挂钩”矛盾冲突的关键。
（1）乡村用地价值评估及补偿保障研究。农村房屋拆迁与土地价值衡量仍是空白，各地政策标准存在差异且存在受益分配不均现象，需要建立科学、统一的农村建设用地转换、置换耕地质量、农民生产生活保障损失、农业生态环境安全等一系列价值评价体系，在法律层面统一补偿标准。
（2）“挂钩”的规划体系保障研究。在土地利用总体规划、城镇规划、城镇经济发展计划、农业发展规划的指导下，因地制宜地编制“挂钩”规划及年度规划，严格按相关规划有序实施方案，并且以规划约束力维护“挂钩”的长期机制，坚决杜绝以追求政绩工程为目的的短期行政行为。
（3）农村居民点整理资金保障研究。资金是乡镇政府、村集体和项目区群众最关心的问题。如何建立安全、有效的农村居民点整理资金保障机制，并保证资金的专款专用也是重要研究课题。
（4）“挂钩”项目执行的法律保障研究。目前的“挂钩”实施过程中，关于办理农用地转为建设用地的转用审批手续和建设用地转为农用地的土地用途变更登记手续问题；对于在项目试点区内建设相对集中的农民新村住宅而占用的农用地的行为依法办理农用地转用审批手续；对于在同一项目试点区内进行的对农民搬迁后的宅基地复垦、使之由原来的建设用地变为农用地的行为，依法办理建设用地转变为农用地的土地用途变更登记手续；对并非为农民新建住宅的建设用地依法办理土地征收和出让或者划拨手续的问题[20]等，都需要新的法律法规进行确认。
4.4 亟待构建支撑城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系
目前，“挂钩”项目关于农民利益受损风险、农民生活习惯与村落文化受损的风险、劣地换良田导致耕地隐性减少而影响国家粮食安全的风险，以及地方政府城乡建设用地置换前期所面临的大量资金垫付，又因目前的诸多不确定因素和资金的筹措、运作、利用、管理机制不成熟导致的财政风险等，都需要进行科学的评估与预测，将其结果用于调整“挂钩”政策的发展方向与侧重力度。
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Observation and Reflection on Land Policy of Linking the Increase in Land Used
for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction
WANG Zhenbo FANG Chuanglin WANG Jing
(Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China)
城乡的计划生育政策是社会公共政策的一部分，自2005年以来,我镇个体企业主男孩户存在领养孩子现象，有了领养孩子的先例，就出现了个体企业男孩户对象发展自已生育的现象，这两个主要原因对我镇计划生育工作带来了较大负面影响。目前，我镇计划外对象怀孕后经我们多次上门做工作，对象户拒绝采取补救措施，造成很多个体企业主计划外生育二孩的意愿日趋强烈。原有的计划生育政策不能起到很强的限制和引导的作用了。因此各省级单位调节城乡的计划生育政策是很必要的，针对这种现状，本文从城乡生育政策的现状出发，提出适合城乡生育计划的二孩生育政策，以不断的促进生育政策的完善，更加的贴近实际生活。
一、加快实行城乡一体化生育政策的必要性
随着社会经济环境的不同，我国在生育问题上的问题也越来越明显，例如人口老龄化、社会保障严重滞后、人口数量瞒报等问题，这些问题对城乡的发展是很不利的，不利于城乡的和谐发展。近年来很多城镇的计划外生育始终处于反弹势头中，对稳定低生育水平总目标实现困难重重，我镇也面临人口与计划生育工作的艰难局面，城乡一体化生育政策的约束性和指导性随之减弱。具体表现在：首先，一些通过政府将城乡的行政级别的提高使一部分农村居民成为了城镇居民但是实质上的生活条件并没有改善，一些外出打工的人在外面发展的很好但是子女依旧在农村接受教育，生活水平其实已经等同于城市人口的竞技水平；其次，人口老龄化不断的加剧，需要有更多劳动力来补充这部分的需要，有多余的劳动力能够照顾老人，能够促进社会生产；再次，现在的很多独生子女，性格上发展不完善，由于独生子女从小备受呵护，养成了叫娇生惯养的习惯，同时家中没有兄弟姐妹，不能体会互助和分享的意义，造成性格和人格上的偏差；最后，我国的经济发展在很大程度上是靠着内需来推进的，而人是拉动内需的唯一的因素，这就需要有足够的消费者，所以必须要保证城乡的人员的充足；除此之外，实行城乡二孩的生育政策，可以调剂人口的性别比例，打破性别失衡的局面。综上所述，适度调节城乡的生育政策是非常必要的，是利国利民的重大决策。
二、实行城乡一体化生育政策过程中二孩生育政策的可行性
这一生育政策在上海已经开始了尝试，上海作为一个思想很前卫的大都市，有着很强的预见性，上海就宣布了符合一对夫妻可生育两个孩子，针对这种现象，一些人提出了质疑，说上海是公然违背国家的政策，但是这个效果积极的，是明显的，缓解了人口老龄化过程中的一些问题，缓解了这方面的财政负担，同时也带动了城乡的消费。
2.1 “二孩的生育政策”符合大部分人的心理意愿，养育两个孩子可以保证养老，能够使生活丰富，能够完善孩子的性格，在对城城乡居民的调查中，生育子女数的平均值为1.9,也就是说大部分的居民赞成每对夫妇生育2个孩子，赞成养育一个孩子的意愿远远的偏离了正常值。
2.2 “二孩的生育政策”有利于控制人口的性别比，缓解城乡老龄化的进程，维持整体的人口数量和结构的平衡，而且能够稳定并促进计划生育率，这对城乡的和谐发展是很有帮助的。
2.3 “二孩生育政策”并不违背稳定低生育水平这一政策，我理解的这个低生育水平不是一个固定的数值，而是一个合理的区间，生育率这个区间保持在1.5左右就可以视为正常；
2.4 “二孩生育政策”的前提还得是有充足的物质条件来保证，随着我国城乡经济水平的发展，几乎每个家庭都有了养育两个孩子的条件，而且整体城乡对教育的认识也字逐步的提高，这也就保证了城乡的孩子有比较高的受教育水平。
三、实行城乡统一的二孩生育政策必须落到实处
有些农村经济水平较为落后，生存环境也相对封闭，思想观念也不能得到快速的更新，加强全面推行村民自治，以村为单位制定村规民约，推行计划生育利益导向机制，省条例第四十二条明确规定在审批宅基地、村级集体经济收益分红等利益分配时，现在审批宅基地已经实行独生子女按两人计算的优惠政策，收益分红方面独生子女按两人计算还没有到位，还有对不履行计划生育义务，不按期上环、结扎、环孕检、外出流动人员不办理婚育证明的人员拟定处罚条款，由政府、计生办督促、指导依村规民约章程处罚和奖励。从而制约不遵守、不服务计划生育管理和服务的行为。我们第一，必须加大宣传力度，重点是农村地区，破除封建思想的束缚，第二，必须从国家政策的高度狠抓落实，不能只做表面文章，还要加快城乡生育政策的制定和执行，同时做好深入细致的工作；第三，发达国家城乡一体化过程的经验告诉我们，健全医疗、教育、就业、养老等的社会保障体系是非常必要的，可以缓解城乡一体化过程中问题，进而解除人们的后顾之忧，维护城乡生育政策的稳定。
从上面的几点可以看出，城乡一体化的发展趋势在很大程度上决定了城乡实行统一的生育政策是大势所趋。“二孩生育政策”可以满足城乡群众的生育意愿，也可以保证国家低生育水平的号召，同时从人类发展的角度看，是维护人类可持续发展的需要，有利于和谐社会的构建。二孩生育政策正处于国家利益和家庭利益的结合点上，所以要慎重的对待这个问题，在目前对政策研究尚不完善、区域经济发展不平衡、缺乏社会调查和可行性论证的情况下，要以现实情况为标准，在实际调查中，为找准问题，寻求解决问题的办法，加紧制定科学的城乡计划生育的政策，以争取政策效益的最大化为准则，不断的促进龙岗镇生育政策的完善。
参考文献：
中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0388-01
1 挂钩政策实施过程中存在的问题
1.1 农村居民点整理所需资金巨大
目前，河南省洛阳市吉利区“挂钩”整理主要靠区人民政府先行投入，资金来源比较单一，这给地方财政带来了巨大的压力。因涉及拆迁补偿、安置等经费问题，这对于经济实力欠佳的吉利区来说，高效实施挂钩政策的难度非常大。
1.2 农村规划相对滞后
整体规划是农村居民点建设宏观调控的关键，但是目前大多数村庄都还没有进行统一规划。长期以来，在推进城市化的进程中，农村建设缺乏统一规划，规划仅局限于城市和城镇范围内，农民建房无序进行[1]。自全面推进社会主义新农村建设以来，对开始规划的大部分农村居民点规划也仅是到中心村进行规划，没有统一、合理、科学的规划，村庄建设必会出现杂、乱、脏等情况，很难进行有序地村庄整理。农村规划滞后在很大程度上在于农村规划的编制水平不高，同时规划编制费用太高，镇村难于负担。
1.3 农民权益得不到保障
国家规定了农村居住用地人均不得超过150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超过了这个标准，超过部分是新增耕地的潜力部分。对超过的部分如何有效处理，是否应给予补偿以及如何补偿等问题目前都还没有明确规范。在这些问题上，若地方政府操作不当，很易侵犯农民和农村权益。另外，挂钩项目通常是跨区域项目，这就须依靠政府的行政手段支持才能顺利完成。然而在中国目前的现实条件下，较易忽视民众的意愿。因农户长期生活在传承区域，无形中便形成了特定的文化和社会生态，而其是否愿意搬迁、是否愿意接受家园环境改变，这些都是复杂的问题。
2 挂钩政策高效实施的政策建议
2.1 改革集体建设用地流转制度
挂钩政策得以高效实施的关键在于要将农地整治和土地合理流转有机结合起来，从而为现代高效农业的发展创造条件，而高效农业又为会农户带来显著的增收，这样就会形成农地整治、农地流转、现代农业发展三者之间的一个良性循环过程，使农地整治成为农民发展农村经济的内在要求[2]。因此，实施挂钩政策最重要的便是改革集体建设用地流转制度，将整理后的土地出让收益主要归于农民，并在有效规划控制下给农民参与工业化的空间。对政府主导的城市化作出一些利益的妥协，给农民留一个分享级差收益的小空间。我国农村集体建设用地流转分配关系目前还比较混乱，农民个人的权益无法得到保障。因此，必须对集体建设用地流转制度进行改革，通过让农民从集体建设用地流转中获取好处而支持整理，这样也更有助于吸引民间资金，缓解土地整理资金不足的问题。必须加强政府职能，完善农村宅基地产权制度，改革集体建设用地流转制度，以进一步推动农村居民点的土地整理工作。
2.2 完善农村居民点整理资金保障体系
在挂钩政策的实施过程中应建立科学、合理的资金保障体系。资金以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的渠道。资金来源可以是政府财政直接投入资金、招商引资、公开招标、政府投资公司入资以及当地乡镇或街道办事处入资等。可积极联合农业、水利等相关部门，多方筹措、申报项目资金，综合不同部门的专业意见，合理进行沟、渠、路、林的配套规划，在规划项目完成后，积极联系相关农业企业到项目区内投资高效农业。农业生产条件优良，农业企业投资意愿增强，而高效农业发展给村民带来的实惠又使村民从内心增加了对土地整理的认可，从而保证项目持续推进[3]。另外，在“挂钩”中可坚持“谁整理、谁受益”的原则，调动农民集体开展土地整理的积极性，如通过减免税费、改善居住条件等来促使其进行土地整理。
2.3 统筹规划，制订高标准的村庄规划方案
挂钩政策有利于保护土地资源，促进经济发展。随着城市化水平不断提高，越来越多的农业人口会离开农村成为城镇居民，农村空闲宅基地将越来越多。因此，必须加快村庄规划，因地制宜地对居民点进行科学、合理的规划布局，有序推进挂钩政策的实施[4]。针对规划编制费用高的问题，可规定由区、镇、村分别承担费用份额，或出台相关政策，由乡镇级资质单位协助编报，再由市（区）统一把关。
2.4 探索整理后土地的产权归属和利益分配问题
对于挂钩试点中复耕出来的土地，其产权还存在很多争议，应积极探索科学的产权归属问题。例如，应该归当地政府使用的土地，要有相应的法理基础，对是否给予农民一定的补偿、土地所有权的分配、利益分配等需要进一步研究。
3 参考文献
[1] 王君，朱玉碧，郑财贵.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨[J].农村经济，2007（8）：29-31.
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号 ）中首次提出城乡建设用地增减挂钩（以下简称“挂钩”）政策以来，国土资源部陆续了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发 [2008] 138号）等规定，逐步明确了挂钩工作的基本要求、项目管理等细则，并在天津等5省市开展挂钩试点工作。城乡建设用地增减挂钩整理复垦低效农村建设用地，腾出建设指标，能够从一定程度上缓解经济建设和耕地保护之间的矛盾，也是对当前土地利用总体规划中日渐捉襟见肘的建设用地指标的有益补充，为地区经济发展盘活了用地空间。从实际情况看，城市化程度较高的地区对挂钩政策的实施有更高的积极性。然而，在挂钩政策具体落地的近十年来，出现了政策与执行的错位。因此，适时地对挂钩政策实施情况进行评价和反思，提炼出挂钩政策今后的改进方向，具有一定的理论价值和实践意义。
1 挂钩政策实施的问题分析
1.1 对周转指标关注度过高
挂钩政策是一个优化城乡建设用地结构的综合性多目标政策，然而在实施的过程中，一些地区积极申请挂钩项目争取建设用地周转指标，仅仅将其当作增加周转指标的手段，先建后拆的现象普遍存在，而忽略了用地结构的优化和耕地质量的提高，没有把挂钩看作是集约节约用地，改善农民生产生活条件，推动城乡协调、城乡统筹发展，为社会主义新农村的建设提供用地保障的一项措施。有些地区还出现对项目区内农村建设用地重复整理开发增加周转指标的现象，未能从根本上形成耕地资源的补充，同时还浪费了大量的人力财力，加重了农民的负担。
1.2 挂钩规划没有起到目标调控的作用
《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》要求“挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接”。但在实际工作中，这一规划并没有很好地落实，没有与土地利用总体规划、城市规划衔接，导致挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向脱节，进而无法实现规划对挂钩政策整体目标的调控作用。
1.3 农民权益得不到保障
作为挂钩实施的主要服务对象和目标受益群体，农民权益的保障和农民的满意度是衡量挂钩政策实施的重要标尺。然而在实际操作中，巨额的级差地租收入却很难补偿给搬迁的农民。虽然按照《办法》的规定，通过增减挂钩获得的建设用地指标实行有偿供地所得的收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”，但是地方政府并没有制定出相关的政策，对搬迁农民只是给予一定的补偿（由于各地财力、地价和资金来源不同，给予的补偿标准也高低不同）。
2 挂钩政策实施中出现问题的原因分析
2.1 中央与地方政府的博弈失衡
中央政府力图通过挂钩将低效农村建设用地置换出来，在不降低耕地面积、改善农村生产生活条件、控制建设用地总量的前提下，保障经济发展用地需求。而对于地方政府，重点关注的是获得用地指标，加快本地区的工业发展和经济增长。同时，地方财政资金缺口使地方政府有选择通过土地出让获取收益的持久动力。由此，中央和地方政府的政策目标出现了偏差，多目标政策演变成为单目标政策。
在中央和地方政府的博弈中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的惩罚又难以到位，农民处于弱势地位，结果往往是中央政府保护耕地的目标落空，地方政府加速城市扩张，而农民被排除在土地收益之外。
2.2 城乡二元结构中的产权失衡
挂钩政策把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政区上的影响，但是长期形成的城乡区别，而且农民集体土地归属不明晰，农民对土地缺乏支配权和控制权，无权从土地流转中尽可能地获得收益。
相反，快速的城市化过程中，城市在不断扩张占用农村土地。设立增减挂钩项目区，似乎是把外部性内部化，然而项目区仍然是分为农村和城镇，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但城市扩张的外部性仍然存在。
3 规范挂钩政策的目标调控与路径选择
挂钩政策在将近十年的实施中经历了从鼓励到逐步规范到严格规范的转变，下一步，明确挂钩政策的目标、规范挂钩政策的执行将成为挂钩政策调控的重点。
3.1 挂钩政策的目标调控
挂钩政策在实施中之所以会出现各种问题，主要原因在于中央政府和地方政府的目标不一致，执行中产生目标偏差造成的。挂钩政策的首要目标应当是支持农村集体发展生产，改善农民生产生活条件，其次要通过建设用地增减挂钩的方式整理出用地指标，缓解用地压力。对于首要目标和第二目标要相互协调，以改善农民生产生活作为最终目标，缓解城镇建设用地压力作为派生目标，不能为了解决城镇建设用地供应问题，而牺牲或忽视村集体和农民的根本利益。要通过挂钩政策的实施，统筹城乡建设用地安排，推动城乡用地的结构优化和空间布局合理化。
3.2 挂钩政策的路径选择
3.2.1加强挂钩规划的先导作用
近年来，各地积极推动挂钩工作，希望通过增减挂钩，优化用地结构和节约集约用地，实现耕地保护和经济发展的“双赢”。为了防止地方大拆大建、只建不拆、多建少拆，违背挂钩政策节约集约用地的初衷，造成新的更大的浪费，必须对区域挂钩工作进行总体部署和组织管理，这就是挂钩规划的使命。挂钩规划对挂钩项目的实施起到了规模的总量控制和合理布局的先导作用，是政府“有形的手”对增减挂钩政策实施进行干预的一种主要形式。
因此，挂钩专项规划是挂钩政策实施的先导。要加强挂钩规划的科学性，合理确定增减挂钩整理潜力，重点解决好拆旧区和建设新的空间布局和时序安排，为挂钩项目的实施奠定良好基础。
3.2.2提高周转指标使用效率
《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定“以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理”，周转指标的使用范围受到严格的限制。调查表明，由于地方发展（如地级市）的区域差异性，拆旧潜力大的地方往往并不是建新需求大的地方，这一政策安排使得周转指标使用效率降低，不利于区域的整体统筹发展。建议周转指标使用的行政辖区升级，根据地方发展的需要整体协调。如按照县级间级差地租的差异按比例分配周转指标。
3.2.3重视农户参与意愿
增减挂钩组织与实施管理的主体是各级政府，具体实施主体是次级基层机构，农户是挂钩工作中参与人数最多的群体。我国新的农村建设用地整治的基本动力来自两方面：一方面，政府出于耕地保护、集约用地的需要；另一方面，逐步富裕的农村居民对生产生活环境提出更高要求。从以往的农村居民点整治的成功经验来看，在具备经济实力的情况下由村集体和农户自发开展的农村居民点整治取得较好效果。因此，分析农户参与挂钩的意愿，对于推进城乡建设用地协调互动，实现土地资源的优化配置，具有非常重大的意义。
参考文献
中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）21-5724-05
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.21.070
Farmers’ Willingness and Regional Differences in Police of LUTRG：
A Case of Jiangsu Province
ZHANG Fei
（School of Urban and Environmental， Huaiyin Normal University， Huai’an 223300， Jiangsu，China）
Abstract： Based on the investigations， the farmers’ willingness in the police of “Linkage between urban-land taking and rural-land giving”（LUTRG） was studied， to analyzed the desire to participate， remove， resettle and the satisfaction of farmers， then the regional differences were discussed. The results showed that， the majority of farmers had willingness to participate in but the willingness was seriously divided. Farmers hoped to raise the compensation standard and compensation process transparency. Farmers tended to be centrally resettled， and pay closely attention to whether the matching facilities of settlement community may be perfect. The cost of living and employment was the focus of farmers after placement. There were difference in the willingness of participation， focus and satisfaction of farmers of different regions.
Key words： Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving（LUTRG）； farmers’ willingness； regional differences； Jiangsu province
对城镇建设用地紧张、农村建设用地粗放、城乡建设用地结构失衡的状况，借鉴国外城镇化历程中的成功经验，中国出台了城乡建设用地增减挂钩政策（以下简称增减挂钩政策）。迄今为止，已有29个省份开展了增减挂钩试点。尊重农民意愿一直是中央强调该政策实施的原则之一。农民是增减挂钩政策的实施对象，其意愿直接关系到增减挂钩实施状况。因此，开展农民意愿调查研究对于增减挂钩政策顺利实施具有重要意义。
当前，一些学者通过实地调查对增减挂钩中农民意愿及其影响因素进行了有益的探索。吕月珍[1]在对浙江省嘉善、缙云两地农民实地调查的基础上，对农民参与增减挂钩意愿进行实证分析，并采用计量模型对影响农民意愿的因素进行分析，揭示其内在影响机理。吴云青等[2]以天津市华明镇为个案，运用IPA分析方法，对农民感知的各挂钩要素的重要性和满意度进行对比分析，并据此构建了方格图，提出了进一步完善增减挂钩工作的策略。陈美球等[3]在对江西省增减挂钩试点运行及农民利益保障情况实地调查的基础上，分析了农民利益的关注点及影响农民利益的主要因素。周铁刚等[4]采用问卷调查法和多元逻辑斯回归分析法，对山西省河津市增减挂钩项目区中农民的搬迁意愿及其影响因素进行实证分析。杨伟等[5]以重庆市九龙坡区为例，采用参与式农村调查评估方法和Logistic二元回归分析法，研究了农民在增减挂钩项目实施中的应答意愿及其影响因素。可见，现有文献已对中国许多地区增减挂钩中农民意愿进行了调查研究，有利于了解增减挂钩中农民意愿现状及其影响因素，但针对第一批增减挂钩试点的江苏省研究较少，对增减挂钩中农民意愿区域差异性研究更是十分稀少。由于经济发展水平、文化意识、区位等因素不同，不同地区增减挂钩中农民意愿也具有区域性。鉴于此，本研究以江苏省淮安市与苏州市为例，在对农民意愿实地调查的基础上，分析增减挂钩中农民的参与意愿、拆迁意愿、安置意愿及满意度，探讨两个地区之间农民意愿的区域差异性，以期为全面认识农民意愿、完善增减挂钩政策提供参考依据。
1 增减挂钩中农民意愿的总体分析
为了解增减挂钩中农民意愿，于2014年6-12月先后到淮安市淮安区、苏州市吴江区对已实施增减挂钩的农民进行调查。调查以调查者解释、被调查者填写的方式进行，共计发放问卷150份，回收问卷150份，其中有效问卷144份，淮安区为67份，吴江区为77份，有效率96%。
1.1 多数农民有参与增减挂钩的意愿
由表1可知，超过一半的农民有参与增减挂钩意愿，但也有近1/3的农民不希望参与增减挂钩。对于“希望或不希望增减挂钩的原因”、“改善居住环境”、“获得较高的拆迁补偿”是较多的农民选择希望增减挂钩的原因，“担心以后生活成本上升”、“不想搬到其他地方居住”是较多的农民选择不希望增减挂钩的原因。因此，搞好安置区居住环境、提高农民的拆迁补偿、降低安置后农民生活成本、就地集中安置可以提高农民参与增减挂钩的积极性。
1.2 拆迁补偿标准是农民关注的焦点
由表2可知，在拆迁中，将“补偿标准”排在第一重要、第二重要位置的农民比重分别为41.7%、39.6%，将“补偿公平性”排在第一重要、第二重要位置的农民比重分别为35.4%、16.0%，将“补偿面积”排在第一重要、第二重要位置的农民比重分别为22.9%、44.4%。在问及“增减挂钩中，您最关注的是什么”时，选择“拆迁补偿标准”的农民最多，为37.8%。可见，拆迁补偿标准是增减挂钩中农民关注的重要问题。但调查同时显示，大多数农民认为目前拆迁补偿标准偏低。如果是货币安置，拆迁补偿的钱不足以建新房或在城镇买一套商品房；如果是实物安置，补贴的钱也不够用于新房装修。
1.3 大多数农民希望集中安置
由表3可知，在“货币安置”、“集中安置”、“就近安置”、“零星安置”四种安置方式中，选择“集中安置”的农民最多，可能因为大多数农民不愿意改变原来的生活圈；20.5%的农民选择“就近安置”，表明一些农民不愿意离开原来的居住环境；而选择“货币安置”的农民为24.4%，表明部分农民希望自主选择居住地点；选择“零星安置”的农民最少，仅有1.4%。
在问及“若集中安置，在安置选址上，您最关注的是什么”时，多数农民选择“方便子女上学”、“方便就业”2个选项，只有6.1%的农民选择“离承包地近，利于农业生产”。可见，农业生产在农民心目中的地位并不高。这一点在问及“增减挂钩后，对农业生产的积极性是否有所下降”时也得到证实，大多数农民认为增减挂钩后农业生产积极性下降，这可能与被调查区农民的经济收入主要来源于非农产业有关。在问及“若以货币形式进行安置，您希望安置标准为什么”时，67.1%的农民选择“足以在当地新建满足居住需要的房屋”，这说明农民的要求并不算太高。
1.4 生活成本与就业是农民被安置到城镇后关注的重点
由表3可知，“生活成本的提高”是农民被安置到城镇后最为担心的问题，约有一半的农民选择此项；选择“生活方式的改变”、“收入来源”、“福利保障”选项的人数几乎相同，每项大约都有18%左右的农民选择。在进一步访谈中得知，“生活成本的提高”除了表现在庭院经济消失、需要支付物业费等额外费用之外，还表现在有些农民将拆迁补偿款用于吃喝和，导致此方面成本上升；拆迁前村里有小店，商品价格公道，而现在只能到大超市买东西，价格较高，从而导致生活成本上升。
在问及“若集中安置到城镇，您希望政府做什么”时，“相关职业技能培训”、“安置到附近企业”、“优先获得门面房使用”3个选项中，“安置到附近企业”、“优先获得门面房使用”选择较多，均在40%左右；而只有16.9%的农民选择“相关职业技能培训”。可见，农民虽然都很关心就业问题，但更希望政府直接安置就业岗位，而不愿通过提高职业技能去自己求职。
1.5 农民对已实施的增减挂钩项目总体评价较低
由表4可知，大多数农民对自己涉及的增p挂钩项目评价较低，约有64.3%的农民评分在60分以下；评分在“60～80分”的农民占23.8%，评分在“80分以上”的农民只有11.9%。
访谈显示，集中安置与安置区交通便利是农民较为满意的地方。集中安置使得住户之间相互熟悉，方便相互沟通。尤其是平时只有老年人居住时，有利于老年人相互走动，避免孤单无聊。安置区交通便利，一方面有利于农民出门进城，另一方面也有利于子女上学，所以农民比较满意。
安置区配套设施不健全是农民最不满意的地方。虽然安置小区的环境优于原来的村庄，但许多农民反映有的安置小区配套设施不健全，如没有公共厕所、没有小超市，甚至有的安置小区都没有完全通水电，道路没有修好，生活污水无法排放等，这些都严重影响农民的日常生活，引起农民的普遍不满。除了配套设施不健全之外，农民不满意的地方还表现在拆迁补偿标准较低、拆迁补偿中不公开现象、生产生活方式不习惯、就业问题、安置房户型面积等问题。
2 增减挂钩中农民意愿的区域差异分析
调查中发现，虽然淮安市淮安区与苏州市吴江区两个地区增减挂钩中农民意愿在许多方面存在共同点，但也存在着一些差异。
2.1 农民参与意愿存在差异
由表5可知，对于希不希望进行增减挂钩，淮安区农民选择“希望”、“不希望”、“不知道”的比例几乎各占三分之一，而吴江区农民选择“希望”选项的比例远远超过另外2个选项，达到65.2%，是淮安区的近两倍。可见，吴江区农民参与增减挂钩的意愿远远大于淮安区农民。
2.2 农民关注点存在差异
由表5可知，在增减挂钩中，淮安区农民关注最多的是“过程的透明性”，比例达50.0%；而吴江区农民关注最多的是“拆迁补偿标准”，比例达47.8%，选择“过程的透明性”比例只有13.0%。在访谈中，淮安区农民也反映大多数人不懂自己为什么拿钱、该拿多少钱，对于拆迁补偿不透明、不公开现象较为不满。而吴江区农民在访谈中并没有提及拆迁补偿不透明、不公开问题。
2.3 农民满意度存在差异
由表5可知，两个地区农民对增减挂钩项目的评价也有所差异，淮安区农民评分在60分以下的比例高达75.0%，而吴江区这一比例为54.5%，低于淮安区约20个百分点。在访谈中，淮安区农民表示不满意的地方很多，主要有安置小区配套设施不健全、补偿不公开、就业问题；而吴江区农民表示不满意的地方主要集中在安置小区配套设施不健全问题。可见，虽然两个地区农民评价总体较低，但吴江区农民评价稍微高于淮安区。
这两个地区农民意愿的差异，除了与具体增减挂钩项目实施方式不同有关之外，也和当地经济发展水平相关。淮安区地处苏北地区，属于经济欠发达地区；而吴江区地处苏南地区，属于经济发达地区。一般来讲，经济发达地区政府有较强的财力对农民进行补偿，建设安置区配套设施，同时也具有较强的民主意识，注重过程透明化。因此，农民的满意度较高，从而也就有较强的参与意愿。
3 农民意愿视角的增减挂钩政策完善建议
根据以上分析，增减挂钩中农民意愿主要表现为：多数农民有参与增减挂钩的意愿，但农民意愿分化严重；农民希望提高拆迁补偿标准与补偿过程透明化；农民倾向于集中安置，并十分关注安置小区配套设施完善情况；生活成本与就业是农民被安置城镇后关注的重点；农民意愿存在区域差异。对此，应从以下几个方面进一步完善增减挂钩政策。
3.1 改统一拆迁方式为自愿拆迁方式
针对农民意愿分化严重的现状，应改变现在通行的统一拆迁方式。统一拆迁方式虽然便于实施与验收，但容易产生不尊重农民意愿、强拆问题，进而引起部分农民反感甚至反抗，增加增减挂钩成本。因此，在农民意愿分化严重的今天，尊重农民意愿必然要求改变统一拆迁方式。自愿拆迁方式是指愿意参与增减挂钩的农民可以申请自愿拆除自己的旧房并对宅基地进行复垦，复垦出来的耕地归农民使用，同时可以在政府规定的安置区获得宅基地自建住房或购买政府统一兴建的安置房或到其他地方购买住房；复垦的耕地经验收合格后可进入挂钩指标库，地方政府可将挂钩指标用于城镇建设。这种方式，一方面有利于尊重农民意愿，农民可以根据自家实际情况选择是否参与增减挂钩以及安置方式；另一方面有利于保证复垦出来的耕地质量，因为复垦出来的耕地是农民自家使用，农民会更关注耕地的质量；此外，地方政府也可以获得一定的挂钩指标，缓解城镇建设用地紧张的局面。
3.2 重构拆迁补偿标准，公开拆迁补偿过程
针对农民希望提高拆迁补偿标准与补偿过程透明化的情况，应重构拆迁补偿标准，改变将拆迁补偿标准等同于土地征收补偿标准的做法，并使补偿过程公开化、透明化。当前，大多数地方的拆迁补偿参照土地征收补偿标准。这里先不讨论土地征收补偿标准是否合理，按照土地征收补偿标准对增减挂钩进行拆迁补偿本身就不合理。因为增减挂钩不同于土地征收，增减挂钩的初衷就是让偏远地区农民分享土地增值收益。因此，增减挂钩中拆迁补偿标准应该是在土地征收补偿标准的基础上再加上土地增值收益中农民分享的部分。土地增值收益，即挂钩指标的出让收益应在政府、农村集体及农民三者之间分配，具体分配比例应根据各个地区情况有所区别，但农民应该占大头，让农民分享土地增值收益。在明确拆迁补偿标准之后，应将补偿标准公开，并将每家补偿情况进行公示。这样有利于农民知道自家应该拿多少补偿、为什么拿这么多补偿，也有利于减少补偿中的不公平与寻租现象。
3.3 集中安置为主，注重安置小区配套设施建设
针对农民倾向于集中安置并十分关注安置小区配套设施完善程度的情况，应在给予农民多种安置方式选择的基础上，注重安置小区配套设施的建设。虽然大多数农民希望集中安置，但仍有一部分农民选择其他安置方式，因此仍然需要提供多种安置方式供农民选择。对于选择集中安置的农民，政府应做好工作。一是做好规划，选择好安置小区的地点，兼顾农业耕作、城镇就业及子女上学等问题，且防止出现新房建好没几年又要拆迁的现象发生；二是根据地方政府财力状况、农民承受能力为安置小区配备相应的基础设施、公共服务设施，这些O施并不一定需要非常高的档次，关键是能让居住在安置小区的农民生活生产方便。
3.4 提高城镇安置方式的门槛，增强农民的就业能力
针对生活成本与就业是农民被安置城镇后关注重点的情况，应提高城镇安置方式的门槛，同时增强农民的就业能力。目前，一些地方在实施增减挂钩过程中，农民的宅基地和承包地都被占用，鼓励农民到城镇购房或将安置小区建到城镇或直接撤村改居。这种方式虽然能提高当地的人口城镇化率，但也给农民带来生活成本提高和就业无岗的危险。被安置到城镇，农民不仅将丧失原来的农村庭院经济收入，而且还要交纳各种居住费用，其生活成本肯定会提高，但这并不意味着就不能实行城镇安置方式，关键在于被安置到城镇之后农民能否增加非农就业机会及提高收入。实行城镇安置方式关键在于当地具不具有足够的非农就业机会。因此，并不是所有的地方都适合实行城镇安置方式，应该只有那些经济比较发达、企业较多、非农就业机会较多的地方适合实行城镇安置方式。同时，还应对农民进行技术培训，以提高他们的就业能力。
3.5 经济欠发达地区政府应投入更多精力提高农民的满意度
针对经济欠发达地区农民参与意愿低、更关注“过程的透明性”及满意度较低的情况，当地政府在实施增减挂钩时应投入更多精力提高农民的满意度。积极宣传增减挂钩政策，吸引广大农民积极参与；多方筹集资金，确保有足额的资金用于拆迁补偿与配套设施建设；挂钩过程公开化、透明化，接受社会大众的监督。
参考文献：
[1] 吕月珍.农户参与城乡建设用地增减挂钩意愿的实证分析――基于浙江省嘉善、缙云两地农户调查[D].杭州：浙江大学，2009.
[2] 吴云青，张再生，蔡为民.城乡建设用地增减挂钩区农户满意度的IPA分析――以天津市华明镇为例[J].东北大学学报（社会科学版），2012，15（2）：175-181.
一、全面放开城乡规划与建筑设计市场，加强设计方案征集工作
全面开放规划设计和建筑设计市场，推行城乡规划与建筑设计多方案征集和优选工作。城乡规划行政主管部门要按照公开、公平、公正的原则，结合建设项目情况，广泛吸纳、邀请国内外高水平的设计单位，鼓励资质高、信誉好的设计单位参与我市城乡规划和建筑设计。城乡规划与建设行政主管部门，要依据有关法规制定配套的管理办法和运作程序，规范设计方案征集、评议、监督和协调工作。
为提高设计方案水平和质量，城乡总体规划、专项规划、重要区片详细规划的编制，要在符合资质要求的基础上，根据规划项目情况结合设计单位业绩综合比选确定规划编制单位，吸纳先进的规划理念和设计方法，做到高起点规划。重要地段成片开发项目的详细规划设计和单体（群体）建筑设计方案，公共建筑规模10000平方米以上或沿城市主要道路、重要景观节点、城市公共绿地、广场周边及对景观有特殊要求地段的建筑单体，一律采取广泛征集、专家评议的方式优选设计方案。一般地区的建设项目，也要通过多方案比选的方式确定设计方案。优选的规划和建筑设计方案要体现改善人居环境质量，完善配套公共设施，营造优美城市景观，本着“经济、实用、美观”和推广应用“新技术、新工艺、新材料”的原则，统筹兼顾社会、经济和环境综合效益，提高城乡景观品位与内涵，展现地方文化特色。
二、严格规划决策运行程序，提高城乡规划与建筑设计科学化水平
城乡规划与建筑方案设计的决策，实行“部门问策、专家议策、社会征策、规委决策、阳光亮策”的运行机制。通过建立部门协调联动、专家技术咨询论证、广泛征求社会意见的运行程序，确保城乡规划建设的全面性和科学性。设计方案的评议应在综合城乡规划管理要求、专家评议意见和建设单位意见的基础上确定推荐方案。
城乡规划的审议决策，按照规划事项实行由市规划委员会、市政府、市城乡规划行政主管部门分级审查决策工作制度。城乡规划审批与规划实施的管理，除需要上报国务院和省政府审批的城乡规划之外，按照法定要求及程序，实行市政府和市城乡规划行政主管部门两级审批工作制度。
强化市规划委员会审议决策程序。依据城市总体规划编制的控制性详细规划方案；规划道路红线40米以上的城市主要道路、市区河道景观控制规划方案和整治规划方案;规划道路红线40米以上的城市主要道路两侧各100米范围内，占地5公顷以上或单体建筑规模10000平方米以上、以及规划道路红线40米以上的主要道路交叉口周边的公建项目及城市重要地段修建性详细规划及建筑设计方案;占地10公顷以上的居住小区及重要工业项目修建性详细规划设计方案;古城区内，《历史文化名城保护规划》划定的7处建设控制地带以及东、西大街、城隍庙街、北大街等传统历史街区规划、建筑设计方案，在组织专家委员会评议后，需提交市规划委员会审议决策。
强化城乡规划公示制度。规划方案编制完成后，应结合项目情况采取适当方式进行公示，广泛征求专家和公众意见。审批后的规划成果，应予以公告。经规划许可的建设工程，要将规划许可内容和要求在现场进行公示。
三、强化城乡规划管理，确保规划和建筑设计严格落实
一、引言及文献回顾
城乡社会断裂，指转型期城乡两极分化严重，城市社会发展水平不断提高，而乡村社会与之差距不断扩大，甚至在社会发展中处于边缘化状态。中国现阶段城乡社会断裂主要表现在以下方面：一是城乡经济的断裂，主要表现在城乡居民收入方面；二是城乡制度方面的断裂，主要表现在城乡社会保障制度方面；三是城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂；四是城乡居民科学文化素质的断裂，主要表现在城乡居民教育方面；五是城乡生活环境的断裂，主要表现在城乡基础设施建设方面。
近年来，国内学者对于城乡社会断裂的研究较多集中于成因方面。孙立平(2003)认为城乡二元结构是造成城乡社会断裂的根本原因。郭强(2004)认为，城乡社会断裂主要是由工业化转型、城市化转型、市场化转型中不合理、不公平的制度和政策所导致的。李长江(2004)认为，城乡差距的出现具有历史、制度和政策层面上的原因，最根本的是中国长期的城乡不公平发展理念和政策没有改变。王德文(2005)认为，城乡差距的本质是资源配置扭曲、收入分配倾斜与部门间技术进步不平衡三者共同作用的结果。白雪瑞(2006)认为，导致城乡差距的根源在于城乡分割管理体制下的城乡二元结构和城乡经济体制改革的不均衡。巩前文(2007)通过实证分析认为农业税收、工农业产品价格剪刀差、支农财政支出、农业基本建设财政支出、农村救济费财政支出和农村存贷款差额等六个因素对城乡收入差距的影响较为显著，因此，在“工业反哺农业”的实施过程中必须注意这些因素的影响，调整支农财政支出的内部结构。汤玉权(2007)认为，城乡财政的二元结构导致中国城乡各项事业的发展极不平衡，呈现为一种“断裂”状态。汪锋(2007)通过对中国各省市的面板数据分析，发现中国的经济体制改革与城乡差距扩大没有联系，而财政和金融等领域的城市化偏向是现阶段城乡差距扩大的主要原因。唐尧(2008)认为，公共产品供给规模不足导致的“拥挤效应”和农村公共产品供给体制缺陷造成农村公共产品供给不足。曾国安(2009)从城市偏向的财政制度方面深入分析，指出要缩小城乡差距必须建立统筹城乡发展的财政制度。另外，也有学者不同意中国城乡社会已出现断裂的说法，权小娟(2007)认为，“城中村”是断裂社会连接带，城乡社会断裂提法过于严重。
城乡社会断裂，从财政学的角度看，实际上是城乡公共服务的非均等。中国是以政府为主导进行社会主义建设的，政府财政支出政策是最能反映政府政策和政府投资的“指向针”。为了能更深刻地揭示城乡社会断裂的财政政策因素，本文通过对中国政府财政城乡差别化支出政策的表现及成因进行分析，寻求政府财政城乡相对均衡支出的对策，以消除城乡社会断裂。
二、政府城乡差别化财政支出政策的表现及对城乡社会断裂的影响
(一)政府财政在城乡经济发展中的差别化支出，造成城乡居民收入水平的断裂
增加农民收入，是政府财政支农的一个基本目标。王敏(2007)通过对中国1981--2005年财政农业投资与农民纯收入数据研究发现：财政农业投入对农民纯收入增长具有正向促进作用，并且与农民纯收入之间存在一个长期稳定的协调关系，即它们之间存在着动态均衡机制。但政府财政对农村的投入远远低于城市，制约了农民收入的稳定增长。主要表现在：(1)政府财政在农业投入上的不足，满足不了农业发展的要求。20世纪90年代以来，国家财政对农业支出的绝对量从1990年的307.84亿元增加到2006年的3172.97亿元，虽然呈现出不断增长的趋势，但其占财政总支出的比重却一直在一个较低的水平徘徊，1990年到2006年平均维持在7.5％左右的水平，而且整体上呈现下降趋势，从1990年的9.98％下降到2006年的7.85％。在财政支农稳定性方面，中国财政支农增长速度波动较大，财政支农稳定性差，具有相机抉择性，即农业发展的好坏变化在国家财政支农减增之前(雷启振等，2008)。这不仅低于农业GDP占全国GDP的比例，而且也与中国新《农业法》规定不符。(2)政府财政支农资金管理体制不健全，降低了财政支农资金的使用效率。政府在财政支农资金使用上存在财政支农资金投入内部结构不合理，缺乏对财政资金使用的监管与使用绩效的评估，导致财政支农资金被地方政府扣留或挪用，降低了财政支农资金的使用效率。农业收入是农民收入的基础性部分，而政府财政农业投入的不足直接或间接地降低了其对农民收入的增长作用，造成农业收入对农民收入水平增长的贡献近年来一直维持在一个较低的水平(如图1所示)，在一定程度上导致城乡居民的收入差距断裂。
(二)政府财政在城乡社会保障制度建设上的差别化支出，造成城乡社会保障的断裂
社会保障作为一项基本公共服务，从法理意义上讲，每一位农民都应该与城市居民平等享受。而现实情况是政府社会保障的投入倾斜于城市，农村投入严重不足，城乡社会保障出现断裂。目前，中国城市在政府主导和财政资金大量投入下，已经建立起覆盖较为全面的社会保障体系，如最低生活保障制度，面向企业劳动者的医疗、养老保险制度等。而在农村社会保障体系建设上，政府财政支出不足，造成农村社会保障的范围小、标准低，难以起到社会保障的作用。如图2所示，从1999年到2006年，中国财政投入农村的社会保障总量虽在增加，但其占中国财政社会保障支出的比重自1999年到2006年一直持续在较低水平上，没有超过5％。而且财政投入农村社会保障的资金主要用于农村社会救济，缺少农村养老补贴。据劳动和社会保障事业发展公报显示，1999--2007年中国农村养老保险覆盖率一直在较低水平徘徊，平均约为7.53％。
(三)政府财政在城乡公共卫生、医疗上的差别化支出，造成城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂
公共卫生、医疗是保障居民身体素质的重要条件。中国政府在公共卫生、医疗上的投入倾向于城市，农村投入严重不足，导致城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂。在城乡卫生支出费用上，如图3所示，1990年中国财政卫生费用支出中城市为396亿元，农村为351.4亿元，城乡比为1.13:1，而2006年城市为6581.3亿元，农村为3262亿元，城乡比扩大为2.02:1。在医疗条件上，据2007年统计显示，农村每千人平均拥有不到一张病床，而城市为2.63张；农村每千人拥有1.06名卫生人员，城市则拥有5.35名以上。而且，大部分农村地区乡镇卫生院人员的职业技术水平低于城市。由于公共卫生供给短缺，医疗价格大幅度攀升，农村不少地方出现因病返贫、因病致贫的现象。
(四)政府财政在城乡教育上的差别化支出，造成城乡居民科学文化素质的断裂
中国政府通过财政投入，已经在城市建立了较为完备的教育体系。相比较而言，政府财政在农村教育投入不足，人均投资少。由于中国农村居民接受教育的质量和范围、平均受教育年限都低于城市，农村劳动力文化素质普遍过低，调查显示，2005年中国农村劳动力文化水平处于初中以下(含初中)占到农村劳动人口的80％以上。这最终导致城乡居民科学文化素质的断裂。如表1显示，1997--2007年，中国农村生均预算内教育经费(预算内公用经费支出和事业费支出)不断增长，但仍低于全国平均水平。虽然国家近年实行了农村地区义务教育免除学杂费的政策，对农村地区教育水平的提高产生深远的影响，但是由于教育人力资本是一个长期积累的过程，不可能在短时期内快速提高农民的受教育水平。同时，政府对职业教育投入不足，办学条件差，导致劳动力技能培训不足，科技素质低，农村劳动力转移就业的竞争力不强。
(五)政府财政在基础设施建设上的城乡差别化支出，造成城乡居民生活环境的断裂
基础设施是提高人民生活水平的重要条件。然而，由于中国长期以来实行的“重城市、轻农村”、“重工业、轻农业”的城乡差别化财政支出政策，各种资源配置倾斜于城市。以城乡全社会固定资产投资为例，由于受到政府财政投入及市场失灵的影响，1996－2007年虽然城乡全社会固定资产投资呈现持续增长，但城市全社会固定资产投资增长速度远远高于农村，考虑到农村人口远多于城市，农村人均全社会固定资产投资远远低于城市人均水平(如图4所示)。城市的道路、公共交通、水电设施及公共娱乐与休闲设施等得到优先发展，为城市市民提供了较为系统、完善的生活环境和基础性生活设施。而农村基础设施建设受到忽视，造成农村地区的道路交通、供电、供水、通讯等基础设施不健全，存在诸如公路质量较差且缺少维护和管理、电压不稳定、供水设施落后、通讯设施不足等问题。这都影响到农民生活环境的改善，造成城乡居民生活环境的断裂。
三、政府城乡财政差别化支出政策的原因分析
(一)城乡非均衡发展战略是导致城乡财政差别化支出的根本原因
长期以来，中国实施城乡非均衡发展战略，形成典型的二元经济。由于财政政策要服从于国家经济发展战略，决定了国家实施财政支出的城乡差别化政策的必然性。建国后，政府根据国情和面临的国际环境实施了优先发展工业特别是重工业的经济赶超型发展战略，农业积累倾斜投资工业，财政投资的重点放在城市，形成突出的城乡差别、工农差别。改革开放至今，虽然家庭联产承包责任制使农村剩余劳动力得以解放出来，但由于工业化建设的重点在城市，中国政府在资源配置上向城市倾斜，大力推动城市和工业经济的高速发展，实施的依旧是城乡非均衡发展、区域非均衡发展战略，其间在财政支农方面对农村建设和农业的投入仍然远低于城市，财政支农占财政总支出比重从1990年后呈现下降趋势，城乡财政支出差距不仅没有缩小，反而有所扩大。受非均衡发展理念的指导，中国财政政策较长时期里表现为“重工业轻农业、重城市轻农村”的差别化支出，即财政大量投入城市，积极发展完善城市的基础设施建设、城市居民的社会保障建设、城市居民教育等，这实际上从财政政策上导致了城乡公共服务的非均等化。所以，中国长期的城乡非均衡发展战略是导致城乡财政差别化支出的根本原因。
(二)财政支出政策决策过程中农民利益诉求难以有效表达是城乡财政差别化支出的主要原因
政府财政支出政策是经济利益的再分配，是不同利益群体的博弈过程。一方面，中国农民由于知识与资本匮乏，参政意识淡薄、参政能力弱，导致政治参与性差；另一方面，农民组织化程度低，且地域分布分散，相互之间缺乏交流，难以形成较为统一的认识，联动效应弱。这造成农民在利益博弈中处于弱势，降低了农民对政府财政支出决策的影响力，最终导致财政城乡差别化支出。
(三)以单一经济发展指标(GDP)为核心的政府官员绩效考核体系是造成政府城乡财政差别化支出的重要原因
由于中国行政考核与官员绩效考核目前仍然缺乏科学化的综合城乡社会、经济、环境可持续发展的相关指标体系，许多地方实行以GDP为核心的干部绩效考核机制，过多强调经济指标，地方政府官员更多关心自己任期内的经济增长指标高低。与工业相比较，农业生产周期长、承受自然风险和市场风险高、投资回报率低；农村教育等公共产品和服务的投入只能在长期内发生作用，短期内无法兑现为经济增长。因此，地方行政官员在短期利益的诱导下，容易将财政资源倾斜投向具有高收益率、见效快的工业和城市，而弱化农村投入，造成城乡财政差别化支出。
(四)县乡政府财权与事权不对称是造成城乡财政差别化支出的直接原因
作为基层政府的县乡政府与“三农”联系最为紧密，对农村财政需求最为了解。但由于中国实行的是单一制结构，财政分配决策权掌握在上级政府手中，导致县乡政府在中央政府的财政资源纵向分配博弈中处于劣势，省级以下政府财权层层上收、基本事权却不断下移，造成县乡政府财权与事权的不对称。尤其是1994年实行分税制财政管理体制以来，由于县域经济发展不平衡，财政供养人员增长过快，财力配置和财政支出责任不对称等原因，中国县乡财政资金缺乏，不少县乡财政甚至背上债务，从而无力加大农村的社会保障、义务教育、基础设施建设等投入。
四、实现城乡财政相对均衡支出，弥补城乡社会断裂的建议
(一)以城乡统筹发展为指导，从根本上实现城乡财政相对均衡支出
要改变城乡社会断裂的现状，必须转换城乡非均衡发展战略，以城乡统筹发展为指导，调整国民收入再分配格局，实行政府财政城乡相对均衡支出政策，加大政府财政对农业、农村社会保障、农村教育和农村基础设施建设的支出，切实发挥财政在“三农”发展中的杠杆作用，最终实现城乡和谐发展。
(二)保障农民在城乡财政分配中的话语权，在政府决策中实现城乡财政相对均衡支出
一方面要提高农民的科学文化素质和参政议政的能力，另一方面要引导、整合农民组织，使其形成较为统一的认识，增强农民组织对财政决策的影响力，保障农民在财政决策执行中的监督权，实现城乡相对均衡支出，最终保障农民与城市居民共享经济发展的成果，消除城乡社会断裂。
(三)建立科学的、体现城乡协调发展内容的政府官员绩效考核体系，促使其在财政执行时实现城乡相对均衡支出
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号，1001-6260(2009)05-0081-05
一、引言及文献回顾
城乡社会断裂，指转型期城乡两极分化严重，城市社会发展水平不断提高，而乡村社会与之差距不断扩大，甚至在社会发展中处于边缘化状态。中国现阶段城乡社会断裂主要表现在以下方面：一是城乡经济的断裂，主要表现在城乡居民收入方面；二是城乡制度方面的断裂，主要表现在城乡社会保障制度方面；三是城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂；四是城乡居民科学文化素质的断裂，主要表现在城乡居民教育方面；五是城乡生活环境的断裂，主要表现在城乡基础设施建设方面。
近年来，国内学者对于城乡社会断裂的研究较多集中于成因方面。孙立平(2003)认为城乡二元结构是造成城乡社会断裂的根本原因。郭强(2004)认为，城乡社会断裂主要是由工业化转型、城市化转型、市场化转型中不合理、不公平的制度和政策所导致的。李长江(2004)认为，城乡差距的出现具有历史、制度和政策层面上的原因，最根本的是中国长期的城乡不公平发展理念和政策没有改变。王德文(2005)认为，城乡差距的本质是资源配置扭曲、收入分配倾斜与部门间技术进步不平衡三者共同作用的结果。白雪瑞(2006)认为，导致城乡差距的根源在于城乡分割管理体制下的城乡二元结构和城乡经济体制改革的不均衡。巩前文(2007)通过实证分析认为农业税收、工农业产品价格剪刀差、支农财政支出、农业基本建设财政支出、农村救济费财政支出和农村存贷款差额等六个因素对城乡收入差距的影响较为显著，因此，在“工业反哺农业”的实施过程中必须注意这些因素的影响，调整支农财政支出的内部结构。汤玉权(2007)认为，城乡财政的二元结构导致中国城乡各项事业的发展极不平衡，呈现为一种“断裂”状态。汪锋(2007)通过对中国各省市的面板数据分析，发现中国的经济体制改革与城乡差距扩大没有联系，而财政和金融等领域的城市化偏向是现阶段城乡差距扩大的主要原因。唐尧(2008)认为，公共产品供给规模不足导致的“拥挤效应”和农村公共产品供给体制缺陷造成农村公共产品供给不足。曾国安(2009)从城市偏向的财政制度方面深入分析，指出要缩小城乡差距必须建立统筹城乡发展的财政制度。另外，也有学者不同意中国城乡社会已出现断裂的说法，权小娟(2007)认为，“城中村”是断裂社会连接带，城乡社会断裂提法过于严重。
城乡社会断裂，从财政学的角度看，实际上是城乡公共服务的非均等。中国是以政府为主导进行社会主义建设的，政府财政支出政策是最能反映政府政策和政府投资的“指向针”。为了能更深刻地揭示城乡社会断裂的财政政策因素，本文通过对中国政府财政城乡差别化支出政策的表现及成因进行分析，寻求政府财政城乡相对均衡支
出的对策，以消除城乡社会断裂。
二、政府城乡差别化财政支出政策的表现及对城乡社会断裂的影响
(一)政府财政在城乡经济发展中的差别化支出，造成城乡居民收入水平的断裂
增加农民收入，是政府财政支农的一个基本目标。王敏(2007)通过对中国1981--2005年财政农业投资与农民纯收入数据研究发现：财政农业投入对农民纯收入增长具有正向促进作用，并且与农民纯收入之间存在一个长期稳定的协调关系，即它们之间存在着动态均衡机制。但政府财政对农村的投入远远低于城市，制约了农民收入的稳定增长。主要表现在：(1)政府财政在农业投入上的不足，满足不了农业发展的要求。20世纪90年代以来，国家财政对农业支出的绝对量从1990年的307.84亿元增加到2006年的3172.97亿元，虽然呈现出不断增长的趋势，但其占财政总支出的比重却一直在一个较低的水平徘徊，1990年到2006年平均维持在7.5％左右的水平，而且整体上呈现下降趋势，从1990年的9.98％下降到2006年的7.85％。在财政支农稳定性方面，中国财政支农增长速度波动较大，财政支农稳定性差，具有相机抉择性，即农业发展的好坏变化在国家财政支农减增之前(雷启振等，2008)。这不仅低于农业GDP占全国GDP的比例，而且也与中国新《农业法》规定不符。(2)政府财政支农资金管理体制不健全，降低了财政支农资金的使用效率。政府在财政支农资金使用上存在财政支农资金投入内部结构不合理，缺乏对财政资金使用的监管与使用绩效的评估，导致财政支农资金被地方政府扣留或挪用，降低了财政支农资金的使用效率。农业收入是农民收入的基础性部分，而政府财政农业投入的不足直接或间接地降低了其对农民收入的增长作用，造成
农业收入对农民收入水平增长的贡献近年来一直维持在一个较低的水平(如图1所示)，在一定程度上导致城乡居民的收入差距断裂。
(二)政府财政在城乡社会保障制度建设上的差别化支出，造成城乡社会保障的断裂
社会保障作为一项基本公共服务，从法理意义上讲，每一位农民都应该与城市居民平等享受。而现实情况是政府社会保障的投入倾斜于城市，农村投入严重不足，城乡社会保障出现断裂。目前，中国城市在政府主导和财政资金大量投入下，已经建立起覆盖较为全面的社会保障体系，如最低生活保障制度，面向企业劳动者的医疗、养老保险制度等。而在农村社会保障体系建设上，政府财政支出不足，造成农村社会保障的范围小、标准低，难以起到社会保障的作用。如图2所示，从1999年到2006年，中国财政投入农村的社会保障总量虽在增加，但其占中国财政社会保障支出的比重自1999年到2006年一直持续在较低水平上，没有超过5％。而且财政投入农村社会保障的资金主要用于农村社会救济，缺少农村养老补贴。据劳动和社会保障事业发展公报显示，1999--2007年中国农村养老保险覆盖率一直在较低水平徘徊，平均约为7.53％。
(三)政府财政在城乡公共卫生、医疗上的差别化支出，造成城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂
公共卫生、医疗是保障居民身体素质的重要条件。中国政府在公共卫生、医疗上的投入倾向于城市，农村投入严重不足，导致城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂。在城乡卫生支出费用上，如图3所示，1990年中国财政卫生费用支出中城市为396亿元，农村为351.4亿元，城乡比为1.13:1，而2006年城市为6581.3亿元，农村为3262亿元，城乡比扩
大为2.02:1。在医疗条件上，据2007年统计显示，农村每千人平均拥有不到一张病床，而城市为2.63张；农村每千人拥有1.06名卫生人员，城市则拥有5.35名以上。而且，大部分农村地区乡镇卫生院人员的职业技术水平低于城市。由于公共卫生供给短缺，医疗价格大幅度攀升，农村不少地方出现因病返贫、因病致贫的现象。
(四)政府财政在城乡教育上的差别化支出，造成城乡居民科学文化素质的断裂
中国政府通过财政投入，已经在城市建立了较为完备的教育体系。相比较而言，政府财政在农村教育投入不足，人均投资少。由于中国农村居民接受教育的质量和范围、平均受教育年限都低于城市，农村劳动力文化素质普遍过低，调查显示，2005年中国农村劳动力文化水平处于初中以下(含初中)占到农村劳动人口的80％以上。这最终导致城乡居民科学文化素质的断裂。如表1显示，1997--2007年，中国农村生均预算内教育经费(预算内公用经费支出和事业费支出)不断增长，但仍低于全国平均水平。虽然国家近年实行了农村地区义务教育免除学杂费的政策，对农村地区教育水平的提高产生深远的影响，但是由于教育人力资本是一个长期积累的过程，不可能在短时期内快速提高农民的受教育水平。同时，政府对职业教育投入不足，办学条件差，导致劳动力技能培训不足，科技素质低，农村劳动力转移就业的竞争力不强。
(五)政府财政在基础设施建设上的城乡差别化支出，造成城乡居民生活环境的断裂
基础设施是提高人民生活水平的重要条件。然而，由于中国长期以来实行的“重城市、轻农村”、“重工业、轻农业”的城乡差别化财政支出政策，各种资源配置倾斜于城市。以城乡全社会固定资产投资为例，由于受到政府财政投入及市场失灵的影响，1996－2007年虽然城乡全社会固定资产投资呈现持续增长，但城市全社会固定资产投资增长速度远远高于农村，考虑到农村人口远多于城市，农村人均全社会固定资产投资远远低于城市人均水平(如图4所示)。城市的道路、公共交通、水电设施及公共娱乐与休闲设施等得到优先发展，为城市市民提供了较为系统、完善的生活环境和基础性生活设施。而农村基础设施建设受到忽视，造成农村地区的道路交通、供电、供水、通讯等基础设施不健全，存在诸如公路质量较差且缺少维护和管理、电压不稳定、供水设施落后、通讯设施不足等问题。这都影响到农民生活环境的改善，造成城乡居民生活环境的断裂。
三、政府城乡财政差别化支出政策的原因分析
(一)城乡非均衡发展战略是导致城乡财政差别化支出的根本原因
长期以来，中国实施城乡非均衡发展战略，形成典型的二元经济。由于财政政策要服从于国家经济发展战略，决定了国家实施财政支出的城乡差别化政策的必然性。建国后，政府根据国情和面临的国际环境实施了优先发展工业特别是重工业的经济赶超型发展战略，农业积累倾斜投资工业，财政投资的重点放在城市，形成突出的城乡差别、工农差别。改革开放至今，虽然家庭联产承包责任制使农村剩余劳动力得以解放出来，但由于工业化建设的重点在城市，中国政府在资源配置上向城市倾斜，大力推动城市和工业经济的高速发展，实施的依旧是城乡非均衡发展、区域非均衡发展战略，其间在财政支农方面对农村建设和农业的投入仍然远低于城市，财政支农占财政总支出比重从1990年后呈现下降趋势，城乡财政支出差距不仅没有缩小，反而有所扩大。受非均衡发展理念的指导，中国财政政策较长时期里表现为“重工业轻农业、重城市轻农村”的差别化支出，即财政大量投入城市，积极发展完善城市的基础设施建设、城市居民的社会保障建设、城市居民教育等，这实际上从财政政策上导致了城乡公共服务的非均等化。所以，中国长期的城乡非均衡发展战略是导致城乡财政差别化支出的根本原因。
(二)财政支出政策决策过程中农民利益诉求难以有效表达是城乡财政差别化支出的主要原因
政府财政支出政策是经济利益的再分配，是不同利益群体的博弈过程。一方面，中国农民由于知识与资本匮乏，参政意识淡薄、参政能力弱，导致政治参与性差；另一方面，农民组织化程度低，且地域分布分散，相互之间缺乏交流，难以形成较为统一的认识，联动效应弱。这造成农民在利益博弈中处于弱势，降低了农民对政府财政支出决策的影响力，最终导致财政城乡差别化支出。
(三)以单一经济发展指标(GDP)为核心的政府官员绩效考核体系是造成政府城乡财政差别化支出的重要原因
由于中国行政考核与官员绩效考核目前仍然缺乏科学化的综合城乡社会、经济、环境可持续发展的相关指标体系，许多地方实行以GDP为核心的干部绩效考核机制，过多强调经济指标，地方政府官员更多关心自己任期内的经济增长指标高低。与工业相比较，农业生产周期长、承受自然风险和市场风险高、投资回报率低；农村教育等公共产品和服务的投入只能在长期内发生作用，短期内无法兑现为经济增长。因此，地方行政官员在短期利益的诱导下，容易将财政资源倾斜投向具有高收益率、见效快的工业和城市，而弱化农村投入，造成城乡财政差别化支出。
(四)县乡政府财权与事权不对称是造成城乡财政差别化支出的直接原因
作为基层政府的县乡政府与“三农”联系最为紧密，对农村财政需求最为了解。但由于中国实行的是单一制结构，财政分配决策权掌握在上级政府手中，导致县乡政府在中央政府的财政资源纵向分配博弈中处于劣势，省级以下政府财权层层上收、基本事权却不断下移，造成县乡政府财权与事权的不对称。尤其是1994年实行分税制财政管理体制以来，由于县域经济发展不平衡，财政供养人员增长过快，财力配置和财政支出责任不对称等原因，中国县乡财政资金缺乏，不少县乡财政甚至背上债务，从而无力加大农村的社会保障、义务教育、基础设施建设等投入。
四、实现城乡财政相对均衡支出，弥补城乡社会断裂的建议
(一)以城乡统筹发展为指导，从根本上实现城乡财政相对均衡支出
要改变城乡社会断裂的现状，必须转换城乡非均衡发展战略，以城乡统筹发展为指导，调整国民收入再分配格局，实行政府财政城乡相对均衡支出政策，加大政府财政对农业、农村社会保障、农村教育和农村基础设施建设的支出，切实发挥财政在“三农”发展中的杠杆作用，最终实现城乡和谐发展。
(二)保障农民在城乡财政分配中的话语权，在政府决策中实现城乡财政相对均衡支出
一方面要提高农民的科学文化素质和参政议政的能力，另一方面要引导、整合农民组织，使其形成较为统一的认识，增强农民组织对财政决策的影响力，保障农民在财政决策执行中的监督权，实现城乡相对均衡支出，最终保障农民与城市居民共享经济发展的成果，消除城乡社会断裂。
(三)建立科学的、体现城乡协调发展内容的政府官员绩效考核体系，促使其在财政执行时实现城乡相对均衡支出
我国城乡体育政策法规演进变迁的主要启示
政治经济社会发展环境决定着城乡体育政策法规的演进变迁恩格斯曾指出：“我们的策略不是凭空臆造的，而是根据经常变化的条件制定的。”这里的条件应该是客观实际，包括社会发展阶段、经济状况、价值追求目标和政府运行机制等【9】。回溯改革开放以来我国城乡体育政策法规的变迁，可以发现，正是国家政治经济文化发展的大背景，规定和制约着城乡体育政策法规的演进与变迁。改革开放初期，国家“战略赶超”的政治背景对体育事业发展有着重大的影响，这在体育政策法规中也有体现，如“本世纪末要普及城乡体育运动，运动技术达到世界第一流水平，拥有现代化的体育设施，建设一支又红又专的体育队伍，成为世界体育强国之一。”可以看出当时政策的文本规定带有浓重的政治功利性，表明了国家尽快实现赶超战略的急切心态。随着我国经济发展步伐的明显加快，从20世纪80年代到90年代再到新世纪初期，城乡经济也发生了天翻地覆的变化。1978-2007年，我国农民人均纯收入由134元提高到4140元，平均每年增长7.1%；农村居民人均生活消费支出由116元提高到3224元，生活水平向全面建设小康社会目标迈进。【7】城乡体育政策从20世纪80年代的“行政村要有简易体育场地”到新世纪“50%以上的街道（乡镇）、社区（行政村）建有体育健身设施。80%以上的城市街道、60%以上的农村乡镇建有体育组织。”不难看出，经济的快速发展决定了城乡体育政策文本规定的演变，同时也为城乡体育的发展奠定了基础。此外，随着我国在国际社会中的地位与影响力的逐步增强，群众体育的国际交流也在不断增多，人们的视野逐渐开拓，健身意识逐步增强，更加关注自身的体育权力，对于与民生息息相关的群众体育寄于更多的诉求。在这样的大背景下，国家城乡体育政策法规的文本规定也在逐步摒弃浓重的政治性与功利性，服务性与民生性成为当前城乡体育政策法规文本规定的逻辑走向。无论是《“十一五”农民体育健身工程建设规划》、《“雪炭工程”实施办法》，还是《全民健身条例》、《全民健身计划（2011-2015）》等，这些政策法规文本中均体现出国家向民众广泛提供公共体育产品和服务，维护人民公共体育权利职能和义务的民生指向。总起来讲，改革开放以来我国城乡体育政策法规的变迁体现着政治经济社会文化的发展，它的变迁历程也是政治经济文化发展历史的一个缩影。国家重要政策法规是城乡体育政策法规制定的依据城乡体育政策法规的制定与出台是要有一定的背景与依据的，而国家的重要政策法规则是城乡体育政策法规制定的重要依据之一。改革开放30年以来，中共中央先后制定了11个关于“三农”问题的“中央一号文件”，特别是新世纪以来的“一号文件”除在农业生产上一以贯之地提出了一套行之有效的政策外，也把改善农民生产生活条件等社会管理和公共服务提到了突出位置，这表明国家除关注农村经济发展外，对农村社会文化事业也越来越重视。体育是农村社会文化事业的组成部分。与此同时，《农村体育工作暂行规定》、《公共文化体育设施条例》、《“雪炭工程”实施办法》、《“十一五”农民体育健身工程建设规划》等与城乡体育发展相关的政策法规先后出台，这些政策法规在内容中清晰地表明了积极发展农村体育的精神，特别是专门针对农村体育发展的《农村体育工作暂行规定》，要求农村体育要纳入当地经济与社会发展整体规划，纳入精神文明建设与小康建设的内容，这在新中国成立以来还是第一次专门以法律法规的形式来保障农村体育工作的开展，其意义不言而喻。为有效遏制日益扩大的地区发展差距，党的十六大和十六届三中全会提出了统筹城乡经济社会发展的要求，十七届三中全会指出了我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。“城乡统筹发展”、“协调发展”逐渐成为各行各业制定政策法规的重要关键词。体育领域从《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出的注重区域体育、城乡体育共同发展，到《全民健身条例》中的促进全民健身事业均衡协调发展，再到《全民健身计划（2011-2015年）》规定的统筹城乡全民健身事业发展，促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身体系。这些有关城乡体育政策法规的内容无不体现着国家重要政策的精神，响应着国家发展战略的号召，因而可以说国家重要政策法规为城乡体育政策法规的制定指明了方向。从政策到法规的转变是提升城乡体育发展地位的关键改革开放以来，国家先后了几十项与城乡体育发展相关的政策，这些政策对城乡体育发展起着重要的指导作用，是城乡体育发展保持正确发展方向的重要保证。但是，从政策学视角看，政策比较注重理论阐述，讲究概括性，原则性强，带有号召性和指导性，很少有具体明确的权利和义务规定，政策的这种特点导致其随意性较大，给执行人以较大的自由理解和裁量的空间【8】。在20世纪80年代，国家的城乡体育发展的政策并不少，但是这阶段的城乡体育发展却远远没有达到政策的相关规定，如1983年《国务院批转国家体委关于进一步开创体育新局面的请示的通知》提到要达到“本世纪末普及城乡体育运动”的目标，显然这一目标到现在仍然还没有达到。法律法规是调整一定社会关系的明确、肯定、普遍的规范的总和。从改革开放到目前为止，国家先后颁布了《中华人民共和国体育法》、《农村体育工作暂行规定》、《公共文化体育设施条例》、《全民健身条例》等法律法规，这些法律法规是长期工作经验的总结，许多是由城乡体育政策发展而来的，具有较强的稳定性，不遇重大情况变化并经过法定程序不得改、废、立。同时，法律法规中关于城乡体育发展的内容大多都是以肯定、明确的规范形式出现的，并且具体规定了相应的权利和义务。从政策到法律法规的变迁，表明了城乡体育发展地位正在逐渐提高，城乡体育发展也必将更为明确化、稳定化、规范化和民主化，城乡人民的体育权利必将得到维护与保障。
