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首先，行政裁决派生于过去的计划经济体制，这使其在现实情况下的合理性受到质疑。建国以后，我们借鉴苏联模式，建立了各种政治、经济、文化管理体制；国家对社会的控制非常严密，市民社会没有生成的空间，大多数事项都首先甚至最终通过行政途径获得调控和解决。这样的理念很自然体现到了国家制定的法律之中，在我国较早期出台的《土地管理法》、《森林法》、《专利法》、《商标法》等法律当中都设置了一些“行政先行处理”程序。行政裁决就是行政干预民事纠纷的重要手段之一，但是，随着我国市场经济的发展，国家和社会日益分离，行政权逐渐退出了一些社会领域，社会及其成员的自利不断丰富和完善。根据“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“调停者”而不是“决定者”。民事主体对于相互之间的法律纠纷不能协商解决的，应当根据民事法律向人民法院提起民事诉讼。然而现在依然有不少法律规定了某些民事纠纷如果与行政管理职权密切相关，公民不能直接提起民事诉讼，而必须经过行政裁决这样的前置程序。但面对变化了的社会现实，人们不禁要问，行政裁决是否还有存在的必要呢？
其次，行政裁决长期缺乏健全的制度性规范。行政裁决面对的是与行政管理密切相关的民事纠纷，这就要求行政裁决机关既要具备专门的行政专业素养，又能保持客观、中立的位置，理性的作出决定。此种要求必须通过建立完善的行政裁决制度予以保障。遗憾的是，目前我国既没有统一的行政裁决法律，也没有在专门的行政领域对行政裁决制度进行具体的规定，而仅仅在一些法律中作了模糊而笼统的规定。如《土地管理法》第16条第一、第二款规定“土地所有权和适用权争议，有当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”，“单位之间的争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”那么究竟行政机关应该如何受理土地权属争议，是否需要成立专门的裁决机构，裁决人员应当具备什么样的资格，裁决应当怎么进行，是否应当听取争议双方的意见，是否需要搜集证据、如何搜集证据，如何确认证据等规范都付阙如。这种严重缺乏具体规则的行政裁决所导致的后果是，既不能保证立案程序的公平性，也不能确保实体处理结果的合法与准确性。由于行政裁决是具体行政行为，根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服的，有权依法向人民法院提起行政诉讼。不少行政机关实施行政裁决不但没有及时消除社会矛盾，使民事纠纷偃旗息鼓，反而引发新的行政纠纷，这种“引火烧身”的结果着实让一些行政机关感到困惑，行政机关裁决民事纠纷究竟是否还有必要呢？
二、服务型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的环境之中，并与之休戚相关。意欲判断行政裁决在当代存在的必要性与合理性，就必须将其置身于我国目前正在积极构建的服务型政府的背景下，服务型政府的功能定位将决定着行政裁决的发展方向。
经过30年的改革开放，我国的市场经济建设取得了举世瞩目的重大进展，社会和经济结构都发生了重大的变化，怎样改革行政管理体制，建设与之相匹配的政府管理模式业已成为关注的焦点问题。2005年总理在十届人大三次会议上作的《政府工作报告》中正式提出建设服务型政府的目标，2007年总书记在党的《十七大报告》中指出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。服务型政府已被确立为我国各级政府及其职能部门为社会经济、文化发展提供更好的公共服务的基本价值目标。在公共行政学上，一种较为学者们普遍接受的观点认为，服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”{3}如此定义服务型政府显然过于抽象与模糊，于是有学者提出服务型政府的基本内涵应当包括以下几点：“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”转变是服务型政府的发展目标：“依法行政”是服务型政府的行为准则：“顾客导向”是服务型政府的服务模式：“违法必究”是服务型政府的问责机制{4}.服务型政府在经济上主要职能是制定公平规则，确保市场经的有效运行，弥补市场之不足，为社会提供市场不能够提供的公共产品和服务；在政治上树立以民为本的治理理念，为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境；在社会问题上，从长远眼光、全局利益出发，协调社会冲突，提供社会福利，确保社会健康发展{5}.
笔者认为，从行政法的视角看，就服务型政府的功能定位而言，首先应当将“服务”作为法的一般原则以指导公权力的行使，将为公民、法人或者其他组织提供良好的公共服务作为其行为的出发点和归宿。为此，当其他的行政理念如秩序价值与服务理念相冲突时，应当以后者为优先考虑。其次，在服务理念或者原则的指引下，应当重构或者调整目前的行政法律体系。有些领域政府权力必须限制，给予行政相对人自由行动的空间，而政府只是通过制定行为规范，间接而消极地进行管理。在有些领域，政府就必须摒弃消极的立场转而积极的通过自己的公权力行为进行直接的干预；但是不论何种立场，服务型政府与以往注重管制的政府形态都有天壤之别，这必然需要在政府行为上破除现有法制的“藩篱”，但脱离法制驾驭的“绝对权力”的任意驰骋无论如何将是一种危险，善良的行为也可能造成对行政相对人权利的伤害，因此，就需要新的行政法驾驭约束。
前述分析不难看出，服务型政府要求当代的公共行政必须具备以下几种行政职能：第一，管制行政职能。传统意义上的管制行政也有称“规制行政”，是旨在通过限制私人的权利、自由，以实现行政目的的行政活动。“例如，交通规制、建筑规制、经济规制等。这些都是通过规制个人及企业的活动，以维持秩序，或者实现防止危险的行政作用。”{6}规制行政经历了从消极的维持社会秩序的警察行政，到当代消极行政兼有为形成良好的自然环境、社会环境，而展开对私人的权利、自由施加制约的积极行政。在市场经济的条件下，政府的公共权力需要从市场和社会适当地退出，但其中又要保留一定的管理职能，为经济活动和公民权利提供可靠的秩序保障。第二，给付行政职能。给付行政是从德国学者福斯多夫（E.Forsthoff）提出的“行政作为给付主体”之概念出发，针对人民生存条件及改善以保障及生存照顾为重心，所为直接之促进或分配之行政{7}.大陆法系国家和地区一般将给付行政细分为提供基础设施之行政、社会行政、促进（助长）行政和资讯行政。强调现代国家的任务就是为行政相对人的生存和发展提供尽可能完善的公共产品和服务。经过多年工业化发展，虽然昔日的“生存照顾”的内涵已经发生了重大的发展，现在的“生存照顾概念强调政府及其它行政主体必须提供各种不同的服务措施，例如建立妥善的公共事业、社会救济、文教事业、社会保险制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到国家最多的服务与最大的照顾。同时也着眼于国家经济之繁荣或衰颓，往往是国家命脉及民生福利所系。故振兴国家之经济，亦是国家行政责无旁贷之任务之一。”{8}规制行政和给付行政是政府的两项基本职能，其比重会随着政府管理领域的变化和行政方式的擅变而发生变迁。不仅如此，在服务型政府的背景下，两者都必须共同遵循一个共同的更高的行政理念，即服务行政。包括规制行政和给付行政在内的公共行政的活动空间、行为理念、行政方式的设置都是为了政府更好地实现履行服务的职能。第三，非权力行政。政府通过行政奖励、行政指导、行政合同等方式与公民、法人或者其他组织形成公法法律关系，挖掘民间的潜能，通过政府与民间的协作，更好的达成行政目标。第四，解纷行政。现代社会利益主体多元化趋势日益明显，从而在社会生活和经济生活中难免发生各种矛盾冲突，这些发生于公民之间或者公民与公权力主体之间的矛盾冲突涉及一些与政府管理有关的专门性问题，纠纷的数量庞大且呈不断上升的趋势，法院已经不能及时处置，这就需要通过赋予政府一定的权限，建立各种行政内部的纠纷解决机制。这就是为何当代法治发达国家和地区不断建立并强化行政裁判所、诉愿委员会等行政裁决机构的缘由。我国的行政裁决制度就是行政系统为公民提供的一种廉价、高效的行政解决纠纷的手段，在服务型政府的背景下，在服务行政的框架内应该有其广阔的发展空间。
三、服务型政府的行政裁决职能
改革开放30年来，以市场经济为取向、以“小政府、大社会”为模式的社会改革，正加快国家与社会的分化和社会主义条件下市民社会形成的步伐。尽管目前国家与市民社会相分离的进程尚未完成，甚至有人认为现在“国家权力已经基本上在微观经济领域退出，经济领域获得了较大的自主性。但在社会领域，政府仍然控制了大部分的社会权力”{9}不过，国家与市民社会的这种二元有机互动架构的不断形成和发展，将进一步改造国家的权力运作模式和促进市民社会走向成熟，并最终为社会主义民主和法治奠定坚实的社会基础。“在社会主义条件下，消除了市民社会与国家的二元对立，因而能最大限度的贯彻国家服从服务于市民社会的’民主契约’精神。”{10}就行政裁决制度而言，其产生之初衷出于公权力对私人权利进行干预、制约，进而达到国家秩序目标的需要；然而现在一方面通过行政改革，国家行政权力为公民让出了相当大的活动空间，另一方面，根据中国的实际情况，行政裁决权在相关的领域被保留，其行为方式和价值理念似乎也随着社会的发展正在发生悄然的改变。
这种变化体现在3个方面：第一，从行政机关垄断行政裁决权到民间组织也可获得裁决权。以民商事仲裁为例，[1]，1994年的《仲裁法》出台之前，公民因民商事纠纷需要有关的行政主管部门进行裁决。但是该法颁布以后，这种裁决权从行政机关剥离出来交由作为民间组织的仲裁委员会实施。根据《仲裁法》的规定，仲裁委员会由具有法定资格的独立的专家组成，通过他们的中立地位和适应专业优势，在保留仲裁权威的同时又适应了的专业特点。第二，行政裁决一般不再具有终局性。现在，尽管在一些行政领域行政裁决制度被保存下来，即一些民间纠纷仍然需要行政机关先行处理，但很多不再是终局决定；公民对行政裁决不服的还可以向人民法院提讼。如修改后的《商标法》和《专利法》都规定了对于商标评审委员会和专利复审委员会的行政裁决结果不服的，可以提讼，而之前上述机构的裁决在法律上属于不可诉的终局行为。这样做的意义在于，一方面发挥了行政机关在解决与行政管理密切相关的民事争议上的专业性优势，尽可能地为法院减少讼累，另一方面又能够防止行政滥权，保证公民的“司法最终救济权”。第三，行政裁决的价值类型发生变迁。从先前的管制型逐渐演变为服务型。从先前的重在通过行政权强制消除争议，演变为注重保护权利人的合法权益，为及时高效地解决民间纠纷提供一种新的方式。笔者认为，如今的行政裁决尽管依然具有管制行政的功能，但其所体现的更为重要的价值在于政府通过利用自身熟悉行政专业事务的优势为社会提供高效的纠纷裁决机制，及时解决纠纷，保障公民的合法权益，鼓励并促进社会的文明进步和经济文化发展。
可以肯定地说，在服务型政府建设的背景下，发展和完善行政裁决制度有重要的现实意义。除了需要保留并发挥现有的行政裁决服务功能外，在服务型政府的架构中，行政裁决应当具有更为广阔的发展空间。在很多私人活动领域产生的民事纠纷，比如业主与开发商、物业管理公司之间的纠纷；顾客与生产者、经营者之间的纠纷；乘客与公交公司、铁路部门、航空公司之间的纠纷等都可以尝试设立并运用行政裁决制度；另外，也可以在一些行政管理方式上尝试进行变革和创新，将原本调整行政审批或者行政许可、行政确认等方式调控的行政事项，转变为通过行政裁决的方式调整。比如物价部门的价格审批制度可以通过采取行政裁决的方式进行。只要建立完善的行政裁决的程序制度，其实施效果应该比行政审批制度更好，更能保证价格管理方面做到公正、合理。不妨对英国的行政裁判制度作有益的制度借鉴。英国的行政裁判所制度引起我们的关注由来已久，但是以前我们常常是作为行政复议的参照物而去考察它，忽视了英国的行政裁判所的决定还可以包括类似我国行政法上的行政裁决行为。王名扬先生认为，“英国的行政裁判所不仅受理行政机关和公民之间的争端，有些行政裁判所还受理公民之间的争端，这是因为公民之间的某些争端和社会政策密切联系。”{11}由于兼有这两种行为，所有英国的行政裁判所无论在数量上还是在受理案件的管辖范围上都是大的。按照王名扬先生1980年代的统计，英国当时的行政裁判所中受行政裁判所和调查法支配的就有50多种，数目超过2000多个{12}，如果再算上不受该法调整的其他行政裁判所，其规模极为庞大。这些行政裁判所受理行政管理密切相关的民间纠纷，保证社会的稳定发展，保护公民的合法权益，减轻普通法院的诉讼压力发挥关键性的作用。
四、行政裁决制度的规范化发展
学者们就行政裁决制度本身如何完善提出了很多有益的建议和意见。学者郭永长和杨素华认为，行政主体的行政裁决权只能由法律明确授权；行政裁决应坚持行政合法性原则、行政合理性原则、回避原则、行政调解原则、立裁分离、裁执分离原则、经济效率原则；应当确定行政裁决事项的主管或管辖机关和建立专门的行政裁决机构；行政裁决程序应当法律化；应当建立行政裁决的行政附带民事复议制度、行政附带民事诉讼制度、对选择复议或诉讼由当事人选择，对复议决定不服的还可以提讼；应当加强国际性行政裁决的立法{12}.吴汉全先生认为，应当规范行政裁决机构、行政裁决人员的职权；行政裁决程序应当公开化；行政裁决过程应当透明化{13}.学者周佑勇、尹建国认为，应当建立重建独立的层阶式行政裁决机构体系；加强裁决人员专业化建设与强化独立性保障措施；完善听证、回避、职能分离与公开等基本的行政裁决程序制度；构建完备的行政裁决程序制度；改进行政裁决的司法审查制度{14}.上述学者对构建和完善我国的行政裁决制度提出的意见和建议其中不少无疑是建设性的，对于以后我们制定专门的行政裁决法律制度具有重要的理论参考价值。重复设计行政裁决法律体系并非本文的旨趣，然而一些有关行政裁决的基础性问题的讨论对规范我国的行政裁决制度可能更具有关键性的影响。
第一，行政裁决内涵的拓展。目前的行政法教科书一般都将行政裁决的领域限定在于权属纠纷、侵权纠纷、损害赔偿纠纷三大类[2].笔者认为，这种界定过于模糊和狭隘。除上述3类纠纷外，其实还可以将民商事仲裁和行政仲裁纳入行政裁决的范畴。1994年《仲裁法》出台之前，民商事纠纷和其他法律纠纷都由行政主管部门仲裁，该法颁布实施以后，我国的仲裁制度发生了重大变化。根据该法规定，《仲裁法》调整范围是“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”，“婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；依法应当由行政机关处理的行政争议”不能申请仲裁。继而在地级市以上设立了相应的的仲裁委员会，对上述民商事纠纷实施仲裁。人们习，惯性通过对仲裁委员会民间性法律身份的判断，将《仲裁法》所规定的仲裁称为“民间仲裁”。将其他仍然由行政机关实施的仲裁，如劳动争议仲裁，称为“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括两大类，即行政系统外部的行政仲裁和行政系统内部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是劳动争议仲裁，根据《劳动法》、《劳动争议仲裁条例》以及新近出台的《劳动争议调解仲裁法》的规定，对于企业和工人之间产生的劳动争议，由劳动行政部门组成专门的劳动争议仲裁委员会实施仲裁。目前类似这样的行政仲裁正在不断的增加，如竞技体育领域正尝试建立体育仲裁制度。内部行政仲裁是行政系统以及具有公共管理职能的事业组织内部建立的，针对公务人员与所在的行政机关或者事业组织之间的法律纠纷实施的仲裁活动。如2006年实施的《公务员法》规定，聘任制公务员与所在行政机关之间发生人事纠纷的，公务员可以向有关部门提起行政仲裁请求。
在理论和实务上，仲裁有民间仲裁和行政仲裁之说，前者适用《仲裁法》，后者依据其他单行的法律、法规规章。两者在法律性质上究竟是否存有重大区别呢？他们针对的都是民事纠纷（民间仲裁针对的是民事主体之间的民商事纠纷，行政仲裁针对的是公民与其单位之间的民事纠纷）；两者都是由仲裁机构居于中立者的地位实施仲裁。所不同者只在于民间仲裁由仲裁委员会实施，行政仲裁由行政机关（一般是行政机关内部成立的临时性仲裁组织）实施。按《仲裁法》规定设立的仲裁委员会实施民商事仲裁，就该仲裁的法律性质而言，它是民间机构经过法律的授权实施的仲裁行为。从行政法理上分析，其组织的法律性质属于法律法规授权组织，属行政主体的范畴。既然仲裁委员会是行政主体，其实施的仲裁与行政机关实施的仲裁并无实质性的区别，应当就是行政仲裁。而行政仲裁在实施主体、行为对象等关键要素方面又与行政裁决无异；由此，将民商事仲裁和行政仲裁纳入行政裁决的范畴就变得顺理成章了。
第二，行政裁决是否应当“司法化”或者一裁终局。针对有些行政裁决机关担心成为行政诉讼被告，理论与实务界就有了一种主张将行政裁决司法化或者一裁终局的思潮，认为裁决的司法化或者终局性可以使行政裁决机关放心决断而不必因裁决而成为被告。如果行政裁决是司法行为，公民对其不服向法院提出民事上诉。在近年出台一些法律中就有公民对行政裁决结果不服的可以向人民法院提起民事诉讼的规定。如《劳动法》就规定，公民对劳动争议仲裁委员会的裁决不服的，依法可以提起民事诉讼。《仲裁法》规定公民对仲裁委员会的仲裁决定不服，除仲裁决定存在法定的违法情形可以申请人民法院撤销外，不能就仲裁决定提讼。这样的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁决在行政法上是行政机关实施的职权行为，是具体行政行为的种类之一，那么法律强制规定公民只能提起民事诉讼或者禁止诉讼都是没有理由的。
对于这个问题，英国和美国行政界和法学界作过广泛的讨论。行政界认为行政裁判所应当是行政机构的一部分，帮助完成行政任务，应受行政机关控制。法学界包括弗兰克斯委员会的成员则认为，行政裁判所应当成为司法机构的一部分，应按司法审判规则运作。从本质上看，行政裁判所是按议会旨意设立的审判机构，不是行政机构的一部分，当然也不能等同于法院{11}139.因此，这种主张并没有被议会所接受。在2006年议会的《裁判所、法院和调查法》中，依然将裁判所确定为行政机构。美国联邦最高法院认为，行政裁决是行政机关最为中立的第三方，利用其行政管理的专业知识对行政职务或者行政以及其他的正义作出的最后决定。1946年《联邦行政程序法》规定，行政裁决是行政机关除制定法规以外所作出的最后决定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、确认的形式（包括批准许可证在内）。由此可以认为，美国《联邦行政程序法》所指的行政裁决是指行政机关作出能够影响当事人的权利和义务的一切具体决定的行为{15}.英国和美国都倾向于将行政裁决确定为行政行为更有利于其功能的发挥。事实上，人们期望的通过行政裁决的“司法化”解决其裁决的公正性问题，完全可以通过在传统的层级行政体系之外建立相对独立的行政机构来实现。现代国家所担负的任务不再只是典型的治安、外交、国防事务，因此“典型的、层级制的行政组织，就不能完全应付行政任务的需要，而必须发展出一些摆脱层级制行政体系的组织形态。”德国学者FridoWagner就认为“假使行政组织所从事的工作具有’不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的话，就有可能赋予其某种组织上的独立性。”{16}从目前我国的法治与社会发展的现状看，将行政裁决机构从层级制行政系统独立出来成为相对独立的行政裁决机构，更利于该制度的发展及其功能的更好发挥。
第三，行政裁决的理念转换。学者们提出的从实体法和程序法的角度规范行政裁决的设想固然有一定参考价值，但笔者认为，规范我国的行政裁决制度时还要考虑，或者更重要的应当考虑有关的理念问题。行政裁决的称谓首先给人的一种感觉是：行政机关对民事纠纷的裁决是一种行政机关的单方决定行为，其中立性特点比较单薄，而管制行政的色彩较浓。这种理念体现到行政裁决实践中，就表现为行政裁决人员缺少中立者意识和程序、证据观念，从而在行政裁决时随意作出裁决决定。笔者建议，可以进行适当的法概念转换，将“行政裁决”改称为“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁决机关及其人员养成公正裁判意识；并认识到自己应当居中裁判案件；严格依照法定程序和法定的证据规则裁判；调查事实，适用法律做出准确的决定，而不再将行政裁决行为等同于一般的行政职权行为。
综上所述，建立行政裁决制度在我国服务型政府框架下不仅必要，而且它有着非常广阔的活动空间，在很多领域可以广泛地建立起行政裁决制度。当然，行政裁决功能的真正发挥还有赖于我们对一些基础性问题的正确认识并予以制度规范。
注释：
[1]《仲裁法》规定的民商事仲裁本身是否属于行政裁决，是一个可以单独讨论的问题。从公法理论分析，民间组织经过法律法规的授权可以成为行政主体，依法实施相应的行政权力。仲裁委员会对相应的民商事法律纠纷进行裁决，尽管争议的双方有很多选择权，但是由于裁决本身具有强制性特征，在法律上应当认定其属于行政裁决行为。
[2]这是目前我国行政法学界的通说，（张正钊．行政法与行政诉讼法[M]．中国人民大学出版社，2004:172；姜明安．行政法与行政诉讼法，北京大学出版社，高等教育出版社，2005.）
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{14}周佑勇、尹建国我国行政裁决制度的改革与完善[J]．法治论丛，2006，（5）:35-39.
行政诉讼裁决是指人民法院根据事实,依据有关法律、法规或参照有关规章的规定,对行政争议作出的司法裁判。行政诉讼裁决主要包括行政裁定、行政判决。
2、行政诉讼裁决的法律依据
人民法院对被诉行政行为进行裁决,必须适用程序法和实体法两个方面的法律依据。程序法解决怎样进行裁决的程序问题;实体法解决怎样处理实体权利、义务的问题。
(1)行政诉讼裁决的程序法依据。人民法院在行政诉讼过程中,对被诉具体行政行为进行裁决,因而其程序必须适用我国行政诉讼法,此外在有关审判组织、送达、开庭、委托执行等问题的解决上,也适用人民法院组织法、民事诉讼法以及其他单行法律、法规规定的程序
(2)行政诉讼裁决的实体法依据。实体法依据主要有:①法律;②行政法规;③地方性法规;④自治条例和单行条例;⑤参照适用的规章。
3、行政判决
行政判决是指人民法院在行政诉讼中,为解决具体的行政争议,就实体问题所作的判决。根据我国行政诉讼法的规定,人民法院经过审理,就不同情况可以作出如下判决:
(1)判决维持。人民法院经过审理后,认为具体行政行为的证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序,就应判决维持具体行政行为。
(2)判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。人民法院经过审理后,认为有下列情况之一的,可以作此类判决:①主要证据不足;②适用法律、法规错误;③违反法定程序;④超越职权;⑤滥用职权。
(3)判决被告限期履行法定职责。被告行政机关不履行或者拖延履行法定职责的,人民法院可判决其在一定期限内履行。
(4)判决变更行政处罚。此类判决只适用显失公正的行政处罚。
4、行政裁定
行政裁定是人民法院在审理行政诉讼案件中,为解决程序问题所作出的裁定。
行政裁定适用的范围是:不予受理;驳回起诉;管辖异议;终结诉讼;中止诉讼;移送或者指定管辖;诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请;财产保全;先行给付;准予或不准予撤诉;补正判决书的笔误;中止或者终结执行;提审、指令再审或者发回重审;准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为;其他需要裁定的事项。
5.上诉案件的判决与裁定
根据我国行政诉讼法的规定,二审人民法院对上诉案件经过审理,可分别情况,作出以下裁判:
(1)维持原判。二审人民法院认为原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决驳回上诉,维持原判。
(2)依法改判。二审人民法院如果认为原判决认定事实清楚,只是适用法律、法规有误,可直接改判;如果认为原判决认定事实不清、证据不足或者违反法定程序可能影响案件正确判决,也可在查清事实后改判。
正当程序原则源自古老的英国自然法，即所谓自然正义。在英国普通法上，自然正义包括两个最基本的程序规则：（一）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利，即陈述申辩规则或听取意见规则。（二）任何人或团体不能作为自己案件的法官，即回避规则。这是一种最低限度的正义。它之所以表现为程序，则是因为正义不仅仅要真正存在而且要让人相信它存在。相对于实质内容而言，程序是一种可以让人看得见的形式。
有关自然正义的回避规则的案例很多。英国曾经有一个警官被利物浦警察局长开除了，所提出的抗议和上诉被监察委员会驳回。但该警官所在的警察局长是委员会的成员之一，参与了表决。法院对此宣告，警察局长预先已有成见，事实上还是被上诉人，却参与监察委员会的表决，有违自然正义，因而被判无效。
有关自然正义的听取意见规则的案例也很多。英国的库帕诉望兹沃思工程局案中，依法律规定，任何人不提前7天告知地方工程局且不得在伦敦建造房屋，否则工程局可以拆除。有人未告知，就在望兹沃思开始营造房屋。当房屋建到二层时，工程局派人深夜予以拆除。建房人以工程局拆除前未征询他的意见因而无权拆房为由，要求赔偿获得胜诉。
二、正当程序原则的中国实践
正当程序传入我国以后，在司法中得到了充分实践，并逐渐形成了长效性作用机制。以最高人民法院指导案例、《最高人民法院公报》公布的案例、最高人民法院行政审判庭编辑的参考案例这些反映最高人民法院司法态度的典型案例为素材库，笔者遴选出涉及正当程序的判例，并归纳为以下作用机制。
（一）保障相对人陈述权机制
保障相对人陈述权机制是正当程序原则的应有之义。陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案的裁判摘要指出：“房屋拆迁过程中，被拆迁人、房屋承租人对于被拆房屋评估报告有异议的，有权申请复估。因此，基于正当程序原理，为保护被拆迁人、房屋承租人对被拆房屋评估报告依法申请复估的权利，拆迁人应将被拆房屋评估报告及时送达被拆迁人、房屋承租人。房屋拆迁行政裁决机关在裁决过程中，也应当对被拆房屋评估报告是否送达被拆迁人、房屋承租人的问题予以查明，并确保在裁决作出之前将评估报告送达被拆迁人、房屋承租人。房屋拆迁行政裁决机关未查明该问题即作出房屋拆迁行政裁决，且不能举证证明被拆房屋评估报告已经送达被拆迁人、房屋承租人的，所作房屋拆迁行政裁决属认定事实不清、主要证据不足，且违反法定程序。被拆迁人、房屋承租人诉至人民法院请求撤销该裁决的，人民法院应予支持。”该案二审裁判认为，“拆迁过程中，基于正当程序原理，为保护被拆迁人、房屋承租人的合法权益，被拆房屋的评估报告应当送达被拆迁人、房屋承租人，以保障被拆迁人、房屋承租人及时了解被拆房屋的评估结果，对于评估结果有异议的及时提出意见、申请复估。”《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第53条第2款规定：“拆迁当事人对评估结果有争议的，一方当事人可以向上海市房地产估价师协会组织的房屋拆迁估价专家委员会申请鉴定。拆迁当事人在收到评估报告后的15日内未申请鉴定的，以评估结果作为裁决依据；申请鉴定的，以鉴定结果作为裁决依据。”这说明该案中上海市政府规章已规定房屋拆迁当事人对被拆房屋评估报告具有申请复估的权利，裁判摘要基于正当程序所要求的将评估报告送达房屋拆迁当事人旨在保障相对人的陈述权。
（二）解释不确定法律概念机制
法律语言无法达到符号语言的精确度，它总是需要解释。解释不确定法律概念机制是指通过对涉及程序的不确定法律概念的解释，保障行政相对人以及利害关系人的陈述申辩权。彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案、临清市鲁信面粉有限公司诉山东省人民政府行政复议决定案均涉及行政复议案件中利害关系人的陈述权，而法院对系争行为的法律依据中不确定法律概念“可以”的解释是由“正当程序”这一标准确立的。彭淑华案裁判要旨指出：“行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响行政复议决定的，应当按照正当程序原则的要求，采取适当方式通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未通知利害关系人参加行政复议，直接作出对利害关系人不利影响的行政复议决定的，构成违反法定程序，依法应当撤销。”鲁信案确立裁判要旨的理由书指出：“行政复议法立法上‘可以’的规定，是赋予其他利害关系人作为第三人参加行政复议的选择权，而不是赋予复议机关是否允许其作为第三人的选择权，即行政复议第三人参加行政复议，是其一项法定权利；对行政复议机关来说，是其一项法定义务……从这个意义上讲，这里的‘可以’对行政复议机关来讲，宜作为‘应当’来解释。”从字义上看，《行政复议法》第10条第3款及其实施条例第9条第1款并未强制规定复议机关通知利害关系人参加行政复议。但是，只有通知利害关系人参加复议，才能实现最低限度的正义。于是，正当程序成为解释不确定法律概念的标准。
（三）行政程序的裁量限缩机制
行政程序的裁量限缩机制，是指法律未规定的程序属于行政裁量权范围，但法无明文规定的正当程序却为行政裁量设定了最低限度正义。正当程序的裁量限缩机制包括形成体系解释机制和弥补法律漏洞或缺陷机制。
1、形成体系解释机制
赵博诉平邑县人民政府土地行政复议案中，正当程序成为体系解释的一项解释标准。该案裁判要旨指出：“虽然《行政许可法》未就撤销行政许可应当遵循的程序作出具体规定，但根据《行政许可法》第五条和第七条的原则规定，撤销行政许可应给予相对人陈述和申辩的机会，否则，即构成程序违法。”每一段法律上的文句，都紧密交织在法体系中，构成一个有意义的整体关系。法律经常由不完全的法条所构成，它们与其他条文结合才构成一个完全的法条，或相互结合成一个体系。该案在系争行为所依据的法律总则对正当程序作了原则性规定，应当视为贯穿于分则的所有条款。
2、弥补法律漏洞或缺陷机制
行政诉讼附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时，根据原告请求，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。它有如下特点：
1、附带民事诉讼的原告是经过行政机关依法裁决的民事争议的双方当事人中的任何一方。如：甲与乙对某幢房屋所有权发生争议，行政机关依法对甲、乙之间的房屋权属争议作出行政裁决，其提起附带民事诉讼的原告可以是甲，也可以是乙。实践中，对民事争议的双方当事人之外的第三人如果认为行政裁决侵犯了其民事权益，是否有权提起附带民事诉讼，有一定的争议，有的认为有权，有的认为无权。笔者认为，该第三人有权提起附带民事诉讼，理由一是《解释》规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼；二是可以高效率地解决当事人之间的民事争议，节约诉讼成本，避免资源浪费，稳定法律关系。
2、附带民事诉讼的被告，不能是行政诉讼中的被告。如上例中，甲或乙无论谁是附带民事诉讼的原告，都只能以对方为被告，而不能以实施行政裁决行为的行政机关为被告。
3、附带民事诉讼的原告可以提出民事损害赔偿的请求，也可以提出解决民事权益之争的请求。如上例中甲或乙向法院提起附带民事诉讼，可以提出重新确认房屋权属的请求。
4、附带民事诉讼的原告提出的民事请求，应当是经过行政裁决的民事权利义务之争，对未经裁决的，不得提出附带民事诉讼或一并审理的请求。
5、行政侵权赔偿诉讼不是附带民事诉讼。
二、行政诉讼附带民事诉讼的条件
1、行政诉讼案件的成立，是附带民事诉讼的前提条件。按照《解释》规定的意思，只有被诉的行政裁决行为违法被法院确认的情况下，民事争议的当事人才可以请求一并审理，这就要求，附带的民事诉讼应当在行政诉讼程序完成后进行，并且以被诉行政行为（行政裁决）违法为其启动的条件。
2、行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其行政裁决不服；另一方面引起了新的民事纠纷或对业已存在的民事纠纷发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。
3、两个分属不同诉讼系列的诉讼请求之间具有内在联系性。
4、有关联的民事诉讼请求须在行政诉讼过程中提出。即可以在提起行政诉讼的同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。
三、行政诉讼附带民事诉讼的范围
行政诉讼附带民事诉讼的范围，应包括下列几方面：
1、当事人不服行政机关对其与他人之间的权属纠纷所作的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新确定权属的。
2、当事人不服行政机关对其与他人有关损害赔偿作出的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新对损害赔偿问题进行处理的。
3、当事人认为行政机关对他人作出的行政行为损害了自己的民事权益，在对该行政行为的行政诉讼中，可以提起附带民事诉讼。
四、行政诉讼附带民事诉讼的审理
由于法律及相关的司法解释对行政诉讼附带民事诉讼的审理程序未作明确规定，实践中对该类案件的审理操作不一，笔者认为审理该类案件时应注意以下几点：
1、行政诉讼附带民事诉讼的提起，必须既符合行政诉讼的条件，又符合民事诉讼的条件，同时必须符合行政诉讼附带民事诉讼的条件。
行政诉讼附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时，根据原告请求，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。它有如下特点：
1、附带民事诉讼的原告是经过行政机关依法裁决的民事争议的双方当事人中的任何一方。如：甲与乙对某幢房屋所有权发生争议，行政机关依法对甲、乙之间的房屋权属争议作出行政裁决，其提起附带民事诉讼的原告可以是甲，也可以是乙。实践中，对民事争议的双方当事人之外的第三人如果认为行政裁决侵犯了其民事权益，是否有权提起附带民事诉讼，有一定的争议，有的认为有权，有的认为无权。笔者认为，该第三人有权提起附带民事诉讼，理由一是《解释》规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼；二是可以高效率地解决当事人之间的民事争议，节约诉讼成本，避免资源浪费，稳定法律关系。
2、附带民事诉讼的被告，不能是行政诉讼中的被告。如上例中，甲或乙无论谁是附带民事诉讼的原告，都只能以对方为被告，而不能以实施行政裁决行为的行政机关为被告。
3、附带民事诉讼的原告可以提出民事损害赔偿的请求，也可以提出解决民事权益之争的请求。如上例中甲或乙向法院提起附带民事诉讼，可以提出重新确认房屋权属的请求。
4、附带民事诉讼的原告提出的民事请求，应当是经过行政裁决的民事权利义务之争，对未经裁决的，不得提出附带民事诉讼或一并审理的请求。
5、行政侵权赔偿诉讼不是附带民事诉讼。
二、行政诉讼附带民事诉讼的条件
1、行政诉讼案件的成立，是附带民事诉讼的前提条件。按照《解释》规定的意思，只有被诉的行政裁决行为违法被法院确认的情况下，民事争议的当事人才可以请求一并审理，这就要求，附带的民事诉讼应当在行政诉讼程序完成后进行，并且以被诉行政行为（行政裁决）违法为其启动的条件。
2、行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其行政裁决不服；另一方面引起了新的民事纠纷或对业已存在的民事纠纷发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。
3、两个分属不同诉讼系列的诉讼请求之间具有内在联系性。
4、有关联的民事诉讼请求须在行政诉讼过程中提出。即可以在提起行政诉讼的同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。
三、行政诉讼附带民事诉讼的范围
行政诉讼附带民事诉讼的范围，应包括下列几方面：
1、当事人不服行政机关对其与他人之间的权属纠纷所作的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新确定权属的。
2、当事人不服行政机关对其与他人有关损害赔偿作出的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新对损害赔偿问题进行处理的。
3、当事人认为行政机关对他人作出的行政行为损害了自己的民事权益，在对该行政行为的行政诉讼中，可以提起附带民事诉讼。
四、行政诉讼附带民事诉讼的审理
由于法律及相关的司法解释对行政诉讼附带民事诉讼的审理程序未作明确规定，实践中对该类案件的审理操作不一，笔者认为审理该类案件时应注意以下几点：
1、行政诉讼附带民事诉讼的提起，必须既符合行政诉讼的起诉条件，又符合民事诉讼的起诉条件，同时必须符合行政诉讼附带民事诉讼的条件。
在新《行政诉讼法》实施后不久，最高人民法院于2015年4月紧接着颁布了《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称2015年《司法解释》)。2015年《司法解释》一共只有27个条文，其中就复议机关作共同被告的规定就有5个条文(第6条到第10条)。这进一步反应出新《行政诉讼法》所创设的复议机关作共同被告制度给司法实践带来的新问题。如当复议维持时，复议机关和原机关作共同被告时法院的审理对象是原行政行为还是复议决定，还是原行政行为和复议决定所形成的共同违法效果。另外，有学者还发现，复议机关作共同被告这一制度导致实践中出现了一系列不协调，如复议机关乏于应诉而耽误了本职工作、与相关的制度比如管辖制度、行政首长出庭应诉制度、共同被告制度不能很好衔接等等，从而否定这一制度的创设。在现代语境下，评价一个制度的好与坏，不应只关心该制度能否对现实问题作出回应，还应当看该制度是否具有理论上的自洽性。从上文的阐述可见，复议机关作共同被告具有迫切的现实需求，那么该制度是否具有或符合诉讼法理要求呢?为此，我们有必要回到理论的层面来思考这一制度，实现其创设的证成，缓解因其创设而给司法实践所带来的阵痛感，肯定这一制度所应有的价值。
二、程序标的概述
在诉讼法上，标的一词通常有两层含义：一是法院审理和裁判的对象，学理界通常称为诉讼标的、实质意义上的诉讼标的;二是诉讼中当事人权利与义务指向的对象，学理界通常称为标的物、程序标的或非实质意义上的诉讼标的。在行政诉讼中强调标的这两个层面的含义区分，具有非常重要的意义。
(一)理论上标的含义的混淆
然而，我国理论界在讨论某个问题时常常将两者不加以区分。如有些学者所言，复议机关作被告的支持者大多是从促进行政复议机关责任心的角度来论证，而非从理论上进行论证。这乃是因为复议机关作被告在理论上面临着一个最大障碍即：诉讼标的的确定问题。也就是说，如果在行政诉讼中将被告确定为复议机关，则此时人民法院的审理和裁判只能就复议机关的复议决定而进行，即将复议决定作为诉讼标的。由于复议维持决定是基于原行政行为而作出的，因此判断复议决定是否合法，首先必须对原行政行为进行审查，如原行政行为合法，则复议维持决定合法;如原行政决定违法，则复议维持决定违法。可见，对维持类案件，法院实际审理对象对原行政行为，即将原行政行为作为诉讼标的。从而出现了名义上的诉讼标的与实质上的诉讼标的两个事物，这种转变并不是在当事人的推动下进行，因而有违司法被动性原则。从张闯先生的论证可知，使其陷入困境的原因在于混淆了行政诉讼法中标的的两层含义，即诉讼标的和程序标的内涵。当原告就维持复议决定不服，提起行政诉讼时，此时复议维持决定仅仅是原告在诉讼中所攻击的对象(程序标的)，而非法院审理的对象(诉讼标的)。经过复议的案件可存在数个可争执的程序标的，即原告在起诉时所针对的行为是经过复议决定修正后的原行政行为，并非仅仅是复议机关或原行政行为机关所作出的一个单独的行政行为。为此，法院当然可对原行政行为进行审查。
又如赵大光、李广宇、龙菲著《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》中也将法院审理和裁判的对象(诉讼标的)视为德日行政诉讼法中诉讼对象(程序标的)，并试图通过借助于德国的统一性原则和台湾的原处分主义来理解新《行政诉讼法》和2015年《司法解释》中关于复议机关作共同被告案件中法院的审查对象。正是因为程序标的和诉讼标的之间的关系密切，此篇文章中对德国和台湾地区在讨论程序标的时所适用的理论借鉴明晰了我国司法实践中的困惑。但是，这种对于理论的误借，并没有为我国复议机关作共同被告的问题提供正当理由。由此可见，程序标的和诉讼标的两者之间的混淆和误用导致在讨论复议机关作共同被告制度时常常陷入困境。为此，在行政诉讼中，讨论程序标的的内涵以及与诉讼标的区分具有特别重要的理论意义。程序标的在民事诉讼中因程序启动后较为明确，在实践中的问题并不突出，不具讨论的意义;但是在行政诉讼中，程序标是涉及到司法权对行政权介入的范围，涉及确定适格被告的问题等，在程序标的方面必须遵循法定主义原则。从程序标的视角来看复议机关作共同被告背后的理论，首先需对程序标的内涵有个清晰的把握。
(二)正解程序标的
行政诉讼程序标的是指何种事务属于可据以提起行政诉讼或原告在行政诉讼中所要攻击的对象。蔡志方老师在《论行政诉讼之程序标的》一文中对行政诉讼程序标的的概念进行了界定，所谓行政诉讼程序标的，就行政诉讼制度本身而言，系指行政诉讼所欲纠正之对象或据以提供救济的原因基础，同时亦系界定行政诉讼范围的根本因素。为了更好的理解这一概念，他将行政诉讼的过程比喻成射箭，而程序标的则相当于靶心，无的放矢的行为在行政诉讼中是不被允许的。
想要有个正确理解一个概念，除掌握其内涵外，关键还在于将其与相关概念进行区分。如上述所述，我国理论界常常混淆程序标的和诉讼标的两个概念。陈清秀老师更是进一步揭示了程序标的与诉讼标的之间的密切联系，认为涉及行政处分之诉讼中，行政处分作为程序标的乃是行政程序形成的基础，其不仅作为诉之要求的一部分，亦为诉讼标的的一部分。在一个诉状中可以包含数个可争执的行政处分，行政法院在从事事后审查时，不得脱离系争行政处分之拘束所表示的范围。倘若程序标的消失，原则上亦同时失去法律争讼之基础，即丧失诉讼标的。虽然程序标的与诉讼标的之间关系密切，但是，两个概念毕竟不同，前者作为诉讼程序之形成标的，后者乃法院审理和裁判的实体标的。马立群老师的博士论文，在借鉴台湾学者林隆志观点的基础上，结合我国行政诉讼法实践，将程序标的和诉讼标的两者之间的区别归纳为三个方面：首先，程序标的属于诉讼对象，即原告起诉时所要针对或攻击的对象，诉讼标的为审判对象，即原告向法院请求裁判的具体内容;其次，程序标的受程序法定原则支配，即其受到立法规定的严格制约，而诉讼标的受处分原则支配，原告在诉讼中对于诉讼标的内容和范围享有自由处分权;最后，两者在诉讼中的功能不同，程序标的是受案范围的概念性工具，而诉讼标的则在于确定法院审理和裁判的范围，从而区分此诉与彼诉，确定裁判的效力范围。通过对程序标的与诉讼标的之间的关系分析，可以发现导致两者之间经常发生混淆的原因，在于过多把握了两者之间的联系，而忽略了两者之间的区别。亦即，一味强调两者之间的依赖性而忽略两者之间的独立性。
三、域外程序标的之确定标准
对于经过复议的案件，在之后的行政诉讼中，程序标的(诉讼对象)如何确定，在理论上有两种学说，一种是原处分主义，一种是裁决主义。所谓原处分主义，系指原告对于行政处分不服者，应就行政处分提起撤销诉讼，不得就诉愿决定提起撤销诉讼;原处分的违法，仅可以在原处分之撤销诉讼中主张，不得于裁决之撤销诉讼中主张。所谓裁决主义，则不得就原处分提起诉讼，仅得就裁决提起诉讼。亦即在撤销诉讼，采用以原处分为诉讼对象之制度者，称为原处分主义;采用以裁决为诉讼对象之制度者，称为裁决主义。在赵大光、李广宇、龙菲著《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》一文中所借鉴的德国的统一性原则和台湾的原处分主义，是源于对经过复议的案件，在之后的行政诉讼中，就程序标的(诉讼对象)的确定问题产生争议之时，立法上如何作出选择，并非是用来确定诉讼标的的理论。为了正确理解该理论的产生和适用，我们有必要对域外相关理论进行简单介绍。
(一)德国立法例
德国行政法院法第79条规定：1.撤诉诉讼的对象为：(1)经复议决定所形成之原行政处分。(2)产生第一次不利益之救济决定或复议决定。2.复议决定对于原行政处分增加独立之不利益者，该增加部分亦得单独为撤销诉讼之对象。复议决定违反重大之程序规定，视为增加之不利益。从本条的规定可知，在撤销诉讼中，德国行政法院原则上采用原处分主义。但值得注意的是，此时的原行政行为是具有复议决定形态的原行政行为，换言之是经过复议决定修正后的原行政行为。但在例外情况下，亦有以复议决定为程序标的(诉讼对象)的情况，从上述条文可知，分为两种情况：其一，复议决定产生第一次不利益，所谓第一次不利益是指，当事人完全未因原处分而受到不利益，不利益后果是由复议决定所引起的;其二，复议决定增加独立之不利益，所谓增加独立之不利益是指因原处分中已含有不利益，因复议决定再增加另一独立之不利益。如复议决定是比原处分更不利的决定。本条第2款第2句话将复议决定违反重大程序规定视为增加独立之不利益，可将复议决定单独作为程序标的(诉讼对象)。综上，在德国对于经过复议的案件，原则上以原处分为程序标的。
(二)日本立法例
日本行政事件诉讼法第10条第2项规定：可以提起处分撤销之诉，也可以提起对该处分的审查请求予以驳回的裁决撤销之诉，于裁决撤销之诉中，不得以处分违法为理由请求撤销。对于本条之规定，日本学界理解为是为了限制裁决撤销诉讼，即在裁决撤销诉讼中不得以原处分违法为请求撤销之理由，裁决撤销诉讼只能以裁决固有瑕疵(裁决主体、内容、程序及形式之违法事由)为理由。从而，对处分不服时，应提起处分撤销诉讼，不得提起裁决撤销诉讼，此即原处分主义。〔在处分撤销之诉中，以作出该处分的行政机关所属的国家或公共团体为被告;在裁决撤销诉讼中，作出该裁决的行政机关所属的国家或公共团体为被告。这一规定是日本行政事件诉讼法2004年为了减轻原告负担，将被告由行政机关修改为国家或公共团体。但是这一修改依旧是通过程序标的来决定诉讼种类，再确定被告。
日本有些实体法在采用裁决主义时，看似属于诉讼法所确立的原处分主义的例外规定，在这些情况下，则无行政事件诉讼法第10条第2项之适用。但是，有学者认为基于人民权利救济之时效性要求，避免反复争讼，原告提起裁决撤销诉讼，仅是呈现要求撤销裁决本身之诉讼的外观，实际上可谓是与裁决共同违法事由之原处分失其效力，而排除原处分所生违法状态，并求回复原状之诉讼。即在这些情况下，原告在裁决撤销诉讼，得主张裁决固有之瑕疵，亦得主张原处分之瑕疵，裁决因违法而被撤销，原处分也应同时被撤销。
(三)台湾地区立法例
我国台湾地区对于撤销诉讼之诉讼对象，均无明文规定，仅就被告机关予以规定。行政诉讼法第24条规定：经诉愿程序之行政诉讼，其被告为左列机关：一、驳回诉愿时之原处分机关。二、撤销或变更原处时，为撤销或变更至机关。可见，台湾地区试图以被告机关之规定来达到限定诉讼对象之效果。就此规定可知，原处分经诉愿决定维持时，以原处分机关为被告，依此推论，应以原处分为诉讼对象;在例外之情形，原处分经撤销或变更者，则以撤销原处分之诉愿机关为被告，应以诉愿决定为诉讼对象。由此可知，在台湾地区，行政诉讼法关于诉讼对象，原则上采用原处分主义，注意此处的原处分与德国一样也是经由诉愿决定而获得其形态的原处分。
从德国、日本和台湾地区的立法例来看，对于经过复议的案件，在行政诉讼中程序标的确定都是以原处分主义为原则。同时，被告的确定与程序标的(诉讼对象)有关，这也是讨论程序标的之意义所在，确定行政诉讼之适格的被告。亦即若以原行政行为为诉讼对象，即应以原行政行为机关为被告，若以复议决定为诉讼对象，则应以复议机关为被告。然而我国2014年修改的行政诉讼法确立了复议机关作共同被告制度，这一制度表面上看起来并不符合域外的立法例和被告确定的法理。对于这一被誉为体现中国特色的诉讼制度，解决现实问题的中药，我们该如何去理解和把握这一制度的特色?是独创还是域外借鉴下作适合中国国情的改造?下文将具体分析。
四、我国立法例
我国行政行政诉讼法也无程序标的(诉讼对象)之规定，仅就被告机关予以规定。1989年行政诉讼法第25条第2款，2014年行政诉讼法第26条第2款，都对经过复议的案件的被告问题作出了规定，两者所不同的是，2014年的被告规则改变了复议维持时复议机关不作被告的规定，从而确立经复议案件复议机关恒为被告的制度。毕洪海在《错置的焦点：经复议案件被告规则的修改检讨》中认为1989年和2014年被告规则陷入纠结的原因在于根据程序标的来确定行政诉讼的被告。但是从德日的立法例来看，对于经过复议程序后被告的确定，均是以程序标的(诉讼对象)来确定，并且都确立了以原处分主义为原则，以复议决定为例外的立法例。毕洪海先生认为程序标的与行政诉讼被告在理论上并无联系的观点笔者不敢苟同。笔者认为，两者不仅有联系而且联系密切。程序标的(诉讼对象)是原告据以提起行政诉讼的行政行为或事项，是原告在行政诉讼程序中所要攻击的对象。凡有行政行为，则必有行为的实施者。按照现代行政诉讼发展，当事人规则越来越倾向于形式当事人即行为的作出者。根据程序标的来确定被告与形式当事人在理念上是一致的。而毕洪海先生以实体法上的权利义务关系来确定行政诉讼被告。这一确定标准不符合行政诉讼法发展方向。经过复议的案件，复议维持时该如何确定被告，关键在于如何正确理解此时的程序标的，而不是否定程序标的与被告规则之间联系。
我国目前立法例相对于德国、日本所不同的是，德日立法例通过程序标的(诉讼对象)来确定被告，即如果以原处分为程序标的(诉讼对象)，则原处分机关为被告，如果以裁决决定为程序标的(诉讼对象)，则裁决机关为被告。与台湾地区的被告规则所不同的是：是否通过被告规则来达到限制程序标的(诉讼对象)之目的。我国1989年行政诉讼法所确立的被告规则，在文字上看似与台湾地区的被告规则一样。但是，我国1989年复议维持时的被告规则，没有看到复议维持决定与原行政行为之间的独立性，简单的将复议维持决定视为对原行政行为的确定，将两者视为同一，则此时的程序标的仅为原行政行为，单独将某一个行为确定为程序标的，不利于原告或利害关系人权利救济和对行政行为的监督。然而台湾地区在复议维持时，也是原机关为被告，但是对于复议维持决定与原行政行为之间的关系理解不同，看到两者之间的联系也看到了彼此的独立性。即在复议维持时，将两个行为视为统一的行政行为，则程序标的是因复议决定而获得其形态的原行政行为，以此作为程序标的，原告的诉讼声明就应是：复议决定及原行政行为均撤销，法院判决原告胜诉判决内容则是：复议决定及原行政行为均被撤销。这也就是为什么两个看似一样的规定，在台湾地区可以发挥效力，而在大陆地区却常常被诟病的理论原因之所在。但台湾地区试图通过被告规则达到限制程序标的(诉讼对象)的结果，并非长久之计，因为在这种规定下存在对权利救济不力的现象。为此，台湾有学者早已建言，确定像德日立法例中通过程序标的(诉讼对象)来确定被告的模式。
五、程序标合并
从上一部分可知，我国1989年被告规则之所以未到达立法预期目的，源于在确定程序标的之前提性问题上出现了理解偏差，即在复议维持决定与原行政行为两者之间的关系上出现理解偏差。在此，有必要讨论一下复议决定与原行政行为的关系。我国之前在讨论两者的关系时，无论是对于维持决定采用宣示说，还是对于改变决定采用吸收说，都只看到了两者的关联性，没有看到两者效力的不同之处。复议维持决定不能简单的认为是对原行政行为的确定和依附，作为一种权利救济制度，它还表现出对于相对人权利救济的否定;而复议改变决定也不能简单的认为是对原行政行为的消灭，它是对相对人权利救济的支持或部分支持。就内部效力而言，复议决定约束各相关机关而不得任意改变或撤销。可见，复议决定具有独立的规制内容，它是具有独立效力的行政决定。基于对复议决定效力的独立性分析，毕洪海先生认为，作出原行政行为的机关和复议机关就原行政行为的合法性共同承担举证责任，在理论上难以自圆其说。其只看到复议决定相对于原行政行为的独立效力，却忽视了两者之间在效力上的联系，原行政行为的合法是复议维持决定合法的必要不充分条件。2014年行政诉讼法确立复议维持时，复议机关和原行政机关为共同被告之规定是对复议维持决定和原行政行为二者关系的正确理解。既看到了复议维持决定与原行政行为之间不可分割的关系，同时也承认了复议维持决定相对于原行政行为所具有的独立规制效力。为此，很容易理解经过复议的案件而复议维持时，原告提起行政诉讼既有对复议维持决定的不服，也有对原行政行为的不服，此时的程序标的有复议维持决定和原行政行为。
正如蔡志方老师所言，行政诉讼程序标的具有决定行政诉讼被告之机能，如将原行政处分或诉愿之先行程序之决定及(再)诉愿决定均列为撤销诉讼之程序标的，其似乎应将原处分机关、(再)诉愿机关列为共同被告。这是依据程序标的确定被告之理论所得出的当然结论。然而，这一结论却与台湾地区行政诉讼法第24条所确定的被告规则相冲突。但是蔡志方老师仍言：此种做法(是指将原处分决定、诉愿之先行程序决定、诉愿决定均列为撤销诉讼的程序标的)虽与被告之确定稍显抵牾，然因将该等事项均列为撤销诉讼之程序标的，似亦具有弥补行政诉讼法此一漏洞之功能。可见，蔡志方老师认为台湾地区行政诉讼法第24条之规定不合理。我国2014年行政诉讼法复议机关作共同被告则是对这一理论的正面回应。对于经过复议的案件，原告对复议维持决定不服时，其在行政诉讼中攻击防御的对象应是复议维持决定和原行政行为，而由复议机关和原行政行为机关作共同被告，更能彻底解决纠纷。
而德国在立法例上对于程序标的所作的简化处理值得我们借鉴，即维持的原行政行为是由复议决定所获得之形态的原行政行为，或者说是经过复议决定修正的原行政行为。此乃程序标的之合并，即数个程序标的之间不可分割但又相互独立的关系。我国2015年司法解释第6条第2款的规定有助于理解这一问题，复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行为的处理结果，这一变化相较于最高人民法院2000年颁布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第7条规定，判断复议决定改变原行政行为是指改变主要事实、定性依据、处理结果而言是具有进步意义的，即肯定了复议机关纠正原行政行为错误的可能性。这也就是说，复议决定只要结果是予以维持，即使该复议决定是以其他理由或事实依据，都属复议维持，这就是德国立法例中所言的经过复议决定而获得其形态的原行政行为。这也就是说，我国在立法上一定程度承认了程序标的合并。
我国正处于社会转型期，社会矛盾频发而司法资源有限，法律又往往具有滞后性，如何运用行政的裁决功能、发挥非司法性的公力救济功能，是理论及实务界亟需面对的问题。而行政性ADR在实践中具有专业性、权威性、高效率及低成本的优势，正是符合我国行政、法律文化的传统，能够与行政诉讼制度形成有效互补，满足现代社会利益和冲突多元化对纠纷解决方式多元化的需求。鉴于以上优点，我们有必要厘清行政性ADR的基本内涵，并探讨该制度存在的法律依据和运行的法律保障等相关问题。
一、行政性ADR的内涵
Alternative Dispute Resolution （ADR）译为“替代性纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”。这一概念起源于美国，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在的民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。ADR可分为民间性、司法性和行政性三类。而行政性ADR，即国家行政机关所设或附设的非诉讼纠纷解决程序，其概念分为广义与狭义两方面，广义的行政性ADR是指国家行政机关对民事纠纷和行政纠纷进行处理的纠纷解决机制，狭义的行政性ADR仅指国家行政机关对特定的民事纠纷居间处理的机制。二者的不同在于纠纷处理对象是否包含行政纠纷。本文采用和探讨的是狭义概念。如今，行政性ADR是新公共管理的途径之一，基本形式包括行政申诉、行政调解、行政裁决等，其有别于司法诉讼的公力救济，且在解纷方面越来越多采用了协商与调解等多元方式，具有专业和权威优势，比司法机关更适合解决群体性与复合性纠纷。
行政性ADR相较于诉讼及其他替代性纠纷解决机制，具有以下基本特征：一是主体的特定性和权威性。行政性ADR的主持机关是行政机关，尽管处理民事争议不是依职权行为，但与行政职权密不可分，并且参与解决纠纷的人员往往都具有相关领域的专业知识和社会经验。行政性ADR机制的法律地位一般由行政法规确定，它比司法诉讼程序更适于处理一些包括群体性纠纷在内的多发性、社会性、新型的和复杂的案件，有利于直接维护弱势群体利益。二是处理的高效性和及时性。行政性ADR机制可以趋利避害，相对快速、低廉、便捷的解决纠纷。行政机关一方面进行行政执法，一方面居间解决纠纷，既可体现行政机关处理纠纷的公正性要求，又能体现当事人对行政机关的信任，结果易为双方接受，可达到低成本高效率的解决纠纷的目的。三是程序的简便和灵活性。行政性ADR无需严格适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用和交易的空间，综合权衡法律、政策、公序良俗和行业习惯等方面，避免因个案的差异造成处理结果与预期的反差。其次，行政性ADR在程序上既有正规的准司法程序保证，又可启动灵活机动的程序。
二、行政性ADR必要性及可行性分析
（一）必要性
诉讼解决纠纷存在不足。诉讼是解决纠纷最主要和最常见的方式，因其以国家公权力作为基础，但诉讼的客观缺陷为诉讼外纠纷解决机制提供了必要的存在空间，为行政性 ADR 提供了客观基础。相较于行政性ADR，诉讼主要存在着以下问题：一是诉讼的正式性、程序性和阶段性使案件从到判决往往需要经年累月，造成诉讼迟延。二是在诉讼中，诉讼程序具有专业性和正式性，每个阶段和环节都有自己独特的程序内容，程序复杂。三是法官仅适用法律和就部分是非曲直加以裁判，往往会忽略纠纷背后复杂长远的社会关系，判决结果在某些情况下合法却不合理。四是诉讼手段用来解决多数情况下表现为人数众多、具有集团性或扩散性的现代型纠纷，往往容易产生费用高昂、程序复杂和诉讼对抗等问题，使后果变得更加严重。而针对以上的弊端，行政性ADR机制在解决相关的纠纷上具有便捷性和专业性等优势，可以弥补诉讼的不足之处，减轻诉讼的压力。同时，行政性ADR灵活、便捷的解纷方式为当事人提供了亲自参与的机会，可以避免诉讼的对抗性和形式主义特征。
（二）可行性
（三）首先，ADR在中国具有广泛的社会基础，符合我国行政、法律文化的传统。一方面，与我国“和为贵”的观念相契合，使这种有别于司法的公力救济方式更具有现实意义和实效性；另一方面，在我国广大当事人较为看重纠纷解决这权力背景的条件下，这种有权力依托的纠纷处理方式能够满足当事人对权威性、强制性的要求，效率也相对较高。
（四）其次，构建行政性ADR可以实现诉与非诉机制的衔接。当今社会，如何构建一个能够充分发挥效能的有机整体，使整个纠纷解决机制中的每一种方式达到相互衔接相互作用的有序合理状态是一个重要的课题。而ADR倾向于程序的非正式性、参与性和当事人的意见一致性，且能够在效率、成本、发挥专家作用以及提供当事人更多参与机会方面弥补诉讼制度的不足，使正式的国家法律体系和非正式的调节机制协调互动。由此可见，行政性ADR将可以在构建诉与非诉的多元化纠纷解决机制中起着承前启后的作用。
（五）最后，行政性ADR具有专业基础和资源优势。行政机关以平等第三方介入纠纷，一般有自己的调查机构，处理的纠纷也是与其日常行政管理相关的一些纠纷。对于这些纠纷，它们具有专业性、技术性，对相关的法律法规也非常熟悉，而且它们对有关信息的收集和判断，以及对相关法律、法规的运用和理解要比一般机构甚至法官都有优势。同时，纠纷当事人有往往是行政管理和监督的对象，当事人往往更容易接纳行政机关在纠纷解决过程中的各种建议和解释。这有利于行政处理机关的合意诱导，促使纠纷的合理解决。
三、中国行政性ADR立法现状
从我国目前法律规定来看，调解等ADR方式并没有被纳入行政过程争议解决体系之中。我国《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”1999年废止的《行政复议条例》中曾规定：“行政复议不适用调解”。《行政复议法》对此也未做规定，但根据一般理解，未经法律授权，行政机关在行政复议中应当也不可适用调解等ADR方式。对于行政决定程序中产生的争议，行政机关是否可以使用ADR程序解决问题也没有明确的法律规定。总而言之，我国法律上对行政过程中ADR呈现是消极和否定态度，但在实践中仍然存在ADR的运用。例如，在行政处罚过程中，相对人与执法机关之间就违法性质、处罚种类和幅度等问题的交涉，实质上都是ADR的方式。可见，立法上的排斥并没有消除ADR在行政过程中的适用，立法与实践处于脱节的状态。
四、完善中国行政性ADR须解决的几个主要问题
中国特色行政ADR制度的完善，要结合我国体制和法律实情，其别要注意以下几个方面：
首先，我国应当明确行政性ADR的适用范围，要体现既最大程度的实现权利救济功能又不致损害和弱化司法权威的价值取向。传统上，行政性ADR 主要用于特定类型纠纷的解决，即行政机关或其附属机构作为中立第三者解决民事纠纷的专门活动，而如今世界各国都逐渐扩大行政性ADR的适用范围，但在涉及公共行政政策及和公共安全等管制领域，为避免公权力机关规避职责、逃避法律监管和制约、侵害社会公益，应当限制甚至禁止ADR的适用。
其次，行政裁决和行政调解的完善。我国行政性的纠纷处理机制根据纠纷解决方式的不同性质，基本上可分为行政裁决和行政调解。但最近几年，政府主管机关的纠纷解决能力和责任严重弱化，行政性ADR缺乏独立的机构和程序，尤其其调处结果缺少法律效力，严重影响了基层纠纷解决的便利、公正和效率。我们应当要确认行政裁决和行政调解的法律效力。为有效发挥行政裁决和行政调解制度的纠纷解决作用，必须使其具有与其职责相应的法律效力基础。同时，因我国设定行政裁决、调解的法律文件相互之间冲突，难以形成统一的行政解决民事纠纷规范体系，所以还应当规范行政裁决、行政调解的设定依据，强化整体设计。
再者，针对申诉制度，在救济未来的制度创新中，应该发挥救济的独特优势，集中矫正其不讲程序，缺乏规范，充满恣意的根本弊端，将救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。
最后，为了防止行政性ADR被恶意使用，人民法院对已经行政机关处理的民事纠纷，应侧重对ADR程序的审查。法院介入时必须持审慎的态度，坚持必要的原则，并最大限度的避免司法程序带来的负面效应。对于符合程序并且不违反公共利益的 ADR，法院即应维持其结果。
参考文献：
[1]范愉.ADR原理与实务[M].厦门：厦门大学出版社，2002.
[2]潘乾.行政性ADR理论基础浅析[J].长春工业大学学报（社会科学版），2010（6）.
「AbstractIn the traditional administrative justice system of UK， main emphasis was put on judicial review and appeal， and reconsideration or the internal review of administrative decisions was almost altogether neglected. But in recent years， this situation， influenced by the administrative reform and the discussion on alternative repute resolution machanism in civil jusitce， has been changed， and many people began to study the reform of the internal review system. They try to improve the independence of the review officials without breaking their connection with the decision officials. The purpose of the reform is to make full use of the system， satisfy the needs of public services‘ users and realize the system’s normative effect.
一、行政正义体系中的行政复议
（一）英国的行政正义体系
在英国行政法学文献中“行政正义”（administrative jusitce）是一个常见的概念，但对其内涵与外延一直缺乏统一的界定。有人认为行政正义仅指由相对独立的机构以严格的抗辩式程序来解决行政争议，他们遵循1957年弗兰克斯委员会报告（有关行政裁判所和调查的报告）的用法，将行政正义概念限定于法院、裁判所和行政调查中的程序。有人则认为，行政正义概念只应适用于那些决定当事人的法律权利的程序，而不包括处理不良行政或低效服务问题的程序。
但是现在越来越多的英国行政法学者主张，不应过多地限制行政正义概念的适用范围，它应含盖从行政决定的最初作出到最后层级的审查这一全过程，它不仅包括法院和裁判所的司法复审和上诉程序，还包括行政决定的作出程序以及行政内部对行政决定的复审程序，另外还包括议会监察专员等进行的监督程序。从涉及的事项来说，行政正义不仅涉及那些有关公民权利的问题，而且涉及裁量性决定以及政府服务质量等问题。从而，行政正义关涉政府以及某些为公众提供公共服务的私人和准私人机构整体运作的规范基础。这种行政正义概念的提出，具有重要的实践意义，它有助于人们跳出过多关注法院和裁判所程序的狭隘视角，某一种特定程序并非绝对的优于另一种程序，它所强调的是决定的作出应当是理性和适当的，其建立在恰当收集的证据以及对证据的合理评价基础上。过份强调司法审查和行政裁判所，可能导致对英国行政法和行政正义的性质、范围与实践的构想的歪曲。[3]
行政正义概念的扩展与英国法学界对“民事正义”改革的争论有关。近年来在英国法学界，关于民事正义改革的讨论也是如火如荼，其中许多争论涉及到新形式替代性争端解决机制的建构以及新类型程序的创制，这些程序不那么强调抗辩式而是更多强调法院职权调查，这对行政正义问题的争论具有启发意义。
行政正义概念的扩展也受到英国行政改革的影响。从1980年代开始的英国行政改革以内容的广泛性和全面性著称，在撒切尔政府使其改革的目标是节约行政成本和提高效率，随着改革的进一步深化，质量和顾客满意成为首要目标，梅杰政府于1991年提出的公民（Civil Citizen）即是实现这一目标的途径之一。公民中设定了公共服务的主要原则，其中包括：服务标准应当并不断提高，公开，信息化，选择，非歧视，易进入等。在名为“当事情搞错”的一节中，规定当政府出错后，应作出解释和道歉，并且应当设有为公众所周知并且易于利用的申诉体制。公民机构的申诉工作小组进一步规定了申诉体制的标准。这些都推进了行政正义体制的发展。
（二）英国行政法上的复议概念
与中国“行政复议”相对应的制度，在英国称为“reconsideration”，它是对行政决定的内部复审（internal review），是由对行政决定的作出负有责任的主体（既可以由原决定者本身，也可以是一个不同的、但资历更深的官员）对原决定的重新评判。在一定意义上，它是原决定程序的继续，而非启动一个全新的程序。复议是针对是非曲直问题的复审，复议官员要判断原决定是否正确或者是否存在其他更好的决定，其判断可以不受原决定者所收集的信息的限制。
英国和澳大利亚等英联邦成员国的学者一般认为，复议具有积极和消极两方面的效果。从积极意义而言，复议为受害人提供了一个可以相对快速和容易进入的救济途径。如果没有复议程序，部分正当权益受到侵害的人可能就不会寻求救济，因为其他的上诉与司法审查等救济方式经常要耗费大量的金钱与时间；对于要求不合理的受害人，复议程序也发挥着过滤器的作用，使其可以免于在外部程序中不必要地消耗资源与时间。复议也是行政组织内一种有效的内部控制机制和反馈机制，可以使其行政机关有机会尽早明了自身决定过程的缺陷，从而设法加以补救。而且，行政机关通过复议后满足了申请人的合理要求，这也可以使其免于耗时耗力的外部程序的纠缠。对于裁判所和法院来说，复议程序则可以减轻其负担。从消极方面来说，由于复议是由与作出原决定的官员同属一个机关的人进行，其可能的结果是，它只是成为申请人寻求有效救济途径的一个障碍，造成了拖延和附加的成本，而却得不到一个真正中立与客观的复议。复议程序也可能受到一种不良行政文化的俘获，在其中行政机关极少愿意改变原来的决定。而且，由于缺乏统一的机构，也可能造成情形相同或相似申请人的不一致对待。因此，在复议程序的设计上应最大限度地获得其益处，而尽量减少伴随的风险。[4]
具有实务经验的加拿大学者艾森对于复议程序持比较激励的批评态度。[5]他说，许多行政领域中都存在针对行政决定的复议程序，甚至在受害人坚持要求上诉时，部分领域中仍然要求该事项应首先进入复议程序。进行复议的通常是原决定部门，或者是与其具有密切联系的部门。对于复议程序经常提出的一个理据是，它可以避免上诉的成本和拖延。人们在获得一个不利的决定之后，可以提出新的证据，复议可以改变原决定作为对新证据的反应。但他根据自己在加拿大的实务经验认为，这种论证几乎完全不符合实际。事实上他发现，将近一半的案件中，并未有进一步的证据提出，而在另一半案件中，虽然有进一步的证据提出，但这些证据并非新证据，它们在最初决定作出之前就已经可以获得但未被发现。在几乎每一个案件中，最初决定需要变更的唯一理由是当初作出时未经过充分的调查。正是因为复议程序的存在，使得行政机关提升最初决定质量的要求不那么迫切。复议对于行政官员的真正吸引力在于，其可以使得最初决定中的缺失免于暴露在公众视线之中。高级官员和初步裁决者都知道，如果最初决定的作出是不正当的，则其缺陷难以逃脱上诉机构的审查。
（三）行政复议与行政正义体系中的其他制度
1.复议与上诉
对行政决定的上诉（appeal），包含了对最初决定在法律和实质上的效能和可接受性的重新评价，其主体则并非作出最初决定所属行政体制的一部分相对于复议是一种内部复审，上诉则是一种外部复审。对行政决定承担上诉职能的典型机构是裁判所，[6]裁判所对于上诉案件的管辖权通常是来自于制定法。上诉程序的启动必须有申请人的申请，而复议程序则可以由行政官员主动进行。复审和上诉的另一区别是，作为复审根据的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列举，而上诉则与此不同，作为上诉根据的理由一般非常宽泛，允许裁判所对于所涉问题作出全新的决定，而非仅仅继续最初的决定程序。
在英国，承担上诉职能的行政裁判所是根据议会制定法设立、具有相对独立地位、依照特定程序解决行政纠纷或公民之间某些特定纠纷的特别裁判机构。一战以后裁判所得到迅速发展的一个重要原因，是其相对于法院来说具有经济、便捷的优点，行政裁判所虽然也实行一般两造对抗式，但不象法院那样必须遵守严格的诉讼程序规则，还可以根据不同性质的案件制定不同的规则。有的裁判所可以秘密开庭，可以不经庭审而处理，可以书面审理，可以采纳传闻证据。而且行政裁判所也不受普通法院必须遵守先例的原则限制，在运用法律方面较之普通法院有更大的灵活性。但行政裁判所作为按照法定程序解决纠纷的一种制度设计，与一般的行政决定程序和复议程序相比，仍然是非常严格的。行政裁判所运用的程序，一般都是经裁判所委员会审订的程序。它运用两造对抗的程序规则，对某些问题进行公开审理，听取当事人双方的辩论，允许当事人人出庭辩护，可以对证人进行传唤，允许当事人之间进行询问和反询问。行政裁判所的裁决，应说明理由，就行政裁判所的裁决中的法律问题，当事人可以向法院提起上诉。所以，行政裁判所裁决争议所运用的程序，虽不象法院那样严格、繁琐，但也是一种较为严格的程序。而行政复议作为行政内部的复审，则一般没有严格的程序规定。
复议官员与原决定官员，要么是同一的，要么同属于一个行政机关，而行政裁判所则独立于一般行政机关之外。[7]首先，行政裁判所是经议会立法而设立的，而不是由行政机关作为其附属机构设立的。其次，行政裁判所的主席和成员通常是由枢密院或有关大臣任命，须是政府部门之外的人员。大臣任命裁判所主席必须从大法官同意的事先预定的名单中挑选，任命裁判所其他人员也必须从事先预定的名单中挑选。第三，行政裁判所在做出裁决时，必须遵守“公正、公开、无偏私”三原则，以免受行政机关的干预。任何因受到行政机关的影响而做的裁决都是无效的。
2.复议与申诉处理机制
申诉处理是一个比复议更为宽泛的概念，它主要针对公共部门所提供的公共服务的质量问题，而复议仅涉及对一个行政决定的是非曲直的审查。复议与普通的申诉处理都可能涉及到申请人对行政机关的不满，并且二者都有助于改善行政机关的绩效并且使得后者更具有责任性。申诉处理机制与复议的基础原则也是相似的，例如公平与效率。二者最为重要的一个区别在于，普通的申诉处理机制不能给予申请人以具体的可以执行的权利（enforceable rights），而后者是行政复议的核心。但在公民运动以后，在许多内部申诉机制中，二者的界限实际上越来越难以划清。
二、行政复议的权力来源
上诉必须要求制定法的明确授权，而复议则与此不同。从英国的实践来看，一些复议程序具有制定法的基础，而其他一些则没有。在缺少制定法规定时，行政机关是否可以合法地对自己的决定加以复议，这一问题的答案在多数情形下是肯定的，其理由在于，“考量一个有异议的决定，并且关注异议者的根据和决定者的理由，这总是有价值的”，[8]这符合良好行政的目标。里德勋爵在Ridge v Baldwin一案中指出：“如果一个官员或机构在利害关系人有机会出席对相关案件的审理以后，认识到其原先的决定过于匆忙并且重新考虑整个相关事项，从而作出一个新的决定，对于后一个决定的效力我认为应予确认”。[9]在Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Bhardwaj[10]一案中，澳大利亚联邦法院的马奇威克法官先是引用了另外一个案件中的观点：
在我看来，在一个行政命令的错误已经为决定者自身所认识的情况下，仍然要求维持其效力直至法官作出撤销该行政命令的判决，这是奇谈怪论。法院长期以来一直承认这样的政策规则：尽力避免诉讼、在当事人达成协议时终止诉讼，符合公共利益。那种认为产生争议的行政命令，即使利害关系人已达成协议也不能将其撤销的观点，与上述规则是冲突的。当事人将被迫投身于没有意义和无用的诉讼。[11]
然后得出结论说：
无论我们如何分析，在我看来，尽管制定法中并没有明白的文字规定，裁判所至少在以下情形中确实有权复审一个决定：在作出决定时由于自身的错误而未能给予申请人以极端重要的权利；利害关系人对该该错误并无争议；并且该错误对于手头的案件具有重大影响。这种权力并未违反“履行职责”（functus officio）原则，后者在移民法中仍然是一个一般性的规则。这些情形只是对履行职责原则的例外，它对于裁判所实现法律中确立的下列目标是完全必要的：保证对申请人的公平并在与他们有关的案件中尽可能得出最为合理的决定。
虽然这里说的是裁判所，其推理也可以适用于复议。但也有人认为，原先的决定是行政机关就某一行政事项对外作出具有终局性的决定，它已经有效地处理了有关实质性争端，则行政机关无权在没有制定法授权的情况下，仅根据其自己的观点，获得作出新决定的权力。“将‘决定’解释为包含了偏离终局性的允许，这将导致行政决定过程的支离破碎，并且使行政过程的效率出于危险之中”。[12]同样在Bhardwaj一案中，利汉法官的不同意见认为，
在我看来，在本法的背景中，法律意图恰恰相反。它显然赋予确定性以很高的价值。它设定了严格的时间限制，对于复审活动作出了详细的规定，对于裁判所记录其决定和理由的方式以及通知和公布其决定的方式都有精确的要求。对于司法审查有形式的限制，申请只能在28天的期限内提出，并且这一期限还不能延长。在我看来，允许裁判所对于个别的复议申请有权不定时的作出（并且撤销）决定，这与制定法的方针是不吻合的。[13]
因此，很多人认为，为了明确复议权力的存在，杜绝争议，最好还是在制定法中对于复议程序作出规定。澳大利亚行政复审委员会认为，在制定法中对复议程序作出明确规定，除此以外还有其他一些优点：（1）使申请者获得明确、固定的申请复审的权利，与此相伴随的是有被告知复议权的存在以及其复议进行程序的权利。重要的是，制定法中也应当对于重要的程序事项，例如如何提出新的证据；复议程序是强制性的还是选择性的，即申请人是否有权不经复议直接申请复议，申请人是否可以聘请法律上或其他方面的人参加复议，申请复议的时限，所有这些在对复议程序的批评意见中经常可以听见的事项，都可以通过制定法的规定而得到明确。（2）明确复议程序的目的。制定法可以为复议官员的地位设定具体的规定，授予其独立于原决定者之外对原决定的是非曲直加以审查的权力。它也可以避免或者减少与其他的一些内部管理措施，诸如对于行政机关的监控和审计，或者个人通过对公共服务质量不满的申诉，等等的混淆。[14]转贴于
三、行政复议程序
（一）行政复议程序的标准
对于行政复议程序应符合何种标准在英国一直存在争论，这些争论所涉及的主要是行政复议是否应当适用法院以自然正义为名所发展出来的一套规则。英国传统上将抗辩式程序看作是自然正义的内在要求。在法律教育体制，案例法，法律史等等当中都强调这一程序原则的地位。法院采取的抗辩式程序被看作是一个黄金标准，法律人往往不自觉的将所有其他程序与其相比较。这导致在实践中出现了申诉程序“司法化”（judicialisation）的现象，裁判所和调查程序的严格性不断增强为其例证。哈洛和罗林斯认为，当法院要求决策者无偏私时，它们实际上是要求将“裁决”的标准引入行政过程，这实际上体现了法院企图在有关公平程序的问题上占据垄断地位。按照美国著名法理学家富勒的观点，在现实社会中存在九种决策模式：调解，财产权，投票，习俗，官方宣告的法律，裁决，契约，管理指令和诉诸于运气。[15]牛津大学行政法教授克雷格认为，以裁决为基础发展起来的程序保护模式在许多领域确实是最为合适的一种，但是它不可能适用于所有的行政法领域按照普通法院的模式塑造其他程序的一个严重后果是，限制了其他类型的程序经受实践考验的机会。[16]
实际上，自然正义的许多标准对于行政复议程序并无多大意义。在根本不进行听证的条件下，询问证人的权利并无益处；如果负责申诉的正是申诉人认为应当承担的人，则中立毫无价值；而建立在对双方给予平等权利基础上的程序保障，对于现代福利国家中根本无法与公务提供者进行平等商谈的弱势群体来说，实际意义也很优先。在社会福利案件中，抗辩程序所包含的“对抗”和“赢者通吃”理念也是不适合的。
那么是否能够发展出适用于内部申诉程序的标准呢？在克雷格看来，美国学者马修所提出的结合协商和内部管理控制的程序是一个很好的起点。[17]而在英国的行政改革中，英国实务界也开始提出并落实了一些新的标准。
（二）公民与行政复议程序
与传统行政正义体制不同，公民的目标更倾向于改善公共服务的质量，而非个人权益的保护。尽管如此，公民及其相关组织的工作，对于行政正义体制，包括体制的改善仍然具有重要意义，这主要体现为对申诉体制设定了一套最低限度的标准。
公民强调申诉是保证公共部门承担责任的一个重要途径，它要求公共机构必须“拥有为公众所周知的、易于利用的申诉程序，在任何可能之处能够提供独立的复审”。公民机构的申诉工作小组在其所拟的一份文件中提出申诉程序应体现七项核心原则，其中包括：（1）易进入，规则为公众所周知。（2）简便，易于理解和利用。（3）快捷，为各项活动设定时间限制，并且使参与者能够一直知晓程序的进展状况。（4）公平，进行全面的、无偏私的调查。（5）可信赖，能够获得申诉机构成员和申诉人的信赖。（6）有效，澄清所有的争点，并提供适当的解决方法。（7）质量管理，为管理者提供信息以改善服务。这些原则并非僵化的教条，必须能够保持一定程度的灵活性，适应各个行政领域的特殊情形，因为公共组织数量众多、种类负责，并非所有这些标准或相关的问题都与它们有关。这一列举也并不意味着已穷尽了良好申诉体制的所有标准。
申诉工作小组未对“申诉”（complaints）加以明确的界定，而是主张各个公共机构自身作出符合本部门客观条件的界定，但在作出界定后就应在自己的实践中加以一贯地实施。一般意义上的申诉是指对表达某种需要回应的不满意见，但有人提出，应当将申诉与其他补救方法相区分，但也有人认为，对申诉作出宽泛的界定，使其包含那些允许上诉或司法审查的事项，正体现了申诉制度的一个吸引力，即通过它可以减少提起救济途径的压力。
申诉工作小组特别强调公平对于申诉程序的重要性，因为在公共部门中缺乏有效的选择。在一般意义上，公平被理解为是不偏不倚，对于事实不带偏见，对事物持一种开放和前瞻性的心态，而保证公平的一个重要因素是有关“独立”的规定。各公共部门大多对于某种形式的“独立的”内部复审都设有规定，而申诉工作小组对“独立的”内部复审的界定是，“在同一组织范围内，但与被申诉的个人或者部门（section）不属于同一直接管理线的复审”。公民小组的指南中对于保证复审的独立与有效也提供了一些建议。其中包括，复审者独立于作出决定的公务机构；有充足的资源保证恰当的工作；对于调查的执行和事务的处理可以免于公务机构的压力；有权接触公务机构的职员和文件；有权作出拘束公务机构的决定或者存在一个明确的协定，其中规定除非在例外情形中其决定必须被接受。[18]
然而申诉工作小组发现，尽管许多部门的申诉体制提供了完全彻底的复议，对于复议是否真正具有独立性仍然在公众中仍然存在很多的怀疑。[19]或许是因为这个原因，一个超越于相关行政机构内部人员所进行调查之上的复审层级：“裁决专员办公室”得以设立，其主要的任务是调查相关机构的内部申诉机构是否能够回应公众的需要。实际上，在政府有关公民的白皮书中就曾承诺要考虑局部性地建立独立裁决专员体制，这些人有“时间、常识以及恰当的权威”，从而增加内部申诉程序中的独立因素。[20]1993年国内税务委员会设立了税务裁决专员，这一没有制定法权力来源的裁决专但却具有相当独立性，而且，尽管其建议并不具有法定的拘束性，但国内税务委员会除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁决专员的职权范围又扩展到关税机构以及社会保障部的捐助管理机构，并改称裁决专员办公室。裁决专员办公室受理那些不服相关机构申诉部门的决定而进一步提出的申诉，向相关机构的首长和部门主管提出改进工作的建议，并帮助申诉人妥善利用相关机构所提供的内部申诉机制。裁决专员办公室取得了非常好的工作业绩，[21]申诉工作小组建议所有直接对公众提供服务的公共机构，根据自身的实际情况和现存的复审处理机制状况，建立这样一种独立的复审机制。
申诉工作小组负责鼓励公务组织改革其申诉体制以符合这些标准。虽然它并无法定的权力强制推行这些原则，但依赖其建议与鼓励的权力，对于英国行政申诉体制改革已发生了积极的影响。
除了为申诉体制设定了最低标准外，公民特别强调行政正义的体系及体系的改善。公民小组对于行政救济确立了一个普遍性的原则，就是公共服务的申诉体系必须使得行政组织能够从申诉中汲取教训，进行体系性变革，或者改善服务提供方式。有效申诉体制的一个重要特征是其能够：
使得公务机构从申诉中汲取教训，无论是其未达到公民所设定的标准，还是实施了不良行政。最为有效的一种救济方式是保证使用者以后不再会遭受同样的错误对待。在可以获得的资源约束之内，政府部和独立机关应当记录与分析申诉的发展态势；尽可能减少错误再次发生的机会；发现未达目标或不良行政的模式；在必要之处采取措施以改变体系或程序。[22]
（三）行政复议独立性的保障及其界限-澳大利亚行政复审委员会的建议[23]
行政复审委员会认为，行政机关应寻求有效方法保证行政复议官员在组织上与作出原决定的人相分离。这种组织上的分离这有助于照强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对原决定进行真正全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“如果外表显得的是公正的，并且程序看来是公平，则很可能得到公正公平的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体行使权力的人所作决定的信心。”[24]也在只有在这种独立性的基础上，行政复议的“规范化效应” （normative effects），即通过行政复议发现行政管理中的问题从而能够对症下药地加以改善，进一步增强行政决策的效率和准确，才能得到保障。
澳大利亚行政复审委员会所建议增强行政复议独立性的方法有，行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者受同一个主管的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。行政机关应尽可能避免监督者与复议官员这两个角色的混淆，行政复议职能最好不要由对最初决定者直接进行日常监督的人承担，复议官员也不应被期望承担日常的监督职能。
然而澳大利亚行政复审委员会同时认为，行政复议官员不应与原决定者以及其他的机关职员完全分离，混淆行政复议与裁判所上诉的界限。例如，复议官员经常需要与原决定者进行交流，以澄清后者所作的决定。实际上，有效的交流对于发挥行政复议的“规范化效应”也同样具有重要的作用，复议官员的经验有助于行政机关绩效的提高。因此，在组织上的分离与联结之间需要加以平衡。
部门主管对于复议职能的态度对行政复议制度具有重要的影响。尽管复议涉及具有丰富经验的高级官员对于可能不那么专业的官员所作决定的审查，这并不意味着它是一种管理（management）职能。澳大利亚行政复审委员会在一个有关行政复议的报告中指出：
当复议官员的角色被授予对最初决定者直接进行日常监督的人时，两种角色之间的紧张就可能出现。职员管理涉及到一种紧密不间断的联系，包括监督者需要支持和激励职员，而行政复议所关注的焦点则与在于对一个案件的事实、法律或政策方面的重新考量。……复议官员给原决定者提供建议，将问题反馈给原决定者，因此而带来的规范化效应，不应等同于复议官员在与原决定者的关系问题上处于一种监督者的地位。[25]
尽管行政复议并非内部管理，但复议官员作为高级官员，在政策，法律和操作问题上所具有的经验，是非常有用的资源。他们对相对低级的职员提出建议，事实上发挥着培训的作用，其行为对低级职员具有示范效应。这里复议官员同样需要一种平衡，即一方面要独立处理申诉，另一方面也要对行政决定质量的改善负责。
四、正式复议和非正式复议
正式复议和非正式复议的区别在于，正式复议构成了外部复议（尤其是上诉）的前提；而在非正式复议，一旦最初决定作出利害关系人就有权提起上诉，这并非是排除内部复议，相反，甚至可能存在有关内部复议的具体法律规定，关键在于它并非申请上诉之前必须启动的程序，并且即使这一程序启动也不影响上诉的进行。
（一）非正式复议
在非正式的复议中，复议程序的启动，可能是因着原决定者自身的单方面决定，其背后的原因或许是受害人提出了上诉；也可能是因着受害人要求原决定者或者其上级官员重新审查该决定。一般认为，内部复议是一个自然出现的行政程序，这是“理想”类型的或者“主流”类型的复议。典型的情形是，内部的和外部的（裁决的）因素共同协调但独立地共同运作，从而例行的内部复议和独立的外部上诉共同构成了所谓的“复议的裁决模式”（adjudicative model of review）。这一模式的特征是：其一，“修正”是一个例行的机制，并不必然是因为申请人申请，也有可能是因为决策者自身希望诉诸其来检查自己的工作，在有错误时加以改正。这符合这样一种的理念，就是“允许官员采取简单快捷的方法改变决定，而不需要申请者提出新的申请或者提出正式上诉的请求”。[26]其次，要求（通过向裁判所上诉）外部复议的权利，与决定者单方面决定复议最初的决定或者受害人内部复议均无关联。其三，应由原决定者之外的另一个官员进行复议。
（二）正式复议
正式复议构成了对“理想模式”下的复议的一个明显偏离。它不再是一个与上诉同时运作的例行行政程序，而是成为后者作用的一个前提，用中国行政法的术语来说，就是“复议前置”。
约克大学的塞恩斯伯里认为，这种强制性的复议实质上构成了上诉体制的第一个正式层次。这种内部复议的目的已经不再是提供行政上的理据，而可以说已被纳入上诉的范围。它不再作为一种“纠错的方式”来运作，而是作为一个“修补的方式”。简而言之，它已经从行政机制转变为裁决机制，并且既然它已经在事实上成为上诉程序的第一个阶段，则必须根据那些从弗兰克斯委员会报告以来已被普遍接受的裁决程序衡量标准加以评价。1957年的弗兰克斯报告认为，行政裁判所是司法体系的一种补充，它的存在是必要的，并认为裁判所应遵循三个基本原则，即公开、公正、无偏私。“在裁判所领域，在我们看来，公开要求程序公开并让公众能够获悉其据以做出裁决的基本推理；公平，是要求采取一种明确的程序，以便当事人各方能够知晓其享有的权利，充分发表自己对案件的意见并了解将要面临的该案的情况；无偏私，则要求裁判所可以免受有关政府主管部门决定的影响，无论这种影响是显而易见的还是潜在的”。[27]
然而，多数学者认为，正式复议具有强制性，并不意味着就此改变了它的基本性质，即从行政程序变成了裁决程序。[28]正式复议仍然是一种行政内部的复议程序。根据英国裁判所委员会的观点，对于正式复议的程序加以规定，不过是一种行活动政规范化的方式：“当前存在的一个趋势是，在法律中对于这种（正式）复议作出明确的规定，这不过是对复议程序的规范化，这种规范化在任何情形中都被恰当地看作良好、标准的行政实践…”。[29]这也意味着，虽然对正式复议不必如塞恩斯伯里所主张的那样，按照裁决程序的标准加以衡量，但予以一定程序的规范化还是必要的，否则无法说明其作为裁判所前提程序的正当性。这其中最为关键的一项就是必须保障由原行政人员之外的人进行正式复议，以保证在其中能够真正对原决定进行全新的重新评价。在复议程序已经规范化的条件下，仍然要求具有直接向裁判所上诉的权利，则既是对资源的浪费，而且也可能影响复议程序的效能。
正式复议相对于裁判所而言简单快捷，这在社会保障等行政争议较多的领域具有很强的实际意义。它对于那些可能进入裁判所或法院的案件而且发挥着过滤器的功能，[30]使得重新评价的任务能够由行政组织和裁判所与法院来分担，减轻了裁判所和法院的工作量，并且使得受害人有可能免于对抗式的繁琐裁判所程序的折磨。[31]
对正式复议程序的另一个指责是，它可能阻碍了受害人通过公正程序获得救济的权利。塞恩斯伯里认为，使得复议成为强制性的程序，将减损由独立裁判所和法院进行的上诉或司法审查程序的价值。其一个理由在于，当受害人经过了复议程序其受到损害的权利仍然未能得到救济时，“让我们想一想，他们已经失败了两次，一次是在最初决定作出之前的请求，第二次是在内部复议中。并没有很多人能够有毅力更进一步。”[32]他甚至提出，相关立法者作出这一程序设计的目的就在于阻碍申请人并且因此节约国库金钱。但多数学者认为，一方面，从现在的立法来看，立法者并未在设置正式复议程序的同时停止裁判所与法院程序的适用，而且也没有设置诸如受理许可这样的要求，则从形式层面而言就难以说正式复议程序消除或减损了上诉权；另一方面，认为一个有理由的申诉者在经历了两次失败以后将不再会提起上诉的论断，并没有翔实的统计数字支持，相反，在部分行政领域的统计数字表明，在正式复议失败后提起上诉的比例仍然是很高的。[33]
哈利斯教授认为，正式复议和非正式复议对于形成一种良好行政风气都具有重要意义，因为它们允许行政组织在没有法院或裁判所等外部干预的情况下，承担起自我纠正错误的责任。就正式复议而言，它还强化了这样一种观念，即行政程序本身构成了整体行政正义体系的重要一环，它也可能从内部推进体制性的变革，这当然是非常值得欢迎的。[34]
（三）复议程序不作为一个单独的程序阶段-一种改革的建议
艾森基于其对复议程序的批判性意见（参见本文第二部分），提出应取消复议作为一个独立程序的地位。[35]他认为，行政正义体系中，最初决定者必然要对上诉机构的行为作出反应，则当其得到有人申请上诉的通知后，就可以作出相应的复议决定。如果其在复议后，仍然拒绝撤销或变更确实有瑕疵的决定，则上诉机构可以提供救济。这种复议可以在保存复议程序优势的同时消除其负面效应。它在以下诸多方面优于独立的复议程序。（1）它不会造成上诉的延迟。（2）如果决定被撤销是因为最初决定机构承认上诉申请的合理性，则这一撤销成为上诉统计数字的一部分。这种妥协的数字如果过于庞大，则可能引起公众的重视，使最初决定机构限于尴尬境地，并从而促使其改善其决定质量。（3）即使原机构所进行的这种复议不能导致决定的变更，则申请人并不会受到第二次消极决定的伤害，而这第二个决定可能与第一个决定一样缺乏公平程序的保障。（4）既然这种复议并不要求申请人和原决定机构之间的接触，它也不会导致申请人不再申请上诉，而第二个消极决定原来是有可能有这种影响的。（5）既然申请人并不需要提出两次申请（一次要求复议，另一次要求上诉），则申请人不太可能因为担心被视作刁民而不敢再提出上诉。[36]
五、社会保障领域的复议与上诉
英国社会保障领域的行政复议与上诉制度，比较典型地反应了复议制度的内容以及复议的关系。尽管英国1998年社会保障法在这一方面作了重大变革，但1998年之前的制度仍然具有重要的说明价值，因此下面对二者一并加以说明。
（一）1998年之前的体制
1998年之前，英国社会保障方面的决定与复审体制主要由1983年健康与社会服务以及社会保障裁决法（HASSASSA）所建立，后来的一些法律，如1986年社会保障法和1991年的儿童抚养法对这一体制作了变更。总体而言，在社会保障领域主要有三种不同的裁决和复审体制。[37]
1.以裁判所为基础、两层级、一次申诉体制。在这种体制下，裁决有相对独立于社会保障部（DSS）及相关独立行政机关的官员作出，社会保障申请人如果对裁决官员所作的最初决定不服，有权直接向有关的裁判所提起上诉。对于申请人而言，这一裁决与复审体制具有两个层级：裁决官员和裁判所。在实践中，对于提起上诉的案件独立慈善机关（Benefits Agency）会进行复审，如果原决定存在法律规定的三种原因，即：（1）存在对重大事实的误解或忽视。（2）存在法律上的错误，（3）相关情势发生了变化，则应对原决定加以变革或撤销。这种复审的性质是行政复议，是行政机关自我纠错和适应情势变更的一种机制，它并不需要申请人提交一个复议申请。这种体制适用于大多数社保障案件，包括收入补助和退休津贴。
2.以裁判所为基础、三层级、两次申诉体制。存在这种体制下，社会保障申请人如果对裁决官员所作的最初决定不服，应首先向独立慈善机关申请复议，申请人如果不服复议决定，有权向裁判所申请上诉。对于申请人而言，这一体制具有三个层级：裁决官员的决定、另一个官员进行的复议和裁判所的听证。这一体制规定在HASSASSA中，适用领域包括残疾人生活津贴和伤残人救济，对于儿童抚养机构的决定不服也适用这一体制。转贴于
3.以行政复议为基础的体制。这种体制仅仅存在于社会救济基金领域。在这一体制下，只有两次行政复议，而没有对裁判所的上诉。第一次复议由地方独立慈善机关办公室里的社会救济基金官员进行，第二次复议则由中央的社会救济基金督察员在独立社会基金委员的管理和控制下进行。社会基金委员会并非公务员但由社会保障部部长任命，他有责任任命和培训社会救济监察专员。
这种体制建立于1988年，当时为了减少支出，社会救济基金给付体制发生了巨大的变革。在此之前，只要有人符合法定的资格就可以获得基金给付，给付决定在性质上是一种单纯的法律解释和适用，独立社会慈善机关的官员并不拥有很大裁量权，但在新的体制下，独立社会慈善机关既要判断具有法定资格的人是否可以为社区整体照料计划的实现作出贡献，还要衡量可得的预算资金与申请人的实际需要，因此，他们在作出决定时需要综合考量许多因素，这使得他们的决定带有明显的主观价值判断色彩。
这种体制的程序具有以下几个方面的特点：（1）社会救济基金督察员具有重要地位，他们是服从行政官员，但事实上很大数量的是法律专业人士。（2）实行书面审理。（3）督察员对于独立社会慈善机关的决定就法律与是非曲直两方面进行审查。（4）除了诉诸法院以外，没有进一步的申诉体制。（5）督察员对于对于信息的发现有进行职权调查的义务。（6）督察员对于决定的质量和期限向监察专员负责。[38]
（二）1998年的社会保障制度改革
政府绿皮书认为，当时的社会保障申诉体制在结构、组织、管理和绩效上存在问题与缺陷，需要加以改革。这些问题主要有：（1）裁判所对于根本没有希望成功的申诉也进行空耗时日的听证。（2）裁判所必须处理一些新的事实，这些事实在独立慈善机关进行的行政复议程序中实际上已经被处理过。（3）在听证中，裁判所可能要处理一些从申诉提出到听证之间所发生的变化，而这些变化也可能已经过独立慈善机关的处理。（4）申请人提起申诉常常只是因为他们希望得到对原决定的解释。（5）对于裁判所成员的要求（例如，它们有三个成员，主席具有法律专业知识，并且在一些案件中其他成员还必须拥有具体专业资格），太过于正式和僵化，不符合成本－收益分析的要求。（6）独立裁判机构（ITS）有很多缺陷，不仅体现为上诉人所提供的服务质量较低（突出体现在用于澄清案件的时间太少），也体现在其主席对于绩效和效率的负责性没有保证。
改革的目标是：（1）改善决策和上诉程序；（2）对于决定的作出和变更提供一个更为简单、准确和低耗的体制；（3）保护顾客在适当的案件中请求对决定加以独立复审的权利。社会保障法的修正目的是通过以下改革完善决策与申诉体制：（1）作出最初决定的官员，不再具有独立性，而是作为部长的代表工作。（2）在申诉之前辨识出所争论的领域和事实。（3）尽可能早地处理案件，以使得只有那些无法解决的案件才进入申诉程序。（4）对于简单的、不可能成功的案件提供一个快通道。（5）不在立法中规定裁判所的人数和组成。（6）在必要的案件中保留对法律专业的要求，并且允许一些决定由非法律专业但符合一定的条件并受过训练的决策者作出决定。（7）允许独任听证，只在必要时才要求有两个和三个决策者参加听证。（8）引入对案件进行筛选的程序，以对不同类型案件加以不同处理。（9）以一个新的“上诉机构”取代ITS，它具有明确的责任和负责性，其内部组织和程序设有一定的法律规定，配备有具有适当资格、受过训练并有经验的决策者和顾问。
（三）1998年改革后的复议与上诉体制[39]
1998年的社会保障法，对于适用范围最为广泛的以裁判所为基础、一层级、一次申诉体制进行了改革，其中最为主要的变化是增加了一个“再看一次（second look）程序”：它授权部长或其人复议其所作的任何决定，或者是基于申请或者是基于自身的调查，据以作出修正的理由由规章规定。但是这一程序不是强制性的，受原决定影响的人，无论是最初的决定还是修正后的决定，都有权向一个上诉裁判所直接提起上诉。可见修正后的体制实际上是采纳了复议的裁决模式，但是未能贯彻该模式所要求的由作出最初决定的人之外的人实施复议。改革后的这一体制适用于社会保障局及其所属独立机关的所有社会保障给付。
在政府绿皮书中，曾建议扩展裁判所为基础、三层级、两次申诉体制的适用范围，更多采取强制性的行政复议（复议前置），但未被最后的立法所采纳。根据新法，这一体制仍然适用于由地方当局负责的住房津贴和委员会税收津贴领域。
社会救济金领域的以行政复议为基础的体制仍然保存。对于以行政复议为基础的体制能否提供令人满意的行政救济，是一个存在争议的问题。有人认为，在社会救济基金领域这一问题的答案是否定的，其理由为：首先，它缺乏独立性；其次，这种复审没有口头陈述和辩论，实行书面审理；第三，没有进一步的外部上诉的体制保障。然而据担任社会救济基金专员职务的斯卡姆平先生观察，这种批评并无根据，在他看来，只要负责性有保证，并且乐于不断总结经验，行政复议完全可以提供有效、适当的救济。那种对行政复议功能的怀疑，在很大程度上建立在对于公平行政决定的构成要素的误解上。他这种以行政复议为基础的体制，是一种“新的独特的行政正义形式…”。这种行政复议体制具有以下优点：（1）这种体制可以很好地保证负责性。由于督察员是行政人员，对于其工作可以进行广泛有效的监督控制，使其符合公共服务的质量与效率标准。监察专员要对督察员的复议工作的标准和成本收益状况向部长提交报告，从而间接地对议会负责。（2）督察员是娴熟的行政人员，有能力了解法院的相关判决内容，并将其意旨落实在实际工作中。（3）督察员是专业人士，他们对整个社会保障体系非常熟悉，对于社会救济基金给付中的细节都了如指掌，其所作的决定的专业性和适当性值得信赖。（4）这种体制成本低廉，这已经得到实践的证明。
六、结语
英国传统行政正义体系中一般都强调法院的司法审查与裁判所的上诉，行政复议制度一直是较为薄弱的一环。近年来，随着行政改革的推进和民事正义体制改革中对诉讼外争端解决机制的强调，这种现象开始改变，越来越多的人开始探讨行政复议制度的变革之道，在维持行政复议官员与组织内其他官员的联系渠道的同时，加强行政复议主体的独立性，充分发挥行政复议机制以及其他内部申诉解决机制的作用，以保障公务服务的使用人的冤屈得到更为有效的化解，并发挥行政复议的规范化效应，推进行政决策体制的改善。
在我国，行政复议制度完全是行政化的运作，层层审批，行政复议人员的专业性、独立性都没有体现，不仅如此，行政救济体系中的其他途径也不如人意：司法审查的效能不彰，司法独立没有保障，超职权主义的诉讼模式带来的不是行政诉讼中原告与被告地位的平衡，而是法官与行政官员一起审原告；也没有独立性强、具备专业性、遵循准司法程序的行政裁判。中国未来行政救济体系的发展，必须在进行司法改革、增强司法审查效能的同时，对现行的行政复议制度进行变革，强化公众对行政复议组织的信赖，更好地发挥对行政决定的内部复审这一制度的功用。在许多部门，例如土地管理、税务征收、社会保障等领域也可以尝试建立行政裁判所体制。[40]
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[1] 鉴于英联邦成员国法律体系的相似性，本文对英国行政复议制度的介绍，特别是有关理论争议或者改革建议，部分参考了英联邦其他国家，尤其是澳大利亚和加拿大的资料。
[2] 中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士
[3] Michael Harris and Martin Partington，Introduction in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.p.2-3.
[4] Administrative Review Council-Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39，September 1995，paras 6.49&6.50.
[5] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.
[6] 除了对原行政决定的上诉外，还有对裁判所决定的上诉，除了向裁判所提出的上诉外，还有对法院的提出的上诉，在各别情形中还包括对部长的上诉。Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsyth，Oxford 2000p.p.894-897.
[7]Ibid，p.p.888-889.
[8] S.Skehill，“The Hidden Dimension of Administrative Law：Internal and First Tier Review-I” in Administrative Law：Retrospect and Prospect（1987） 58 Camberra Bulletin of Public Admnistration 137，138.
[9] [1964]AC40，p. 79.
[10] （2000）61 ALD 577.
[11] Comptroller-General of Customs v Kawasaki Motors，（1991）32 FCR 219.
[12] Australian Broadcasting Tribunal v Bond，[1990]170 CLR 321 AT 336-337.
[13] （2000）61 ALD 577，at588－589.
[14] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.
[15] Fuller，The Forms and Limits of Adjudication，92 Harv.L.Rev.353，364（1978）。
[16] Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.422.
[17] Mashaw，Bureaucractic Justice（1983）。 Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.425.
[18] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Good Practice Guide（1995）。
[19] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Putting Things Right：Main Report（1995），para 2.27.
[20] Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsythp.p.111-112.
[21] Michael Harris（ED.），New Procedure in Administrative Justice in the 21st Century p.p.160-163.
[22] Cabinet Office，Office of Public Service，Redress under the Citizen‘s Charter：Guidance for Departments and Agencies（1996）。
[23] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.
[24] Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Jia；Re Minister for Immigration and Multicultural Affairs，[2001]HCA17（29 March 2001）。
[25] Administrative Review Council-Internal Review of Agency Decision Making-Report to the Attorney-General-Report No.44，November2000，Paragraphphs 3.23-24.
[26] Sainsbury，“Internal Reviews and the Weakening of Social Security Claimants‘ Rights of Appeal” in G.Richardson and H.Genn，Administeative Law and Government Action （1994，Clarendon，Oxford），p.289.
[27] Report of The Committee on Administrative Tribunal and Enquiries，Cmnd.218（1957）。
[28] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.46.
[29] Council on Tribunals，Annual Report 1990-91（HC1991/92，97），para 3.27.
[30] Review of Commonwealth Merits Review Tribunals （Australian Administrative Review Council（ARC） Discussion Paper，1994），para.3.18.
[31] N.Wikleley and R.Young，“The Administration of Benefits in Britian.Adjudication and the influence of Social Security Appeals Tribunals”[1992]Public Law 238，241.
[32] Sainsbury，“Administrative Review or Tribunal/”，Conference of Tribunal President and Chairman，22nd April 1994（Council on Tribunals，1994），14.
[33] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.54.
[34] Ibid，p.51.
[35] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.
[36] Ibid，， p.34.
[37] Roy Sainsbury，The Reform of Social Security Adjudication in Administrative Justice in the 21st Century， p.446-449.
反倾销法作为世界贸易组织答应采用的保护国内产业的贸易救济办法,正越来越受到世界贸易组织成员方在内的世界各国的重视。但是由于反倾销调查需要花费被调查公司极大的费用,并可阻止其他国外的公司进入本国市场,所以时常使得国内竞争者获得优势地位。因此,为了保护当事人的合法权益和保证反倾销办法的公平实施,各国均认同美国等反倾销大国对反倾销行政行为所进行的司法审查的基本理论和实践,并且通过协商在WTO《反倾销守则》第13条规定了“司法审查”制度摘要:“为了能够迅速对最终裁决和本协议第11条规定的有关行政复审决定的行政行为进行审查,每个在国内立法中规定了反倾销办法的成员国,都应当设有司法的、仲裁的或行政的机构或者程序。该机构或者程序应当独立于对有争议的裁决或者复审负责的主管机构。”以至在全世界范围内确立了反倾销办法中的司法审查制度。
在这个背景下,反倾销案件的司法审查,被赋予了行政监督者的标签,而且地位在整个反倾销的程序中越发显得重要起来。然而,在我国,反倾销案件的司法审查是随着入世的客观存在而出现的一种新型行政案件。我国的反倾销司法审查制度还处于初创阶段,相关法律规定尚不具体和完善,实践中也缺乏足够的经验积累,和WTO的要求及市场经济发达国家的实践还有相当的差距。正因如此,根据我国的实际情况,按照WTO的要求并借鉴国外先进经验(非凡是美国的立法经验)。构建和完善中国特色的反倾销司法审查制度,是我国的一项重大难题。
反倾销办法中司法审查制度的法律渊源
在美国,司法审查是指法院审查国会规定的法律是否符合宪法,以及行政机关的行为是否符合宪法及法律而言。取得对政府机关反倾销行政权利的司法审查权利是在美国《1974年贸易法》中才得以确定的。《1979年贸易协定法》和1984年的法律对此做出了进一步的修改和完善,并且在1981年才开始真正运作。之后,经过不断的法律的修改和补充,并通过司法实践积累,才形成目前的司法审查体制。现在美国有关反倾销司法审查的规范主要规定于《美国法典》第19章第1516节(1990)。
我国主要依据是乌拉圭回合谈判最终法律文本及中国加入WTO议定书和工作组报告书等国际法律专门规定,以及根据这一协议颁布的一系列国内法律法规。首先有关反倾销的司法审查的程序性依据,主要体现在行政诉讼法中。相关的具体审查标准和审查的范围等在《反倾销条例》和《最高人民法院有关审理反倾销行政案件应用法律若干新问题的规定》中有所体现。
反倾销办法中司法审查制度的管辖机构
美国国际贸易法院对反倾销案件的司法审查具有当然的、独占的管辖权。但根据美国法律的规定,国际贸易法院对反倾销案件的司法审查权是有限度的,只有当诉讼直接或间接针对商务部或国际贸易委员会所作出的裁定中的事实情况或法律结果,并且这种裁定又必须是美国贸易法中直接指明可进行司法审查的裁决时,国际贸易法院才予以受理并审查。反倾销案件的当事人,假如对国际贸易法院反倾销裁决不服,可以向联邦巡回上诉法院上诉。这个法院是根据1982年的联邦法院改进法而设立的,是一个专门的法院,管辖范围主要是美国国际贸易法院法院上诉案件等。
我国的《最高人民法院有关审理反倾销行政案件应用法律若干新问题的规定》(以下简称《反倾销司法解释》),对反倾销司法审查管辖机构是这样规定的摘要:“第一审反倾销诉讼案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院,或者由被告所在地高级人民法院管辖。”由于我国反倾销主管机构都在北京,因此反倾销诉讼案件一审管辖法院就是北京市高级人民法院及其指定的北京市中级人民法院,二审法院是北京高院或者最高院。
由此可见,我国反倾销司法审查制度,和行政诉讼是同一概念,所以属于行政诉讼法的调整范围。而在美国,却没有专门的这一法律部门。而把这种类型的案件,归于国际贸易法院所审查的民事案件当中。所以自然在程序方面有着对比我国完全不同的规定。
审查的范围
一般意义上的司法审查范围是指各国的司法机关对本国政府或政府各部门的哪些行政行为进行审查。它规定司法机关在哪些方面对行政主体行为进行监督,也是司法机关解决行政争议、实施司法审查案件的权限分工和受案的法律依据。
根据美国关税法的规定,国际贸易法院对两类裁决具有管辖权摘要:第一,不发起反倾销程序的裁决即由商务部作出的不发起反倾销调查的裁决;由国际贸易委员会作出的不存在国内产业受到实质性损害、实质性损害威胁或实质性妨碍的合理征象的裁决;由国际贸易委员会作出的不审查基于情势变迁的裁决的决定。第二,已公布的最终裁决。即由国际贸易委员会和商务部作出的所有肯定性或否定性最终裁决;商务部作出的中止调查的裁决;由国际贸易委员会依美国法典第19卷作出的损害影响裁决;由商务部作出的有关货品在反倾销令所规定的一类或一种货品之内的决定。
我国法律有关反倾销司法审查受案范围是根据《反倾销条例》第53条规定,对依照本条例第25条作出的终裁决定不服的,对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的,或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提出诉讼。
美国行政法规定了“成熟原则”,即“指行政程序必须发展到适宜有法院审理的阶段,即已经达到成熟的程序,才答应进行司法审查。”将行政行为划分为不成熟行政行为和成熟行政行为本是美国司法审查中的一项重要原则。成熟原则的意义在于保证行政机关在作出最后决定且行政决定对当事人产生具体影响之前不受法院干涉,以充分发挥行政机关的专业知识和经验,并且能够避免法院过早地作出裁判,陷入抽象行政政策的争论之中。成熟原则在美国反倾销法律和司法审查实践中得到了很好的贯彻。在美国的反倾销司法审查中,商务部和国际贸易委员会作出的导致调查程序终结的行政决定,如不立案决定、国际贸易委员会对损害作出的否定性初裁决定,以及商务部接受出口商价格承诺的决定,均在审查的行为之列,因为它们是成熟的行政行为。而商务部对倾销作出的否定性初裁决定则不可审查,因为其只是一个预备性的行为,要等到国际贸易委员会对倾销损害作出否定时,才是一个成熟的行政行为。
我国可以借鉴美国的这一做法,根据成熟原则来决定哪些反倾销行政行为具备可诉性。可诉性行政行为应当是主管部门在反倾销调查中作出的对利害关系方的实体权益产生最终确定性影响的决定,而不应包括预备性和中间性的决定(例如立案决定、肯定性的初裁决定)。对这些预备性和中间性的决定不予审查,利害关系人完全可以在最终决定作出后寻求司法救济,不会对其造成难以克服的或不可挽回的困难。而将不立案决定、否定性初裁决定、中止或终止调查决定等成熟的行政行为列入受案范围,也符合行政诉讼法的一般原则,会更好保护相对人的合法权益。
审查的标准
司法审查标准,又可以称为司法审查的深度,是法院在多大程度上尊重行政机关的自由裁量权新问题。确立审查程度,实际上就是在行政机关和法院之间进行权利和责任的分配,并以判决的方式影响行政活动的效率和对公民权益的保护。所以,审查标准的深浅取决于所采用的审查标准。
在美国,一般情况下,国际贸易法院在对商务部和国际贸易委员会的裁决实施司法审查时,并不对案件相关的基本事实展开调查,除非国际贸易法院认为行政裁决的理由不充分或不具备充足的事实根据。假如商务部和国际贸易委员会的行为因“武断、反复无常、滥用自由裁量权或其他原因导致和法律上的规定不相符”,或商务部和国际贸易委员会对其裁决不能提供足够的“实质性证据”而和法律规定不一致,或商务部和国际贸易委员会的事实裁定根本没有证据支持,以至于达到了法院必须重新审理的程度,则国际贸易法院可重新整理事实,在此基础上做出独立的判定。在法律新问题上,基本上采用正确性标准,但是自谢弗朗案件以来有不断向合理性审查标准靠拢的趋向。即假如根据法律对某一法律概念的解释有明确的规定,而商务部和国际贸易委员会作出了不同的解释,其解释将被。但在法律无明文规定的情况下,法院审查商务部和国际贸易委员会的解释是否为法律所答应,假如答案是肯定的,即使法院有不同的解释意见,仍判定商务部和国际贸易委员会的认定有效。法院不能无视商务部和国际贸易委员会解释的存在,用自己的意见代替行政机关的合理解释。
从中可以看出,我国反倾销司法审查标准是法律和事实同时审查。但笔者认为,审查事实新问题和法律适用必须有轻有重。不能“两手都抓,两手都硬”。反倾销领域不比一般的行政行为。就现阶段行政机关行使权力的状况而言,因为我国没有完善的行政实体法规定和严密的行政程序法规定,加上行政机关的人员素质良莠不齐,政府本位意识强烈而依法行政的意识薄弱,在实践中不规范、不合法的行政行为屡见不鲜。面对这种目前状况,有必要设定严格的司法审查标准,对行政机关的行政行为进行有效的控制,以保障行政相对人的合法权益,提高行政权行使的效率。
反倾销法作为世界贸易组织允许采用的保护国内产业的贸易救济措施,正越来越受到世界贸易组织成员方在内的世界各国的重视。但是由于反倾销调查需要花费被调查公司极大的费用,并可阻止其他国外的公司进入本国市场,所以时常使得国内竞争者获得优势地位。因此,为了保护当事人的合法权益和保证反倾销措施的公平实施,各国均认同美国等反倾销大国对反倾销行政行为所进行的司法审查的基本理论和实践,并且通过协商在WTO《反倾销守则》第13条规定了“司法审查”制度:“为了能够迅速对最终裁决和本协议第11条规定的有关行政复审决定的行政行为进行审查,每个在国内立法中规定了反倾销措施的成员国,都应当设有司法的、仲裁的或行政的机构或者程序。该机构或者程序应当独立于对有争议的裁决或者复审负责的主管机构。”以至在全世界范围内确立了反倾销措施中的司法审查制度。
在这个背景下,反倾销案件的司法审查,被赋予了行政监督者的标签,而且地位在整个反倾销的程序中越发显得重要起来。然而,在我国,反倾销案件的司法审查是随着入世的客观存在而出现的一种新型行政案件。我国的反倾销司法审查制度还处于初创阶段,相关法律规定尚不具体和完善,实践中也缺乏足够的经验积累,和WTO的要求及市场经济发达国家的实践还有相当的差距。正因如此,根据我国的实际情况,按照WTO的要求并借鉴国外先进经验(特别是美国的立法经验)。构建与完善中国特色的反倾销司法审查制度,是我国的一项重大难题。
反倾销措施中司法审查制度的法律渊源
在美国,司法审查是指法院审查国会规定的法律是否符合宪法,以及行政机关的行为是否符合宪法及法律而言。取得对政府机关反倾销行政权利的司法审查权利是在美国《1974年贸易法》中才得以确定的。《1979年贸易协定法》和1984年的法律对此做出了进一步的修改和完善,并且在1981年才开始真正运作。之后,经过不断的法律的修改和补充,并通过司法实践积累,才形成目前的司法审查体制。现在美国关于反倾销司法审查的规范主要规定于《美国法典》第19章第1516节(1990)。
我国主要依据是乌拉圭回合谈判最终法律文本及中国加入WTO议定书和工作组报告书等国际法律专门规定,以及根据这一协议颁布的一系列国内法律法规。首先关于反倾销的司法审查的程序性依据,主要体现在行政诉讼法中。相关的具体审查标准和审查的范围等在《反倾销条例》和《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》中有所体现。
反倾销措施中司法审查制度的管辖机构
美国国际贸易法院对反倾销案件的司法审查具有当然的、独占的管辖权。但根据美国法律的规定,国际贸易法院对反倾销案件的司法审查权是有限度的,只有当诉讼直接或间接针对商务部或国际贸易委员会所作出的裁定中的事实情况或法律结果,并且这种裁定又必须是美国贸易法中直接指明可进行司法审查的裁决时,国际贸易法院才予以受理并审查。反倾销案件的当事人,如果对国际贸易法院反倾销裁决不服,可以向联邦巡回上诉法院上诉。这个法院是根据1982年的联邦法院改进法而设立的,是一个专门的法院,管辖范围主要是美国国际贸易法院法院上诉案件等。
我国的《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《反倾销司法解释》),对反倾销司法审查管辖机构是这样规定的:“第一审反倾销诉讼案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院,或者由被告所在地高级人民法院管辖。”由于我国反倾销主管机构都在北京,因此反倾销诉讼案件一审管辖法院就是北京市高级人民法院及其指定的北京市中级人民法院,二审法院是北京高院或者最高院。
由此可见,我国反倾销司法审查制度,与行政诉讼是同一概念,所以属于行政诉讼法的调整范围。而在美国,却没有专门的这一法律部门。而把这种类型的案件,归于国际贸易法院所审查的民事案件当中。所以自然在程序方面有着对比我国完全不同的规定。
审查的范围
一般意义上的司法审查范围是指各国的司法机关对本国政府或政府各部门的哪些行政行为进行审查。它规定司法机关在哪些方面对行政主体行为进行监督,也是司法机关解决行政争议、实施司法审查案件的权限分工和受案的法律依据。
根据美国关税法的规定,国际贸易法院对两类裁决具有管辖权:第一,不发起反倾销程序的裁决即由商务部作出的不发起反倾销调查的裁决;由国际贸易委员会作出的不存在国内产业受到实质性损害、实质性损害威胁或实质性妨碍的合理征象的裁决;由国际贸易委员会作出的不审查基于情势变迁的裁决的决定。第二,已公布的最终裁决。即由国际贸易委员会和商务部作出的所有肯定性或否定性最终裁决;商务部作出的中止调查的裁决;由国际贸易委员会依美国法典第19卷作出的损害影响裁决;由商务部作出的有关货品在反倾销令所规定的一类或一种货品之内的决定。
我国法律关于反倾销司法审查受案范围是根据《反倾销条例》第53条规定,对依照本条例第25条作出的终裁决定不服的,对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的,或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提出诉讼。
美国行政法规定了“成熟原则”,即“指行政程序必须发展到适宜有法院审理的阶段,即已经达到成熟的程序,才允许进行司法审查。”将行政行为划分为不成熟行政行为与成熟行政行为本是美国司法审查中的一项重要原则。成熟原则的意义在于保证行政机关在作出最后决定且行政决定对当事人产生具体影响之前不受法院干涉,以充分发挥行政机关的专业知识和经验,并且能够避免法院过早地作出裁判,陷入抽象行政政策的争论之中。成熟原则在美国反倾销法律和司法审查实践中得到了很好的贯彻。在美国的反倾销司法审查中,商务部和国际贸易委员会作出的导致调查程序终结的行政决定,如不立案决定、国际贸易委员会对损害作出的否定性初裁决定,以及商务部接受出口商价格承诺的决定,均在审查的行为之列,因为它们是成熟的行政行为。而商务部对倾销作出的否定性初裁决定则不可审查,因为其只是一个预备性的行为,要等到国际贸易委员会对倾销损害作出否定时,才是一个成熟的行政行为。
我国可以借鉴美国的这一做法,根据成熟原则来决定哪些反倾销行政行为具备可诉性。可诉性行政行为应当是主管部门在反倾销调查中作出的对利害关系方的实体权益产生最终确定性影响的决定,而不应包括预备性和中间性的决定(例如立案决定、肯定性的初裁决定)。对这些预备性和中间性的决定不予审查,利害关系人完全可以在最终决定作出后寻求司法救济,不会对其造成难以克服的或不可挽回的困难。而将不立案决定、否定性初裁决定、中止或终止调查决定等成熟的行政行为列入受案范围,也符合行政诉讼法的一般原则,会更好保护相对人的合法权益。
审查的标准
司法审查标准,又可以称为司法审查的深度,是法院在多大程度上尊重行政机关的自由裁量权问题。确立审查程度,实际上就是在行政机关和法院之间进行权利和责任的分配,并以判决的方式影响行政活动的效率和对公民权益的保护。所以,审查标准的深浅取决于所采用的审查标准。
在美国,一般情况下,国际贸易法院在对商务部和国际贸易委员会的裁决实施司法审查时,并不对案件相关的基本事实展开调查,除非国际贸易法院认为行政裁决的理由不充分或不具备充足的事实根据。如果商务部和国际贸易委员会的行为因“武断、反复无常、滥用自由裁量权或其他原因导致与法律上的规定不相符”,或商务部和国际贸易委员会对其裁决不能提供足够的“实质性证据”而与法律规定不一致,或商务部和国际贸易委员会的事实裁定根本没有证据支持,以至于达到了法院必须重新审理的程度,则国际贸易法院可重新整理事实,在此基础上做出独立的判断。在法律问题上,基本上采用正确性标准,但是自谢弗朗案件以来有不断向合理性审查标准靠拢的趋势。即如果根据法律对某一法律概念的解释有明确的规定,而商务部和国际贸易委员会作出了不同的解释,其解释将被。但在法律无明文规定的情况下,法院审查商务部和国际贸易委员会的解释是否为法律所允许,如果答案是肯定的,即使法院有不同的解释意见,仍判定商务部和国际贸易委员会的认定有效。法院不能无视商务部和国际贸易委员会解释的存在,用自己的意见代替行政机关的合理解释。
从中可以看出,我国反倾销司法审查标准是法律与事实同时审查。但笔者认为,审查事实问题和法律适用必须有轻有重。不能“两手都抓,两手都硬”。反倾销领域不比一般的行政行为。就现阶段行政机关行使权力的状况而言,因为我国没有完善的行政实体法规定和严密的行政程序法规定,加上行政机关的人员素质良莠不齐,政府本位意识强烈而依法行政的意识薄弱,在实践中不规范、不合法的行政行为屡见不鲜。面对这种现状,有必要设定严格的司法审查标准,对行政机关的行政行为进行有效的控制,以保障行政相对人的合法权益,提高行政权行使的效率。
中图分类号： F301.1 文献标识码： A 文章编号：1009-8631（2010）06-0102-01
在《物权法》颁布之前，许多人希望该法能将土地征收的前提―“公共利益”加以严格的界定。但在该法制定过程中，对于是否有必要对公共利益作出明确界定或者概括性规定，存在不同意见。一种意见认为，未防止商业开发以公共利益的名义进行征收，限制地方政府滥用征收权力，损害群从利益，法律应当对公共利益作出具体界定或概括性规定；另一种意见则认为，在不同情形下，公共利益是不同的，《物权法》难以对公共利益作出统一的具体界定。而且大陆法系和英美法系的主要国家的立法也没有对公共利益作出具体界定。少数国家虽有规定，但并不科学。显然，最终通过的《物权法》采纳了后一种意见。也就是说，今后对于土地征收是否为了“公共利益”而引发争议时，我们还不能有一个现成的法定标准加以对照。在此情况下，我们应当如何解决何为公共利益这样的争议呢？还像过去那样，由行使土地征收权的行政机关单方说了算嘛？换句话说，让地方政府在土地征收过程中既当运动员又当裁判员？
笔者认为，我们可以没有公共利益的界定标准，但却不能没有公共利益的认定程序。其实，即使有了公共利益的界定标准，如果这种抽象标准的解释权仍然掌握在行使征地权的人手中，那么也很难防止对这些标准的曲解。因此，最重要的应当是建立一种有效的公共利益认定机制，即对某一征地项目是否属于为公共利益目的，应当通过法定的程序加以认定。这一程序至少应当保障被征地者的基本发言权和申辩权，而且最终的公共利益认定权不能交给征地者---政府。具体程序设想为：
一、应将“公共利益”的界定列入征地听证内容
长期以来，对于土地征收是否是为了公共利益目的，被征土地的使用权人―农村集体经济组织和农民个人，根本没有发言权。政府说是公共利益就是公共利益。由于没有这种表达意见的机会和程序，如果被征地农民认为政府征地根本就不是为了公共利益，要想阻止政府的征地行为，要么越级上访，要么采用其他非正常手段。2004年5月1日，国土资源部曾《国土资源听证规定》，但这一规定所列听证事项范围主要包括“拟定或者修改基准地价、组织编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案、拟定非农业建设占用基本农田方案等”。而对于农民更为重要、农民更为关心的“土地应不应该征，征地是否为了公共利益”的问题则没有被列入听证范围。事实上，即使该《规定》所列听证事项，行政机关也很少组织听证，而且按照该《规定》，组织听证的机关正是决定土地征收的主管部门―国土资源行政主管部门（该规定第2条），由这些部门组织的听证，其听证过程、参加人员都在其掌控之中，因此这样的听证大多流于形式，对于行政机关的决策产生不了说明多大的实质性影响。因此，今后不仅应当将征地前提条件―是否属于公共利益列入听证范围，而且更重要的是要修改有关的听证规则，避免听证流于形式。2003年颁布的《行政许可法》第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”但是，到目前为止，我们还没有一套严密的听证规则，最主要的是，这种由行政机关“自编自导”的听证很难听到真正有价值的反对意见。因此，要使听证真正发挥作用，笔者认为至少应当做到：第一，听证组织者的中立性。行政机关对于合法的行政行为，他们并不怕别人提意见；可是对于违法的行政行为，行政机关通常不会听也不想听批评意见。由可能实施违法行政行为的行政机关组织听证，其效果是可想而知的，而通过听证对可能的违法行政行为进行审查才更由价值。因此，听证不能由拟作出行政决定的机关组织，而应由相对中立的第三方，比如人大负责组织。第二，听证应当公开透明，即听证应当允许新闻媒体公开报道，允许普通百姓参加旁听。第三，听证参加者的选择应当具有广泛性，即应当包括厉害关系人，也应当包括专家、学者或其他社会各界相对中立的人士参加，且选择标准和选择过程也应当公开。第四，完善的意见表达和听证表决机制，即听证代表的意见陈述和表决权应受到法律的保护。第五，赋予听证决定对政府行政决定的否决权，即如果达到法定多数的听证代表发对政府已经通过或通过的行政决定，则政府不得实施该行政决定。
