社会经济与技术的高速发展，产业结构的转型升级，无疑促使社会对高职人才的要求及需求发生了变化，这就需要高职专业建设创新人才培养模式、重构课程体系。探索以服务为宗旨，就业为导向，职业能力为主线，具有专业自身特色的高职旅游管理专业课程体系，成为高职旅游管理专业改革的并经之路。
1 旅游管理专业相关行业特点及人才需求
1.1 旅游业是服务性行业，属第三产业
工作中注重人的个体差异，强调因人而宜，随机应变，对人际交往艺术和交流方式有较高要求。
1.2 旅游业是需要多种知识和能力融合运用的行业
企业最看重的不是学生的学历、专业知识和单纯的专业技能，而是毕业生职业意识所显示的综合性职业能力，宽专多能是这一领域对人才的基本要求。
1.3 旅游行业的学科理论对深度要求不高，但要有相当的广度，需要经验的积累和实践的培养
1.4 旅游行业的迅猛发展、社会人员职业转化频繁等特点，对高职人才的要求更强调方法能力和社会能力
2 以职业能力为主线，高职旅游管理专业递进式课程体系的构建
2.1 构建思路与理念
1）把握校企合作、源于企业工作任务原则，从岗位工作任务分析入手，将工作任务、工作内容、职业能力、职业素质需求融入课程内容中，加上职业资格认证课程，实现教学系统与外部环境（岗―课―证）、内部要素（教学目标、教学内容、教学媒体与教学策略；教学过程的监控、评价与管理）的充分融合。
2）把握理论知识和实践能力多元整合原则，设置以职业能力培养为主线的课程平台，实现理论知识和实践能力培养双融合，即理论教学中有实践能力的培养，实践课程中有理论知识的巩固与拓展。
3）把握课程体系整体递进化的原则，按学生的认知规律和职业成长规律，设计从基本能力、岗位能力到综合性职业能力培养的递进式课程。
2.2 开发步骤与方法
旅游管理专业递进式课程体系构建主要抓住两个环节，即课程设置和课程编排。
2.2.1 课程设置
1）岗位工作任务分析
课程体系构建前，需要调研，根据专业面向的岗位群，明确相应的工作岗位、工作任务、工作内容及职业能力，其中工作岗位和任务为确立核心课程提供依据，工作内容和职业能力为课程教学目标确立和教学内容选取提供依据。
2）归纳整合工作任务
①形成典型工作任务
结合工作岗位和工作任务，将工作内容关联性大、具有完整行动过程的工作任务整合在一起，形成典型工作任务，其他独立具有完整行动过程的工作任务可自行形成典型工作任务。
②转化为教学任务
根据专业人才培养目标，融入教育教学因素，考虑学生的认知和职业成长规律，序化和优化工作任务，转化为教学任务。
③确立核心课程
融入教育规律，考虑专业现有师资、教学等条件，形成专业核心课程。
④形成理论知识课程
根据核心课程，确立完成课程岗位工作任务所需知识、技能和素质点，提炼核心课程共性知识点，整合优化，形成服务于核心课程的理论知识课程，即运用于职业通用能力培养、积淀文化底蕴、职业基层管理能力培养、职业资格考试及职业拓展能力培养的五大课程平台。
⑤设计实践课程
构建多维多效的支撑核心课程的实践教学体系。在实践课程教学中，将课堂实训、校内实训、校外实训等三个实训环节有机结合，环环相扣，构建实践教学的最佳体系。实现“两个目标”即职业技能和职业素养，突出“一个重点”即顶岗实习，服务社会。
⑥开发自主学习课程
自主学习课程主要用于拓展学生的知识面，培养学生自主学习能力，这也是高职教育人才培养的三项任务之一。通过为学生搭建各种校内外专业活动、技能竞赛、应用项目研究等多种形式，构建课外培养体系，培养学生自主学习能力，使学生具有职业可持续发展力。
⑦配制公共基础与公选课
借助公共基础课、公选课的设计，对学生的大学生通用素质进行培养，在知识的广度和深度上得以拓展。
2.2.2 课程编排
梳理专业课程的设置内容，编排课程先后顺序。按功能将其编排为四条能力培养线，第一条线的课程属有助于理论知识培养的课程，第二条线的课程属有助于岗位核心能力培养的理实一体课程，第三条线属有助于实践动手能力培养的课程。三条线在最后归为一条线，属有助于提升综合性职业能力培养的顶岗实习和毕业设计课程。
3 高职旅游管理专业递进式课程体系的运行
第一阶段，学生入校后第一学期主要对基础素质部分课程进行学习，使学生具备扎实的理论工底，为走入社会所必需的基础知识和基础能力做好准备。
第二阶段，学生入校后第二学期主要对基础通用能力和导游员职业资格考试的部分课程进行学习。在训练学生基础通用能力的同时，注重学生职业资格应试和导游工作应战能力的培养。
第三阶段，学生入校后第三学期主要对旅游管理相关业务的课程进行学习。采取行动导向教学法，每个学习情境都要完成完整的工作流程，融入各岗位需要的知识与学习情境的工作任务中，完成学习情境教学内容的组织与实施。
第四阶段，学生入校后第四学期主要对旅游景区和酒店相关课程进行学习，随后学生有二个月的时间在旅行社、景区、酒店进行职业实践。
第五阶段，第五学期设计的课程内容是完成学生理论学习―教学实习―理论提升―毕业实习中理论提升部分内容的学习，大部分课程是知识拓展和管理实务内容的学习，完成对基层管理工作的深入体验和学习。（下转第230页）
（上接第217页）第六阶段，通过两年半的学习和顶岗实习，学生会准确地判断出自己的发展方向，选择合适的就业方向和工作岗位，完成毕业前的顶岗实习，同时完成毕业设计。
在科学技术日新月异发展的年代，掌握知识的多少已经不是最重要的，如何学会知识才是至关重要的，这个道理已经被越来越多的人所接受。
在餐巾折花的教学工作中，过去我采用的是讲授法，学生单纯接受式学习：即教师示范讲解折花方法，学生跟着老师学，这种教学方法压抑了学生的兴趣和热情，影响了学生思维和智力的发展，不利于将教学过程发现、探索等认知活动凸显出来。实行主体性教学后，我将餐巾折花的图谱印好后装订成册发给学生，然后采用讨论、练习、纠错、自创花型的方法进行教学。
一、通过讨论的方式学习餐巾折花，培养学生的观察力、思维能力、想象力、语言表达能力
学生边看餐巾折花图谱边讨论花型的折法，从第一步到最后一步，并且各抒己见发表自己的见解，由学生们认定谁的意见最准确，教师再进行指导归纳总结，指定理解正确的学生负责将正确的方法教给大家，为了鼓励学生们开动脑筋，积极探索问题、解决问题，教师对每节课最先展示正确花型折叠方法的学生给予加分的鼓励。
二、通过练习使学生的餐巾折花技能加以巩固，培养学生的记忆力和实践操作能力
要在活动中培养实践操作能力，就是手脑并用去解决实际问题的能力。现代社会的发展需要手脑并用的人，只有认识能力而没有动手操作能力，他的工作是很难成功的，尤其是技能技巧的反复应用，达到会用和熟练的结果。因此需要多次重复练习才能达到“熟”的状态，技能也就随之升华为技巧了，正对这一特点，教师在餐巾折花教学中可采用课前复习，单元测试、阶段测试的方式反复练习：即每节课课前复习上节课学过的花型，每学习新的十种花型作为一组进行单元计时测试，每再多学习十种花型，在进行单元测试后阶段抽签计时测试，最后进行餐巾折花大赛。这样做既培养了学生的记忆力，幼师学生的实践操作能力得到了培养，而且克服了过去学得快、忘得也快的现象。
三、通过纠错使学生真正成为学习的主人，使教师由传统的知识传授者成为学习的参与者、引导者和合作者
每次学生练习测试后，过去都是教师评判打分，实行主体性教学后，教师要求学生互相评判纠错，指出各自的优点与不足。一方面改变了传统教学中学生被动接受知识的状态，使学生真正成为知识意义的构建者。另一方面改变了教师单项传授知识的教学行为，教师不再是传统教学过程的控制者，应是学习环境的设计者，学生自主学习活动的引导者、组织者和指导者，使学生真正成为学习的主人。
四、通过学生自创花型培养学生的创造能力
创造力是主体性教学的灵魂。对学生的学习而言，在学习上能举一反三，灵活运用知识，有丰富的想象力，喜欢“新点子”和解难题等。在课堂教学结构趋于多元整合的课程环境中，教材不再是唯一的知识资源。因此，教师不能再把传递书本知识作为自己的主要教学任务和目的，而要把精力放在好的教学的“学”上，使学生学会学习，为此在学生掌握了60种花型后，要求每名学生创新五种花型，能力强的要创新十种以上，这样既体现了教师与学生角色的转换，又培养了学生的创造力，促进学生学习能力和智力的发展。
五、主体性教学原则在餐巾折花技能训练中的应用
首先，认真贯彻发展性教学原则，循序渐进地进行教学，使学生在餐巾折花技能训练中由不会到会，然后由会到熟，由会之不多到会之较多，因此，教师对学生所掌握的餐巾折花技能经常进行分析，在教学中注意分轻重，别主次，先抓基础技能的训练。第一阶段：从餐巾折花的基本技法和基础折叠法学起，严把质量关。俗话说“万变不离其宗”。餐巾折花尽管品种繁多，千姿百态，使人眼花缭乱，但是仔细分析起来也有规律和要领，熟悉并掌握了这些规律和要领（餐巾折花的基本技法和基础折叠法），对学会餐巾折花的技巧起到事半功倍的作用。第二阶段：由易到难，由浅入深地学习50种杯花。第三阶段：学习10种盘花。第四阶段：自创花型。通过不同阶段的反复练习、循序渐进地进行教学，实现了课堂教学对每一个学生各方面素质的充分发展。
其次，教师必须了解每个学生，分析每个学生的训练情况，实施因材施教的原则。要尊重学生的个别差异，体现学生个体的独立性。对接受能力强，拔尖的学生，在餐巾折花质量、速度、数量上要高标准要求，使他们尽可能得到更好的发展，而对接受能力稍差的学生要循循善诱，耐心教诲，使他们达到教学的基本要求，这样才能使学生各得其所都有发展。
2旅游业发展趋势
2.1旅游业走向综合化发展
旅游业综合化发展是当今世界旅游业发展的新趋势。旅游业综合化发展相比较单体产业具有很大的优势和意义。首先,旅游业是融吃、住、行、游、购、娱为一体的综合性产业,综合化发展改变了旅游业以旅行社、饭店为主的传统模式,把各个相关行业、部门结合在一起,可以形成规模综合效益,增强旅游业的吸引力和竞争力。其次,旅游业已成为国民经济发展的支柱产业,综合化发展具有规模巨大、资产雄厚、产业链完备、综合实力强等优势,它的有效运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展,从而巩固旅游业的经济支柱地位。最后,旅游业综合化发展把众多中小型单体旅游企业联合起来,引进国内外先进管理技术与理念,促进旅游业的国际化、现代化发展进程。可见,随着旅游业经营的国际化,竞争的激烈化,旅游企业将会更多地采取联合、兼并等形式,走综合化发展道路。
2.2旅游管理技术向现代化进军
未来旅游管理将实现以信息技术为核心的现代化管理手段。第一,现代化管理有利于提升旅游业管理水平。在市场观念日臻强化的时代,旅游业的生产、营销等各环节依靠市场获得信息,旅游业主客体之间也是通过快捷、通畅的信息交流完成各种沟通与交易,因此现代化的管理手段有利于旅游业主客体以低成本、低风险、高质量、广渠道获得市场需求信息。另外,现代化管理手段能够消除一些管理障碍,对旅游信息进行全面、系统、智能化的管理,从而促进旅游管理质量的提升。再者,旅游业是个综合性、关联性强的产业,旅游业内部各组成要素之间的协调发展以及旅游业与其他行业之间的配合都必须依托现代化的调控与传播手段来实现。第二,现代化管理有助于提高旅游业管理效率。首先,跟随时代的潮流,旅游管理机构和旅游企业都成为现代化技术平台的忠实使用者。例如,通过旅游管理信息系统,旅游企业可以及时把握国际旅游市场发展状况,掌握市场竞争行情,了解管理范围,并采取及时有效的手段控制和解决问题。其次,电子政务信息服务将深入普及应用,旅游管理部门利用电子政务提供优质、规范、透明的管理和服务,从而提高旅游管理水平和工作效率。再次,全球经济一体化发展潮流催生无国界旅游的时代,旅游电子商务、信息技术的应用是世界各国旅游市场相互融合、紧密联系的重要手段。
2.3公众拥有更多的话语权
随着经济社会的迅速发展以及我国建设和谐社会的推进,公众拥有更多的话语权,且影响不断加深加大。近年来,随着旅游人数的增长,旅游业作为全方位的服务行业,更加体现了公众拥有的话语权。现代旅游业的运作离不开公众话语权的积极表达,如旅游资源的开发与保护、文化遗产的保护、发展都市旅游、推进生态旅游与环境保护以及参与公共活动,与旅游管理机构与旅游企业的沟通与交流等。此外,旅游过程中关系公众切身利益的公共服务领域,也越来越重视公众的话语地位,趋于实现均衡话语权,共同探求公共问题的解决之道。
2.4旅游管理体制步入市场经济管理轨道
随着旅游业的发展,我国旅游管理体制将会呈现出如下发展趋势:其一,旅游业发展过程中其经济属性地位日益提升,这种情况下,旅游管理体制改革中市场机制的作用会日益突出,市场主导、政府引导型管理体制将成为必然。其二,旅游业是个综合性、关联性强的产业,在管理体制改革中更加强调上下层、部门间的综合协调。近年来,上海、杭州、桂林等地设立旅游管理委员会和旅游发展委员会,从更高的层次在与发展旅游有关的部门之间进行协调,做了有益尝试,这种做法也是源于摆脱目前旅游局在旅游管理中尴尬地位的考虑[2]。其三,行业管理进一步加强。行业管理体制是市场经济体制下旅游业迅速发展的需要。其四,旅游管理的规范化、法制化因素逐步增强。规范化、法制化管理是实现旅游业健康有序发展的重要手段和途径。其五,行业协会的作用和地位会逐渐增强。行业协会是沟通旅游管理部门与旅游企业的重要纽带。旅游管理中充分发挥行业协会的职能作用是管理体制改革的必然选择。
3我国现行旅游管理体制存在的问题
随着我国旅游业的快速发展,旅游管理体制也在不断改革创新。然而,目前我国旅游管理体制仍存在一些问题,没有充分发挥其应有的作用。
3.1旅游行政管理机构名称设置不规范,级别职能不统一
当前,我国政府旅游管理机构的设置,不少地方存在着与旅游行政主管部门的职责不相符的问题,既不能适应旅游发展的需要,也不适应依法行政的需要。从国家到地方都设有相应的旅游管理部门,但其名称、级别和职责各地不尽一致。一是名称不规范。部级的旅游管理机构是中华人民共和国国家旅游局。到了省、自治区、直辖市级,出现旅游局、旅游管理委员会等机构,如浙江省旅游局、上海市旅游管理委员会。到了市、县级,设有旅游局、旅游办、旅游委等。主要原因是我国旅游业发展的地区差异显着。如沿海地区,地理位置优越、经济发展实力强、旅游基础设施条件较好、旅游需求强度较大,因而旅游业比较发达;相比之下,中西部内陆地区虽然旅游资源丰富,但由于经济发展水平较弱、开放程度较低和可进入性相对较差,大部分地区的旅游业还相当不发达。这种旅游区域发展不平衡导致各省、市、自治区根据当地旅游业发展情况制定机构部门,所以出现我国旅游管理部门名称五花八门、纷繁芜杂。二是级别、职能不统一。从级别来看,国家旅游局为副部级单位;省旅游局有的为正厅级,有的为副厅级;市一级的有的为正处,有的为副处;到了县一级,有的为科级,有的则降到了股级。从职能来看,更是相距甚远。有的地方是单纯的旅游局,职能比较明确;有的地方改成了旅游委,职能比较单一;而有的地方则是与外办、侨办等单位合在一起,职能便显得模糊。
3.2机构设置网络不健全,管理部门职权狭窄
我国旅游管理体制不断完善创新,旅游管理机构从国家到省(直辖市、自治区)、市、县都有一定的管理部门,形势喜人,但并没有形成规范有效的管理机构网络体系,旅游管理并没有达到它应有的覆盖面。首先,各级政府行政管理机构有待健全。在国家层面上缺乏级别高、权力大、职能强的旅游行政管理机构;从地方层级看,省(直辖市、自治区)旅游管理机构权力小,协调功能偏弱,有的地区至今还没有独立的旅游管理机构;关于市、县建制的旅游管理机构就更单薄,个别县基本是空白。其次,行业协会等民间管理机构环节较为薄弱,公众参与的重要性和必要性还没有受到重视和普及化。再者,我国尚未形成统一的旅游大市场,政府对旅游企业所采取的管理制度和管理方式尚不成熟,存在政企不分、部门分割管理、投融资环境恶劣、企业内部管理制度不健全等诸多问题,旅游企业缺乏独立性和自主性,不适于社会主义市场经济体制的发展要求。概括之,由于旅游管理机构设置的不健全、管理主体的单一、旅游行政机构职权范围狭小,很难制定出真正适合当地旅游业发展的政策、法律法规。即使能够制定出政策法规,各部门也很难在自己的职权范围外实施。
3.3宏观管理失控
我国现行的旅游管理体制是部门分割管理[3],即旅游资源分属不同的行政管理部门,旅游企业也分属不同的主管部门。例如各类旅游景区资源和文物资源分别由建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权;纵向又划分为部级、省级、市级、县级,由各级相关行政主管部门管理。由于各管理部门责权不一致、管理职权狭窄,旅游主管部门难以协调和组织相关部门之间的关系;同时,部级与地方各级旅游部门之间缺乏良好的交流和沟通机制,上级旅游管理部门对下级进行垂直管理,下级对上级却缺乏反馈和监督,这种由上而下的单一的管理方式不利于旅游业的发展,也影响了对各级旅游管理部门的监督。再加上利益关系和地方保护主义的影响,许多旅游产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重,旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行,诸多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加[4]。此外,政府对旅游企业过分干预,缺乏合理的交流和沟通机制。总之,我国旅游宏观管理体制呈现出各旅游管理部门之间、旅游管理部门及旅游企业之间的关系尚未理顺,旅游业出现政出多门、各自为政、条块分割的宏观管理失控的现象。
3.4旅游监督管理力度不足
我国旅游管理中监督缺位的问题突出。由于旅游资源和企业在纵向和横向管理上分属不同部门机构,纵向管理上缺乏上级行政主管部门对下级行政主管部门的有效监督机制;横向管理上因各监督机构分工不合理、不明确,出现有些事情多方插手,有的问题无人问津,造成监督空隙或相互推诿现象。同时管理部门为了追求政绩和自身利益,在行使职权进行行业监督管理时,往往睁一只眼闭一只眼,使得旅游业违法、违纪、违规现象司空见惯。另外,旅游管理体制缺乏有效的公众和社会监督机制。其一,缺乏公众监督管理机制。旅游规划、旅游产品开发、旅游企业的入驻等方面,管理工作封闭运行,没有争取和采纳普通公民的意见,公众不了解具体内容,也没有途径进行监督。其二,缺乏官方的或民间的旅游执法队伍。在旅游景区景点很少见到接受游客投诉,处理旅游纠纷,维持旅游市场秩序的行政执法队伍。其三,旅游协会、旅行社协会、旅游饭店协会等民间旅游组织没有全面普及。我国目前市级以上地区已覆盖了餐饮协会、旅游饭店协会等,但只是停留在产业发展规划层次上,对行业管理、从业人员工作方面的监督力度微乎其微;一些县级地区只见行业协会雏形,旅游业监督力度更是微不足道。
4对我国旅游管理体制改革的建议
1.旅游业将朝着综合化发展
未来世界旅游业发展的趋势就是综合化发展。旅游业本身具备高度的关联性,与相关产业密切关联,与单体产业相比较,旅游业综合化发展更具优势与意义。首先,旅游业集吃、住、行、游、购及娱乐于一体,其综合化发展将相关产业、部门实现有机融合与统一,摒弃了传统模式,能够形成一定规模的综合效益,增强旅游业的跨行业聚集吸引力。其次,旅游业作为国民经济的重要支柱,其综合化发展具备规模大、资产实力雄厚、产业链完备等优势,并且将有效的周边经济及国民经济的发展。最后,旅游业将中小型单体旅游业联合,加快了旅游业国际化与现代化的进程。
2.旅游管理技术的现代化发展
未来旅游管理中,将实现以信息技术为核心的现代化管理。特别是在市场观念日益提升的时代,现代化管理有利于提升和完善旅游业的管理水平,旅游业的生产、营销、消费等环节都借助市场获取信息,通过现代化管理手段的利用,可有效降低成本和风险,促进市场信息获取的渠道与质量,此外,现代化管理还有助于提高管理效率,不仅提高了旅游经营者的效率,重要的是能够借助现代科技提高游客消费旅游资源的效率、制定行程的效率、获取信息的效率。
二、国内旅游现行管理体制存在的问题
旅游管理体制应当不断适应旅游业的发展。但是,当前国内旅游业顶层设计及管理机制仍然存在一些问题,从而导致其在管理中主导作用发挥不足。
1.旅游业行政主管部门缺乏统一规范性
当前国内一些地方,政府旅游管理机制在设置与行政主管部门的职责不统一,从而导致并不能适应旅游业的发展,更不能满足依法行政的需求。从国务院部委到地方各级人民政府的旅游行政主管部门的设置并不统一。这些主要表现为:首先,名称不规范,国务院各部委行政管理机构,为中华人民共和国国家旅游局,但是到了省市自治区之后,由于具体情况复杂,各地设立旅游局、旅游管理委员会,有的省以前设旅游局,后来又改为旅游发展委员会等名称的机构。再到县级城市,旅游管理机构则成为旅游局、旅游文化体育局、旅游委等。同时,我国旅游业发展地域性非常强,经济发达、地理位置优越的沿海地区,其经济发展水平要高于中西部内陆地区。在一些地方,旅游管理机构只是单纯的旅游局,职能划分明确。不过,有些地方则改成旅游委,职能简单单一。那些鱼外办、侨办单位合在一起的旅游管理机构,它们的职能更为模糊。
2.旅游管理机构的网络不健全,管理部门的职权相对有限
国内旅游管理体制的不断革新发展,旅游管理机构面向国家到地方,分别设有特定的管理部门,虽然形成较为理想的局面,但是因为缺少类似于企业模式的高效旅游行政管理体制,而且现有的网络覆盖面并没有达到最好的状态。首先,各级政府行政管理机构体系不健全。在国家层面,旅游行政管理机构,缺少级别高、权力大和职能高;地方层面,权力小,而且协调功能薄弱,甚至在一些地区,到目前为止尚未建立独立的旅游管理机构。市县级的旅游行政管理机构仍为空白。其次,旅游业协会民间管理机构环节,建设薄弱,公民缺少参与主动性,在参与过程中也未受到重视。政府主导多元交叉融合度非常高的产业,往往不能发挥主导优势,收到多种因素制约,存在诸多问题。特别突出的是导游队伍的管理,导游一般隶属于旅游企业或者行业协会,然而,导游在带团过程中又发挥着重要的作业,尤其是出境领队,然而导游队伍的地位和工作性质的重要性不相匹配,应该不断加强提升导游队伍的地位和待遇。旅游的涉外事业性和产业经济性决定了它的重要地位,然而,相应的旅游行政主管机构权力的有限性直接导致旅游企业在发展中缺乏独立性与自主性,不适应社会主义市场经济体制的发展。
3.政府相关部门管理出现越权现象,过于干预企业的运作经营
近年来,随着国内旅游业的开发与成熟发展,在一些举措的设定方面均已按照国际管理进行,为促使国内旅游业的快速发展,旅游业相关部门在日常实践中摸索制定了一些符合中国旅游行业规律的规章制度,以保证旅游业有章可循。但是政府的越权行为,在一定程度上也严重影响到了旅游业的发展。
形成这一现象的原因,主要包括两个方面:一是政府方面,政府行政管理部门,因为尚未脱离计划经济的惯性作用,且管理部门受自身利益驱使,从而导致政府部门在行使职权时,出现不公平现象,他们在市场经济运作中,对自己角色的定位不准确,该干什么,不该干什么,并不清楚,他们在旅游管理中不必要的干政,大大降低了行业管理部门树立起来的威信。另一个是企业自身
方面,企业自身的惰性,与企业领导人员的怯懦,致使政企不分的现象。旅游企业比较其他工业,在经济效益方面存在的优势,致使旅游企业内部产生惰性。同时,企业管理领导人员,并没有认识到市场经济本质,在经营运作中,缺乏自信心,因此容易受到政府等管理部门的干预,另外,企业与政府通常还会形成一些潜规则,政府会通过各种途径为企业提供经营项目,企业也愿意为政府干预。久而久之,旅游企业与政府之间多是维持现状,政府管理部门干预企业行为的权力,企业也多接受政府的管理。 4.政府主导乏力 旅游业是个复杂、多元、综合、交叉、与其他产业高度关联,但在实际的旅游行政管理中试行政府主导分割管理,导致政府主导乏力,换言之,旅游资源分别有不同的行政管理部门来管理,其中旅游企业也交由不同的主管部门负责。不同的景区资源、文物资源,分别交由林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质遗迹旅游等部门行驶管理,条块分割明显,管理职权有限,从而政府对各部门间关系的协调与组织的主导能力有限。其次,在旅游行业中,国务院及地方各级政府旅游行政主管部门缺乏沟通性,上级旅游管理部门对下级单位,实施的是一种垂直管理模式,国家与地方旅游行政主管部门处理相关问题协调性差,从而严重阻碍了旅游业的发展。加之受利益关系、地方保护主义的影响,旅游景区、产品被分割,旅游行业间、企业间的摩擦与冲突现象恶劣,行业混乱,从而阻碍旅游资源的统筹开发,造成旅游产品缺乏整体设计,诸多旅游产品长期处于成本投入低、包装粗放、效益低的阶段,从而大大降低了整体竞争力,增加了行业风险。此外,政府对旅游企业过度干预,两者之间缺乏合理的用于交流与沟通的机制,从而为发展造成阻力。
5.旅游监察管理不够严格
当前我国的旅游行业混乱、公民旅游行为过激,监督监察不到位问题极为突出。旅游资源、旅游企业、旅游行业、旅游者在纵向与横向管理中,分别有不同的部门机构负责,纵向管理中缺少有效的监督机制,诸如泰国设立旅游警察。横向管理中缺乏明确合理的分工,从而造成监督工作中相互推诿的现象。一些管理部门追求政绩或利益,在监督管理中工作并不到位。此外,旅游管理体制缺乏强有力的政府监察机构和行之有效的社会公众监督机制。例如,缺乏对民众及旅游者的研究,未能采纳民众的意见,或者民众根本不了解监督管理体制的内容,当旅游景区出现游客投诉、纠纷以及秩序混乱等问题时,缺乏官方或者民间组织执法与维护,相应的工作人员不到位;旅游协会、旅游社协会以及旅游饭店协会,这些民间旅游组织尚未实现普遍化发展。这些都极大限度的限制了旅游业的监督力度。而且,对游客在境内、出境旅游中的不文明行为缺乏有力的监督和管制,可以借鉴泰国设立旅游警察的做法。
三、我国旅游管理体制改革的建议
综上所述,旅游业管理体制的改革和创新成为重中之重,在景区资源管理、导游队伍等从业人员管理、旅游企业管理、旅游执法管理等方面都应当进行大幅度的改革,主要从以下几个方面探索:
1.国内旅游管理体制改革创新的原则
旅游管理体制的改革与创新首先须遵循旅游业自身发展的规律,以市场为导向,发挥市场对资源的配置作用,强化市场“无形的手”在管理中的作用,实现旅游资源的撇脂,促进实现市场经济效益;其次,须遵循可持续发展原则,加大力度发展旅游业,处理好旅游资源的开发,保护好旅游资源的利用,做到开发适度,不破坏和污染生态环境,不干扰当地居民正常的生活;最后,严格按照国际旅游开发与游览惯例,培育市场规模,规范旅游者行为。
此外,注重协调各个相关行业的关系,强调划分管理职能部门的责权,转变各个单位的职能,增强生态环保、文明旅游、健康旅游意识。
2.构建多元化管理主体
首先,完善旅游行政管理机构的设置,明确各个管理部门的职能,促进各个部门主体交互协作,实现平等互利的关系,最终促进国内旅游业的发展。完善地方旅游管理机构组织,明确各个机构的职能职权、地位作用,保证旅游业实现快速稳定的发展。
其次,大力推动旅游企业发展,发挥其在旅游业的市场主体中的作用,一方面由政府将旅游企业推向市场,并进行宏观调控,并针对行业推出规范的监督体制;另一方面,随着旅游业产品、服务等质量的提升,旅游企业须按照市场经济的规律来经营,因而企业管理体制也应得到健全与完善。
现代旅游经济,是一个包括旅游消费活动、旅游企业经营活动、旅游市场活动和宏观旅游经济运行的经济子系统,是国民经济系统的重要组成部分。从系统论角度分析,旅游经济系统,既体现了旅游活动相关的各组成要素的集合,以及它们之间的内在联系和运行过程(见图1),还从动态角度反映了整个旅游活动发生和发展的过程和规律性。
(一)旅游经济活动
旅游经济活动,一般包括三个层面的活动,即旅游者的旅游活动、旅游经营者的经营服务活动和旅游组织的管理活动。第一个层面是旅游者的旅游活动,通常包括旅游者从购买旅游产品并离开居住地开始,经过一定距离的空间移动而到达旅游目的地,通过在旅游目的地的活动而满足其旅游需求,再返回居住地的全部过程。这个过程大致可以划分为三个组成部分:一是旅游者在旅游客源地选择、决定和购买旅游产品过程,只有当旅游者购买了旅游产品后才可能成为现实的旅游者;二是旅游者往返于旅游客源地和旅游目的地的空间移动过程,实质上就是旅游活动中必不可少的旅行消费过程;三是在旅游目的地所有旅游活动的消费过程,是满足旅游者需求的主要内容,也是旅游活动的核心内容。第二个层面是旅游经营者的经营服务活动,主要指旅游企业为保证旅游者的旅游活动顺利有效进行,直接提供各种旅游服务的所有经营活动过程。由于旅游活动内容复杂、涉及面广,因此必然涉及旅游客源地和旅游目的地的许多企业。按照现代旅游经济系统模型分析,旅游经营者的经营服务活动可大致分为旅行商、长途交通运输企业、旅游接待企业三部分。旅行商的经营服务活动包括旅游客源地和旅游目的地两部分,前者的主要职能是销售旅游产品,招徕和组织旅游者的旅游活动;后者的主要职能是整合旅游目的地的旅游要素,做好旅游者的接待组织活动等。长途交通运输企业、旅游接待企业则按照旅行商安排的旅游线路,做好旅游者空间运送及旅游活动的所有接待服务活动。主要从事旅游经济研究、旅游规划设计和旅游行政管理。第三个层面是旅游组织的管理活动,主要是指旅游目的地政府旅游组织和其它非政府旅游组织,通过旅游行政管理、宏观调控、行业自律和中介咨询等活动,提供旅游信息服务、规范旅游市场秩序、规范旅游企业行为,为旅游者的旅游活动和旅游经营者的经营服务活动创造良好的市场环境和环境,保证旅游者的旅游活动顺利而有效地进行,实现旅游经营者的经营服务目的和旅游组织的管理目标。
(二)宏观旅游经济内容和特点
在旅游经济系统中,宏观旅游经济体现了宏观旅游经济活动的内在联系和运行过程,是旅游发展过程中各环节、各部门、各地区相互作用、相互制约而形成的综合体,其主要包括以下三个方面的内容和特点。
1.宏观旅游经济,是旅游再生产过程中生产、分配、交换和消费等环节相互联系、相互作用、相互制约而纵横交错形成的综合体。从横向看,宏观旅游经济活动表现为生产、分配、交换和消费各子系统活动同时并存的经济活动过程;从纵向看,宏观旅游经济运行像一般社会再生产一样,是按照生产、分配、交换和消费各子系统活动依次进行,并不断循环往复的经济运行过程。因此,这种纵横交错的旅游经济总量和结构的运行和化,就形成了旅游经济再生产过程中各环节相互联系、相互作用、相互制约的宏观旅游经济系统。
2.宏观旅游经济,是旅游产业内部各行业之间相互联系、相互作用、相互制约而构成的综合体。旅游产业是由多种旅游服务要素构成的经济产业,其既包括直接为旅游者服务的旅行社业、旅游住宿业、旅游餐饮业、旅游运输业、旅游景观业、旅游娱乐业、旅游购物业等,也包括部分或间接为旅游者服务的邮电通讯、医疗卫生、金融保险、文化科学、培训、城市建设、环境保护及工农业等众多行业。其从纵向上表现为各产业、行业和企业之间上下指导和执行的经济层次关系,从横向上表现为各产业和行业之间相互联系、相互作用和相互协调的经济序列关系,从而形成多层次、多序列立体交叉的宏观旅游经济系统。
3.宏观旅游经济,是各区域旅游发展相互联系、相互作用、相互制约的综合体。任何旅游者、旅游企业和旅游行业的活动都必然是在一定的空间中进行的,因此一定的区域旅游布局构成了宏观旅游经济的空间表现形式。从纵向看,区域旅游布局主要表现为部级、省级、地市级、县级的上下联系的区域旅游的层次布局结构,如不同级别的风景区、度假区、森林公园和景区景点等;从横向看,区域旅游布局主要表现跨省区、跨地市区、跨县区等相互联系、相互作用和相互制约的空间布局结构,体的旅游景区等,从而构成多个旅游区域相结合的宏观旅游经济系统。
二、宏观旅游管理的目标
宏观旅游管理,是指国家旅游管理机构和相关部门,按照客观经济规律的要求和旅游发展的总体目标,运用决策、规划、组织、调控、监督和服务等职能,统筹协调旅游发展中各环节、各部门、各地区之间的关系,实现宏观旅游经济的良性运行与发展,不断提高旅游产业的经济效益、社会效益和生态环境效益,促进旅游的可持续发展。加强宏观旅游管理,首先必须明确宏观旅游管理的目标。所谓宏观旅游管理目标,是指国家促进旅游发展和调控旅游经济运行的总体目标。由于旅游活动是一种综合性经济社会活动,其涉及面广、环节多、层次多,因此宏观旅游管理目标也必然是多方面性和多层次性的。从总体上分析,宏观旅游管理的目标通常可以分为政治目标、经济目标、社会目标和发展目标四个方面。
1.政治目标
宏观旅游管理的政治目标,是按照“以人为本”的发展目标和要求,在实现全面建设小康社会的过程中,通过旅游活动的广泛开展,不断满足人们日益增长的物质文化需求,不断增强公民的爱国主义意识,不断提高人民群众的科学文化素养,从而促进人的全面发展。同时,还要充分发挥旅游的“民间外交”功能,通过大力发展国际旅游(包括出入境旅游),促进与其他国家和地区之间的政治、经济、文化和科技的交流与合作,提升国家的国际地位和政治影响力,提高我国在国际上的国家竞争力等。
2.经济目标
宏观旅游管理的经济目标,是通过有效配置旅游资源和生产要素,提供质量高、数量多、类型全的旅游产精神文明的建设和协调发展。同时,在有效满足国内外旅游者需求的同时,为旅游经营者带来更多的收益,促进旅游目的地群众收入增加,带动相关产业发展,为国家增加更多的税收和外汇收入,推动旅游服务贸易和国际服务贸易,从而促进整个国民经济又快又好地发展。
3.社会目标
宏观旅游管理的社会目标,是通过旅游活动和加强宏观旅游管理,在满足国内外旅游者跨文化交流、增进人们相互之间的友谊和理解的同时,引进先进的科学技术和文化知识,改变传统落后的生活方式和消费观念,促进旅游企业文化建设和旅游行业职工素质提高,增加旅游目的地的社会就业,改善旅游目的地居民的生活水平和生活质量,推动与促进旅游目的地各项社会事业的繁荣兴旺与发展等。
4.发展目标
宏观旅游管理的发展目标,是通过加强旅游宏观管理,不断丰富旅游活动内容,为旅游者创造良好的旅游环境,促进旅游企业健康发展,推动旅游业和相关产业发展,促进生态环境和文化遗产保护,改善生活环境和生活质量,不断提高人们的生活水平,为实现旅游目的地及整个国家经济社会可持续发展创造良好的条件。从宏观旅游管理的阶段性目标看,一般可以分为近期目标、中期目标和远期目标。近期目标主要是实现旅游总供给和总需求之间的总量平衡和结构平衡,更好地满足人们的旅游需求;中期目标主要是实现旅游行业结构和旅游区域布局的合理化,实现旅游经济持续健康地增长与发展;远期目标是实现旅游经济全面协调可持续发展,在满足当代人的需求同时,还必须为后代人的发展创造良好的生存与发展的条件。
三、宏观旅游管理的职能
宏观旅游管理的主体是国家旅游管理组织,客体是宏观旅游经济活动、运行和发展,简言之,宏观旅游管理就是国家对宏观旅游经济运行和发展的管理。正确理解宏观旅游管理的涵义,还必须注意宏观旅游管理与微观旅游管理、旅游市场管理之间的区别和联系,并正确把握宏观旅游管理的主要职能。
(一)宏观旅游管理和微观旅游管理的区别和联系
宏观旅游管理和微观旅游管理的区别,主要是管理的对象不同。微观旅游管理的对象,通常是指对旅游者活动和旅游企业经营活动的管理,是以个体旅游活动为客体的管理;而宏观旅游管理则是对宏观旅游经济活动和运行的管理,是以旅游经济总量和结构变化为客体的管理。宏观旅游管理和微观旅游管理的联系,主要表现为两者是互为前提的。微观旅游活动是宏观旅游经济活动的细胞,宏观旅游经济活动和运行必须以微观旅游活动为基础,因此宏观旅游管理是建立在微观旅游管理基础之上的;同时,由于宏观旅游经济活动和运行直接影响着个体旅游活动的进行,因此宏观旅游管理又是微观旅游管理的重要前提条件,并对微观旅游管理具有重要的指导和协调作用。旅游市场是连接个体旅游活动和宏观旅游经济运行的桥梁,决定了宏观旅游管理和市场管理既有区别又有联系。旅游市场管理,不仅包括对微观旅游活动的作用和影响,对旅游市场的规制、监督和调控等,也包括在宏观旅游管理指导下,对旅游市场机制和功能作用的有效发挥,因此旅游市场管理是宏观旅游管理的对象。但是,在具体的旅游市场管理中,往往又包含了某些宏观旅游管理的职能和内容,如对微观旅游活动主体的监管,对旅游市场供求的调控等,因此旅游市场管理与宏观旅游管理又是密切联系的。
(三)宏观旅游管理的主要职能
宏观旅游管理,通常是通过各种管理职能对宏观旅游经济活动和运行进行管理。从旅游管理的实践看,宏观旅游管理的职能主要包括决策、规划、组织、调控、监督和服务等方面。
1.旅游决策职能
是指政府对旅游发展目标、发展模式、发展重点和政策措施做出选择和决定的职能,其贯穿于整个宏观旅游管理的全过程。在现阶段,由于我国社会主义市场经济体制还处于完善过程中,因此政府决策职能在旅游发展中具有十分重要的地位和作用,由此形成了具有我国社会主义市场经济特色的“政府主导型”旅游发展模式,各级政府在旅游发展目标、发展重点和促进旅游发展的各种措施方面,还发挥着重要的决策职能和主导作用。
2.旅游规划职能
一、新公共管理的理论
新公共管理兴起于西方。从20世纪70年代末期以来，为了提高经济竞争力，建立廉洁、高效的政府，英国、美国、新西兰和澳大利亚等国相继发起了“新公共管理”运动。新公共管理观点认为：政府的责任就是对顾客提供选择，并且通过提供的公共产品和公共服务功能对顾客所表达的个人偏好做出回应，它是以市场为基础、灵活地提供回应性服务的企业化政府管理方式。新公共管理在强调政府职能有限性的基础上强调其指导作用，把公民作为公共服务的顾客，最大限度地提高顾客的满意度是公共管理追求的目标；把竞争机制引入政府公共服务领域，追求政府干预下的高效率；坚持政府仍是管理的主体，但也强调发挥第三部门的积极性，实现多元互动下的社会管理。这种强调政府的总体指引、协调各利益相关者各司其职、以高效率为目标、最大限度地为公民提供公共利益的理念，基本上符合了旅游业可持续发展的理念要求。
二、旅游公共管理
1.旅游公共管理的含义
如何在新条件下进行旅游管理的创新，有学者提出了旅游公共管理的定义，即运用现代公共管理理论，以涉及旅游活动的公共部门为主体，以旅游行政管理为核心,以服务各旅游相关者为导向，以提升管理效率和管理效果为重点，以通过旅游增加社会福利为目的，以计划、组织、协调和控制为主要手段，对旅游现象实施全方位的有效管理，并提供相应服务。
2.新公共管理理念对土楼旅游资源开发的意义
（1）有利于土楼旅游资源合理开发。土楼旅游资源属于文化遗产的范畴，它具有自己的独特性。很多土楼是在用民居，内有大量的原住居民，土楼旅游开发要保护和保存遗产的真实性、完整性和原生性，充分展示客家风俗民俗，就必须有土楼社区居民的参与而不是截然分开。少了土楼居民的动态人文活动，土楼将成为一座座静态的博物馆。因此开发过程中存在着政府部门(村、镇)、文化部门(如文物局)、企业单位(旅游组织)等诸多利益相关者，他们如果没有统一的决策指引，各自为政，其协调难度较大。因此将新公共管理模式引入到土楼旅游资源开发管理中，有利于统筹市场竞争机制下的诸多利益主体，避免权利冲突，实现土楼旅游的合理发展。
（2）有利于提高游客参与感和满意度。提高游客旅游体验的深度是衡量游客满意度的重要标准。旅游体验是一系列特定体验活动的产物，这种特定的体验活动是旅游者在一个特定旅游地花费时间来游览、参观、学习、感受所形成的，是由众多复杂因素构成的综合体，这些因素包括个人感知、地方印象以及所消费的产品等。过去由于旅游目的地经营和游客期望不一致，使得游客满意度低，这将影响到旅游目的地的长远经营和发展。将新公共管理的模式引入到土楼旅游资源开发管理中，就意味着游客也是管理主体，有助于立足于游客期望进行土楼旅游资源开发和体验设计，使开发出来的旅游产品在满足游客更广泛旅游期望的同时，实现旅游目的地的长远发展。
（3）土楼当地居民参与，有利于提高旅游管理水平。传统的旅游开发管理一般是采取自上而下的方式，上级管理部门或旅游景区开发商制定旅游规划、管理规范，下级部门执行，而社区居民被排除在旅游业之外。如果过分受商业利益驱动，以满足游客窥视欲为经营目的，土楼旅游目的地将陷入不利的经营氛围，可持续发展将不可能。在新公共管理理念下，旅游目的地社区也是管理主体，在旅游开发经营管理过程中，应该考虑社区居民的意见或建议，这样他们才能有效地支持旅游业的发展，自觉遵守相关合理政策条款，更好地接受管理和提高管理绩效，促进土楼旅游开发的良性发展，反之则不利于土楼旅游的发展。此外，当社区居民与旅游者直接接触后，就有机会收集旅游者意见等第一手资料，有利于掌握旅游市场动态，提高旅游开发管理水平和旅游者满意度。
三、新公共管理视角下的土楼旅游开发模式探讨
旅游公共管理机制的选择，既是对公共资源与旅游产品进行公共管理政策与机制的选择，也是不同利益主体间利益诉求矛盾折中、平衡的结果。土楼旅游的利益相关者主要包括那些与土楼旅游资源有关联性的部门或组织，可以分为管理主体、经营主体和监督主体三部分。其中，政府作为最大、最具代表性的公共部门,在国民经济各产业部门中都有举足轻重的作用。政府作为管理主体，以管理与保障为主要职能，包括制度安排、规则制定、规范并协调各方利益、公共资源维护、原住民利益保护，以及公共设施与公益项目的开发；非盈利机构（私人机构民间组织等）为监督主体，主要履行对政府企业原住民行为的监督，以及参与土楼公共资源的保护和部分旅游项目的开发经营；企业（开发商）为经营主体，主要职能是运用市场规则进行资源开发项目建设等。各主体通过互补合作，实现土楼旅游的有效治理，在新公共管理理念下进行合理的土楼旅游开发，需要以下几个机制的合理建设：
1.政府主导、多方参与的协调机制
（1）完善政府为主导的利益主体间的信息沟通与反馈机制。公共管理是一个协调不同利益的过程，不同利益相关者对土楼旅游资源的利用会有不同的认识(如旅游企业追求经济利益，文化部门强调遗产保护等)。因此，各利益相关者间加强信息沟通，找到利益平衡点，形成开发共识，并针对土楼旅游发展过程中出现的问题及时沟通、反馈，设立非营利的土楼保护管理机构，发挥非政府组织的引导和监督作用，形成经营、管理、监督三大主体相对独立、合作互补的良治机制。
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（2）在政府的参与下，完善利益主体间的利益分配机制。利益主体间权利冲突的焦点在于利益不均衡。良好的信息沟通有助于找到主体间的利益均衡点，但是如何建立合理的利益分配机制是所要解决的重要问题。
（3）在政府的参与下，完善市场环境机制的建设。政府在土楼旅游开发的过程中，不但要加强基础性旅游资源配置，为土楼旅游发展创造良好的外部市场环境，而且要培育土楼旅游市场体系，加强媒体宣传、目的地形象塑造甚至海外推介，有利于拓展客源市场，提升目的地知名度甚至中国在世界范围的政治影响力，避免因市场准备不足而导致旅游业超前发展、过度商品化、经济利益至上等现象的产生。
2.旅游服务与旅游体验的互动设计机制
目前国内旅游市场的产品由于没有能够重视旅游体验对于游客购买行为的影响，因此旅游企业并未真正从消费者追求旅游体验的角度探究其购买心态，推出的产品形式单调雷同，产品内容缺乏深度以及服务流程设计没有针对性等问题。新公共管理把最大限度地提高顾客满意度作为其追求的最终目标，因此要求土楼旅游开发应针对旅游者期望提供令其满意的旅游服务和体验。为此应注重以下体验机制的设计与建设：
（1）建立旅游地信息获取、分析和反馈机制。以提高游客期望值和游客满意度为旅游地设计旅游产品的重要依据，要求旅游地相关部门重视旅游网站、旅游呼叫系统、数字化管理以及支持信息化的基础设施建设，及时了解旅游市场动态,并对其进行深入分析，了解旅游市场现状并预测需求趋势，针对不同游客的体验需求，在不断进行市场细分化的过程中，明确自身的目标市场，继而有的放矢地提供服务，满足旅游者期望和提高游客满意度。
新公共管理兴起于西方。从20世纪70年代末期以来,为了提高经济竞争力,建立廉洁、高效的政府,英国、美国、新西兰和澳大利亚等国相继发起了“新公共管理”运动。新公共管理观点认为:政府的责任就是对顾客提供选择,并且通过提供的公共产品和公共服务功能对顾客所表达的个人偏好作出回应,它是以市场为基础、灵活地提供回应性服务的企业化政府管理方式。新公共管理在强调政府职能有限性的基础上强调其指导作用,把公民作为公共服务的顾客,最大限度的提高顾客的满意度是公共管理追求的目标;把竞争机制引入政府公共服务领域,追求政府干预下的高效率;坚持政府仍是管理的主体,但也强调发挥第三部门的积极性,实现多元互动下的社会管理。这种强调政府的总体指引、协调各利益相关者各司其职,以高效率为目标,最大限度的为公民提供公共利益的理念,基本上符合了旅游业可持续发展的理念要求[1]。
二、旅游公共管理
(一)旅游公共管理的含义
旅游市场是不完全市场,游客和旅游目的地之间的信息不对称。如何在新条件下进行旅游管理的创新,有学者提出了旅游公共管理的定义,即运用现代公共管理理论,以涉及旅游活动的公共部门为主体,以旅游行政管理为核心,以服务各旅游相关者为导向,以提升管理效率和管理效果为重点,以通过旅游增加社会福利为目的,以计划、组织、协调和控制为主要手段,对旅游现象实施全方位的有效管理,并提供相应服务[2]。
(二)新公共管理理念对土楼旅游资源开发的意义
新公共管理对于土楼旅游资源的合理开发具有重要意义,主要表现在以下几个方面:
1.有利于土楼旅游资源合理开发。土楼旅游资源属于文化遗产的范畴,它具有自己的独特性。很多土楼是在用民居,内有大量的原住居民,土楼旅游开发要保护和保存遗产的真实性、完整性和原生性,充分展示客家风俗民俗,就必须有土楼社区居民的参与而不是截然分开,少了土楼居民的动态人文活动,土楼将成为一座座静态的博物馆[3]。因此开发过程中存在着政府部门(村、镇)、文化部门(如文物局)、企业单位(旅游组织)等诸多利益相关者,他们如果没有统一的决策指引,各自为政,其协调难度较大。因此将新公共管理模式引入到土楼旅游资源开发管理中,有利于统筹市场竞争机制下的诸多利益主体,避免权利冲突,实现土楼旅游的合理发展。
2.有利于提高游客参与感和满意度。提高游客旅游体验的深度是衡量游客满意度的重要标准。旅游体验是一系列特定体验活动的产物,这种特定的体验活动是旅游者在一个特定旅游地花费时间来游览、参观、学习、感受所形成的,是由众多复杂因素构成的综合体,这些因素包括个人感知、地方印象以及所消费的产品等。过去由于旅游目的地经营和游客期望不一致,使得游客满意度低,这将影响到旅游目的地的长远经营和发展。将新公共管理的模式引入到土楼旅游资源开发管理中,就意味着游客也是管理主体,有助于立足于游客期望进行土楼旅游资源开发和体验设计,使开发出来的旅游产品在满足游客更广泛旅游期望的同时,实现旅游目的地的长远发展。
3.土楼当地居民参与,有利于提高旅游管理水平。土楼旅游往往跟当地居民有密切的关系。传统的旅游开发管理一般是采取自上而下的方式,上级管理部门或旅游景区开发商制定旅游规划、管理规范,下级部门执行,而社区居民被排除在旅游业之外[3]。如果过分受商业利益驱动,以满足游客窥视欲为经营目的,土楼旅游目的地将陷入不利的经营氛围,可持续发展将不可能。在新公共管理理念下,旅游目的地社区也是管理主体,在旅游开发经营管理过程中,应该考虑社区居民的意见或建议,这样他们才能有效地支持旅游业的发展,自觉遵守相关合理政策条款,更好地接受管理和提高管理绩效,促进土楼旅游开发的良性发展,反之则否则不利于土楼旅游的发展。此外,当社区居民与旅游者直接接触后,就有机会收集旅游者意见等第一手资料,有利于掌握旅游市场动态,提高旅游开发管理水平和旅游者满意度。
三、新公共管理视角下的土楼旅游开发模式探讨
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源,对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。旅游公共管理机制的选择,既是对公共资源与旅游产品进行公共管理政策与机制的选择,也是不同利益主体间利益诉求矛盾折衷、平衡的结果。土楼旅游的利益相关者主包括那些与土楼旅游资源有关联性的部门或组织,可以分为管理主体、经营主体和监督主体三部分。其中,政府作为最大、最具代表性的公共部门,在国民经济各产业部门中都有举足轻重的作用。政府作为管理主体,以管理与保障为主要职能,包括制度安排规则制定规范并协调各方利益公共资源维护原住民利益保护,以及公共设施与公益项目的开发;非盈利机构(私人机构民间组织等)为监督主体,主要履行对政府企业原住民行为的监督,以及参与土楼公共资源的保护和部分旅游项目的开发经营;企业(开发商)为经营主体,主要职能是运用市场规则进行资源开发项目建设等[4],各主体通过互补合作,实现土楼旅游的有效治理在新公共管理理念下进行合理的土楼旅游开发,需要以下几个机制的合理建设:
(一)政府主导,多方参与的协调机制
1.完善政府为主导的利益主体间的信息沟通与反馈机制。公共管理是一个协调不同利益的过程,不同利益相关者对土楼旅游资源的利用会有不同的认识(如旅游企业追求经济利益,文化部门强调遗产保护等)。因此,各利益相关者间加强信息沟通,找到利益平衡点,形成开发共识,并针对土楼旅游发展过程中出现的问题及时沟通、反馈,设立非营利的土楼保护管理机构,发挥非政府组织的引导和监督作用,形成经营管理监督三大主体相对独立合作互补的良治机制。
2.在政府的参与下,完善利益主体间的利益分配机制。利益主体间权利冲突的焦点在于利益不均衡。良好的信息沟通有助于找到主体间的利益均衡点,但是如何建立合理的利益分配机制是所要解决的重要问题。
3.在政府应参与下,完善市场环境机制的建设。政府在土楼旅游开发的过程中,不但要加强基础性旅游资源配置,为土楼旅游发展创造良好的外部市场环境,而且要培育土楼旅游市场体系,加强媒体宣传、目的地形象塑造甚至海外推介,有利于拓展客源市场,提升目的地知名度甚至中国在世界范围的政治影响力,避免因市场准备不足而导致旅游业超前发展、过度商品化,经济利益至上等现象的产生。
(二)旅游服务与旅游体验的互动设计机制
旅游产品具有生产和消费的同步性,游客在接受旅游服务的过程中完成对旅游吸引物以及主观预期情境的体验。但目前国内旅游市场的产品由于没有能够重视旅游体验对于游客购买行为的影响,因此旅游企业并未真正从消费者追求旅游体验的角度探究其购买心态,推出的产品形式单调雷同,产品内容缺乏深度以及服务流程设计没有针对性等问题。新公共管理把最大限度的提高顾客满意度作为其追求的最终目标,因此要求土楼旅游开发应针对旅游者期望提供令其满意的旅游服务和体验。为此应注重以下体验机制的设计与建设:
1.建立旅游地信息获取、分析和反馈机制。以提高游客期望值和游客满意度为旅游地设计旅游产品的重要依据,要求旅游地相关部门重视旅游网站、旅游呼叫系统、数字化管理以及支持信息化的基础设施建设,及时了解旅游市场动态,并对其进行深入分析,了解旅游市场现状并预测需求趋势,针对不同游客的体验需求,在不断进行市场细分化的过程中,明确自身的目标市场,继而有的放矢地提供服务,满足旅游者期望和提高游客满意度。
2.加强旅游产品设计机制建设。新公共管理要求管理者与管理主体要角色转变,促使游客作为旅游资源管理主体参与到旅游产品的设计中。基于针对旅游体验与旅游服务的关系,对于作为旅游产品生产者的旅游企业而言,其产品的开发、设计除了考虑市场需求、消费方式、产品及价格调查以及销售和服务之外,必须要将游客的旅游体验诉求考虑进去,其中服务角度和服务理念的转变直接关系产品的被认同程度,如客家人的生产生活、风俗节庆,如田间劳作、采茶制茶、制作客家食品、客家婚礼等成为旅游资源的重要组成部分。旅游者通过参与其生产生活,获得真实体验,土楼旅游产品内涵得以外延。而这些旅游活动的顺利进行,需要客家人的全程参与。只有这样,才能真正意义上地将游客由纯粹的产品消费者变为产品设计的主动参与者。这可以最大限度的将旅游服务给予游客的体验目的转化为游客的体验过程,减少旅游服务与旅游体验之间的落差,从而在最大程度上实现游客的体验期望,并且带给产品供应商更多的经济回报,为企业发展开拓出更为宽广的营销空间。
1.旅游业的过度发展，导致产业结构的失调
旅游的产业结构是指旅游产业结构内部各构成要素之间的经济技术联系和数量比例关系，它主要包括部门结构、空间结构、组织结构和产品结构等内容。近几年随着旅游产业的大热，我国旅游产业结构失调的现象逐渐显露，其主要表现有地域结构的失调、产品结构的失衡、旅游产业供需失调等。
2.旅游法律的不健全，导致旅游管理缺乏规范性
在当前市场经济条件下，我国的旅游法律还不够完善，例如在旅游资源管理方面，虽然我国已经对一些严重破坏旅游资源的行为制定了相应的法律惩罚措施，但是对于一些破坏性小，但是影响恶劣，如乱写乱画等破坏旅游资源的行为，相关部门仍以道德教育为主，而缺乏明确的法律监督与规范；对于旅游合约的制定与落实方面也存在一定的法律漏洞，从而导致一些旅游者在遇到旅游纠纷时缺乏必要的法律武器来维护自身的合法权益。
3.行政监督失效，导致旅游市场秩序的混乱
在我国，旅游行政管理的主体是国家旅游局以及地方各级旅游行政管理主体，旅游管理的客体是各旅行社、旅游餐饮企业、旅游交通企业、旅游景点和旅游购物商店等，通常来讲二者的关系应该是监督与被监督、支持与被支持的关系，但是随着近几年来游客在旅游中被宰、遭遇强制购物以及旅游商店中假货横行等事件的曝光，使我国旅游行政监督管理的效果不断受到社会的质疑，而这种旅游监管市场的无序必然会影响我国旅游行业的可持续发展。
二、我国旅游管理体制改革的实践分析
1.调整产业结构，促进旅游管理体制的合理化
为促进旅游管理体制的合理化，旅游产业结构的调整应从以下两个方面进行：①旅游产业宏观结构的合理化，即旅游产业的发展要与国民经济、区域经济的发展相适应，既不能出现旅游产业独大，忽视二、三产业以及其他服务业发展的情况，也不能出现盲目依从市场调节，强制开发旅游资源的市场行为；②旅游产业内部结构合理化，即旅游业的内部发展要在遵循市场规律的前提下实现供需平衡，以保证旅游产业内部的旅游交通、旅游游览、旅游住宿、旅游餐饮、旅游购物、旅游组织、旅游娱樂设施等既能符合当地的发展需要，又能有效地服务消费者。
2.转变政府职能，完善旅游行政管理体制
随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，政府在市场中的角色也应该做出相应的调整，因此，为适应旅游产业化、市场化的发展需求，我国政府首先要明确角色定位，加强宏观调控在调整旅游产业发展中的作用；其次，健全政府主导、市场主体、企业运作的发展路径，一方面提高国家旅游政策的执行力，另一方面也加快地区旅游资源的融合，并在各方社会力量的支持下打造精品旅游区；最后，政府支持各地区的旅游业按照地方特色探索不同的发展模式，并根据探索经验，有步骤地向全国推广。
3.加快相关法律的制定，完善旅游法制建设
旅游是很多消费者非常愿意参加的一项活动，而且，旅游主要以外地出门游玩为主，可以让人缓解工作上的疲劳，放松紧张的心情，是一项非常有发展前景的行业。在现阶段我国旅游业的发展遇到了瓶颈，主要是受到旅游管理体制的影响，为此，本文主要对旅游管理体制改革的探讨以及实践进行分析。
1 当前旅游管理体制改革的现状
旅游作为国家发展的重要行业之一，对提高国家经济收入有着一定的作用，而且，旅游也受到广大人民群众的青睐，为了旅游业的快速发展，我国建立的旅游景点数量在不断的增加，旅游业的发展蒸蒸日上[1]。但是，在旅游业发展的过程中，却面临着旅游管理体制改革的问题，而且，也是影响到旅游业发展的主要因素。就当今我国旅游业管理体制来分析，主要表现为几方面的不足：①相关的法律法规不健全，旅游管理体制应根据社会发展以及旅游业发展的情况进行不断的改革，但是，在法律法规方面改革却极其的缺乏，主要以传统的几方面法律法规为主，而现阶段并没有更适合旅游管理的法律法规，使得一些不法商家以及犯罪分子等利用法律法规这个漏洞在旅游行业中进行非法活动，不仅对旅游市场造成严重的影响，对游客的自身利益也造成一定的影响，例如，酒店管理、饭店管理等缺乏直接的法律威慑。②旅游管理缺乏行之有效的体制，旅游是一个特殊的行业，而且与其他行业之间的联系性特别大，例如，餐饮业、酒店、交通等都有着不可分割的关系，而且，在社会经济快速发展之下，服务业的不断发展，很多部门都与旅游业之间有着直接的经济往来。但是，在针对这些行业却缺乏一套行之有效的管理体制，甚至有一些旅游社为了吸引更多的游客，采取恶劣的竞争手段，不仅对游客的身心利益造成极大的伤害，对旅游市场也造成了极大的影响，制约了旅游业的发展。
2 旅游管理体制改革的实践措施
2.1 完善旅游管理的法律法规
由于旅游管理的法律法规不够健全，导致旅游管理水平无法得到更大的提高，因此，应根据当今旅游业的发展形式，不断的完善旅游管理的相关法律法规，从而有效的提高旅游管理的水平[2]。首先，要对旅游管理体制进行定位，旅游管理体制一方面是保证与旅游管理相关行业的经济效益不受侵犯，另一方面是保证游客的自身利益不受到侵犯，因此，旅游管理的法律法规的制定不能片面性的追求单位的利益，更应该考虑到单位、企业以及游客的多方面利益不受侵犯。其次，要针对与旅游业发展有着直接关系行业制定相关的法律法规，例如，餐饮业、酒店、商场等，要根据行业的具体发展情况完善法律法规，这样才能保证各个行业以及游客的利益不会受到侵犯，而且，通过加大对不法商家以及非法份子的打击，能够有效的保证行业发展有秩序的进行，从而提高旅游业的快速发展。
2.2 创新旅游管理体制模式
从第一部分对当前旅游管理体制现状分析得知，现阶段的旅游管理还存在很多不足之处，一方面管理模式过于陈旧，很多传统的管理弊端一一呈现出来，另一方面管理模式不够全面，对于一些细节性的问题缺乏有效的管理，致使当前旅游管理水平不高，为了促进旅游业的快速发展，提高旅游管理水平，需要对旅游管理体制进行改革创新[3]。首先，要了解有效的旅游管理能够为旅游业带来的好处，结合实际情况对旅游业的管理进行完善和创新。其次，要积极引进先进的管理观念，完善旅游管理模式，可以通过借鉴国内外先进管理模式作为参考，再对自身的管理情况量身设计一套全面、有效、科学的管理模式，例如，可以借鉴本国先进地区上海、北京等旅游管理模式的成功经验作为参考。其次，要充分创造旅游品牌，打造出品牌效应，规划企业规模，再结合自身的发展目标不断的调动和协调各个行业部门，促进共同进步，而且，通过行业之间的相互协调，能够了解并掌握其他行业的管理模式，再结合旅游管理模式综合分析，形成各个区域特色的管理模式，对不同区域展开不同的管理，提升各个区域的管理水平，从而有效的提高了旅游业的整体管理水平。
2.3 加强旅游管理体制的改革
随着社会经济的不断发展，旅游管理体制也在进行不断的改革，但是，就现阶段旅游管理体制改革的结果来看，很多管理体制都是直接应用其他旅游管理的成功案例，但是，由于地域、行业等特征的不同，导致直接应用的管理体制不符合当前的管理现状，不仅不会提高旅游管理水平，甚至对旅游企业的发展造成一定的制约性，因此，在加强旅游管理体制改革的过程中，应注意要以实际的情况作为依据，提高旅游管理体制的改革效率[4]。在旅游管理改革之前，要对其进行重新定位，规避传统的干预管理、行政命令管理的弊端，要以大局为主，保护消费者的合法权益，重点做好旅游产品的推荐工作等，同时要借鉴一些发达国家的成功经验，再取其精华去其糟泊，根据当今旅游管理的实际量身打造一套属于自己的旅游管理体制，同时要保证旅游管理体制必须具备公平、公正、公开、独立的特征，这样才能有效的带动旅游业的发展。
3 总结
综上所述，旅游管理体制对旅游业的发展以及带动其他行业的发展有着巨大的作用，但是从实际的旅游管理体制中来看，还存在一些弊端，通过本文对旅游管理体制改革的探讨以及实践的分析，作者结合自身多年经验，提出了几点旅游管理改革的策略，希望通过本文的分析，能够对提高旅游管理水平有着一定的帮助。
参考文献：
[1] 胡北明，王挺之.我国遗产旅游地的利益相关者分析：两个对立的案例[J]. 云南师范大学学报（哲学社会科学版）. 2013（03）
众所周知，许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业，这些机构统称为国家旅游组织（NationalTourismOrganization)0在旅游业发展过程中，国家旅游组织（NT0)作用可概括为：开拓者——在旅游业发展初期,OT0大量投资于基础设施建设，制定旅游业的战略规划，推动旅游业的发展；规范者——旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增，饭店、旅行社等旅游企业越来越多，市场情况复杂化，这一时期，NT0主要是制定、执行旅游法规，规范市场竞争秩序，保护旅游业的良性发展；协调者——旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显，这一时期，NT0主要是进行调控和协调工作，以提高旅游业的社会效益。
纵观世界各国旅游业管理模式，无论其管理部门作为政府部门的独立部门还是隶属于商务部、交通部、文化部、经济部,其管理体制模式主要有三类：
(一)市场主导型
这种模式的基本特征是让市场经济这只“看不见的手”发挥最大的作用，国家一般不设专门的政府主管部门，包括海外市场促销、行业利益协调、国际信息交流、旅游市场管理等都由旅游协会这类半官方的组织机构来承担。市场主导型旅游管理模式十分强调市场机制对旅游发展的基础作用，在旅游市场上起一个公正且高水平的裁判员作用。如香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经济的原则进行管理。香港旅游协会根据港府的法规成立，是推动香港旅游业发展的法定社会机构。旅游协会实行会员制,一类是旅游会员，另一类是普通会员，会员包括国际客运商、酒店和旅行社商、饮食和娱乐等与旅游业有关的企业。旅游协会的工作目标是：推动香港成为旅游胜地;统筹旅游业内各种活动；促进旅游设施的改善;广泛报道香港的旅游特色；向政府提出有关旅游业的各种建议等等。旅协理事会的委员一半由政府委任，一半由会员推选，既有行业自律，又有政府权威。香港旅游协会因其卓有成效的管理被誉为全球最成功的旅游业管理机构之一。
(二)政府主导型
这种模式是将政府与市场有机地结合起来，通过政府力量的强制性干预，促使一国旅游业实现快速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下，政府通过制定、补充、修改、解释相关政策法规，对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制止和纠正。国家设立强有力的政府主管部门，如旅游局或者旅游委员会，承担包括旅游规划、竞争规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能’并对地方旅游主管部门实行垂直领导，行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行政府主导型的旅游行业管理模式的国家旅游业的发展水平直接取决于政府的组织与决策能力。
(三)政府干预型
该模式认为，由于政府长期奉行不干预政策，导致旅游业在发展过程中出现种种不平衡，而旅游市场没有能力改变这种不尽人意的现状。为了弥补旅游市场的缺陷，政府有必要对旅游业进行适度干预。该模式强调市场竞争与政府管理并存，在最大限度发挥市场机制作用的基础上，政府积极进行旅游市场规制与管理,规制的目的是克服旅游市场的失效，政府管理以市场手段为主,鼓励旅游企业公平竞争。在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时，政府加强对旅游业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性，发展规划通过旅游产业政策来保证。
以上三种不尽相同的旅游业管理模式很难说哪种更优，因为不同的国情决定了每个国家的旅游行业管理模式的不同。一般而言，当一国的市场经济尚不成熟，旅游业对国民经济的发展又处于重要地位时，该国的旅游业管理通常采用政府主导型。与之相反，该国的市场经济较发达，并且旅游业的发展水平也较高时，该国旅游业的管理模式更倾向于选择市场主导型。介于以上两者之间的国家则以政府干预型管理模式为主。
二、我国旅游管理体制的现状
(一)我国旅游管理体制现行模式
目前我国采用国家、省、市、县四级旅游局为旅游业主管部门的行政管理模式。国家旅游局主要职能是：拟定发展旅游产业的方针、政策和主要规章制度;根据国家经济发展计划制定发展旅游业的长远和年度规划’协调各有关部门、地区、企业间的经济关系；纽织对外宣传和旅游信息的传播；处理对外旅游事务；监督检查政策、计划和法令的执行情况，及吋处理旅游工作中的问题等。省旅游局作为省下属的行业主管部门对全省旅游业进行综合管理，其主要职责有：负责涉外饭店开业许可证的审批和星级评定；负责国际旅行社的审核和国内旅行社的审批，收缴保证金;负责旅行社管理人员和导游人员的资格考试;负责各类旅游企业员工的岗位培训；负责涉外商店、涉外餐厅和旅游汽车公司的资格审验和定点管理;负责全省的旅游宣传促销工作。各市、县旅游局作为当地政府下属的行业主管部门负责本地区旅游业的管理工作。
(二)我国旅游管理体制存在问题
1.政府越权管理,干预企业的正常运作
不可否认,随着我国旅游业对外开放和逐步成熟，中国旅游业在一些措施方面已经按照国际惯例进行操作，在旅游业的行业管理和行业服务的实践中已经摸索出了一系列适合中国特色的行业规律，并制定了有效的规章制度，使旅游业有章可循。但我们也应看到，在我国旅游业的管理体制中政企不分的现象在许多地区还存在，并冠以“中国特色”。这种不协调关系的存在，既有其深远的历史原因，更有其剪不断的现实联系。其原因主要有：
(1) 政府方面的原因。政府行政管理部门不能在市场经济中找准自己的角色，即很难弄清楚自己该干什么，不该干什么。这一方面是因为政府部门尚未脱离计划经济的惯性作用；另一方面是管理部门受自身利益的驱使,在行使政府职权进行行业管理时,就不可避免地在行业中导致不公平现象，直属企业和非直属企业不能等同视之。另外在行业管理中实行不必要的行政干预，从而降低了行业管理部门的威信。
(2) 企业方面的原因。企业惰性和企业领导人的怯懦,是滋生政企不分的土壤。在世界旅游业和中国旅游业一片繁荣的景象中，旅游企业的经济效益相对于许多工业企业要好得多。企业在比较中内部很容易滋生一种不求上进的惰性。同时一些领导人不能认识到市场经济的本质，对企业全面走向市场诚惶诚恐，对企业在市场中的生存缺乏信心，因而不能以一个企业家应有的胆识把企业引向市场，却甘愿接受管理部门直接干预。于是，在政府管理部门与企业的双向选择中居然有了一种契合，那就是维持现状。管理部门有了干预企业行为的权力，而企业也无可奈何地接受着政府的干预。
2.旅游局既是“运动员”，又是“裁判员”
有些管理部门同时挂上“旅游局”和“旅游总公司”两块牌子，这既不符合市场经济中政企分离的原则，也不能保证在行业管理方面的公平性。企业是以实现利润最大化为目标，而管理职能是以规范行业行为为首要任务，他们之间的利益取向不能说没有对立的方面。
3条块分割、政企不分、各自为政的旅游管理体制,使旅游宏观管理失控
迄今为止，与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立，没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引起了恶性竞争，破坏了市场秩序，严重损害了旅游业的整体利益。另一方面,我国的旅游产品主要以风景、文物、园林、文化等为主，由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束的能力很弱，出现了很多管理上的空白；加上利益关系和地方保护主义的影响，许多产品或景区被人为分割，旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行，诸多旅游拳头产品长期处于少投人、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降，行业风险也大大增加。
三、我国旅游管理体制改革和创新的总体思路
旅游业是一个综合性的产业，除核心旅游业外，辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时，我国旅游业又处于由计划经济向市场经济过渡的转轨变型时期，产业界定尚不清晰，产业组织也亟待规范和完善。在这种情况下，建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此，我们必须及早构建既适应旅游业特点，又符合我国实际的旅游管理体制。
(一）明确角色定位,加强宏观管理和调控
在中国这样一个社会主义国家，旅游业发展的时间还不长，所以最适合的还是政府主导型管理模式。在政府行政管理模式下，管理部门应对整个行业进行宏观管理和宏观服务。具体而言，旅游管理部门应主要行使好以下职权：
(1) 制定行业发展规划并在此基础上保证供求关系的平衡；
(2) 负责组织社会力量对旅游资源开发的规划及旅游项目的审批；
(3) 负责制定行业管理法规并通过各种手段监督实施；
(4) 组织旅游业对外宣传促销，塑造所在地在国际国内旅游市场上的整体形象；
(5) 组织开发适宜的旅游产品；
(6) 组织行业人才培训，开发行业人力资源；
(7) 提供行业服务，使管理手段和服务手段并存。
(二)建立多层次、多侧面的旅游业管理网络体系
1. 建立旅游领导小组或旅游管理委员会
旅游业的综合性、关联性和边缘性较强，必须建立一整套级别髙、权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调，能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合，能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,使一国或一地区的旅游业走“大旅游”的发展新路子。国家可成立国家旅游领导小组，由主管旅游的国务院副总理任组长，组成成员包括交通部、外交部、国家计委、民航总局、国土与资源部、公安部、环保总局、体育总局、国家旅游局、国家林业局、建设部和文化部等与旅游业相关部门的主要领导,管理和监督旅游局的工作。国家旅游局是旅游领导小组下设的旅游行政管理机构，其主要职责包括市场促销、投资引导、信息统计、教育培训、行业管理、景点开发、受理游客投诉等。各省、直辖市可按照上海模式组建旅游管理委员会，旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门，旅游管理委员会由本省主要领导任主任，旅游局和相关局的负责人任副主任或委员，下设有关职能处室及咨询机构。旅游管理委员会的主要职责是:决定本省旅游业的发展战略并监督实施，决定或审批重要的旅游项目并监督实施，处理旅游活动中出现或涉及的重大问题，提出解决意见并监督有关部门执行，协调各地区、各部门之间的关系，保证旅游业的顺利发展。各市、县可根据本地区旅游资源构建旅游管理委员会，为本地区旅游业发展提供相应的制度保障，从而避免了旅游行业多头管理的弊端。
2. 建立旅游行业协会
政府行政管理是中国旅游业管理的主要手段，担并不是唯一手段。旅游行业规范的形成和发展需要通过多层次、多侧面的管理网络体系来制定、贯彻和监督行业行为标准,从而形成一种行业制度和行业纪律。这个目标的实现不是单纯依赖于旅游管理部门的努力就能完成的，但旅游局应在这个管理体系中起核心作用，并有义务扶持这个体系的形成,操纵其运作以完成行政管理意志。旅游行业协会应成为管理网络体系中重要的一个层面。行业协会是由同业经营者基于共同利益的需要实行联合的组织，它对外沟通政府与具体行业从业者的联系，向政府提出具体建议，以更加有效地保护本行业的共同利益，并在政府准备实施具体的法规、政策和计划时，及时向政府反馈本行业的具体意见和建议;对内沟通信息，规范本行业从业者的行为，使其严格地遵守政府的政策法规，以更加谨慎的态度从事经营行为，防止危害本行业整体利益的行为的发生和蔓延，降低交易成本，使行业的行为统一到效率最佳状态。成熟的市场经济要求旅游企业主体自觉遵守公平竞争规则，协会是行业自我约束的重要组织形式。
市场经济发达国家都注重协会在管理中的作用，协会管理的优势在于从企业的自身实际利益要求出发，从而超脱于管理组织的自我利益，以被约束对象更易接受的方式完成行业管理意志，但协会只能成为当前中国旅游业管理的辅助手段。目前我国全国性旅游行业协会有：中国旅游协会、中国旅游饭店业协会、中国旅行社协会、中国旅游车船协会、中国旅游报刊协会、中国之友基金会。在地方层次上，我国各省、自治区、直辖市都成立有各种名称不一的旅游协会。这些协会在性质上也都属非营利性的社会组织或民间团体，但在工作开展时要接受当地旅游行政组织的指导。
3.建立和完善社会公共监督和管理机制
社会公共监督和管理包含两个层面的意思，一是建立消费者的社会监督，消费者的社会监督是完成行业管理的一重要侧面。因此建立一种沟通消费者与管理部门的畅通渠道，为消费者创造一种信心和安全感，是十分必要的。二是完善旅游主管部门的管理机制。旅游业是一门综合性很突出的产业，涉及到多个政府管理部门在自身的职能范畴内对企业经营行为的某个方面进行管理，如公安、文化、文物、环卫、城建、规划、宗教、园林、物价、工商等部门，如果他们之间的关系不能很好协调，就可能成为发展旅游业的制约因素，旅游行业管理的重点应从对个别企业的管理转移到宏观调控和总量平衡的职能上来,使每个企业都能自觉遵守市场规则，以服务质量为标杆，公平竞争。但这种目标的实现在我国还需要相当长的历史时段。当前政府管理部门的当务之急是制定合适有效的政策法规及行业标准来制约企业不成熟的市场行为，强行使企业纳人轨道，在秩序中发展,而不是任其徘徊不前或恶性发展。
(三)开源节流,寻求行业管理经费来源新渠道
建立政府行政管理模式，管理部门与企业在经济利益上脱钩后所面临的最大困难便是资金困难的缺乏。只依靠政府的行政经费是难以维持庞大的行业管理和行业服务的，以前靠收取直属企业管理费来服务于整个行业，这对直属企业来说是不公平的。在新的体制下，管理部门所需经费来源有三条途径：
1. 建立旅游发展基金
通过从旅游企业的营业收人中收取一定比例的经费来建立旅游发展基金既符合国际惯例也符合企业的根本利益。企业所缴纳的那部分资金实质上是以个体货币投人转化为整体货币资本投人。旅游业的特殊性对整体城市形象的要求比对个别企业的要求更为重要。只有当一个城市或一地区的整体旅游形象被世界所认可后，方能在竞争日益激烈的市场上争取应有的份额。旅游发展基金征收的范畴、方式和数额可在全国统一政策范围内根据各地情况而定，但该基金的主要作用是基本一致的，应主要用于：（1)市场开发、促销和调研；（2)旅游产品的开发和行业组织活动；（3)资源开发导向的激发；（4)旅游人力资源开发。基金各类用途可根据不同情况进行分配，但绝大部分应用于宣传促销，这可参照发达国家宣传促销费占旅游业总收人的4%c的比例来进行预算。
2. 建立旅游行业国有资产运营公司
在我国，旅游资源绝大部分属国家所有，因此在旅游企业的资产中，占大头的是国有资产，而这些资产的管理权分布在众多的行政管理部门手中。这种产权虚置的状况使国有资产缺乏合理的监控手段，易于流失。随着政企分开和企业进人市场，这类国有资产应按行业归属建立国有资产运营公司，该公司受国有资产管理部门委托全权对所管辖资产负责其增值保值。这种设想对于旅游业资源的合理配置和优化组合提供了一种较理想的客观环境，从而打破f以前资源分化、不合理竞争的局面，同时也为旅游行政管理部门进行行业管理打下了坚实的基础。旅游行政管理部门和国有资产运营公司政企应截然分开，但公司经营国有资产所获得的利润应在明确的政策范围内按一定比例缴给旅游管理部门以补充行业管理和行业服务所需经费。
3. 采取税收部分返回的方式给旅游一定的资金补贴
在现有国有资产经营体制下，政府税务部门将征收的旅游企业所得税按照一定比例返还给旅游管理部门。这样做的结果是政府扶持旅游业的发展将收取更多的企业所得税，旅游经济会更具活力。
(四)运用现代信息技术和网络技术,提高旅游管理的效
（一）智慧旅游概念研究现状
众所周知，当IBM公司首席执行官彭明盛在2008年首次提出“智慧地球”一词之后，便引发了对“智慧旅游”的研究热潮。从研究情况来看，国际上鲜有把智慧旅游作为旅游业发展的核心战略，而是从可持续发展的角度，把游客广泛参与、游客与旅游目的地的深层次关系，以及旅游业在社会经济全面发展中的作用等作为关注的重点，来探索旅游智慧化进程带给旅游业的整体利益。总的来说，主要关注智慧旅游在实践中的应用。例如，2000年12 月 5 日，加拿大旅游业协会的菲利普斯（Phillips）把智慧旅游定义为 “简单地采取全面的、长期的、可持续的方式来进行规划、开发、营销旅游产品和经营旅游业务。”在他看来，发展智慧旅游需要智慧的管理策略和营销技术，根据游客需要，及时传递信息。与国外相比，国内学者主要关注理论方面的研究，比较有代表性的观点是，一是以马勇、姚志国等为代表从“技术应用论”的角度，对智慧旅游进行定义，他们认为，智慧旅游以人本、绿色、科技创新为特征，利用云计算、物联网、高速通讯技术等信息高科技提升旅游服务质量与服务方式，改变人们的旅游消费习惯与旅游体验，从而成为旅游发展与科技进步结合的世界时尚潮流。二是以张凌云、史云姬等为代表，从“管理变革论”的角度解读智慧旅游，认为智慧旅游的目的是提升服务水平，改善旅游体验，创新旅游管理模式，提高旅游资源利用效率，进而促进整个旅游行业的发展。把智慧旅游定义为是基于新一代的信息通信技术（ICT），为满足游客个性化需求，提供高品质、高满意度服务，而实现旅游资源及社会资源的共享与有效利用的系统化、集约化的管理变革。纵观上述内容，国内学者在概念方面存在共识，他们都赞同智慧旅游的发展依赖云计算、物联网、互联网等信息高科技技术，通过对新技术的应用来改善旅游发展模式、管理方式、旅游服务质量。
（二）国内智慧旅游的发展方式
国内旅游业发展相比西方国家时间较短、经验不足、资本基础较薄弱，因此，国内在智慧旅游建设方面政府起主导作用，主要借助于政府的力量，形成国家和地方规划，整合旅游相关资源，建设公共服务平台，指导、协调市场主体参与的智慧旅游体系建设，激励旅游企业的技术创新，从而实现智慧旅游的跨越式发展，完成西方发达国家在过去数十年方才完成的旅游业变革。在国内，智慧旅游已被纳入“十二五”旅游发展规划体系之中，2009年国务院颁布了《关于加快发展旅游业的意见》（ 国发[2009]41 号） ，在这一精神指引下，旅游业开始寻求以信息技术为纽带的旅游产业体系与服务管理模式重构方式，以实现旅游业建设成为现代服务业的质的跨越，受智慧城市的理念及其在我国建设与发展的启发，智慧旅游营运而生。另外国家旅游局还部署了“智慧旅游城市”的试点工作，确定洛阳等13个城市为首批“国家智慧旅游试点城市”，在这一机遇下，洛阳可以根据自身情况制定智慧旅游发展计划。
二、城市智慧旅游基本架构分析
从城市的角度来看，城市智慧旅游可视作智慧城市信息化的一个重要子系统，简单的来说，智慧城市是一棵树，而城市智慧旅游是这棵树的一个树杈，为实现智慧旅游的某些功能可借助或共享智慧城市已有的成果。因此，城市智慧旅游的架构体系依托智慧城市的发展。“智慧城市”是将物联网感知技术和“云计算”技术等融入“数字城市”中，从而实现对“数字城市”的质的提升与飞跃，达到经济上健康合理可持续、生活上和谐安全更舒适、管理上科技智能信息化，真正实现人与城市的完美融合。而城市智慧旅游就是借助智慧城市的技术基础设施整合旅游资源和旅游产业链，为旅游市场主体的旅游活动提供丰富的信息资源，其基本架构主要包括技术层、应用层、产业层和关联层。智慧旅游的技术层就是指智慧城市依托的新技术在智慧旅游中的应用，包括信息技术、物联网技术、互联网技术等，它为城市智慧旅游的根基，也是智慧旅游的来源。应用层是指技术层与旅游要素相融合，即把新兴技术运用到旅游要素中，为智慧旅游的科学有效发展提供依据，从而实现旅游资源分析智慧化、旅游服务智慧化、旅游环境智慧化、旅游营销智慧化、旅游接待体系智慧化等等。产业层是指通过渗透在旅游业各个市场中的智慧因素而实现旅游产业转型升级和产业的丰富，不仅包括智慧要素在原始旅游产业和部门中的实践，而且还包括智慧城市背景下带来的新的文化产业和创意产业的兴起。关联层就是指上述所提到的，城市智慧旅游是智慧城市的一个重要子系统，其存在是与智慧城市的其他部件相互关联在一起的。一方面，智慧旅游的构建体系与其他智慧产业体系都依赖于智慧城市的感知层和技术层，实现基础设施和资源的共享；另一方面，旅游业是一个关联度很高的产业，相应地，智慧旅游体系构建同时也需要借助与旅游相关的其他产业智慧化体系的构建。
从上述城市智慧旅游的基本架构体系来看，其设计重点应落实在三个方面：一是充分利用城市旅游产业发展过程中积累的各种旅游信息资源，采用数据挖掘技术对旅游产品进行聚类分析和关联规则的挖掘；二是要慎重选择城市智慧旅游各个项目的商业模式，形成良好的产业效应；三是要紧跟新科技发展步伐，注重云计算、云存储及物联网等新技术的应用，通过云平台的方式整合城市各种文化旅游资源，形成一个城市的旅游云，整体提升智慧旅游的建设水平。
三、探研洛阳市智慧旅游体系建设
（一）体系构建的可能性条件
洛阳市智慧旅游体系构建条件主要体现在以下方面：一是洛阳是国家首批智慧旅游试点城市之一，在智慧旅游的建设过程中，中央政府和当地政府起主导作用；二是洛阳市有良好的旅游资源，游客量大，为满足深入体验的需求，游客对旅游服务信息的要求全面而便捷，洛阳市智慧旅游体系的构建有强烈的市场需求；三是自洛阳被确定为“国家首批智慧旅游试点”之一以来，洛阳市政府着手进行智慧旅游城市建设，确立了以云计算架构建设综合数据中心的思路，建设支撑旅游产业及公共服务数据库，目前全市智慧旅游综合数据库已相当完善，并且全市3A级以上景区推进数字化景区建设，为游客提供无线上网、自助导游等智慧化服务，可以看出近年来洛阳市智慧旅游的发展已具规模；四是洛阳目前已制定了《洛阳市智慧旅游城市工作方案》《智慧旅游城市建设方案》，确定了“1个中心（旅游综合基础数据库暨云计算中心）、1个基础（智慧旅游基础设施建设）、4个平台（智慧旅游公共服务平台、智慧旅游综合监管平台、智慧旅游电子商务平台和智慧旅游市场营销平台）和8个智慧旅游业态（智慧旅游景区、智慧旅游饭店、智慧旅游餐饮、智慧旅游购物、智慧旅游乡村、智慧旅行社、智慧旅游交通、智慧旅游娱乐）”的智慧旅游城市建设总体框架，本文希望结合政府的建设框架，提出自己的构建体系，以期为洛阳市智慧旅游体系的构建贡献一份力。
（二）洛阳市智慧旅游建设目标
智慧旅游是基于新一代信息技术，包括云计算、物联网、移动互联网等，为满足市场活动主体个性化需求，提供便捷而全面的高品质服务，除此之外，新一代信息技术在旅游企业、政府管理等方面的运用，从而实现旅游资源及社会资源的共享与有效利用的系统化、集约化的管理变革。因此，洛阳的智慧旅游也应基于新一代信息技术，以政府为主导，通过智慧旅游体系的构建，来改善游客的旅游体验，改进旅游企业的管理模式。由以上定义可以看出，洛阳市智慧旅游建设服务的对象主要为大数据时代下的游客、与旅游相关的行业、当地旅游资源。对于游客来说，智慧旅游建设目标主要是让不同类型的游客拥有更加智能便捷而又愉悦的旅游经历；对于相关行业，主要是为旅游行业以及相关行业管理提供更高效、智能化的信息服务平台；对于旅游资源，主要是促进洛阳市自然、文化旅游资源的深度开发，创新旅游产品，使洛阳旅游资源拥有更强的生命力，构建洛阳旅游文化云。
（三）洛阳市智慧旅游总体构想的设计理念
洛阳市智慧旅游总体构想的设计理念主要是为实现旅游的智慧化而提出的。洛阳市智慧旅游应在技术、应用层的支撑下，构建资源统一管理、信息共享、应用广泛而便捷的城市智慧旅游总体架构，重点建设数据库，数据库是智慧旅游的生命线，没有数据的智慧旅游只能是空中楼阁。洛阳智慧旅游应确立以云计算架构建设综合数据中心的思路，建设支撑旅游产业及公共服务数据库，建立包括旅游公共服务数据、产业数据和综合管理数据交换系统。以数据库为基础的同时，还应以中央管理平台为中心，利用先进的技术设备，统辖与旅游相关的各个方面。
（四）洛阳市智慧旅游的总体架构体系
洛阳市智慧旅游的总体架构是：在完善智慧城市基础公共保障的前提下，主要分为旅游相关主体应用体系和技术支撑体系两大层次，并统一在中央管理平台之下。
如图1所示：
1、旅游相关主体系统
在洛阳智慧旅游总体规划体系中，旅游相关主体系统包含游客、景区、旅游社、饭店、其他服务者以及政府部门六大主体对象以及一套安全保障体系，实际上他们不仅是旅游的重要组成部分，而且在智慧旅游中各自扮演着不同的角色，智慧旅游主要是深化旅游体验和提供智能服务，因此，“游客”与“政府部门”在该系统中处于主要地位，而景区、旅行社、饭店以及其他从业者在该系统中作为游客体验与政府管理的实际载体而存在，共同组成智慧旅游的服务业者。可以看出，旅游业各个主体之间联系贯通，使智慧旅游主体更显完善而全面。智慧城市基础公共保障则包含智慧环保、公共安全、智慧交通、智慧医疗、突发事件智慧防控六个方面，该体系虽不完全直接隶属于智慧旅游的主体系统，但对智慧旅游主体的运作处于举足轻重的地位。
（1）游客
主要是指使用洛阳智慧旅游网络平台的游客，他们通过旅游年票、移动应用终端APP、信息服务触摸屏、智慧旅游咨询预订查询终端等进入并访问洛阳智慧旅游系统，以获取所需要的旅游相关资讯和智能服务。
（2）景区
洛阳自然景区和人文景区资源丰富，游客量大，在智慧旅游发展的基础上，洛阳景区着手进行智慧化建设，该系统主要包括手机二维码电子门票、无线旅游平台、景区客流动态监测系统、景区信息系统、旅游资源管理系统、景区定位导航系统等。
（3）旅行社
通过建立一个统一的管理系统，整合各种相对分散的旅行社业务信息、资源，为旅行社提供统一的界面、工作环境以及一种快速安全的数据交换标准，并做到及时汇总与更新，使旅行社业成为一个有机的、紧密联系的、高效的、共享的整体。旅行社信息系统主要是为旅行社以及服务对象构建一个完整有效的信息系统。
（4）饭店
饭店信息系统包括顾客数据管理系统、客房服务系统、饭店内部运营系统等子系统，目的是便于饭店的正常运营和管理，以及维护旅游者的权益。
（5）其他
这类旅游从业者，主要包括旅游在线服务商、各种服务业者，他们通过智慧旅游系统获取精确的旅游资讯，服务于旅客。具有代表性的系统是旅游目的地营销系统。
（6）政府部门
主要是指旅游行业管理部门，该信息系统主要包括旅游门户网站集群、智慧旅游指挥系统、12301旅游服务热线、智慧行政办公系统、旅游行业监督管理系统。特别是洛阳市政府部门近期开通的智慧系统统辖全局，即可对景区客流动态进行实时监控，也可通过旅游车辆GPS系统实现对旅游团队的监控，使洛阳旅游业在一个整体的框架内有条不紊的进行。
（7）公共保障
智慧城市基础公共保障则包含智慧环保、公共安全、智慧交通、智慧医疗、突发事件智慧防控六个方面，该系统的建设是充分运用信息和通信技术整合城市资源，为民生、环保、公共安全、城市服务、工商业、旅游业等各种需求做出智能的响应，为市民和游客创造更美好的城市生活。
2、技术支撑体系
技术支撑体系主要包括旅游信息资源数据库和基础服务系统，统一为旅游相关主体应用体系提供全面而强大的支持服务。
（1）技术层
该体系中的技术层就是指智慧城市依托的新技术在智慧旅游中的应用，包括信息技术、物联网技术、互联网技术等，它为城市智慧旅游的根基，也是智慧旅游的来源。
（2）旅游资源数据库
CIS数据库、游客资源数据库、旅游资源数据库、与旅游相关的交通等行业数据库等都是典型的旅游资源数据库，洛阳智慧旅游建设总体构架设想是从大旅游的格局以及旅游信息化整体和全局出发，目的是实现各种旅游资源的整合，在全市范围内制订标准与规范的数据，建立有效的旅游资源共享机制，数据库资源实现分级管理。
（3）智慧旅游公共服务系统
该系统包括呼叫中心、数据挖掘与决策支撑、地理信息服务、智能服务、融合通信服务等方面。从包含的内容来看，该部分就是一个信息接口平台，被旅游相关主体对象所使用，能够统一管理和智能调度各种旅游资源，并提供旅游资源调控、运行态势监督、资源使用、统计旅游情况预测等功能。
3、中央管理平台
智慧旅游中央管理平台在功能上是作为洛阳智慧旅游的大脑和枢纽，在整个智慧旅游总体架构中起到匹配、整合、协调、联动各个旅游相关主体应用系统和管理系统的作用，在实现智慧旅游各子系统相关高层业务数据统一抽取、融合共享的基础上，与多种配套保障体系相互配合，对景区、饭店、旅行社等旅游主体应用系统进行统一协同管理，实现多系统间的信息共享、协同联动，并为旅游行政管理单位人员提供统一的入口，以进行旅游行业监控与管理。
四、结语
