时间：2023-10-22 10:27:47
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录
一、××镇概况………………………………………………………1
二、现行规划实施情况………………………………………………2
（一）现行规划实施效果……………………………………………2
（二）现行规划主要执行情况………………………………………3
（三）现行规划存在的问题…………………………………………4
三、规划修改的必要性和意义………………………………………4
（一）规划修改必要性………………………………………………4
（二）规划修改的意义………………………………………………6
四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7
（一）规划指导思想…………………………………………………7
（二）规划原则………………………………………………………7
（三）规划修改的依据………………………………………………8
五、规划修改的简要过程……………………………………………8
（一）组织准备阶段…………………………………………………9
（二）调查分析研究阶段……………………………………………9
（三）规划修改阶段…………………………………………………9
（四）规划成果形成阶段……………………………………………10
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11
八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12
（一）关于基础数据的来源…………………………………………12
（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13
（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17
（四）与其他规划的协调……………………………………………18
九、规划方案的可行性分析…………………………………………18
十、需要进一步说明的的问题………………………………………18
十一、规划修改的成果………………………………………………18
说
明
《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。
一、××镇概况
××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。
全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。
××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。
这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。
境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。
改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。
二、现行规划实施情况
（一）现行规划实施效果
1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定
现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。
2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理
通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。
3、提高了土地利用效率
现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。
4、稳定了经济发展
现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。
（二）现行规划主要执行情况
规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。
通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。
（三）现行规划存在的问题
1、规划缺乏
足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。
2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。
3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。
三、规划修改的必要性和意义
（一）规划修改的必要性
现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。
1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。
为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。
2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。
在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。
3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择
新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。
（二）规划修改的意义
1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。
2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。
3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。
四、规划修改的指导思想、原则和依据
（一）规划指导思想
××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。
（二）规划原则
1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；
2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；
3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；
4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；
5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；
6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；
7、坚持城镇面积增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。
（三）规划修改的依据
1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。
2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。
3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。
4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。
5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。
五、规划修改简要过程
根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。
（一） 组织准备阶段
这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。
着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。
其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。
最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。
（二） 调查分析研究阶段
这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。
（三） 规划修改阶段
1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；
2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上， 运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；
3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；
4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。
（四） 规划成果形成阶段
在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：
1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；
2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；
3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；
最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析
1、基本农田保护面积
现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。
规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）
表1××镇现行规划基本农田保护招待情况
单位：公顷
行政单位 1996年底
耕地面积 规划20__年
保护面积 20__年基本
农田保护面积 规划指标
完成率（%）
××镇 5823.88 5059.86 5059.90 100
2、建设占用耕地控制指标执行情况
依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。
表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况
单位：公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积 1997－20__年
实际执行 剩余指标 指标完成率%
××镇 40.98 6.1 34.88 1.49
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接
1、耕地基本农田保护指标的衔接
根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。
表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况
单位：公顷
现行规划
20__年耕
地保有量 现行规划
基本农田
保护面积 现行规划
基本农田
保护率 本规划20__年耕地保有量 本规划基本农田保护面积 本规划基本农田保护率
××镇 5863.55 5059.90 86.88 5863.55 5059.90 86.88
2、建设用地及其占用耕地指标的衔接
本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).
表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]
单位:公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积 1997－20__年
实际建设占用
耕地面积 现行规划剩余建设中用耕地面积 本规划建设占用耕地面积
××镇 40.98 6.1 34.88 34.88
八、规划修改中若干具体问题的说明
（一）关于基础数据的来源
1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。
2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。
3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。
4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。
（二）重要指标的依据
1、农业用地指标
耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。
本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。
2、建设用地预测
（1）人口发展预测
人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。
按人口自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。
（2）城镇建设用地预测
根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。
（3）农村居民点用地预测
由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。
（4）独立工矿用地预测
××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。
（5）交通用地预测
根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用 地规模基本保持不变。
（6）水利工程用地预测
根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。
3、基本农田保护区规划指标
遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。
4.土地利用结构优化和平衡表的编制
为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。
⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。
⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。
以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。
5.土地利用分区
土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。
在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。
6.各项用地指标的分解
××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。
7.用地布局的依据
⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。
⑵各部门用地发展规划中的布局要求。
⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。
⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。
（三）与城镇规划的协调情况
考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。
（四）与其它规划的协调
本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。
九、规划方案的可行性分析
1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。
2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。
十、需要进一步说明的问题
1、关于规划范围的说明
本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。
2、关于规划时间的说明
基期年20__年，规划期20__—20__年。
3、关于土地质量评价的说明
土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（ITC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。
4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。
十一、规划修改的成果
1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；
2、《××区×镇土地利用总规划（20__－20__年）说明》；
3、《××区××镇土地利用总规划图（20__－20__年）》。
××区××镇土地利用总体规划
（20__～20__）
说
明
（送审稿）
××区××镇人民政府
二0__年十月
目
录
一、××镇概况………………………………………………………1
二、现行规划实施情况………………………………………………2
（一）现行规划实施效果……………………………………………2
（二）现行规划主要执行情况………………………………………3
（三）现行规划存在的问题…………………………………………4
三、规划修改的必要性和意义………………………………………4
（一）规划修改必要性………………………………………………4
（二）规划修改的意义………………………………………………6
四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7
（一）规划指导思想…………………………………………………7
（二）规划原则………………………………………………………7
（三）规划修改的依据………………………………………………8
五、规划修改的简要过程……………………………………………8
（一）组织准备阶段…………………………………………………9
（二）调查分析研究阶段……………………………………………9
（三）规划修改阶段…………………………………………………9
（四）规划成果形成阶段……………………………………………10
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11
八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12
（一）关于基础数据的来源…………………………………………12
（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13
（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17
（四）与其他规划的协调……………………………………………18
九、规划方案的可行性分析…………………………………………1 8
十、需要进一步说明的的问题………………………………………18
十一、规划修改的成果………………………………………………18
×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）
说
明
《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。
一、××镇概况
××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。
全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。
××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。
这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。
境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。
改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。
二、现行规划实施情况
（一）现行规划实施效果
1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定
现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。
2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理
通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。
3、提高了土地利用效率
现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。
4、稳定了经济发展
现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。
（二）现行规划主要执行情况
规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。
通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。
（三）现行规划存在的问题
1、规划缺乏足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。
2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。
3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。
三、规划修改的必要性和意义
（一）规划修改的必要性
现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。
1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。
为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。
2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。
在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。
3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择
新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。
（二）规划修改的意义
1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。
2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。
3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。
四、规划修改的指导思想、原则和依据
（一）规划指导思想
××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。
（二）规划原则
1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；
2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；
3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；
4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；
5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；
6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；
7、坚持城镇面积 增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。
（三）规划修改的依据
1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。
2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。
3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。
4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。
5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。
五、规划修改简要过程
根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。
（一） 组织准备阶段
这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。
着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。
其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。
最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。
（二） 调查分析研究阶段
这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。
（三） 规划修改阶段
1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；
2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上，运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；
3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；
4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。
（四） 规划成果形成阶段
在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：
1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；
2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；
3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；
最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析
1、基本农田保护面积
现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。
规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）
表1××镇现行规划基本农田保护招待情况
单位：公顷
行政单位 1996年底
耕地面积 规划20__年
保护面积 20__年基本
农田保护面积 规划指标
完成率（%）
××镇 5823.88 5059.86 5059.90 100
2、建设占用耕地控制指标执行情况
依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。
表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况
单位：公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积 1997－20__年
实际执行 剩余指标 指标完成率%
××镇 40.98 6.1 34.88 1.49
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接
1、耕地基本农田保护指标的衔接
根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。
表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况
单位：公顷
现行规划
20__年耕
地保有量 现行规划
基本农田
保护面积 现行规划
基本农田
保护率 本规划20__年耕地保有量 本规划基本农田保护面积 本规划基本农田保护率
××镇 5863.55 5059.90 86.88 5863.55 5059.90 86.88
2、建设用地及其占用耕地指标的衔接
本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).
表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]
单位:公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积 1997－20__年
实际建设占用
耕地面积 现行规划剩余建设中用耕地面积 本规划建设占用耕地面积
××镇 40.98 6.1 34.88 34.88
八、规划修改中若干具体问题的说明
（一）关于基础数据的来源
1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。
2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。
3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。
4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。
（二）重要指标的依据
1、农业用地指标
耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。
本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。
2、建设用地预测
（1）人口发展预测
人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。
按人口 自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。
（2）城镇建设用地预测
根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。
（3）农村居民点用地预测
由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。
（4）独立工矿用地预测
××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。
（5）交通用地预测
根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用地规模基本保持不变。
（6）水利工程用地预测
根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。
3、基本农田保护区规划指标
遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。
4.土地利用结构优化和平衡表的编制
为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。
⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。
⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。
以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。
5.土地利用分区
土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。
在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。
6.各项用地指标的分解
××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。
7.用地布局的依据
⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。
⑵各部门用地发展规划中的布局要求。
⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。
⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。
（三）与城镇规划的协调情况
考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。
（四）与其它规划的协调
本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。
九、规划方案的可行性分析
1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。
2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。
十、需要进一步说明的问题
1、关于规划范围的说明
本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。
2、关于规划时间的说明
基期年20__年，规划期20__—20__年。
3、关于土地质量评价的说明
土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（ITC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。
4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。
十一、规划修改的成果
Abstract: with the rapid development of national economy in China and the urbanization process of the speed up day by day, the construction project of the land demand has increased, the contradiction between supply and demand of land use and structural contradictions appear more outstanding. Must be in sight of sustainable development to a correct view on the relationship between the two, in the concrete implementation to do on both effective coordination and cohesion. This article through to the general land use planning and the urban planning difference contrast, puts forward the way of cohesion.
Keywords: general land use planning; Town planning; cohesion
中图分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：
引言
改革开放以来，随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编，土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作，特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别，两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的布局不能做到充分的衔接，则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见，土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度，必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系，在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接，为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。
土地利用总体规划与城镇规划的差异
1、指导思想的差异
自1986年至今，我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。
规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
规划部门的差异
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变，我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用，这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。
规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾
土地利用规划有一个重要原则，即“一保吃饭、二保建设、三保环境”，而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划，这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异，有些按行政区域进行统计，有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。
土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则：第一，从全局出发的整体性原则，要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二，保护与保障并行原则，在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三，可持续的土地利用原则，在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。
土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作
土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
城镇规划要以土地利用总体规划为依据
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
走集约型的城镇建设道路
城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。
参考文献：
[1]丁祥伟.浅谈土地利用总体规划和城镇规划的衔接[J].城市建设，2011（13）.
[2]王开杨.大型复杂桥梁施工监控分析[J].科技创新导报，2011（28）.
Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.
Key words: the overall land use planning；town planning
中图分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
1引言
随着我国国民经济的飞速发展，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出，这就要求我们必须科学合理的修编土地利用总体规划。而很多地区在修编土地利用总体规划的时候，往往忽略城镇规划，导致土地规划与城镇规划相互间格格不入，造成城市总体布局混乱，影响城镇可持续发展。因此，要实现城镇的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出发，统筹土地规划与城镇规划，形成互补协调、互利共赢的格局。
2 土地利用总体规划与城镇规划的差异
在现行的国民经济发展体系中，土地利用总体规划和城镇规划分别由不同的行政主管部门进行编制。两大主管部门在行政级别上旗鼓相当，有各自独立的行政管理体制，这样的分管体制造成两个主管部门缺乏有效的沟通，各行其是，这使得两种规划相互间不协调、存在很大的差异性，主要表现在以下两个方面：
2.1指导思想的差异
土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。
2.2规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
3 关于统筹发展两个规划的思考
3.1统筹发展两个规划的原则
统筹发展两个规划必须遵从以下原则：
第一，从全局出发的原则。要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。
第二，保护与保障并行原则。在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。
第三，可持续利用原则。在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。
第四，弹性原则。无论是土地规划，抑或城镇规划都要具有可量化性，要留有一定的空间，要能够有效适应变化的市场环境，做到能根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。
第五，多元原则。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。
第六，实用原则。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。
3.2统筹发展两个规划的方式
统筹发展两种规划建议采用以下方式：
一是强化土地管理部门和建设规划部门间的协作。土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
二是城镇规划必须坚持以土地利用总体规划为依据。城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
三是走集约型的城镇建设道路。城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。
3.3统筹发展两个规划的制度
统筹发展两个规划，必须创新两个规划的管理制度：
一是要创新法律制度。从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城镇规划已有相关领域的法规――《中华人民共和国城乡规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规。因此我们要完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹发展提供法律保障。
二是要创新管理制度。建议将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。
第二条 土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。
第三条 土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。
各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。
第四条 编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
第五条 国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。
第二章 规划编制
第六条 土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡(镇)五级。
根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。
村庄土地利用总体规划是乡(镇)土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡(镇)土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。
第七条 编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。
第八条 土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。
第九条 国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。
前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。
第十条 国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
乡(镇)土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。
第十一条 在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。
第十二条 在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。
第十三条 对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。
对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。
采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。
第十四条 国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。
第十五条 承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：
(一)具有法人资格;
(二)具有编制土地利用总体规划的工作业绩;
(三)有完备的技术和质量管理制度;
(四)有经过培训且考核合格的专业技术人员。
国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。
第三章 规划内容
第十六条 土地利用总体规划应当包括下列内容：
(一)现行规划实施情况评估;
(二)规划背景与土地供需形势分析;
(三)土地利用战略;
(四)规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等;
(五)土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案;
(六)土地利用的差别化政策;
(七)规划实施的责任与保障措施。
乡(镇)土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。
第十七条 省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
(一)国家级土地利用任务的落实情况;
(二)重大土地利用问题的解决方案;
(三)各区域土地利用的主要方向;
(四)对市(地)级土地利用的调控;
(五)土地利用重大专项安排;
(六)规划实施的机制创新。
第十八条 市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
(一)省级土地利用任务的落实;
(二)土地利用规模、结构与布局的安排;
(三)土地利用分区及分区管制规则;
(四)中心城区土地利用控制;
(五)对县级土地利用的调控;
(六)重点工程安排;
(七)规划实施的责任落实。
前款第(四)项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。
第十九条 县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
(一)市级土地利用任务的落实;
(二)土地利用规模、结构和布局的具体安排;
(三)土地用途管制分区及其管制规则;
(四)城镇村用地扩展边界的划定;
(五)土地整理复垦开发重点区域的确定。
(一)基本农田地块的落实;
(二)县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实;
(三)各地块土地用途的确定;
(四)镇和农村居民点用地扩展边界的划定;
(五)土地整理复垦开发项目的安排。
第二十一条 土地利用总体规划图件，包括：
(一)土地利用总体规划图;
(二)土地利用总体规划附图。
前款第(二)项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。
第二十二条 编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。
第四章 审查和报批
第二十三条 土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。
土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。
第二十四条 国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。
第二十五条 土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。
土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
第二十六条 土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。
第二十七条 土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：
(一)规划文本及说明;
(二)规划图件;
(三)专题研究报告;
(四)规划成果数据库;
(五)其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。
第二十八条 有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。
对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。
第二十九条 国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：
(一)现行法律、法规及相关规范;
(二)国家有关土地利用和管理的各项方针、政策;
(三)上级土地利用总体规划;
(四)土地利用相关规划;
(五)其他可以依据的基础调查资料等。
第三十条 土地利用总体规划审点内容包括：
(一)现行规划实施评价;
(二)规划编制原则与指导思想;
(三)战略定位与规划目标;
(四)土地利用结构、规模、布局和时序;
(五)土地利用主要指标分解情况;
(六)规划衔接协调论证情况和公众参与情况;
(七)规划实施保障措施。
第三十一条 国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。
第五章 附 则
第三十二条 国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。
行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。
中图分类号：F301.23文献标识码：A
一、引言
土地利用总体规划是依据严格保护基本农田、提高土地利用率、保护和改善生态环境及占补平衡的原则，对一定区域内的土地开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对经济与社会发展进行宏观调控的重要手段[1]。土地利用规划重在制定，贵在实施。目前，我国已编制了两轮土地利用总体规划，但在实施过程中存在一些问题。一是土地利用总体规划的法律观念不强，随意对规划进行调整；二是规划图件不能适应规划实施的需要；三是规划实施过程中缺乏有力的监督，未建立完整的反馈机制；四是缺乏土地利用总体规划实施效果、执行力度的科学评价体系，未建立有效的评价机制。因此，开展土地利用总体规划实施评价是土地利用总体规划实施过程中的一种内在的必然要求，通过对土地利用总体规划实施进行定性和定量的分析和评价，利于促进规划管理体系的完善，提高土地利用总体规划的科学性和实践性[2]。
二、土地利用总体规划实施评价的指标体系构建
（一）土地利用总体规划实施评价的内涵
土地利用总体规划实施评价是依据相关标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较后作出的价值判断，是土地利用总体规划执行阶段的重要环节。土地利用总体规划实施评价包括三方面内容：一是土地利用总体规划结果评价，即土地利用总体规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；二是土地利用规划效益评价，即对土地利用总体规划结果和土地利用总体规划投入之间的关系的评价；三是土地利用总体规划效力评价，即土地利用总体规划执行后对规划对象及其环境所产生的影响的评价。
（二） 土地利用总体规划实施评价的指标体系
根据土地利用总体规划实施评价内容，构建土地利用总体规划实施评价的指标体系，包括以下两大类：一是规划执行指标，是指土地利用总体规划实施过程中，关键指标的落实完成情况以及违反规划事件的频率和处置率；二是规划效果指标，是指土地利用总体规划实施后，所产生的社会、经济和生态效益，同时也包括社会公众对土地利用总体规划的认知程度。土地利用总体规划实施的指标体系如图1所示。
图1土地利用总体规划实施评价指标体系表
三、土地利用总体规划实施评价的方法
（一） 指标量化模型
土地利用总体规划实施评价是多指标综合评价，且评价指标中包括经济、社会、环境等相互联系密切的指标，这些指标变化速率呈现出的是各种非线性关系。因此，在进行指标量化时，需采用非线性函数以贴近实际情况，文中采用对数函数的效用函数进行指标量化，指标量化模型为：
（1）正指标模型
（2）负指标模型
式中，为第个指标的评价值；为实际值，和分别为指标的上限和下限；和为常数，通常取值40，取值60[3]。
（二）评价方法
1．指标权重测算
由于土地利用总体规划实施评价中，无法收集到大量的样本资料，从而不能依据统计数据得到各指标的客观权重。因此，为了合理地反映各指标对规划实施效果的贡献程度，本文采用专家经验估算的方法，来确定规划实施评价指标的权重 [4]。
2.指标合成方法
为了鼓励土地利用总体规划的各单项指标均衡发展，严惩落实指标，本文采用指标几何平均值作为评价指标合成值[5]，评价公式为：
，其中
当时，土地利用总体规划实施的协调度很好，效果明显；
当时，土地利用总体规划实施的协调度比较好，起到一定效果；
当时，土地利用总体规划实施的协调度一般，所起作用不大；
当时，土地利用总体规划实施的协调度较差，目标难以完成；
当时，土地利用总体规划实施的协调度很差，基本没有作用。
四、案例研究
（一） 研究区域概况
本研究以《江西省（1997~2010）土地利用总体规划》为案例，为了与土地利用总体规划紧密衔接，为《江西省土地利用总体规划（2006~2020）》的实施起到指导作用，对1996~2005年江西省土地变更调查数据进行分析，所采用的社会经济环境数据为1996~2005年江西省的统计数据。
1.研究区域的社会经济发展概况
2005年，江西省生产总值4056.2亿元，同比增长12.8%，其中，第一产业增加值770.0亿元，同比增长6.5%；第二产业增加值1914.9亿元，同比增长17.1%；第三产业增加值1371.3亿元，同比增长10.8%。全省农业总产值1143.0亿元，按可比价格计算，比上年增长6.8%。全省全部工业增加值1455.5亿元，比上年增长20%，工业对经济增长的贡献率达到51.6%，其中规模以上工业增加值达到828.5亿元，增长23.6%。
2.研究区域土地利用现状
至2005年底，江西省农用地面积14190111hm2，建设用地面积906211 hm2，未利用地面积1593112 hm2，分别占全省土地总面积的85.02%、5.43%和 9.55%。农用地中，耕地2859012公顷、园地273435公顷、林地10310488公顷、牧草地3824公顷、其他农用地743352公顷。建设用地中，居民点及工矿用地637639公顷、交通运输用地64768公顷、水利设施用地203804公顷。详见表1。
表1江西省2005年土地利用现状表
（二）评价指标的选取
本文根据兰州市的实际情况和所收集到的资料，选取土地利用总体规划评价指标，具体见表2。
表2江西省土地利用总体规划实施评价指标体系
（三）结果与分析
江西省土地利用总体规划实施评价指标值如表3所示。
表3江西省土地利用规划实施评价指标赋分表
1.单项指标分析
土地开发利用程度小于70分；建设用地需求满足率、建设用地违规面积比、耕地满足率、基本农田保护率在70~90分之间；城镇化率、规划的知情度、工业生产总值的比重、森林覆盖率大于90分。
由于江西省山多平原少，耕地后备资源有限，人地关系基础十分脆弱，另一方面建设用地粗放、低效利用现象不同程度存在。截止到2005年末，全省有闲置土地867 hm2，空闲土地657 hm2，批而未供的土地2442 hm2，低效用地19644 hm2，从而导致土地开发利用程度的分值较小。
江西省非常重视生态环境，通过“丘陵山区果林化、平原农田林网化、城镇郊区园林化”，不断提高森林覆盖率，2005年森林覆盖率达到60.05%，较好地完成了规划目标。
2.单项指标的合成值分析
江西省上一轮土地利用总体规划涉及人口、经济发展水平、产业结构状况、城镇化水平以及社会环境等在内的诸多因素，对规划实施产生了不同程度的影响。依据规划实施评价标准，江西省上轮土地利用总体规划实施情况评价值为85.12，说明土地利用总体规划实施效果比较明显，土地利用总体规划各项指标的执行与其所产生的社会、经济和生态各方面效益的协调程度较高。
五、结论
由于规划具有超前性，而人的思维和预知能力有限，且未来事物不确定性因素较多，江西省上轮规划还存在以下问题：
（一）耕地保有量脱离实际，耕地满足率不高。因退耕还林、退耕还湖和农业结构调整等导致江西省耕地面积减少。2005年比1996年净减少134424公顷，比规划目标年（2010年）要求的耕地保有量少131662公顷。
（二）土地开发利用程度低，未达到规划要求，需要加强土地开发利用程度：一是加大未利用地的开发力度，提高可利用土地面积；二是加强土地开发利用强度，提高土地利用效率。
（三）土地利用总体规划的法律地位不明显，土地违法违规现象时有发生。据统计，1997-2005年全省共查处违法违规用地1883公顷。
土地是重要的自然资源，土地利用总体规划是一项综合性强、涉及面广的决策，是一项重要的公共政策。通过对土地利用整体规划实施效果评价，可为新一轮土地利用总体规划修编提供依据。
参考文献：
[1]赵小敏，郭熙．土地利用总体规划实施评价[J]．中国土地科学，2003，17（5）：35-40.
[2]徐春涛，姜锡东．回归分析在土地利用总体规划实施评价中的应用——以吉林省伊通县为例[J]．东北师大学报（自然科学版），2010，42（4）：154-158.
中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）07-0019-02
土地利用总体规划是在较长时间内、较大范围中，按照国民经济发展的需要，以及土地本身的适宜性，在时间和空间上，在国民经济各部门之间分配土地，并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排、调整结构、合理布局土地利用的战略性和控制性规划[1]。
上轮土地利用总体规划为保障容县经济社会持续、快速发展发挥了重要作用，但同时由于当时技术手段的限制及规划思路的局限，规划在实施过程中存在一定的问题。文章通过相关资料分析，对容县上轮土地利用总体规划实施情况进行总结，评价规划实施的综合效益、存在问题及成因，为容县新一轮土地利用总体规划的修编提供建议。
1 研究区概况
容县属广西壮族自治区玉林市辖县，著名侨乡。容县是杨贵妃的故乡、沙田柚的原产地，也是广西最大的侨乡，地处广西东南部，玉林市最东部，北流江（容县称之为绣江）中游。地理坐标为东经11015′—11053′、北纬2227′—2307′。全县辖15个乡镇，行政区域总面积2257.39平方公里，总人口82.39万人。容县位于大容山和云开大山两大弧形山脉之间，东西南三面高，中部和东北部低，由南向东北微坡倾斜，平缓下降。容县地貌类型复杂，各种地类兼备，但以丘陵山地地貌居多。
2 评价方法
2.1评价指标体系的构建
评价指标的选取是基于土地利用总体规划实施评价的对象、内容和目标，在评价时遵循综合性、科学性、层次性、主导性、可操作性和动态性原则。根据层次分析法，建立容县土地利用总体规划实施评价指标层次结构体系：
目标层：（P）反映土地利用总体规划实施综合评分，表征规划的实施完成情况；
准则层（A）：包括规划实施的执行指标和效果指标，反映规划的实施完成情况的主要因素。执行指标是指规划的关键指标；效果指标是指规划实施后，所产生的社会、经济及生态效益，同时也包括社会公众对规划的认知程度；
子准则层（B）：反映对准则层贡献的大小。准则层中的效果指标包括社会意识度、环境生态效益、土地利用效率、社会经济成效等。执行指标包括限制性上限指标和限制性下线指标。其中，限制性上限指标指规划要求在一定期限内不能超出某一上限的指标；限制性下限指标指规划要求在一定期限内不能低于某一下限的指标；
措施层（C）：是规划实施评价指标体系的最基本的层面，由可直接度量的指标构成。
经过相关的分析和筛选，建立如下的评价指标体系（见图1）。
2.2评价指标权重的确定
因为不同指标的重要程度不同，其对系统的贡献大小也不相同。为了合理反映各个指标对规划实施效果的贡献程度，文章采用层次分析法和专家经验估算法相结合的方法，来确定各级指标权重。
2.3评价指标的无量纲化处理
针对土地利用总体规划实施评价的实际情况，文章采用标准值处理法，建立指标标准化模型[2]：
Li=X■/T■×100 （0≤X■≤T■）100 （X■>T■） （式1）0 （X■
Li=[1-（X■-T■）/T■]×100 （T■≤X■≤2T■）100 （0≤X■2T■）
式中：Li是量化值；Xi是评价指标实施数据，通过相关统计资料换算得出；Ti是标准值，通过将原规划指标值换算成评价对照年指标值得到；社会意识度可通过随机抽样，问卷调查得出，无须量化；效果指标和限制性下限指标利用式1，限制性上限指标利用式2进行标准化。
2.4综合评价模型
前述土地利用总体规划实施评价体系中的每个指标从不同侧面反映了规划的实施情况，那么规划实施的总体状况可以通过综合评分来体现。综合评价模型为：
Ro = ∑Wi×Si
式中：Ro为规划实施情况综合评分；Wi为各指标的权重；Si为指标得分，也即标准化值。
综合评分越大，说明规划实施完成情况越好。在参考原有科学研究及相关资料的基础上，拟定“好、较好、一般、差”4个档次确定规划的实施情况，对应分值为：85≤Ro≤100、70≤Ro
3 评价结果
根据容县土地利用总体规划实施评价指标体系，首先得出各指标权重，然后对措施层（C）各评价指标数据进行无量纲化处理，得到各指标量化值，再用综合评价模型打分，得到如下评价结果（见表1）。
评价结果（表1）显示，容县土地利用总体规划实施的综合得分为79.26分，处于“较好”等级，说明容县土地利用总体规划实施情况总体良好。自规划实施以来，当地政府高度重视土地利用总体规划的实施，严格以规划为依据，以用途管制为手段，加强土地利用管理，并取得了较为明显的综合效果。
效果指标和执行指标得分相近，均处于较好等级。反映容县土地利用总体规划的执行指标得到了比较好的实施，并且在实施过程中，注意妥善处理土地利用与经济、社会发展的关系，从而产生了良好的社会、经济效益。同时，也反映出土地利用总体规划在调控经济、社会发展中的作用。也可以看到，社会意识度、环境生态效益、耕地保有量以及基本农田面积得分相对较低，有待提高。
4 结论及建议
评价结果显示，容县土地利用总体规划在实施过程中各方面较为协调，达到了一定效果。但是同时，在规划实施中也存在一些问题。
4.1上轮规划存在的问题
4.1.1社会公众认识度较低
规划实施指标权重中，社会公众认识度占0.05，量化值为65分。表明上轮规划中缺乏公众听证制度，社会公众较难参与规划的编制和论证，因而影响了公众参与规划决策，削弱了公众对规划重要性的认识。
4.1.2草地覆盖率偏低
草地覆盖率指标权重为0.05，量化值为32分，属“差”档次。由于市场经济的影响，农业结构调整力度逐渐加大，部分草地开垦为耕地和园地，种植经济农作物，使得草地面积减少，从而影响了草地覆盖率规划指标的实施进度。
4.1.3城镇化水平增长率较慢
城镇化水平增长率指标权重为0.05，量化值为66分。由于城乡二元经济结构体制及农村经济发展速度的影响，容县城镇化水平增长相对较为缓慢，未能很好的达到上轮规划预期目标。
4.2改进规划的建议
4.2.1提高社会公众认识度
提高社会公众认识度，是规划实施工作的重中之重。下轮规划要强化公众参与，改变以往那种由国土部门一手包办、关起门来搞规划的做法，探索如何在政府的领导下，让公众参与规划，包括参与规划方案的选择和规划实施的监督，提高土地利用总体规划工作的透明度和公众参与度。这样不仅可以扩大土地规划在公众中的影响，而且对规划的编制和实施都很有好处。
4.2.2严格保护草地
草地对维护地区生态平衡具有非常重要的作用。在下轮规划中，要加强草地数量和质量保护，严格控制对其开发利用，禁止破坏草地的行为。要制定严格保护草地的措施，确保草地面积在不减少的前提下适量增加，从而实现整个生态环境的平衡和优化。
4.2.3适当提高城镇化增长水平
在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。实施城乡统筹工程，合理布局城镇空间，逐步完善城镇功能，促进城镇化增长水平。
参考文献：
[1] 彭补拙，周生路.土地利用规划学[M].南京：东南大学出版社，2003：25-32.
[2] 张春花，吴春华，王洋，等.大连市农业现代化进程评价研究[J].辽宁师范大学学报（自然科学版），2004，27（3）：340-343.
以科学发展观为指导，以严格保护耕地为前提，以节约和集约利用土地为核心，以合理安排和布局建设用地为重点，以促进工业化、城镇化、新农村建设和全面建设小康社会为目标，全力做好县、乡两级土地利用总体规划修编工作，切实提高规划的科学性、合理性、指导性和前瞻性。为经济社会又好又快发展提供用地支撑和服务，促进全县社会经济与环境的全面、协调、可持续发展。
二、规划修编的目标任务
此次县、乡两级土地利用规划的修编，要实现耕地保用量和建设用地总量“双控”，突出保护耕地特别是基本农田，稳定基本农田保护面积，严格控制建设用地增量，防止盲目扩大建设用地规模；强化节约和集约用地观念，重点对建设用地的结构、布局进行调整和整合；统筹、合理安排各类、各区域用地，促进土地开发利用和生态建设。
三、规划修编必须坚持的原则
1、严格保护耕地原则。实行最严格的耕地保护制度，严格保护耕地和基本农田，控制非农业建设占用农用地，坚持建设占用耕地与补充耕地相平衡。
2、节约集约用地原则。实行最严格的节约和集约用地制度，坚持节约集约用地，提高土地利用效率，建设资源集约型社会。
3、统筹协调原则。统筹城乡和区域发展，统筹各行业均衡发展，科学合理安排各类、各区域用地。
4、建设生态文明原则。坚持保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用，建设环境友好型社会和生态文明。
四、规划修编的工作步骤
1、启动阶段。从5月初开始，至5月底前完成相关规划资料提交、规划修编专业队伍的确定、规划修编合同的签订、规划修编经费的落实等工作。
2、初步修编阶段。从6月初开始，到7月底前完成各专题研究、规划主要指标测算和规划大纲编制等工作，10月底前完成规划修编初稿。
3、评审修编修改上报阶段。从11月初开始，到11月底前完成规划论证、修改评审和上报工作。
4、审批阶段。12月初完成报市人民政府审查同意后上报省人民政府，争取12月中旬前获得省政府批准。
五、主要成果及经费预算
县、乡两级规划修编主要成果有：1、文字成果。2、专题研究报告。3、图件成果。4、规划数据库建设。按照国务院和省政府关于市县乡级土地利用总体规划编制要求，所需经费由县政府纳入财政预算，在本级政府收取的土地出让金中列支。
六、工作要求
(一)加强领导。为确保我县县乡级土地利用总体规划修编工作的顺利进行，县人民政府要成立县规划修编工作领导小组（另行文通知），领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局，由同志担任办公室主任，县国土资源局同志任办公室副主任，各乡（镇）也要成立相应的工作机构，确保工作有分管领导负责，专人主抓，责任靠实，按期、保质完成规划修编工作。
土地利用总体规划是指在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。它是城乡建设规划、土地管理的重要依据，科学制定并严格实施土地利用总体规划，对于保护耕地、合理利用土地、促进社会经济可持续发展具有十分重要的意义。
1 影响土地利用总体规划质量误差源
土地利用总体规划[1]是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。影响其质量误差源[2]包括：空间参考系（大地基准、高程基准、地图投影和行政区范围）；数据完整性（目录及文件规范性、数据格式正确性、数据有效性、元数据、图层完整性）；空间图形数据（点、线、面层内拓扑关系、线面拓扑关系、数据拼接、碎片多边形、碎线检查）；表格数据（表格完整性、表格数据结构一致性、表格数据代码一致性、表格数值范围符合性、表格字段必填性、表内逻辑一致性、表间逻辑一致性）；规划内容（空间数据与非空间数据一致性、规划成果间一致性）。
2 项目实例
2.1 项目概况
宁德市位于福建省东北沿海，北纬26°17′-27°14′，东经118°32′-120°52′，土地总面积1.35万平方公里，直接相邻的海域面积4.46万平方公里。现辖蕉城区、霞浦县、古田县、寿宁县、屏南县、周宁县、柘荣县、福安市和福鼎市9县（市、区），124个乡、镇、街道办事处，2269个村（居）委员会。辖区人口320多万人，其中畲族人口17万人，占全省畲族人口的1/2，全国的1/4，是全国最大的畲族聚居区。海外侨胞和港、澳、台同胞近30万人。
全面落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“在保护中开发、在开发中保护”的总方针，全面落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，落实最严格的土地管理制度和“五个统筹”，坚持保护、保障、挖潜和集约利用的原则，改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地、基本农田和土地生态环境为前提，严格控制建设用地为重点，节约和集约利用土地为核心，合理配置土地资源，优化土地利用结构，统筹安排各业用地，处理好建设和保护的关系，为全面建设小康社会、落实新农村建设的战略决策和充分发挥城镇各项职能提供用地保障，更好地为海峡西岸经济区建设服务，实现宁德市经济社会全面、协调、可持续发展。
2.2 项目验收质量情况
基础资料收集全面、客观、准确；调查核实实事求是，重点项目实地勘查、核实率达100%；报告编写严格按照《土地利用总体规划编制规程》的要求；数据库建设严格按照《土地利用规划数据库标准》要求；项目质检合格率达98%。结果是：宁德市土地利用总体规划修编成果通过验收，并达到优秀。
3 误差分析与控制措施
3.1 空间参考系质量控制措施
参与土地规划的依据图件，均应进行数据空间参考系统一，平面坐标系统采用“1980西安坐标系”，高程系统采用“1985国家高程基准”，投影采用高斯-克吕格投影，分带符合《标准》[3]要求，县级及县级以上行政区范围是否与第二次全国土地调查使用的行政区范围一致。
3.2 基本数据完整性质量控制措施
基本数据质量检查包括基础资料的收集和实地勘查核实两部分：把握基础资料收集的权威性、准确性、完整性、实用性和现势性，是开展规划修编工作的基础。
（1）在基础资料的收集中，应从实际出发，做到资料收集与当地实际情况相结合；采集、补测的数据和图斑精度要求高，其误差应不影响建库要求；外业调查收集的资料要包括专题研究和专项规划所需的资料，其资料一定要内容全面、数据准确。
（2）核实数据与实地勘查过程中，应对土地利用活动要素和规划重点项目要素，在土地利用更新调查图上，结合基本农田保护区分布图、地质灾害防治规划图、生态公益林分布图、自然保护区分布图和遥感影像数据等基础图件，做到100%的调查分析，并形成分析报告；对规划新增建设用地区、基本农田补划区、重点建设项目应100%重点实地勘查、核实；对土地利用专项规划区（土地整理、复垦、开发）、生态环境建设区（生态退耕、废弃矿山生态修复，自然保护区）划定做到90%以上勘查、核实；对准备划为基本农田保护区的优质果园进行勘查、核实；对于土地利用活动要素和规划新增建设项目进行实地勘查、核实，并将其作业量定量化，作为规划修编质量控制和质检工作的重点。
3.3 数据库建设质量控制
在数据库建设过程中，在现有资料基础上，保证图形和属性数据的正确性、完整性、一致性。为保证数据质量，在建库过程中采取100%检查，并逐个数据、逐项内容进行检查。并对每项内容，不同的操作人进行三次检查，发现问题及时更正，直到数据质量附合《标准》要求。数据库建设质量控制内容包括：
3.3.1 空间数据质量控制
空间数据质量控制主要是对规划图上的内容进行质量检查，要分别对所有图层进行逐项检查，检查的重点是：数据库属性表是否完备，是否有遗漏或冗余的表，具有逻辑关系的表是否有关键字段联接等；数据库属性结构是否规范，是否有遗漏或冗余的字段，关键字段的标识是否正确等；数据库内容是否完备，关键字段的内容是否唯一、是否有空值，一般字段内容为空值是否合理，字段内容与其逻辑值域是否一致等；图层是否有遗漏或冗余，图层的名称、代码是否规范，图层要素和要素类型的划分是否正确；检查每个图层属性数据的正确性，图层之间逻辑关系的一致性与完备性，各图层之间相互重叠的点、线、面是否能保持基本一致，作到不扭结、不交叉、无缝隙等；检查每个图层的拓扑关系的正确性，是否有冗余的多边形碎片，孤立的点、线要素是否合理，悬挂的线要素是否合理，图层中需要表达的内容是否有遗漏或冗余，图层中各要素与对应的属性项的表达是否一致等；检查行政区划和土地用途分区图层是否做到完全剖分，即做到全域覆盖，不重不漏；检查注记的正确性，抽查30%的注记，检查其正确性；检查图廓修饰是否规范，图面设计是否合理；检查空间坐标系表示是否规范。
3.3.2 规划指标数据质量控制
是指检查数据结构的是否与本数据库规范一致，并对照规划文本检查与规划实施相关内容的完整性和正确性。
3.3.3 规划资料文档控制
规划资料文档控制主要是对照审批后的总体规划文本及规划指标等检查规划数据库所要求的总体规划文本、编制说明、规划指标等资料文档是否齐全，内容是否正确；并检查元数据采集表及入库数据内容是否合乎要求。
3.3.4 数据质量监控指标控制
上述内容的检查总错误率小于1.0%，其中，图元（包括点、线、面、注释）错误率小于0.5%，属性（包括文字、代码、ID号对应，记录个数等）错误率小于0.5%，凡错误率大于这两个值的，或发生图层缺失、指标缺失、文档缺失以及未提交正确的元数据采集表和入库数据的，一律不予通过。
4 规划图件编制质量控制
需进行100%的图面检查，质检内容包括：图面内容、规划要素表示是否齐全合理；用途分区是否准确，界线、符号及各要素表示是否恰当，地类图斑是否完整，有无遗漏；新增建设区位置和范围表示是否明确、是否完整；邻幅间接边、规划图间接边是否准确、无遗漏；土地整理、复垦、开发项目（区）界线是否明确；新增建设项目注记有无遗漏，检查所有注记的字体、字高、及颜色表示是否符合有关要求；图廓整饰是否标准、规范；通过目视进行图面各要素检查，结合上机查看，把错误的位置圈划之后，把错误缘由记录在图纸上，并根据ISO质量保障体系要求，详细填写各级质量检查记录表，作为供作业员修改更正的依据。
5 结论与建议
通过本项目的实践，论述了土地利用总体规划质量的控制。为控制土地利用总体规划提供了一套较系统的作业参考与借鉴。
（1）规划修编的指导思想应符合土地管理法等法律、法规的要求，全面落实科学发展观，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约用地为核心；
（2）首先要有可靠的空间基础数据，并且要保证有高质量的数学基础；
（3）保证用于土地总体规划的空间基础数据的现势性；
（4）建库所采用的硬件、软件应符合《标准》要求。
参考文献：
[1]王万茂，王群.土地利用规划[M].北京：北京师范大学出版社，2010：3-25.
本次规划要充分与上一轮规划相衔接，继承和发扬在规划编制、实施中的经验。同时要与时俱进，做到六个“转变”，即规划定位向区域规划转变，工作任务向资源保护和集约利用并重转变，规划方法由指标控制型向空间控制型转变，规划内容由耕地保护研究向综合研究转变，决策方法逐步由领导决策向民主决策转变，规划实施由目标导向型向过程导向型转变。努力使修编后的规划更具科学性、可行性和可操作性，服务于全市社会经济全面、协调、可持续发展。
二、土地利用总体规划修编的原则
总体上要坚持“保护、保障、挖潜和集约利用”的原则。保护就是依法依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益；保障，就是千方百计保障我市经济社会发展对建设用地的合理需求；挖潜，就是清理消化闲置土地和盘活存量土地；集约用地，就是努力提高节约、集约利用土地水平。
1、用途管制原则。
土地用途管制是土地利用总体规划的核心。要统筹合理安排各业用地，明确各土地利用区块的用途，严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是耕地保护，特别是加强基本农田和标准农田的保护，要立足保护和提高粮食综合生产能力，努力推进耕地保护向数量、质量和生态上并重转变。
2、占补平衡原则。
根据《绍兴市土地开发整理规划》，进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备土地资源，大力推进农村居民点的撤并和退耕，增加有效耕地面积，确保实现全市耕地占补平衡。
3、合力建设原则。
“工业立市、开放兴市、合力建市”是这几年我市社会经济快速发展的成功经验，也是各项工作的指导方针。土地利用总体规划要按照明确重点，兼顾一般，统筹安排的原则，遵循市场化机制，在全市范围内实现资金和资源的互补和互流，优化土地资源配置。
4、集约用地原则。
一是要加强土地利用水平评价，调查闲置土地情况，制定盘活存量建设用地的措施和方法。二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策，完善“双控”指标体系。
5、公众参与原则。
规划编制要充分利用“外脑”，依靠科研单位、专业技术单位和大专院校的技术力量，提高规划编制的客观性、科学性和技术性。在规划编制过程中要广泛征求公众和社会各界的意见和建议，建立相关信息的交流和互动渠道，同时要加大宣传力度，通过听证或公示等手段，完善规划的决策机制和监督机制，努力做到规划“以人为本”、公正透明。
6、三规衔接原则。
土地利用总体规划要正确把握社会经济的发展方向和重点，科学预测用地需求，认真分析土地供应潜力，合理土地资源布局，正确处理“保护”和“保障”的关系，使土地利用总体规划与“十一五“规划、城市总体规划的有机结合。同时土地利用总体规划还要与矿产资源规划、地质灾害防治规划、城镇体系规划等相关规划相衔接。
7、成方成块原则
根据城市发展边界理论，按发展阶段、重要程度和资源供给能力，合理界定城市和开发区的外延扩张边界，开发区块尽量做到成方成块，以利于资源配置、规划实施和耕地保护。
8、可持续利用原则。
要按照生态绍兴建设的要求，充分考虑“环境容量”和生态承载力，开展土地适宜性评价，进行土地敏感性分析和不确定性分析，减少对生态脆弱地区和地质灾害易发地区的不合理的开发，切实保护生态环境，确保土地的可持续利用。
9、信息化原则。
要建立土地利用总体规划信息系统，利用现代信息技术，进行规划编制、规划审批、规划实施,满足规划要素实时更新、快速统计、共享互动等要求，增加规划科技含量，有效提高规划管理水平和工作效率。
三、土地利用总体规划修编工作计划及时间安排
工作时间总体上按省厅和市政府有关要求安排，即计划在本年度完成整项工作。如遇国家、省、市相关政策及安排的影响，则作相应的时间调整。
1、健全组织机构。
(1)由市政府统一成立“三规”领导小组。(时间根据市政府安排)
(2)在成立“三规”领导小组后半个月内设置联络员、专家咨询组。
(3)成立市国土局规划修编工作组。(4月1日---4月15日)
2、落实资金。(4月1日----4月23日)
已编制经费预算，由办公室具体落实。
3、落实编制单位。(4月30日前)
(1)确定落实编制单位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集编制单位的资料、信息；(4月11前)
(3)按规定落实编制单位，签订委托协议。(4月23日前)
4、调查研究阶段(4月24日至7月23日)
这一阶段与下阶段的工作将穿行，主要工作包括资料收集、实地踏勘、召开座谈会。总体规划综合性强，涉及部门多，需要进行多方调查。走访各有关部门，调查各部门规划期内用地需求，征求各部门对总体规划的建议。深入各重点地块进行实地踏勘和典型调查。
5、专题研究阶段(5月24日至7月23日)
在前期调查研究和全市土地利用更新调查批准的基础上，开展上一轮土地利用规划实施评价、土地供给与需求分析、区域社会经济发展态势与土地利用战略研究等专题研究，为规划大纲及规划文本草案的编制提供依据。
6、规划大纲拟定阶段(7月24日至9月23日)版权所有
规划大纲文本包括绍兴市基本概况、规划总则、规划目标、土地利用总体布局与结构优化、主要用地规划和空间管制引导、规划修编方法与实施机制创新、预期规划实施成效等内容。规划大纲编制完成后须报市、省批准后方可开展下步工作，时间进度较难把握。
7、规划草案拟定与选优阶段(9月24日至11月23日)
本阶段主要是落实土地利用分区、土地利用结构和布局调整、确定土地用途以及完成规划草图。
需拟定的方案包括：全市、区土地利用结构调整方案、重点建设项目和城镇建设用地布局方案、土地整理、土地复垦、土地开发方案和土地利用分区方案。最终提供2～3套供选规划方案。
确定规划供选方案的主要要求：⑴在编制土地利用结构与布局调整方案过程中，应分析土地利用的影响因素和变化趋势，拟定规划供选方案。⑵每个供选方案均需保证规划主要目标的实现。⑶对每个供选方案的实施，从组织、技术，资金投入、公众接受程度等方面进行可行性论证、评价其实施可能达到的社会、经济、生态效益，综合评价后，提出推荐方案，供领导小组审定。
8、规划协调、编制规划成果阶段(11月24日至11月30日)
林省长指出，省、市、县、乡四级规划是一个衔接统一、逐级控制的完整规划体系，任何一级规划做得不好，整个规划体系的实施效果将大打折扣。目前土地利用总体规划修编工作的重点已转移到市、县、乡级土地利用总体规划编制上来，在组织编制省以下各级土地利用总体规划中，要切实把握几个方面：
一是要进一步强化和落实土地利用总体规划的整体控制作用。将土地利用总体规划确定的主要目标和指标纳入国民经济和社会发展规划及年度实施计划严格执行。各级土地利用总体规划修编必须按照下级规划服从上级规划的原则，与省级土地利用总体规划相衔接。各部门、各行业编制相关规划，必须符合省级土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。
二是要统筹安排和合理布局各类用地，重点要按照省级规划确定的规模做好布局，特别是对基本农田、建设用地，要做到城乡统筹兼顾，为未来的建设发展留下足够空间。
三是要牢固树立守土有责、惜土如金的理念，把实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度贯穿于各级土地利用总体规划修编的全过程，把省土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积层层分解落到实处。
中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：
前言
土地利用总体规划是我国政府为实现土地资源利用的总供需平衡和优化利用结构与布局做出的决策, 依据政策科学理论, 规划实施评价首先是对上一轮土地利用总体规划的目标和任务的实现程度进行分析和评价, 对规划实施措施的落实情况进行评价, 即政策的执行情况进行评估; 其次, 土地利用总体规划实施会影响土地利用及其环境, 形成新的土地利用结构和布局, 因此规划实施评价应对规划产生的影响进行评价, 主要指规划执行后土地利用状况的评价, 即政策影响评价; 第三, 规划实施是有成本的, 需要对其实施进行成本利益分析和成本效能分析, 即政策效率评估。
一、评价内容与思路
1 规划的执行评价
规划的执行评估探讨的是规划执行活动是否确实影响到了规划地区土地资源的分配与利用, 即这种分配与利用是否按规划方案来执行, 因此其评价的基本思路是: 将规划方案中的土地利用目标与现实土地利用的实际状况进行对比, 定量分析规划实施的进度与差异。土地利用总体规划目标是通过一些主要控制指标和空间布局来表现的, 因此评价可通过指标对比进行评价,通过主要控制指标的目标值与实际值对比, 分析规划实施的进展和实现程度。通过空间位置的比较和相邻关系的分析, 或基于空间单元的指标评价, 分析土地利用空间变化与规划要求的差异。
2 规划的影响评价
土地是人类生存和社会经济持续发展的物质载体, 可持续发展要求土地资源实现可持续利用, 为此土地利用规划实施的影响评价应围绕土地可持续利用这一核心, 将规划实施过程中的土地利用状况是否符合可持续利用的要求进行综合评定, 分析规划实施对土地利用系统带来的综合影响。
二、土地利用总体规划与城市总体规划不协调的原因
1“两规”各自的出发点和目的不尽相同
土地利用总体规划的主要目的是: 在不增加土地面积投入的条件下, 优化土地供需平衡的结构, 统筹安排各类用地, 促进国民经济持续、稳定、协调发展。土地利用总体规划侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡, 是一种指令性目标。
城市总体规划充分考虑城市建设自身发展的要求, 其主要目的是: 统筹安排城市各类用地及空间资源, 综合部署各项建设, 促进城市经济和社会协调发展。它侧重于规划的过程, 它的结果只是一种预测, 强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。
2 编制所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果, 获取过程中首先应用遥感技术,然后经实地调查、核实、纠正而形成的, 可信度较高; 而城市总体规划依据的是城建部门的统计资料, 对用地进行统计时, 往往采取抽样调查的方法, 所得到的数据为概查和估算数据, 与遥感监测实地调查资料存在一定差异。
3 规划编制所依据的基础不同
（1） 规划期内预测人口不一致
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据。人口自然增长率采用计生委提供的资料, 机械增长率采用公安局提供资料。城镇人口指城镇建成区的常住人口, 在暂住人口较多的城市, 城镇人口也包括暂住人口( 即居住一年以上的人口) 。城市总体规划中提出的城市人口, 是指居住在或相当于居住在城区内, 享用和消耗城市水、电、气、路等基础设施的人口总数。它不仅包含城区中的非农业人口, 还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期一年以上的外来人口。因此城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划预测人口范围大, 造成前者预测的人口明显高于后者。
（2）用地标准不一致
《县级土地利用总体规划编制规程》要求根据现状人均用地指标所属级别, 确定规划人均用地指标, 且规定在人均耕地不足0. 066 7hm2 的地区只能采用每等级中的最低指标。《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137- 90) 中把规划人均建设用地指标分为四级, 规定现有城市要根据现有人均建设水平, 在该“标准”规定的允许采用规划指标和允许调整幅度内规划人均建设用地指标。所以二者在确定指标级别时常常不一致, 从而使人均用地难于统一。
三、“两规”协调途径
1 实行规划的同步编制
在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中,建议城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化, 做到同步编制, 并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制, 不得随意改变规划编制的期限。
2 人口规模预测的协调
城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测, 因此, 在“两规”的协调过程中, 首先必须在人口统计口径上达到一致, 统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据; 其次二者统计的行政区域范围必须一致, 要么统一以城市所在区镇的市区人口或镇域人口或城市现状建城区人口等, 这样的话,二者所用的数据基础是一样的, 由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。
3 建设用地规模控制目标统一
在“两规”的协调中, 目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准, 但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究, 城市与区域之间的关系研究, 从而影响了城镇规模控制的效果。
从城市理性扩张的角度, 城市用地扩张的主要因素有人口增长、经济发展规模、农地非农化后收入增加的经济驱动力等, 只有在对已有的扩张是否合理进行分析判断的前提下, 针对城市集约利用水平和闲置地、空地情况, 根据对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾, 才能提出未来城市用地适宜扩张的范围。
显然, 通过上述两者的结合, 将城市现状、城市用地扩张分析与城市规划、土地利用总体规划要求结合, 可确立统一的建设用地规模控制目标。
4 城市发展方向协调统一
要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一, 必须先确定城市的性质, 城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情, 保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题, 其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况, 在确保基本农田的基础上, 合理的确定城市的发展方向, 即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。
5 用地布局上的宏微观协调
土地利用总体规划侧重的是整个城市的宏观布局, 主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局; 而城市总体规划则侧重的是城市中心区的微观布局, 仅仅只是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此在“两规”的协调过程中, 城市总体规划应以土地利用总体规划为指导, 土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用, 城市总体规划则详细的布置城市规划区内各类用地的布局。
6 “两规”实施一致有效
“两规”只有通过实施, 才能够真正实现其自身的价值。在“两规”的实施过程中, 各级政府应在科学发展观的指导下, 为实现人与自然的和谐, 经济发展与人口、资源、环境相协调, 对“两规”的实施予以同等重视。“两规” 的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。此外, 应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价, 建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开, 调动公众的主动意识, 促进政府部门的公正执法, 提高工作效率, 制约和避免各种违反规划行为的发生, 保证规划的实施。
结束语
土地利用总体规划不仅是土地资源配置实现宏观调控的基本手段，而且也是保证土地资源安全的重要手段。适时进行实施效益评价，有利于督促有关各方落实规划目标、任务和政策措施，有利于及时总结规划实施效果。
参考文献
[1] 李冀云,周勇,聂艳,许倍慎.土地利用总体规划实施评价研究与应用[J]. 湖北农业科学. 2009(02)
