(一)海洋环境侵权的特征
海洋环境侵权是指因产业活动或其他人为原因，导致海洋环境污染或者破坏，从而造成他人财产、人身以及环境权益或者公共财产损害的行为。受各方面因素影响，海洋环境侵权有迥异于一般环境侵权的特征。
首先，海洋环境侵权行为主体系以营利为目的的商主体。造成海洋环境损害的原因包括油污污染、陆源污染、海岸工程建设项目污染、海洋工程建设项目污染、倾污污染、船舶污染等。所有这些行为的主要实施者都是商人，包括商事组织和商自然人，作为民事主体的自然人在环境污染方面的行动力相对较弱，影响亦不广泛，甚至可以忽略不计。主体的营利性和职业性不仅造成其侵害行为具有很强的专业性和技术性，也使侵害方式更具有隐蔽性，导致诉讼中的取证困难。其次，海洋环境侵权损害后果更为严重和复杂。海洋环境侵权的发生与工业社会人类对海洋不当利用密切相关，科技进步催生并扩大了事故风险。由于海洋污染自身的流动性、扩散性和潜伏性，人类对海洋开发和利用一旦失控，其损害后果往往跨越地区和代际，威胁着当代和后世子孙的生存环境。
最后， 海洋环境侵权对象兼具国家利益、社会公共利益和私人利益。在海洋环境侵权中，除造成海洋生态及环境损害，还会对相当地区不特定多数人的相关权益在一定时间内造成直接或者间接损害， 前者属于社会公共利益的范畴，后者虽然人数众多，但本质上仍为个体相关的私人利益。此外，我国《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》均规定海域属于国家所有，由国务院代表国家行使海域所有权。因此，一旦对海洋生态及环境造成破坏，不仅会导致国家财产损失，还可能侵害国家利益。
(二)海洋环境公益诉讼的类型界定
公益诉讼通常是指特定国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规，侵犯国家社会利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，通过法院审理，追究违法者法律责任的活动。由此可见，要界定公益诉讼的范围，首先应弄清楚公益的概念，对海洋环境公益的理解和把握是厘清海洋环境公益诉讼范畴的前提。
社会生活本源上是由私人领域、国家领域以及介于私人和国家之间的公共领域所构成，不同领域内的主体享有不同的利益。在国家领域，海域是一种国有财产， 国家基于《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》等规定对海域享有所有权。作为社会主义公有制国家，海域在我国属于公有之物，是在国家主权之下抽象的资源，而非具体特定的物， 因海洋环境污染会造成对国家利益的侵害，所以应将其纳入海洋环境公益诉讼的范畴。
在社会公共生活领域还存在不特定的多数人基于私人权利的聚合而形成的共同利益，即社会公共利益。海洋与大气、土壤、森林一样，除却经济价值，作为人类赖以生存的环境，具有公共物品的属性，海洋环境侵权会对特定区域内不特定多数人的环境权造成损害，因此与海洋环境及生态相关的利益，即表现为社会公共利益，也应属公益诉讼的范畴。
此外，在海洋资源具体利用上，个人可在法律允许的范围内将海洋资源作为生产资料和劳动对象用以满足私人人身和财产上的利益，而海洋环境污染通常也伴随着私益损害。这类私益损害通常涉及人数众多，原告除了提起私益的损害赔偿外，还有包括停止侵权、恢复原状等有助于公益的诉求， 不仅对债权人自身利益进行救济，也救济了与债权人处于同样处境的不特定之案外人，因此有上升为公益诉讼的可能。学者称此类诉讼为非纯粹的民事公益诉讼。这类诉讼通常需借助于私益损害提起，诉讼目的上虽有维护海洋环境公益的成分，但诉讼根本目的不完全是为了公益，属于非纯粹的海洋环境公益诉讼。综上， 我国海洋环境公益诉讼应有三种类型， 即涉及国家环境利益的海洋环境公益诉讼、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼、非纯粹的海洋环境公益诉讼，各类海洋环境公益诉讼救济对象不尽相同，在具体制度安排上也应有各自的特点。
二、涉及国家利益的海洋环境公益诉讼
(一)国家利益辨析
从概念上分析，国家利益 一词有两层含义：一是国际政治范畴中的国家利益，指的是一个民族国家的利益， 与之相对的概念是集团利益、国际利益或世界利益;二是指国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府代表的全国性利益。笔者所探讨的国家利益是指后者，是与整个国家秩序有关的利益，是国家整体上的利益。国家是为了维护社会公共利益而产生并存在的，其本身无特殊的利益，公共利益即是其利益。严格意义上的国家利益应等同于公共利益，但国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益，这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，因而与社会公共利益是分离的。我国海域归国家所有， 国家依照宪法和民法对海域享有所有权，在社会主义公有制下表现为全民所有。按照民法理论的内在逻辑，全民所有只是一个经济或社会意义上的概念，不能成为特定个体权利上的法律概念。作为社会主义国家，这种全民所有的国家利益具有广泛的普遍性和代表性，应属公益的范畴，对国家享有的海洋权益的侵犯，应由公益诉讼制度加以救济。
(二) 原告资格对我国 《海洋环境保护法》第90条第2款评析
我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求， 认可了海洋环保行政机关在国家作为主体所享有的海洋利益受损时(如清污费用、生态治理费用以及国家水产资源的损失等)， 代表国家提起海洋环境公益诉讼的主体资格。
我国海域属于国家所有，环保行政主管部门以及其他分管部门是国家和社会环境事务的管理者和监督者，有资格代表国家维护海洋环境利益。当海洋生态及环境受到破坏，损害国家利益时，具有海洋环境监督管理职能的海洋环保行政机关， 也有义务采取措施保护国家海洋资源，救济受损的国家利益。此外，在救济国家海洋利益过程中，海洋环保行政机关由于工作职责与环境事务密切相关，资源丰富，搜集证据能力较强，在承担国家海洋环境公益诉讼职责上有着其他主体无法比拟的优势。由海洋环保行政机关提起公益诉讼，既可以更好地发挥环保行政机关对环境质量的监管职能，表明国家和政府对环保公益诉讼的态度，还可以最大程度上避免滥诉的出现，将环保公益诉讼的效率和公正相统一。相比之下，无论是个人还是环保组织，由于其所代表的利益都各有偏向，并不适合代表国家提起与国家利益相关的海洋环境公益诉讼。
(三)诉讼程序上的特别规则
⒈举证责任。如前所述，海洋环境公益的损害大多发生在商主体的营业过程中，案件涉及专业性、技术性较强，侵害方式也较为隐蔽，使得海洋环境公益诉讼的原被告双方处于一个相对不平等的地位，需采用因果关系推定等方式，减轻原告举证责任，加重被告证明责任。但在涉及国家利益的海洋环境公益诉讼中，鉴于原告是行使海洋环境监督管理权的国家机关，可以利用公权力进行调查取证， 甚至对原告施以行政处罚，如果采纳与环境私益诉讼或者其他环境公益诉讼的举证责任规则，会造成双方地位的失衡及公权力的滥用。所以，涉及国家利益的海洋环境公益诉讼，应采用传统的谁主张，谁举证的规则，以平衡各方利益。
⒉处分原则的特殊性。与其他自然资源一样，国家对海域的所有权中兼具私法权能和公法权能。具体而言，包含三层结构：第一层结构是私法权能。在这一层面上，它与物权法上的所有权无异。第二层结构是公法权能。其主要包括国家对于自然资源的立法权、管理权和收益分配权。第三层结构是宪法义务。国家应当为全体人民的利益行使其私法权能和公法权能。基于此，以海洋环境公益诉讼的方式维护国家利益既是其作为海域所有人的权利，也应是国家作为自然资源所有者所承担的宪法义务。因此，原告在对实体权利和诉讼权利的处分上，应不同于一般私益诉讼。具体而言，在此类海洋环境公益诉讼中，原告对实体权利的处分不应仅依意思自治原则，更应以公法上对海洋的管理保护等义务为依据。对于诉讼程序的启动与退出，不能完全交由原告自主决定，必要时法院可强化职权主义模式。
三、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼
(一)社会公共利益的内涵
海洋环境公益诉讼的目的之一是对社会公共利益的救济，但何为社会公共利益，理论和实践中未能统一。然而，在公益诉讼制度中所论证的公共利益，必须是明确的、客观的和可以描述的，否则便无法进行法的适用， 以致诉讼中权力的滥用， 可能给社会公共领域带来另一种伤害。因此， 需要对社会公共利益内涵做出合理的界定。基于罗尔斯《正义论》中对公共利益的论述，社会公共利益应具有两个特点， 即公共性和不可分性。所谓公共性是指社会公共利益的主体是不特定的多数人，数量上难以精确量化，也无需量化，利益主体不能是封闭在某个小圈子中的，而是开放的。因此，区别于由特定多数人享有的集体利益，也区别于全民所有制下由全体国民共同享有的利益，以上两者受益人数虽多，但利益主体特定，不符合公共性的特征。社会公共利益的不可分性是指公共利益享有主体虽为不特定的多数人，但其本质是整体上的利益，为多数人共同所有，而非个人利益的简单叠加。作为公共物品，每个人都可以享有和行使并且对其有不同的评价和感受，但也无法改变其无法分割的事实。基于社会公共利益的内涵，海洋环境公益诉讼中所维护的社会公共利益应指海洋生态及环境利益， 鉴于海洋环境污染的长期性和潜伏性，这类生态及环境利益的主体不局限于当代人，还应涉及后世子孙。因此，维护海洋生态及环境公共利益的诉求应有预期性，不仅针对过去还应指向未来。
(二)原告资格对我国《环境保护法》第58条评析
我国现行法律只赋予环保组织对侵犯海洋生态及环境的行为提起海洋环境公益诉讼的资格。《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。即将实施的《环境保护法》第58条对有关组织做了具体界定，基本认可环保组织针对环境污染、生态破坏等损害社会公共利益的行为提起环境公益诉讼的资格。
环保组织作为海洋环境公益诉讼的当事人有其他主体无法比拟的优势，多数建立环境公益诉讼的国家中环保组织都是最普遍的原告。与普通公民相比，环保组织以维护环境公益为目标而设立，具有组织性和专业性，可以弥补公民在资金和知识上的欠缺。此外，由于环保组织自身的非营利性，在维护海洋环境公益时并无自身特定的利益追求， 可以作为海洋环境公益的代表，实现维护环境公益的目标，而普通公民的利益太过分散复杂，在海洋生态及环境代表性方面有所欠缺。与国家机关相比，作为具有独立性的非政府组织更具中立性， 与污染者并无利益上的牵连，通过提起海洋环境公益诉讼的方式，还可监督和弥补政府在海洋环境公益维护方面的不足。
鉴于海洋生态及环境涉及社会公益，而我国环保组织的能力和素质良莠不齐，需要对环保组织的公信力加以审查，以防诉权滥用伤害社会公共利益。曾有学者提出：我国可以借鉴欧洲国家的一些经验，采取国家认可的方式，由国家认可少数经过注册，成立已经有一定年限，有一定社会影响，有一定人员和资源的环保团体具有公益诉讼权，在环保团体发展更为完善后，再将起诉权放宽。新修订的《环境保护法》也正是用这种方式，审查环保组织获得原告资格的正当性及合法性，虽略为机械，但不失为一种良策。
(三)诉讼程序上的特别规则
⒈举证责任。我国《民事诉讼法》及《环境保护法》仅规定环保组织作为公共利益代表提起海洋环境公益诉讼的权利，但在举证责任分配上并未做出明确规定。总体而言，海洋环境污染及生态破坏系商行为所引发的消极后果，被告经济实力强大，掌握着大量专业性、技术性较强的证据，原被告地位悬殊，原告举证比较困难。同时，由于海洋环境污染的后果受各种偶然性、时间性影响较大，需建立一套合理的举证责任规则，以实现维护海洋环境社会公益的目的。
一方面， 如果证据为国家相关机关所掌握，相关机关可参照《民事诉讼法》第15条所规定的支持起诉原则，予以必要的协助，促进维护海洋生态及环境公益目标实现。另一方面，由于环保组织举证能力相对加害方较弱、距离证据较远、收集证据手段匮乏等因素，可参照《侵权责任法》第65条、第66条针对环境私益侵权的标准，由被告承担因果关系证明、不承担或者减轻责任等事由的证明责任。当然，这并不意味着原告不需承担任何证明责任，原告仍需对被告实施了侵害海洋生态环境行为及该行为造成了海洋生态环境损害事实承担证明责任。
⒉处分原则的限制。处分原则是我国民诉法的一项基本原则， 指当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。民事诉讼法的主要功能之一是实现民事实体法的立法宗旨， 民事诉讼法中的处分原则是民法中当事人意思自治原则的体现和延伸。但此类海洋环境公益诉讼的客体涉及海洋生态环境等社会公共利益，甚至是子孙后代的生存利益，并非为民事实体法中原告可随意处分的私益，与普通私益诉讼不同，应对原告处分权加以积极限制，不能像私益诉讼一样，任由原告随意处分，以防止海洋环境公益由于原告不适当行为而无法得到维护。具体而言， 在海洋生态及环境公益诉讼中，在不违背司法中立的情况下，法院应适当强化职权主义模式， 对涉及海洋环境公益等重大事项，即便当事人并未主张，法院也应依法查明，最终判决并不局限于当事人诉讼请求的范围。当事人的处分权同时受到一定限制，原则上并不适用自认制度，原告在诉讼请求放弃和对方诉讼请求的承认以及调解等方面的权利也应加以限制甚至排除。
⒊裁判效力的扩张。民事诉讼涉及当事人私权处分， 裁判效力原则上只能约束当事双方，对第三人并无约束力。海洋生态及环境公益诉讼涉及社会公共利益， 甚至是子孙后代的环境利益，直接受海洋环境污染影响的人也并非均有机会及能力以原告身份提起诉讼，因此应允许其既判力扩张至案外人。但是，为了更好地维护海洋环境公益及受海洋环境污染影响的其他主体的权利，海洋环境公益诉讼既判力扩张上也应受到一定的限制。按照既判力扩张理论，无论其判决对第三人有利还是不利，只要符合既判力扩张的条件，既判力均得扩张至第三人。但在海洋生态及环境公益诉讼中，由于其诉讼目的的公益性及原被告双方在证据搜集能力等方面的差异性，其判决仅有单向扩张的效力。即只有在原告胜诉的情况下，既判力才可扩张至相关案外人，如果原告败诉，其他享有起诉资格的主体仍有权针对被告的行为提起海洋环境公益诉讼。
四、非纯粹的海洋环境公益诉讼
(一)非纯粹的海洋环境公益诉讼特征分析
通常情况下，私益诉讼和公益诉讼在诉讼请求和目标上有严格的区分，但由于海洋环境兼具公益和私益，在维护私人利益的海洋环境侵权诉讼中，原告除却私益上的损害赔偿请求外，还会提出诸如停止排污、恢复原状等与海洋生态及环境相关的诉讼请求。从本质上讲，此类诉讼仍是平等主体间的民事权益诉讼，是私益诉讼，但发起人的诉讼目的有指向公共利益的成分(虽诉讼请求表现为追求私益)，无论案件结果如何，其可能间接产生一定的公共利益的影响，故诉讼已带有一定公益色彩。严格来说，这类诉讼是兼顾公益和私益的混合性诉讼，①因此称其为非纯粹的海洋环境公益诉讼。
(二)原告资格对我国《民事诉讼法》第119条的理解
鉴于这类诉讼本质仍是平等主体之间的私益诉讼， 在诉讼目的上有指向维护公益的因素，私人利益首当其冲受到损害，为保证受害者的处分权，原告应限定在直接受海洋环境侵权影响的利害关系人。如果允许其他组织或者国家机关等非直接利害关系人介入，可能会侵害到受害者的处分权。如前所述，海洋环境侵权具有商事责任的属性， 受害方在证据收集等方面较为弱势，如果受害方无力起诉，国家机关或者环保团体可用支持起诉的方式提供必要的援助，但无权代替受害方起诉。
现行《民事诉讼法》第55条将提起公益诉讼的主体限定在法律规定的机关和有关组织中，许多学者据此认为我国将公民排除在公益诉讼主体之外，但事实并非如此。第55条是对公益诉讼赋权性规定，其目的在于突破传统民事诉讼中直接利害关系人理论，赋予有关机关和社会组织提起公益诉讼主体资格。同时，该条并非排除性规定，没有剥夺公民个人提起公益诉讼的资格，只是在起诉条件及效果上与有关机关和社会组织不尽相同。
如前所述，海洋环境兼具公益和私益双重价值，对海洋环境的破坏既会造成海洋生态及环境的损害，也会造成因此遭受损失的债权人的私人利益的损害，在此种情况下，遭受私益损害的债权人可提起兼顾保护私益和公共利益诉求的民事诉讼。具体而言，原告并未突破传统诉讼法上直接利害关系原则，在私益请求上，仍符合《民事诉讼法》第119条的起诉条件，只是在诉讼请求中除却私人损害赔偿等要求，还涉及海洋环境公益的内容，如要求停止某些危害海洋生态及环境的行为、将污染恢复原状等，旨在实现当今或未来海洋生态及环境利益救济。这种诉讼是借助维护私益目标提起的，应符合私益诉讼的条件，即起诉主体应是直接遭受海洋环境污染损害的相关权利人，如沿岸受损渔民等。在诉讼请求上，除去因海洋环境污染而遭受的人身及财产损害外， 还应兼顾维护海洋生态及环境公益的诉求。
1.引言
根据国家十二五规划纲要：全面提高高等教育质量，加快世界一流大学、高水平大学和重点学科建设，扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模。地方本科院校处于一流的高校与高职院校之间，根据自身的特点、特色进行合理定位，为社会培养应用型的高质量专业人才是二本学院的立足之本，如何培养具有专业特色的专业人才，这在很大程度上取决于培养计划的设置。因此本文详细阐述了以海洋环境科学为特色的培养方案的设置。
2.培养计划设置的指导思想
培养计划是高等学校落实人才培养目标，实施全面素质教育，培养高质量人才的总体设计蓝图。根据学院确立的以“理论基础适度、专业特色明显、应用能力突出、综合素质全面”的人才培养目标要求，以现代教育理念为指导，按照高等教育大众化、多样化的教育观和质量观对人才培养的要求，将专业的教学目标、教学内容与社会经济发展的需求有机地结合起来，以行业为依托，以就业为导向，注重学生知识、能力与素质的培养。制订以海洋环境监测为特色的环境科学专业培养计划，服务浙江海洋经济的发展。
3.培养计划设置的原则
根据环境科学发展战略研究提出的环境科学的人才培养应遵循“厚基础、宽口径、有特色、重能力”的基本原则；遵循本科教育基础性原则；课程体系整体优化的原则；加强技能训练、注重理论联系实际的原则；培养创新思维和创新能力的原则；优化培养模式、加强专业特色建设的原则；注重个性发展、综合培养能力的原则制订环境科学专业培养计划。环境科学是一门综合性学科，需要人文科学知识、自然科学知识和技术科学知识，因此要注重学生基础理论和基本素质的培养，全面优化课程体系，调整课程结构，完善课程内容，注重理论与实践相结合，结合独立学院在高等教育中所占的位置和应有的作用，培养海洋环境领域的实业人士。
4.特色培养计划的设置
4.1地方建设的需要
浙江是个海洋大省，省政府将海水增养殖和海洋工程技术、海水综合利用、海洋防灾减灾、海洋遥感应用技术、海洋油气资源开发技术及外海远洋渔业开发技术等作为科技兴海战略的重点领域。2011年7月7日国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，全市初步形成了以临港石化、船舶修造、水产品精深加工、港口物流、海洋旅游、海洋医药、海洋渔业等为支柱的开放型经济体系。在海洋产业迅速发展的同时，也给海洋环境产生了重大的压力，海洋污染现象日趋严重，培养海洋环境科学的急需人才，是满足浙江省可持续发展的海洋事业对人才的需要。依托地方发展以海洋环境监测为特色，区别于其它高等院校的环境科学专业，培养合格的为地方海洋经济建设服务的具有海洋生态环境保护、海洋环境监测能力的学生。
4.2人才培养的目标
人才培养计划包括培养目标、基本规格和要求、课程结构、课程内容等，其核心是培养目标和课程体系。培养目标是培养适应我国二十一世纪社会主义现代化建设需要，德、智、体全面发展，掌握环境科学尤其是海洋环境科学基本理论、基础知识和基本技能，具备发现、分析和解决一般环境问题的基本能力，毕业后能够在科研机构、企事业单位及行政部门等从事海洋环境科学的基础研究、海洋生态环境研究、海洋环境法、环境评价与规划、海洋环境监测与管理以及环境安全评价等方面的技术工作，具备创新精神、综合素质高的应用型专门人才。
4.3课程体系和课程设置
课程体系是实现培养目标的载体和手段，是培养人才和组织教学的主要依据，课程体系设置决定了学生的知识结构、能力结构，而课程设置状况直接反映了人才培养的方向。在进行课程体系和课程设置时，应当注意向灵活性、多样性发展，构建综合化的课程体系，积极开设交叉学科、边缘学科课程，以适应科学知识和科学技术的广泛交叉和相互渗透。根据学校培养计划课程设置分为：通识教育课程、学科基础课程、专业核心课程、专业方向模块课程、特色辅助课程、技能培训课程、提高强化课程。培养计划80%以上涵盖了环境学、环境自然科学、环境人文社会科学、环境技术科学和环境科学实验与实践的内容。结合舟山地方特色在环境学中增设了海洋环境科学（双语）；环境人文社会科学中我们开设了海洋管理学、海洋专业经济学、海洋与环境法、海岸带综合管理、环境经济学、环境规划与管理；环境自然科学中开设了海洋生态学、海水腐蚀与防护、化学海洋学、环境化学、环境生物学、环境微生物学、环境地学（双语）；环境技术科学中开设了海洋环境监测、海洋环境污染的生物修复、海岸环境工程、港口环境污染防治、海水分析化学、海水淡化及其综合利用、环境影响评价、水污染控制、大气污染控制、固体废物处理及资源化；环境科学实验有海洋生态学、海水腐蚀与防护、海水分析化学、环境微生物学、环境化学、海洋环境监测、环境仪器分析，环境影响评价课程设计和环境科学综合实验一（一周）、环境科学综合实验二（三周）；环境科学实践教学有社会实践调查（一周）、认识实习（一周）、专业实习（十周）、毕业论文（十周），其中基础实验128学时，专业实验256学时，专业实践26周。
4.4培养计划特色的体现
课程设置突出海洋特色，使学生掌握海洋环境监测、环境化学、海洋环境评价、海洋生态学、海岸带综合管理、海水淡化处理技术等方面的专业理论知识和技能。
实验教学突出海洋特色，指导学生利用海洋环境科学技术、方法进行海洋环境污染的调查、海洋环境容量的分析、海水养殖环境监测、环境影响评价和污染物在海洋中的迁移转化规律的研究。学生在实验过程中掌握了获取信息的方法、资料的整理挖掘、环境影响的评价和环境治理等系统的研究过程。使理论教学和实验教学有机的融为一体，学生的实验操作能力得到进一步的提升。
实习基地建设突出海洋特色，已与浙江海洋生态环境监测站、国家海洋环境预报监测中心、浙江海洋研究所、岱山、嵊泗、秀山海水淡化厂等多家企事业单位签约，建立了多处具有海洋特色的教学实验基地、教学改革基地和毕业实习基地，依托当地的涉海类企事业单位和研究机构，不仅为学生的综合技能锻炼和培养提供了一个平台，同时为学生的就业提供了多个选择。
科学研究突出海洋特色，环境教研室教师有近二十项省部级以上科研项目其中国家基金有四项，都与海洋生态环境保护、海洋环境容量分析、海水综合利用、海洋污染环境的修复等有关，学生的综合性实验、设计性实验、创新性实验以及新苗计划、校级科研项目都与教师的科研项目呈相关性，培养了学生的科研意识和创新精神。
培养计划体现了海洋环境科学专业的特色，培养的学生为地方经济建设保驾护航。随着素质教育、创新教育的深入进行，不断更新完善人才培养计划制订的指导思想，同时更新完善人才培养目标、课程体系、教学内容、人才培养模式、教学方法，培养出具有时代适应性、创新性的复合性人才式。
本项目得到了浙江省新世纪高等教育教学改革项目（zc2010040）和浙江海洋学院东海科学技术学院高等教育教学改革研究重点项目的资助，还得到了环境科学教研室全体教师的大力帮助。
资助信息：浙江海洋学院研究生处教学项目。
参考文献：
[1]王家军，俞亚萍.由大学人才培养计划谈高等教育人才的培养[J].当代教育论坛，2010，22（8）：80-82
2海洋功能区划与海域生态环境的空间关联
海洋功能区对不同类型功能区的海域生态环境进行严格限定，特定的海洋功能区必须满足相应的生态环境要求，因而海洋功能区与海域生态环境的空间关联分析至关重要。自2002年起，国家海洋局历年的《中国海洋环境公报》均高度关注“海洋功能区”的生态环境状况，成为本研究的重要支撑，文中采用的海洋功能区数据、海域生态环境指标等均来源于2013年《中国海洋环境公报》，在此基础上，将海洋功能区与海域生态环境质量进行空间叠加分析。尽管在全国尺度和大比例尺下，图像配准和投点可能存在一定误差，但并不影响本研究的基本判断。通过叠加比对发现，我国部级海洋功能区与海域生态环境之间的空间关联主要具有以下特点：第一，海洋功能区大量分布于生态环境质量较差的海域。由于我国沿海地区用海活动高度集聚于近海，因而海洋功能区划主要在近海展开，大部分部级海洋功能区分布于毗邻陆地的近海地区，而近海恰恰是我国海洋生态环境问题最为严重的海域。受此影响，不少海洋功能区与海域生态环境污染区域空间重合，某种程度上，较差的海域生态环境基底严重影响海洋功能区的正常运转。第二，以开发为主导的海洋功能区海域环境达标情况相对较好。海洋公园、滨海旅游度假区、海洋牧场示范区、集中集约用海区，以及因缺少相关标准而无法测算的海洋倾倒区、海洋石油探矿区域等是达标情况相对较好的海洋功能区，其共性特点就是以海洋资源开发利用为主要功能。出现这一情况的原因之一在于该类区块的功能实现往往对生态环境质量有一定要求，因而在功能区划定时就以一定的生态环境质量为前提。第三，以保护为主导的海洋功能区海域环境超标情况较为严重。海洋特别保护区超标最多。例如，80%的部级海洋保护区超标，尽管海洋特别保护区的功能在于协调海洋开发与生态保护，但当前海洋特别保护区的规划和设立中，地方政府仍然更倾向于特别保护区的开发功能，加剧生态环境影响。又如，水产种质资源保护区的超标程度也达到65%，而这一功能区直接关系到人类食用水产的安全，在日后海洋功能区管理中应引起重视。当然，保护性的海洋共更趋超标情况严重的可能原因之一是出于引导、规制的作用，其标准大多较为严格，不过，如此高的超标比重必须高度警惕。综上，空间关联分析表明，我国海洋功能区面临的生态环境问题不容小觑，应当引起广泛重视，对海洋功能区划进行优化调适，为此，必须进一步对导致问题的主要诱因加以剖析，这也构成本文进一步研究的主要内容。
3海洋功能区划生态环境难局的双重维度
空间分析直观展现了我国海洋功能区不容乐观的生态环境质量，对其中关键因素的分析将主要从空间与体制这两个密切相关的维度展开。
3.1空间维度：毗邻功能区相互掣肘
不同类型的海洋功能区在空间布局上却彼此交错叠合，但其功能取向却可能极具差异。一般说来，相近功能取向的海洋功能区，彼此功能冲突相对较少。例如，不少海洋自然保护区包含有水产种质资源保护区等，可以对生态环境和水产种质进行共同保护；又如，许多滨海旅游度假区往往又是风景名胜区，既起到风景保护功能又起到旅游开发功能，一些地方更将两功能区的管委会合署办公从而发挥集合作用；再如，不少国家海洋牧场示范区中又设有多个渔业增殖区，两者的功能取向都是为了鱼类增殖，因而可以共存。然而，倘若不同功能取向的海洋功能区空间叠合或毗邻，就有可能产生冲突，甚至加剧海洋功能区的生态环境问题。海洋倾倒区与其他海洋功能区的冲突较为典型。海洋倾倒区的功能在于协助管理倾倒疏浚物，而疏浚物本身就具有污染性，所以倾倒区应选址在水体交换活跃区，具有较强的自净能力和较大的环境容量。尤其重要的是，海洋倾倒区必须与海洋保护区等保护性的海洋功能区设置一定距离，后者对海洋生态环境特别是水质的要求极高。例如，对烟台市的海洋倾倒区研究发现，倾倒区与海洋功能区相距必须在2km以上，倾倒物才不会进入芝罘湾的海水养殖区、港区及海滨休养区沿岸和养马岛附近等[7]。如果海洋倾倒区与海洋保护区的距离过近，则可能导致灾难性后果。例如，珠江口原本设立有海洋倾倒区，伴随着港口海运等的迅速发展，倾倒物和疏浚量不断增多甚至存在乱倾倒现象，对海洋生态环境产生较大压力，特别是淇澳岛东南倾倒区与珠江口中华白海豚保护区相叠合，疏浚物增加海水浊度、影响白海豚种群的正常繁衍，最终该海洋倾倒区于2005年封闭。不仅如此，在一些海洋功能区密集交错的地区，功能区间潜在的空间冲突也应引起重视。山东省正是典型区域，沿海岸带分布的部级海洋自然保护区、特别保护区和水产种质资源保护区等海洋保护区数量在全国名列前茅，占有较大比重。《山东半岛蓝色经济区规划（2011）》指出“重点打造海州湾北部、董家口、丁字湾、前岛、龙口湾、莱州湾东南岸、潍坊滨海、东营城东海域、滨州海域九个集中集约用海片区”，这些集中集约用海区大多邻近海洋特别保护区、自然保护区、海洋牧场等，尽管努力改变以往较为粗放的用海方式，但仍有可能对其他功能区潜藏生态环境影响。例如，规划指导下首个获批的烟台龙口湾港高端制造业聚集区，是全国获批的最大人工岛群项目，规划填海面积35.2km2，拟建造6个人工岛和1个突堤式人工岛，如此庞大的集中围垦和填海工程是否会对相邻的龙口黄水河口海洋生态部级海洋特别保护区等带来影响，必须在长时间的海洋监测加以关注。
3.2体制维度：功能区管理尺度错位
海洋功能区分属沿岸区县级政区的不同专业部门管理，但大多数海洋功能区的管理都并非某地某业能够独立承担的，因而近年为化解地区之间、部门之间的体制摩擦问题，不少地方积极探索管理协调委员会、联席会议、联合执法等协调机制。然而，在协同能力方面，有的联席会议每年只会晤一次，缺乏长效机制甚至避重就轻；在执行能力方面，国家和地方众多相关法规条例相继出台，但滨海开发的利益驱动牵制了执法动力，有的城市虽然严格推行联合执法，却面临执法人员素质、执法装备、执法效率、执法方式等问题；在创新能力方面，相关技术创新的原始性、集成性及产业化程度较低，难以适应当前海洋功能区生态修复、整治、保护等的新变化与新要求，等等。与此同时，以往沿海城市的滨海地区大多是乡村和农场，社会诉求相对单一，近年人口与产业等不断向海集中，社会构成趋于复杂，随着海洋功能区划的确立，如何协调海洋产业、生态环保等与沿海社会治理间的关系问题突显。遗憾的是，目前不少地方重产业发展轻社会管理、重工程项目轻公共服务，难以回应日益多样的社会诉求。加之城市向海蔓延挤压滨海农民、渔民的发展空间，出现大量失地农民和失海渔民的就业问题。不仅如此，在海洋功能区规制作用以及近海生态恶化影响下，一些渔民远赴他国管辖海域捕捞，甚至导致国际纠纷。显然，上述问题不断累积，势必加剧海洋功能区划的生态环境风险，极有可能成为海洋强国战略的“生态羁绊”，优化海洋功能区的生态环境效应，迫在眉睫、刻不容缓。
4破解海洋功能区生态环境难局的策略建议
4.1促进海洋功能区划与城市规划等的衔接
沿海城市是海洋功能区编制的基本主体，海洋功能区划应努力实现三方面转变：首先，从重经济总量向重生态容量的转变，确立“反规划”理念，以海洋环境容量与陆域生态承载为双重约束，规范滨海新城、新区、开发区的开发强度，促进海岸带及近海资源的集中集约利用；其次，从重陆域协调到重陆海协调的转变，加强沿海城乡规划、海岛规划、海洋经济规划和海洋功能区划等的相互衔接与协调；再次，从重土地潜力到重综合潜力的转变，尤其是海洋功能区集中设置的深水岸线、海洋旅游、生态环保等多方面的潜力。
4.2强化海洋功能区的规范引导与协同治理
规范引导与协同治理是优化海洋功能区划的重要支撑，一是从技术创新到集成创新，在不同功能区治理关键技术攻关的基础上，进一步推进管理、政策等集成创新等；二是从专项示范到综合示范，目前已有海洋功能区的水环境监测、综合管理等专项示范，但生态环境问题的复杂性要求加快建立综合示范点，示范产业方式、社会管理、考核指标、灾害应急等多方面内容；三是从项目主导到标准引导，项目主导注重海洋功能区管理的当地特色但推广价值有限，要在示范项目基础上，加快研制“海洋功能区划的标准和技术导则”并进一步推广，保证功能区管理的过程优化和质量控制；四是从部门规范到公民规范，将规范引导进一步落实到公民自身行为，有的国家颁布《海岸带公民指南》取得了很好效果，为此，要加强海洋功能区划的宣传教育与科学普及，增强公众的海洋生态文明意识。
摘 要：鉴于海洋环境侵权具有迥异于一般环境侵权的特殊性，需对海洋环境公益进行类型化分析，以期合理配置不同类型海洋环境公益诉讼的适用规则。针对我国国情及海洋环境污染的现状，我国海洋环境公益诉讼应有三种类型：涉及国家环境利益的海洋环境公益诉讼、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼和非纯粹的海洋环境公益诉讼，每种类型的海洋环境公益诉讼在原告资格、救济对象及程序规则上均有特殊性。
关 键 词：公益诉讼；海洋环境；原告资格；诉讼程序
中图分类号：D922．112 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）04－0089－07
收稿日期：2014－11－18
作者简介：于颖（1988—），女，辽宁大连人，大连海事大学法学院硕士研究生，研究方向为民商法；林一（1975—），女，辽宁大连人，大连海事大学副教授，研究方向为商法、公司法。
基金项目：本文系辽宁省社科基金“海洋环境侵权债权人保护法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：L12DFX027。
海洋环境侵权造成海洋生态及环境日益恶化，灾难深重。①修订后的《民事诉讼法》明确规定以公益诉讼救济因海洋环境侵权造成的公益损害，但鉴于“海洋环境公益”因其内容不同而类型各异，对公益诉讼制度规则设计要求不同。本文以海洋环境公益类型化为视角，对我国海洋环境公益诉讼适用规则的差异化配置进行探究，以期裨益于我国海洋环境公益诉讼制度的完善。
一、海洋环境公益诉讼适用范围厘定
（一）海洋环境侵权的特征
海洋环境侵权是指因产业活动或其他人为原因，导致海洋环境污染或者破坏，从而造成他人财产、人身以及环境权益或者公共财产损害的行为。［1］受各方面因素影响，海洋环境侵权有迥异于一般环境侵权的特征。
首先，海洋环境侵权行为主体系以营利为目的的商主体。造成海洋环境损害的原因包括油污污染、陆源污染、海岸工程建设项目污染、海洋工程建设项目污染、倾污污染、船舶污染等。所有这些行为的主要实施者都是商人，包括商事组织和商自然人，作为民事主体的自然人在环境污染方面的行动力相对较弱，影响亦不广泛，甚至可以忽略不计。［2］主体的营利性和职业性不仅造成其侵害行为具有很强的专业性和技术性，也使侵害方式更具有隐蔽性，导致诉讼中的取证困难。
其次，海洋环境侵权损害后果更为严重和复杂。海洋环境侵权的发生与工业社会人类对海洋不当利用密切相关，科技进步催生并扩大了事故风险。由于海洋污染自身的流动性、扩散性和潜伏性，人类对海洋开发和利用一旦失控，其损害后果往往跨越地区和代际，威胁着当代和后世子孙的生存环境。①
最后，海洋环境侵权对象兼具国家利益、社会公共利益和私人利益。在海洋环境侵权中，除造成海洋生态及环境损害，还会对相当地区不特定多数人的相关权益在一定时间内造成直接或者间接损害，前者属于社会公共利益的范畴，后者虽然人数众多，但本质上仍为个体相关的私人利益。此外，我国《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》均规定海域属于国家所有，由国务院代表国家行使海域所有权。因此，一旦对海洋生态及环境造成破坏，不仅会导致国家财产损失，还可能侵害国家利益。
（二）海洋环境公益诉讼的类型界定
公益诉讼通常是指特定国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规，侵犯国家社会利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，通过法院审理，追究违法者法律责任的活动。［3］由此可见，要界定公益诉讼的范围，首先应弄清楚公益的概念，对海洋环境公益的理解和把握是厘清海洋环境公益诉讼范畴的前提。
社会生活本源上是由私人领域、国家领域以及介于私人和国家之间的“公共领域”所构成，不同领域内的主体享有不同的利益。［4］在国家领域，海域是一种国有财产，国家基于《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》等规定对海域享有所有权。作为社会主义公有制国家，海域在我国属于公有之物，是在国家主权之下抽象的资源，而非具体特定的物，［5］因海洋环境污染会造成对国家利益的侵害，所以应将其纳入海洋环境公益诉讼的范畴。
在社会公共生活领域还存在不特定的多数人基于私人权利的聚合而形成的共同利益，即社会公共利益。海洋与大气、土壤、森林一样，除却经济价值，作为人类赖以生存的环境，具有公共物品的属性，海洋环境侵权会对特定区域内不特定多数人的环境权造成损害，因此与海洋环境及生态相关的利益，即表现为社会公共利益，也应属公益诉讼的范畴。
此外，在海洋资源具体利用上，个人可在法律允许的范围内将海洋资源作为生产资料和劳动对象用以满足私人人身和财产上的利益，而海洋环境污染通常也伴随着私益损害。这类私益损害通常涉及人数众多，原告除了提起私益的损害赔偿外，还有包括停止侵权、恢复原状等有助于公益的诉求，不仅对债权人自身利益进行救济，也救济了与债权人处于同样处境的不特定之案外人，因此有上升为公益诉讼的可能。学者称此类诉讼为“非纯粹的民事公益诉讼”。［6］这类诉讼通常需借助于私益损害提起，诉讼目的上虽有维护海洋环境公益的成分，但诉讼根本目的不完全是为了公益，属于非纯粹的海洋环境公益诉讼。
综上，我国海洋环境公益诉讼应有三种类型，即涉及国家环境利益的海洋环境公益诉讼、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼、非纯粹的海洋环境公益诉讼，各类海洋环境公益诉讼救济对象不尽相同，在具体制度安排上也应有各自的特点。
二、涉及国家利益的海洋环境公益诉讼
（一）国家利益辨析
从概念上分析，“国家利益”一词有两层含义：一是国际政治范畴中的国家利益，指的是一个民族国家的利益，与之相对的概念是集团利益、国际利益或世界利益；二是指国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府代表的全国性利益。［7］笔者所探讨的国家利益是指后者，是与整个国家秩序有关的利益，是国家整体上的利益。国家是为了维护社会公共利益而产生并存在的，其本身无特殊的利益，公共利益即是其利益。严格意义上的国家利益应等同于公共利益，但国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益，这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，因而与社会公共利益是分离的。［8］我国海域归国家所有，国家依照宪法和民法对海域享有所有权，在社会主义公有制下表现为“全民所有”。按照民法理论的内在逻辑，“全民所有”只是一个经济或社会意义上的概念，不能成为特定个体权利上的法律概念。［9］作为社会主义国家，这种“全民所有”的国家利益具有广泛的普遍性和代表性，应属公益的范畴，对国家享有的海洋权益的侵犯，应由公益诉讼制度加以救济。
（二）原告资格——对我国《海洋环境保护法》第90条第2款评析
我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，认可了海洋环保行政机关在国家作为主体所享有的海洋利益受损时（如清污费用、生态治理费用以及国家水产资源的损失等），代表国家提起海洋环境公益诉讼的主体资格。
我国海域属于国家所有，环保行政主管部门以及其他分管部门是国家和社会环境事务的管理者和监督者，有资格代表国家维护海洋环境利益。当海洋生态及环境受到破坏，损害国家利益时，具有海洋环境监督管理职能的海洋环保行政机关，也有义务采取措施保护国家海洋资源，救济受损的国家利益。此外，在救济国家海洋利益过程中，海洋环保行政机关由于工作职责与环境事务密切相关，资源丰富，搜集证据能力较强，在承担国家海洋环境公益诉讼职责上有着其他主体无法比拟的优势。由海洋环保行政机关提起公益诉讼，既可以更好地发挥环保行政机关对环境质量的监管职能，表明国家和政府对环保公益诉讼的态度，还可以最大程度上避免“滥诉”的出现，将环保公益诉讼的效率和公正相统一。相比之下，无论是个人还是环保组织，由于其所代表的利益都各有偏向，并不适合代表国家提起与国家利益相关的海洋环境公益诉讼。
（三）诉讼程序上的特别规则
⒈举证责任。如前所述，海洋环境公益的损害大多发生在商主体的营业过程中，案件涉及专业性、技术性较强，侵害方式也较为隐蔽，使得海洋环境公益诉讼的原被告双方处于一个相对不平等的地位，需采用因果关系推定等方式，减轻原告举证责任，加重被告证明责任。但在涉及国家利益的海洋环境公益诉讼中，鉴于原告是行使海洋环境监督管理权的国家机关，可以利用公权力进行调查取证，甚至对原告施以行政处罚，如果采纳与环境私益诉讼或者其他环境公益诉讼的举证责任规则，会造成双方地位的失衡及公权力的滥用。所以，涉及国家利益的海洋环境公益诉讼，应采用传统的“谁主张，谁举证”的规则，以平衡各方利益。
⒉处分原则的特殊性。与其他自然资源一样，国家对海域的所有权中兼具私法权能和公法权能。具体而言，包含三层结构：第一层结构是私法权能。在这一层面上，它与物权法上的所有权无异。第二层结构是公法权能。其主要包括国家对于自然资源的立法权、管理权和收益分配权。第三层结构是宪法义务。国家应当为全体人民的利益行使其私法权能和公法权能。［10］基于此，以海洋环境公益诉讼的方式维护国家利益既是其作为海域所有人的权利，也应是国家作为自然资源所有者所承担的宪法义务。因此，原告在对实体权利和诉讼权利的处分上，应不同于一般私益诉讼。具体而言，在此类海洋环境公益诉讼中，原告对实体权利的处分不应仅依意思自治原则，更应以公法上对海洋的管理保护等义务为依据。对于诉讼程序的启动与退出，不能完全交由原告自主决定，必要时法院可强化职权主义模式。
三、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼
（一）社会公共利益的内涵
海洋环境公益诉讼的目的之一是对社会公共利益的救济，但何为社会公共利益，理论和实践中未能统一。然而，在公益诉讼制度中所论证的公共利益，必须是明确的、客观的和可以描述的，否则便无法进行法的适用，以致诉讼中权力的滥用，可能给社会公共领域带来另一种伤害。［11］因此，需要对社会公共利益内涵做出合理的界定。基于罗尔斯《正义论》中对公共利益的论述，社会公共利益应具有两个特点，即公共性和不可分性。所谓公共性是指社会公共利益的主体是不特定的多数人，数量上难以精确量化，也无需量化，利益主体不能是封闭在某个小圈子中的，而是开放的。［12］因此，区别于由特定多数人享有的集体利益，也区别于全民所有制下由全体国民共同享有的利益，以上两者受益人数虽多，但利益主体特定，不符合公共性的特征。社会公共利益的不可分性是指公共利益享有主体虽为不特定的多数人，但其本质是整体上的利益，为多数人共同所有，而非个人利益的简单叠加。作为公共物品，每个人都可以享有和行使并且对其有不同的评价和感受，但也无法改变其无法分割的事实。
基于社会公共利益的内涵，海洋环境公益诉讼中所维护的社会公共利益应指海洋生态及环境利益，鉴于海洋环境污染的长期性和潜伏性，这类生态及环境利益的主体不局限于当代人，还应涉及后世子孙。因此，维护海洋生态及环境公共利益的诉求应有预期性，不仅针对过去还应指向未来。
（二）原告资格—对我国《环境保护法》第58条评析
我国现行法律只赋予环保组织对侵犯海洋生态及环境的行为提起海洋环境公益诉讼的资格。《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。即将实施的《环境保护法》第58条对“有关组织”做了具体界定，基本认可环保组织针对环境污染、生态破坏等损害社会公共利益的行为提起环境公益诉讼的资格。
环保组织作为海洋环境公益诉讼的当事人有其他主体无法比拟的优势，多数建立环境公益诉讼的国家中环保组织都是最普遍的原告。与普通公民相比，环保组织以维护环境公益为目标而设立，具有组织性和专业性，可以弥补公民在资金和知识上的欠缺。此外，由于环保组织自身的非营利性，在维护海洋环境公益时并无自身特定的利益追求，可以作为海洋环境公益的代表，实现维护环境公益的目标，而普通公民的利益太过分散复杂，在海洋生态及环境代表性方面有所欠缺。与国家机关相比，作为具有独立性的非政府组织更具中立性，与污染者并无利益上的牵连，通过提起海洋环境公益诉讼的方式，还可监督和弥补政府在海洋环境公益维护方面的不足。
鉴于海洋生态及环境涉及社会公益，而我国环保组织的能力和素质良莠不齐，需要对环保组织的公信力加以审查，以防诉权滥用伤害社会公共利益。曾有学者提出：我国可以借鉴欧洲国家的一些经验，采取国家认可的方式，由国家认可少数经过注册，成立已经有一定年限，有一定社会影响，有一定人员和资源的环保团体具有公益诉讼权，在环保团体发展更为完善后，再将起诉权放宽。［13］新修订的《环境保护法》也正是用这种方式，审查环保组织获得原告资格的正当性及合法性，虽略为机械，但不失为一种良策。
（三）诉讼程序上的特别规则
⒈举证责任。我国《民事诉讼法》及《环境保护法》仅规定环保组织作为公共利益代表提起海洋环境公益诉讼的权利，但在举证责任分配上并未做出明确规定。总体而言，海洋环境污染及生态破坏系商行为所引发的消极后果，被告经济实力强大，掌握着大量专业性、技术性较强的证据，原被告地位悬殊，原告举证比较困难。同时，由于海洋环境污染的后果受各种偶然性、时间性影响较大，需建立一套合理的举证责任规则，以实现维护海洋环境社会公益的目的。
一方面，如果证据为国家相关机关所掌握，相关机关可参照《民事诉讼法》第15条所规定的支持起诉原则，予以必要的协助，促进维护海洋生态及环境公益目标实现。另一方面，由于环保组织举证能力相对加害方较弱、距离证据较远、收集证据手段匮乏等因素，可参照《侵权责任法》第65条、第66条针对环境私益侵权的标准，由被告承担因果关系证明、不承担或者减轻责任等事由的证明责任。当然，这并不意味着原告不需承担任何证明责任，原告仍需对被告实施了侵害海洋生态环境行为及该行为造成了海洋生态环境损害事实承担证明责任。
⒉处分原则的限制。处分原则是我国民诉法的一项基本原则，指当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。民事诉讼法的主要功能之一是实现民事实体法的立法宗旨，民事诉讼法中的处分原则是民法中当事人意思自治原则的体现和延伸。［14］但此类海洋环境公益诉讼的客体涉及海洋生态环境等社会公共利益，甚至是子孙后代的生存利益，并非为民事实体法中原告可随意处分的“私益”，与普通私益诉讼不同，应对原告处分权加以积极限制，不能像私益诉讼一样，任由原告随意处分，以防止海洋环境公益由于原告不适当行为而无法得到维护。
具体而言，在海洋生态及环境公益诉讼中，在不违背司法中立的情况下，法院应适当强化职权主义模式，对涉及海洋环境公益等重大事项，即便当事人并未主张，法院也应依法查明，最终判决并不局限于当事人诉讼请求的范围。当事人的处分权同时受到一定限制，原则上并不适用自认制度，原告在诉讼请求放弃和对方诉讼请求的承认以及调解等方面的权利也应加以限制甚至排除。
⒊裁判效力的扩张。民事诉讼涉及当事人私权处分，裁判效力原则上只能约束当事双方，对第三人并无约束力。海洋生态及环境公益诉讼涉及社会公共利益，甚至是子孙后代的环境利益，直接受海洋环境污染影响的人也并非均有机会及能力以原告身份提起诉讼，因此应允许其既判力扩张至案外人。但是，为了更好地维护海洋环境公益及受海洋环境污染影响的其他主体的权利，海洋环境公益诉讼既判力扩张上也应受到一定的限制。按照既判力扩张理论，无论其判决对第三人有利还是不利，只要符合既判力扩张的条件，既判力均得扩张至第三人。但在海洋生态及环境公益诉讼中，由于其诉讼目的的公益性及原被告双方在证据搜集能力等方面的差异性，其判决仅有单向扩张的效力。即只有在原告胜诉的情况下，既判力才可扩张至相关案外人，如果原告败诉，其他享有起诉资格的主体仍有权针对被告的行为提起海洋环境公益诉讼。
四、非纯粹的海洋环境公益诉讼
（一）非纯粹的海洋环境公益诉讼特征分析
通常情况下，私益诉讼和公益诉讼在诉讼请求和目标上有严格的区分，但由于海洋环境兼具公益和私益，在维护私人利益的海洋环境侵权诉讼中，原告除却私益上的损害赔偿请求外，还会提出诸如停止排污、恢复原状等与海洋生态及环境相关的诉讼请求。从本质上讲，此类诉讼仍是平等主体间的民事权益诉讼，是私益诉讼，但发起人的诉讼目的有指向公共利益的成分（虽诉讼请求表现为追求私益），无论案件结果如何，其可能间接产生一定的公共利益的影响，故诉讼已带有一定公益色彩。［15］严格来说，这类诉讼是兼顾公益和私益的混合性诉讼，①因此称其为“非纯粹的海洋环境公益诉讼”。
（二）原告资格—对我国《民事诉讼法》第119条的理解
鉴于这类诉讼本质仍是平等主体之间的私益诉讼，在诉讼目的上有指向维护公益的因素，私人利益首当其冲受到损害，为保证受害者的处分权，原告应限定在直接受海洋环境侵权影响的利害关系人。如果允许其他组织或者国家机关等非直接利害关系人介入，可能会侵害到受害者的处分权。如前所述，海洋环境侵权具有商事责任的属性，受害方在证据收集等方面较为弱势，如果受害方无力起诉，国家机关或者环保团体可用支持起诉的方式提供必要的援助，但无权代替受害方起诉。
现行《民事诉讼法》第55条将提起公益诉讼的主体限定在“法律规定的机关”和“有关组织”中，许多学者据此认为我国将公民排除在公益诉讼主体之外，但事实并非如此。第55条是对公益诉讼赋权性规定，其目的在于突破传统民事诉讼中“直接利害关系人理论”，赋予有关机关和社会组织提起公益诉讼主体资格。同时，该条并非排除性规定，没有剥夺公民个人提起公益诉讼的资格，只是在起诉条件及效果上与有关机关和社会组织不尽相同。
如前所述，海洋环境兼具“公益”和“私益”双重价值，对海洋环境的破坏既会造成海洋生态及环境的损害，也会造成因此遭受损失的债权人的私人利益的损害，在此种情况下，遭受私益损害的债权人可提起兼顾保护私益和公共利益诉求的民事诉讼。具体而言，原告并未突破传统诉讼法上“直接利害关系”原则，在私益请求上，仍符合《民事诉讼法》第119条的起诉条件，只是在诉讼请求中除却私人损害赔偿等要求，还涉及海洋环境公益的内容，如要求停止某些危害海洋生态及环境的行为、将污染恢复原状等，旨在实现当今或未来海洋生态及环境利益救济。这种诉讼是借助维护私益目标提起的，应符合私益诉讼的条件，即起诉主体应是直接遭受海洋环境污染损害的相关权利人，如沿岸受损渔民等。在诉讼请求上，除去因海洋环境污染而遭受的人身及财产损害外，还应兼顾维护海洋生态及环境公益的诉求。
（三）诉讼程序上的特别规则
兼顾公益和私益的混合诉讼与纯粹为了维护海洋环境及生态利益的公益诉讼不同，诉讼的主要目的在于维护私人利益，海洋环境公益的诉求被包裹于私益之中，以私益诉求成立为前提条件。这就要求在审理和判决效力上，应针对私益和公益做二元化区分。换言之，在审理过程中，涉及海洋环境侵权私益诉求的部分，与传统民事诉讼一样，严格适用辩论原则和处分原则，法院不得依职权进行调查，但涉及海洋生态及环境公益诉求部分，应与纯粹意义上的海洋生态及环境公益诉讼适用同样法理，限制原告处分权利，贯彻职权主义模式。
在裁判效力扩张上也应一分为二看待，私人利益的诉讼请求与其他民事诉讼判决一样并无扩张效力。对于维护海洋生态及环境的公益诉求效力是否扩张，应视情况而定。海洋环境侵权行为主体为具有优势地位的商主体，而受害方基于知识和精力上的限制，难免会出现公益保护不彻底的情况。当个人不能彻底有效地保护社会公共利益时，如果仍然赋予该判决以对外扩张的效力是不合理的，有违程序正义的原理。海洋环境及生态利益不仅涉及当代人，还与后世子孙相关，为保障其他利益相关主体程序正义，涉及海洋环境公益部分判决，仅在有利于原告的情况下才具有对世效力。
参考文献
［1］李志文，安寿志．将海洋环境侵权纳入海上侵权行为法调整的必要性［J］．海洋环境科学，2006，（04）：92－95．
［2］林懿欣．论商法视野下的环境侵权债权人保护［J］．大连理工大学学报（社会科学版），2010（01）：116－119．
［3］孙佑海．对修改后的《民事诉讼法》中公益诉讼制度的理解［J］．法学杂志，2012，（12）：89－93．
［4］张春丽．证券交易中的个人投资者保护——以公共利益理念的回归为核心［J］．法学，2011，（06）：126－133．
［5］税兵．从事实之物到民法之物——海域物权的形成机理及规范解读［J］．法商研究，2008，（05）：92－97．
［6］肖建国，刘东．公民个人提起民事公益诉讼的原告资格辨析［J］．学习论坛，2014，（03）：66－71．
［7］阎学通．中国国家利益分析［M］．天津人民出版社，1997．4．
［8］王太高．公共利益范畴研究［J］．南京社会科学，2005，（07）：82－86．
［9］税兵．自然资源国家所有权双阶构造说［J］．法学研究，2013，（04）：4－18．
［10］王涌．自然资源国家所有权三层结构说［J］．法学研究，2013，（04）：48－61．
［11］宋朝武．论公益诉讼十大基本问题［J］．中国政法大学学报，2010，（01）：63－71．
［12］黄文艺，范振国．公共利益内涵的法哲学界定［J］．南京社会科学，2010，（09）：108－113．
［13］李挚萍．中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择［J］．河北法学，2010，（01）：21－25．
海洋经济的涵义包括两个方面:一是以海洋空间为活动场所的经济活动;二是以海洋资源的利用为对象的经济活动。按照海洋与经济活动的关联程度不同,海洋经济可以分为三个层面:(1)狭义的海洋经济,是指包括开发和利用海洋的丰富资源、海洋的广袤水体以及海洋的广阔空间的经济活动的总称;(2)广义的海洋经济,是狭义海洋经济的延伸,指为开发和利用海洋而产生的相关产业;(3)泛义的海洋经济,不仅包括上述两个层面,还包括海岛陆域的经济活动(海岛经济)、海岸带的陆域经济活动和河海体系中的内河经济(沿海经济)。
(一)海洋环境问题
关于海洋环境问题的研究,我国经历了起步阶段、初步形成阶段和逐步完善阶段。
1.起步阶段。改革开放后,经济快速发展,海洋生态环境也遭受到了严重破坏。一方面,陆地的农业和工业生产排放出大量的污染物,尤其是工业废水的处理手段还非常欠缺,直接排放到海洋中,给海洋造成严重污染;另一方面,海水养殖、海洋石油开采等形成的污染,造成海水水质恶化,近海生物资源受到严重破坏。为此,海洋的环境保护问题引起了我国海洋管理部门和学者们的广泛关注。此时关于海洋环境保护问题的研究主要集中在:全球海平面上升的影响、海洋环境污染的来源和治理措施、海洋环境保护和评估、海洋自然保护区建设等方面。如孟伟和张淑珍以水环境中的深圳湾为例,提出了开发海洋物理环境容量的意义,指出有机污染物(主要指COD)的物理环境容量主要受海域水动力条件的制约[2];倪轩认为,世界各国沿岸海域遭受日益严重的污染,最主要的原因是沿海工业和海洋事业的发展带来的海洋污染物的增多,这不仅使得海洋的自净能力几乎丧失,给海洋生物资源带来巨大灾难,而且更严重的是人类的健康也面临极大威胁[3]。
2.初步形成阶段。由于海洋环境问题日益严重,海洋环境的研究成果显着增多,主要的研究方向有:渔业环境污染治理和保护、海平面变化及影响、海洋灾害的危害和防治、海洋环境保护和治理对策、海洋自然保护区建设等。研究成果包括:巴登在分析海洋领域研究方法的基础上,评述了海洋污染的现状和未来走势,运用生物地球化学行为和生态毒理学方法研究了海洋污染问题[4](P45-103);陈亚瞿认为,渔业的发展受到了我国经济快速发展所带来的污染物排放加剧的危害,造成很多江、河、湖、海的渔业水域遭污染,对人类健康造成巨大威胁[5];王伟洁和吴长江认为,山东省渔业资源丰富,品种繁多,但是由于污染源的大量增加,渔业发展的水域环境质量显着下降,渔业生态环境污染严重,渔业生产受到了挑战[6];国家海洋局海洋发展战略研究所的杜碧兰等提出了海平面上升的恶果,认为如果海平面上升30厘米,长江三角洲及江苏和浙江沿岸大概5万多平方公里土地将被淹没[7](P5-20);翁盛深以汕头作为研究对象,提出了要充分利用海洋资源,实施可持续发展战略,不断加大对海洋资源和海洋环境的保护力度[8]。
3.逐步完善阶段。21世纪以来,随着环境问题的日益严峻,海洋生态环境问题受到了学者们的更广泛关注,主要的研究领域有:海洋环境监测、海洋环境质量评价、海洋可持续发展的环境对策、海洋生物多样性保护、海洋特殊生物品种及区域的分类保护。主要研究成果有:王斌提出了我国海洋及海岸生物多样性保护的重要性,肯定了国家相关部门在管理国家海洋事务、监督海洋环境保护方面做出的重要工作[9];徐祥民和马英杰认为,海洋特殊区域是海洋环境和资源保护的一个重要方面,包括海洋自然保护区、海洋特别保护区、渔业水域、重点海域、海滨风景名胜区、海洋生态示范区等,并建立了一整套海洋特殊区域的保护体系,对特殊海域进行分类、集中整治和保护[10];韩永伟、高吉喜等以珠江三角洲为研究对象,在分析其生态环境的脆弱性和敏感性的过程中,提出了合理开发和利用海洋资源、改变珠江三角洲生态环境恶化现状、保护渔业资源和濒危珍稀野生动植物的具体措施[11];高振会提出在未来的海洋经济发展中,海洋技术和海洋环境监测工作的重要性[12];王美珍以环杭州湾为研究对象,认为环杭州湾产业带的发展对海洋环境的影响非常大,应该抓住环杭州湾沿海经济发展的机遇,进行可持续的海洋经济发展[13]。
(二)海洋经济的环境评价指标体系
对海洋经济的环境评价方面的定量分析成为了学术研究的热点。在这些研究中,主要采用的方法是海洋经济可持续发展指标体系评价,其中有代表性的研究有:陈可文在《中国海洋经济学》一书中建立了海洋经济的评价指标体系。该体系包括3个子系统:经济子系统、社会子系统和资源环境子系统。其中,关注海洋经济的资源环境的发展是该指标体系研究的重要内容,其资源环境系统包含的变量有:自然资源存量、海洋污染排放、海洋污染带来的损失、海洋灾害带来的损失等指标[14](P59-138)。张德贤等在《海洋经济可持续发展理论研究》中建立了海洋经济的指标体系。该指标体系包括5个子系统:海洋经济子系统、海洋资源子系统、海洋环境子系统、海洋可持续发展能力子系统、社会发展子系统。其中,海洋资源与环境子系统主要包括海洋生物多样性、工业污水达标排放率、海洋污染面积比重、海岸倾倒数量等指标[15](P12-60)。韩增林和刘桂春在《海洋经济可持续发展的定量分析》中建立了海洋经济评价指标体系。该体系包含4个子系统,分别为海洋资源承载能力、海洋资源发展能力、海洋环境承载力和保护能力以及智力支持系统。该指标体系采用主成分分析法和层次分析法建立模型,共包括5个层次共48个指标。其中,海洋环境承载力和保护能力子系统包括的指标变量为:单位海域面积废水排放强度、单位海域面积固体废弃物倾倒强度、滨海海域的水质质量指数、赤潮发生的年频率、海域内年原油泄漏量、海洋环境灾害造成的直接经济损失、海洋水体环境质量标准、海洋水体污染物背景值、人均海洋环保费用、海域污染治理投资占GDP比例、入海废水排放达标率、海洋环境保护法规数目、省级以上海洋保护区数目等[16]。
冯晓波等在《沿海地区海洋经济可持续发展能力实证研究》一文中建立的指标体系包含4个子系统:海洋产业发展能力、海洋科技综合能力、海洋资源利用能力和海洋环境承载保护能力。该体系共包括4层16个指标,其中重点考虑了海洋环境承载力对海洋经济发展的制约,海洋环境承载保护能力包括的指标变量有:工业废水处理、工业固体废弃物处理、海洋自然保护区个数、滨海观测台站等指标[17]。狄乾斌和韩增 林在《海洋经济可持续发展评价指标体系探讨》一文中建立了包含海洋资源环境子系统、海洋经济子系统和社会发展子系统的指标体系。其中海洋资源环境子系统中包括资源总量、环境污染和环境治理三个方面;海洋经济子系统中包括经济增长和经济质量两个方面;社会发展子系统中包括人口增长、生活质量、科技潜力三个方面。该指标体系共包括28个指标[18]。从目前的研究情况看,关于海洋经济可持续发展指标体系的研究处于起步阶段,而针对海洋经济与环境的协调发展问题,建立海洋经济的环境评价指标体系的研究还有待深化。因此,本文将充分吸收已有的研究成果,并改进目前研究的不足,建立一套我国海洋经济的环境评价指标体系。希望通过该体系的设计,使该指标体系具有实用性、科学性和可操作性,并能够具体用于指导我国海洋经济的环境改善,用于政府在海洋经济发展方面的环境政策制定和实施。
我国海洋经济环境评价指标体系的建立
环境污染与海洋经济的发展之间存在紧密的联系。忽视环境保护的过快海洋经济增长,必然会带来高污染和高消耗的粗放型经济增长问题,这样不仅会大大削弱我国海洋经济的中长期可持续发展能力,还将面临不断加大的经济和社会风险。海洋经济增长不应该以牺牲资源和环境为代价,必须在海洋资源与环境可承受的范围与约束下进行,即海洋经济发展与环境保护密不可分。本文将海洋生态环境因素作为衡量海洋经济可持续发展水平的重要标志,建立我国海洋经济环境评价指标体系。海洋经济环境评价指标体系的层次结构由目标层、因素层和指标层组成,共包含4个因素层和18个指标,具体的指标见表1。 海洋经济环境评价指标体系的目标层T由4个因素层组成,分别为:海洋污染程度(E1)、海洋环境治理(E2)、海洋经济损失(E3)、海洋可持续发展能力(E4)。海洋污染程度因素层描述的是海洋受到的各种污染和侵蚀,包含8个指标,分别为:(1)海洋污染面积比重I1,考察海洋受污染的面积占整个海洋面积的比重;(2)海洋主要污染的超标程度I2,考察海洋受污染程度的严重性;(3)水质质量指数I3,考察海洋海水的水质情况;(4)单位海域面积废水排放量I4,考察废水这种主要海洋污染物的单位面积的排放量;(5)工业污水未达标排放率I5,考察排放的工业废水的污染强度;(6)单位海域面积固体废弃物倾倒量I6,考察固体废弃物这种海洋污染物的单位面积的排放量;(7)海洋生物多样性I7,考察海洋中生物的品种多少,是否受到了污染;(8)海岸侵蚀比重I8,即海岸侵蚀的面积占总海岸面积的比重,考察海岸作为不可再生资源而遭受的破坏程度。
海洋环境治理因素层描述的是人们在改善海洋环境和治理环境污染方面做的努力,包含4个指标,分别为:(1)单位海域面积污染治理费I9,考察单位面积的用于治理污染的经济投入;(2)污水处理率I10,考察废水作为主要污染源在排放之前的无害化处理比例;(3)污染治理投资占GDP比重I11,考察用于海洋污染处理的投资在GDP中所占的份额;(4)减灾防灾投入I12,考察为避免和防治海洋灾害而投入的成本。海洋经济损失因素层描述的是由于海洋环境的恶化导致的海洋面临的直接的或间接的成本损失,包含2个指标,分别为:(1)海洋污染直接损失I13,考察海洋污染带来的直接经济损失;(2)海洋环境灾害损失I14,考察由于海洋生态破坏而导致的海洋灾害所带来的经济损失。海洋可持续发展能力因素层描述的是海洋经济在后续发展中可能的能力大小,包含4个指标,分别为:(1)人均海洋环保费用I15,考察用于海洋环境保护费用的人均值,反映未来环保发展的经济支持;(2)海洋科研人员占海洋从业人员比重I16,考察致力于海洋环境保护科技研发的研发人员的多少,反映未来在研发上有多少人力资源可以利用;(3)海洋科研支出占GDP比重I17,考察致力于海洋环境保护科技研发的支出比重,反映未来科技经费的投入;(4)公众的海洋环保意识I18,考察公众对于海洋环境保护的认识。
评价方法选择
中图分类号：G649.28
基金项目：本文系大连海事大学本科课程体系改革项目“环境工程专业特色办学的研究”的研究成果（0039011482）。
作者简介：严志宇（1970-），女（汉族），浙江温州人，大连海事大学环境科学与工程学院，环境工程系主任，副教授，博士，研究方向：高级氧化技术在水处理中的应用及海上溢油风化的研究。
国家对环境保护投入的增加和环境管理力度的加强，环境工程专业的繁荣发展，环境工程专业的办学竞争也日益激烈。目前我国开设环境工程专业的院校为370多所、年招生人数达2万人[1]。这促使各个高校开始利用自身优势，创办基于本校特色的环境工程专业 [2-3]。
大连海事大学（以下简称“我校”）环境工程专业成立于1995年，这是充分利用现有的有利条件，并与国家海洋局大连环保研究所联合，以海洋环境保护和船舶污染防治事业为宗旨之一，建立起有自己特点的环境工程专业，以期填补我国环境教育中的空白和不足。在近20年的办学过程中，我校环境工程专业的海洋特色建设取得了一定的成效。本文对我校环境工程专业在本科生培养方案与模式、课程教学、实践教学、师资队伍的建设等环节中带有海洋特色的教学建设进行了阐述。
1 基于海洋特色的本科生培养方案
在培养方案中，我校环境工程专业的培养目标设定为：培养具有扎实的理论基础，掌握水污染控制、大气污染控制、固体废物处理处置等基本原理和设计方法，具有污染监测和分析、环境监测、环境规划和管理能力的高级工程技术人才，使其能够从事城市环保、海事、港口、航道、各企业以及科研院所、高等学校等环境工程领域的有关研究、技术开发、规划、设计、管理和教育等方面工作。可见，我校人才培养中的海洋特色并非通过将目标限制在海洋领域来体现的，那只能画地为牢、自我设限，而是在应用领域上有所明确和细化，把海洋领域作为人才培养的立足点之一。
为实现上述目标，课程体系贯彻“宽口径、厚基础”的原则，在基础课里，体现“厚基础”，对学生进行本专业的通识教育；在专业及方向课程平台中的限选课及其中的实践环节中，保证“宽口径”，其中部分课程体现港航和海洋特色。
在通识教学中，开设了水污染控制、大气污染控制、固体废物处理与处置、环境规划与管理等，并辅以课程设计、实习及毕业设计（论文），能满足教育部高等学校环境工程专业教学指导委员会制定的《高等学校本科环境工程专业规范》中确定的环境工程专业课程体系的要求。同时为了实现海洋特色人才培养，在专业基础课程模块的限选课部分设有“海洋动力学”、“国际海洋污染防治法规”课程；在专业及方向课程模块的限选课部分设有特色课程“船舶与港口污染防治技术”等。
2 基于海洋特色的课程教学和实践教学
为了加强环境工程专业的海洋特色建设，在有限的课时里，保证环境工程专业规范的教学前提下，协调引入海洋环境知识。
首先，在非海洋特色的课程教学中，在一些案例中引入海洋特色内容，这样，既不影响环境工程专业基础教学，也通过在海洋环境保护的应用领域的拓展，增加了学生对理论内涵的理解。而在海洋特色的课程里，把环境工程的基础理论应用到港航、海洋环境保护中，充分发挥课程的专业性，针对社会需求，对学生传授特色知识、培养专门技能，教学中凸显海洋特色。
其次，实践教学是提高教学质量、培养创新人才的一个关键环节。我校环境工程专业在实验、实习、课程设计与毕业设计等实践教学环节非常重视海洋特色建设。例如：我校与一些港口、海洋监测等单位签订了实习基地建设协议，为学生提供港口防污染技术、海上溢油应急响应技术、海洋环境监测等方面的实习机会，占实习内容的25%。毕业设计（论文）是大学四年最后一项实践性教学内容，我校环境工程专业主要采用如下措施实现海洋特色培养，即将教师科研课题的子课题作为学生毕业设计（论文）内容。
通过上述理论教学确保“厚基础”，避免因特色而画地为牢，在实践环节通过培养学生将理论用于港航、海洋领域环境保护的应用技能，以此引入海洋特色的教学，增强环境工程教学内涵，大大提高学生的专业自信和学习兴趣，也拓展了学生将来的工作领域，实现“宽口径”，收到了较好的效果。
3 基于海洋特色的辅助教学和教学管理
紧紧围绕当今环境发展尤其是海洋环境保护的社会需要，我校环境工程专业的办学还通过各种辅助教学和教学管理等实施“特色求发展，质量求生存”。
首先，通过各种制度的建立，鼓励学生与教师接触、互动，参与教师的科研工作。如“优秀本科生进实验室”制度，就是使优秀本科生早期进入科研平台与课题组，把学校的优质学科和科研资源更加有效地转化为本科生的教学资源。教师一些海洋特色的课题丰富了学生的选择，如“MBR法对船舶生活污水的处理”、“7.16石油泄漏事件对大连周边海水中多环芳烃浓度的影响”。凭借诸如此类的制度，更好地实现人才培养的目标和个性化培养的要求，为本科生的学习和成长提供了广阔的空间，使得海洋特色的教学得以充分施展。
其次，通过研究生、高年级本科生、低年级本科生传帮带，让感兴趣的本科生新生有选择地参加各种与海洋环保相关的社团和科技活动，把特色教学投射到第2课堂，如：“不同消油剂处理溢油对海水青F胚胎发育效应研究”、“船舶废气脱硫系统研发（洗涤水排水处理）”、“液相等离子体特性及船舶废水处理技术研究”等就是近年学生参与的部级、省级科技活动项目。目前，这些内容占所有科技活动项目的29%。
5 结束语
我校环境工程专业尽管办学时间不长，但经过十年来的努力建设，已取得了较好的成绩。今后一段时间，我校环境工程专业将在实验室建设、师资队伍建设、课程教学、实习基地建设等方面进一步加强海洋特色建设的探索与实践，为我国海洋保护和治理事业培养更多、更高层次的人才作出更大的贡献。环境保护离不开优秀的环境类专业人才，而优质的环境工程教育则是决定人才素质的关键因素。尤其在当前发展经济的快速轨道上，更要努力提高环境人才的培养质量，实现国家经济增长和环境保护的双赢。
一、山东半岛蓝色经济区建设过程中可能引发的海洋环境问题
（一）石油运输及储备引发的海洋环境问题
黄、渤海海域有着丰富的石油资源，在建设山东半岛蓝色经济区过程中，海洋石油资源的开发利用必不可少。溢油事故的发生造成了渤海海域的严重污染，海洋环境遭到了极大的破坏，特别是对渤海海域的渔业资源造成了严重影响。黄海海域也蕴含着丰富的石油和天然气资源，随着海上石油资源的逐步开发利用，海上溢油的可能性不断增大，海洋环境污染的风险在进一步加大。在半岛蓝色经济区建设中，青岛市黄岛区作为国家石油战略储备基地之一，炼油发展尤为迅速，目前已形成了一定的炼油产业群。在石油的海上运输和储备过程中，如果管理不当，很容易造成石油泄露以致造成对海洋环境的破坏。
（二）港口建设引发的海洋环境问题
山东半岛蓝色经济区建设的目标是成为东北亚国际航运中心。要想成为国际航运中心，港口的建设是必不可少的。在半岛蓝色经济区中，临近渤海的东营、滨州、烟台、威海等城市，都在积极谋划建设自己的出海通道，并加强自身的港口建设，提升港口的吞吐能力。青岛作为黄海之滨的一座港口城市，借助于蓝色经济区的平台，也在建设有较大吞吐能力的港口，其中正在建设的千亿吨港口——董家口港尤为突出。以上我们不难看出，在山东半岛蓝色经济区快速发展过程中，港湾、港口的建设显得特别重要。作为发展海洋经济重要的基础设施，码头建设需要填海造地，需要在海岸带开展工程建设，在海洋工程建设中对渤、黄海海域海洋生态环境造成一定的影响是难以避免的，如果处理不当会对海洋环境造成较为严重的污染和破坏。
（三）海域使用引发的海洋环境问题
山东半岛蓝色经济区规划要建成九大核心区，其中包括丁字湾海上新城和潍坊海上新城，七大区有“海州湾重化工业集聚区”、“前岛机械制造业集聚区”、“龙口湾海洋装备制造业集聚区”、“滨州海洋化工业集聚区”、“董家口海洋高新科技产业集聚区”、“莱州海洋新能源产业集聚区”、 “ 东营石油产业集聚区”。建设海上新城需要填海造地以解决新城建设中的土地问题，七大区的建设需要将一定面积的海域变为陆地，加之在半岛蓝色经济区建设过程中，海上养殖、海洋矿产资源的开采、旅游业及配套设施建设等等都会对周边海域海洋生态环境造成一定的破坏。例如海砂的开采，海砂是一种海洋资源，可以作为建筑或者工业原料使用，有着较高的经济价值，在黄、渤海海域的储藏量较为丰富。近年来，人们逐渐认识到海砂资源较大的利用价值，对于海砂资源的开采和利用在不断的加大。一些不法分子为谋取利益无节制地开采海砂资源，由于这些人只注重开采而不进行保护，致使黄、渤海海域的海洋生态环境造成破坏。填海造陆、海上养殖、海洋矿产资源的开发等，对于海洋生物的生长以及近岸的海岸环境的影响较为严重。特别是山东半岛蓝色经济区的海洋生态环境相对于其他海域来说比较脆弱，因而更加容易受到污染和破坏。
（四）陆源污染引发的海洋环境问题
山东半岛蓝色经济区内有黄河、弥河、潍河、胶莱河等大大小小的河流从这里入海，这些河流沿岸在发展经济的过程中，由于管理不善使大量的污染物排入河流，这些污染物随着河流一起汇入大海，对海洋环境造成一定程度的损害。同时，沿海地区的企业和居民的生产、生活所产生的垃圾、工业废料等污染物的倾倒对沿海地区的海洋环境也会造成一定程度的破坏。2010年我国海洋环境状况公报的数据显示，随着经济的快速发展，陆源污染已经成为海洋环境污染的主要原因。山东半岛蓝色经济区作为全国经济发展的先锋区域，陆源污染造成的海洋环境污染问题尤为突出，因此在发展半岛蓝色经济的过程中，应当更加重视对陆源污染的防治，尽可能地减少陆源污染对海洋环境的破坏。
二、山东半岛蓝色经济区海洋环境保护相关法律法规的不足
（一）相关法律制度原则性强，缺乏可操作性
众所周知，海洋环境具有不可逆性、持续反应性和灾害放大性等特征， 这些特点的存在客观上要求海洋环境立法应广泛运用科学和技术手段， 在立足海洋环境保护的基础上， 从整体上了解和把握海洋环境的发展趋势， 在海洋立法中应该具有一定的预见性、 适度的超前性。虽然对海洋环境的保护在我国的《环境保护法》和《海洋环境保护法》做了原则性和制度性的规定，但是这些法律中的很多规定都只是一种原则性或者概括性的指引，相对于具体的规定而言，原则性和指导性的规定具有一定的概括性和模糊性，难以在实践中有效地加以运用，可操作性较低。在对海洋环境保护的过程中应该制定切实可行的法律规定，可操作性强而且能够在实践中有效地加以运用以及时解决问题，这样才能更好发挥法律、法规在保护海洋环境方面的作用。
（二）海洋环境立法相对滞后
法律是社会关系总和的反映，随着社会关系的变化而变化。在海洋环境保护方面，海洋生态环境的状况日益下降，海洋生态环境问题日益严峻，迫切需要法律作出相应的反映。而《海洋环境保护法》从2000年修订以来，只有《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》一部相关的实施细则及法规出台，除此之外并没有其它配套的实施细则与配套法规。《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》也是在十多年之前颁布，至今没有对其进行修改过。现行海洋环境保护法制建设的滞后以及相关内容的不完善、法律制度缺失和很多问题在法律上存在空白和漏洞，难以满足海洋环境保护的现实要求。
（三）责任形式单一，处罚力度较弱，法律责任淡化
在《海洋环境保护法》第九章中对违反相关法律规定的行为规定了相应的法律责任。其中，主要的法律责任包括：罚款、警告、责令限期改正、暂扣或吊销许可证、没收违法所得等，在这些责任形式之中，运用最多、最广的一种形式就是罚款。《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》中对违反法律规定者也都做出了相应的规定，其责任形式主要是罚款、警告、给予相关人员以行政处分等形式。《海域使用管理法》以及一些地方性法规中的法律责任形式也大都局限于这几种形式。由此，从法律规定的这些责任形式中可以看出，违反保护海洋环境的相关规定，所承担的责任形式大多是罚款等行政责任，而且这种行政处罚的方式比较单一，处罚力度不够，使得以罚款为主要方式的处罚，在实践中对海洋环境保护的力度较弱，不能起到相应的震慑作用，保护海洋环境的效果不是很好，很多企业宁愿被罚款。违法的低成本高收入，使得一些企业置海洋环境于不顾而违法排污。同时，这种单一的处罚方式，并没有其他的责任承担方式与其配合使用，处罚力度无法保证，处罚的实际效果便会大打折扣。
（四）缺乏损失鉴定评估制度的规定
根据我国现有的法律规定，在海洋环境污染中遭受损失的人如果想要维护自己的合法权益，负有举证责任即需要自己提出相应的证据证明遭受损失的大小、造成损失的原因、侵害人或者单位等。由于在我国现有的海洋环境保护法没有规定设立海洋环境污染损害的鉴定评估机构，因此受害者无法向海洋环境损害鉴定机构寻求鉴定，这样对于遭受损害的单位或者个人来说，要想举出这些证据存在很大的难度，甚至根本无法拿出有效的证据，因而也就不能对相关的损失提起诉讼，以维护自身的合法权益。另一方面更加纵容了那些置海洋环境于不顾，违法排污的企业和个人。
海洋资源法不是指某项海洋法律，而是指由许多有关海洋资源的法律、法规、法律规范有机组成的系统，即指海洋资源法体系。这是广义的海洋资源法概念，本文就是从这个角度对海洋资源法予以研究。关于海洋资源法体系的组成或结构，可以从不同角度进行分类。本文尝试从海洋资源法的法律法规体系层面对其进行阐述，并进一步探讨海洋资源法的重要作用及地位。
一、 海洋资源法律法规体系
海洋资源法律法规体系，是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。这是从制定法的角度对海洋资源法体系下定义。某个海洋资源法律或法规，可以包含很多不同的海洋资源法律规范；一个海洋资源法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
（一） 我国现行海洋资源法律法规体系
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国海洋资源法律法规体系主要由以下七个层次构成：
1、宪法。宪法主要规定国家在合理开发、利用、保护、改善环境和自然资源方面（包括海洋资源）的基本职责（即基本权利和义务）、基本政策以及单位和公民在这方面的权利和义务等基本问题。宪法是国家的根本大法，宪法中有关海洋资源保护的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国海洋资源法体系的宪法基础。
2、海洋资源法律。海洋资源法律是指由全国人民代表大会及其常务委员制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的法律。我国目前上没有以直接保护海洋资源为名义的法律，但是很多资源方面的法律都涉及到海洋资源，如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》。
3、海洋资源行政法规。海洋资源行政法规是指由国务院制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政法规，如《中华人民共和国渔业法实施细则》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》等。
4、地方海洋资源法规。地方海洋资源法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源的地方法规，如《江苏省海岸带管理条例》、《青岛近岸海域环境保护规定》、《广东省渔港管理条例》等。
5、海洋资源行政规章。海洋资源行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政规章，如《渔业作业避让暂行条例》、《长江渔业资源管理规定》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》等。
6、地方海洋资源行政规章。地方海洋资源行政规章，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的地方行政规章，如《天津市海域环境保护管理办法》、《河北省近岸海域环境保护暂行办法》等。
7、其他海洋资源规范性文件。其他海洋资源规范性文件，是指出上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的规范性文件。
（二） 我国海洋资源法律法规体系的不足及其完善
虽然从立法体制来看我国海洋资源法律法规体系从宪法到其他规范性文件共分七个层次体系相对完备，但是整个体系仍然存在很多问题亟待解决：
1、海洋资源法制建设相对滞后，缺乏具有较强综合性的海洋资源法律。第二次世界大战至今，是各种海洋法规大发展，并形成国际海洋环境法和国内海洋环境法体系的时期，联合国三次海洋法会议（1958年、1960年和1973年）、斯德哥尔摩联合国人类会议（1972年）、里约热内卢联合国环境与发展会议（1992年）等国际会议的召开对此做出了极大的推动作用。自从十一届三中全会以来，我国的海洋环境资源法也得到了大发展。但是，海洋环境保护法和海洋资源保护法的发展是不平衡的——不论是国际法还是国内法，海洋环境保护法都是占主导地位的，海洋资源法发展相对滞后，其直接原因是为了解决因海洋污染（特别是海洋石油污染）而导致的严重的海洋环境危机。就我国来看，1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修订）是对我国海洋环境保护进行比较全面的法律调整的综合性海洋环境保护法律，但我国尚没有制定一部直接以海洋资源为保护对象的法律，更没有综合性的海洋资源保护法律。而综合性海洋资源保护法，是从全局出发，对合理开发、利用、保护和改善海洋资源的重大问题做出规定的法律，在整个海洋资源法体系中处于必不可少的中心地位。
作为海洋资源法的研究单位和学者，我们应当积极推动我国海洋资源法制建设的进程，在各自研究领域深入研究并针对实际问题提出立法建议和法律草案，依据立法程序报送相关职能部门争取尽快颁布各单行海洋资源保护法律法规。在各单行海洋资源法律法规进一步发展的同时，我们应当呼吁和建议全国人大常委会对海洋资源保护进行充分调研、协调海洋资源保护职能部门、整合各单行海洋资源法律法规，尽快制定《海洋资源保护法》，从而完善我国海洋资源法体系。
2、 各单行资源法律将海洋资源“画地为牢”，对海洋资源的保护缺乏系统性、协调性和针对性。海洋资源内容丰富，范围涵盖海底矿产资源、海岸带资源、海洋能源、海水及海水化学资源、海洋生物资源等，但各类海洋资源之间因其海洋属性而具有紧密的关联性。由于我国目前还没有综合性海洋资源保护法律，海洋资源的保护问题只能由各单行资源法律来完成。我国现行有关海洋资源保护的单行资源法律主要包括：《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》。以上四部法律都不是直接以海洋资源为保护对象，《渔业法》把淡水渔业和海洋渔业统一规定；《野生动物保护法》规定，珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护适用渔业法的规定；《土地管理法》只有少数条文简单涉及养殖水面和渔业生产，并且大部分都是原则性规定；《矿产资源法》第2条、第16条谈到了海洋矿产资源，也都是原则性规定。显然，单行资源法律难以把海洋资源作为一个整体进行统筹规划和考虑，各资源法律之间也缺乏沟通协调，有关海洋资源保护的规定不够明确而且严重不足，没有得到应有的特别关注。
在《海洋资源保护法》出台之前，我们只能在现有的法律框架内积极协调各单行资源法律的关系，充分发挥每一单行资源法律的最大效用以弥补其不足，并建议立法机关制定海洋资源法的协调机制。对于有关海洋资源保护的法律冲突，根据《立法法》寻求有权机关作出法律解释；对于海洋资源保护不够明确的规定，可以根据立法精神作出扩大解释；对于没有涉及到的有关海洋资源保护问题，根据与其最为接近的相关海洋资源法予以解决。
1、 海洋资源法“法出多门”，海洋资源行政管理体制存在交叉和空白，有待进一步改进。由于海洋资源的多样性和不同海洋资源本身的特殊属性，不同类型的海洋资源的法律保护往往由相应的政府部门负责，海洋资源法律法规也就相应地由该部门负责起草或制定。按照这种模式制定并颁行的各类海洋资源法律法规往往具有一定的针对性，但其缺点在于不能够从宏观上和整体上考虑到与之相关联的其他海洋资源的保护问题，各单行海洋资源法之间缺乏协调，毕竟同一海洋空间中存在着丰富的海洋资源而且彼此共同构成了海洋生态环境，比如不能为了开发利用海底矿产资源而牺牲海洋生物资源。同时，我国海洋资源的行政管理体制也有待进一步改进。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国野生动物保护法》的规定，环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、土地行政主管部门、沿海县级以上地方人民政府等机构都有一定的职权管理相应的海洋资源。由于相关职能部门过多、法条规定过于笼统以及以上法律对各部门之间的分工相对于种类复杂的海洋资源尚不够明确，这在一定程度上造成部分海洋资源大家都来管而另一些海洋资源往往无人问津的问题。
对此，我们可以建议全国人大常委会及各有权机关进行海洋资源法律法规的专项审查：重新规划海洋资源立法体制，规范授权立法，杜绝部门立法的弊端；制定急需的海洋资源法律法规，废除不合时宜的法规；颁布司法解释或者相关规定，解决法律交叉与空白。同时，建议国务院重新审视海洋资源行政管理体制，对涉及海洋资源各职能部门明确分工并建立规范和固定的协调机制，而且鉴于各类海洋资源的关联性应当明确海洋资源保护的牵头主管或协调部门。
2、 海洋资源法律法规体系内部发展不平衡，对某些海洋资源保护力度不够，存在法律空白。我国海洋资源丰富，但是人们开发利用各种海洋资源的程度不同。海洋渔业作为传统产业得到了充分的发展；海洋矿产资源的开发仅仅限于石油资源，还没有对大洋锰结核、海底磷矿等矿产资源进行开发；在海水和海水化学资源发面，海水淡化技术还不够成熟成本较高，海水化学元素提取已经有了技术基础，海盐业已经形成规模；我国海洋能源发展在总体上还处在初级阶段，技术上和国际先进水平还有一定差距；我国港口资源丰富，并有大批优良深水港，基本上得到了较好开发利用，但是突出问题是分布不均匀。与各类海洋资源开发利用不平衡的情况相类似，我国各类海洋资源法相应地存在发展不均衡的情况。传统海洋资源和已经得到充分开发的海洋资源的立法比较充分健全，在海洋资源法律法规体系中有关海洋渔业资源的规定占到了一半以上，海洋石油资源的法律保护也相对完善；而对于一些处于起步阶段的海洋资源开发活动以及尚未开发的海洋资源的法律保护则非常薄弱甚至存在法律空白，比如我国尚未有调整海洋能源开发活动的法律法规。随着科技的进步，我们能够预见不久的将来人类对于海洋资源的开发利用将进入纵深阶段，特别是对现在尚未充分开发的海底矿产资源和海洋能源等海洋资源的研究正在不断深入。
针对目前情况，我们也要未雨绸缪地开始相应的国内法律制度设计并且积极参与国际法制度的设计，跟上海洋资源开发尤其是国际公有海洋资源开发的步伐。法律研究和立法规划都要有一定的超前性，作为研究单位和学者，我们应当始终关注海洋资源法的前沿问题特别是国际海洋资源开发领域的热点问题和法律焦点，并且开展针对性研究、提出立法建议推动国内海洋资源法发展；立法部门也应当对海洋资源立法进行长远规划，既要完善当前海洋资源法的空白和不足，还要对尚未完全有效开发的海洋资源的立法进行研究并且紧跟国际海洋资源保护的步伐在国内开展配套法制建设。
3、 海洋资源保护与海洋环境保护相脱节，缺乏整体的“海洋环境资源”观念。从整体上看，海洋资源与海洋环境两个概念，不仅各自包含十分丰富的内容和有着不同角度、不同范围的解释，而且相互交叉并被经常混用，很难将两者截然分开。海洋资源概念强调使用价值、可开发利用性，资源是财源；海洋环境的概念强调整体性、生态联系性，环境是基础。而实际上，海洋资源与海洋环境的具体内容又都是海洋自然要素和空间。但是，我国现行的海洋环境资源法体制在这方面却有不足。《中华人民共和国海洋环境保护法》虽然在第1条开宗明义地提出了立法目的是“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”，但只是在第3章“海洋生态保护”中对海洋资源保护作了简单的原则性规定，其余各章均是规定海洋环境的法律保护，还没有采取整体的“海洋环境资源”的观念；在海洋行政管理方面，海洋资源和海洋环境的管理更是分属于不同的政府部门；在学界，也有人主张环境与资源分别属于不同的法律部门（具体为环境法和资源法）。
因此，我们必须以整体的“海洋环境资源”观对海洋资源和海洋环境进行统筹考虑，建立统一的观念，在海洋资源法研究过程中，与海洋环境的保护研究相结合，探讨海洋资源开发与海洋环境保护的关联性并且积极将两者有机融合 ；在立法、执法、司法过程中有机协调海洋资源保护与海洋环境保护，合理配置法律资源，实现海洋资源开发的经济效益和海洋环境保护的社会效益最大化。
二、 海洋资源法的重要作用
近年来，人们经常可以听到这样的断言：21世纪将是海洋的世纪。1989年第45届联合国大会作出决议，敦促世界各国把海洋的开发利用列入国家的发展战略。1992年，世界环境与发展大会通过的《21世纪议程》指出，海洋是全球生命系统的基本组成部分，是保证人类可持续发展的重要财富。80年代以来，世界上很多国家开发海洋的活动日益高涨。世界海洋开发总产值已经从1980年的2400亿美元发展到1990年的6700亿美元，1998年达到10000亿美元。 占地球面积70.8％的海洋蕴藏着丰富的资源， 是地球上尚未充分开发利用的最大资源宝库，合理开发、利用、保护和改善海洋资源对于各国解决可持续发展问题具有重要的战略意义。21世纪的政治不再是传统意义上的“纯”政治，而是以先进的科学技术和强大的经济实力紧密结合为基础的政治，也是强烈的权益意识与超前的战略思想相结合的政治。各国为了占领未来国际政治的制高点，无不在千方百计加强综合国力。而维护和发展本国的海洋权益，是一个国家综合国力的越来越重要的组成部分以及在21世纪的国际政治舞台上领时代的重要战略决策和形象显现。
第二次世界大战以后，随着生产力的迅速发展和海洋事业的兴起，人们开发、利用和消耗海洋资源的规模越来越大，海洋环境污染和资源危机日益严重并日益区域化和全球化，这引起了国际法和各国国内法的变革，国际海洋环境资源法和国内海洋资源法开始受到关注并快速发展。在海洋资源日渐受到各国重视的同时，作为调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的海洋资源法也迅速发展成为一个重要的法律部门，并且随着人们开发利用海洋资源步伐的加速而会进一步发展完善，其重要性在作为“海洋世纪”的21世纪会更加凸现。具体说来，海洋资源法是国家进行海洋资源管理的法律依据，是推动我国海洋资源工作发展的强大力量；它是合理开发利用海洋资源、保护海洋环境和人体健康的法律武器；它是协调经济、社会发展和海洋资源保护的重要调控手段；它是提高公民海洋资源法制观念、促进公民参与海洋资源管理的好教材；它是处理我国与外国的海洋关系、维护我国海洋资源权益的重要工具。
三、海洋资源法在环境资源法体系和海洋法体系中的地位
在整个法律体系中，环境资源法是一个新兴的法律部门，伴随着环境危机的日益严重而发展起来，海洋环境资源法也不例外。海洋资源法和海洋环境法共同构成了海洋环境资源法，两者相互联系、相互依存。但是，海洋资源法的发展相对落后于海洋环境法，这在一定程度上是解决严重海洋环境污染的迫切情况所决定的。从环境资源法学研究的角度来看，纵观环境资源法学的教材，在“环境污染防止法”一编均单独设有“海洋环境污染防止法”一章，而在“自然资源保护法”一编却找不到“海洋资源保护法”一章，即便是肖乾刚先生和肖国兴先生分别主编的两本《自然资源法》专著中也没有关于海洋资源保护法的专门论述，蔡守秋先生和何卫东先生合著有《当代海洋环境资源法总论》但还是主要侧重于海洋环境保护法，并没有特别关注海洋资源法， 这也在一定程度上反映出我国海洋资源法发展的滞后性。目前来看，自然资源法律体系通常分为土地资源保护法、野生动植物保护法、水资源保护和水土保持法、森林资源保护法、矿产资源保护法、渔业资源保护法，还包括特殊区域环境保护法， 而海洋资源则化整为零分别纳入以上各自然资源法律部门予以保护，诸如海洋石油资源归入矿产资源保护法、海洋渔业资源归入渔业资源保护法。
但是，海洋资源内涵丰富，情况复杂，有些海洋资源则很难严格“对号入座”，比如海洋能源和海水化学资源都很难说属于以上哪个分类范围。海洋资源不同于陆地资源而有自己的特性，具体说来：（一）海洋资源的公有性。目前，国家管辖海域内的自然资源通常属于国家所有，这是公有性的一个方面；海洋资源公有性的另一个方面则体现为国际性，国际水域的资源属于全人类所有，这在国际海洋法中有明确规定。因此，近年来大规模的海洋调查、勘探和开发，经常采取国际合作的形式，甚至通过国际海洋开发组织来进行。（二）海洋资源的生态性和整体性。整个海洋就是一个大的生态系统，尽管海洋资源种类繁多，但各种海洋资源都是以大海为依托，以海水为介质发生联系相互依存，共同构成海洋生态环境。海洋资源具有整体性，往往牵一发而动全身，例如盲目填海造田会破坏海岸带资源进而影响当地海洋生物资源。（三）海洋资源以海水为介质。海水具有流动性，部分海洋资源也随之流动而使人们很难对其进行明确而有效的占有和划分；海水作为一种介质具有三维的特性，海洋资源分布由此也具有三维特性呈立体状分布于海洋地理范围内，往往可以由不同的部门同时利用，这也使人们建造固定设施非常困难。（四）海洋资源所处环境具有复杂性。海洋中诸自然条件对人类活动的影响比陆地要大，各种生产方式在相当大程度上仍然受到这些环境因素的制约和支配，例如风浪、盐分的腐蚀以及海洋自然灾害等因素是海洋开发不仅艰巨性大、技术和成本要求高，而且风险也高。由于海洋资源本身的复杂性——涉及各种错综复杂的行政关系、经济关系、社会关系、区域关系和生态关系，在海洋资源法调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的过程中也必须对症下药，有针对性地研究海洋物理、海洋化学、海洋生态、海洋地理、海洋管理等学科，根据不同海洋资源的特性采取相应的调整方法——包括行政的、民事的、刑事的各种方法以及技术性、宣传教育等各种法律措施，特别是要把整个海洋资源放在海洋生态系统中从整体上进行协调的、系统性、科学技术性的法律调整，兼顾不同种类的海洋资源并且切实保护海洋环境。
鉴于以上海洋资源的特殊属性，海洋资源法的调整对象和调整方法都有别于传统的陆上资源保护法。因而，海洋资源法必须在自然资源法律体系中占有一席之地而独立于其他的资源保护法，把海洋资源作为一个整体予以保护而不能割裂开来。尽管海洋资源法发展滞后、自身体系尚有待完善、还没有被学界完全认同，但是海洋资源法作为环境资源法的一个分支法律部门已经客观存在，在一定程度和范围内通过其特有的方式发挥调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的作用，并且随着人们对海洋资源的进一步开发利用，海洋资源法在立法领域和学界都会越发受到重视，在环境资源法体系中的地位会逐渐巩固。
保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了海洋资源法是一个极其综合化的法律部门。作为环境资源法的一个分支法律部门，海洋资源法具有环境法的基本属性，同时与其它法律部门也存在联系。海洋资源法以海洋资源为保护对象，调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系，这决定了海洋资源法与海洋法存在着密切联系。
“海洋法，顾名思义，是指在国际上形成的有关海洋的各种法规的总和。换言之，海洋法是关于各种海域的法律地位以及调整各国在各种不同海域中从事航行、资源开发、科学研究并对海洋进行保护等方面的原则、规则和规章、制度的总和。” 这是国内学者对海洋法的通常认识，也就是说国内学者一般是从国际法的角度来看海洋法并将其归为国际法的一部分。本文所讲的海洋法，是从制定法的角度着眼，即我国的海洋法律制度，其虽然是国内法但也具有一定的国际性。目前，我国的海洋法律制度的主要内容有：（一）领海制度，1958年9月4日我国政府发表了关于领海的声明；（二）海湾、海峡制度，如《老铁山水道航行规定》；（三）港口管理制度，如《中华人民共和国港口法》；（四）船舶管理制度，如《中华人民共和国船舶登记条例》；（五）水产资源保护及渔业制度，如《中华人民共和国渔业法》；（六）海洋环境保护制度，如《中华人民共和国海洋环境保护法》；（七）海上交通安全制度，如《中华人民共和国海上交通安全法》；（八）海底石油资源开发制度，如《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。 但是，以上概括未必全面，随着海洋法的发展新的法律制度也会应运而生。
显然，从制定法的角度划分，我国海洋法律制度包括海洋资源法，即海洋资源法也是海洋法律制度的一个重要组成部分。换言之，我国环境资源法律制度和海洋法律制度存在交叉，也就是海洋环境法和海洋资源法，这是由海洋环境和海洋资源本身的海洋属性决定的。但是，从学科划分的角度来看，海洋法往往被置于国际法之下，作为国际法的一部分予以研究，侧重于不同海域的法律地位以及各国的权益，对海洋资源的法律保护没有给予足够的重视进行独立研究；海洋资源法也就被纳入环境资源法的范畴，在自然资源法框架内开展研究。有学者主张，重新整合海洋法，把有关海洋政治、海洋经济、海洋环境资源、海洋区域、海洋军事等方面的法律法规统一纳入到海洋法领域，使其发展成为法学二级学科。按照这种说法，不论在制度层面还是学科层面，海洋资源法都可以认为是环境资源法和海洋法的交叉。对此，有待进一步研究和学界的考证。就目前情况而言，一方面，海洋资源具有明显的生态属性，海洋资源法具有环境资源法所特有的综合性、技术性、社会性、共同性等基本属性 ；另一方面，海洋法现阶段的重心仍在于各种海洋区域法律地位及国家权益。因而，我们主张，在制度体系划分上，海洋资源法更应当以环境资源法律制度为依托，从环境资源法的视角来审视海洋资源法，同时也要与海洋法律制度保持沟通和交流。但是，不管体系上如何划分，海洋资源法作为一个独立的法律分支部门，首先应该给予其充分的发展空间，在发展的过程中进行完善并积极保持同各个法律部门的联系， 将经济效益和社会效益发挥到最大化，迎接21世纪人们开发海洋的热潮。
参考文献：
《海洋资源开发与管理》 陈学雷 编著 科学出版社2000年版
《联合国海洋法公约》 海洋出版社 1996年版
《国际环境保护公约概述》 杨国华 胡雪 编著 人民法院出版社2000年版
《中华人民共和国海洋法规汇编》 海洋出版社2001年版
《当代海洋环境资源法》 蔡守秋 何卫东 著 煤炭工业出版社2001版
《环境法学》金瑞林 主编 北京大学出版社2002版
《环境资源法》吕忠梅 主编 中国政法大学出版社1999年版
《环境资源法教程》蔡守秋 主编 武汉大学出版社2000年版
《环境资源法学》蔡守秋 主编 人民法院出版社中国人民公安大学出版社2003版
人才一般是指具有一定的专业知识和技能，做出创造性劳动或者对社会做出突出贡献的人。海洋环境管理人才指的是在海洋环境领域接受过专业的知识教育或技能培训，有一定的海洋环境专业素养，具有一定的管理能力，并能对海洋环境管理做出创造性劳动或者突出贡献的个体。根据海洋环境管理的定义，海洋环境管理人才也主要包含三方面的内容：第一是对海洋这片总水域的管理人才，主要涉及海水监测和管理、海洋生物保护和开发、海底资源开采和利用等方面的管理人才，对应的这方面的管理人才需要的技能主要是海水、海洋生物、海底资源等专业知识以及对这些海洋自然要素进行管理的统筹领导能力。第二对海域及其周围的空间和陆地组成的空间整体的管理人才，主要涉及大陆架、滩涂和沙滩管理、海鸟保护等内容，技能需求主要包括海域周围陆空管理的专业知识和海陆、海空相互联系的整体性认识和思维能力。第三人类行为会对海洋环境造成的或积极或消极的影响，对海洋环境这些非自然要素的管理也是海洋环境管理人才的重要内容。这就需要了解海洋生态系统运行的规律，发挥人类主观能动性，合理利用规律，这类管理人才不仅需要对海洋污染、海洋灾害等非自然因素引起的海洋环境变化具有专业知识，更具有有效应对种种海洋环境变化的能力，即海洋环境变化的预测能力、风险评估能力、应急管理能力以及事后建设能力。
二、海洋环境管理人才培养机制的现状
2010年4月，国家海洋局、教育部、科学技术部、农业部、中国科学院联合印发了《全国海洋人才发展中长期规划纲要（2010年～2020年）》，这是我国第一个中长期人才发展规划，要求“大力开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才”。国家已经认识到海洋人才培养的重要性，也已经开始从国家战略层面培养海洋人才，但是对于海洋环境管理亟需专项人才的现状却没有充分认识，也没有采取相应措施促进海洋环境管理人才的开发。目前我国海洋环境管理人才的培养模式主要是涉海高校教育模式，涉海的海洋类院校主要包括中国海洋大学、广东海洋大学、上海海事大学、大连海事大学等，从地区分布来看，海洋类高校主要分布在东部沿海省份，尤其是海洋经济发展较好的沿海省份，而且专门开设海洋环境保护或者海洋环境管理相关专业来培养海洋环境管理人才的只有中国海洋大学和淮海工学院两所院校。高校教育模式是目前我国海洋环境管理类人才培养的主要模式，其发展现状的不足之处主要体现在以下几方面。从培养机构看，海洋环境管理人才的培养高校仍然比较少，存在培养机构缺乏的问题；从高校培养海洋环境管理人才的目的来看，多数高校把海洋特色当噱头以提高本校的知名度，而非真正从海洋环境管理人才的需求角度去培养海洋环境管理人才；从培养方式看，多数高校培养海洋环境管理人才只是以传统的课堂授课方式为主，缺乏对能力型的创新性人才的培养方式；从培养内容看，以机械的海洋环境专业知识灌输为主，缺乏管理知识的教导，缺乏非自然要素造成的海洋环境管理要素的内容教授。总之依赖于高校培养模式的我国海洋环境管理人才的培养，再利用高校丰富教学资源的基础上也存在着一些局限性。
三、海洋环境管理人才培养机制存在的问题及原因
从目前我国海洋环境管理人才的发展现状来看，我国的海洋环境管理人才的培养还存在着许多问题，主要体现在单一的高校培养模式的缺陷、培养内容与人才实际需求的巨大差距、国家政策的缺位以及海洋环境管理人才整体缺乏统筹性四个方面。
1.高校培养模式的困境。高校培养模式是目前我国海洋环境类的人才培养的主要模式，这种单一的培养模式具有较强的规范性和普适性。高校教育模式因为同一的授课内容、授课方式、授课地点和时间等使其具有很大程度上的规范性，尤其是近年来随着高校由精英教育理念向大众化教育理念转变，高校的教育更具普遍性。然而在海洋环境管理领域，需要的人才恰恰是专业性和统筹管理性兼具，在海洋环境管理方面有突出建树的精英。这就和当前高校教育模式存在冲突，主要体现在：首先高校设置的海洋环境管理专业多是与海洋环境相关的理工科专业，纯粹的海洋环境专业知识，而没有管理知识的学习，即高校的海洋环境管理教育专业设置不尽合理，学校大多按照文科、理科、工科三个类或者按照院系设置专业，但是院系之间缺乏交流，学科之间存在专业壁垒，缺乏横向的互动交流。同时，海洋环境管理与其他专业类别不同，笔者认为这类人才需要的不是普适性的大众化教育，更需要的应该是精英教育，因为海洋环境管理具有很强的专业性，人才需求也具有很强的定向性，这类的人才流向多与海洋相关。虽然，学科之间有一定的共性，但是对海洋环境管理人才有针对性的培养使其有针对性地就业，才是最有效率的培养方式。其次海洋环境管理人才在我国仍然处于新兴人才类别，其培养正处于起步阶段，缺乏专业性的师资队伍，还不足以满足海洋环境管理的人才需求。
2.培养内容与人才需求不相符合。由于对海洋环境管理人才的内涵认识不清，同时缺乏海洋环境管理人才需求分析，使得我国海洋环境管理人才的培养与社会需求存在着较大的差距。笔者认为海洋环境管理人才主要包含三类人才：一是水域环境管理人才，二是与水域相关的陆空环境管理人才，三是非自然要素造成的环境变化管理人才。但是在海洋环境管理人才的培养过程中，往往把它狭隘地界定在水域环境管理这一层次中，忽视与海洋相关的陆空环境管理人才的培养，基本没有设计非自然要素海洋环境管理人才的培养。在这种理念的指导下，海洋环境管理人才的培养内容多是海域环境专业知识，而忽视了海洋与周围陆空的相互联系性，忽视了人的主观能动性对海洋造成的影响，显然培养内容是狭隘的，片面的。其次，人才的培养最终是为社会服务，社会人才需求分析是必要的，在需求分析的基础上选择合理的培养方式、培养内容才能使海洋环境管理人才的培养更为有效。正是因为海洋环境管理人才培养过程中缺乏需求分析，才导致培养出的人才去向不明，也使得海洋环境管理人才对自身的就业前景、发展空间存在质疑，学习积极性明显降低，培养者与被培养者都存在盲目前进的情况，不清楚自身的专业定位和未来选择，培养的效果也就大大地降低了。
3.国家重视不足，缺乏大环境支持。人才发展还离不开国家大环境的改善，离不开国家的战略管理、政策支持和资金保障，而我国海洋环境管理人才的培养环境不完善使得海洋人才的培养备受阻碍。大环境不完善主要体现在社会冷落海洋环境管理人才、海洋环境管理人才培养的指导思想不明确、缺乏国家政策支持和资金保障三方面。首先，由于海洋环境教育和社会的脱节，社会需求和毕业生期望的背离，使部分学校的海洋类学生就业发生了困难，而目前海洋科技与管理的人员中，绝大部分来自高等学校海洋科学专业，长期不被重视。由于海洋科学是艰苦行业，经济效益也不好，海洋科学专业受到社会的冷落。其次目前我国并没有指导海洋环境管理人才培养的纲领性文件，也没有专门的指导思想，只是把以往人才培养的思想的框架套在海洋环境管理领域，而缺少特色的海洋环境管理人才观，也没有海洋环境管理人才培养规划，只有针对海洋人才的《全国海洋人才发展中长期规划纲要（2010年～2020年）》。最后，海洋环境管理人才缺乏国家的专项资金支持，还没有纳入国家财政预算中。没有国家强有力的财政资金支持，使得不受重视的海洋环境管理人才培养举步维艰。
4.海洋环境管理人才培养缺乏战略规划。人才的培养是人力资源管理的重中之重，必然要遵守人力资源管理的动态过程。人力资源管理不仅仅包涵人才培养这一个中间环节，绩效考核与人才评估、人事保障和人员流动同样重要，这就需要把海洋环境管理人才纳入人才培养的整体中，而目前我国的海洋环境管理人才培养只重视了培养这一中间环节显然是不足够的。对海洋环境管理进行绩效考核，不仅能使被培养者明确自身的成长方向，找到现存不足，明确与社会需求的差距，而且以培养者掌握培养对象的需求与动态发展，从而加强二者沟通交流，增强海洋环境管理人才的培养效果。良好的人事保障政策和合理的人员流动机制，则有利于海洋环境管理人才系统的交流沟通和协同合作，有利于海洋环境的整体性治理。此外各种培养机构之间的合作交流也有待加强。
四、完善我国海洋环境管理人才培养机制的对策
培养海洋环境管理人才既是经济社会发展的需要，又是国家海洋强国战略的客观需求，已经成为人们共识。尽管目前我国的海洋环境管理人才培养还存在一系列的问题，但是海洋环境管理人才有着良好的发展前景，这就需要采取相应措施促进海洋环境管理人才的培养。
1.改革高校培养模式，提高高校培养能力。从目前发展状况看，高校培养模式在一定时期内将仍然是我国海洋环境管理人才培养的主要模式选择。因此为促进海洋环境管理人才的培养，改革高校海洋环境管理的教育模式成为首要途径。首先，要明确高校培育海洋环境管理人才的理念和宗旨，确立以海洋经济建设为导向，调整优化海洋环境学科专业；以学科建设为龙头，加强师资队伍建设；以实践教学为载体，改善涉海类专业办学条件；以教学改革为手段，加快海洋人才培养；以整合优化为目的，建设综合性海洋大学的办学宗旨。其次，要坚持海洋环境专业知识和管理领导技能并重的教学理念，加强海洋环境学科学院与管理学院的互动交流，强化海洋环境专业与管理专业之间的融合，培养海洋环境专业知识和管理技能兼备的海洋环境管理人才。再次，要制定科学的人才培养目标，优化海洋环境管理人才的培养方案，走实用性、精英型的海洋环境管理人才培养之路，在海洋环境管理人才特色的基础上注重人才的提升与创新。再次，要加强学校之间的合作与整合，优化学校海洋环境管理软硬件的资源配置，以低成本且高效率地培养海洋环境管理人才。最后，沿海城市对海洋环境管理人才有着特殊的需求，因而沿海的地方高校要担负起育人成才的责任感和使命感，积极参与到海洋环境管理人才的培育中来。
2.加强需求分析，合理设计培养内容。为了培养符合社会需求的优秀海洋环境管理人才，应在社会需求状况分析的基础上，充分发挥各学科专家学者对海洋环境管理教育教学改革与建设和人才培养的研究及指导作用，根据社会需求状况，改善专业设置，调整海洋类人才的培养结构做到既满足社会需求，又不造成人才浪费。这一方面，要求加强海洋环境管理人才的社会需求分析，在对海洋经济发展需求、我国海洋环境管理人才发展现状以及国外海洋环境管理人才的实践充分社会调研的基础上，采用合理的分析工具，对未来海洋环境管理人才需求做详细的市场预测，以此为导向培养海洋环境管理人才。另一方面，要在海洋环境管理人才需求分析的基础上，改善目前海洋环境管理人才的培养内容，改良培养工具。第一，要明确海洋环境管理人才的概念内涵和内容层次，培养各种类型的海洋环境管理人才；第二，海洋环境的专业知识和领导管理技能都要列入海洋环境管理人才的培养内容体系中。第三，要明确人才为社会服务的理念，随着社会经济的发展不断调整海洋环境管理人才的培养内容，与时俱进，促进海洋环境管理人才的时代适应性。
Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.
Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer
随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增。但在此过程中所产生的海洋环写作论文境破坏问题也日益凸现。如何在海洋开发与海洋环境保护之间实现可持续发展,构建人类与海洋的和谐关系,成为海洋环境管理领域一个亟待解决的问题。长期以来,政府凭借着权力优势和公众人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式对各种涉海活动进行直接管理,取得了一定收效。但这并不意味着政府管理的完善性、唯一性和全能性。在现行的管理模式中,政府经常在海洋环境公共产品的供给上出现“越位”、“错位”和“缺位”,一方面,过多干预“私人产品”的生产和交换,另一方面,职责范围之内的公共产品安排却经常显得乏力。由此,我们认为,解决海洋环境公共产品的供给问题是现代海洋环境管理的关键,正确认识海洋环境公共产品的内涵以及政府在其中应有的作用,对解决海洋环境问题具有非常重要的现实意义。
1海洋环境公共产品的内涵1.1海洋环境公共产品的内容公共产品(pubilcgoods)通常和私人产品(privategoods)相对称,其定义有多种,比较经典的是萨缪尔森的定义:“公共产品是这样一些产品,无论每个人是否愿意购买它们,他们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。”[1]但事实上,萨缪尔森所定义的是纯公共产品的概念,即每个人对产品的消费不会导致他人对该产品消费的减少,具有非排他性、非竞争性的特征。而在现实经济社会中,这种纯公共产品并不多见,大部分公共产品都是以另外两种“准公共产品”的形式出现:一是使用上不能排他,但在消费上具有竞争性,如地下水、地下石油等所谓公共池塘资源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度内消费上不具竞争性,如收费公路、有线电视、图书馆等。根据这一分析,海洋环境公共产品主要是指用于海洋环境保护和海洋污染防治、与海洋环境状况密切相关的各种政策制度、服务项目和基本设施等,包括海洋环境纯公共产品和海洋环境准公共产品两部分。在我国现阶段,其主要包括以下几方面的内容。(1)海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系。如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中国海洋21世纪议程》等。(2)海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等。如《海洋倾废管理条例》、《海洋标准化管理规定》、《海洋法石油工业含油污水排放标准》,海洋污染控制规划、污染治理规划、污染调查监测规划、海洋环境科学技术发展规划和海洋环境质量标准、海水水质标准、船舶排污标准、海上石油平台含污水排放标准、海洋污染调查规范等。(3)海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等。1.2海洋环境公共产品的特征除公共产品所通有的非排他性、非竞争性和拥挤性(准公共产品的一般特点)外,海洋环境公共产品还具有不同一般的特征,即高综合性和低掌控性。所谓高综合性是指目前海洋环境公共产品的供给实际上涵盖了与海洋开发、海洋运输、海洋资源甚至是陆上环境都相关的多个领域,涉及到众多管理部门,必需一套完善的综合协调机制,例如,为防治海洋溢油污染,2004年,我国成立了由包括国家海洋局、外交部、公安部、财政部、交通部、农业部、国家安全生产管理监督局、国家海关总署、国家民航总局和国务院新闻办公室等10个国家政府部门以及总参作战部、海军司令部等两个军队部门在内的“海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组”,制定了《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》。所谓低掌控性则是指因海洋环境的影响因素组成非常复杂,人类对其掌控能力远低于陆上领域,所以,海洋环境公共产品的供给成本高而风险大,受益几率相对低,且投资回收期长。在这种情况下,一般市场行为主体可能因为缺乏经济实力而无法投资,或者因为缺乏稳定预期而不愿投资。
2进一步的分析:基于公共产品的生产者与提供者理论有学者认为,在公共产品的供给过程中,包含了三种类型的行为者,一种是寻求某种公共产品或者服务的集体消费单位,一种是生产它的实体,再一种是做出安排以连接生产者和消费者的中介。其中,集体消费单位享用被提供出来的公共产品,生产单位生产公共产品,而作为公共管理主体之一的政府,主要应当承担提供功能,即做出安排以联结生产者或消费者[2]。在这里,我们需要区分公共产品的生产者和提供者两个概念,公共产品的生产者是指将各种有形(如资金和设备等)和无形(制度和政策)的资源转化为产品和服务过程的承担者,而提供者则是指对是否提供某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等进行规定的部门或个人。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆在谈到公共池塘资源的供给时,曾经指出:“我把那些计划和安排公共池塘资源提供的人称为‘提供者’(provider),而使用‘生产者’(producer)这个术语来指实际从事建造、修理或采取行动确保资源系统本身长期存在的任何人。提供者和生产者常常是同一的,但也并不必须如此。”[3]从海洋环境公共产品受到重视以来,政府部门凭借公共权力和由此而生的信息资源、财政实力等优势在调动和配置海洋资源,生产并提供必要的海洋环境公共产品方面进行了极为有益的探索,为海洋环境保护工作提供着有力保障。但在具体操作过程中,与一般公共产品的供给一样,“政府失灵”的现象也不能避免,于是,根据上述理念来重新界定政府在海洋环境公共产品供给中的职能范围就有了十分积极的意义———对不同的海洋环境公共产品而言,它们的生产者和提供者也应当是各不相同的:海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系是涉及国家海洋事业发展基本方向和和国家海洋环境保护的全局问题,不仅具有非排他性、非竞争性,而且具有基础性、公共性,由全体社会成员共同受益,是为了满足社会的公共需要,属于纯粹的公共产品。因此,这类产品的供给并不是取决于个人意愿,而是集体选择的结果,其配置往往依靠政治性决策或社会选择而不是以市场选择为主,政府对此有着不可推卸的责任。既是提供者又是生产者,必须亲力亲为。当然,这些基本政策的制定过程离不开企业、公众的参与,但企业、公众仅仅是参与者,决策者是政府;海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等也具有公共性特点,但作用范围有一定的限度。对于此类产品,政府当然是主要提供者,但相对来说,企业、公众参与的程度要加大一些,特别第5期高忠文,等:政府在海洋环境公共产品供给中的角色定位分析525是企业、公众中的专业技术人员有着重要的发言权,在生产这些政策、标准的过程中扮演着不可替代的作用;海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等这些产品如果供给不足,会影响到公共环境和公众利益,是政府失职的表现。但政府并不一定直接参与这些产品的生产,而是仅仅承担着规划、组织、监督、管理的职能,具体的生产主要是由企业来完成。
3政府垄断供给海洋环境公共产品存在的问题现阶段,我国海洋环境公共产品的供给大都仍由政府垄断进行,并未清晰界定政府在生产与提供之间的职能范围。在一定程度上,这种做法符合公益产品和环境保护事业公益性的要求,因政府垄断可以从国家整体发展的利益出发,集中人力、财力、物力,生产适合社会需要的公共产品。但由于政府的有限理性、政府的自利倾向以及政府活动成本与收益的分离,使得目前这种环境公共产品生产者和提供者合二为一的做法,反使可能使政府在海洋环境管理领域陷入低效,出现“政府失灵”的现象,正如1997世界银行发展报告所指出的一样:“基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”[4]从目前我国海洋环境公共产品的供给看,由政府垄断生产导致的问题主要有以下几方面:3.1政府垄断供给导致海洋环境公共产品产出低效政府供给的低效是指在提供海洋环境公共产品的过程中,政府投入了较多资源,但产出的却是与高成本不相符的低收入。政府管制理论认为,市场在公共产品提供中存在着严重的失灵现象,只有政府提供才能保证公共产品供给充足,原因是公共产品的属性决定了其由政府供给要比市场更节约和有效。然而,在实际运作中,政府提供公共产品的交易成本往往比市场运作更高,低效现象十分突出,原因在于政府部门成本与收入相分离、缺乏有效竞争激励机制以及效率与公平的矛盾。对于海洋环境公共产品而言,作为提供主体的政府部门协调机制不完善是其产出低效的一个特殊原因。在我国,根据《海洋环境保护法》所确立的海洋环境公共产品的供给主体包括中央政府、政府各涉海职能部门和地方各级人民政府。尽管就提供海洋环境公共产品的职责上而言,不同层级的政府及政府各部门间在根本出发点和利益上是一致的,但其间存在着以下几方面的矛盾:一是中央和地方分权的不明确,导致地方政府提供海洋环境公共产品的积极性难以调动。二是涉海各行业管理部门在提供环境公共产品上存在冲突,利益驱使下的争夺与推诿同时存在。三是在海洋统一管理与分部门分级管理相结合的体制形式下形成的多头海洋执法格局在一定程度上削弱了海洋环境公共产品的提供能力。3.2政府垄断供给导致制度类海洋环境公共产品失效制度类海洋环境公共产品主要是指海洋环境产品中的各种政策制度。公共政策是政府干预社会经济生活的基本手段,政府常常通过制定和实施公共政策、法规以及行政手段等来弥补市场缺陷,纠正市场失灵。但公共政策却经常发挥不了应有的作用,主要表现为制度疲软或执行不畅,形同虚设。在海洋环境公共产品领域,政府的垄断供给导致公共政策失效现象不可避免。其一,由于涉海事务和涉海公众的复杂性,政府在制定政策的过程中往往无法进行成本高昂的调查研究,而是遵循“多数选择制”的惯例,选择了符合“中间”选民偏好的政策,导致其与实际公共利益存在较大差距。其二,地方保护主义严重是现阶段制度类海洋环境公共产品失效的又一重要原因。我国作为一个发展中国家,经济发展是各级政府的中心任务,在发展与环保面前,地方政府往往选择发展,毕竟财政收入直接关系着政府官员政绩与切身利益的得失。因此,当地方海洋环境污染企业与国家海洋环境法律、政策出现背离时,部分地方政府在错误政绩观的驱动下,既不执行国家政策,也不会主动提供地方性的海洋环境政策,甚至充当了海洋环境污染企业的“保护伞”,干扰国家相关部门的执法管理,致使公共政策在地方严重失效。其三,时滞性也是制度类海洋环境公共产品失效的原因。由于庞大的政府官僚体制,政府制定一项决策要比私人慢得多。这其中包括从问题产生到被纳入政府考虑日程的认识时滞,从政府认识到某一问题到政府最后得出解决方案的决策时滞,从政府公布某项决策到付诸实施以至引起私人市场反应的时间执行与生效时滞。3.3政府垄断供给极易诱发海洋环境公共产品产出过程中的“寻租”现象寻租理论[5]认为,当政府干预市场时,常常会形成集中的经济利益和扩散的经济费用。也就是说,政府干预带来了以“租金”形式出现的经济利益。美国学者布坎南认为,租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分,是超过机会成本的收入[6]。一方面,在政府垄断供应海洋环境公共产品的前提下,涉海企业通常会动用一切额外资源去影响政府,从而促使其利用权力资源提供有利于游说企业的公共产品。另一方面,由于缺少企业和公众的参与与监督,政府部门制定的海洋环境政策中,往往给自己留有较大的自由裁量权,一些惩罚标准上下限浮动较大,这样在执行过程中难免会出现“费”的征收随意性很大的现象,这就给涉海企业寻租提供了机会,为企业“俘虏”政府官员提供了更大的可能性。
4角色定位:界定政府在海洋环境公共产品生产与提供中的职能由上述分析,我们得出结论:解决海洋环境公共产品供给问题的关键在于界定政府涉海部门在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围。所以,作为供给主体,政府涉海部门应从以下几方面进行改革。4.1及时更新管理观念,适应角色变换对海洋环境公共产品生产者与提供者的区分,突破了所有公共产品都应该由政府提供,甚至直接生产的传统思路,打破了政府无所不包、无所不能的神话,政府涉海部门由以往高高在上、包揽一切的权威,转变成为了要主动寻求专家、公众和企业界的支持的服务提供者。这一身份变换对很多官员来说在短时间内是很难接受的。这就要求相关管理人员要适时更新观念,根据适应环境的变化对既有的工作思路不断进行调整。要清楚地认识到:政府已不再是海洋环境公共产品的天然承担者和唯一可靠的生产主体,以前的“命令—控制”模式必须被“引导—服务”所取代。通过建议、劝告、倡导、奖励等方式,政府才能为海洋环境保护提供更好的公共产品。政府要从过去完全的垄断者、控制者的思想转变成环境公共产品的提供者、服务者,这实际上也意味着政府调控能力的提高和调控水平的改进。4.2强化政府涉海部门的海洋环境“纯公共产品”供给职能界定政府涉海管理部门在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围,并不是使政府完全从公共产品的生产领域脱离出来。如前所述,对于那些不仅具有非排他性、非竞争性,而且具有基础性、公共性,由全体社会成员共同受益,为了满足社会公共需要的纯公共产品,如海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系等,因其涉及到国家海洋事业发展的基本方向和国家海洋环境保护的全局问题,所以它们的生产与提供必须要依靠政治性决策或社会选择,必须要由政府肩负生产和提供的双重身份。尤其是在海洋环境基本管理制度的提供方面,虽然近年来,我国在海洋立法等领域做了大量工作,颁布了一系列与海洋环境管理相关的法律法规,但在制度层面上仍存在整体性弱、系统性不完善等缺陷。要解决这一问题,政府涉海部门必须承担起全部责任,在认真调研和充分吸纳社会公众意见的基础上,依靠公共权力做出合理必要的制度安排,强化自身供给职能。4.3履行对海洋环境公共产品其他生产者的组织、管理和规制职能在发挥好“纯公共产品”的供给职能之外,对于那些政府可以逐步将生产职能交出的公共产品,例如海洋环境保护的基础设施、环境工程项目,甚至包括海洋环境管理的一些具体政策、具体标准等,政府涉海部门要将生产权真正移交给企业,而将自身职能切实落到提供者的定位上,积极作为,探索如何更好地在生产与消费中间发挥组织、管理和规制功能。首先,因为海洋环境管理所涉及的环境与人群的复杂性,要确保海洋环境公共产品能够长久有效的提供,就必须保证公共产品供应范围与消费者的范围相匹配,避免出现“搭便车”现象;其次要确定消费者表达需求的方式。在海洋环境公共产品的作用范围确定后,需要了解范围内公众愿意享受什么样的公共产品,这一表达过程就需要政府管理部门进行必要的组织和协调;第三是确定海洋环境公共产品的生产者,政府涉海部门要在深入调研并听取专家和公众意见的基础上,采用公开招标等规范程序进行;第四是对确定生产者所生产的海洋环境公共产品质量的监管。如组织有效的监督检查,依据法律和协议规定,对提品不力的企业追究法律责任和赔偿责任,对提品成效好的企业和行为予以奖励等;最后涉海管理部门还需要平衡海洋环境公共产品的消费。由于公共产品一旦被提供出来就会被无差别的使用,因此,政府需要通过一定的规制,将海洋环境公共产品潜在消费者之外的其他人排除在受益范围之外,这样才能保证海洋环境公共产品的和谐提供与消费。
参考文献:
[1][美]保罗·A.萨缪尔森,威廉·D.诺德豪斯(高鸿业等译).经济学(上、下)[M].北京:中国发展出版社,1992.
[2][美]麦金尼斯(毛寿龙译).多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店,2000.
[3][美]埃莉诺·奥斯特罗姆(余逊达,陈旭东译).公共事物的治理之道[M].上海:上海三联书店,2000.
(一)联合国海洋法法庭的实践
联合国海洋法法庭成立于1996年,是根据《海洋法公约》规定创立的一个常设性国际司法机构,在海洋纠纷及海洋环境保护方面发挥着重要作用。至今其判例不多,所管辖案件范围也很有限。④但其在海洋纠纷审理的专业特色、国际法规范依据的采用和解释、诉讼主体范围的扩大以及弥补国际法院和WTO争端解决机制的不足等方面做出了独特的贡献。
(二)相关国际公约成立的履约机制
1、《气候变化框架公约》的履约机制公约规定,基于公约的解释或者适用方面的任何争端,采取提交国际法院或按照附件中的仲裁程序进行仲裁或调解的义务是强制性的。⑤2、《海洋法公约》的履约机制该公约规定,一国在签署、批准或加入本公约时,或在其后的任何时间,应自由用书面声明的方式选择下列一种或多种方法以解决争端:国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭或特别仲裁庭。⑥这种选择是强制性的,一方若依公约提起诉讼,另一方不得拒绝;而且其前提条件是,缔约国在自行选择的和平方法解决争端失败后,有义务将争端提交法律方法解决,并接受有拘束力的裁判可见,现代国际法针对气候与环境方面的国际争端解决机制均具有强制性特点。此外,尚有为数不少的国际环境保护组织,比如联合国环境与发展会议、绿色和平组织、世界自然保护联盟、世界自然基金等,积极承担包括保护海洋环境在内的环境保护公益事业,他们的行动也是在积极监督与履行海洋环境国际法规范规定的权利义务。
(三)海洋环境法律履约机制之缺陷
1、海洋环境保护与保全的管辖权执行情况不理想首先,由于许多船旗国是方便旗国,在领海管辖权的权利义务行使方面往往不作为。其次,各国对防污的规定没有严格的限制,解释不一、技术不统一、资金匮乏等现象普遍存在。传统国际法与习惯国际法在管辖权方面的规定接近失败。1958年的《领海与毗连区公约》仅仅是一种妥协与微妙的平衡。⑧2、司法程序的强制性仍显不足从《海洋法公约》规定的争端解决程序整体角度来看,仅仅包含了强制管辖与强制裁判,并未规定强制执行。如果出现当事方不履行海洋法法庭司法裁判的情况,就没有相关的补救办法。
二、完善海洋环境国际法律机制相关对策
为了让海洋环境得到更好的保护,相关海洋环境纠纷得到更妥善解决,国际社会及各国应该从以下几个方面采取切实对策。
(一)完善海洋环境国际法规范的相关内容
1、细化国际公约的相关规定《联合国海洋法公约》在海域物权、海洋区域划分、海上权利义务、海洋环境保护保全、以及海洋纠纷解决等方面做了较为全面而原则性的规定,但是许多具体制度不可能作一刀切的规定,全球各国各个区域的具体情况不尽相同,有待各国在照顾各个区域具体条件的情况下作出更为合理的安排,同时履行国际法上的条约义务。2、弥补国际公约之不足关于排污权交易制度,在大气污染领域,已有众多国际公约对此作出规定,比如《里约宣言》、《21世纪议程》、⑨《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》等。但在进入海洋的陆地排污总量控制和排污权交易制度方面,尚且是国际法的空白。目前一些主要海洋国家实行的是国内法的排污总量控制制度。关于海域排污总量控制制度的谈判将有可能成为下一步的议题。3、推动强制管辖权的进一步发展在国际争端出现时,为了更有效地解决纠纷,国际社会逐步发展出一种准强制性程序,使得缔约国接受一种程序,在将来出现争议时自动接受争端解决机构的管辖。国际法的这项制度,先是在《国际联盟盟约》第12条和《联合国宪章》第36条作了初步规定与尝试,接着《国际法院规约》第36条规定了任择强制管辖权,后来《海洋法公约》第289条又做了进一步发展,但其强制性仍然不足。国际社会可以考虑在此基础上,进一步明确不执行裁判的当事方应该承担何种责任。
(二)加强履约机制建设
国家履行国际公约规定的国际法义务,既有报复、反报和制裁等外部压力,又有自愿、声誉、秩序以及互惠等内在动因。影响国家遵守国际条约的因素大致有三:国家实力、国家利益和战略观念。瑏瑡三者当中,只有建立在国家实力基础上的国家利益追求才是有保证的。瑏瑢在海洋环境国际法义务的遵守方面,国家同样离不开对这些博弈因素的考量。因此,相关履约机制的设计也不可能脱离这些现实因素的制约。1、充分利用国际法院、联合国海洋法法庭目前还有一些国家尚未接受国际法院的管辖,也不打算将有关海域争议提交海洋法法庭,这些顾虑自然有国家层面的现实考虑。但从长远看,这些国家应该加强研究、充分准备,以便条件成熟、现实需要时,可以充分利用国际机制,享受国际机制带来的公平与便利。2、不排除设计出管辖权更广泛的海洋环境争端解决机制因为现有的国际性法庭处理的争端大都涉及国与国的重大事项,而有关国际组织、公司法人甚至自然人的诉讼案件则绝大多数情况下通过国内法律程序解决,有时诉诸国际仲裁庭。从程序角度而言,这些纠纷解决机制基本够用。但也造成不同区域同类纠纷的不同解决结果,加剧海洋环境国际法的碎片化。将来应当尽可能在更专业、更统一的基础上设计出适用于各类纠纷解决的综合机制。
(三)各国切实履行海洋环境国际义务
1、各国应批准和充分实施以《联合国海洋法公约》为中心的海洋环境保护与保全的国际法公约,并尽量将其纳入国内法体系以严格执行。2、各国应对本国船舶进行有效监督。由于船旗国监督不力会威胁到航行安全和海洋环境,并导致过度开发海洋资源。3、各国应进一步采取措施,有效应对海洋环境受到的各种威胁。例如应该加强国际合作积极解决海平面上升、珊瑚礁褪色、长期累积的海洋废弃物、过度捕捞行为以及海洋环境不断退化等实际问题。
三、中国实行海洋强国战略应该有所作为
中国已经把环境保护作为一项基本国策,将科学发展观作为一项执政理念。作为海洋大国,中国在迈向海洋强国的历史进程中亦应有所作为。除了加入《海洋法公约》,进行相关海洋法律国内立法与执法之外,今后还可以在以下方面加强努力。
(一)完善海洋环境国内法律体系
1、亟须修改《海洋环境保护法》该法第三章规定了“海洋生态保护”。但是,该法已不适合目前海洋环境的发展变化趋势,应该从以下几个方面进行修改完善:对海洋环境的整体性与隐蔽性进行综合把握,要求立法适度超前,具有预见性;改变海洋环境管理政出多门、分散执法的体制性弊端,解决“内部重复和重叠”之苦与“机构间竞争”之弊,设计出合理高效的联合执法新机制;改变海洋环境执法自上而下的落后模式,增加自下而上的公众参与新模式,提高执法透明度,尊重公众环境知情权。2、加强海洋生物物种保护中国于1993年批准《生物多样性公约》(CBD),同时于1992年开始编制《中国生物多样性保护行动计划》并于1994年正式。《渔业法》也建立了水产优良品种的选育、培育和推广、进出口检疫、安全性评价、限额捕捞制度以及水产种质资源保护区等制度。但在执法力度上有待加强。3、完善海上油污损害民事赔偿法律机制我国已于1980年加入《民事责任公约》,但尚未加入《建立国际油污损害赔偿基金公约》。在国内法,相关海事案件可以援引的法律依据包括《海洋环境保护法》和《海商法》等特别法律规范,除非这些特别法没有规定的才参照《民法通则》。这样一来,就会出现两个法律缺陷:一是没有赔偿基金制度,往往受害方得不到应有的赔偿甚至补偿;二是《海洋环境保护法》的“全额赔偿实际损失原则”与《海商法》的“责任限制”规定相矛盾,造成法律适用的混乱与同案不同判的不确定后果。瑏琐不仅如此,《海商法》的责任限额远低于《民事责任公约》的限额,这又造成在很多案件中受害方的损失根本得不到有效补偿。从损失的角度看,案件胜诉等同于败诉。4、制定海洋基本法,完善海洋法律责任体系中国应当尽早制定海洋基本法,确立海域管理有关实体法规则,完善海洋环境方面包括民事责任、行政责任与刑事责任甚至宪法责任在内的立体化法律责任体系,并在现有《海商法》和《海事诉讼程序法》等法律法规的基础上完善相关的程序法规则。
(二)积极合理承担海洋环境国际法律义务
1、海洋环境立法与国际接轨中国法在处理国际公约与国内法的关系时,采取了不同法律领域不同对待的方式。在海商法领域,《民法通则》、《海洋环境保护法》和《海商法》都坚持了国际公约优先的原则。瑏瑶然而,这个简单明白的原则在实践中,却出现了两种相反观点和做法:《民事责任公约》适用于所有海事案件,还是仅仅适用于有涉外因素的案件?究其原因,在于国际公约与国内法的关系在我国尚未根本疏通。当然,在大部分情况下,中国积极加入海洋环境相关国际公约并履行了公约规定的国际义务。2、积极利用国际海洋法规定的纠纷解决机制加强对包括国际海洋法法庭在内的海洋纠纷国际机制的研究,积极参与相关国际法律实践,明智地利用国际法创造的海洋环境国际机制,有效运用国际公共产品,为提升与巩固我国在国际上的大国地位增加法律筹码。
(三)积极参与国际合作
