马克思主义城乡理论与中国化城乡关系实践
城镇化进程中农民工市民化的困境及其破解
全球化背景下如何保持城市文化的独特性
大数据时代的统计变革与服务型统计建设
教育环境差异对教育公平实现之影响
住房公积金对住房消费及经济的影响
收入分配不公的现状分析及治理对策
庭审事实构建中被告方的低调陈述策略
基于建构主义理论的大学英语口语教学
清朝至民国时期益阳地区的瘟疫及其防治
文学类课程教学改革中的教师主导教学
重构英雄——论《格萨尔王》的叙事策略
论陈应松“神农架系列”小说中的人性异化
徐特立从科举到新学的转变历程考辩
比较视域中的马克思与麦克卢汉技术思想
农民工融入城市问题:动因、困境与对策
新时期地方高校贫困生心理问题与心理疏导
我国家族企业委托风险防范的博弈分析
实现文化自觉须提升社会主体的文化自觉性
张恨水小说中亲佛型女性人物形象的塑造
高校课堂教学方法的现状、积因及其负面影响
湖南省城乡差距的现状、成因及解决对策
大学英语口语网考属性与功效的实证研究
长株潭两型社会建设评价指标体系研究
汉语公示语英文翻译中的问题及其伦理引导
苏俄对中国马克思主义文学批评的影响
地方高校教师绩效考核指标体系优化分析
岳阳市岳阳楼区土地集约利用潜力评价研究
高校人事档案管理工作中的问题及对策
后现代精神困境中都市文化的现实主义回归
治理寻租行为与抑制商品房价格过快上涨
关联理论视角下语篇情景缺省的翻译模式
建设马克思主义学习型政党的战略地位
新型城镇化对湖南居民收入倍增的影响及对策
国内经济发展水平与旅游发展关系的区域比较
城市历史文化视野下的新型城镇化发展策略
右江河谷城镇带城镇土地集约能力分形研究
新型城镇化进程中湖南城镇居民住房问题研究
影响我国养老保险覆盖率的因素的实证分析
城市扩容中拆迁安置小区的公共管理模式
网络环境下的大学英语合作式自主学习模式
社会企业:社会组织融入两型城市建设的新机制
中国资源型城市特征论析——以煤矿城市为中心
城市社会治理中民间组织功能的困境、转型与完善
城市非正规金融对三次产业增长贡献的实证分析
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0035-06
一、 问题提出
区域公共管理的逻辑起点是区域公共问题[1]，流域污染是典型的区域公共问题。流域是河流的集水区域，即分水线所包围的区域，也即水流在自然或人工条件下可达的区域[2]，水流的地域性范围常常跨越了行政边界，导致行政辖区边界与流域边界的不一致，形成区域公共问题。地方政府常采取多种治理机制来解决区域性问题，如府际协议、联席会议、工作小组等。然而，在流域治理中，上下游或左右岸的地方政府虽有共同利益，具有合作的可能性，但这需要在政治上和技术上付出艰苦的努力，而且还面临着不能消除扭曲、反而恶化扭曲的风险[3]，陷入区域合作困境，这些合作困境引发我们思考产生困境的深层原因，并探讨缓解合作困境的策略。深圳-东莞-惠州界河是一个典型的区域合作问题，其界河治理历经了长时间的合作困境，2008年之后合作困境逐渐缓解。深莞惠界河治理提供了讨论区域合作的真实场景，便于我们思考以下问题：什么因素导致区域合作困境？如何缓解区域合作的困境？区域合作政策网络具有什么样的结构特征？
二、 区域合作与交易成本、政策网络的内在关系
在区域治理中，碎片化的政治体制使地方政府难以解决由于一个行政区的政策选择而给其他辖区所带来的外部性问题[4]，这些区域外部性问题可以通过区域合作来解决，如政府委员会、政府合并、政府间合同等。区域合作可以使多个地方政府从共同提供区域公共物品或服务中获得共同收益，如效率改进、规模经济[5]，但是合作成效在很大程度受制于公共选择的制度背景，如公共物品或服务的特征、政治制度结构、区域人口社会经济特征等因素，影响合作的交易成本。[6]与此同时，地方政府具有可辨别的利益诉求和追求利益的能力，他们在设计合作协议或其他形式的合作时，各自衡量着合作所带来的收益和付出的成本，彼此对收益和成本的偏好分歧甚至演变为利益冲突，最终陷入合作困境。[5]然而，合作困境并非是零和博弈，合作性共同行动可以比非合作行动达到更好的潜在结果[7]，困境有可能得以缓解。
（一）区域合作困境与交易成本
共同利益的存在能改善参与各方的状况，区域公共问题越严重，解决它所产生的共同利益将越大，地方间合作将越有可能发生[8]，而如何公平地分享共同收益更为重要。共同收益的分配受到地方政府偏好和政治力量不对称的影响，地方经济和人口统计特征的异质性越大，合作中的受益方、受损方越是明显，合作的阻力将越大。相反，同质性越大，共同利益划分的难度将越低，同质性意味着共同的利益与服务偏好，缩小了可接受结果的范围，并使合作协议更有可行性。[9]地方政府的同质性还意味 着旗鼓相当的讨价还价能力，当地方政府之间政治实力差异很大，较强方可能积极争取合作所带来的共同利益，而较弱方则缺乏参与合作的动机，如果较弱方获得与他们议价能力不成比例的局部共同收益，那么他们将误认为自己在合作中的重要性，将不可能产生互相可接受的共同利益划分方案。
共同利益是地方政府合作的激励动机，然而，如果参与方对如何分享共同收益产生分歧，产生高昂的、超出收益的交易成本，那么合作也难以成功。在地方政府合作中，信息成本、成本和分配成本是主要的交易成本。信息不完全将使地方政府无法认识到合作的共同利益；信息不对称使合作参与者试图通过隐藏信息来获得策略优势，并质疑潜在合作者的动机及诚信，阻碍共识的达成。[10]成本的出现是由于委托问题使合作的计算复杂化，在现有的政治体制中，地方政府通常以辖区居民利益的合法 代表者身份参与区域合作，地方政府及其官员的偏好可能偏离他们所代表的居民利益，于是，成本就产生了。[11]成本-收益的分配问题也是一个合作难题，即使地方政府拥有完全信息，基于辖区居民的利益进行合作，也可能由于参与各方的偏好或政治力量的原因而无法对利益分享、成本分担方案达成一致意见，产生高昂的交易成本。
在流域治理中，外部效应的生产者（上游政府）和接受者（下游政府）利益冲突，虽然双方存在改善水质的共同利益，但除非受到利益激励或强制力量的推动，外部性的生产者没有动力改变现状、参与合作，他们处于博弈的优势位置，生产者和接受者之间博弈能力的不均等导致合作参与者难以同意收益和成本的分配方案，出现高昂的交易成本，导致合作困境。[12]但是，高昂的交易成本并非无法降低，网络行动能改变参与方的博弈优劣势，进而降低交易成本，增加上下游地方政府间自愿合作的可能性。在政策网络中，地方政府互相嵌套在能产生可信威胁的网络关系中，如果流域外部效应的生产者违反协议或拒绝谈判，外部效应的接受者能实施可信威胁，并采取行动，那么将会平衡各方的博弈能力，降低交易成本。[13]网络关系增强了外部性接受者实施可信威胁的能力，增强相互信任，降低交易成本，缓解合作困境。
（二）区域合作困境缓解与政策网络
网络和网络分析被运用于讨论政治行动者的动机[14]，以及他们对公共政策[15]和区域合作[16]的影响，并且越来越多的研究关注网络在解决合作困境中的作用。某种类型的网络结构比其他类型更有效率、更创新性地设计政策过程、行动，因为在这些网络中高水平的相互依赖加强了交流、创造了共同规范、约束了机会主义行为，促进更好的合作。[17]成功缓解合作困境的政策网络拥有有价值的链接，连接了不同的制度行动者，搭建“信息桥”（information-bridging），扩展了政策网络的边界。[18]“信息桥”能在不同的行动者或结构洞之间建立链接，加强行动者之间的信息交流，降低合作的信息成本。强关系（strong-tie）或互惠结构使行动者互相嵌套在关系网络中，进行重复性博弈，因而能对试图违约的行动者构成可信威胁，克制逃避或背叛行为，增加相互信任和协议的遵从度[8]，降低监督和执行合约条款的交易成本，缓解合作困境。
虽然，研究者对政策网络到底是一种隐喻还是分析工具、分析单位是关系还是行动者仍存在争议，但是越来越多的理论分析和实证研究采用网络分析方法来讨论区域合作问题。例如，托纳运用解释性的网络途径识别出欧盟区域政策协商中关键行动者，并认为地方政府能利用网络中的各种知识来促进合作，网络的横向关系可以提供创新性的经验和知识，纵向关系能增加合作的合法性以及责任性，政策网络缓解了欧盟合作困境。[19]然而，并非所有的政策网络都能促进合作，不同网络在促进区域公共服务的供给中并不具有相同的效率[20]，只有政策网络结构具备促进合作的结构特征时，政策网络才能降低交易成本，推动合作。区域合作的成败很大程度上依赖于政策网络是否具有促进合作的结构特征，如对话性特征，互惠性、代表性、公平性、参与式的决策和合作式的领导关系[21]，这些“结构信号”表征着合作型网络的共同特点。
可以看出，交易成本是地方政府互动所表现出来的可观测变量，大小受到本质性因素――政策网络结构的影响。政策网络的结构特征决定了地方政府间互动的频率、承诺的可信度，造成行动者在议程设定、资源动员中交易成本的变化，最终影响区域合作的效果。交易成本是使区域合作陷入困境的原因，合作型政策网络则能缓解合作困境，但对于合作型政策网络具有什么样的结构特征、政府间的横向连结与纵向连结是什么样的、上级政府是如何介入地方合作的，诸如此类微观具体的问题尚未充分讨论，而这些问题正是缓解区域合作的关键因素。本研究将对深莞惠交界河流的治理过程进行案例剖析，以交易成本、政策网络视角来分析区域合作困境及其缓解途径。
三、 深莞惠界河治理的案例分析
深莞惠交界河流位于珠江口岸东部，包括：深圳-惠州的“龙岗河坪山河-淡水河”、深圳-东莞的“观澜河-石马河”、“茅洲河”。在深惠界河中，发源于深圳市龙岗镇及坪山镇的龙岗河、坪山河汇合后与惠州市惠阳区的横岭水交汇，形成淡水河，最后汇入东江；在深莞界河中，发源于深圳西部的观澜河由南向北流经龙岗区，流入东莞市，汇入东江。另外，茅洲河上游位于深圳境内，下游为深圳与东莞界河，在沙井境内汇入珠江口。深莞惠界河自九十年代中期开始治理，涉及三个地方政府、多个政府机构、多种合作机制，曾陷入区域合作困境，2008年之后合作困境逐渐缓解。论文将重点分析两个内容：第一，运用交易成本解释深莞惠界河治理困境的原因；第二，解释深莞惠政策网络结构的变化，从而分析合作困境是如何被缓解的。
（一）界河合作治理困境及归因分析：交易成本大于共同收益
深莞惠界河治理在在上世纪90年代中期就达成第一次合作共识。1993年，深莞惠的界河污染严重，深惠的淡水河、深莞的茅洲河、观澜河污染严重，已经威胁到东江流域的水质安全。广东省政府在1993年下发《广东省跨市河流边界水质达标管理试行办法》，要求淡水河上游龙岗河、坪山河的交接标准在1995年达到III类，深惠首次达成治理淡水河的合作意向，但是合作治理仅仅停留在口头意向上，并没有制定具体的工作方案。1998年，深惠在省环保局的牵头组织下制定《淡水河流域污染源调查整治工作方案》，但之后的污染调查结果显示：深圳市的污水总量和COD总负荷分别占淡水河流域的95%和94%，深圳是主要污染源，从而导致深圳、惠州在谁应该承担治污的主要责任问题上展开讨价还价，合作也由于治污责任划分及任务分工的分歧而陷入困境。与此同时，深莞惠流域内的工业发展迅速、人口密度不断增加，污染速度远超治污速度，界河水质是又黑又臭的劣V类，界河治理效果不佳。深莞惠界河合作治理受到共同利益和交易成本的影响，共同利益能改善上下游的收益状况，而交易成本则阻碍合作的达成，当高昂的交易成本大于共同收益时，合作将陷入困境。
1.界河治理的共同收益。流域治理对沿河各方而言具有两大共同利益：治污和防洪。就治污而言，流域污染越严重，治污所带来的共同利益将越大。深莞惠淡水河流域长期污染严重，上游水系观澜河、龙岗河、坪山河在2002-2007年期间水质均为劣Ⅴ类；2008年三条河流的上游水质逐渐达到Ⅳ标准，但中下游仍为劣Ⅴ类；2009年龙岗河、坪山河上游水质为Ⅲ、Ⅱ类标准，中下游仍为劣Ⅴ类；淡水河惠州境内流域也污染严重，2003-2007年惠州境内淡水河水质为劣Ⅴ类。这些数据显示，深莞惠界河污染极为严重，流域治污的共同收益巨大，合作治污对三个地方政府都将带来效益改进，区域合作具有可能性。然而，流域治理是一种将外部效应内部化的区域治理，上下游地方政府扮演着外部性生产者与接受者的不同角色，分别位于不同的讨价还价位置，博弈力量不均而导致参与各方难以制定治污成本与收益分配方案，产生高昂的讨价还价交易成本，从而削减了公共利益的激励，因此，流域合作治理面临的最大挑战并非缺乏共同利益，而是高昂的交易成本。
2.界河治理的交易成本。高昂的交易成本是造成深莞惠合作治水困境的主要原因，这些交易成本源于合作各方不同的博弈力量，上游深圳和下游惠州、东莞具有不同的讨价还价能力，各方对流域治污与水利开发的合作议程设定、资源动员的积极性不同。以淡水河为例，1998年深圳排污量占淡水河流域排污量的95%，2007年占80%，2009年深圳排污量占流域总排污量的84%，惠州仅占16%。从污染数据来看，上游深圳是外部效应的主要生产者，惠州、东莞是外部效应的接受者，如果深圳将维持现状作为博弈初始策略，或 者深圳的未来贴现率比惠州、东莞低，那么深圳将拥有博弈优势，而下游惠州、东莞难以影响深圳在流域开发与治污中的优先权，从而陷入流域治理冲突。在流域开发上，深圳在淡水河上游支流坪山河源头建水库，虽然满足了深圳的饮用水需求，但却严重弱化了河流的自净能力，导致河流污清比例畸高，下游惠州认为深圳在水源地兴建水库不仅弱化了淡水河的自净能力，也对惠州的防洪安全造成隐患，从而造成深圳惠州在流域水利开发的利益冲突。在流域治污上，深圳惠州虽然达成“流域限污、总量控制”的治理共识，但双方就污水排进淡水河还是排进大海、若排进大海是在深圳排海还是惠州入海等细节问题产生分歧，这其中涉及到地方利益，特别是海洋开发利益，深惠双方都反对在自己境内排海，希望在对方境内入海。
囿于上下游地理位置差异，深莞惠在流域开发与治污的利益冲突造成了三市对合作议程及资源动员的分歧，这些分歧导致三市在流域治理成本分担以及共同利益分割方案的谈判失败，未能制定细致的治污方案以及执行方案，合作治水陷入困境。在上下游博弈力量不均衡的合作困境中，来自官僚体系更高层级政府或政治权威的支持和推动，能缩小上下游的博弈力量差异，推动合作。[22]但遗憾的是，2008年前的深莞惠界河治理缺乏来自上级政府有效介入，虽然在1998-2008年期间，多位省人大代表向省人大提出建议，要求对“加快淡水河污染整治，保护东江水资源”议案进行督办，省人大常委会检查深惠两市的议案办理情况，但这些措施仅停留在呼吁或议题讨论阶段，未能建立自上而下的协调机制、监督机制，未能有效协调深莞惠三方在流域开发与治污方面的利益冲突与分歧、无法削减由此产生高昂的交易成本，导致合作陷入困境。
（二）合作困境的缓解途径：合作型政策网络的建构
深莞惠合作困境的缓解体现在两个方面：一方面，三市制定具体可行的合作框架和治污措施，确实实施合作治理。2008年之后深莞惠制定了省-市-职能部门的多层级合作协议，如省级政策《广东省环境保护规划纲要（2006-2020年）》、市级计划《深圳市、东莞市、惠州市界河及跨界河综合治理计划》、职能部门工作方案《茅洲河、观澜河、龙岗河、坪山河四条跨界跨市河流综合整治四年重点项目表》，在这一系列的合作协议中，治理目标、内容自省到市层层分解，落实为职能部门的工作内容。与此同时，深莞惠建立了合作治污的三级工作机制――“三市党政主要领导联席会议”、“三市党政主要领导联席会议办公室”和“重点领域专责小组”，并规定每级组织的具体工作内容；另一方面，合作治理的成效体现水质变化上，2011年1月至8月观澜河深莞交接断面企坪断面的综合污染指数与同期相比下降35.1%；龙岗河深惠交接断面西湖村断面的综合污染指数下降27.1%。这些物理数据说明，深莞惠界河合作治理初现成效。深莞惠界河治理从合作困境走向多层级的合作模式，出现这种转变得益于政策网络结构的变化，原本松散、缺乏横向约束与纵向权威干预的政策网络逐渐演变为行动者互相嵌套的、紧密连接的网络，并形成三角形节点，与此同时，省级政府、区域组织的介入发挥了网络中介者的作用，促进了深莞惠的信息沟通，有效地降低了交易成本。
1. 界河治理网络的三角形节点。2008年至今，深莞惠界河治理是在珠三角一体化、深莞惠一体化的背景下推进的。深莞惠在发展规划、产业发展、区域科技创新、交通运输、资源保障、界河及跨界河流综合治理、信息网络、环境生态、警务协作、社会公共事务十个领域进行合作，建立专责小组，成立三市合作协调机制，签署合作协议，如《深莞惠 规划一体化合作协议》、《三市边界道路建设及连接工作计划》。每个合作领域是行动者的一个链接点，深莞惠在多个领域的合作使原本松散的联系转变为紧密的、闭合的、互相嵌套的链接，成为一个网络节点（bonding），十个领域的合作使三市互相嵌套在多个合作项目，形成互相制约的三角形节点，如图1。在三角形节点中，深莞惠进行重复性博弈，而非单次博弈，任何一方在一个项目中违反合作协议，违约者将会在其他合作项目中受到其他行动者的惩罚，一次的背叛行为将会影响后续或其他项目的合作，三角形节点为深莞惠合作提供有效约束和可信威胁，增强相互信任。
深莞惠嵌套在多个合作节点，他们在多个联席会议上协商谈判、频繁互动、交流信息，这些活动增加行动者相互了解与信任，降低了信息成本与成本-收益分割成本，进而削减交易成本。深莞惠界河治理网络说明：当网络行动者紧密地、重叠地联结彼此时，形成网络节点，产生凝聚型社会资本（bonding social capital），凝聚型资本能促进合作的达成。[23]网络中三角形节点越多，凝聚型资本就越大，在高凝聚资本的政策网络中，行动者的相互嵌套降低行为的不可测性，确保合作执行，简单而言，凝聚型社会资本降低无监督式合作风险，促使区域合作的产生。[24]
2. 界河治理网络中的网络掮客。深莞惠界河治理网络是一个既有竞争又有合作的横向政策网络，地方政府在合作的同时也在竞争稀缺的物质资源或政治资源，因而，上级政府或区域组织的介入极为重要。当相互竞争的地方政府通过一个共同的合作者建立联系，这个共同的合作者就发挥网络中介的功能，成为网络掮客。网络掮客通常是区域合作网络的关键行动者，他们通常是区域组织或上级政府，他们能跨越弱连接的结构洞或行动者束，建立新连接，甚至跨越了不同的三角形节点，在行动者之间搭建了合作的桥梁，并滋生了搭桥型社会资本（bridging social capital），促进合作。
在深莞惠界河治理中，省政府、省环保局等省级机构以及从省到市的《规划纲要》工作领导小组办公室发挥了网络掮客（brokerage）的中介作用，见图2。广东省制定《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009-2020年）》，确立了深莞惠合作的总体框架；省人大常委会以督办的形式推进深莞惠界河治理，以座谈会的形式搭建三市合作平台，加强三市之间的联系，并按期检查三市界河治理的实际成效，以“最大力度”对深莞惠界河治理进行督办；省环保局制定了界河治理的规划目标、并以目标责任考核制来激励地方的治污行为。上级机构的纵向干预塑造网络治理结构、促进管理信息系统的更新、评估审查政策网络的责任义务等[25]，但这些方式与科层体系中的命令、管制的强制性特性不同，这些约束如同上级政府对下级政府投射的阴影一般影响区域中的合作与竞争[26]，Scharpf 将此形象地描述为“在科层制的阴影之下”的横向合作[27]，这些影响、约束来自自上而下的科层权威，但又区别于强制命令管制型的科层体系，多以协调、督办等非强制性方式影响地方间合作，是一种“软科层”约束。
图1 三角形节点
图2 网络掮客
3. 深莞惠界河治理网络及交易过程。深莞惠界河治理是一个嵌套在上级政府“软科层”约束下的合作型政策网络，具有三角形节点，并存在以省人大常委为代表的网络掮客，三角形节点培育了丰富的凝聚型社会资本、网络掮客滋生了充足的搭桥型社会资本，这些社会资本最大程度地降低深莞惠合作的交易成本，破解合作困境。具有三角形节点和网络掮客的网络影响着界河治理具体事项的交易过程，这些交易在省政府-都市圈-地方政府-职能部门的不同层面进行着（图3），进而影响合作的最终结果。
图3 深莞惠界河治理网络结构图
四、 小 结
深莞惠界河治理近二十年，历经长达十年的合作困境，困境并非由于缺乏共同收益，而是由于深莞惠对共同收益分享与成本分担方案的分歧、冲突，这些分歧与冲突产生了高昂的交易成本，导致合作僵局。此种困境直到2008年后才逐渐得到缓解。2008年后，深莞惠在多个领域的合作形成嵌套关系，与此同时，上级政府机构或区域组织的介入平衡了深莞惠博弈力量。互相嵌套的网络关系使政策网络形成三角形节点，使行动者进行重复博弈，能实施可信威胁，并培育了凝聚型社会资本；上级政府或区域组织充当了网络掮客（网络中介者），发挥了协调和信息交换作用，培育了搭桥型社会资本。三角形节点以及网络掮客渐渐地改变了原本松散的、竞争性的深莞惠界河治理网络，使其演变为合作型政策网络。
在区域合作网络中，网络掮客是地方政府的共同的合作者，他们为区域中横向竞争或合作制定了博弈规则，并通过收集和传播关于地方政府间合作的信息，提供公共裁决，制定拨款和激励项目，维持一个便于地方政府识别公共服务潜在合作者的稳定网络，有效地帮助地方政府节约协商、规划、执行协议的交易成本，解除合作障碍，促进合作。网络掮客的这些策略不同与科层制的上下级强制性、命令式的干预，而是以协调、督促的方式来对地方政府实施“软科层”约束。一言以概之，深莞惠的界河治理说明：区域合作的效果很大程度上依赖于政策网络是否具备合作型结构特征，合作型政策网络具有凝聚型社会资本和搭桥型社会资本，并嵌套在“软科层”约束中。
[参考文献]
[1]陈瑞莲. 区域公共管理导论[M]. 北京：中国社会科学出版社，2006. 69.
Chen Ruilian. Introduction of Regional Public Management. Beijing： Social Sciences Academic Press. 2006. p69.
[2]吴群河. 区域合作与水环境综合整治[M]. 北京：化学工业出版社，2005. 104.
Wu Qunhe. Regional Cooperation and Comprehensive Improvement of Water Environment. Bejing： Chemical Industry Press. 2005. p104.
[3]Schiff & Winters . 区域一体化与发展[M]. 郭磊译. 北京：中国财政经济出版社，2004.96.
Schiff & Winters. Regional Integration and Development. Trans. by Guo Lei Beijing： Chinese Finance and Economic Publishing House. 2004.p96.
[4]Downs， A. New Visions for Metropolitan America. Washiongton， D.C.： Brookings Institution Press，1994.
[5]Feiock， R. C. Rational Choice and Regional Governance. Journal of Urban Affairs， 2007（1）： 47-63.
[6]Feiock， R. C. Institutional Collective Action and Local Government Collaboration. in Bingham.， O’Leary. eds. Big Ideas in Collaborative Public Management. New York： M.E. Sharpe. Inc.， 2008.pp301-320.
[7]Feiock， R. C.& Scholz， J. T. Self-organizing Governance： Collaborative Mechanisms to Mitigate Institutional Collective Action Dilemmas. NY： Cambridge University Press，2010.p8.
[8]Lubell， M.， Schneider， M.， Scholz， J. & Mete， M.. Watershed Partnerships and the Emergence of Collective Action Institutions. American Journal of Political Science， 2002（1）： 148-163.
[9]Hackett， S. C.. Heterogeneity and the Provision of Governance for Common Pool Resource. Journal of Theoretical Politics， 1992（3）： 352-342.
[10]Inman， R. P. & Rubinfeld， D. L. Rethinking Federalism. Journal of Economic Perspective， 1997（4）：43-46.
[11]Feiock， R. C.. A Quasi-Market Framework for Local Economic Development Competition. Journal of Urban Affairs， 2002（2）： 123-142.
[12]Steinacker， A. The Institutional Collective Action Perspective on Self-Organizing Mechanisms： Market Failures and Transaction Cost Problems. in Feiock， R. C. & Scholz， J.T. eds. Self-organizing Governance： Collaborative Mechanisms to Mitigate Institutional Collective Action Dilemmas. NY： Cambridge University Press，2010.pp51-72.
[13]Weible， C. M.. An Advocacy Coalition Framework Approach to Stakeholder Analysis： Understanding the Political Context of California Marine Protected Area Policy. Journal of Public Administration Research and Theory， 2006（17）：95-117.
[14]O’Toole. & Lawrence， J.. Treating Networks Seriously： Practical and Research-Based Agendas in Public Administration. Public Administration Review， 1997（57）：45-52.
[15]Scholz， J.T. & Wang， Chueng-Lung. Cooptation or Transformation？ Local Policy Networks and Federal Regulatory Enforcement. American Journal of Political Science， 2006（50）： 81-97.
[16]Scholz， J. T. & Berardo， R. & Kile， B.. Do Networks Solve Collective Action？ Credibility， Search， and Collaboration. Journal of Politics， 2008（2）：393-406.
[17]Sandstrom A & Carlsson L. The Performance of Policy Networks： The Relation Between Network Structure and Network Performance. Policy Studies Journal，2008（4）：497-524.
[18]Burt， R.S. Brokerage and Closure： An Introduction to Social Capital. New York： Oxford University Press，2005.
[19]Thurner， P. W. Enhancing Vertical and Horizontal Self-Organization： Harnessing Informal Networks to Integrate Policies within and between Governments in the European Union.in Feiock， R. C. & Scholz， J.T. eds. Self-organizing Governance： Collaborative Mechanisms to Mitigate Institutional Collective Action Dilemmas. NY： Cambridge University Press， 2012.pp261-284.
[20]eRoux K.， Brandenburger， P. W. & Pandey， S. K. Interlocal Service Cooperation in U.S. Cities： A Social Network Explanation. Public Administration Review， 2010（2）： 268-278.
[21]Deleon， P. & Varda D. M. Toward a Theory of Collaborative Policy Networks： Identifying Structural Tendencies. The Policy Studies Journal， 2009（1）：59-73.
[22]蔡岚.缓解地方政府合作困境的合作治理框架构想――以长株谭公交一体化为例[J].公共管理学报，2010（4）.
Cai Lan. Collaborative Governance as a Solution for Governmental Cooperation Dilemma―A Case Study of Bus Integration Policy in Chang-Zhu-Tan Region. Journal of Public Management， 2010（4）.
[23]Coleman， J. S. Social Capital in the Creation of Human Capital. The American Journal of Sociology， 1988（94）： 95-120.
[24]Berardo， R. Sustaining Joint Ventures： The Role of Resource Exchange and the Strength of Inter-organizational Relationships. In Feiock， Richard C. & Scholz John T. Eds. Self-Organization Federalism： Collaborative Mechanisms to Mitigate Institutional Collective Action. New York： Cambridge University Press， 2010.pp204-228.
[25]Lance， K. T. ， Georgiadou， Y. & Bregt， A.T. Cross-agency Coordination in the Shadow of Hierarchy： ‘ joining up’ Government Geospatial Information Systems. International Journal of Geographical Information Science， 2009（2）：249-269.
[26]Borzel， T.. European Governance： Negotiation and Competition in the Shadow of Hierarchy. Journal of Common Market Studies， 2010（2）：191-219.
[27]Scharpf F.. Games Real Actors Play： Positive and Negative Coordination in Embedded Negotiations. Journal of Theoretical Politics， 1994（6）： 27-53.
The Regional Cooperation Dilemmas and An Approach to Mitigate Them： The Case of Boundary River Governance in Shen-Guan-Hui
Wang Huina
[Abstract]Regional cooperation is a collective action in which two or more governments act collectively to capture the gains from providing regional public goods. However， cooperation often drops into dilemma because of high transaction cost. The approach to mitigate dilemma is to build a collaborative policy network. Using exploratory case study， this study focuses on cooperation dilemmas and mitigation measures of boundary river governance in Shen-Guan-Hui. The study reveals that collaborative policy networks have triangle bonding and network broker. The triangle bonding has a strong nesting relationship and can produce bonding capital. The network broker can generate bridging social capital by connecting different actors and bridging structural holes or weak ties. Network brokers often are the regional organizations or a higher level government. Bonding and bridging social capital can decrease transaction cost and help regional cooperation. Collective policy networks are affected by network brokers through “soft hierarchy”， nested in the shadow of soft hierarchy authority.
近几年来，雾霾成为我国环境保护事业发展中的一大难题，尤其每逢冬季，全国许多地区难免出现较为严重的雾霾天气，PM2. 5浓度大大超标，其中以京津冀地区最为严重，空气质量甚至下降至“极重污染”或“危险” 的级别。曾在雾霾天视察北京胡同，与群众同呼吸、共命运，可见国家已经将雾霾治理提上工作日程。2013年9月，国务院颁布了《大气污染防治行动计划》，将环境质量是否改善纳入到了官员考核体系之中，2015年1月1日修订后的《环境保护法》正式实施，同时环保部门通过派出督查组、约谈相关负责人、加强环保执法等方式，不断强化雾霾治理的举措和实效。但由于种种原因，雾霾问题并未得到根治，2015年入冬以来，京津冀地区仍出现了多次严重雾霾天气。雾霾天气的形成有着特定的社会、自然原因，致使当前我国雾霾治理面临着一些困境，制约了治霾的成效。
一、我国雾霾治理的困境分析
（一）法律法规不健全
雾霾治理是一个长久性工程，想要治理好雾霾，需要各部门统一协调管理，任重而道远。我国有关雾霾治理的法律法规非常多，但均未谈到各级政府协调治理，导致各级政府在雾霾治理方面人心不齐，各自为政，雾霾协同治理难上加难。我国宪法以及地方法规都有规定，县级以上地方人民政府应依照法律法规，管理本行政区划内的经济、文化、教育、卫生等事务。显然，这些法律法规只是规定了各政府管理本区域内的相关事务，而没有政府之间协同管理某些事务的具体规定。
（二）经济增长与环境污染失衡
各级政府盲目追求经济发展，忽略环境治理，思想观念还停留在“先污染，后治理”的层面上。经济增长与环境污染在一定程度上存在此消彼长的取舍关系，这需要政府部门拥有正确的价值观，合理取舍，既满足社会经济发展的需求，又维护好耐以生存的自然环境。
（三）利益补偿机制缺失
治理雾霾，需要各级政府承担一定经济损失，同时还要承担治理过程中的经费支出。想要各级政府共同治理雾霾，需要有一定的利益补偿，合作双方都希望以最少的投入获得最大的产出。但就目前情况来看，各级政府的利益要求无法满足，使得政府间合作经费不足，雾霾协同治理难以启动。
（四）治理主体间竞争激烈
雾霾污染的成因多种多样，其主体不仅包括各级政府，还包括人民群众以及造成大气污染的企业，不同的主体有不同的利益诉求，各主体直接利益竞争激烈，无法平衡。
（五）约束、激励机制缺乏
当下，官商结合倾向严重，某些政府与排污企业间存在合谋寻租行为，在治理雾霾政策的执行过程中，存在投机、选择性施政，对一些污染严重的企业，存在包庇倾向，或宽松减排标准，约束力不够；另一方面，对于污染排放量少的企业或个人，政策上缺乏激励制度。
（六）治理过程短暂，达不到效果
目前我国治理雾霾的方式存在漏洞，治理过程短暂，达不到实质效果，治标不治本。任务式作业，比如在大型国际事务来临之前采取紧急措施来治理雾霾。这种治理方式，在短期内，能快速看到成果，空气立即变新鲜；一旦国际事务结束，空气又恢复到原来的状况。所以，这种治理雾霾的方式并未从根本上消灭雾霾污染。
二、我国雾霾治理的对策
（一）法律与政策两手抓
法律法规的制定要落到实处，真正为我所用。针对雾霾治理，我国需要出台各级政府协同治理的相关法律法规，明确职责；同时要完善利益补偿机制、激励与约束机制，出台相应政策，保证利益主体的应得利益，激励在节能减排方面做得好的企业和个人，依法惩治乱排乱放废水废气的企业。与此同时，需要注意的是要保持法律与政策的平衡，法律是基础，避免政策取代法律，成为政府寻求政绩的挡箭牌。
（二）转变经济增长方式
目前，我国的经济发展方式仍属于粗放型，一味的追求经济增长，缺乏环境保护意识。要想减少雾霾污染，就必须调整产业结构，减少第二产业的比例，特别是重工业；多发展第三产业，开发新能源技术，发展低碳经济，提高煤炭资源的利用率等。将目前的经济发展方式转变为“污染小，产量高，效益好”的集约型发展方式。治理F霾，需要从源头抓起，减少污染排放量是最根本的举措。
（三）政府间协同治理
雾霾的极易扩散性和复发性决定了治理雾霾是一个长远工作，单靠一方力量是远远不够的，无论是人力、物力或者财力，都需要各级政府联合出力，始终把雾霾治理放在工作计划当中，坚持不懈，共同抵抗雾霾污染。各级政府要真正意识到自身的职责所在，不要被利益所驱使。只有相互协作，才能有效治理好雾霾污染，各地区也都受益于其中。
（四）提高公众环保意识，促进雾霾治理的社会公众参与
雾霾治理与公众利益息息相关，也是一项公众感受度极高的社会问题。因而，政府在雾霾治理工作中，应加大宣传力度、积极引导，努力提升公众的环保意识，普及雾霾污染的危害与应对措施，倡导使用公共交通、减少个人燃煤污染排放。此外，基于环境治理社会协商对公众参与、公众监督的要求，政府还可将公众满意度作为雾霾治理工作成效的重要测评标准，强化雾霾治理的多元主体约束，提高环境决策的透明度和执行度。
三、结语
雾霾治理最关键的困境在于经济增长与环境保护不协调，以及各级政府利益驱使，不能齐心协力，共同治理雾霾，还有法律法规不健全也是一大难题。总而言之，雾霾污染难以根治，需要政府、企业和个人三大主体共同努力，多种手段齐头并进，政府切实执行自身职责，以法律手段为主，辅之以政策引导，同时要提高公众环保意识，促进雾霾治理的社会公众参与，全面治霾。
参考文献：
[1]韩志明，刘璎.雾霾治理中的公民参与困境及其对策[J].阅江学刊，2015，（02）.
一、多源流模型的理论阐释
多源流模型是由美国密歇根大学教授约翰・金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。其核心是将对公共政策的分析主要集中在问题界定、议程提出以及方案选择这三个阶段上。他认为在政策制定中存在三个主要的过程源流：即问题源流、政策源流和政治源流。一个问题要成为公共问题，最后提上政策议程，一些偶然性的事件和因素发挥着重要的作用，这也是问题、政策和政治三大源流共同作用的结果。而且，这三条源流的发展和运作都是相互独立的，并具有自身的动力机制与特点，当这些源流在关键的汇合处结合起来时就常常会发生重大的议程变化，一个问题进入决策议程的可能性就会明显增强。这个汇合处被称之为“政策之窗”。
二、村宅社区化治理的问题导入
（一） 大环境的影响。随着近年来城市化的快速推进，加上便利交通条件，宝山城乡结合部区域吸引了大量来沪人员进入，以“星星村”为例，主要带来了四大问题，一是来沪人员的无序流动，人员基础信息登记比较难；二是治安管理的压力比较大，刑事和治安案件较多；三是村容村貌环境受到影响，脏、乱、差点比较多；四是场所整治、无证无照地下加工场点管理的难度比较大。这是来沪人员多的共性的突出问题，治理起来反复性很大，效果不明显或不理想。
（二） 治理前的星星村实况。（1）治安管理情况复杂。自
2008年以来，星星村出现了大量违章搭建和违规出租的现象，并且衍生出诸多小菜场、小浴室，甚至还有黑诊所、黑网吧和黑游戏机房等非法场所。此外，高危人群大量聚集，管理难度极大。在全市抓获的违法犯罪人员中，暂住星星村的就达101人。这些高危群体聚焦在村宅内，长期从事扒窃拎包、盗窃“三车”、吸食等违法犯罪活动。而这部分人群滞留时间及居住地点具有不确定性，给实有人口管理和高危人群管控带来较大难度，群众安全感受到严重影响。（2）环境卫生问题突出。星星村属典型的人口倒挂区域，峰值时达到6：1，大量的外来人员涌入，超出了星星村的实际环境承载能力。一是，村民肆意违章搭建，使得村宅内建筑、道路、设施等破坏严重；二是租住在星星村的来沪人员大多属于低教育程度、低劳动技能人员，从事的也大多是低技术含量的工作，甚至有些人员直接从事黑作坊、黑工厂经营，环境卫生意识差，生活和生产污水直接向自然河道甚至道路上排放，脏、乱、差是这一阶段的典型特征。三是从根本上说还是因为城郊结合部区域基础设施不完善和政府公共服务能力不足问题，导致了星星村环境卫生问题十分突出。（3）基层组织难有作为。星星村长期处于无序开放状态，村民随意出租房屋，大量来沪人员频繁流动，没有有制约措施，村委会受职能限制，缺乏抓手来加强社会管理，靠传统“敲门登记”的方法不足以控制掌握实际人员情况，“两个实有”管理工作难以取得实质性进展。
（三）问题的导入。星星村的情况引起了包括政府、基层自治组织、村民以及来沪人员的多方关注。主要表现在：一是政府对于星星村的治安、管理和环境卫生问题十分重视，多次表示要努力解决星星村存在的实际问题；二是基层自治组织（主要是村民委员会）也在努力寻求自身在社区管理中的作用体现；三是本地村民在追求经济利益的同时，也对混乱、无序的村宅状况产生了不满，有着强烈的改变愿望；四是多数来沪人员也期盼能有一个和谐、稳定、安全的生活环境，然而种种愿望却缺乏了合适的诉求表达渠道。鉴于此类情况，迫切需要采取有效的治理手段和政策措施来加强对星星村的管理。
三、多源流视角下的村宅社区化治理政策议程设立
在城乡结合部区域加强和创新社会管理，制订村宅社区化治理政策涉及到众多的政策活动者，他们共同构成了治理政策的主体，简称政策共同体。而政策的制定通常都是系统内外部一系列因素共同作用的结果，在这一过程中，政策共同体之间的互动和运作机制，促成了问题源流、政策源流和政治源流的汇集、融合，引发了政策之窗的开启，从而进入了政策议程设立的程序。
（一） 问题源流的分析。从引起社会关注的现象到社会公共问题，再到进入政策议程的公共政策问题，这是一个多种因素叠加的过程。星星村之所以实行村宅社区化治理政策，其根源在于治理前该村宅所属区域在社会管理中暴露出来的种种问题，而这些问题逐渐发酵，从而构成了该政策形成过程中的问题源流。主要经历了三个阶段：
第一阶段：符号的出现。这里主要指一些社会现象的出现。自2008年开始，星星村人口最密集的几个村宅开始出现大量违章搭建和违规出租的现象，一些来沪人员以此为点开设了大量无证无照商店、发廊、浴室以及黑诊所、黑网吧和黑游戏机房等非法场所。随后，高危人群开始集中，黄、赌、毒等违法行为屡见不鲜。居民生活环境越来越糟，卫生条件日趋恶劣。实有人口管理难有作为，基层自治组织形同虚设。第二阶段：指标的变化。来沪人员与本地人口倒挂明显，比例最高时来沪人员3226人，而本地户籍人口只有525人，达到6：1；而通过暂住登记倒查，50%以上来沪人员未做暂停登记；“110”警情逐年上升。自
2008年以来，星星村共接处110报警2393起，其中报警类案件
1233起，主要为偷盗类、黄赌毒类、寻衅滋事打架斗殴类以及交通管理类和纠纷类警情，群众反馈其安全感受到了严重影响。 第三阶段：重要事件的影响。2011年，宝山公安分局开展“宝剑六号”行动，共出动警力247人，社保队员及社区综合协管员等
120人，清查各类场所41家，出租房屋545间，清查来沪人员
1615人。行动共破获刑事案件12起、治安案件9起，抓获违法犯罪嫌疑人23人，审查可疑人员86人。行动的结果一方面显示了突击执法行动的成效，但另一方面，也反映了星星村治安环境的恶劣和问题的复杂性。
因此，种种问题的出现，已不仅仅是一种简单的社会现象，而是已经发展到了影响了群众工作、生活和居住的各个方面。群众的需求被放大。显现出来的这些问题，迫切需要政府和有关方面制订和出台相应政策，来应对和解决治理中出现的失灵现象。
（二） 政策源流的分析。政策备选方案的设计和选择是政策制定过程的最重要环节，它直接关系到政策制定后的执行及效果。在星星村“村宅社区化治理”政策议程设立的过程中，多方面的因素相互运作，彼此触动、碰撞、妥协直至互相影响，最终达成相对的平衡和融合。
主要的政策源流因素包括：一是政策制订者的主张。从地方上来讲，政策制订者主要是指党委和政府。以星星村为例，地方党委和政府的主张是按照中央精神“重视党委领导作用，强化政府社会管理职能”，具体来说就是以基层党的建设带动社区建设，把制度建设与信息化、智能化科技手段结合起来。究其实质就是因地制宜的加强和创新社会管理体制。二是基层自治组织的主张。在星星村，像村民委员会这类基层自治组织由于长时期的不作为或难作为，使得基层自治管理的声音相当薄弱。而事实上，基层自治组织并不满足于当前的“失声”状态，而期待建立一整套自治管理机制。三是公众的参与。公众是政策执行的直接受众，他们对于政策问题的感触最深、最直接也最现实。在星星村，公众的类型有两类。一类是本地户籍人口；一类是来沪人员。就本地户籍人口而言，他们对政策方案的提出往往是阶段性的和极端性的。例如，在利益面前，本地村民往往不配合政策方案的提出，认为方案提出后会影响到他们的收入；在困境面前，本地村民又开始怨声载道，认为困境的出现都是来沪人员造成的，甚至有些人极端地叫嚷要把外地人赶出去。而就来沪人员而言，他们也有着不少的苦衷。他们认为并不是所有的来沪人员都是困扰和问题产生的要素，事实上大多数人还是遵守一定的规则和秩序的。在困境面前，自身的生产、生活和工作同样也得不到有益的保障，再加上本地村民的误解和埋怨，使得这些来沪人员也希望有一个正常的意见表达和沟通渠道。
不同的政策源流因素交织在一些，也并不是一上来就能找到最佳融合路径的。因此，政策源流因素需要在各自观点、思想和方案间进行碰撞、影响、软化和游说。例如，从政策制订者角度来看政策方案一定是以最低的成本投入来取得最大的政策效果。然而，这种方案也必然是以牺牲或影响某一对象的利益来取得的。因此，从这个意义上说政策方案的提出就需要与利益相对方取得妥协，或者通过游说软化利益相对方的利益诉求，以取得双方都能接受的认同，从而形成具有技术可行性和价值可接受性的政策。
（三） 政治源流的分析。在星星村“村宅社区化治理”政策议程的设立过程中，“公众的情绪”起到了重要的推动作用。例如，当星星村的村民面对着治安形势的复杂、环境卫生的恶化，自己的生活环境和质量得不到保障的时候，他们的情绪会产生极大的刺激和波动。于是，除了传统的情况反映渠道（如）以外，村民还通过信息化传送渠道（如微博、微信等）来扩大情绪的影响面。而这种公众情绪的变化，自然会引起政策制订者的重视。因此，为了疏导公众的情绪，同时也为了扩展政策的触角，相关的政策方案就会被提上议事程序。
此外，政府的变化，执政党的意识形态，甚至是政府关键人员的调整变动都有可能引起政治源流的动荡。例如，中央提出“加强和创新社会管理”、“提高社会管理科学化水平”等精神，必然会加速类似的政策问题进入政策制订者的视野范围。因此，当某个合适的时机来临时，政策之窗便开启了。
（四）政策议程的设立。第一，从星星村的实践来看，政策之窗的开启有多个明显的特征。例如，中央、市、区三级政府对“社会管理”领域的重视和关注；媒体的宣传；群体的需求等方面，都使得政策之窗开启有了可能。另外，2011年的“宝剑六号”执法行动，再一次捅破了政策之窗的“玻璃”，使政府、社会、公众都把目光集中到了星星村。因此，星星村的治理刻不容缓。第二，“村宅社区化治理”政策的提出也不是偶然。从多源流模型的分析可以看出，星星村的治理问题主要表现为治安、环境卫生、人口管理、基础设施以及公共服务等方面。其中人口管理和治安问题更是重中之重。因此，将星星村人口最集中的四个村（宅）组合起来，进行“封闭”式、社区化的治理，通过信息化和智能化的“硬”手段，能够最有效地解决人口管理与治安管理的困境。此外，星星村还可以充分强调“软”手段②，从社区治理的人员配备、服务功能、运作机制等方面加以巩固，最大化地发挥“村宅社区化治理”效用。至此，将“村宅社区化治理”政策引入政策议程设立的程序便水到渠成了。
参考文献：
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2009)09－0050－07
随着全球化和区域一体化进程的加速，地方政府深刻认识到只有顺应发展趋势，积极推进区域合作，消除行政壁垒，发挥区域整体优势，才能在国内外竞争中形成整体竞争力以实现共赢。在这种潜在利益的刺激下，地方政府之间正在逐步形成区域合作与协调，如长三角、珠三角、泛珠三角、大珠三角、京津唐等。各地方政府在新的环境下所实施的一系列合作行为，推动了地方政府合作的发展，从而加速了区域经济一体化的进程。但是由于这种新兴的合作还处在起步探索阶段，在现实中遭遇了无法回避的难题，这种现实中的困境也逐渐成为学术界研究的新热点。本文对我国地方政府间合作所面临的困境和对策的研究进行梳理，以期推进区域一体化中地方政府间合作向纵深发展。
一、地方政府间合作困境及解读
对长三角政府问合作的研究发现，当前长三角地方政府合作的主要困境有三：一是议而不决，决而不行。政府每年的协调会所讨论的议题与过去曾讨论过的议题有高度相关性。甚至有些20年前所探讨的议题在20年后依旧原地踏步，年复一年召开协调会签订的合作协议执行情况和效果无人问津；二是缺乏有效的法律约束，地方政府间签订的合作协议因缺乏法律约束力致使各地在很多政策方面仍是恶性竞争；三是中央政策缺乏强有力的宏观政策支持和制度创新来破解政府合作存在的体制障碍。这种困境意味着长三角现尚处于地方政府合作的初期阶段，利益冲突使得地方政府合作貌合神离。虽然各地方政府间合作共识已经确立，但合作因缺乏稳定性和制度保障常常流于形式。有学者把长三角区域政府合作的困境总结为五大难题，认为长三角各地行政区域分割、城市间恶性竞争、产业同构、重复建设以及区域污染严重制约了长三角区域政府合作。
类似的困境也存在于泛珠三角政府合作中。有学者认为，地方政府差异性较大、合作的法制基础薄弱、民间力量参与不足、政府间的合作机制和执行力较弱等等使得泛珠三角区域政府存在着合作困境。㈣’也有学者把地方政府间利益协调的困难看作是政府间合作的主要困境，认为在长三角、珠三角和环渤海湾地区的一体化进程中，相关政府的利益协调非常困难。各个地方政府都倾向于把地方利益放在首位，导致了国内市场分割，妨碍了国内市场的形成；地方政府为提高经济增长速度而进行重复建设，不仅导致了资源的浪费，而且给区域经济发挥比较优势和政府间合作带来障碍。
政府间合作产生的大量费用如政府寻找合作伙伴而产生的搜寻成本、合作谈判成本、合作监督成本也使地方政府经常面临合作困境，如东北三省产业同构和重复建设使地方政府之间失去了合作的基础；地区之间的经济差距与不平衡增加了地方政府合作的难度；合作结果的难以度量性、不可预期性及合作利益难以公平分配的特性增加了地方政府之间深层次合作的难度；对政府合作协调执行情况缺乏硬性监督和法律约束以及契约精神在政府层面的缺失使政府间合作往往流于形式。
以上仅为研究者从不同角度描述的地方政府合作困境的一小部分，本文把现实中诸多的困境归纳为三个方面：其一，地方政府合作中共同利益与地方利益博弈的困境。利益是推动地方政府走向合作的根本原因。在实践中如何整合不同地方政府的现实要求以谋求彼此之间的合作，进而达到满足彼此需求之目的是合作中的地方政府难以理性权衡的问题。一方面，共同的利益需求如教育问题、水资源分配与管理问题、交通问题、港口建设问题、能源问题、环境保护与公共卫生问题等，推动了地方政府自觉地走向合作；另一方面，作为地方利益代表的地方政府，具有追求自身管辖行政范围内经济利益最大化的强烈动机。在各地方政府都同时拥有可利用行政权力来为本地谋利而又没有有效约束或协调机制存在的情况下，任何放弃使用这种权力的地方政府都会处在一种相对不利的境遇之中，各地方政府竞相利用行政权力来试图使本地利益最大化，地方政府合作不可避免遭遇困境。其二，地方政府合作协调机制设置与效率的困境。当前地方政府间合作的沟通渠道和协调机制的制度化程度较低，准确地说地方政府倡导的是非制度化的合作协调机制。政府间的共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障。从而导致这种共识缺乏法律效力和稳定性，一旦地方领导职务变动容易使合作机制失效。而且各地方政府间合作一般采取集体磋商的形式，这种形式在涉及到实质性利益问题时往往由于分歧太大而无法合作。如在长三角，江苏、浙江各地纷纷以长三角区域合作作为自身发展战略，但在很大程度上，长三角各地还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要，而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争。长三角各地区之间的产业结构相似系数极高，重复建设和资源浪费的现象非常严重，现有的非制度化的合作协调机制在解决地方政府间合作的利益问题时不可能不陷入困境。其三，地方政府合作组织形式与权威的困境。当前地方政府合作组织主要采用跨区域联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式。更多带有象征性的宣示意义。这种较为松散的非功能性的组织机构，由于缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果的实施效果也难以保证。但若为保证组织的权威性而设置一个跨行政区的正式区域政府合作组织，又会牵涉到更多的问题，如一个层级政府的设置问题，与上下层级政府的关系问题，行政成本问题等等，而且解决这些问题在我国现行法律体系中也找不到依据。合作组织形式与协调效力的问题也是地方政府之间进行合作时难以逾越的困境。
二、地方政府间合作困境原因及对策的述评
在描述地方政府合作困境的基础上，学者们运用各种理论工具剖析阻碍地方政府有效合作的原因，而进一步完善政府合作的建议是多数研究者的研究归宿，他们从不同角度提出了诸多方案。本文把已有的研究梳理成三个研究视角，在对其简述的基础上，尝试指出其理论解释和分析上的不足。以期引发深入研究。
(一)制度的研究视角及其不足
在对地方政府合作困境的研究中，学者们较多的以制度作为分析工具来解释合作困境和寻求制度性的对策，其核心解释逻辑是：地方政府的合作困境在很大程度上是因为在宏观和微观上都缺乏促成合作的制度安排，在政府间也缺乏达成一致的制度框架和必要约束，因此设计一系列制度安排将有可能促进
地方政府之间的横向合作。制度分析取向的研究者主要是从三个方面来研究地方政府合作困境的。
首先是从制度设计和制度创新原则着手展开分析。这类研究提出的主要问题是：如何合理地进行制度设计或创新，以制度框架来增强地方政府间的互利与合作。认为地方政府间是否存在合作制度，以及合作制度的运行状况是直接影响政府合作运行的实现程度和效率的主要因素。如有研究认为，我国区域管理体制中制度基础缺乏，我国没有专门的机构对区域规划与政策负责；没有可供区域管理利用的区域划分框架；缺乏有效的监督与评估制度。还有学者通过借鉴美国地方政府间关系协调的实践，指出我国地方政府之间合作形成的关键在于合作制度建设，要不断完善地区利益获得和地区间利益分享与平衡机制以为合作提供共识。研究者们强调要形成良好的横向合作机制。要设计增强区域内部矛盾处理能力的制度，并且最重要的是建立地方政府合作的利益分享和利益调节制度。此类研究所指的制度，主要是作为政府间合作的规章、条例等明文规则。研究者试图通过制度设计、制度创新以增进地方政府间的合作。
其次是用制度性因素来解释当前政府合作中各种合作困境的成因。其假设前提是：制度是分析合作困境的重要线索，制度环境对政府合作具有重要影响。因此，此类研究往往是通过分析政府合作中现有制度设计的不足来解释各种合作困境产生的深层原因，或者试图通过构建新的制度安排来提供某种解决问题的途径。如学者们基本认同现行干部考核制度不利于地方政府间的合作。有学者对此进行了剖析，认为不同地区的地方官员在“官场”上为晋升而竞争。在政治晋升博弈中，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，因此，在地方官员的行为对邻近地区存在“溢出效应”的场合。参与人对于那些利己不利人的事情激励最充分。这就是为什么处于政治锦标赛博弈中的政府官员不愿意合作却愿意支持“恶性”竞争的根本原因。所以，改革现行的干部考核制度是推进地方政府合作的必要措施。最早也是最全面地提出建立政府合作中地方政府官员绩效评价的基本思路包括两点：一是对地方政府的评价应该注重该地方的可持续发展能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该有一个综合的指标体系。而不应仅仅局限于发展经济的能力。不过迄今为止，学者在考核制度上还停留在思路提议阶段，尚未能提出可行的具体操作策略。
最后是制度供给和对策研究。这一类研究的数量最多，主要针对政府合作过程中暴露出的各类困境现象从制度层面提出对策和建议。这一类研究往往和用制度因素来解释合作困境的第二类研究联系在一起，其核心逻辑是：制度具有规范个体与组织行为的重要作用，通过不断地完善制度设计。可以逐步理顺政府间的合作关系，促进区域内的资源整合，因此，从制度安排上寻求消除政府合作困境的途径是一种有效而根本的方法。
制度分析视角的研究充分注意到了外部结构性因素对政府合作的重要影响，并将解决的路径锁定在制度之上，这为地方政府间合作困境的分析提供了一个非常好的逻辑起点，但其也有较明显的局限。在当前的研究成果中，有系统地运用制度经济学完整的分析框架、逻辑思维和工具来对制度生成的原因、制度变迁的决定性因素和路径进行研究。也就是说，地方政府合作研究中的制度研究，主要停留在对制度的一般化理解基础上。并且已有的研究对于制度的理解主要限于作为“明文限定的规则和规范”。而这种理解与制度的丰富内涵具有一定差异。“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说，制度定义和限制了个人的决策集合。”这些规则可以是非正式的(如社会规范、惯例、道德准则)，也可以是有意识设计或规定的正式规则，包括政治规则(宪法、政府管制)、经济规则和合同。“制度”(institution)可以界定为工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，应该使用何种综合规则，遵循何种程序，必须提供或不提供何种信息，以及如何根据个人的行动给予回报。在兰斯，戴维斯、道格拉斯・诺斯、罗纳德・奥克森、埃莉诺・奥斯特罗姆、文森特-奥斯特罗姆和弗农・拉坦等人的著作中有关制度这个术语的定义和用法都表明，制度不仅是一种规范和规则，还体现为可内化的文化价值和伦理道德，不仅可以是“明文”的，还可以是“不明言的”。由此可见，当前研究中视制度为简单的“明文规范和规则”的倾向具有一定的狭隘性，这在客观上导致了许多研究仍停留在形式的层面上。缺乏对实际运行中的政府合作的深刻观察和思考。
(二)政策的研究视角及其不足
政策是政府履行职能和解决区域问题的主要工具，从政策视角进行的研究主要包括三类。
第一类政策视角的研究关注宏观的政策保障和具体的政策安排。这类研究通过国内外区域合作实践的比较研究。得出我国必须加强推动地方政府间合作的政策保障和具体政策安排制定的结论。如有学者指出，新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行过不同的区域发展战略，但绩效一直较为低下，达不到政策设计时的理想目标。原因就在于，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策。其理由是：(1)中国没有形成完善的区域政策基础；(2)不存在可供区域政策利用的区域划分框架；(3)区域政策工具残缺不全，缺乏针对问题区域的政策；(4)缺乏有效的政策监督与评估。因此，“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为普遍现象。地方政府间的合作也因宏观和中观政策的缺乏而难见成效。解决的方案是在区域间实行政策一体化，地方政府要通过对合作区域相关政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应；建立如欧盟、澳大利亚和新西兰之间的密切经济关系协调和政策一体化那样的区域政策，通过区域内政策配合、标准和规范的协调、将外部溢出效应“内部化”、对实行合作的成员方进行补偿等政策来增加地方政府间相互合作的动力和助力。
第二类政策视角的研究把关注点集中于合作政策制定的主体及其功能配置研究之上。研究者们首先论证了区域政策的制定和实施是非常必要的，因为区域失衡和市场缺陷要求政府实施区域政策对区域经济进行干预，问题区域的存在是需要区域政策的直接原因。以此为铺垫，研究者们重点讨论了合作政策制定的主体机构设置和职责分配、政策制定的法规依据、政策的重点和方向，认为目前的区域政策中存在多头管理的问题。经常出现部门利益矛盾和政出多门的情况。与其将职能分散到不同的独立部门，不如整合这些机构，设立职能明确的区域政策部，并且在政策制定和执行中要科学划分问题区域，明确区域政策的作用对象。确定具体的政策程序。
第三类政策视角的研究主要强调了相关法律法规缺失在政府合作政策中的严重阻碍作用。有研究认为我国宪法和地方组织法涉及有关政府问合作的具体规定几乎是空白，没有谈及地方政府在合作中合作机制的建立、权利与责任分担等问题，这为政府间合作的政策带来隐患：一是地方合作权限为中央或上级政府所有，地方自治权有被剥夺的危险；二是地方政府注重走上级路线而忽视同级政府间的合作；三
是由于在实际处理经验模式未定、法制规定不足的状态中，府际合作事务的处理存在争权诿责的情形。同时经济区域内缺乏一致性的规则，没有规范区域合作和一体化的统一法规。这个问题不解决，地方政府间合作就缺乏必要的保障，地方政府间合作的政策也无从落实和执行。
政策工具的研究视角为学者们找寻区域协调发展路径提供了利器。但也尚存不足：第一，研究者们把关注的焦点都集中在宏观的区域政策制定上，热衷于给出从中央政府的角度制定全国性的，旨在解决所有区域发展问题的宏大政策建议，却相对忽视了不同区域不同问题的具体领域的中观和微观政策的思量。第二，研究者们普遍把区域政策的制定主体只局限于中央政府，认为区域问题的解决只能依靠官僚体系自上而下的政策来解决，而忽视了区域合作中各级地方政府积极主动性的发挥。虽然目前中外学者对“政策”一词尚无一致界定，但在核心要义上都不排除地方政府也是政策制定和执行的主体，“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策”，“政策是政府的目标”，“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”。地方政府理应是各项具体政策制定和执行的主体，在与其行政辖区经济和社会发展息息相关的合作政策上也不例外。第三，研究者们擅长于借鉴国外先进的区域政策的经验，在列出国外有关区域政策的相关内容后就直接开出我国区域政策的种种药方，但对区域政策的具体制定过程却未详细论述。政策的制定是一个复杂的过程，从政策议程设置、政策方案规划、政策决定模式、政策过程分析都涉及到多元主体、多种利益、多种价值取向的复杂博弈过程，这些内容都亟待在区域政策的研究中进一步深入细化。
(三)治理的研究视角及不足
20世纪90年代以来，始于西方学术界的治理的概念为研究者们寻求地方政府合作模式的构建提供了理论新视野。研究者从地方治理与善治的角度出发，认为以平等合作的方式处理好政府之间的关系，构造政府与其他不同治理主体之间的良性合作关系，是强化区域资源整合的重要路径。治理视角的研究可以分成两类。
第一类治理视角的研究热衷于讨论如何构建地方政府间合作治理的模式。研究者归纳出我国现有的区域地方政府合作模式主要是“市长联席会议模式”，主要有长三角市长联席会议、珠三角市长联席会议、环渤海地区经济联合市长联席会议、武汉经济协作区市长联席会议、长株潭党政领导联席会议、厦泉漳城市市长联席会议、青岛烟台威海三市市长会议等七大市长联席会议制度的模式。现有的这种合作模式在一定程度上推动了区域一体化的进程，但区域公共问题的日渐突显和频发呼吁更有效的政府合作模式。
学者们提出的更有效的政府合作治理模式是网络化治理模式。在构建这种网络治理模式时，研究者们强调治理理论的应用，认为政府之间的合作困境是由于缺乏多元利益主体的参与，并且主要原因是多元主体之间基于合法性认同基础上的横向沟通出了问题。因此，治理理论的研究视角强调多方主体之间平等的协商与谈判，并通过在多方主体之间建立起良好的沟通机制来共同解决问题。此外，这种模式强调必须实现从科层制到网络制的创新，对区域公共事务实施联合治理。因为权威中心的分散化能够代表多样化的利益团体，能够更好地将区域公共问题和各种利益相关者的呼声反映出来，可以更好地修补不同决策机制产生后的偏差以确保政府合作。这些合作模式虽然在命名和构建思路的细节上有所不同，但均预示着传统同质性的科层制走向异质性的多样化组织结构。传统公共行政所秉承的单一中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制与权力集中、公共政策资源主要来源于政府的模式将被自上而下与自下而上相结合的多中心治理、平行发展的网络组织结构、分权化的权力结构与分割化的公共政策过程、多样化的社会资源共享模式所取代，并且强调了区域公共问题的复杂性和利益的多元性要求地方政府合作中必须构建一个网络，政府作为其中一个主体但并不是权威中心，而是提供一个让各方直接交流的平台，多元主体具有平等的地位，就共同关心的问题和公共事务进行协调、合作，达成一致意见并执行。
第二类治理视角的研究侧重于讨论治理模式中不同层级不同形式的治理主体的构建问题。鉴于现有地方政府合作组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立起一套功能性的组织机构，这大大增加了地方政府间的合作成本。所以，建立不同层级不同形式的合作组织并赋予适当的职责权力。是较多学者的解决方案。
在国家层面，要建立中央区域政策委员会这样一个专门统一规划和政策、管理协调地区的组织机构。在中国，行政等级制对行政区划的影响较大，缺乏行政等级的跨区域协调组织实质上不具有有效的协调能力。而且近年来很多区域性合作组织(如西南六省七方联席会、环渤海经济区城市联席会、长三角十五城市市长联席会等等)，虽然都是由当地政府组成和自愿参与，但很难在跨省区合作方面迈出实质性步伐，关键原因在于缺乏有权威的上级协调机构。所以，须成立负责区域发展管理的综合性权威机构，协调地方政府之间的区域发展利益、统一管理区域发展基金运作和组织研究各种重大区域问题。持此种观点的学者们虽然对中央层面区域协调组织机构的名称建议稍有不同，但他们都充分强调了组织机构的综合性和权威性，尤其强调了其对地方政府间自主达成的区域合作规则的执行监督情况，以期用权威性的力量保障地方政府的有效合作。在中观层面，建立跨省都市圈地方政府协会的组织形式是较多学者的设想。在中央倡导推动下，形成自上而下和自下而上相结合的城市政府联合组织。它不是一个综合职能的政府，而是一个针对若干区域重大问题的专门性协调机构和联合执行组织，在区域范围内行使跨界规划、供给、咨询、协调四方面的职能。学者们对此种组织寄予厚望。希望其承担起区域内营造统一的制度政策环境、商业市场环境和社会文化环境的重担，在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。但学者们对组织的权威性来源、组织运行的资金来源及保障、地方政府间自主治理的运行机制都没有深入阐析，也尚无文献能结合实际案例对组织设置的可行性及运作的有效性予以实证。在基层，鼓励建立各类半官方及民间的跨地区组织。以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想束缚少，没有地区利益等方面的影响，因此学者们号召各级政府应打破民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，以民间力量推进地方政府的合作，进而实现区域经济一体化。这些研究成果为地方政府间合作组织形式提供了更多的选择，但是这些成果主要只是介绍了一些新的合作组织形式，缺乏对合作体制创新更深层次的探讨，而且这些研究都回避了20世纪80年代区域性合作组织失败的例子，理论上认为这些新的合作组织形式是解决问题的妙方。而忽视了在实践中这些合作组织失败的可能性。
概言之，治理模式的分析为解决地方政府合作困境提供了一个非常好的思路，但是这一研究视角的
学者大多未将研究继续深入下去，即未能进一步说明如何在实践中构建多元主体的合法性问题。这些问题可能在治理的研究框架中很难得到解决，因为自上世纪90年代治理理论提出以来就在自身的研究范式上面临着一个重要的问题。它强调多主体多重心多向度的横向合作模式，却无法从理论的高度来阐明组织横向合作所基于的普遍化逻辑和秩序保障，从这个意义上来说，治理理论只是为解释地方政府合作困境指出了一个方向，却远未能提出细致的分析路径。
三、后续研究的展望
地方政府间合作困境的研究是伴随着全球化和区域一体化进程而日渐突显的研究热点和难点。对其深入有效地研究需要各种理论工具的运用和多维研究角度的切入。
制度的研究角度需要系统地运用制度经济学完整的分析逻辑和工具来对制度生成的原因、制度变迁的决定性因素和路径进行研究。把对制度的体察建立在对地方政府间合作的实际行为进行深刻观察的基础之上。同时，要全面理解制度的丰富内涵，除外在刚性的规范条约之外，可以从内在制度的角度进行探索，考察区域内是否有共享的基本价值体系及其元规则。以及这些内在制度对地方政府间合作的影响及其重构和演化，还可以采用实证的方法调查研究区域内存在的社会资本的状况以及其对地方政府间合作潜在和实质的影响，考察社会资本的存量及特性与地方政府间合作的状况之间有无线性关系及相关度如何。
传统的观点认为，低质量的自然资源、环境退化、灾难、偏僻和难于接近等劣质环境，甚至市场化力量，是农村长期贫困形成的主要原因，然而，这种理由却无法解释自然资源比较丰富，气候适宜，生态环境较好仍陷入长期贫困的现实。虽然不少研究也从经济、教育、基础设施落后或不足等方面探讨了长期贫困的原因，但对上述方面的落后或不足的深层次原因缺乏进一步的分析，对解释长期贫困的形成缺乏说服力。因此，本文尝试从政策性排斥的角度分析我国农村长期贫困的形成。
政策性排斥，是指在排斥性政策的作用下，一部分社会成员被推至社会边缘的机制和过程。本文从政策性排斥的角度分析我国农村长期贫困的形成主要基于这样的认识：排斥性政策——能力剥夺——脆弱性——进一步排斥性政策——进一步能力剥夺——进一步脆弱性(包括代际间的传递)的恶性循环，这种循环机制与其他致贫因素综合，最终使长期贫困形成。总体上，中国农村长期遭受的政策性排斥主要体现在以下几个层面上。
1.政治权益层面。建国以来，我国农民的政治权利(主要包括平等权、自由权、生存权、参政权、自治权等)在现实中仍没有得到充分体现，一是农民参与管理国家(集体)事务的权益还不充分。各级政府制定的农业发展规划及方针政策中，主要是由代表农民的组织者或管理者来决策，真正的农民代表很难参与其中。二是缺乏维护自身利益的农民组织。占我国70%人口的农民没有代表自己利益的群众组织，因此，在各种利益集团相互博弈中，，农民整体上在这种对抗中处于弱势地位。因此，各种坑农、伤农以及失地农民的利益无法保障等事件层出不穷。由于农民政治权利的残缺，在扶贫工作中，扶贫的社会目标往往被政治目标和经济目标所排斥，农民的实际利益受损却又缺乏政治上的利益诉求和表达机制来保护自身的利益，这加剧了农村贫困地区的贫困程度和反贫困难度。
2.经济权益层面。农民经济权益的政策性排斥，主要是指社会公共产品享有权受到损害。发展经济学认为，经济发展环境对脱贫的持久性起着多方面的制约作用，经济发展环境既包括经济基础设施如交通、通信电力、供水、灌溉等，也包括社会基础设施如初等教育、职业技术培训、基本的医疗卫生服务等。然而，中国农村基础公共产品欠账不但是历史问题，而且至今仍未得到彻底解决。完善的基础设施是一个地区经济和社会发展的前提条件，对贫困户长期稳定地脱贫起着至关重要的作用。但在我国贫困农村尤其是返贫严重地区，资金投入不足、使用效率不高的情况相当普遍；有限农用资金的外流或挪用现象严重，本应用于农村基础设施建设的资金，却通过种种渠道流入他用(如用于城市炒地皮、开发房地产、证券投资等)。政府提供的用于贫困户的优惠贴息贷款，本应用于扶贫开发，但一些地方政府官员更愿意把贷款贷给企业和富裕户，使扶贫贷款难以真正起到扶贫作用，其政策产生的经济利益大部分流向了非贫困人口，这实际上就是对贫困人口的一种经济层面的社会排斥。可以这么说，由于农民，特别是老、少、边、穷地区的农民缺乏必需的社会公共产品，使他们的发展能力受限。农民的发展权利受限，使国家扶贫开发原本不足的资金的溢出效应与低效益同时并存，影响了经济发展环境的改善和经济持续增长能力的提高。这是贫困及返贫人口产生、长期贫困形成的又一重要原因。
3.社会权益层面。农民社会权益遭受的政策性排斥主要包括教育权、就业权、社会保障权、社会尊重权等。(1)长期以来，农民特别是老、少、边、穷地区的农民没有享受平等的教育权。人们最重要的能力是知识能力，知识能力缺乏或不足是引发贫困的根本原因，教育是提高知识能力的关键，而我国农民在受教育方面是受排斥的，教育排斥阻碍了农民素质和知识能力的提高。总体而言，农村居民接受教育的成本高于城市居民，而享有的教育机会又远不及城市居民。农村居民发展的能力、向上流动的机会以及他们的代际流动因此严重受阻，使得他们的弱势处于恶性的代际循环之中。(2)农民的福利权利没有得到保障。长期以来，国家通过再分配和社会福利等为城市居民提供养老、医疗、保险、低保等基本保障与服务，却忽视农村居民的粮油供应、劳动用工、住宅、医疗、养老、保险、最低生活保障等制度的建设，一直以来，全国人口 80%以上的农民被排斥在社会保障和福利制度之外。农村经济体制改革以后，加之国家扶贫工程的实施，农村贫困得到了一定的缓解。目前，广大农村是一种以农民的自我保障为主和一定程度的社会保障相结合的形式。但这种保障制度仍存在巨大缺口，与贫困人口脱贫、建设新农村的要求相差甚远。有统计数字显示，目前农村仅因病致贫、因病返贫的人口已占贫困人口的50%左右。
以上分析了我国农村长期以来遭受的政策性排斥的三个维度，这三个维度相互强化，不断累积，加上历史因素、自然因素、农民个体因素等因素的合力影响，使一些农村地区经济、社会文化等陷人了恶性循环之中，遭致长期贫困。
二、基本结论与政府的政策选择
农村的长期贫困很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策的结果，对农村长期的政策性排斥为社会所默许和接受，农村贫困也被“社会误识”为自然之事。长此以往，由于这种“误识”的恶性循环，农民被排斥于社会之外，处于社会的边缘，成为边缘群体。因此，农村消除长期贫困的关键在于消除政策性排斥，还农村一个公正、公平的政治、经济、社会、文化和法律环境。
1.消除农民平等享有政治权利的排斥性政策，即建立和健全保护和保障公民权利的法律机制，解决权利贫困。权利贫困是指缺少本应享受的公民权、政治权及其他基本权利，以及影响事关农民生活的重要决策，权利贫困导致机会贫困，机会贫困造成经济贫困。改变贫困状况，确立和保护公民的权利是根本。首先，要从法律上赋予贫困群体应有的权利，确保他们有机会接受教育和医疗服务，有渠道降低风险，有权参与决定那些影响他们本身及其家庭的公共事务。其次，要增强贫困群体在法规制定过程和执行过程中的参与性，它是贫困和弱势群体改善自身地位和处境的根本。再次，要完善贫困群体的权利救济机制，确保贫困群体在其合法权益遭到侵害时能得到法律的援助以及平等的接近法律寻求保护的能力。最后，要建立和健全农民利益表达机制，健全扶贫参与、服务、监督与考核机制。
2.消除公共产品、公共服务供给中的排斥性政策。农村长期贫困的形成从社会学角度上讲，政府缺乏(或忽视)对这些地区的公共投资和公共服务的制度安排是基本原因。因此，今后我国基础设施的建设重点要从城市转向农村，特别是转向贫困地区，而且要用法律或制度的形式予以保障。根据世界银行等机构的建议，贫困地区基础设施建设的优先领域通常包括以下项目：公路建设、国内水源供应、灌溉、电力、电信。基础设施建设的最初优先领域应当是促进粮食安全的基础设施。包括增加粮食产量的土地改良计划，如梯田、植树、水渠、排灌系统和粮食储藏设施以及便利市场进入的措施。
3.消除教育领域中的排斥性政策。我国教育领域的政策性排斥主要特征是二元结构造成的结构性排斥，其消除方向主要是努力改变目前教育领域中的“城市取向”。因此，消除农村教育领域的社会排斥的工作应主要考虑以下几个方面：在制定教育政策、实施教育发展计划时，应关注城乡差异，树立城乡教育差异与城乡教育整体发展的意识与价值观念；在配置教育资源时，应加大对农村教育的投入，积极解决乡村教育经费问题，特别是对落后地区、落后学校给予倾斜性支持，让农民特别是贫困农民也能够享受到与城市居民同等的教育待遇；改革招生体制，缩小招生录取上的地区差异；在教育扶助体系上，通过国家财政转移支付，不仅对长期贫困家庭进行基本收入救助，还要进行教育救助，建立长久有效的教育扶贫体系。对那些长期贫困家庭的孩子，要建立家一学校一政府联系机制，通过设立专门的教育扶助基金，对长期贫困家庭孩子的入学予以直接补贴。
一、引言
自新中国成立以来，党和政府就高度重视解决贫困问题。改革开放后，随着经济的发展，中央采取了多种扶贫方式，每年向贫困地区投入大量的人力、物力和财力，经过几十年的努力，贫困地区的经济社会面貌有了很大改观，扶贫工作取得了巨大成就，也为世界减贫事业做出了巨大贡献。但是，中国的贫困问题并没有彻底解决，仍然存在着大量的相对贫困人口。目前，我国的贫困人口主要集中在“老少边”区，这些特殊地区大多基础设施差、发展能力弱，扶贫工作依然面临着严峻的挑战，也因此进入更加“难啃”的攻坚阶段。针对这种情况，中央对以往“大水漫灌”的扶贫开发模式进行了深化和拓展，制定精准扶贫战略。2013年11月，在湘西调研考察时提出了精准扶贫的扶贫理念，后又经过进一步补充论述，成为现阶段中国扶贫开发的新模式，精准化也成为当下扶贫工作的核心内容。
精准扶贫的一大亮点是项目到村和措施到户，它是以村级扶贫规划为核心的，也就是说村庄和农户是精准扶贫最主要的瞄准对象。这就意味着扶贫工作与乡村之间存在着千丝万缕的联系，乡村治理状况直接影响着精准扶贫成效。在“乡政村治”的治理模式下，农村基层干部可以说是一个比较特殊的群体，他们处于权力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握着扶贫信息，把持村庄内扶贫资源的分配权力，许多问题往往出在“最后一公里”之中。实际上，进入村庄的扶贫项目几乎都要经过村组织，没有村干部的配合，进村项目很难有效实施。由于自利性的需求，村干部一方面会积极配合扶贫项目的实施，另一方面可能也会有意识地利用自身的职权优势，产生、、等行为，对扶贫范围和扶贫效果产生不同程度的影响。2016年8月，中央纪委公开曝光了第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例。在这些案例中，主要违纪群体就是乡村基层干部。由此可见，乡村治理状况对扶贫工作会产生直接影响，可能会造成一些扶贫项目失败，甚至使扶贫工作陷入困境。因此，我们必须将贫困县的乡村社会治理纳入精准扶贫研究的视野，以精准扶贫为契机。完善乡村治理路径。
二、精准扶贫语境下贫困县乡村社会治理面临的困境
精准扶贫的理念自2013年提出以来，经过三年多的不断丰富和完善，从中央到各市县，顶层设计基本形成。它不仅是对以往扶贫工作方式与方法的调整，也是政府治理念与治理路径的创新。面对这种变化，贫困县的乡村基层组织表现出很大的不适应，在承接精准扶贫政策和项目的过程中，贫困县乡村社会治理面临不少困境。
（一）贫困县乡村社会治理主体
在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力，在党的领导下，实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接，这体现了精准扶贫的运作机制，即“党委领导、政府主导、社会协同”，也就是在党委的领导下，吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来。国家权力依托驻村干部、驻村工作队。与村民面对面，直接参与乡村扶贫治理，在迅速拉近国家与农民关系的同时。也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作，形成合作互补的“多中心治理”关系，这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是，当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡政村治”，乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织，其他治理主体相对比较薄弱，对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响，尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足，地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体，相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民自治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系，提高乡村治理效率，是当前乡村社会治理面临的一大困境。
（二）贫困县乡村社会治理目标
精准扶贫不仅要增加贫困村和贫困户的收入，而且还要满足群众对包括医疗卫生、义务教育、环境保护等在内的公共服务的需求。在精准扶贫的过程中，我国贫困地区公共产品供给主体包括政府、市场、社会组织、个人等。各个外来主体给贫困地区带来了大量的资金、技术等资源。在目前的乡村治理模式下。由于农民一家一户经营的分散性，这些资源要充分发挥作用，离不开农村基层组织。尤其是村干部的配合。但是，目前乡村基层政权公共服务能力弱化，不足以承接各种资源、办理公共服务。一方面是基层政府财政资金不足，债务负担重。农业税取消后，基层政权的财政收入大减，再加上“村财乡管、乡财县管”的模式。弱化了基层政权提供公共服务的能力。另一方面是一些乡村干部缺乏提供公共服务的责任意识。当前，广大农民群众的需求趋于多元化，对公共服务的需求也日益多样化和复杂化，包括医疗教育、环境整治、社会治安、食品安全、丰富文化等等，但是，不少基层党政组织在众多公共服务需求面前却处于“缺位”的状态。导致农民群众对乡村基层组织的认同率降低，这种状况对贫困县乡村治理是一大挑战。
（三）贫困县乡村社会治理方式
在精准扶贫过程中，无论是资金还是项目，要达到预期的效果，都离不开目标群体对相关信息的准确和全面的了解，所以信息公开透明非常重要。扶贫政策、扶贫信息自上而下传播畅通，农民利益诉求自下而上表达畅通，以此实现政府与群众的良好互动。目前乡村治理面临的困境之一就是信息的不对称，基层政府、村民自治组织、村民等不同的主体之间无法进行平等的沟通与协调，不能进行有效的协商与合作。这种信息的不对称，一方面易使掌握权力的基层组织不能有效执行上级政策，从而出现一些不公正和乡村干部的现象；另一方面也易导致村民不能获得准确而充分的政策信息，其利益诉求得不到有效表达，加深各主体之间的不信任，很容易激化矛盾，使乡村治理陷入困境。
（四）贫困县乡村社会治理环境
要打赢扶贫攻坚战，到2020年实现全部脱贫，最关键的要素就是人，尤其是贫困地区的精英人才。自上世纪90年代初期以来，农村地区大量青壮年劳动力向城市流动，造成乡村人力资源严重不足，乡村精英流失严重，村庄缺乏发展与凝聚的核心，也弱化了乡村社会可持续发展的能力，贫困地区尤其严重。各类扶贫资金和项目的投入，虽然在一定程度上能解决贫困地区资源短缺的问题，却很难在乡村内部培养带动乡村发展的人才。人作为乡村建设的主体，在乡村发展中起着决定性作用，没有人，尤其是能人，村庄很难从根本上脱贫致富，实现可持续发展。这种“贫困――人才流失――发展缓慢――贫困”的恶性循环，对贫困地区的乡村治理是非常不利的。表现在：一是在贫困村，年轻人不愿意当村干部或者找不到年轻人当村干部，现有的村干部年龄普遍偏高，思想观念相对落后，很难在农村治理中发挥“领头羊”的作用；二是以老人、妇女、儿童为主的留守人口成为村庄的主力，他们在村庄政治结构中往往缺乏话语权，也缺乏参与村庄公共事务的能力和意识。
三、精准扶贫语境下贫困县乡村社会有效治理的路径
精准扶贫给贫困地区带来生机与活力，精准扶贫实践中的好机制好做法，有效地提高了贫困治理的效率，对贫困县乡村社会治理有很大的借鉴意义。精准扶贫工作是阶段性的，但贫困县的乡村社会治理是长期的。因此，我们非常有必要以精准扶贫为契机，积极探索贫困县乡村社会有效治理的路径。
（一）构建政府主导的多元主体参与的乡村治理格局
现代乡村治理是国家治理的组成部分，实际上体现的是广大村民广泛参与乡村公共事务管理的过程，这就意味着乡村治理是一种多元主体共治的局面。但是，就当前乡村社会治理实践来看，乡村治理的主体仍然是政府。其他社会力量，尤其是广大农民在乡村治理结构中长期处于一种“缺席”的状态，这种格局并不符合乡村治理现代化的发展要求。
精史銎洞蚱屏艘酝扶贫观念的束缚，引入包括企业、各种社会组织、高校科研机构等多个非政府力量，构成政府主导多元主体参与的扶贫模式。这种模式有利于激发社会扶贫活力，提高整个社会对于贫困治理的参与程度。通过精准扶贫中这种政府、市场、社会多方协作，既可以提高精准扶贫的效果，又可以构建多元主体参与的乡村治理格局。实现乡村社会良好的治理局面。尤其是在政府引导下，大力培养和发展不同类型农村社会组织，提高农民组织化水平，既有利于农民抵抗市场风险，又有助于他们获取话语权与治理权，成为乡村治理不可缺少的主体。提升乡村治理的效率。
（二）提供完善的乡村公共服务
随着农业税费的取消，基层政府的角色发生了重大转变，从乡村社会资源的汲取者转变为乡村社会公共产品和服务的供给者，也就是从“汲取”转变为“服务”；乡村治理的思维逻辑从自上而下转变为自下而上，乡村治理的目标是为乡村社会和村民提供公共产品和公共服务。这种变化既符合中国社会发展到新阶段的国情，也符合乡村治理的发展需要。
但是，农业税费改革，使乡村治理价值理念转变的同时，也是使乡村基层政府财政困难，债务负担沉重，特别是贫困村，村级负债较高，使得贫困地区基层政府乡村治理变得心有余而力不足。贫困地区一般处于边远山区和少数民族地区，交通不便、经济落后、生存环境恶劣等。受多方条件的制约，基层政府所提供的各类公共产品和服务严重不足。难以满足贫困地区群众在教育、医疗、经济、文化等领域发展权利的诉求。而精准扶贫具有公共产品和公共服务的属性，精准扶贫的过程也是向贫困地区提供不同公共产品和公共服务的过程。通过精准扶贫，实现政府、市场和社会三方协作。鼓励和引导社会资本参与到贫困地区的公共服务建设，以弥补贫困地区财政资金投资的不足，增加社会公共产品供给，改善贫困地区的教育、医疗卫生、交通、水利、电力、产业发展、生态环境以及其他民生工程领域的条件。满足广大人民群众对公共服务的需求。
（三）确立多样化的乡村社会治理方式
社会治理不同于管治，社会治理的主体是多元的，包括政府、社会组织、个人、社区等，不同主体之间的关系是平等的，这就决定了社会治理的方式是多样的，既有协商、合作，也有妥协、退让，也就是说，在社会治理过程中，各个社会主体通过多种方式互动，从而实现社会发展以及社会秩序和谐。作为社会治理组成部分的乡村治理，其治理方式也不例外。但是，我国传统的乡村社会治理模式是“乡政村治”，在其他社会力量参与不足情况下，乡村治理主体之间存在着事实上的不平等，由于不同治理主体之间存在信息的不对称，这就决定了在治理方式上往往是独断、对立、模糊的。精准扶贫的核心内容就是精准化，每一个环节都离不开参与主体的合作协商以及信息透明。乡村社会治理应该抓住精准扶贫这一契机，完善村民自治制度，发展乡村社会组织，增加农民在乡村治理中的话语权。特别是利用互联网开放性、共享性的特点，将“互联网+”与乡村社会治理有机结合，建立政府与民众直接交流沟通的网络协商平台，实现信息传递的畅通和透明，减少猜疑和矛盾，为乡村治理构建一个良序运行的环境。
（四）深入挖掘乡村社会自身价值
对贫困地区来说，大多时候是崇尚外来资源，却忽视了村落的固有资源，看不到乡村固有的价值，特别是乡村的文化价值，这既导致了长期的贫困，也使乡村社会处于无序状态。乡村的文化价值不仅表现在特色的院落、建筑等有形之物，更主要地表现在乡村所独具的道德舆论、民俗礼仪、家风民风、村规民约、生活方式等无形传统。这些约定俗成的传统约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。但是，随着城市化的推进、人口的流动、市场经济的冲击以及贫富差距的扩大，乡村固有的文化价值体系逐渐退化，而新的价值观念并未及时形成。传统乡村社会秩序被打破，不稳定因素增加，给乡村社会治理带来了很大挑战。精准扶贫不仅仅是物质帮扶，还要文化帮扶。借助精准扶贫，通过新农村建设，在社会主义核心价值观引领下。深挖传统乡村文化价值，构建新时期乡村文化，充分发挥文化治理作用，增强农民对村庄的向心力和凝聚力，以实现乡村社会治理的高效化。
（五）夯实贫困地区基层党组织建设
[中图分类号]F127 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）03-0057-06
2005年8月17日，由亚洲开发银行公布的一份调查报告中首先提出了环京津贫困带的概念，指出：“在国际大都市北京和天津周围，存在着环绕河北省的24个县（区）组成的贫困带，贫困人口达180.4万人”[1]。这份报告引起了我国政府和学术界的巨大震惊，由此国内开始对环京津贫困带的贫困问题展开了广泛的探讨和研究。查询中国文献数据库，关于环京津贫困带相关问题研究的文献共有536篇，其中以环京津贫困带为题目的仅有88篇。纵观这些文献，学者们主要从宏观层面深入探讨了环京津贫困带的贫困现状、原因与发展对策，普遍认为自然与人为因素是造成环京津贫困带贫困问题的根源[2-5]，提出了建立生态经济区、跨区域生态补偿制度、旅游扶贫、政策扶持等经济发展对策[6-8]。从现有文献来看，目前有关环京津贫困带贫困问题的研究视野较单一，就“贫困”而论“贫困”居多且研究方法多为宏观论述。在当前“京津冀协同发展”上升为国家重点战略并进入实质推进阶段背景下，有学者称：“如果把京津冀区域一体化比作木桶，环京津贫困带则是木桶上最短的那块木板”。因此，关于环京津贫困带的研究需要深入拓展。
本文基于“京津冀协同发展”战略背景下，从环京津贫困带的生态―贫困耦合关系为切入点，试图通过理论分析与博弈演绎，从而寻求造成当前发展困境的原因以及探讨京津冀大区域生态―经济―减贫协同发展的共赢模式。环京津贫困带范围为《中国连片特困区发展报告（2014～2015）》中“燕山―太行山”片区与原环京津贫困带（24个县区）重合的22个部级贫困县：包括承德地区的承德县、平泉县、隆化县、丰宁满族自治县、围场满族蒙古族自治县；张家口地区的宣化县、张北县、康保县、沽源县、尚义县、蔚县、阳原县、怀安县、万全县；保定地区的涞水县、阜平县、唐县、涞源县、望都县、易县、曲阳县、顺平县。
一、环京津贫困带贫困问题与生态环境现状分析
（一）环京津贫困带贫困现状分析
自2005年环京津贫困带概念被提出到现在，环京津贫困带的贫困问题依然很严峻。如图1所示，以2005年物价水平为基年，可以得出：2005～2014年，环京津贫困带人均GDP、农村居民人均纯收入与河北省平均值、北京市和天津市同类指标相比，其绝对差距呈持续拉大的趋势，自2012年起绝对差距增速有所降低；目前，环京津贫困带人均GDP与天津市的差距最大，2005年天津市人均GDP较环京津贫困带高出29 916元/人，2014年绝对差距增长至64 985元/人，9年期间差距拉大了一倍有余，年环比增长速度平均为9.1%；环京津贫困带农村居民人均纯收入与北京市的差距最大，2005年北京市农村居民人均收入较贫困带高出5 117元，2014年绝对差距增长至10 583元，9年期间差距翻了一倍，年环比增长速度平均为8.5%。
为了更好地比较环京津贫困带县（区）的贫困差距问题，如图2所示，以2005年物价水平为基年，取京冀边界两侧县区（北京市的房山区、密云县、延庆县和河北省的怀来县、丰宁县、涞水县）相关指标作对比来看：2005～2008年，京冀两侧县（区）人均GDP差距持续缩小，随后2008～2010年出现大幅上升并超过2005年差距水平，且2011年后京冀两侧县（区）人均GDP差距基本维持在15 382元左右，较2005年差距拉大了19%；从农村居民人均纯收入来看，2005～2013年，京冀两侧县（区）收入差距呈现缓慢拉大的趋势，2013年较2005年收入差距拉大了34%。
综上所述，环京津贫困带与周边地区收入差距没有缩小，反而呈现不断拉大的趋势，已陷入了缪尔达尔所述的“贫困导致贫困”的恶性循环，环京津贫困带贫困问题的严峻程度不容忽视。
（二）环京津贫困带生态环境质量现状分析
根据《2005-2006年中国区域经济发展报告》[9]，环京津贫困带多分布于燕山和太行山区，处于半干旱和半湿润过渡气候带，属沙化、石化严重的生态脆弱区，自然条件和生态环境退化，有效耕地面积不足30%。环京津贫困带除属于典型的生态脆弱区外，还是京津重要的水源保护区和生态屏障区。因此，受生态保护压力，据调查，自“九五”期间开始，环京津贫困带实施了国家“退耕还林（草）工程”、“京津风沙源治理工程”、“稻改旱”、“21世纪首都水资源可持续利用工程”等，环京津贫困带关停企业多家，承德仅潮白河流域先后禁止的工业项目就高达800多项，每年造成利税损失达10亿多元。经政策性治理，环京津贫困带近年来生态环境状况良好，2015年，如图3所示，河北省生态环境良好的县区中80%以上均属于环京津贫困带区域（2015年河北省环境状况公报）。2014年，张家口市和承德市被国家列入首批“生态文明先行示范区”。
二、环京津贫困带生态―贫困耦合关系的逆EKC曲线解释
反映生态环境与经济发展或人均收入之间关系的研究，早期最著名的研究成果当属20世纪50年代诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨的环境库兹涅茨曲线（EKC曲线）。EKC曲线如图4所示，说明国家或区域在经济发展水平较低时，随着人均收入的增加，生态环境质量不断下降，当到达某个临界点如图中L点后，随着人均收入的增加，生态环境质量逐步改善。然而，随着区域性研究的不断深入，研究者们发现环境库兹涅茨曲线并不是解释经济与环境、贫困与生态关系的普适定理，特别是生态脆弱区域，出现了生态性贫困的逆EKC曲线特征。生态性贫困的概念源于世界环境与发展委员会（WCED）在1987年的报告《我们共同的未来》中提出：“穷人为了生存被迫过度使用环境（自然）资源，而他们对资源的过度开采进一步导致贫穷”[11]。如图4中所示，生态脆弱区域往往生态环境敏感性强、自然调节和恢复能力较其他区域差，生态脆弱^域经济发展中，人均收入或经济发展水平还远未达到临界点L前即L0点，其生态环境已达到了承载临界点即E0点，经济发展在EKC曲线上的X0点出现了逆向反转，生态环境的恶化抑制经济发展，人均收入降低，贫穷进一步促进当地居民加剧对生态资源的索取，进而进一步导致生态环境质量大幅下降，区域陷入了生态环境质量下降与贫困加剧的恶性循环即X0点沿着虚点曲线向原点逆向发展。
环京津贫困带是我国典型的生态脆弱区，20世纪90年代已显现出明显的X0拐点特征。现今之所以没有陷入生态环境与贫困的“双困”境地，而是呈现出生态环境良好、当地居民贫困加剧的特殊情况，其原因是：环京津贫困带生态性贫困除具有生态脆弱区典型的“生态抑制性”特征外，近些年来更重要的是受京津生态保护压力作用而导致的“生态保护性政策致贫”的特征，表现在环境库兹涅茨曲线上为：EKC曲线上自X0点沿曲线倒退发展的特殊情况，其实质是以抑制当地经济增长来换取生态环境质量的被动模式。当今，在京津冀区域协同发展背景下，环京津贫困带是影响京津冀区域一体化发展的最短的那块木板，解决环京津贫困带生态贫困问题势在必行，而根本路径如图4所示，必须要实现X0点向右上方向的彻底逆转即虚线所示，即最终达到维持一定良好生态环境质量水平上，人均收入能够持续增长。然而，如何实现这一目标，本文将构建导致环京津贫困带生态贫困现状的地方政府间、居民主体间的进化博弈模型，来分析造成环京津贫困带生态贫困与生态环境关系现状的原因，进而探求破解方法，实现该区域减贫、经济发展与生态环境的共赢。
三、环京津贫困带“生态保护性政策致贫”的主体博弈分析
本文选用进化博弈模型，进化博弈模型属于有限理性博弈模型，与大多数约束条件为完全理性的博弈模型相比，更符合人们在现实决策活动中的实际行为模式，能够分析有限理性博弈方组成的群体成员的策略调整过程、趋势和稳定性。
（一）京津冀地方政府间非对称进化博弈分析
假设地方政府的决策受政府官员群体策略的影响，政府官员个体为有限理性人。河北省环京津贫困带地理位置上处于京津上风上水的生态涵养区，生态保护压力大，河北省政府在贫困带生态环境与经济发展问题上拥有“治理环境”和“不治理环境”两个策略，而京津政府在“搭便车”和“生态补偿”策略间进行选择，博弈模型如表1所示。
表1中，河北政府选择治理环境策略的收益为w1，不治理环境策略的收益为w2，由于监管和治理环境需要付出成本，因此，w1l2。很容易可以看出，在一次博弈中，河北政府和京津政府都有严格优势策略，博弈的纳什均衡为：不治理环境，搭便车。为了更好地反映博弈方的长期博弈趋势与特点，以下使用有限理性进化博弈模型来具体分析。
假设在河北政府官员群体中，有比例为z的博弈方采用策略1，比例为1-z的博弈方采用策略2；京津政府官员群体中，有比例为r的博弈方采用策略1，比例为1-r的博弈方采用策略2。河北政府博弈方的策略1和策略2的期望收益分别为u1e和u1d，平均收益为u1。京津政府博弈方的策略1和策略2的期望收益分别为u2e和u2d，平均收益为u2。因此，期望收益和平均收益分别为：
u1e=r×w1+（1-r）×（w1+a）=w1+a-ra
u1d=r×w2+（1-r）×（w2+a）=w2+a-ra
u1=z×u1e+（1-z）×u1d=z（w1-w2）+w2-a-ra
u2e=z×l1+（1-z）×l2
u2d=z×（l1-a）+（1-z）×（l2-a）
u2=r×u2e+（1-r）×u2d=z（l1-l2）+l1-a-ra
由此可得河北政府博弈方和京津政府博弈方的复制动态方程分别为：
■=F（z）=z（u1e-u1）=z（1-z）（w1-w2）
■=F（r）=ru2e-u2=r（1-r）a
首先，分析河北政府官员群体的复制动态方程，当■=F（z）=0时，复制动态方程是稳定的。由于w1w2，可通过减少w2收益或增加w1收益达到。近些年，环京津贫困带“生态保护性政策致贫”的现状正是通过外力强制减少w2收益所导致的，在政治地位不平等下，京津地方政府（中央政府）通过对河北省地方政府施加惩罚压力，迫使其对环京津贫困带进行生态环境治理，这种被动性短期进化稳定策略在长期是不可持续的。
其次，分析京津政府官员群体的复制动态方程，当■=F（r）=0时，复制动态方程是稳定的。由于a>0，因此r=1是进化稳定策略（ESS），说明京津政府官员群体受地方利益至上驱使，在任何环境下均倾向于搭便车行为，根本不会有对环京津贫困带进行生态补偿的动机。
（二）环京津贫困带居民群体对称进化博弈模型
假定居民群体间是无差异的，构建环京津贫困带居民群体对称进化博弈模型如表2所示。
居民群体有两种类型：节约环保型和非节约环保型。节约环保型居民注重生态环保，不过度破坏资源与环境，非节约环保型正好相反。居民群体A采用节约环保和非节约环保的比例分别为r和1-r；居民群体B采用节约环保和非节约环保的比例分别为z和1-z。同时，鉴于环京津贫困带所处的经济发展阶段，α
u1=z×α+（1-z）×α=α
u2=z×β+（1-z）×β=β
u=r×u1+（1-r）×u2=rα+（1-r）β
■=F（r）=r（1-r）（α-β）
分析h京津贫困带居民群体的复制动态方程，当■=F（r）=0时，复制动态方程是稳定的。由于，α0，即α>β。
（三）博弈分析结论
经过以上进化博弈分析，总结分析结论如下：
第一，在京津冀地方政府各自为政现实情况下，京津地方政府长期不会有对环京津贫困带进行生态补偿的动机。在目前经济发展水平下，河北省地方政府的长期稳定策略是不进行强制监管和治理环京津贫困带生态环境，而近些年来的强制性治理措施是由于京津冀地方政府间政治地位的不平等、外部（中央）政策性施压造成的w1-w2>0下实现的被动短期进化稳定策略均衡，这种策略均衡在强烈的河北省地方政府原稳定策略（z=0；不治理）下是不可持续的。只有通过实现增加w1收益下即河北省采取治理环境策略后的收益高于不进行治理的收益才能实现主动性长期稳定策略即进行环境保护和治理的策略。
第二，环京津贫困带居民群体在目前人均收入水平下不具有节约资源、保护生态环境的意识，其长期稳定策略为非环保型居民类型。近年来，在“退耕还林（草）工程”、“京津风沙源治理工程”、“稻改旱”等政策性压力下，以惩罚性措施降低当地居民β收益促使环京津贫困带居民遵守保护环境的政策，这种进化稳定策略同样是被动的、短期的和不可持续的。只有通过有效提高居民节约环保策略下的α收益，才能实现r=0（非环保型群体）向r=1（环保型群体）的进化稳定策略转变。
第三，只有实现河北省地方政府w1收益和环京津贫困带居民群体α收益增加，才能最终实现京津冀生态环境与经济协同发展，这是解决环京津贫困带贫困与生态环境关系困境的根本路径，而实现这一路径的关键是要打破京津冀三地政府不平等的政治地位以及各自为政的地方管理观念，需要京津冀大区域政策的顶层设计和协同发展。
四、解决环京津贫困带生态―贫困关系困境的对策
由以上分析可知，环京津贫困带概念自2005年被提出到现在，区域居民的贫困问题不但没有改善，贫困差距反而呈不断加深的发展趋势。环京津贫困带生态―贫困的耦合关系与一般生态脆弱区生态性贫困的特征不同，表现为经济发展低水平阶段上EKC曲线逆向倒退发展模式特征，即随着经济倒退和贫困加剧，其生态环境质量逐步提高。经博弈分析，这一现状的实质是“生态保护性政策致贫”的主体间博弈后所达到的被动性短期进化稳定均衡，在长期发展中是不可持续的。为了从根本上解决环京津贫困带生态贫困与生态环境的困境关系，实现生态、经济与减贫协同发展，提出以下对策：
（一）破除小区域个体理性、构建京津冀大区域政策性顶层设计机制
环京津贫困带所处的特殊地理位置决定了其生态环境与经济发展是京津冀大区域的共同课题，是决定“京津冀协同发展”战略最终能否顺利实现的最短木板。然而，博弈模型告诉我们，在京津冀地方政府政治地位不平等、地方利益个体理性下，京津地方政府没有对环京津贫困带进行生态补偿和合作发展的动机。因此，要解决环京津贫困带不公平的“生态保护性政策致贫”的现实问题，必须构建突破小区域个体理性的京津冀大区域政策性顶层设计机制。然而，虽然我国于2014年8月成立了“京津冀协同发展领导小组”，但目前仍以三地政府领导协商会议为主，“京津冀协同发展领导小组”顶层政策设计与统筹仍待进一步加强。理论与现实经验证明：只有根本性形成“中央统筹”、“地方合作”、“利益共享”的协调运行机制才能突破京津冀区域发展的难题，这是京津冀区域发展的关键和重中之重。
（二）认识生态资本，规划区域生态资本运营战略
从人类对资本的认识次序（生产资本―社会资本―人力资本―自然资本―生态资本）上来看，生态资本是人类对资本认识的深化和高级形式，生态资本是在自然资本概念基础上更加强调生态环境质量有价。只有深刻认识生态资本、规划环京津贫困带生态资本\营战略才是解决该区域生态―贫困关系的根本出路。一方面，加快规划环京津贫困带生态资本的产业战略，应根据环京津贫困带生态资本存量的分类划分基础上具体制定，包括如生态农业及有机食品产业、生态工业、生态旅游业、生态建筑和房地产业、生态文化产业等；另一方面，进一步推进京津冀区域“生态补偿机制”取得实质性进展，明确界定环京津贫困带水资源产权，确立水资源定价机制，实现公共资源有偿使用与保护治理。
（三）加强区域教育资源建设、提高居民科学知识水平
现实中，贫困与教育往往是高度相关的，教育通过提高居民的知识水平，能够促进经济发展、资源节约与社会稳定。环京津贫困带必须加强区域教育资源建设，除正规的升学教育外，还应切实发挥村委会、居委会、街道办等机构的知识教育与宣传作用，采用公益性知识普及讲座等形式，提高当地居民科学知识水平。
[参考文献]
[1] 亚洲开发银行，河北省财政厅.河北省发展战略研究[R].北京：亚洲开发银行，2004：32-35.
[2] 河北省发展改革委宏观经济研究所课题组. 解决环京津地带贫困与生态问题研究[J]. 宏观经济研究，2004（7）：57-59.
[3] 张佰瑞. 我国生态性贫困的双重抑制效应研究――基于环京津贫困带的分析[J]. 生态经济（学术版），2007（1）：20-23.
[4] 王玫，李文廷.环京津贫困带生态环境现状及发展对策[J]. 河北学刊，2008（6）：143-146.
[5] 兰传海.环京津贫困带扶贫开发研究[J]. 经济研究参考，2015（2）：71-86.
[6] 赵玉.对环京津贫困带的扶持补偿机制研究[J]. 经济问题探索，2008（3）：179-182.
[7] 赵培红.城市周边区域跨行政区生态补偿机制探讨――以环京津贫困带为例[J]. 青岛科技大学学报（社会科学版），2011（2）：21-25.
[8] 陈烈，孙海军，张素蓉.基于低碳经济的环京津贫困带发展模式研究[J].发展研究，2012（6）：46-48.
内蒙古自治区是我国最大的天然草场，是我国最重要的生态屏障，在历史上以水草肥美、人与自然和谐而著称于世，并成为北方民族成长的摇篮。然而，20世纪中期以来，受气候干旱化、高温化的影响，加上近50年来的过度放牧和人为破坏, 导致内蒙古生态环境恶化，不仅严重制约着自治区的经济、社会发展，还威胁着北京、华北、东北、西北地区的生态安全。党的十七大明确提出，要走生态文明的发展路子。自治区党委、政府认真贯彻党的十七大精神，以科学发展观指导全区的经济社会的发展，加强草原生态建设及实施了建立北方重要生态屏障的战略任务。为了完成这一任务，必须进一步完善思路，强化措施，走可持续发展生态建设的道路。
一、进一步完善生态建设补偿机制
近年来，内蒙古生态建设之所以取得明显成效，与国家实施生态补偿政策密切相关。目前需要更加关注的是，有些生态工程结束后投资中断，如果没有相应的补偿政策跟上，就会前功尽弃。因此，针对现行生态补偿政策中存在的问题，如对还草重视不够、种苗补助严重偏低、补偿期限过短、管护费用不足、对地方政府和后续产业缺乏激励等问题，应尽快进一步完善生态建设补偿机制。民革内蒙古区委建议，草原生态治理亟待实现从项目实施向制度建设转变，把草原生态建设列入部级大型生态建设计划，建立国家草原生态补偿的长效机制，补偿标准以当地农牧民的最低生活标准为依据，以农牧户为单位，由中央财政直接向农牧户发放；将实行多年已见成效的“环京津风沙源治理”、“禁牧舍饲”、“退牧还草”、“生态移民工程”的定向政策补偿精神延续下去，把休牧、禁牧、退牧还草、草畜平衡等原则确定为长期的草原行政管理制度；建立多方参与、受益方共同支付生态保护与建设成本，周边或下游发达地区对上游草原地区的生态补偿及帮扶机制；国家加大对牧区劳动力转移培训基地的支持力度，减轻牧区人口就业压力；尽快出台草原承包的专门性文件，制定落实草原家庭承包制的政策措施等。
二、兼顾人口脱困与生态可持续发展战略
政府很重视解决生态问题和贫困问题，但往往是“分而治之”。实际上，贫困人口与生态问题的关系密切，即存在着严重的生态贫困问题，离开生态问题解决贫困问题根本不可能；另一方面，生态问题具有社会性，在解决生态问题时不考虑贫困地区人的行为转型也不能解决生态问题。在西部生态脆弱农牧区解决贫困问题、生态问题是一个过程的两个方面，二者不能隔离开来。目前，在解决生态问题上，政策的侧重点还是在“生产”上，围绕着“生产”考虑各种因素对生态环境的影响。但深入地看，和“生产”紧密联系在一起甚至是决定“生产”的是“生活”，贫困人口的生活方式是关键的分析因素。研究解决贫困问题、生态问题的一个重要聚合点就是“贫困人口的生活分析”。人口贫困的直接表象是基本生活得不到满足，扶贫战略就是以解决这个问题为基本目标，但是两种贫困情况提醒我们反思这种认识，一种情况是有的人始终无法脱贫，一种情况是很多人在脱贫与返贫之间徘徊。对于这些贫困现象，从客观制约条件看是一种“生态贫困”,从主观条件看是一种“能力贫困”，把贫困人口从生态制约的生产、生活状态中解放出来是解决贫困问题的根本，也是进而解决生态问题的有效途径。这种解放本质上是提高贫困人口的生存能力和行动能力，通过行动自由促进自身发展，通过贫困人口的自身发展为协调人地关系创造有利的人口环境。
三、坚持走节约资源、环境友好、可持续的发展道路
资源富集是我区的一大优势，也是自治区加快发展依靠的基础。但这种优势是相对的，资源无论多么富集，也总是有限的，还有很多是不可再生的，而且实践中越是资源丰富的地区，往往越是容易导致资源的过度消耗和浪费。因此，要树立能源资源基地也要厉行节约的意识，坚持加强资源开发的科学规划和有效保护，加快转变资源利用方式，把推进工业经济发展与生态环境保护、建设生态文明有机统一起来，按照减量化、再利用、资源化的原则，大力发展循环经济。发展循环经济是缓解资源约束矛盾的根本出路，是从根本上减少环境污染的有效途径，是提高经济效益的重要措施，是实现可持续发展的本质要求。所以要鼓励企业循环式生产，推动产业循环式组合，全面推行清洁生产，强化节能减排，形成有利于节约资源和保护生态环境的生产方式和消费方式，提高资源综合利用水平。要把节能减排作为促进科学发展的重要抓手，尽快形成以政府为主导、企业为主题、全社会共同推进的工作格局。在具体措施上，既要做好“加法”，加快新上一批节能环保、技术含量高的项目，提高科技、管理、人力资源在经济增长中的贡献率；又要做好“减法”，坚决推出一大批资源、能源消耗大、环境污染重的落后企业和项目，控制高能耗高污染项目建设。既要高效利用资源，坚持资源悠长使用、市场运作的基本原则，提高矿产资源的利用率。按照建设大基地、整装资源综合开发、为转化项目配置资源的原则开发资源，所有煤矿实现机械化开采，资源回收率要 由目前的40%提高到60%以上；又要节约保护资源，实施经济调节和行政强制性措施，重点通过电价调节、产业准入、清洁生产、污水处理、社会节能、环保设施等措施进行综合监管、调控、治理。
四、提高全民的生态建设与可持续发展的意识
生态建设实践证明，以退耕还林为主的生态建设已不再是一项单纯的生态建设工程，而是一项人口、资源、环境、经济、社会发展于一体的系统工程。切实抓好这一工程，实现经济与自然环境协调发展，经济效益、社会效益和生态效益共同提高的发展目标，还需要大力宣传环保教育。要从中华民族生存与发展的高度来认识当前面临的荒漠化问题，树立全国一盘棋的思想，在防治荒漠化的伟大事业中，相互支持，相互协调，相互配合，打破地方保护主义，共同把生态环境保护好，治理好。要通过各级宣传媒体，经常性地对广大人民群众进行宣传教育，不断提高全民的生态保护意识，要把荒漠化防治纳入法制化建设的轨道。提高全民的执法意识，认真宣传贯彻《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《水利法》、《环境保护法》等一系列法律法规，加大执法力度，加快法制生态工程。各地区、各部门要进一步增强抓好防治沙漠化的紧迫感和责任感，统一思想，加大工作力度，不断取得新的突破和进展。
参考文献：
[1]骆世明.环境生态与可持续发展导论[M].中国农业出
版社,2004．
[2]周敬宣.环境与可持续发展[M].华中科技大学出版
中图分类号：X321
文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）20-0095-03
1 引言
“精准扶贫”是党中央针对当前农村发展新常态，提出的旨在消除贫困、改善民生的新举措，是事关全面建成小康社会成败、实现共同富裕的战略选择[1，2]。然而，随着“精准扶贫”在农村的深入开展，农村环境污染问题成为当下扶贫开发工作不可回避的重要问题。
当前，农村生态环境质量持续恶化，农村生活污染、农业面源污染、畜禽养殖污染等环境污染问题日益凸出[3]。尤其是当下“精准扶贫”实施过程中，因扶贫搬迁、产业扶持政策落实不当而引发的建筑垃圾污染、农药化肥污染、非规模化畜禽养殖污染、工业企业污染问题也逐渐显现，已严重阻碍到“精准扶贫”政策的实施，不利于农村经济的可持续发展和农村社会的稳定。如何遏制并切实解决好农村环境持续恶化问题，不仅关系到“精准扶贫”政策的顺利实施，也关系到全面小康社会建设的成败。
2 农村精准扶贫中面临的主要环境问题
2.1 扶贫搬迁安置过程中的建筑垃圾和生活污染
扶贫搬迁是解决山区贫困人口的治本之策，对于改善贫困居民居住条件、加快脱贫步伐具有显著作用。“十三五”期间，我国将完成1000万人口易地搬迁目标任务，这一目标的实现对于顺利完成“十三五”脱贫任务，全面建成小康社会具有重要意义。但在实施过程中，存在着建筑垃圾剧增、集中安置地生活垃圾和污水污染重等突出环境问题[4]。一方面，原居住地房屋被大量遗弃，没有得到妥善复原，新安置点由于房屋的大规模建造，新增了大量的渣土和建筑弃料等固体废弃物没有有效处置；另一方面，随着搬迁户向集中安置点转移，日常生活产生的垃圾及污水量剧增，由于垃圾清运及污水收集处理设施建设严重滞后，造成居民集中安置点垃圾成堆、污水横流现象日益突出[5，6]。
2.2 农业生产过程中的农业面源污染
促进农村产业发展是精准扶贫的核心内容，而大力发展农村种养业是农村产业发展的重要途径。但由于缺乏科学规划和粗放管理，农业面源污染问题严重。
2.2.1 农药、化肥污染日益严重
由于蔬菜、果树、苗木等种植业在农村的大范围推广，农村的闲置土地被进一步激活，农药及化肥的使用量也随之增加。作为世界化肥和农药使用第一大国，我国平均每公顷化肥施用量400 kg，远远超过世界卫生组织为防止化肥对水体污染而设置的每公顷225 kg的标准；农药平均每公顷施用量2.33 kg，是世界平均水平的2.5倍。三大肥料中的钾肥利用率只有40%～60%，氮肥利用率不足40%，磷肥利用率不足15%，而农药利用率更不足1%[7]。过量施用的化肥、农药经扩撒、雨淋进入地表水和土壤中，严重污染水体和土壤，造成农作物产量和品质的下降，已经对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁[8]。
2.2.2 畜禽养殖污染日益突出
畜禽养殖业作为农村的重要支柱产业，大力发展畜禽养殖业对于推进脱贫攻坚工作具有十分积极的作用。然而，目前我国农村地区的畜禽养殖业普遍存在养殖规模小、污染治理能力差、布局分散的特点，尤其在贫困地区，由于养殖户盈利能力差，无法安排资金用于污染治理，大部分的畜禽养殖粪便未经有效处理而直接排放，给周围环境造成严重污染[9，10]。据统计，目前我国畜禽粪便污染物年产量约55亿t，是工业有机污染物的4.6倍；到2020年，我国畜禽粪便污染物产量将增加至100亿t左右，将给环境造成巨大压力[6]。近年来，随着人们环保意识的增强，由畜禽养殖污染引起的群众环境投诉和污染纠纷案件也不断上升，严重威胁着社会和谐稳定，已成为目前亟待解决的社会问题。
2.3 产业发展过程中工业企业污染
大力发展乡镇工业企业是农村脱贫的重要推动力量，也是精准扶贫产业扶持的重点内容。然而，现阶段的乡镇工业企业，大部分存在产业规模小、技术含量低、经营管理粗放的特点，污染治理能力弱，企业污染点多，难以监管和治理，对环境污染较大[11]。特别是在部分贫困地区，过分追求短期的经济效益，盲目引进以水泥、砖瓦、石材、小化工、小制药厂、小电镀厂等高能耗、高污染的企业，对本地区的环境质量造成严重污染。据统计，从2000到2008年间我国农村工业固体废弃物排放占全国的比例由57%上升到61%，废水COD排放量占全国的比例由53%上升到58%，工业企业污染对农村居民健康造成严重威胁[12]。因工业污染引发的民事纠纷事件呈上升趋势，环保纠纷已成为继征地、拆迁之后又一影响社会稳定的新问题。
3 精准扶贫中环境问题形成的主要原因
3.1 环保认识不足
长期以来，农村地区对于环境保护的认识整体不足。一方面，政府部门重经济发展轻环境保护的思想仍根深蒂固。由于农村地区经济发展滞后，发展经济成为各级部门的首要任务，也是上级部门考核官员政绩的主要依据。尤其是当下中央提出实施精准扶贫，要求到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，时间紧、任务重[1]。因此，大力发展产业经济，带领群众脱贫致富成为各级政府的当务之急。当经济发展与环境保护发生冲突时，牺牲环境而保经济发展，成为当地政府的首要选择。另一方面，农村地区，尤其是贫困地区，由于生产技术落后、信息资源匮乏、科学文化素质不高，农民养成了许多污染环境和破坏生态的不良生产、生活习惯，如滥用化肥和农药、随意丢弃生活垃圾、乱排生活及畜禽养殖废水等。农民环境意识的淡薄，进一步加剧了农村的环境污染[13]。
3.2 环保投资滞后
环保投资是控制环境污染和改善环境质量的重要保障，我国环保投资主要依靠国家财政支出。虽然中央政府对环保投入不断加长，但环保投资占GDP的比例约为1.5%，远远低于发达国家 2%～3%的投资水平。我国环保投资占财政支出的比重也仅达到 6.5%～8.5%，远远低于其他基建项目的投资[14，15]。长期以来，我国环保投资也主要用于城市环境保护基础设施建设，而用于农村地区的环保投资更少，不足城市环保投资的20%[16]。特别是贫困地区，由于财政收入少，原本用于环保投资的资金经常被挪用，甚至为了减少工程总投资，肆意的削减甚至是取消环保设施建设资金。由于环保投资的严重滞后，导致农村地区，尤其是贫困地区，环境保护基础设施严重缺乏，生活污水和垃圾处理率较低，即使已建成的环保设施，由于运行管理费用缺乏，大多处于停运或半停运状态，难以发挥实际处理效果。
3.3 环境监管乏力
导致农村地区环境监管乏力的原因是多方面的，主要表现在以下三方面：一是农村环境管理体制落后。我国现行的环境监督管理体系主要实行属地管理，环保部门隶属县（市）地方政府，接收上级环保部门业务指导和领导，县（市）级环保部门主要对地方政府负责，致使各级环保部门不能对本地政府环境决策行为进行有效监督，削弱了环境监管力度。此外，环境污染的区域性决定了环境管理需要区域协调、联动，而属地管理制度使得跨界污染问题成为监管盲点，不利于环境问题的统筹解决。二是环境管理法制缺位。突出表现在缺少针对农村农业面源污染和非规模化畜禽养殖污染的专门法律法规，导致对农村环境污染最重的农业面源污染和非规模化畜禽养殖污染面临无法可依的局面[17]。三是环境监管队伍薄弱。基层县级环保部门管理人员不足，尤其是具有环保专业技术的人员严重不足，环境执法、监测设备落后，乡镇一级虽设有环保所等环保机构，但没有专职的环保人员，很难发挥有效作用[18]。
3.4 技术及专业人才缺乏
技术和专业人才的缺乏也是造成农村环境污染难以有效治理的关键原因。虽然目前环保技术日新月异，在污水处理、垃圾处置、土壤修复等方面的新技术层出不穷，但普遍存在技术不成熟、效率低、投入大、运行成本高等问题，不适合用于农村污染治理。尤其是针对农村农药污染、白色垃圾污染、畜禽养殖污染等方面的处理技术十分缺乏。此外，由于工作环境、薪资待遇以及上升渠道差等原因，农村地区很难吸引环保专业人才就业，环保专业人才极度缺乏，使得已有的环保治污设施不能有效运行甚至停运，无法发挥环保设施的治污效益。
4 农村环境污染治理对策
4.1 提高思想认识，树立绿色发展理念
相对于传统的粗放发展模式，绿色发展是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式。当今世界，绿色发展已经成为重要趋势，许多国家把发展绿色产业作为推动经济结构调整、促进经济可持续发展的重要举措。我国改革开放30多年来的社会实践证明，“先污染后治理”的发展模式是行不通的，必须走绿色发展的道路。
农村地区，经济发展落后，环境污染严重，生态环境脆弱，更应该牢固树立绿色发展理念，不断加大生态环境保护力度，促进绿色产业发展，实现经济和社会的可持续发展。因此，在农村精准扶贫实施过程中，要把环境保护放在突出位置，全面落实党委政府的属地生态环境保护责任，坚持绿色发展，守住环境底线，严格环境保护准入门槛，杜绝盲目上马高污染、高能耗的项目，积极引导绿色产业发展，注重易地搬迁过程中的生态环境恢复和产业扶持过程中的环保配套设施建设。要把环保宣传作为农村环境保护工作的重要内容，通过媒体广播、科普下乡、教育培训，切实提高全民对农村环境污染的认识和自觉参与防治污染的意识，引导和规范农民的生产生活方式，鼓励企业和农民采取环境友好技术以实现减少农业面源污染，促进农业农村可持续发展战略的实施。
4.2 积极筹措资金，加大环保资金投入
环保资金投入是农村环境治理的源头活水，要积极筹措资金，进一步加大环保经费投入力度。一是要提高环保投资在国民生产总值中的比例，提高环保资金投入总量。国际经验表明，当污染治理投入占国民生产总值的比例达到2%～3%时才能有效改善环境质量，而我国目前这一比例仅为1.5%左右，有待于进一步提高。二是要扩宽环保资金融资渠道，积极引导社会资本参与环境保护基础设施建设。目前我国的环保投资融资渠道较为单一，主要靠国家财政投资，难以满足巨大的环保投资需求。只有使环保投资市场化，通过征收环保税、排污权有偿交易、发行债券、上市融资、环保基金等等新的融资渠道，积极引导社会资本参与环保投资，才能切实提高环保投入。三是要规范环保资金使用程序，严禁挪用环保资金。通过完善法规制度，规范环保资金使用程序，严格禁止环保资金挪用。要严格落实环保资金审计制度，建立责任倒查机制，对挪用环保资金责任人严格处罚。四是优化环保资金投资效益。避免大水漫灌式投资，着重支持重点项目建设，尤其是农村饮用水源地保护、畜禽粪便资源化利用、生活污水及垃圾处置等项目建设。五是要保障治污设施日常运行管理费用，确保已建治污设施发挥治理效果。
4.3 完善法规制度，提高环境监管能力
完善农村环境保护法规制度，提高环境监管能力是治理农村环境污染的有效手段。一方面，要制定出台与农村环境保护需求相适应的专门法律法规，尤其是针对农村面源污染、非规模化畜禽养殖污染的法规制度。积极探索农村环境区域协调的管理体制，打破属地环境管理制约。建立环境目标考核机制，将农村环境保护和综合整治纳入各级领导干部责任目标中，尤其是要纳入“精准扶贫”工作考核中。要严格环境污染责任追究制，对于在环境监督管理中不作为、乱作为的领导干部要严格惩处。另一方面，要加强农村环保监管能力建设，探索建立农村环境监测、环境执法、环境宣传“三下乡”制度。进一步壮大农村环境监管力量，要在乡镇和村一级设专门的环保管理机构，并配齐专门环保人员。更新基层环保监测执法设备，提高监测执法能力。
4.4 鼓励技术创新，搭建人才引进平台
鼓励环境污染治理方面的技术创新，积极引导高效、成熟、低成本的污染治理新技术在农村环境治理中的应用。指导农民科学施用化肥、农药，鼓励使用新型有机肥、生物农药、可降解地膜等环境友好型农资产品的使用，减少农业面源污染。搭建环保专业技术人才引进平台，开辟引才“绿色通道”，通过提高薪资待遇、解决住房、安排落户等方式，大力引进具有专业技术特长的环保专业人才参与农村环境管理。同时，要大力培育本土人才，通过技术培训，提高本地环境管理人员的专业技术能力。
参考文献：
[1]王 欣.精准扶贫的重要意义及实施对策[J].农业科技与装备，2015（12）：65～69.
[2]王 丽.我国精准扶贫实施过程中存在的问题及其对策[J].重庆电子工程职业学院学报，2016，25（2）：39～42.
[3]刘 敏.农村环境综合整治工作现状及对策[J].绿色科技，2016（14）：138～139.
[4]郭海强.农村生活垃圾污染现状及对策探讨[J].能源与节能，2016（6）：110～111.
[5]师 明，张丽君.浅谈我国农村水环境污染现状及治理对策[J].山东工业技术，2016（6）：264.
[6]于 锋，王淑君.农村生活垃圾处理现状及对策研究[J].广东化工，2016，43（6）：136～138.
[7]程全国，张书源.我国农业面源污染的管理与治理[J].沈阳大学学报，2016，18（2）：172～175.
[8]石艳丽.基层农村生态环境保护与建设探讨[J].绿色科技，2016（2）：143～145.
[9]黄 洁，盛清凯.我国畜禽养殖污染原因分析与处理对策[J].山东农业工程学院学报，2016，33（7）：31～34.
[10]盛 瑜，周虹妤，史伯春，等.畜禽养殖污染防治工作存在的问题及对策分析[J].中国畜牧杂志，2016，52（6）：68～70.
[11]王立峰，史志勇，吉 琳.农村工业对农村环境污染及防治[J].现代农业，2016（7）：75～77.
[12]万年青，乔 琦，孙启宏.我国乡镇地区工业污染现状及防治对策[J].今日国土，2010（8）：34～37.
[13]张雅娟，杜文丽.农村环境污染治理问题及对策[J].绿色科技，2016（14）：135～138.
[14]王丽娅，张彦.中国与欧盟部分国家环保投资的比较与经验借鉴[J].海南金融，2011（1）：43～50.
[15]刘玲玲，孙贻超，罗彦鹤.浅析我国环保基础设施建设[C]∥中国环保学会.京津冀区域协调发展学术研讨会论文集.北京：中国环保学会，2009：127～130.
我局“三送”工作组把“三送”工作纳入重要议事日程，并按照“三送”的要求派出得力干部到社区从事结对帮扶工作。成立“三送”活动领导小组，制定了干部下基层安排表，落实了200名困难群众为帮扶对象并对工作组成员进行公示。制作悬挂了2条市第四届党代会宣传横幅，利用社区宣传橱窗张贴党代会文献资料、免费发放《政策法规简明问答读本》、“三送”文艺演出等各种形式，为群众宣讲“三送”活动的政策内容，充分营造了“三送”工作的氛围。
二、送温暖聚民心，积极开展走访慰问。
我局三送”工作组协同社区干部经常深入到党员、群众家中谈心走访，倾听群众呼声，为群众宣讲市第四届党代会精神及“三送”活动的政策内容，和他们谈心、交流，及时了解群众思想状态，倾听群众的诉求，收集群众的意见，为群众送上“三送”活动包扶联系卡，一张笑脸、一句暖心话，面对面诚恳征求意见和建议，了解了他们的诉求，对能及时答复处理的及时给予答复处理，对不能及时解决的及时向有关部门进行反馈并协调解决。赢得了群众的理解和信任。同时做好民情记录，建立民情台帐，并制作了长达9米的宣传橱窗，将“三送”活动真正的推行到群众的家门口和日常生活中，为“三送”活动营造出一个良好的活动氛围。今年春节、“七一”对低收入家庭、困难群众、困难党员等100户家庭进行走访慰问，分别为他们送上慰问金和油、米、棉被等，金额达1万余元。
三、送服务解民难，为群众办实事。
1、我局“三送”工作组与社区一起帮助解决困难群众和弱势群体，为21户困难家庭申请大病救助，为6户生活困难户申请临时救助，为5户困难户办理了廉租租赁补贴，为24户困难家庭办理了低保，为50户80岁以上高龄老人办理了高龄补贴。协助社区干部为300余户居民办理了城镇居民医保。
2、为给广大下岗失业人员送去就业援助，我局“三送”工作组积极协助联系金道广告公司、久治物业、伟创力有限公司等单位，1月13日，在金钻广场举行了一场招聘会，5月19日在14号举办了就业招聘大会。共提供了400多个就业岗位，达成就业意向42人，现场录用人数13人。
3、为给社区未成年人健康成长创造良好的社会环境，5月28日，与义工协会联合在廉租房小区举行了关爱未成年人活动启动仪式，还在现场为青少年朋友们办理了社区科普图书室借书卡。为了解决社区居民的实际困难，为居民做一些力所能及的事情，7月2日，我局“三送”工作组联合义工联合会的义工们、社区志愿者在社区举行了“走进社区便民服务”活动。
4、全力做好当前社会安全稳定工作，工作组与社区干部一道认真协调处理社区矛盾纠纷19起，在春节和全国“两会”及市第四届党代会期间，营造了和谐的社会环境。九月份泥湾里49号反映409号501刘春，502黄建繁侵权，私自与江西联通分公司，江西移动分公司签订租赁合同，并要求拆除讯号设备，将楼顶恢复原状，并赔偿。我局“三送”工作组与社区干部一起与移动，联通进行协商，两家公司均表示居民所说的辐射没有超过标准，会请环保部门过来检测，如果超标将马上拆除，社区干部及“三送”工作组成员认真热心的把这情况向住户说明，得到了住户的理解。防洪防汛期间，为泥湾里28号农资公司宿舍建立了地质灾害防灾工作明白卡，并给每家每户发放了防灾避险卡。
5、积极参与城区治脏治乱治堵工作，在每月的“全民义务劳动日”组织驻区单位、社区低保户及志愿者对辖区市容环境卫生进行一次集中整治。针对廉租房小区居民养狗问题，联合东外派出所、南外房管所和久治物业几个部门齐抓共管，一起制定了相关规定及处理程序予以公告，并将公告张贴到每个楼栋。
