任何改革都要“切一刀”，但绝不应该“一刀切”。对河南这样一个有158个县（市、区）的辖县大省来说，省直管县体制改革既不能一刀切地把所有的县都交给省级政府直接管理，也不能把试点县一步到位地交给省级政府直接管理，要根据各县具体情况区别对待。一是依据一定的原则和标准选择一部分县逐渐过渡为省直接管理，方法是先进行试点再逐步推广。基于中原经济区建设提高区域开放度、米字型发展的要求，选择省直管试点县要统筹兼顾，突出发展，优先选择人口多、面积大、经济实力强、发展潜力大的县（市），优先选择沿边、离所在省辖市中心城区较远、位于多个省辖市结合部、处于重要交通沿线、有利于产业与人口集聚、易于发展成为区域中心城市的县（市）。二是把省辖市市区近郊的县（市）逐渐变成市辖区。那些与省辖市毗邻的县（市）不应该实行省直管，而应该在城市发展到一定程度时撤县建区，给市的发展留下必要的空间。三是“较大的市”可以依法管县。《宪法》明确规定：直辖市和较大的市分为区、县，因此在一部分县归省直管和一部分县成为市辖区后，一些实力较强、发展较好的省辖市仍然可以依法管理县，形成省辖市、省直管县、市辖县并存的局面。
二、市县协调
省直管县体制改革试点工作能够也应该实现市县协调发展。中原经济区建设首要的战略定位就是“全国‘三化’协调发展示范区”，因此省直管县体制改革不仅要繁荣县域经济、促进城乡统筹，而且应持续提升大中城市的综合竞争力，这就要求强化县政与都市化战略必须同时并举。市县能够做到协调发展，是因为市和县性质、功能和任务有所不同，前者担负着实现城市现代化的重任，后者担负着实现农村城镇化的重任。省直管县体制改革可能在短期内减少了省辖市所控制的资源，但从长远来看，却为继续做大做强省辖市，打造区域性中心城市，更好地发挥其增长极的辐射带动作用创造了有利条件。因此，省直管县体制改革试点工作要注意调动市、县两个层面的积极性，既要使县域经济和农村经济社会发展迈上新台阶，又不影响中心城市与地级市的发展建设。要从制度上保证中心城市的正常发展，并构建以都市为中心、县域为依托的协同发展网络，做到“强市活县”。在少部分具有较强辐射能力和经济社会扩散效应的中心城市，不应人为阻断大都市圈的自然形成及其在城乡统筹中的作用发挥，在充分尊重周边县意愿的基础上，继续保持并完善市管县体制，形成大中城市的高度发达与周边县域的普遍繁荣交相辉映的市县协调发展愿景。
三、发展优先
建设中原经济区的主题是科学发展，科学发展的第一要义是发展。发展优先对省直管县体制改革试点工作具有两层含义。一是在改革实施过程中，无论是试点工作阶段还是大范围实施阶段，无论是过渡体制阶段还是实现全面直管阶段，都要把促进省直管县经济社会发展作为改革的首要责任、首要任务、首要工作。在这个原则指导下，省直管县体制改革试点下放经济社会管理权限、调整完善财政管理体制、理顺条块关系、调整干部管理体制等工作，都必须以促进试点县经济社会发展为出发点和落脚点，不能简单搞缩短行政管理层级、提高机构规格、高配干部等。要建立健全对试点县的考核机制，切实把干部职工的精力集中到发展经济社会事务上来，形成体制改革与经济社会发展之间的良性互动。二是省政府在管理和服务全省经济社会发展的过程中，要加大对试点县的指导、支持和服务力度。实行省直管县体制的核心是赋予县级政府更多的管理自，要按照“决策权下放、管理中心下移”和“能放则放、责权统一”的原则，全面落实赋予试点县的各项经济社会管理权限，该放的放到位，该管的要管好。
四、统筹城乡
统筹城乡既是科学发展观的根本要求，也是中原经济区建设的内在要求。中原经济区建设要发挥新型城镇化的引领带动作用，新型城镇化就是城乡统筹、城乡一体的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。省直管县体制改革试点工作作为统筹城乡发展的重要举措，出台的各项政策措施都必须要置于新型城镇化发展的大背景之下。一是要打破市管县体制下的城乡二元政策与制度。目前河南省存在中小城市、小城镇发展不够和农民真正转为市民的机会不够两大问题，要通过直管县体制改革的推进，为县域经济发展创造空间，要依靠行政体制改革打破市管县体制的均衡，重建省直接管理县领导体制的均衡，冲击和打破城乡二元体制。二是重点加强县域中心城镇建设，促进县域城市化发展。通过省对直管县扩权、市对直管县放权，县级政府在城市规划中具备了更大的自，同时省级财政加大新型城镇化建设资金支持力度，发展依托县域的新型城镇化，提高县域的产业承载能力和人口集聚能力，促进农村剩余劳动力向中心城镇集聚，促使农民工合理流动和市民化。
五、转变职能
中央提出深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。转变政府职能是省直管县体制改革试点工作的核心，是改革能否取得成功和服务中原经济区建设的关键。省直接管理县体制减少了省辖市这一行政管理环节，直管县政府直接与省级政府对接，省直各部门的业务工作直接安排部署到直管县，减少了行政层级，简化了办事环节，提高了工作效率。但是如果职能转变不到位，改革的积极效应将是十分有限的。因为一方面，市管县体制下形成的市与市之间的行政壁垒，很可能会转变成省管县体制下县与县之间的行政壁垒，对经济社会发展造成更大的障碍。另一方面，省直管县体制改革后急剧扩大的管理幅度使省级政府可能陷入“管不过来”的困境和产生“省刮县”的冲动。因此，省直管县体制改革要以体制机制转变为契机推动政府职能转变，除了对县级政府扩权和放权，还得向市场主体和民间社会放权，理顺政府与市场、社会的关系，真正通过权力关系的调整来释放经济社会发展的活力。
六、先行先试
转型期我国城市发展的阶段问题与特征是由我国经济社会发展的阶段特征所决定的。反过来，城市化发展中遇到的问题和发展的水平会反作用于经济社会发展。新中国成立后，我国的城市化经历了一个漫长、曲折的发展历程。城市受政策影响大，好多政策出台缺乏对城市化规律的科学认识与把握，缺乏理性思考，大多采取行政方法强性推进，形成某一政策“热”，某一政策“风”。也就是说我国城市化的相关政策方针较多停留在感性层面，没有真正从实际出发，借鉴先进、成功的经验，提出系统的、因地制宜的、可用于分类指导的城市发展方针政策及操作方法。没有和城市地区的实际情况结合，造成城市化的快速畸形发展。摸着石头过河，当跟“风”或跟“热”现象过后往往造成极大的重复浪费和损失，甚至导致无可挽回的遗憾。
“市管县”体制的出台，实施和其他城市化政策的命运具有相关性。市管县这种体制设计的最大初衷是中心城市带动周边城市和附近乡村的发展，实现城乡一体化，但每个地方的具体情况不同，市管县这种体制大多是通过当时改革大潮，用行政手法强制推进的，对社会经济发展的实际考虑较少甚至直接忽视。随着市管县体制的弊病越来越突出， 大多数人认为需要改革市管县体制， 而对市管县体制改革的取向， 人们争论很多。“通过梳理可以看到， 关于市管县体制改革主要有两种不同的取向判断： 一是维持并完善市管县体制。二是否定市管县体制， 实行省管县体制”。其中主张维持并完善市管县体制的学者们，从不同角度提出了完善策略，但都没有形成系统化的思想。
通过对近几年来“市领导县”改革的研究后认为， 具有中国特色的城市化道路， 应当是在所谓的城乡一体化的道路的基础上继续改进完善。在完善体制的时候可以打破原有体制进行体制创新，结合一个省市地区自身特色确立适合自己发展的体制，众所周知，东部，中部，西部地区，由于社会，经济等各个方面的原因，城市化发展水平存在很大差异，不仅在不同规模城市数量等硬性方面存在巨大差异，而且在经济社会发展等软性方面更是存在天壤之别。但区域必须以城市为依托， 城市必须以区域为基础的相辅相成的关系。当前我国的大多数地区仍然是欠发达与中等发达地区并存， 市管县体制在促进中心城市发展， 克服地市矛盾等方面仍有一定积极作用， 因此可在一些较落后的中西部地区继续实行这一体制， 但必须要得到基层政府、区域群众的支持， 并加大对市县矛盾与城乡利益冲突的监控和协调力度， 有效协调城乡利益矛盾， 真正推动我国城市化和城乡一体化的进程。
基于对市管县体制的否定， 部分学者主张取消市管县体制， 实行省管县体制。认为实行省管县体制，可以弥补市管县体制的诸多不足，更有利于当前城市化进程中社会经济的发展。市管县体制中的一大弊病就是行政职能划分不明确，省级和市级政府在领导县的过程中存在职能交叉，实行省管县，将原来财政和人事上的权利部分上交省属，将大部分权利下放到县一级的行政体制中，更有利于处理好政府和社会的关系，更有利于县级城市社会经济的健康发展。
关于省管县体制，不同的学者从不同角度做着学理上的诠释，有的地方根据自己的实际情况，率先开始了试点，其中具有代表性的是“扩权强县”。“扩权强县”改革作为现行政府间行政管理体制的重大调整，可以为全面推进市管县体制改革提供良好经验。“十二五”规划纲要明确要求扩大县域发展自，稳步推进“扩权强县”改革试点。若要准确把握“扩权强县”改革的定位，我们需首先理解“省管县”财政体制与“省管县”改革的不同之处。而“省管县”改革则涉及其它行政管理权限的变动，是地方政府间职责权限的再分配。随着财政“省管县”的逐步推进，行政“市管县”对县域经济发展的制约越来越明显。因此，部分省市在一些经济社会管理权限上进行了“省管县”试点，即“扩权强县”改革。可以这么说，“扩权强县”改革是“省管县”财政体制的延伸，亦是“省管县”全面改革的前置环节。“扩权强县”改革为“省管县体制的确立提供了一种新的视角，使省直管县体制具有现实可能性，但仍需要一系列的配套改革措施才能将其付诸实践。应在改革的同时注意与政治制度，经济制度，行政制度等一系列制度配套改革。
从“市管县”体制的演变历程看，这一体制与我国城市的兴起以及城市地位的日益提升是分不开的，也与改革开放以来我国政治、经济和社会发展的大势相契合。在进行市管县体制改革的过程中不管是继续完善市管县这种体制，还是实行省管县这种体制，都应该根据经济社会发展情况和地区特点，因地适宜走适合自己的城市化道路。“有论者主张以‘复合行’解决市管县体制的矛盾和问题，其着眼点是在尊重现有行政区划的情况下， 在发挥市场资源配置优势基础上，适应经济一体化的需要， 进一步转变政府职能， 为跨行政区公共服务的实现，提供一种地方治理和政府体制创新的新思路。不言而喻， ‘复合行政’也为市管县体制改革提供了新的视角。”既然市领导县体制是计划经济向市场经济过渡时期的产物，在当下市场经济尚不发达的情况下，盲目地取消市领导县体制的做法并不足取。明智之举是采取“省管县”为主，“市领县”为辅，两种体制协调并举的战略，并按照“宜带则带，不宜带则省管”的原则，进行体制重构。为此，需要在统一思想认识的基础上，完善相关的制度安排和配套措施，努力建构促进城乡经济社会一体化发展的体制机制。
参考文献：
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[2]柯美成. 关于深化市领导县改革的几点思考[J]. 湖北社会科学， 1988，（08）.
中图分类号:D631.42 文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-04-0017-2
随着我国经济的飞速发展,城乡融合步伐的加快,农村在基础设施、福利制度等方面的建设有了很大的改善,但与城市相比,在公共服务、公益事业等方面的差距依然明显。党的十七大从国家发展的高度提出了统筹城乡发展战略,然而该战略的实施并没有想象中的那么顺利,究其根本原因在于相关的制度改革没有跟上,其中户籍制度改革的滞后成为了制约统筹城乡发展的瓶颈。回眸我国户籍制度变革历史,其经历了自由流动、严格控制、逐步开放三个阶段的变化。我国的户籍制度于1958年正式确立,该制度在其产生的特定时期对经济发展和社会稳定起到了积极的作用;随着改革开放的不断深入,1984年国务院下发通知允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户,经过不断地发展和完善到1997年我国城乡统一的户口登记制度基本建立;伴随经济地快速发展,人口流动范围也在不断扩大,2001年初国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,该意见该大大方便了城乡居民在城乡之间和城镇之间的迁移;2005年10月,公安部再次提出拟取消农业、非农业户口的界限,探索建立城乡统一的户口登记管理制度;同时,以具有合法固定住所作为落户的基本条件,逐步放宽大中城市户口迁移限制。2010年中央一号文件强调加大城乡统筹力度,而在刚刚结束的两会上,总理所做的政府工作报告中再次指出”推进户籍制度改革,放宽中小城市户口迁移限制“。虽然我国的户籍制度由最初的限制流动到今天的半放开已经发生了很大地变化,但是从总体来看其改革进程缓慢,减缓了统筹城乡发展的步伐,就造成了在城乡统筹发展过程中,户籍制度改革的呼声越来越高的局面。因此,要实现农村与城市齐头并进、和谐发展,对户籍制度进行彻底改革迫在眉睫。
一、统筹城乡发展视野中户籍制度改革的难点分析
我国的户籍制度是50年代根据当时的生产力发展水平制定的,当时社会资源供给不足,城市无法提供更多的就业机会和社会福利,户籍管理条例的颁布有利于稳定整个社会。但改革开放30多年来,我国发生了巨大的变化,带有计划经济时代特色的户籍制度已经越来越不符合现代化发展的要求。21世纪初期我国一些城市曾对户籍制度进行改革,由于各种因素的限制,改革以失败而告终。纵观全国,现行户籍制度改革在一片呼声高涨中步履维艰。
1.经济利益之争是户籍制度改革的内部阻力
现行的户籍制度渗透了到社会的每一个角落,已经根深蒂固,并且拥有一个庞大而稳定的既得利益阶层。作为现行户籍制度的既得利益者,同时也是现行户籍制度的维护者,他们在户籍制度的庇荫下得到了许多好处,因而要千方百计地阻碍或拖延改革。户籍制度改革可以说是利益的再分配过程,其中一部分人获得平等的利益,使得另一些部门和阶层失去既往的垄断性利益。对户籍改革的讨论就像是一场国家与现行户籍的既得利益者之间的讨价还价,户籍制度维护了既得利益阶层的利益,却忽视了社会弱势群体的利益。处于社会底层的弱势群体在户籍制度改革过程中没有话语权,不能对户籍改革形成强大的舆论压力。即使有许多的理论家发出代表弱势群体的声音,也很快会被社会强势集团的话语所湮灭。改革户籍制度是强势群体与弱势群体、城市与农村利益博弈的过程,在这一博弈过程中,由于城乡差距的存在,使得农村弱势群体话语权缺失,导致其利益受损;而城市强势群体垄断着话语权,为了维护其自身利益阻碍户籍制度改革。
2.社会资源的不等分配阻碍户籍制度改革的进程
户籍原本只是公民的身份标识,正如同人的姓名一样,并不具备其他功能。但在经济短缺的条件下,社会资源实行差别化分配,使得分配更富有效率,因此户籍制度就成为了社会资源差别化分配的身份标志。城市里的打工者由于受”身份“的限制,不仅不能享有城市人的各种福利补贴,而且在城市购房、子女上学等方面也受到极不公正的待遇。据统计,在福利项目支出方面,城市居民占有全国财政利支出的95%以上,而农村居民占财政利支出比重不足5%。从资源分配上看,社保、医疗、教育等资源的分配都与户籍制度休戚相关,正是附着在户籍之上的、差别化分配就业机会、医疗、住房、教育等社会资源的功能,导致户籍制度改革进程缓慢。
3.人口流向大城市受阻加大了户籍制度改革的困难
如今我国中小城镇户籍已经日益放开,但是中小城镇的经济效益低下对农村劳动力没有无限的吸引力,所以还是有大量的劳动力流向大型城市,因而随着贫富差距的扩大,城市尤其是特大型城市对农村人口的经济吸引力变也逐渐变大,大型城市资源丰富是人群流动意愿的真正所在。2003年郑州市完全放开户籍政策,结果城市人口急剧增长,导致对交通,教育等公共资源的需求同步急剧增长。社会保障、社会治安、医疗卫生等公共服务部门也压力倍增,配套措施的不同步,使得郑州市的户籍改革以失败告终。对于人口已经高度膨胀的大城市来说,大量流动人口的涌入会给城市环境承载力和基础设施容量带来更大的挑战,因而为了保障城市常住人口的利益,许多大型城市都出台了地方性法规,限制外来人口流动,出现”城市关门“现象。该措施限制了农民进城,同时也造成城市间人口迁移的静止,阻碍了经济快速发展。
二、统筹城乡发展视野中户籍制度改革的措施分析
随着改革开放以来我国社会主义各项事业的不断发展与进步,城乡分离的”二元“户籍制度已经越来越不适应国家经济社会发展的现实需要与要求,因此,能否对其进行合理有效地改革,就成为决定我国能否保持经济持续健康稳定增长与顺利构建社会主义和谐社会的关键因素。
1.赋予公民迁徙自由权,促进城乡经济协调发展
我国当代的户籍制度限制了劳动力的大规模合理流动与迁移,对经济社会全面发展产生了不利影响。赋予公民真正的迁徙自由权不仅是当前经济发展形势的需要,同时也是实现人人平等的社会公平与正义的需要。把人固定在耕地上的户籍管理方式,是传统农业社会的重要管理方式,然而在现代社会,经济和产业结构已经发生了重大变迁,经济一体化和全球化的趋势和潮流正不知不觉地影响着世界各国的社会经济发展,在这样的社会经济格局中,社会流动已是不可抗拒的潮流,冲击着社会的各个角落。如今农民已经成为现代产业工人队伍的主体,由于受到户籍身份的限制,他们只能乐业而不能安居,不能与工作生活的城市一体化,从而造成了一系列的社会矛盾。市场经济是由市场配置资源的自由经济,人的流动是市场经济题中应有之义。合理的人口流动能促进商品经济的发展,有利于人才交流和劳动力资源配置。实现公民的迁徙自由,消除农民与市民之间的不平等,建立城乡统一的户口登记制度,对改革户籍制度促进城乡发展具有重要意义。
2.合理配置社会资源,实现居民享有平等的利益分配权
我国户籍制度的不合理性并不在于户口本身,而在于人们因为户口不同而导致其享有的利益权利以及社会地位的巨大悬殊。正是由于户籍背后的含金量,产生了地域利益“割据化”--各个城市的户籍人口更自私地考虑本地利益,而排斥非户籍人口,直接影响到流动人口的利益。进城打工的农民由于户籍未变,因而得不到市民的身份以及相应的民利,经济上不能与城市职工同工同酬,社会待遇方面享受不到政府提供给市民的各种福利,始终是城市的边缘群体,与此同时,农民由于组织化程度低,人数众多的优势被抵消,群体力量十分薄弱,在政治天平上缺少足够分量,基本上是现实政治的被动接受者而非积极参与者。其次,不同阶层的利益分配格局是多元社会力量博弈的结果。在集团性利益博弈中,农民只能充当社会利益分配结果的被动接受者,而很少有可能以主动进取者的姿态和实力去影响社会利益的公正分配。由于户籍制度以及捆绑在户籍制度上的养老、教育、医疗、住房等制度的原因,大部分的农民创造了巨大的产能,却没有产生有效的需求,因而要逐步实现社会资源的合理分配,保证居民公平地享有利益分配权。
3.完善配套制度建设,循序渐进推进户籍制度改革
任何改革都不可能一蹴而就,都有一个酝酿、实施和完善的过程,户籍改革自然也不例外,取消附着在户口上的特权也需要一个过程。由于我国社会经济水平存在着较大的地区差异,城市综合承载力对人口容纳量又有一定得限制,所以户籍制度改革要因地制宜,循序渐进。虽然随着改革开放的深入和市场经济体制的完善,附着在户口上的利益特权已所剩无几,但这一部分利益都是关系到城市居民健康生活和发展的重大问题,因此在改革的时候需要慎之又慎。户籍制度的改革必须考虑到与其他部门或制度的关系,一定要使各相关部门和相关联的制度改革同步推行,实现互相衔接配套,否则会致户籍改革时所确认的条款和规定得不到其他部门或制度认可的问题,而成为户籍改革的阻碍力量,使户籍改革沦为空谈。相关部门和制度的改革不仅是全方位的,而且也是具体的,完善配套制度建设对于户籍改革的成败至关重要。
户籍制度改革是市场经济发展的根本要求,是社会价值发展的趋势,不仅有利于民生,更能为我国的经济建设注入更多的活力,成为我国社会各阶层均衡进步、稳定发展的基石。
参考文献:
[1] 刘华.当前户籍制度改革面临的难点与动力基础分析[J].云南警官学院学报.2006.03
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城乡经济领域的改革都必然地涉及到土地问题。但由于众所周知的原因，改革开放前对土地，特别是城市土地，缺乏全面系统的理论定位，完善土地制度，改革土地使用制度和管理制度的理论准备严重不足。因此，新的改革开放需要对土地问题、特别是城市土地进行全新的理论研究。出于改革的需要，从中央到省市研究机构、大专院校、相关部门，特别是北京、上海等城市中研究经济、农业、地理、规划等学科领域的专家学者开始对城市土地问题进行研究，掀起了研究的热潮，演奏了土地使用制度改革的前奏曲。
土地价值及运动。土地有价值吗?这一问题不仅关系到土地是不是商品，而且涉及到马克思主义的劳动价值学说，所以，如其他改革开放初期的经济范畴一样，学术界难免有一场激烈争论。争论的结果，众多学者认为，土地作为资源是没有价值的，而作为资产是存在价值的。“土地价值的二元性，是作为经济资财的土地构成的二元性(即由土地资源和土地资产构成)所决定的。”这种二元性的论述源于马克思关于“把土地物质和土地资本区别开来”的思想。既然土地具有价值，那么在进行物质运动的同时，必然发生价值运动，存在特殊的运动形式，出现价值转移、增值及分配等问题，为土地的有偿使用和土地市场提供了科学依据。
土地是不是商品?比较一致的意见是，土地虽然不同于一般的生活资料和生产资料，但是，经过开发的土地，特别是城市土地，已经不是原始的自然资源，它已经凝结着人类的物化劳动和活化劳动，已经赋予价值，具有商品属性，以商品形态参与社会再生产过程，并实现其流通。尽管当时《中华人民共和国宪法》规定城市土地属于国家所有，任何个人和组织不得买卖和交换。有专家认为，这是指所有权，而土地使用权同样可以转让和出让。
地租理论。这是研究较深、讨论较广泛的问题。专家普遍认为，地租体现一定社会生产方式的生产关系和土地关系，是土地经济的核心问题，是建立社会主义土地使用制度的理论基础。因此，通过对马克思主义地租理论的研究，来解决社会主义地租存在的必然性、合理性，分析社会主义地租的性质和特点，从而为土地使用制度改革，特别是对城市土地实行有偿使用和土地使用权的出让转让，建立土地使用权市场，国家获得土地收益，建立合理的土地税费体系等改革提供理论基础和科学依据。在当时的年代，这是非常重要和十分关键的。理论的深入和突破，为改革的推进提供了最有力的支持。
地产与房产的关系。这一研究和争论涉及土地在国民经济发展中，在建立市场体系中的地位和作用，也关系到土地使用制度改革的方向、目标、政策和措施等一系列的问题。通过对这一问题的研究，改变了改革开放前城市土地被忽视、土地管理被削弱的状况。不仅在建立具有中国特色的市场体系中，土地市场成为最重要的生产要素市场，而且在对整个国家的经济管理中土地管理成为举足轻重的系统和部门，有利于加强国家对包括城市土地在内的整个土地的管理。
土地的经济社会功能。土地作为自然资源和劳动产品，是社会再生产的最重要的要素，它的社会功能是非常复杂的，作为农业的土地和作为城市的土地存在明显的不同和功能。在农业生产领域土地是劳动对象，而城市土地是劳动手段，是空间依托；在生产领域、服务领域和消费领域的土地，其社会功能也是不完全相同的，其重要性和地位也存在差异性。
从“三无”到有偿使用：土地市场化坎坷起步
众所周知，在计划经济年代，我国城市土地使用基本实行无流转、无偿、无限期的行政划拨方式，更不允许土地使用权作为一项财产权利流转。这种土地使用制度通常被称为“三无制度”。这种土地使用制度完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用，土地在经济发展中难以发挥作用，致使人人都想占好地、多占地，并长期占用，导致土地利用效率低下或大量浪费。城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”，导致城市基础设施和城市面貌长期落后。
在这种情况下，不仅城市土地价值得不到实现，稀缺的城市土地资源无法有效的配置和利用，而且与整个经济制度和经济体制改革产生了尖锐的矛盾和冲突，严重地影响城市经济社会的发展，不利于实现城市中经济社会的公平，以及居民物质生活的改善。同时，国家对城市土地的所有权无法在经济上得以体现。中国城市经济社会要发展，要建立社会主义市场经济，就必须对原有城市土地制度进行改革。
中国的土地使用制度改革，不仅是为了适应整个中国经济体制改革大环境和大背景的要求，更是土地自身经济发展和使用变革的需要。在否定商品生产和市场经济、国营经济统治整个城市经济的年代，城市土地的“三无”(无偿、无期和无流通)与城市的基本经济制度是一致的，土地使用与经济运行之间的矛盾并不突出，反正“肉烂在锅里”。但从1978年开始，由于改革开放，在广东等沿海开放地区实行“三来一补”，外资纷纷进入中国，搞独资或合营企业，这些企业无偿使用我国城乡土地，显然不合理，发生了计划经济与市场经济的碰撞，产生“三无”与“三有”之间的尖锐矛盾，至少有“肥水流入外人田”之嫌。于是提出对外资企业使用我国城市土地进行经营和生产，不论是办工厂，还是建仓库，都需要按照国际惯例，支付建设用地使用费。自此，开始向中外合营企业收取场地使用费。此时，这一问题引起学界和领导的关注，土地的有偿使用和如何收取使用费从实践的角度浮出了水面。
与此同时，改革开放引来了城市的全面建设，需要大量的资金，而当时城市财政十分困难，无法解决城市基础设施建设所需要的资金问题，而实行土地有偿使用可以解决一部分的建设资金问题。在这两方面的刺激下，从理论界到实际部门就城市土地有偿使用问题进行了深入的研究。上海城市经济学会对上海城市土地的买卖和租赁历史、利用现状和布局、土地的等级分布、定价的原则和方法，以及土地使用费收取办法等问题展开了详细的研究，形成了综合报告：北京中国社会科学院财贸经济研究所城市研究室对前门大栅栏和中关村的土地利用情况进行详细的调查和分析。研究的结果表明，实行土地有偿使
用不仅是必要的，而且是可行的，完全符合马克思主义地租理论，并与国家经济体制改革和建立市场经济的改革方向一致。所以，从理论界到实际部门都支持城市土地实行有偿使用制度改革。
1981年11月，广东省五届人大常委会通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，自1982年1月1日起，深圳经济特区按照土地不同等级向土地使用者收取不同标准的土地使用费。1984年起，辽宁省抚顺市、广东省广州市等一些城市也先后推行。土地使用费由外资企业开始向内资企业延伸。
1987年3月，根据国务院关于土地使用制度改革的指示，原国家土地管理局在一些城市进行试点，紧接着，中央领导同志指示要制定全国开展土地有偿使用的条例，同时开征土地使用税。在理论研究、实际试点和其他准备工作的配合下，国务院于1988年9月27日颁布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起，向城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人征收土地使用税，各地制定的土地使用费办法同时停止执行。但是，《城镇土地使用税暂行条例》不影响各地依法制定的对外商投资企业和外国企业在华机构用地计收土地使用费办法的执行。
对城市土地实行有偿使用，收取一定额度的土地使用税结束了城市土地无偿使用的历史。城镇土地使用税自1988年起到1990年底，共收取500多亿人民币。时任国家土地管理局局长的王先进指出：“土地是生产资料，也应是商品，理应有偿使用，土地有偿使用和有偿转让，是新中国成立以来土地使用制度的重大改革，它必将推动其他各项改革的进一步深化。”他同时指出，实行土地有偿使用和有偿转让，涉及到一系列问题，需要各方面共同研究，为这项改革提供科学依据。迫切需要研究的问题是：
地价问题。土地的级差收益怎么计算?城市土地怎么评价、分等?地价的高低怎样才算适度?理论界应该解放思想，以马克思主义理论为指导，结合中国实际，研究出适合中国现实的地价理论。
土地增值问题。土地增值既有经营者投入的因素，又有社会投入的因素，还有物价上涨的因素，十分复杂，如何解释清楚?由社会投入的增值部分要收归政府，又要适当留一部分给土地转让者，这个比例如何确定?
土地流动问题。货币资本是流动越快越好，土地流动是否也是这样?土地不流动，不利于生产力的发展，土地流动太快，是否也会有不利影响?如何适当限制正确引导?
城乡结合部农民的土地问题。城乡结合部的一部分农民凭借其土地所有权得到了不应该得到的东西，这种现象越来越多，应采取什么对策，需要及时研究。这些问题不仅是土地使用制度改革中提出并需要解决的问题，而且也是理论界十分关心和进行大量研究的问题。在这一过程中，有的城市早于国务院颁布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》前，已经通过地方和城市的条例或行政规章等方式，开始收取土地使用费。
但因为当时土地市场并没有建立起来，不能参照市场交易额征收土地使用费和使用税，因此为了解决对城市土地收取土地使用费或使用税的一系列具体问题，开展了对城市土地进行分等、定级、估价的经济和技术的研究活动和实际工作，对一个城市的全部土地分成若干个等级，并对每一个等级土地，在当时、当地的经济发展水平下，进行价格评估，求出其宗地价格，以便在计算使用费或使用税时提供比较科学和实际的标准，按照价格计算其应交的费或税。
使用权市场――中国特色的城市土地市场
在中国，城市要不要建立和发展土地市场?同样是摆在理论界和管理部门面前必须探讨和解决的问题，所以在研究城市土地有偿使用的同时，就着手研究中国土地市场，特别是城市土地市场问题。经过争论，绝大多数人认为，中国要建立市场经济就必须建立和发展土地市场。持这些观点的专家认为，尽管中国城市土地属于国家所有，不能发生所有权的转移，但是在现代市场经济条件下，所有权不发生转移，而在所有权与使用权分离的条件下，同样可以实现使用权的流通，建立有中国特色的土地市场。所以，中国建立和发展的土地市场，是使用权的市场，通过使用权市场发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。
1987年9月，原国家土地管理局在北京召开了深圳、上海、天津四城市土地使用权有偿转让试点工作座谈会，研究开展试点工作的方案和步骤，并将座谈会情况向国务院领导同志作了报告。1987年10月初，中国土地学会和深圳经济体制改革委员会联合召开了城市土地管理体制改革理论研讨会。通过座谈会和研讨会在理论上解决了实现土地使用权流转的一系列理论与实际问题。如，在坚持城市土地所有权国有制条件下，所有权与使用权的分离；城市土地所有权保持不变，而使用权作为商品进入流通：城市土地使用权市场列入生产要素市场，构成我国整个市场体系的重要组成部分；城市土地使用权市场是培育房地产市场的基础，有利于促进房地产业的发展等。1987年11月，原国家土地管理局先后向国务院报送了关于确定深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等城市为土地使用权有偿出让试点城市的报告，并得到国务院的批准。我国土地使用制度改革已由理论准备、决策阶段进入实施阶段。
中图分类号：D63 文献标识码：A
一、我国市管县体制合理性分析
从我国的国家结构和行政体制分析，我国是单一制国家，国家行政组织体制上是中央集权的行政体制，各级政府机关之间存在严密的领导与被领导的关系。因此，上级政府对下级政府管理的事务较多。我国一个省却长期以来只能直管十几个或几个地级市。所以，在我国现行国家行政体制下，市管县体制的推广实施有一定的环境合理性。从管理幅度分析，我国省区面积过大，省难以直接管到县级政区。我国的国土面积有960万平方公里，而一级政区只有34个，相当数量的省级政区，无论是从面积还是从人口来看，都相当于一个中等规模的国家。我国国土自然条件复杂，给交通通讯带来了很大的困难，特别是西部省区，地广人稀，很难实行省级政区直管县级区。另外，我国人口众多，经济社会活动繁杂，要管理的事务也多。因此，从管理幅度来看，在我国当前的省级政区格局下，绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的，故在省县之间设立一级中间政区是符合客观需要的。市管县体制目前作为我国地级行政体制的主体，在省制格局短时间内难以发生重大变化的情况下，其存在的合理性毋庸置疑。
二、市管县的弊端
（一）束缚了县域经济发展。当初设置市管县的目的之一在于发挥中心城市的优势，带动县域和村镇经济的发展。但实际上，中央和省级配置的资源经常被市级截流，市域经济的发展往往优先于县域经济的发展，市级政府为了自身的发展牺牲了县级政府的利益。因此，市管县体制不仅没有发挥中心城市的辐射作用，反而出现“市吃县、市卡县、市挤县、市刮县”的现象，造成县财政资源不足，严重阻碍了县域经济的发展。另外，市级政府权力的集中，限制了县级政府的自，降低了县级政府为民服务的能力。
（二）增加了行政管理层次，提高了行政成本。行政管理学理论研究证实，行政组织每多出一个管理层次，就会造成机构和公务人员增多、膨胀行政管理队伍、导致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管县体制下，我国行政管理层级在原来基础上多出一个行政管理层次。在原先地、市分设的情况下，城乡行政领导机构分别以管理城市或农村为重点，管理目标较单一，而市管县必然是由城市管理为主体制向城市、农村合治体制转变。我国地级市的形成，除少部分由地市合并外，大部分由地改市而成。由此必然带来地级市政府机构设置的增加与行政人员的扩张。
（三）加大了城乡差距。城乡一体化发展的本质在于城与乡利益的一致性。但由于市本级发展与市财政收入的关系，市领导县体制带来的城市工商经济、城市发展相较于县域经济、农村经济更具时效性，加之市管县的宽范围、广地域与城市的弱实力，决定了市县发展格局中，市从县乡索取资源，集中力量用于城市发展，因而重工轻农、厚城薄乡成为市县关系中的常态，城市对农村的反哺带动作用不显性。大量农业利润和农村社会经济资源被城市所吸收，农村经济社会发展自我积累效应降低，导致城乡差距进一步拉大。另外，地改市、市县合并所形成的城市数目的急剧扩张，违背了城市发展的客观性，从人口结构、产业结构等指标分析，许多新建城市不是城市型行政区，而是以广大农村地区、农业人口、农业产值为主体的地域型经济单元，导致虚假城市化，引致城乡差距加大。
三、完善“省管县”体制的思考
（一）健全法律体系，为推进“省管县”体制改革提供保障。自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，“省管县”也已从试点走向全面推行的阶段。但在理论上，这一做法仍存在一定争议。根据《宪法》与《组织法》的规定，县是完整的一级政权组织，县政府依法拥有公共财政的收支权力，县人大依法拥有公共财政的审批与监督权。“省管县”不仅意味着省政府收回了县级政府的财政管理权，还意味着将原本归属于县人大的权力也归于自己的掌控之中。在市场经济条件下，行政区域间的关系，同时也是一种空间格局上的竞争关系。总之，虽然目前“省管县”体制取得了相当成效，但由于它有背离基本价值的嫌疑，不可避免地危及了公共财政的公共性。
（二）坚持因地制宜的原则，不能一刀切。我国地域辽阔，2，000多个县域经济体的资源禀赋、经济基础、产业特色等各不相同，要推行“省管县”体制改革、发展县域经济必须因地制宜。此外，由于我国各地经济发展、文化、民族构成等多方面的地区差异，在改革过程中，要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估，不能盲目“一刀切”，更不能一哄而上。
（三）继续完善“省管县”财政体制改革。首先，明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力，主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、政法、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时，要加大指导、监督力度，不断提高县级财力保障水平。其次，加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度，进而考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员；另一方面省财政要结合中央财政的政策，加大对县级化解政府债务的奖补力度，鼓励和支持县乡化解债务，同时加大转移支付力度，缓解县乡财政困难。再次，加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜，向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜，向扶持特色经济、主导产业和骨干企业发展倾斜。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）
主要参考文献：
计划体制当初建立时，有两大支柱：一是国有企业体制；二是城乡二元体制。在城乡二元体制下，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡被人为地割裂开来，城市和农村都成为封闭单位，生产要素的流动受到十分严格的限制，城市居民和农民的权利和机会不平等。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。
时至今日，距农村家庭承包制改革已有30多年了，无论从完善社会主义市场经济体制的角度来看，还是从协调社会发展，让广大农民共享改革发展的成果，使农民与城市居民享有平等的政治权利的角度来看，亟需对城乡二元体制进行实质性的改革。
因此，在党的十召开以后，首要的、具有关键性意义的经济体制改革无疑是走向城乡一体化的改革，其中包括城镇化的推行、土地确权、城乡社会保障一体化、教育资源的均衡配置、户籍一元化等改革与发展措施。这是关系到贯彻“以人为本”原则的大事，切不可等闲视之。
第二，进行市场化改革，可以使企业处于公平竞争的环境中。
改革开放以来，市场化改革一直在推行，并且取得了很大成绩，但应当注意到，市场化改革距我们的目标模式仍有相当大的距离。
经济中，要正确看待内生力量和外生力量的区别。健全、完善的市场机制是基础，宏观经济调控虽不可缺少，但不能主要靠宏观经济调控措施来治理经济，否则，经济活动越来越受政府的财政政策和货币政策的支配，从而违背市场经济体制下以市场调节为基础性调节的原则。另外，要确立社会主义市场经济体制，就必须赋予企业自主经营的权利和地位，不能像过去那样视企业为政府的下属单位和附属机构，不让企业与企业之间存在着竞争关系。必须深化所有制改革，使企业处于公平竞争的环境中，彼此既有合作关系，也是竞争对手。
第三，实行国有资本配置体制改革，可提高国有资本的使用效率、配置效率。
国有企业体制的主要弊端主要表现为政府干预太多、自行运转机制不灵活、行业垄断性强、法人治理结构不健全、创新能力差这五个方面。由于国有企业资本雄厚，上述弊端的存在使得国有企业的盈利状况同国有资本总额是不对称的。
按照正确的改革思路，应该把现存的国有企业体制改为国有资本配置的新体制，也就是要进行国有资本配置体制的改革。今后，改造国有企业体制的着重点不在调整国有资产监督管理部门的权限，而在于把它的权限规定为只管国有资本的配置，不再管国有企业的运作。国有企业尽可能改制为股份制企业，其中又尽可能改制为上市公司。它们同其他非国有或非国家控股的股份制企业、上市公司一样，一律自主经营管理，由股东大会、董事会、总经理、监事会行使各自的权力和承担各自的责任。这样既有利于产业结构优化，又有利于国有资本配置效果的增加，更有利于促进对国有资本已经进入的股份制企业、上市公司对自身业绩、设备更新、创新能力和盈利效果的关注。
第四，收入分配制度改革是当前急需推行的关键性改革措施之一。而我认为，初次分配的改革更加重要。
照理说，收入的初次分配是市场机制起作用的结果，但在现阶段的中国，市场机制受到各种因素影响，包括历史因素、经济生活中的行业垄断继续存在、计划经济体制对初次分配的工资标准和级差、劳动力市场上买方和卖方力量的极不对称等，所以，中国还不可能真正形成由市场调节作为基础性调节所谓均衡条件下的工资率。但是，初次分配却是导致社会收入差距不断扩大，而且难以治理收入差距过大问题的重要原因，因此，在现阶段的中国，要进行收入分配制度的改革，重点一定要放在初次分配上。
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-00-01
随着城市产权制度改革的不断深入和完善，农村产权制度改革也逐渐的受到了人们的重视。为了解决农村地区长期存在的收益不规范、产权主体虚置以及土地流转不顺畅等问题，加强农村产权制度改革，实现城乡经济的协调发展，应当不断的加强农村产权的各项改革工作，实现集体建设用地、农村房屋和承包林地的合法流转，切实提高农民收入。
一、农村产权制度改革分析
农村产权制度改革主要指的是对我国以农村土地所有权为核心的财权制度的改革和创新，我国已经在率先在某些地区开展了农村土地产权制度改革的试点，为我国的农村产权制度改革提供了有益的经验。随着我国改革开放的逐步深入，以家庭承包制为基础的农村土地集体制度已经和现在的市场经济制度越来越不适应。
土地的零碎化阻碍了农村地区的规模经营，以家庭为单位对土地的劳动投入所得到的收入已经逐步达到极限。尽管我国连续多年出台了增加农民农村收入的相关政策，但是我国大部分农民仍然处于温饱的边缘，还没有迈进小康社会，离全面建设小康社会的距离仍然遥远。同时部分农民为了改善自己的收入便外出打工，使农村地区出现了抛荒、摞荒，土地白白闲置，造成了我国耕地资源的浪费[1]。再加上我国快速推进的城市化进程，使部分农民出现了种地无门，就业无门的现象，在一定程度上造成了社会的不稳定和社会矛盾的激化。造成这些问题的主要原因在于，农村土地经营权的不稳定和产权主体的错乱等方面的原因。农村产权制度改革已经成为了影响我国农村地区经济发展的主要因素，成为了影响城乡经济协调发展的关键因素。
在农村产权制度改革中应当切实的保障农民的利益，其中的关键是要保障农民土地资本化收益和农民分享地租的权益，也就是要保证农民的主体地位。如果不能有效的保障农民在以上合法的经济权益，那么农村产权制度改革就不能有效的进行下去，也就不能有效的改善农民的收入水平。农民作为农村产权改革的主体，但是由于农民长期以来的弱势地位，在一定程度了决定了农民在这场改革中的被动地位。在加上地方政府长期以来的保姆式的工作方式，在农村产权制度改革中如何有效的发挥农民的主体地位，切实保障农民的合法经济权益成为了农村产权制度改革中的难点和关键。
农村产权制度改革是我国社会改革中的主要内容，它必然和其它社会改革发生必然的联系。例如建立完善的统一的城乡社会保障制度，实现城乡经济的协调发展。对于农民来说，如果没有有效的社会保障制度，就无法解决农民在失去土地之后的失业到社会问题，也不能够保障其生活水平和城市居民一致[2]。同时我国的农村产权制度改革还和我国现行的法律有一定的冲突，我国对于集体建设土地使用权流转的严格限制，而农村产权制度改革就必然要涉及到这些问题。如何从法律角度保证土地流转的合法性，保障农民的合法经济权益成为了农村产权制度改革中的重要问题。应当加强对农村地区经济发展的相关法律条款进行完善和修改，从法律角度保证土地流转的合法性，保证农民的发展权和自主选择权。
二、城乡经济协调发展的分析
对于我国来说，由于历史因素造成了城市和农村经济的发展十分不协调，使得社会上不同群体不同阶层之间的利益不能有效地协调，不同区域之间的经济发展状态不能有效的保持均衡。这种局面不仅不利于我国社会的稳定，而且也不符合我国全面建设小康社会的目标。如何缩小城乡之间的经济差距，实现城乡经济的协调发展，这不仅是农民农村的重要问题，而且也是我国社会发展中的亟待解决的现实问题。
造成我国当前城乡巨大差距的原因有多个方面，其中关键的因素是我国独特的户籍制度。我国现在的户籍制度是在计划经济时代产生的，这也是造成城市和农村经济分离的主要因素[3]。许多相关经济政策和制度都是以户籍制度为基础的，它造成了我国劳动力转移的困难，也产生了城乡经济的不协调问题。随着我国市场经济改革和发展的深入，已经严重地影响了社会的进步。因此改革我国现行的城乡分割的户籍制度，是实现城乡经济协调发展的基础。
我国独特的二元财政制度，也造成了我国城乡居民收入的巨大差距，而且具有明显的偏向城市的特点。例如国家对于城市居民在社会保障、教育、卫生，以及日常生活中的供电、供暖等基础设施建设等方面提供了大量的财政支出，而这是农村地区农民所无法享受的。党中央正是看到了这种不合理的局面，才提出了城乡经济协调发展的重要举措[4]。为了落实中央关于城乡统筹的精神，应当尽快的建立切实可执行的城乡统一的财政运行机制和政策，不断提高农民的社会保障水平，使他们的生活水平得到有效的提高。
三、结束语
对于我国来说，城市和农村在政策和法律方面仍然存在比较大的差距，造成了城乡发展不协调的局面。为了改变这种情况，应当从提高农民收入和加强对农民的社会保障方面入手，加强农村地区的产权制度改革可以有效的提高农民的收入，释放农民的活力。相信通过党中央的综合协调，我国能够逐步的实现城乡经济的协调发展，从而不断地推进我国社会的进步。
参考文献：
[1]徐元明，刘远.农村财产制度改革与农民增收长效机制的构建[J].江海学刊，2011（06）：100-105.
[2]洪运，王红.城乡统筹背景下农村产权制度改革的路径分析[J].海南大学学报（人文社会科学版），2011，29（01）：71-75.
一、引言
经过改革开放将近30年，我国城市基础设施状况已得到很大改善，城市面貌日新月异，极大促进了国民经济的快速增长与发展。但由于原有基础较薄弱，与城市经济和社会发展的需要相比，城市基础设施仍明显不足与滞后。未来20年，城市化必将是我国经济发展的中心内容，也是重要的经济增长点。迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。文章正是基于此分析了我国城市基础设施建设的现状，并在此基础上分析了相关的改革趋势。
二、我国城市基础设施建设的现状
1.与世界城市基础设施水平差距较大
世界经济的一体化，导致生产要素竞争优势缩小，而城市基础设施建设对一国或地区的竞争力将起着越来越重要的作用。20世纪80年代之后，我国的城市化进程明显加快，但仍然远远低于发达国家的水平。未来城市化必将是我国经济发展的中心内容，迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。然而我国城市基础设施建设与国外相比，仍有很大的差距，因此，较大幅度地增加城市基础设施的供给自然成为我国广大居民生活和经济发展的迫切要求，并且世界经济的全球化、信息化与网络化本身已造就一批新的城市基础设施，如网络、通讯、卫星传送等。
2.我国城市基础设施区域发展极不平衡
由于历史、地理位置、环境、经济技术水平等因素的影响，我国西部地区城市基础设施建设严重不足，而城市基础设施建设的滞后反过来又制约了经济的发展，形成了恶性循环。而东部地区由于天然的地理优势、优惠的国家政策，改革开放以来，经济发展迅速，为城市基础设施建设提供了巨大的资金支持，城市基础建设的发展反过来又促进经济的发展，形成良性循环。
西部地区的城镇化水平比全国平均水平低5-8个百分点，比东部地区低10-15个百分点。西部地区城市基础设施水平约为全国平均值的70%一85%，东部地区则是全国平均值的110%-125%，中部地区则约与全国平均水平相当。西部地区在经济基础设施方面存在的主要问题是基础设施存量不足(密度低、通达深度浅、等级低)、自我投资能力很差，同时对现有基础设施的利用效率较低。
三、我国城市基础设施建设改革的趋势分析
1.改革的原则和目标
我国城市基础设施改革的原则就是打破垄断、放宽市场准入，坚持谁投资、谁拥有、谁收益、谁承担风险，充分发挥市场的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体、鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公共利益。其核心是按照市场化改革方向，建立公平的市场环境和合理的投资回报机制。
我国城市基础设施改革的目标是实现投资主体多元化、融资方式市场化、投资决策程序规范化、项目管理专业化、政府调控法制化及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续、健康发展，减少财政负担，提高服务效率，改善服务质量。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
2.改革的主要内容
我国自20世纪末开始了基础设施市场化改革的探索与实践，在此过程中形成了具有中国特色的、符合我国符合我国国情要求的基础设施市场化改革理论。该理论的主要内容可以概括为以下几个方面。
(1)明确各类投资主体的投资范围和分工，建立政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，充分落实企业投资决策权，改革投资审批制度。经营性项目的投资，政府在严格控制规划的前提下，充分放权，鼓励和吸纳广泛的社会资金参与投资。对于价格、收费机制没有到位或带有一定公益性的经营性项目采取公私合作模式吸引社会投资者合作建设。
(2)开放经营性基础设施的建设和经营市场，大力吸引包括民间资本在内的各种社会资本进入经营性基础设施领域，为集中政府财力建设公益性项目以及政府退出经营性项目创造条件。同时，积极创造条件，利用特许经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的基础设施建设和经营。
(3)规范和完善政府投资体制。改变政府投资项目的管理方式，实行投资、建设、运营相分离，逐步建立权责明确、制约有效、科学规范、专业管理、社会化运作的管理体制和运行机制。强化政府投资决策的责任约束，以合同为纽带，实现规范化、市场化的项目实施。引进代建制，积极创新投资和建设模式。
(4)加强政府对基础设施投资的管理和服务。政府从以行政审批为主，逐步转向备案、核准和审批相结合的宏观管理模式。不断减少审批环节，提高服务效率。
(5)推进基础设施投资及经营体制的创新。改变基础设施行业的事业单位管理模式，改组、改造原由的经营机构，使之成为独立核算的经营企业。建立和完善基础设施融资多元化体系。充分利用一国际金融组织(包括世界银行、亚洲开发银行和外国政府等机构)的贷款，这类资金具有贷款期限长(20年左右)、资金供应量大的特点。我国也成立了国家开发银行，基础设施类股份公司己经在上海和深圳证券交易所上市。投资基础设施的企业可以通过发行债券集中大规模建设资金。
3.改革的进程
随着我国由传统的计划经济向市场经济的转型，我国基础设施市场化改革也沿着社会主义经济体制改革的目标不断发展，自20世纪70年代至今大约经历了以下三个发展阶段。第一阶段为20世纪70一工作80年代。该阶段的主要改革内容是国家开始重视基础设施建设，初步建立基础设施融资的稳定渠道。第二阶段为20世纪90年代。基础设施建设在改革中不断发展，开始以拓展筹资渠道为主要特征的市场化进程；对向外商和国内经济组织转让国有公路、桥梁、隧道、港口码头等城市基础设施的经营权、使用权和收益权等做出明确规定，吸收外资及国内民间资本参与基础设施建设有了可操作依据。第三阶段从2001年至今。以加入WTO为主要标志，我国基础设施投融资体制开始按照国际规则扩大开放程度，允许外资
以适当的方式进行投资，改革逐步走向深入，市场化进程加快。
四、结语
探讨了城市基础设施的概念、作用、性质与特征；对我国城市基础设施投资、建设及运营管理现状进行了分析；从投资建设与发展水平、行业管理体制两个角度研究了城市基础设施发展与建设中存在的问题，从我国基础设施市场化改革的原则和目标、主要内容以及改革进程的发展历程的角度研究了我国城市基础设施建设市场化的发展趋势。
参考文献
[1]鞠齐.基于城市可持续发展的基础设施建设研究[J].经济研究，2006，(6)：44-46.
当前推行城乡一体化需要战略转型。改革开放30年，城乡一体化在城乡分治的大背景下，靠农村的自我发展而实现，东部沿海地区最为典型。提出发展县域经济，实际上是要延续东部地区所走的这条路。当前，我国城市化滞后于工业化，大力推动城市化才能真正解决城乡一体化的问题，才能真正解决农民的问题。从这个意义上讲，现在的城乡一体化需要一个新的战略，而这个新的战略与现在所谓的把县域经济发展作为一个战略是有矛盾的。从整体和长远来看，应当更多的发展城市经济，通过城市的工业化去带动。
肖金成(国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长)：
如果让县财政去承担城乡统筹的主体，靠县域经济发展来促进城乡一体化，难度比较大。城乡统筹的主角应该是城市，尤其是中心城市。
政府要承担城乡统筹的责任，就要通过转移支付把城市的一部分资源配置到农村去。城市带动农村、工业反哺农业有两条途径；一条是市场途径，要把城门打开，让农民能进城务工经商；第二，农民进城之后，要给他们提供平等的公共服务待遇，这是政府的责任。
1985年改革实行了20多年的粮食统购政策，改统购为合同定购.保留对城市居民的统销，这本来是继续改革计划经济体制的大举措，但因配套政策不当，1985年粮食减产7%。为了保证对城市居民的平价粮食供应，1986年把合同定购改为农民一定要完成的任务，实际又回到统购的老路上，用加强基层干部的工作、通过行政力量来完成定购等任务。从此，农业生产进入了新的徘徊期，农村问题此起彼伏：时好时坏。对此，我们没有继续深化农村市场经济取向的新的改革，而是采取了一些计划经济制的办法，并且继续加强行政控制。于是，为了解决农村问题，农村乡村两级干部队伍不断膨胀，国家又没有财政支持，反而还把农村义务教育等支出转嫁到农村，农民负担重了，干群矛盾突出了。所幸的是，农村家庭承包经营制的基本经济制度未变，农业生产从20世纪90年代以后还是持续发展的。到1996年获得又一个特大丰收，粮食总产量超过了1万亿斤，从此，农产品供给由卖方市场转为买方市场，农业发展进入了一个新阶段。目前，农村的基本形势可以这样概括：农业问题基本解决了，但农村问题、农民问题还没有解决。
国家在1993年就提出了要千方百计增加农民收入，千方百计减轻农民负担，实现农村社会的稳定。这是针对要解决农村、农民问题提出的任务。但10年过去了，农民收入就是上不去；1997年以后，纯农户(占全体农民的60%)的收入是逐年下降的；农民负担下不来，从各地的统计数看农民负担都在年纯收入的5%以下，但实际在10%以上。经济问题解决不了，农村社会也就难以安定，各地农民上访上告和逐年增多。2000年在全国上访上告和总数中农村事件所占比重首次突破50%，超过了城区的总件数。
党和政府为解决“三农”问题做出了巨大的努力，一再强调要从全局和战略的高度，把“三农”问题作为重中之重来解决。近几年可以说是年年讲，月月讲，逢会必讲，也采取了一些具体解决的措施。2002年1月召开的中央农村工作会议，提出了“多予、少取、放活”的指导思想，会后各地都采取了一些落实的步骤。但据笔者2002年到江苏、河北、广东、甘肃等地农村调查，总体说来，2002年气候好，雨水多，呈现丰收的年景。但粮食和农产品市场仍然疲软，销售困难，价格稳中有降，2002年荔枝运到北京，只卖2元析，西瓜上市不久只卖0.4—0.5元／斤，肉蛋、蔬菜也便宜。农业增产了，农民没有增收，农民购买力萎缩，农村市场依然拓而不展，城乡差距继续扩大。东部沿海的乡镇企业经过改制，蓬勃发展，而广大中西部地区的乡镇企业一蹶不振，鲜有起色，东西部差距继续扩大。一部分乡镇政府债台高筑，教师和干部的工资仍是数月不发，有的只好“放假”，不少乡镇政府处于半瘫痪、瘫痪状态。相当一部分地区的农村干群关系紧张，冲突不断，这部分地区社会并不安宁。
二、“计划为体、市场为用”行不通
“三农”问题屡屡解决不了，那么问题到底出在哪里呢?在计划经济体制时期，对农村的要求是，为国家工业化提供粮食、副食、工业原料。经过20年的努力，这一点做到了，现在的农业已能满足国家对粮食、副食、工业原料的需要，能够做到保证供给，丰年有余。但是，农业、农村、农民问题的核心是要解决农民问题，使农村逐步现代化，实现城乡一体化，使大部分农民转到第二、第三产业，转到城市里去，只有减少农民，才有富裕农民。从发达国家的历史看，工业化、城市化、现代化是同步的。我国因特殊的国情，走了一条先工业化，后城市化、现代化的道路。现在工业化已到中期发展阶段，但城市化还处在初级阶段。靠着国家的宏观调控协调，工业化可说已经基本实现了，但城市化严重滞后于工业化。因此，必须调整社会结构，加快城市化的步伐，让大部分农民逐渐转到城镇的第二、第三产业就业。所以，有学者说，以前的农民问题是要解决土地问题，现在的农民问题是要解决农民的就业问题。这是有道理的。1998年十五届三中全会提出，加快小城镇建设，放开小城镇的户口，让农民进小城镇。4年过去了，收效不大。1997年全国劳动力中在农业中就业的份额已经降到49%，但这几年又反弹到50%。这就是说，仅仅放开小城镇的户口，而原来计划经济体制条件下形成的就业、住房、上学、医疗和社会保障等一系列体制不进行改革和调整，还不能解决农民的就业问题，城市化水平也提高不了。这几年城市化率从1999年的30.4%，两年功夫就提高到2001年的37.7%，这是因为改变了统计指标口径，把进城半年以上的农民工也统计为城镇户口的结果，如果按原口径计算，不会超过32%。按农业户口、非农业户口计，2001年农业户口人数仍占73%。
邓小平同志说：“革命是解放生产力，改革也是解放生产力。……社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。”①中国的改革是从农村改革开始突破的，“搞农村家庭联产承包，废除制度，”②实际也就是对计划经济体制的突破，农民冲破了计划经济体制的束缚，引来了农村生产力的解放，农业生产的大幅度增长。但是，废除体制只是冲破了计划经济在农村的一个方面(当然是很重要的一条)，还有以统购派购(后来叫合同定购)为主的流通体制、土地制度、信贷制度等，特别是为适应计划经济体制要求而建立的城乡分治的户口制度、就业制度、教育制度、社会保障制度、医疗保健制度、民兵制度、义务工制度以及行政管理制度等，都有待突破。这些经济的、政治的和社会的体制，好似把农民五花大绑捆绑了起来，使他们动弹不得。在农村实行家庭承包责任制，只是放开了农民的两只手，使之能搞农业生产了，但身子和双脚还是被计划经济体制绑住的，使他们不能直接进入社会主义市场，参与市场经济竞争；同城市居民相比竞争的起点就不平等。例如，农业上容纳不下这么多劳动力了，农民要进城打工。20世纪80年代后期开始，农民工进城了。
然而，农民离乡要办婚姻证、计生证、毕业证，要交“三提五统”保证金、计划生育季度妇检保证金等；到了城里，还要办暂住证、健康证，交就业管理费、治安保护费等；到企业上工，要先交押金。他们在企业干最苦、最累、最脏、最危险的活，受种种歧视欺凌和盘剥不说，干3年、5年、10年仍至15年还是农民工，还是登记在另册，还是城市里的边缘人。这里没有别的原因，就是计划经济体制还在起作用。现在农民工已有8000万了，中央领导和有关部门已经一再强调，农民工也是工人阶级的成员，但农民工实际还是农民，是二等公民，他们是体制外的人。体制内的是谁?体制内的就是计划经济体制内的正式工人和干部，体制内外的界限是很分明的。
多年来，农业、农村、农民问题所以难以解决，主要的问题是没有找准“三农”问题的症结，没有对症下药。实践证明，现在的农业问题不在农业本身，农村的问题不在农村本身，所以，花了很大力气搞经济结构调整、产品结构调整，推行股份合作制，兴办龙头企业，鼓励提倡“公司+农户”，推进农业产业化经营，改革农村机构，精简干部，减轻农民负担，推行税费改革……等等，花了很大力气，但收效甚微，农民的收入还是上不去，负担还是下不来，有些地区农村社会还不安宁。根本的原因是原来束缚农村生产力的计划经济体制还没有从根本上改革，还是继续在起着捆绑农民、阻碍农村生产力发展的作用。1996年国家已经做了决定，要实现从计划经济体制向社会主义市场经济转变。6年过去了，回头来总结，就农村来说，这个转变还没有真正实现。有的方面改变了，如农产品的价格体制；有的方面则基本没有变，如在劳动力、土地、资金、技术等生产要素的流动与配置上，市场化率还很低；有的方面是改改停停，裹足不前，如户口制度；有的则屡有反复，如粮食流通体制改革、税费改革和农村信贷体制。可以说，当前农村的问题主要可以归结到原来的计划经济体制还在阻碍到农村生产力的发展，还在束缚着广大农民生产积极性的发挥。从思想认识上来分析，有相当一部分同志，把计划经济体制渗透到经济、政治、社会方方面面所形成的一套体制和机制，误以为就是社会主义的体制，加上习惯成了自然，没有认识到这些正是形成今天“三农”问题难以解决的根源。有的方面虽进行改革了，但实际是用一种计划经济形式去改革原来的计划经济的做法。有的同志还没有认识到这一套计划经济体制的危害，所以，也没有想到要进行这方面的改革。就这部分同志说，他们这些年的言行可以用一句话概括，就是在实践“计划为体，市场为用”的原则。他们在思想深处，并不真地认为这套计划经济体制一定要改革，只是觉得市场经济有效率，可以用就是了。实践是检验真理的唯一标准。苏联、东欧和我国的实践，已经证明计划经济体制不行。多年来的实践也已经证明，“计划为体，市场为用”也行不通。因此，当前要解决“三农”问题，必须要继续深化改革，要实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，从根本上改革计划经济体制渗透到农村经济、政治、社会等方面形成的体制，才能建立起充满生机和活力的社会主义市场经济体制，真正从根本上解决好“三农”问题。
三、农村要进行第二次改革
党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“经济体制改革是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，必须要改变旧体制固有的和体制转变过程中形成的各种不合理的利益格局，不可避免地会遇到这样或那样的困难和阻力。必须从总体上处理好改革、发展和稳定的关系。处理好各方面的利益关系，调动一切积极因素，为国民经济健康发展创造有利条件。当前，我国经济在高速增长过程中遇到的一些矛盾和内容，从根本上讲是由于旧体制的弊端没有完全克服，新体制还设有完全形成。”①这个文件制定得好，许多问题在当时就预见到了，明确指出来了。当前的农业、农村、农民问题，从根本上讲就是由于旧体制的弊端没有完全克服，新体制还没有完全形成的结果。所以，真正要解决农业、农村、农民问题，就必须进行体制性的改革，要在原来实行家庭联产承包责任制和其他一些初步改革的基础上进行农村的第二次改革，完全克服计划经济体制的弊病，继续给农民松绑，建立和形成新的社会主义市场经济体制。只有这样，才能从根本上解决好事关我国社会主义现代化全局的农业、农村和农民问题。当然，要进行农村第二次改革，难度是很大的。正如该文件所指出的，这是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，要改变原来各种不合理的利益格局，会遇到各种困难和阻力。但如果不进行这场改革，“三农”问题会越来越严重，以致积重难返，危及整个改革开放和社会主义现代化的大业。所以，我们必须统一认识，下决心进行这场改革。只要依靠群众，周密部署，改革是一定能成功的，因为这场改革首先会得到占人口70%的广大农民的拥护(亿万农民早就在盼望这场改革了)。而且通过改革，把“三农”问题解决了，必定会推进城市的改革，使国民经济有一个新的飞跃；出现邓小平同志总结的20世纪肋年代的那种好形势。他说：“首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅增加广……广大农民购买力增加了……又强有力地推动了工业的发展。……农业和工业，农村和城市；就是这样相互影响，相互促进，这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”①
进行农村第二步改革，进一步破除计划经济体制对农民的束缚，实践“改革也是解放生产力”的理论，调动8亿农民的生产和建设的积极性，就能推动生产力的大发展，这才是解决“三农”问题的治本之策，也才能强有力地推动工业发展，推动城市发展，解决当前存在的诸多经济社会问题。
计划经济体制是一个体系，是一张网，是一个网络，背后关连着各种社会集团、社会群体的利益。改革的难度很大。我国已经改革23年，但据有关方面计算，现在市场化率还只有60%左右，农村则更低。农村要进行第二次改革，目标是实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，任务很艰巨，阻力会很大，需要我们较长时间的努力。我们应该周密规划，精心组织，逐步推进，逐步实现。以下几个方面，是比较关键的，需要及早改革。
第一，要从理论上确认农民在社会主义市场经济体制中也是市场主体的地位
从列宁开始，就认为农民是小生产者，小农经济是每时每刻都在产生资本主义。斯大林则把农民列为社会主义体制外的人，只是工人阶级的同盟军，在社会主义建设过程中，把农民作为团结和改造的对象，实行农业集体化，通过“剪刀差”等方式，要农民向国家纳贡，搞原始积累。在《论十大关系》中指出：“苏联的办法把农民挖得很苦。他们采取所谓义务交售制等项办法，把农民生产的东西拿走太多，给的代价又极低。他们这样采积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害。”②我们历来强调要处理好国家同农民的关系，但因为我们实行的也是计划经济体制，在这种体制下，广大农民也是被列为体制外的，是团结和改造的对象，特别是20世纪50年代实行了合作化，后期又实行了城乡分治的户籍管理制度。40多年来，在政治、经济、社会领域，对城市里的工人、干部、居民实行一种政策，对农村、农民实行另一种政策，在就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面都是实行“一国两策”，形成了“二元社会结构”。
“一国两策”、“二元社会结构”，这是计划经济体制的产物，是造成当前“三农”问题的根本原因，是同社会主义市场经济体制不相容的。要建立完善的社会主义市场经济体系，就必须改变目前事实上仍在实行的“一国两策”的状况，改变目前事实上已经形成的城乡两个市场同时运行的状况，要通过改革，逐步建立全国统一的城乡一体的社会主义市场经济体制。进行农村第二次改革，首先是为了从根本上解决“三农”问题，最终则是为了建立完善的社会主义市场经济体制。进行农村第二次改革的理论基础，是要确认农民在社会主义市场经济体制中，同工人、干部、知识分子、城市居民一样，也是市场的主体，要恢复农民在社会主义市场经济体系中的国民待遇。有的学者已经提出，要给农民以国民待遇。这不对，不是给，而是恢复。农民本来就是市场经济的主体，本来就有国民待遇，只不过是被计划经济体制剥夺了。实行社会主义市场经济体制，就应该恢复农民的国民待遇，这也是建立社会主义市场经济体制的前提。
第二，要抓紧改革户籍管理制度
目前仍在实行的户籍管理制度是20世纪50年代后期为适应计划经济体制的要求而建立起来的。把农业户口和非农业户口严格区分开来，城乡之间形成不可逾越的鸿沟，成为“城乡分治，一国两策”的制度性条件，农民因此成了身份制的人口，在就业、上学、医疗、迁移等方面受到诸多限制。这也是造成目前城市化严重滞后于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因。这是同建立社会主义市场体制的目标相悖的；亿万农民早就盼望户籍，随度的改革了。2002年以来，广东、浙江、湖南、石家庄等地相继出台了本地区改革户籍制度的地方政策，但户籍制度涉及到户口流动、迁移等全局性的问题，必须由国家来决定。要进行农村第二次改革，户籍制度的改革应是重要的一个方面。希望政府能早下决心，把户籍制度改革早日提上议事日程，因为这项制度早已不合时宜了。
第三，要进一步改革农村土地制度
农村实行家庭联产承包制，把土地的使用权交给农民，解放了生产力，农民称之为第二次解放，这是20年来农村稳定、发展和农业形势好的基础。但是，这种承包责任制是建立在原来“三级所有，队为基础”的体制上的。土地归集体所有，这个所有者原来是小队(生产队)，1983年公社改为乡镇，生产大队改为村，生产队改为村民小组，现在绝大多数村民小组已不是集体经济单位，更不是基本核算单位，所以后来规定，土地的发包者是村民委员会，村委会实际成了土地集体所有者。这就潜伏着矛盾。
从对农村社会稳定和农业生产发展有利的角度看，农民承包的耕地应该长期稳定。所以早在1983年，国家就规定土地承包制15年不变。1993年国家提出土地承包再延长30年不变，得到了广大农民群众的拥护。但是，乡、村两级干部，从家族、家庭和个人或小集团利益出发，则要求发包的土地可以变动，实际上他们仗着是土地所有者的代表和行政权力，对承包土地自做主张，随意变动。据有关部门调查统计，1983—1993年10年间，承包土地常常是变动的。变动次数最多的一些村，10年间土地调整了7次，平均变动了2.7次。1993年中央提出要同农民签订第二轮承包合同，土地承包延长30年不变。但各地执行得很迟缓，受到乡村两级干部的抵制。直到1998年十五届三中全会再次重申土地承包30年不变，要进行第二轮承包，在强大的工作推动下，第二轮承包工作才贯彻了下去。但问题并未解决。现在在各地农村，还有不断调整土地的。有的地方乡、村两级干部背着农民把土地卖了，农民还不知道。由此引起来土地纠纷，有的酿成较大的。据不少地方反映，现在农村由土地问题引起的纠纷和案件已占一个很大的比例，土地问题已经成了农村不稳定的重要因素。调整、侵占、出卖土地，对农民来说是被损害、被剥夺，对干部来说是巨大利益所在，靠说服、教育是解决不了问题的。有伺志说：“现在国家最宝贵的资源——耕地，却交给最基层的、不拿工资的干部掌管着，怎么能保护得住。”土地制度是国家的根本制度之一，是长治久安的基础。对现阶段的广大农民来说，土地不仅是赖以生活的最重要的生产资料，也是社会保障。现行的承包责任制，不能说就可以长此以往，一劳永逸了。一方面要保护稳定，另一方面也还要继续完善。我个人的意见是，把土地集体所有权收归国家，对农民实行永佃制，规定个时限(例如2003年)，按现在的承包户实有承包的土地，通过法律宣布实行永佃，就不再动了。农民对承包土地有永佃权(即江南农村以前的永久的田面权)。田面权的处置，根据社会主义市场经济体制的要求，由承包农户决定，可以耕种，町以子女继承，可以依法租赁，可以人股合作经营，也可以作价自由转让，按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转。农村还有个大问题是宅基地。多数农民是世代继承住用自家的宅基，也有少部分农民的宅基地是合作化以后由集体无偿、少偿给予的。但现行的政策规定，宅基地也都是属于集体的土地，所以，农民要出卖房屋，有个集体所有权的问题。连把房屋到银行作抵押申请贷款，因宅基地不是自己的，而不能作为抵押物。有人说：城市里连资本家、房产主、居民的私房，都落实政策，退还给他们了，他们贷款，可以用房屋作抵押品，为什么农民就不能呢？宅基地问题也是农村社会纠纷多的问题之一，需要合理解决。
第四，进行教育体制的改革，实现城乡一体的教育体制
20世纪60年代初期以来，随着城乡分割的户籍制度的建立，逐渐形成了对城市中小学是一种政策，对乡镇以下的(特别是村的)中小学是另一种政策的体制。城市中小学教育经费由国家承担，农村中小学的教育经费由乡村、农民自筹解决。城市的中学(特别是地级市以上城里的中学)对农民的子女关了门，这样实际上是阻断了农村广大青年的成才之路，造成了城乡青年发展机会起点不平等的格局。1960年前，大学生出身的城乡比例是3：7，那时全国城乡总人口的比例是2：8。现在城乡总人口的比例是3：7，但大学生出身的城乡比例是7：3。这不仅对农村青年不公，而且也限制了国家选择培养人才的范围，对国家长远发展是很不利的。1992年，党的十四大提出“发展教育是实现我国现代化的根本大计”，10年来，我国的教育已有了极大的发展。但城乡不同的两种教育体制的格局还没有根本改变。相当多的地区，特别是中西部地区，农村中小学的教学设施简陋，教育经费严重短缺，教师工资长期拖欠，优秀教师流失，学龄儿童辍学，这些问题屡解不了，这也是实行“城乡分治，一国两策”的恶果。近些年，国家财政收入大幅增加，已经有财力来解决这些问题了。但现行的体制阻碍着这类问题的解决。例如，全国农村中小学教师的工资约为400多亿元，除去发达地区，中西部地区的农村中小学教师的工资约为200亿--300亿元，不到国家财政支出的2%。政府已经多次开会、发文件要解决这类问题，但至今仍没有得到根本性的解决，主要原因是存在体制性的障碍。
农村医疗卫生事业同样也存在着严重的问题。农村的合作医疗体制已经瘫痪了，许多乡镇的卫生院名存实亡，在有些农村，农民缺医少药的状况比1978年前还严重。国家近些年在医疗卫生保健方面的开支很大，但占人口70%的农村得到的经费不到15%，这种体制的弊病不改革，农村医疗卫生等公共事业就难以改善和发展。
第五，现行的财政体制对农村发展很不利，亟需改革
1994年的财政体制改革是正确的，也是及时和必要的，但没有处理好省以下财力的合理分配和安排，造成事权和财权不相称。现在，总的情况是财政收入向上倾斜，向城市倾斜，向发达地区倾斜，向东部地区倾斜。目前，中西部地区的县、乡两级财政很困难。约有50%的县、60%的乡镇财政拮据，债台高筑，有不少乡镇是靠借高利贷在运转，干部和中小学教员的工资不能按时发放，公共事业难以为继。这是近些年城乡差距、东中西差距急剧扩大的重要原因，也是农民负担屡减不轻，干群矛盾突出，农村社会不安的重要原因。这种头重脚轻的财政体制已经到了应该改革和调整的时候了。
版权所有进行农村第二次改革，是一项大的系统工程，上列五条只是其中必须要先改的重点，还有方方面面的体制也需要改革，总的目标是要实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，这样才能从根本上解决农业、农村、农民问题，实现城乡一体，建立全国统一的社会主义市场经济体系，使我国社会主义现代化事业前进一大步。
①《邓小平文选》第三卷第370页。
②《十四大以来重要文献选编》中第1757页。
③《邓小平文选》第三卷第374页
国务院国资委履行出资人职责的企业调整为122户。经报国务院批准，中国房地产开发集团公司整体并入中国交通建设集团有限公司，成为其全资子企业；上海船舶运输科学研究所整体并入中国海运（集团）总公司，成为其全资子企业；中国出国人员服务总公司整体并入中国医药集团总公司。至此，国资委履行出资人职责的企业由125户调整为122户。
《国务院关于促进企业兼并重组的意见》。提出要消除企业兼并重组的制度障碍，清理限制跨地区兼并重组的规定，理顺地区间利益分配关系，放宽民营资本的市场准入，加强对企业兼并重组的引导和政策扶持，改进对兼并重组的管理和服务，建立健全组织协调机制。
鼓励和引导民间投资健康发展。2010年5月13日，国务院办公厅下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，要求各地进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，包括交通、水利、石油、电力、电信等传统上由国企垄断的行业和领域。国务院办公厅印发明确相关分工的通知，对此各地方政府做出积极响应，各项鼓励政策迅速出台，浙江省、广东省、黑龙江省、北京市、宁波市、青岛市等多个省市在落实政策方面已有新进展。
（二）多地开展户籍制度改革，打通农民进城落户通道
重庆启动统筹城乡户籍制度改革。2010年7月底，重庆市统筹城乡户籍制度改革工作目前已正式全面启动。重庆市将进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万到90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农籍人口比重提升到60%。根据改革方案，重庆主城区的农民变市民需要申请人在主城区务工经商5年以上，或者投资兴办实业，3年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上。而对于远郊区县城的农民来说，标准放宽为务工经商3年以上，投资3年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上。此外，居住在乡镇的农村居民只要自愿，就可以就近就地转为城镇居民。
广东省试行农民工积分制入户城镇。2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，计划从今年起到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。随《意见》下发的还有“广东农民工积分指导指标及分值表”，在条件设置上，将入户条件细化为学历、技能、参保情况等多项指标，并赋予相应的分值，入户条件明确并量化。《意见》对农民工入户城镇后的住房保障、子女入学等配套制度改革方面做出明确规定，还对以土地承包经营权、宅基地使用权置换城镇户口办法作了初步探索。
（三）新疆原油、天然气资源税改革启动，从价计征方式开始实行
根据规定，自2010年6月1日起，在新疆开采原油、天然气缴纳资源税的纳税人，原油、天然气资源税实行从价计征，税率为5%。纳税人开采的原油、天然气，自用于连续生产原油、天然气的，不缴纳资源税；自用于其他方面的，视同销售需缴纳资源税。油田范围内运输稠油过程中用于加热的原油、天然气将免征资源税；稠油、高凝油和高含硫天然气资源税实行减征40%；三次采油资源税减征30%。
（四）教育改革和发展指导性意见出台，教育体制改革正式启动
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》正式出台。《教育规划纲要》是21世纪我国第一个中长期教育改革和发展规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。在全国教育工作会议上，就推动教育事业科学发展提出5项要求。其中强调指出，必须坚持改革创新，创新人才培养模式，深化办学体制改革，深化教育管理体制改革，加强教育国际交流合作，进一步消除制约教育发展和创新的体制机制障碍，全面形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制。
教育体制改革试点开始启动。教育部决定从2010年开始，在全国范围分区域、有步骤地开展教育体制改革试点。试点工作的重点内容是：创新人才培养模式改革，明确政府发展学前教育职责，推进义务教育均衡发展，减轻中小学生课业负担，职业教育办学模式改革，流动人口子女在流入地平等接受义务教育和参加升学考试，推进高等学校招生考试制度改革，落实高校办学自，改进高等教育管理方式，提高中外合作办学水平，构建人才成长立交桥，改善民办教育发展环境，加强农村教师队伍建设，完善教育投入保障机制，改革教育行政管理方式等。
（五）医药卫生体制改革稳步推进，医疗保险城乡统筹步伐加快
公立医院改革试点的指导意见出台。2010年以来，在国务院医改领导小组的领导下，各成员单位密切配合、精心组织，各项改革正朝着预期目标稳步推进。卫生部、中央编办、国家发展改革委等部门联合《关于公立医院改革试点的指导意见》，明确了九项试点的主要内容。按照先行试点、逐步推开的原则，将在各省、自治区、直辖市分别选择1―2个城市（城区）作为公立医院改革试点城市；国家在各地试点城市范围内，选出16个有代表性的城市，作为国家联系指导的公立医院改革试点城市，积极稳妥推进公立医院改革试点工作。
我国切实加快医疗保险城乡统筹的步伐。城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗 （简称 “新农合”）由于制度分设、管理分离、资源分散，不但提升了管理成本，降低了管理效率，给城乡居民带来诸多不便，而且固化了城乡二元结构，对实现公平正义、促进社会和谐造成了严重障碍和负面影响。广东省从2004年开始探索医疗保险城乡统筹，是全国推进速度最快的省市之一。福建省明确了人力资源社会保障厅统筹城乡医疗保障工作的职能，厦门市和邵武、上杭等20多个县实现了医疗保险城乡统筹。江苏省无锡、镇江、苏州、常州、泰州等城市积极开展城乡统筹的探索，各城市都十分注重制度衔接，出台了转移接续办法。四川省成都、乐山、广元苍溪等城市都对医疗保险城乡统筹进行了积极探索。据有关部门统计，目前已全面开展医疗保险城乡统筹的地区有天津、重庆和宁夏3个省级行政区、21个地级城市和103个县（区市）。
七部门新规定全程监管医疗机构药品集中采购。以政府为主导、以省为单位，坚持质量优先、价格合理，全程监管医疗机构行为等原则在新规定中得以明确。
（六）中央部署文化体制改革，文化体制机制不断改革创新
在主持中共中央政治局第二十二次集体学习时强调：顺应时代要求深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣。深入推进文化体制改革，加快文化体制机制改革创新，加快构建公共文化服务体系，加快发展文化产业，加强对文化产品创作生产的引导。
新闻出版总署要求中央音像电子出版单位转企改制工作年底完成。2010年8月31日，中央音像电子出版单位转企改制工作座谈会在京召开。会议要求，音像电子出版单位转企改制要加快步伐，确保今年年底完成任务。
《网络游戏管理暂行办法》正式施行。我国第一部关于网络游戏管理的部门规章《网络游戏管理暂行办法》8月1日正式施行。《办法》对网络游戏的娱乐内容、市场主体、经营活动、运营行为、管理监督和法律责任做出明确规定。
（七）综合配套改革试验区建设取得新进展
2010年4月，经国务院同意，国家发展改革委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。沈阳经济区由沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭八个城市组成。下辖7个县级市、16个县。区域面积7.5万平方公里，占全省的50.8%、东北三省的9.5%；城市化率达到65%。沈阳经济区作为全国老工业基地核心区和典型代表，将沈阳经济区设立为国家新型工业化综合配套改革试验区，开展新型工业化综合配套改革，用新体制、新机制、新思路、新方式走出加快老工业基地振兴的新路子，符合国家核心产业发展方向和振兴东北老工业基地的总体要求，对辽宁、东北乃至全国战略意义重大。沈阳经济区综合配套改革的主要任务是：以区域发展、企业重组、科技研发、金融创新四个方面体制机制创新为重点，紧扣走新型工业化道路主题率先突破；配套推进资源节约、环境保护、城乡统筹、对外开放、行政管理等体制机制创新，为走新型工业化道路提供支撑平台和配套措施。
12月中旬，山西省成为国家资源型经济转型综合配套改革试验区。在已经批准的9家综合配套改革试验区中，主题都是坚持科学发展、转变经济发展方式。但山西省具有一些独到的特色，是目前批准的唯一一家在全省这么大的范围中开展的综合配套改革，在全省域、全方位、系统性的进行资源型经济转型综合配套改革试验。其他一些综合配套改革试验区，包括上海的浦东新区、天津的滨海新区、深圳市、武汉城市圈、湖南长株潭城市群、重庆市和成都市以及沈阳经济区，这都是在一个区域围绕一个主题进行的改革试验。山西省的试点是在全省紧紧围绕着产业的优化升级、战略性新兴产业的发展，整个产业结构的调整和资源型经济转型进行的全面重大探索。这也是国务院在批复直辖市重庆之后，首次批复一个省的全部地区为综改区，同时也是地域面积最大的综改区。
截至目前，国家综合配套改革试点工作已开展5年时间，目前已初步形成东中西互动，多层次推进的综合配套改革试验格局。国家先后批准了上海浦东新区等9个国家综合配套改革试验区，涵盖东、中、西部和东北地区，兼顾了区域差异和生产力发展阶段性差别。试点主题包括转变经济发展方式、统筹城乡发展、“两型”社会建设、新型工业化、自运行经济转型等，基本涵盖了我国改革发展的重大战略任务。另外，已有20多个省区市开展自主试点，共设立了70多个省级综合配套改革试验区，主要针对制约地方经济社会发展的体制机制障碍，因地制宜地进行改革探索。新形势下综合配套改革平台建设趋向完善。
前期成立的综合配套改革试验区也有一系列突破：重庆两江新区成立。2010年6月18日，重庆两江新区正式挂牌成立。根据《国务院关于同意设立重庆两江新区的批复》，重庆两江新区位于重庆主城区长江以北、嘉陵江以东地区，包括江北区、渝北区、北碚区3个行政区的部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区以及两路寸滩内陆保税港区，规划面积1200平方公里。深圳经济特区内外一体化获批准。2010年7月1日起，深圳经济特区范围将扩大到深圳全市。深圳经济特区范围扩大后，暂时保留现有的特区管理线。今后视发展需要，由广东省和有关部门提出特区管理线处理办法，按程序报批。武汉城市圈工会组织启动职工医疗互助活动。根据《武汉城市圈区域职工医疗互助活动实施方案》，从10月开始，武汉城市圈9个城市的职工每3年缴纳100元，就可在患有16种重大疾病的情况下获得万元互助金。凡是武汉城市圈的企事业单位、机关团体中身体健康，男性60周岁以下、女性55周岁以下的在册职工，均可由所在单位工会同意组织参加医疗互助。
（八）服务业体制改革工作列上日程
中央提出要把加快发展服务业作为转方式调结构的战略举措。促进服务业加快发展，要深化改革开放，结合各地实际，积极推进综合改革试点，以改革促发展调结构转方式。要加快建立现代服务企业制度，在公共服务行业引入竞争机制，鼓励、支持和引导非公有制企业进入服务领域，发挥企业作为服务业发展主体的作用。要履行好政府职责，创新体制机制，健全财税制度和投融资机制，加强法律法规和社会信用体系建设，强化市场监管，形成有利于服务业加快发展的良好环境。
二、对当前发展改革形势的基本判断
（一）我国经济发展已经临近刘易斯拐点，即将进入一个初级劳动力短缺和经济结构被倒逼调整的阶段
2010年以来，与发达国家在经历金融危机造成的高失业率形成了鲜明反差，我国劳动力价格呈上涨趋势。北京、上海、广州等多个省市纷纷上调最低工资标准，调整幅度都在10%以上，一些省份超过20%。一些学者认为，这是中国的“刘易斯拐点”已经临近的重要表征。判断一国或一个经济体是否到达“刘易斯拐点”，主要依据三个指标：劳动力供求相对规模是否改变；劳动者工资是否发生显著变化；农村大量的剩余劳动力是否已经转移到城镇等。从绝对数上而言，劳动力供大于求的状态近几年内不会改变，但劳动力的结构性供求矛盾已经不容忽视。本质上，工资上涨、“民工荒”问题是中国制度、政策和历史等原因造成的结构性劳动力短缺，表现为劳动力短缺与就业难现象并存，农民工就业易与大学生就业难现象并存，以及整体就业形势向好与就业困难群体就业难度加大现象并存等。这种就业的结构性矛盾恰恰反映了我国加工制造型经济结构中初级工的短缺，表明我国经济发展的“刘易斯拐点”已经临近，即将进入一个初级劳动力短缺所导致的低速经济增长和经济结构被倒逼调整的阶段。这一阶段，低端劳动力工资水平正在呈现相当快速的上升，其对农产品和服务业的价格压力逐步显现，对通货膨胀和宏观经济政策的影响值得重视。如果我们不在人口政策和鼓励技术创新、促进经济结构转型上早做打算，以往的经济发展模式将面临严峻挑战。
（二）改革工作在解决经济社会发展的突出矛盾和问题方面有待进一步加强
2010年4月份，国务院出台《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，《意见》强调了改革工作要着力推动国有资本从一般竞争性领域适当退出；稳步推进水价改革，在有条件的地方实行居民用水阶梯价格制度；出台资源税改革方案，逐步推进房产税改革；改革国有企业特别是垄断行业工资总额管理制度。但这些关键环节的改革，受到宏观经济形势等许多因素的制约而未能有效推进，既得利益群体的阻碍也是关键因素之一。改革知易行难，必须下决心深化改革，调整利益分配格局，以改革手段推进转方式调结构促民生，实现经济社会可持续发展。
（三）加快推进“十二五”开局之年的改革工作意义重大
为“十二五”时期创造良好开局。主要是在以下三大方面作出改革部署：破除经济结构调整的体制障碍，推进经济发展方式转变。主要是财税体制、生产要素价格机制、政府管理体制等；破解城乡二元结构背后的体制约束，推进城市化进程，主要包括城乡二元户籍制度、二元土地制度、二元劳动力就业制度、二元化的社会保障制度等四大体制机制障碍；克服重大民生问题背后的体制症结，推动和谐社会建设迈上新台阶。要特别注意以下几个方面的问题：一是正视初次收入分配体制失衡问题。二是进一步认清再分配体制不顺的严重性。三是重视社会管理协调体制不健全问题。四是关注调节资本和劳动关系的制度缺位问题。
三、当前改革工作重心与相关政策建议
（一）规范和引导地方户籍、土地制度改革行为
2011年，建议出台措施，规范和引导地方户籍制度改革行为，高度重视农民转户过程中的转户条件、利益补偿等问题，尽量安排“有土转户”，鼓励有经济能力的农民及农民工“持股进城”，防止大量低收入农民和农民工涌入城市带来的经济负担和社会稳定问题。对于目前许多地方正在推进的农民集中居住区建设，要出台指导性意见，防止不符合科学规划、不顾财力负担和农民意愿的一哄而上，造成农民因集中居住致贫。建议农村新型居住区尽量建在城镇周边，开展农民宅基地换购城镇商品房试验，增加农民的财产性收入。
（二）扩大资源税改革范围至西部地区
随着中国经济的快速发展，资源产品日益增长的需求与资源有限性、稀缺性的矛盾越来越突出。一些资源产品，特别是原油、天然气等能源产品的现有资源税税额标准已明显偏低，在从量定额征税方式下，资源税税额标准不能随着产品价格的变化及时调整。建议将资源税改革范围从新疆扩大到整个西部地区，然后逐步扩大至全国，同时应考虑扩充资源税改品种。对于资源税改革推行的时机，应考虑国内经济发展情况、物价水平、企业和居民的承受能力、国际能源价格水平及资本市场的稳定等因素。
（三）出台鼓励和引导民间投资实施细则
鼓励和引导民间投资健康发展，关键在于落实，同时有许多政策措施还需要进一步的细化和完善。政府要支持引导民间资本投向政府鼓励和符合国家产业政策的领域，广泛参与各种民生工程、基础设施和生态环境建设。要放宽市场准入，拓宽民间投资领域，增强非公有制经济和中小企业参与市场竞争、增加就业、发展经济的活力及竞争力。要加快垄断行业改革，降低民间投资市场准入门槛，拓宽民间投资领域，保障不同市场主体的平等竞争。要鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域，兴办中小民营金融机构，投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗、社会福利事业。
（四）以大力发展公共租赁住房为重点，加快住房保障制度建设
加快保障性住房建设，既是解决低收入家庭住房困难的保民生手段，也是推动房地产市场长期健康稳定发展的重要措施。同时，建议出台国家《公共租赁住房管理办法》，将符合政府收入限制规定的城镇无住房或家庭人均住房建筑面积低于一定面积的住房困难家庭、大中专院校毕业学生、外地务工的无住房人员均可申请公共租赁住房。租金应控制在租赁市场价标准的70%左右。
