近年来，国家为实现依法管安、依法治安、重典治安，不断加大了安全生产法的立、改、废工作，包括修订《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国职业病防治法》《烟花爆竹安全管理条例》《安全生产许可证条例》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等一大批法律法规，以及废止一些不适应时展的规范性法律文件，如《劳动防护用品监督管理规定》《矿山救护队资质认定管理规定》《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》等等。分析这些法律文本，发现当前安全生产行政处罚权的立法还存在法律规范混乱、相互重叠，法律规则不严谨，处罚主体错误、处罚对象不明确，法律语言不统一，进而浪费立法资源，造成法律适应困难等一些问题。
1.法律规范混乱
从现已颁布的法律文本看，一是关于对从业人员的安全教育和培训问题的处罚规定，在同一层级的规范性法律文件中处罚的主体不同、种类各异、幅度也不一致。比如《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九十四条第（三）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；……”。而在《中华人民共和国矿山安全法》（以下简称《矿山安全法》）第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；……”。显然，在这两个同一层级的规范性法律文件中，针对企业未按照规定履行对从业人员安全教育和培训的问题上，处罚的主体、种类和幅度都不相同。二是对生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度的处罚规定、生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果，以及法律条文中对违法行为情形的规定，出现内涵外延甚至于逻辑的混乱。比如《安全生产法》第九十八条第四项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（四）未建立事故隐患排查治理制度的”；而《中华人民共和国生产安全事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条第（一）项则规定：“生产经营单位违反本规定，有下列行为之一的，由安全监管监察部门给予警告，并处三万元以下的罚款：（一）未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的；……”。这两部规范性法律文件在对生产经营单位事故隐患排查治理制度未建立的处罚问题上，其处罚的种类、罚款的幅度及违法行为的外延等规定上都截然不同。此外，已经颁布的法律条文中对违法行为情形的规定出现逻辑混乱。如《安全生产法》第八十九条:“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得；违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这是从最严重情形到一般情形的渐弱式的对违法行为的规定，与基本法、基本法以外的法律规定不一致，也与违法行为的逻辑发展不一致。不仅如此，在安全生产法律体系中，对于违法行为的规定却更多的是从一般到严重情形的渐进式规定，如同在《安全生产法》第九十、第九十一等条文中，对违法行为情形的规定便是从一般到严重的渐进式的。由此，安全生产立法的混乱可见一斑。
2.法律规范相互重叠
一是关于生产经营单位负责人未履行安全生产管理职责的问题。《安全生产法》第九十二条规定“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。”同时，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条规定：“事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。在此之中，同样是生产经营单位的负责人因未履行安全生产管理职责而导致不同事故的处罚，不仅在上述两个规范性法律文件上有规定，还在《安全生产违法行为行政处罚办法》第44条、《危险化学品安全管理条例》第94条也有相同的规定。二是关于事故隐患排查治理情况如实记录和告知从业人员的问题。《安全生产法》第九十四条第（五）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；……”这一规定与《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》第二十六条第（三）项“食品生产企业有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：……（三）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的。”对于处罚对象，处罚种类和罚款幅度的规定都一模一样。
3.法律规则不够严谨
在安全生产立法中有些规则不够严谨，存在许多缺陷。譬如从《安全生产许可证条例》的整个条文来看，全文为24条，但并未明确各法律主体在安全生产许可证问题上的权利、义务以及法律责任，也即没有明确的行为模式与法律后果的区分。从一个具体的法律条文来看，《安全生产法》中同样存在这种情况，有行为模式而无法律结果。如《安全生产法》第二十二条规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：……（七）督促落实本单位安全生产整改措施。”这一规定给出了生产经营单位相关主体对安全生产整改措施的督促落实这一行为模式，而该行为的法律后果不仅在《安全生产法》的“法律责任”没有找到，在其他相关的法律文件中也出现缺失。而且，处罚主体错误、处罚对象不明确。《矿山安全法》第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；（二）使用不符合国家安全标准或者行业安全标准的设备、器材、防护用品、安全检测仪器的；（三）未按照规定提取或者使用安全技术措施专项费用的；（四）拒绝矿山安全监督人员现场检查或者在被检查时隐瞒事故隐患、不如实反映情况的；（五）未按照规定及时、如实报告矿山事故的。”该条中的所有违法行为均为安全生产监督管理部门的职责，但其行政处罚权却归劳动行政部门，很明显与目前的体制不符合。
4.法律语言不统一
在法律语言问题上，则存在不统一的情况。譬如关于“以上”“以下”等立法技术的规定，《中华人民共和国宪法》《民法通则》和《民事诉讼法》等法律文件中都规定了“以上”“以下”包括本数，《安全生产法》也是如此，但《生产安全事故报告和调查处理条例》中却有“以上”包括本数，“以下”不包括本数的规定。由于任何安全生产的立法都有可能涉及到事故的发生，均有可能要涉及《生产安全事故报告和调查处理条例》，这样一来，就可能导致在适应法律时产生混乱，如果对《条例》不熟悉，甚至可能出现法律适用错误的情况。又譬如关于法律语言中的数字。法律作为国家的规范性文件，其语言文字的权威性、统一性应该是法律语言的应有内涵，但是在安全生产法律体系中对数字的使用却比较混乱，比如《安全生产许可证条例》中的数字为阿拉伯数字，而《湖南省安全生产条例》中的数字却为中文小写，此种情况处处皆是。而且，同一层级的法律规范在数字语言文字上的使用上不统一、不规范。如《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》中数字为中文小写，可在《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》中的数字却为阿拉伯数字，这是不适当的。
二、安全生产行政处罚立法技术及其重大意义
立法技术是指人们在长期的立法实践活动中，将逐步摸索、积累的知识、方法、技巧、经验加以总结而形成的规则，是立法活动所需要的技能和手段，是在立法实践中产生并发展起来的，关于法的内容的确定、表述及完善的方法和技能的总称[1]。在立法活动中，运用语法逻辑避免法条产生歧义，运用电子表器计票提高法案通过的精确率，都是法律技术。总体上看，立法技术是立法活动中由多种与法律的制订、运行相关的各种技术因素构成的技术群。正如孙潮先生所说，一个立法者“要成功而有效地工作，他必须同时具备设计师和建筑师的秉性和才能。”这种技术群不仅非单项技术，而且具有价值负荷，是法律方法的重要组成部分。从广义上讲，法律技术、法律思维、法庭设置、法律程序设计等，统称为法律方法，其中的法律思维成为法律方法的核心。有了正确的科学的法律思维活动，即严格合法的法律推理和法律解释，才有可能形成、推导出解决法律问题的正确结论。立法技术是法律技术的重要内容，是为了配合法律思维的特殊性而生成的并在立法全程运用的法律技术。作为法律技术的重要内容，立法技术具有历史性、传统性和正当性[2]，既要符合事物的本质，技术本身不能与事物的情理相违背；又要体现法律原理，符合法律的基础性原理；还要契合司法经验，是经过长期的司法实践陶冶而成的成熟技术；以及吻合社会常识，与现实中人们的直觉、情感等相一致[3]，无论是其物质工具还是知识储备与技能，包括立法的有关知识、经验、规则、方法和技巧等，概莫能外。正因为立法技术的传统性和正当性的结合，以及理论和经验的统一，才使得立法技术具有专业的法律适用方法和手段，更能体现出科学性质和人文精神。而且，立法技术变迁受制于法律的实体规则，受到本身内在标准的检验，并通过其技术进步与创新有力地推动法律实体规则的生成与演进[4]。而行政处罚则是指行政主体为了达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为[5]。其法律要素包括行政处罚的主体、相对人、违法行为、处罚的种类等等。
安全生产行政处罚立法要实现公平、效率及法治秩序的价值，必须有确定性的法律规则，即科学合理的立法技术。没有确定性则难以被重复适用，没有确定性就难以保障法的稳定与安全。安全生产行政处罚权立法技术的重点是对安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的熟练运用，是立法过程中的一种特殊的技能，通常包括逻辑的技术和词语的技术。要保障安全生产行政处罚权的各种相关法律能够为人类频繁的利用进而实现社会控制，立法就要将为社会共有的最基本的价值通过对法律技术的运用转化为法律所承认的价值，立法者就要做出各种法律价值判断，在安全生产行政处罚可能互相冲突的价值体系之中做出选择，使安全生产行政处罚同一价值体系之内某一具体的法律关系之中有可能互相冲突的价值达成平衡，并将社会变化所带来的价值变化体现于法律之中，通过其特有的逻辑思维形成有效的社会控制[6]。由此可见，只有当立法者在熟练掌握和运用安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的前提下，安全生产行政处罚权立法才有可能最大限度地减少甚至杜绝差池。如前所述的各种问题的存在，在较大程度上就与立法技术本身有关。譬如法律规范混乱或相互重叠，可能是由于立法者对安全生产行政处罚权立法有关的社会共有的最基本的价值把握不准，或者对先前已有的法律文本的熟悉程度不够而导致的。例如，关于生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定，《安全生产法》第九十条规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。
有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”而《中华人民共和国生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三十八条：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。”很明显，《条例》中有关生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定包括了《安全生产法》第九十条的意思，但两个法律规范对违法行为的处罚对象、处罚幅度等都不同。这难免不让人联想到可能因为立法者对于不同法律主体社会境遇的不同考量标准。法律规则不够严谨和法律语言不统一大多是因为对安全生产中有关公民、法人或者其他组织的合法权益分析不够，对法律符号的严谨性重视不够，或者法律文本生成所必备的素养欠佳所致。本来，法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定，是构成法律的主要元素。根据法律规定的二要素说，法律规则的结构分为行为模式和法律后果两个部分，这不仅适用于整个规范性法律文件，也适用于一个具体的法律规则。当立法者没有能够深入透彻分析安全生产相关法律主体的权利、义务、责任，以及客体的具体状况，甚至于对安全生产行政处罚本身的意义缺乏深入理解的时候，也就可能出现安全生产行政处罚法律规则的不够严谨。同样的道理，作为法律思维的核心，法律语言的核心问题则是如何说服人，即建构法律的说理性[7]，但当因立法者的法律语言素养欠佳而使不同法律文本中的法律语言不统一甚至于混乱时，法律的说理性也就大打折扣。
三、安全生产行政处罚权立法的完善及其技术改进
从法治国家、法治社会建设的现实情况与未来发展看，安全生产行政处罚权立法的完善需要从国家到地方层面推进科学立法工作，修订有关不适应和不清晰的条款，加大立法技术研究，提升立法队伍整体素养。
1.推进安全生产行政处罚的科学立法工作
所谓科学立法是指在立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。这一定义明确了科学立法要符合立法的内在条件，即与其规制的事项保持契合，要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果。从这一意义上讲，现成的立法并不一定是科学的。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定，要贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。作为我国法律体系中的一个支系，《安全生产法》同样应该重视科学立法原则，将科学立法作为安全生产立法的一个价值判断标准。因而，安全生产行政处罚权立法的科学性首先是对经验立法的否定，将安全生产行政处罚权立法当作一项工程来看待，不能把立法当作领导者的政绩，更不应将安全生产行政处罚权立法当作一个封闭的系统，要面向整个法律体系，坚持尊重客观事实，杜绝主观立法。
2.修改不适应时代要求和政策规定的法律法规
目前，安全生产行政处罚权的立法存在诸多缺陷，需要我们有勇气直面问题，并采取相应的措施加以改变。对诸如《矿山安全法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》以及《生产安全事故隐患排查治理暂行规定》等法律法规中由于政策改变导致的相关职能部门职责转变以及形势变更，一些规定不能适应时展需要，可以通过制订部门规章来规范一些不适应的规定、做法。
3.加强立法技术研究进而提升立法者技术素养
从研究领域看，目前，对安全生产法的研究文章大都集中在安全生产法的教育、执行等方面，但对于安全生产法的立法研究却少之又少。正因如此，安全生产立法中没有全面把我国现行法律体系、安全生产法律体系的特征也就在所难免。若要把安全生产法归结为现行的部门法中，它大概更多地属于行政法部门，而行政法这一部门法的特征应在安全生产立法中有所体现。同时，还要从体制机制改革创新入手，通过各项措施普遍提升立法人员的整体素养。就法律符号化现象看，既对法律的表达与运作有着重要意义，又因其受符号载体的自然属性、人们对符号认知的社会心理，以及符号的社会属性等多方面的限制而作用有限，但必然建立在人的符号化能力基础之上[8]，需要立法者准确把握符号的意义，以及法律与符号诸构成要素融合共生的过程。这也就是之所以要提升立法人员的一个原因。当前，应提倡法学工匠的培养，促使立法人员关注细节，以形成正确的法的价值论，掌握切实的法的本体论，习得有效的法律方法论。
参考文献
[1]闫敏.“法律技术”概念之探讨[J].法制与社会，2009（09上）。
[2]牟妍.我国法律技术的概念、特性与范围的探讨[J].法制与社会，2010（3上）。
[3]胡玉鸿.法律技术的正当性基础[J].法学，2007（7）。
[4]郑智航，张笑.技术——一个法治不容忽视的选择[J].湖北社会科学，2004（6）：91-92。
[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2016：265。
[6]王秀楠.法律技术的内涵与外延[J].法制与社会，2008（01，上）。
第二条监察机关依照行政监察法的规定，对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察。
市、县（区）安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，协助监察机关做好重大安全事故行政责任追究工作。
第三条各级政府机关应当按照国家、省、市的有关规定，通过安全生产目标管理责任制等形式明确本级政府机关和下级政府机关负责人对安全生产和安全事故防范工作的责任。
本规定所称的政府机关，是指本市各级人民政府及其职能部门以及其他依法行使行政管理职能的组织。
第四条各级政府机关的正职负责人是主管范围内的安全生产工作第一责任人，对主管范围内的安全生产工作负领导责任。
各级政府机关分管安全生产工作的负责人是职责范围内安全生产工作的责任人，对分管范围内的安全生产工作承担行政责任；各级政府机关分管其他工作的负责人对其分管工作涉及的安全生产工作承担行政责任。
有关行业或者企业的行政主管部门的负责人按照市、县（区）人民政府对安全生产目标管理责任制和有关制度的规定对其主管的行业组织、企业、事业单位的安全生产工作承担行政责任。
第五条各级政府机关负责人对下列重大安全事故的防范、发生，依照法律、法规的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的，应当给予行政处分；构成罪或者其他罪的，依法追究刑事责任：
（一）重大火灾事故；
（二）重大交通安全事故；
（三）工矿企业重大安全事故；
（四）民用爆炸物品和危险化学品重大安全事故；
（五）重大建筑质量安全事故；
（六）商贸经营服务和旅游场所重大安全事故；
（七）渔业生产重大安全事故；
（八）农业机械重大安全事故；
（九）大活动重大安全事故；
（十）其他重大安全事故。
第六条重大安全事故的具体标准，按照国家、省有关规定执行。
第七条各级人民政府应当依照有关法律、法规和规章的规定，履行下列职责:
（一）认真贯彻执行安全生产的法律、法规、规章和方针、政策，建立健全地方性安全生产工作制度，重视和加强安全生产监督管理机构建设；
（二）实行安全生产目标管理责任制，明确各级政府负责人和有关工作人员的责任，每年进行一次考核，并作为考核有关政府负责人政绩的重要内容；
（三）制定本地区重大安全事故应急救援预案，并报上一级人民政府备案；
（四）建立重大安全事故隐患举报、处理、监控制度，督促和组织有关部门对各类重大安全事故的隐患进行排查；发现重大安全事故隐患的，应当责令排除或者整改；
（五）组织有关部门按照各自的职责，对本地区容易发生重大安全事故的单位、场所和设备、设施，进行严格管理和重点检查；
（六）重大安全事故发生后，有关负责人应当立即赶赴现场组织抢救和善后处理工作，按照国家、省有关规定向上一级政府报告，并组织调查处理事故。
**开发区管委会、**太湖旅游度假区管委会应当按照有关法律、法规、规章和市人民政府的要求，履行安全生产监督管理职责，防范安全事故的发生。
第八条政府有关部门和单位在职责范围内，应当依照法律、法规和规章的规定，加强安全监督管理，防范安全事故的发生，并履行下列职责：
（一）宣传、贯彻安全生产政策法规，研究、部署防范重大安全事故的工作，定期组织安全生产监督检查；
（二）及时采取措施消除重大安全事故隐患；对超出其职责范围的，应当立即向同级政府报告；情况紧急的，可以依法立即采取责令暂时停产或者停业等紧急措施，同时向同级政府报告；
（三）重大安全事故发生后，按照有关规定组织调查组对事故进行调查。
第九条依法对涉及安全生产事项实施行政许可的政府机关，必须严格依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序进行审查；对不符合法律、法规和规章规定的安全条件的单位和个人，不得作出行政许可决定。
有关政府机关必须对已经依法取得行政许可的单位和个人实施严格的监督检查；发现其不具备安全生产条件的，应当撤销原批准。
第十条任何单位和个人均有权向政府机关报告重大安全事故隐患和安全生产违法行为，有权向上级政府机关举报下级政府机关不履行安全监督管理职责、不按照规定履行职责的情况。
接到报告或者举报的政府机关，应当立即组织对安全事故隐患进行查处，或者对举报的不履行、不按照规定履行安全监督管理职责的情况进行调查处理。
第十一条本市行政区域内发生重大安全事故，有关地方人民政府依法应当履行职责而未履行，或者未按规定的职责和程序履行，有下列行为之一的，根据情节轻重，对政府负责人给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按规定履行职责，对重大安全事故隐患检查、督促整改、监管不力的；
（二）组织群众性重大活动时计划不周密，安全事故防范措施不落实，对可能造成重大安全事故的重大活动没有制定安全事故应急救援预案的；
（三）未按规定建立安全事故应急救援体系或者发生重大安全事故后不到事故现场组织指挥抢救、不采取有效措施，导致事故扩大，给国家财产和人民生命财产造成重大损失的；
（四）发生重大安全事故后，不按规定的程序和时间及时上报或者瞒报、谎报事故的；
（五）对重大安全事故的调查不积极配合、提供虚假情况，或者设置障碍、干扰事故调查的；
（六）阻扰、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的；
（七）事故调查组认为应当给予行政处分的其他行为。
第十二条本市行政区域内发生重大安全事故，事故发生地有关政府机关有下列行为之一的，根据情节轻重，对政府机关负责人和负有直接责任的人员给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任:
（一）对发现的、上级批办的或者下级报告的重大安全事故隐患不采取有效措施督促整改的；
（二）不依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序对涉及安全生产事项实施行政许可的；
（三）对发现或者举报的未依法取得行政许可或者通过验收而擅自从事有关活动的单位和个人，不依法予以取缔或者处理的；
（四）对依法取得行政许可的单位和个人不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原许可，或者发现安全生产违法行为而不予查处的；
（五）对重大安全事故的调查不积极配合，提供虚假情况或者设置障碍、干扰事故调查的；
（六）阻扰、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的；
（七）事故调查组认为应当给予行政处分的其他行为。
第十三条有下列情形之一的，应当追究有关政府机关分管副职负责人的行政责任：
（一）对分管的安全生产工作不能或者没有及时提出有针对性的行之有效的意见和建议，且出现重大安全事故的；
（二）对分管工作中的安全事故隐患不反映、不整治，造成重大安全事故的；或者未及时组织安全事故隐患整改，而造成重大安全事故的；
（三）分管范围内企（事）业单位安全生产工作责任主体不落实，且出现重大安全事故的；
（四）安全事故发生后，不积极组织抢救或者抢救不力，而造成伤亡或者损失扩大的；
（五）事故调查组认为应当给予行政处分的其他行为。
第十四条各级政府机关正职负责人有下列情形之一的，也应当对其追究行政责任：
（一）对分管副职负责人的正确意见和建议，不予采纳、不及时研究，安全事故隐患长期得不到解决和整治，造成重大安全事故的；
（二）妨碍分管副职负责人和有关部门对安全事故进行调查处理或者作出处理决定的；
（三）事故调查组认为应当给予行政处分的其他行为。
第十五条有下列情形之一的，可以视情从轻处分或免于处分：
（一）日常管理中，认真贯彻执行安全生产工作有关法律、法规，落实安全生产工作责任制，非因个人主观原因发生重大安全事故；
（二）重大安全事故发生后，立即赶到现场，迅速组织救援，降低事故损失，并按照省、市规定的程序和时限立即上报，不隐瞒、不谎报、不拖延报告，积极配合事故调查。
第十六条重大安全事故发生后，应当由市级安全生产监督主管部门、监察机关、当地人民政府和有关部门配合省安全生产监督管理部门牵头的事故调查组，对事故原因进行全面调查，认定事故性质，确定事故责任。
第十七条重大安全事故行政责任追究按照行政监察法律、法规的有关规定实施，其中：
（一）对市本级政府职能部门负责人及其工作人员、各县（区）人民政府、**开发区管委会、**太湖旅游度假区管委会的行政负责人及其工作人员，根据事故调查报告意见，按干部管理权限，由市监察机关或其主管部门按有关法律、法规规定实施责任追究；
（二）对各县（区）有关行政主管部门负责人及其工作人员，镇（乡）政府、街道办事处负责人及其他工作人员，根据事故调查报告意见，按干部管理权限，由各县（区）监察机关或其主管部门按有关法律、法规规定实施责任追究；
（三）上级监察机关认为确有必要的，可以直接办理下级监察机关管辖范围内的安全生产事故行政责任追究案件。
第十八条根据事故调查报告，需要追究安全事故行政责任的，市，县（区）监察机关或者有关行政机关应当自接到事故调查报告之日起30日内作出安全事故行政责任追究处分决定；特殊情况不得超过60日。
第十九条政府机关负责人及其他工作人员对重大安全事故行政责任追究处分决定不服的，可以依法提出申诉、复查、复审。
第二十条安全生产行业监督管理部门和综合监督管理部门不依法履行职责，对责任范围内或本行政区域内安全生产监督管理失职，导致重大安全事故频发的，根据情节轻重，对安全生产监督管理部门负责人和负有直接责任的人员给予相应的行政处分。
安全事故调查人员、、，导致事故调查报告出现重大错误的，按照行政监察法律、法规和干部管理权限的规定给以行政处分。
第二十一条本市发生特大安全事故的行政责任追究，按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院令第302号）予以处理。
对违反本规定的责任者，按照干部管理权限，由监察机关或者有关部门给予行政处分。
第三条市，县（市）、区监察机关依照行政监察法律、法规的规定，对政府机关和有关单位及其工作人员履行安全监督管理职责实施监察。
市，县（市）、区安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，协助监察机关做好重大安全事故行政责任追究工作。
第四条各级政府机关应当按照国家、省、市的有关规定，通过安全生产目标管理责任制等形式明确本级政府机关和下级政府机关负责人对安全生产和安全事故防范工作的责任。
本规定所称的政府机关，是指本市各级人民政府及其职能部门以及其他依法行使行政管理职能的组织。
第五条各级政府机关的正职负责人是主管范围内的安全生产工作第一责任人，对主管范围内的安全生产工作负领导责任。
各级政府机关分管安全生产工作的负责人是职责范围内安全生产工作的责任人，对分管范围内的安全生产工作承担行政责任；各级政府机关分管其他工作的负责人对其分管工作涉及的安全生产工作承担行政责任。
有关行业或者企业的行政主管部门的负责人按照市，县（市）、区人民政府对安全生产目标管理责任制和有关制度的规定对其主管的行业组织、企业、事业单位的安全生产工作承担行政责任。
第六条各级政府机关负责人对下列重大安全事故的防范、发生，依照法律、法规和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的，应当给予行政处分；构成罪或者其他罪的，依法追究刑事责任：
（一）重大火灾事故；
（二）重大交通安全事故；
（三）工矿生产重大安全事故；
（四）民用爆炸物品和危险化学品重大安全事故；
（五）重大建筑质量安全事故；
（六）商贸经营服务和旅游场所重大安全事故；
（七）渔业生产重大安全事故；
（八）农业机械重大安全事故；
（九）大活动重大安全事故；
（十）其他重大安全事故。
第七条重大安全事故的具体标准，按照国家、省有关规定执行。
第八条各级人民政府应当依照有关法律、法规和规章的规定，履行下列职责:
（一）认真贯彻执行安全生产的法律、法规、规章和方针、政策，建立健全地方性安全生产工作制度，重视和加强安全生产监督管理机构建设；
（二）实行安全生产目标管理责任制，明确各级政府负责人和有关工作人员的责任，每年进行一次考核，并作为考核有关政府负责人政绩的重要内容；
（三）制定本地区重大安全事故应急救援处理预案，并报上一级人民政府备案；
（四）建立重大安全事故隐患举报、处理、监控制度，督促和组织有关部门对各类重大安全事故的隐患进行排查；发现重大安全事故隐患的，应当责令排除或者整改；
（五）组织有关部门按照各自的职责，对本地区容易发生重大安全事故的单位、场所和设备、设施，进行严格管理和重点检查；
（六）重大安全事故发生后，有关负责人应当立即赶赴现场组织抢救和善后处理工作，按照国家、省有关规定向上一级政府报告，并组织调查处理事故。
宁波经济技术开发区管理委员会、宁波大榭开发区管理委员会、宁波保税区管理委员会、宁波高新技术产业园区管理委员会、东钱湖旅游度假区管理委员会应当按照有关法律、法规、规章和市人民政府的要求，履行安全生产监督管理职责，防范安全事故的发生。
第九条政府有关部门和单位在职责范围内，应当依照法律、法规和规章的规定，加强安全监督管理，防范安全事故的发生，并履行下列职责：
（一）宣传、贯彻安全生产政策法规，研究、部署防范重大安全事故的工作，定期组织安全监督检查；
（二）及时采取措施消除重大安全事故隐患；对超出其职责范围的，应当立即向同级政府报告；情况紧急的，可以依法立即采取责令暂时停产或者停业等紧急措施，同时向同级政府报告；
（三）重大安全事故发生后，按照有关规定组织调查组对事故进行调查。
第十条依法对涉及安全生产事项实施行政许可的政府机关，必须严格依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序进行审查；对不符合法律、法规和规章规定的安全条件的单位和个人，不得作出行政许可决定。
有关政府机关必须对已经依法取得行政许可的单位和个人实施严格的监督检查；发现其不具备安全生产条件的，必须依法撤销原行政许可，并给予行政处罚。
对未依法取得行政许可，擅自从事有关安全生产活动的，负责行政许可的政府机关发现或者接到举报后，应当立即予以查处，并依法给予行政处罚。
第十一条任何单位和个人均有权向政府机关报告重大安全事故隐患和安全生产违法行为，有权向上级政府机关举报下级政府机关不履行安全监督管理职责、不按照规定履行职责的情况。
接到报告或者举报的政府机关，应当立即组织对安全事故隐患进行查处，或者对举报的不履行、不按照规定履行安全监督管理职责的情况进行调查处理。
第十二条本市行政区域内发生重大安全事故，有关地方人民政府依法应当履行职责而未履行，或者未按规定的职责和程序履行，有下列行为之一的，根据情节轻重，对政府负责人给予记过、记大过、降级直至撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任:
（一）未按规定履行职责，对重大安全事故隐患检查、督促、整改不力的；
（二）组织群众性重大活动时计划不周密，安全事故防范措施不落实，对可能造成重大安全事故的重大活动没有制定安全事故应急救援处理预案的；
（三）未按规定建立安全事故应急救援体系或者发生重大安全事故后不到事故现场组织指挥救助、不采取有效措施，导致事故扩大，给国家财产和人民生命财产造成重大损失的；
（四）发生重大安全事故后，不按规定的程序和时间及时上报或者瞒报、谎报事故的；
（五）对重大安全事故的调查不积极配合、提供虚假情况，或者设置障碍、干扰事故调查的；
（六）阻扰、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的。
第十三条本市行政区域内发生重大安全事故，事故发生地有关政府机关有下列行为之一的，根据情节轻重，对政府机关负责人和负有直接责任的人员给予记过、记大过、降级直至撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任:
（一）对发现的、上级批办的或者下级报告的重大安全事故隐患不采取有效措施督促整改的；
（二）不依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序对涉及安全生产事项实施行政许可的；
（三）对发现或者举报的未依法取得行政许可或者通过验收而擅自从事有关活动的单位和个人，不依法予以取缔或者处理的；
（四）对依法取得行政许可的单位和个人不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原许可，或者发现安全生产违法行为而不予查处的；
（五）对重大安全事故的调查不积极配合，提供虚假情况或者设置障碍、干扰事故调查的；
（六）阻扰、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的。
第十四条有下列情形之一的，应当追究有关政府机关分管副职负责人的行政责任：
（一）对分管的安全生产工作不能或者没有及时提出有针对性的行之有效的意见和建议，且出现重大安全事故的；
（二）对分管工作中的安全事故隐患不反映、不整治，造成重大安全事故的；或者未及时组织安全事故隐患整改，而造成重大安全事故的；
（三）分管范围内企（事）业单位安全生产工作责任主体不落实，且出现重大安全事故的；
（四）安全事故发生后，不积极组织抢救或者抢救不力，而造成伤亡或者损失扩大的。
第十五条各级政府机关正职负责人有下列情形之一的，也应当对其追究行政责任：
（一）对分管副职负责人的正确意见和建议，不予采纳、不及时研究，安全事故隐患长期得不到解决和整治，造成重大安全事故的；
（二）妨碍分管副职负责人和有关部门对安全事故进行调查处理或者作出处理决定的。
第十六条有下列情形之一的，可以按照本规定从轻处分：
（一）日常管理中，认真贯彻执行安全生产工作有关法律、法规，落实安全生产工作责任制，非因个人主观原因发生重大安全事故；
（二）特大、重大安全事故发生后，立即赶到现场，迅速组织救援，降低事故损失，并按照省、市规定的程序和时限立即上报，不隐瞒、不谎报、不拖延报告，积极配合事故调查。
第十七条重大安全事故发生后，应当成立由安全生产监督管理部门牵头，监察机关、当地人民政府和有关部门参加的事故调查组，对事故原因进行全面调查，认定事故性质，确定事故责任。对涉及行政责任追究的，事故调查组应当提出行政责任追究的建议。
事故调查工作应当自案件立案之日起60日内办理完毕，并由调查组提出调查报告和处理意见；情况复杂而不能按时完成的，经安全生产监督管理部门负责人同意，可延长至90日；情况特别复杂需进一步延长期限的，经上一级安全生产监督管理部门批准，可延长至180日。
第十八条重大安全事故行政责任追究按照行政监察法律、法规的有关规定实施，其中：
（一）对市本级政府机关负责人及其工作人员、各县（市）、区人民政府、宁波经济技术开发区管理委员会、宁波大榭开发区管理委员会、宁波保税区管理委员会、宁波高新技术产业园区管理委员会、东钱湖旅游度假区管理委员会的行政负责人及其工作人员，由市监察机关按事故调查组建议实施责任追究；
（二）对各县（市）、区有关行政主管部门负责人及其工作人员，镇（乡）政府、街道办事处负责人及其他工作人员，由各县（市）、区监察机关或者有关行政主管部门按事故调查组建议实施责任追究；
（三）上级监察机关认为确有必要的，可以直接办理下级监察机关管辖范围内的安全生产事故行政责任追究案件。
第十九条根据事故调查报告，需要追究安全事故行政责任的，市，县（市）、区监察机关或者有关行政机关应当自接到事故调查报告之日起60日内作出安全事故行政责任追究处分决定；事故情况复杂的，可以适当延长，但最长不得超过90日。
第二十条政府机关负责人及其他工作人员对重大安全事故行政责任追究处分决定不服的，可以依法提出申诉、复查、复核。
第二十一条安全生产行业监督管理部门和综合监督管理部门不依法履行职责，对责任范围内或本行政区域内安全生产监督管理失职，导致重大安全事故频发的，根据情节轻重，对安全生产监督管理部门负责人和负有直接责任的人员给予记过、记大过、降级直至撤职的行政处分。
安全事故调查人员、、，导致事故调查报告出现重大错误的，按照行政监察法律、法规和干部管理权限的规定给以行政处分。
一、充分认识对安全生产违法行为实施经济处罚的意义
依法加强对安全生产违法行为实施经济处罚，是适应社会主义市场经济发展的需要；是全面贯彻落实《安全生产法》及有关法律、行政法规，
强化监督执法工作的重要手段；有利于促进各级安全生产监管部门和煤矿安全监管察机构依法行政，提高执法水平。
依法加强对安全生产违法行为实施经济处罚，追究安全生产违法者的经济责任，能够促使生产经营单位主要负责人及有关人员进一步落实
安全生产责任，加强安全生产管理，保证安全生产所必须的资金投入，改善安全生产状况，提高安全生产管理水平。
依法加强对安全生产违法行为实施经济处罚，是落实生产安全事故责任追究制度的需要，对于全面制裁事故责任者、吸取事故教训、遏制生产安全事故的发生都具有重要意义。
各级安全生产监管部门和煤矿安全监察机构的负责人和安全生产监督监察人员要进一步提高对安全生产违法行为实施经济处罚重要性的认识，高度重视经济处罚在安全生产监管和煤矿安全监察工作中的重要作用。要认真学习、熟悉掌握并正确运用有关法律、法规、规章有关对安全生产违法行为实施经济处罚的规定，法律、法规、规章规定的幅度内依法从重实施经济处罚，真正做到责必罚、罚则有剧。
二、实施经济处罚的重点
依法对安全生产违法行为实施经济处罚，是各级安全生产监管部门和煤矿安全监察机构行政执法的一项重要手段和法定职责。当前，实施经济处罚的重点主要有：
一是不履行安全生产职责的生产经营单位的主要负责人和个人经营的投资人。要严格依照《安全生产法》及有关法律、法规的规定，对不认真履行法定安全生产职责的生产经营单位的主要负责人依法予以罚款。特别对那些要钱不要命、不重视安全生产投入或者根本没有安全投入、不具备基本安全生产条件、无证非法生产经营的生产经营单位及个人经营的投资人，应按照罚款数额的上限处以罚款。
二是重大、特大事故的责任者。对那些违法生产经营导致发生重大、特大事故的生产经营单位及其主要负责人，要按法定罚款的最高额予以处罚，不得随意降低罚款额。
三是结合典型安全生产违法案件实施，对那些严重违法、抗拒执法、屡次屡犯的生产经营单位及其主要负责人和个人经营的投资人，必须依法从重罚款，要查实一个，处罚一个。
四是结合安全生产专项整治工作，对矿山、危险物品生产经营、建筑施工、烟花爆竹等行业或领域事故多发单位存在的重大事故隐患、经整改仍不具备安全生产条件等严重违法行为，该罚款必须依法从重处罚。
三、实施经济处罚应当注意的几个问题
一是要准确界定违法者应当承担的经济责任。凡是法律、法规规定应当罚款的，要坚决处罚，不能以刑事处罚、行政处分代替经济处罚。
二是要敢于依法实施处罚。各级安全生产监管部门、煤矿安全监察机构要认真学习、贯彻执行《安全生产违法行为行政处罚办法》（以国家局令第1号），按照有磁法律、法规和国家局第1号令的规定及时实施经济处罚，依法做出经济处罚决定。有关法律、法规规定应由其他有关部门实施经济处罚的，安全生产监管部门、煤矿安全监察机构要及时提出处罚意见。
一、学校体育运动中承担安全事故责任的法律依据
1.学校与学生法律关系
根据法理，凡是法律关系的形成都必须要有三个条件：（1）法律规范，即法律关系的产生、变换和消失的法律依据；（2）权利的主体，即权利和义务的承担者；（3）法律事实，即出现法律规范所假定会发生的那种情况。教育法律规范是决定它们之间关系性质的前提条件，没有教育法律规范，两者间就不能够形成法律关系，而教育法律规范的内容及在法律关系体系中的地位就决定了两者法律关系的性质。不可否认，现有的《教育法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》等从不同的方面和层次规定了学校和学生之间的权利和义务。学校与学生之间的法律关系应该定位为管理、教育、保护关系，而不是监护关系。
2.适用的法律法规
我国现用以处理学校体育运动伤害事故的法律依据主要有：《宪法》、《民法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等法律中的有关条款。但这些都不是针对处理学校伤害事故的法律.教育部出台的《学生伤害事故处理办法》（以下简称《办法》），使处理学生伤害事故的法律更具有针对性，具体操作规程，减少了处理的随意性.但《办法》属于位阶较低的部门规章制度，还有一些问题给司法带来实际操作上的困难。而在国外，往往有一系列关于处理学生伤害事故的法律、法规，形成了一套完备的法律体系；此外，各地区也有地方性法规，各学校则制定出一套处理和防范学生伤害事故的规章制度。所以，我们也要在学生人身伤害事故的立法方面形成一套国家和地方相互配合的、效力上高低有致、内容上相互衔接的完备的法规网络，为学生伤害事故的处理提供充分的法律依据和一系列高效的运作机制。
二、学校体育运动中伤害事故的责任认定
学生体育伤害事故随时随地都可能发生，但是在认定责任时必须从空间和时间范围法律关系及归责原则上明确，这是伤害事故责任认定的关键所在。从法律关系上讲，近年来大量围绕学生伤害事故的诉讼案件，基本都为家长诉学校。理由是，把孩子送到了学校，家长就认为已经将自己的监护责任委托给了学校，所以认为凡是发生在学校内的事故，学校都应该承担责任。从以往的判例看，法庭都会支持或部分支持这一观点。责任认定要具体问题具体分析，主要有下以四种情形。
1.校方有过错的责任认定
《学生伤害事故处理办法》第9条第1款规定：学校的校舍、场地、其他公共设施，以及学校提供给学生使用的学具、教育教学和生活设施、设备不符合国家规定的标准，或者有明显不安全因素的，造成学生伤害事故的，学校应该承担相应的责任。在这种情形下，学校未能尽到维护体育场地设施的义务，存在明显的过错，而受伤害的学生不可能预见和防止危险的发生，学生的伤害与学校的未尽到维护体育场地设施义务的行为存在直接的因果关系，所以校方应承担全部法律责任。《学生伤害事故处理办法》第9条第4、7、9款规定：（1）学校组织学生参加教育教学活动或者校外活动，未对学生进行相应的安全教育，并未在可预见的范围内采取必要的安全措施的；（2）学生有特异体质或者患有特定疾病，不适合参加某种教育教学活动，学校知道或者应当知道，但未予以必要的注意的；（3）学校教师或者其他教学工作者体罚或者变相体罚学生，或者在职责中违反工作要求、规章制度、职业道德或者其他规定等：以上情形都是学校没有尽到管理的责任，主观上存在过错，因而应该承担责任。
2.双方过错的责任认定
即学校和受伤学生都有过错，双方要根据过错的程度来分别承担相应的法律责任。如在体育课中，携带违禁物品，体育教师应在上课前要求学生不要携带危险品或提示学生检查是否携带危险物品，如果老师没有做到提醒而造成人身伤害的，学校与学生都具有过错，双方各自承担相应的责任。
3.学生自身过错或第三方过错的责任认定
《学生伤害事故处理办法》第10条明确规定了学生和其监护人应该承担责任的几种情形：（1）学生违反法律法规的规定，违公共行为准则、学校的规章制度或者纪律，实施按其年龄和认知能力应当知道具有危险或者可能危及他人的行为的；（2）学生行为具有危险性，学校、教师已经告诫、纠正，但学生不听劝改的；（3）学生或者其监护人知道学生有特异体质，或者患有特定疾病未告知学校的；（4）未成年学生的身体状况、行为、情绪等有异常情况，监护人知道或者已被学校告知，但未履行相应监护职责的；（5）学生或者未成年学生监护人有其他过错的。有这些行为的可作出学生自身过错或第三方过错的责任认定。
4.由于意外事件而导致的学生伤害事故的公平责任分担
《学生伤害事故处理办法》的第12条做了以下的规定：因下列情形之一造成学生伤害事故，学校已经履行了相应职责，且行为并无不当的，无法律责任：（1）地震、雷击、台风、洪水等不可抗的自然因素造成的；（2）来自学校外部的突发性、偶发害造成的；（3）学生有特异体质、特定疾病或者异常心理状态，学校不知道或者难于知道的；（4）学生自杀、自伤的；（5）在对抗性或者具有风险性的体育竞赛活动中发生意外伤害的；（6）其他意外因素造成的。但是根据《民法通则》第132条的规定，当事人对造成损害都没有过错的，可以根据情况，由当事人分担民事责任。两者在不可抗拒的情况下造成的伤害处理有冲突。前者认定的是学校不负责任，而《民法通则》认定的是公平责任。由于民法通则的效力高于办法，所以应该用公平责任进行处理。
三、学校体育运动中伤害事故的防范
1.转变管理理念，构建基于风险管理的学校体育伤害事故管理模式
对于学校伤害事故的管理，应当着力引入先进的管理理念，构建高效实用的管理运行机制。例如，当前西方国家已普遍采用的风险管理体制，就是一种可行的学校体育伤害事故的管理模式。由于体育伤害事故的发生存在不确定因素，要是能够利用这种风险管理方法来进行规避，使学校体育伤害事故不发生或降低其发生的频率，那我们就能从体育运动中获益。
2.树立安全意识，加强安全教育
体育教师应切实负起安全告知义务，对学校体育伤害事故不抱有侥幸心理，将学校体育伤害事故防范常识列入安全教育课与“体育与健康”课的内容中。体育教师应虚心学习，认真备课，把握学生的身体状况和能力，合理设置与选择体育运动项目，预见教学环境、教学内容以及教学环节中容易发生伤害事故的不安全因素，并采取相应的措施，在开展运动教育前需对学生进行相关注意事项的课前说明，认真周密地做好组织工作，对一些难度较高、危险系数较大的技术动作，要做到讲解充分、示范准确、保护到位、教学过程循序渐进。通过运用先进教法来弥补自身的不足。加强体育教学环节的管理。在参与运动教育前，学生如身体不适，应主动告知体育教师，以免因运动造成伤害；在体育课中学生应遵守体育课堂常规，避免因不遵守纪律，不听从体育教师指挥，穿戴不符合规范等方面的因素造成学校体育伤害事故。让学生自由活动必须在体育教师的视线之内，若有不利于安全的隐患出现，教师要立刻制止，讲清利害关系，引起学生注意。
3.加强心理健康教育
由于人为的原因的责任事故占绝大多数，其中由于思想问题有意制造事故者极少，多数都是由心理的疏忽和观念的不足造成的事故。因此，加强事故预防的心理教育显得尤为重要。在体育教学的各种活动中，教师必须深入了解运动者的个性心理特征，把握学生思想情绪，有针对性地给予辅导，使之在体育活动中能最大限度地减少运动伤害。
4.加强法制观念，提高法律意识
当前我国学生的法律意识比较淡薄，因此必须加强普法教育。学校可以通过营造“依法治校”的氛围、重视法律课程的开设、加强相关的主题教育来增强学生的法制观念，提高学生的法律意识，使遵纪守法成为学生自觉自律的行为，并把法律当成日常生活中的一部分，最终实现对学生开展法制教育的目的。同时，体育老师因其职业的特殊性，必须提高其法律意识。教师要认真学法、知法，要做到无责不揽，有责不推；教师要从思想上提高认识，用法律规范教学行为来维护自己，提高法律意识，增强法制观念。
5.建立学校体育安全工作责任制度
为确保学生的体育安全落到实处，学校应建立健全以分管校长为首的分级负责的体育安全管理保证体系，这个体系主要包括：一、由分管校长亲自管理工作领导小组；二、以校党委书记为首的体育安全工作保证体系；三、以校团委、学生会为首的学生体育安全工作保证体系；四、由专职人员组成的保卫处。成立这样的完整的体系，可使体育安全的监管做到各个方面。
建立健全管理制度。体育锻炼应与安全、卫生相结合，让体育教师对学生的身体状况有一个总体的把握。学校应该紧抓学生健康管理制度的落实。开学之初，应当对伤、病、残的学生进行登记。根据条件完善和提高定期对学生进行体格检查工作的质量，切实负起健康告知义务。建立学生健康卡片，对伤、病、残的学生进行健康分组，采取医疗的体育教学、遵医嘱轻微锻炼或不锻炼。
（1）建立学校体育伤害事故应急预案制度
为了保障广大学生在体育活动中的安全，需要制定一套完善的学校体育伤害事故应急预案。处置的原则：依法、公正、合理、适当、及时妥善地处理。处置的程序：学校要及时救助、报告、调查事实、分清责任、教育主管部门对事故处理的提供指导与协助，做好受伤害学生和家长的安抚工作等。一旦伤害事故发生，能最大程度地降低伤害程度。
（2）制定体育场馆和器材管理条例
为加强学校体育场馆的管理工作，提高学校体育场馆的使用效率，更好地为学校和社会服务，并减少伤害事故的发生，学校应制定严格的场馆管理制度，而且还要明确场馆各个管理工作者的义务和责任。
（3）规范体育教学常规
体育教学常规工作虽然经常提到，但是也往往最容易被忽视。许多伤害事故都涉及到我们的体育教学的常规。因此，我们应严格规范体育教学常规，包括教师课前认真备课，体育活动前要做好各项准备活动、根据人体生理机能活动变化规律和人体机能适应性规律安排负荷量与强度，运动结束必须做好放松整理活动；课后进行总结等。这些教学常规工作对降低伤害事故起到了重要作用。
（4）制定体育课外活动或特殊体育项目的安全守则
经调查发现，许多伤害事故都是在没有老师在场的情况下发生的，这给学校管理带来了一定的困难，因此，制定课外活动或特殊体育项目如野外生存、登山、攀岩的安全守则，在很大程度上降低事故的发生。积极参加意外伤害险和校方责任险。投保是转移体育意外伤害风险和损失的一个很好的方法，对处理学校体育伤害事故具有很大的保障作用。条件好的学校，应当参加学校责任保险。鼓励学校参加学校责任保险。提倡学生自愿参加意外伤害保险。学校为学生参加意外伤害保险创造便利条件，在学校体育教学活动中，要始终做到“预防为主、安全第一”，做好防范工作，最大限度地减少体育伤害事故，保障学校体育正常有序地开展。
6.张贴相关的安全守则或宣传画，营造良好的体育文化氛围
要使学生对体育安全知识有一定的了解，可以在各个体育场馆（地）内，张贴安全守则和注意事项，不仅要教育学生要注意安全，同时这也是学校体育文化的一种很好的表现形式。
参考文献
[1] 郑玉波.民法总则.北京：中国政法大学出版社，2003（8）.
[2] 常华，周国群.学校体育教学活动伤害事故预防及处理探析.山东体育学院学报，2009（11）.
[3] 王珍珍.学校体育伤害事故的成因与防范措施.重庆：西南大学出版社，2012.
[4] 王磊.学校体育伤害事故的责任认定问题研究.北京：中国政法大学出版社，2011.
[5] 陈立春，常立飞.论学校体育伤害事故的风险管理.体育学刊，2010（3）.
但我国还是一个发展中国家，生产力水平和安全生产水平比较低。我国从业人员的安全生产权利保护仍然存在一些不容忽视的问题。由于缺乏法律规范，一些生产经营单位和业主为追求利润最大化，不惜以牺牲从业人员安全生产权利甚至生命为代价，剥夺、限制、侵犯从业人员安全生产权利的现象普遍存在。一是缺乏明确的法律规定。对从业人员的安全生产权利的现行法律规定比较原则，权利保护的广度和力度不够。二是从业人员的自我保护和维护权利的意识较差。许多从业人员不知道自己应有的权利以及如何行使、维护自身的权益。三是一些业主利用有关法律规定不健全，故意规避法律，剥夺、侵犯从业人员的安全生产权利。有的老板与从业人员签订非法的“生死合同”，利用貌似合法实为非法的形式剥夺从业人员的安全生产权利。四是侵权责任追究的规定不明确，难以依法监管。这与我国社会主义国家的本质不相容，与尊重和保障人权的社会主义法制精神不相容。因此，要真正保障从业人员的安全生产权利，必须通过相应立法加以确认。
从业人员的安全生产基本权利
《安全生产法》第六条规定：“生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。”法律赋予从业人员有关安全生产和人身安全的基本权利，可以概括为以下五项：
（一）享有工伤保险和伤亡的求偿权。从业人员在生产经营作业过程中是否依法享有获得工伤社会保险和民事赔偿的权利，是长期争论而没有解决的问题，而由此引发的纠纷和社会问题极多。《合同法》虽有关于从业人员与生产经营单位订立劳动合同的规定，但没有关于载明保障从业人员劳动安全、享受工伤社会保险事项，没有关于从业人员可以依法获得民事赔偿的规定。由于对事故受害者的抚恤、善后等经济补偿的法律规定很不完善，很多生产经营单位没有给从业人员投保，现行的抚恤标准较低，不足以补偿受害者伤亡的经济损失，缺乏明确的法律规定。一旦发生事故，不是生产经营单位拿不出钱来，就是开支没有合法依据。许多民营企业老板一走了之，或是“要钱没有，要命有一条”，把“包袱”甩给政府，最终受害的是从业人员。
《安全生产法》明确赋予了从业人员享有工伤保险和获得伤亡赔偿的权利，同时规定了生产经营单位的法定义务。《安全生产法》第四十四条规定：“生产经营单位与从业人员订立的劳动合同，应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项，以及依法为从业人员办理工伤社会保险的事项。生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应当承担的责任。”第四十八条规定：“因生产安全事故受到损害的人员，除依法享有获得工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。”第四十三条规定：“生产经营单位必须依法参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费。”此外，法律还规定对生产经营单位与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，该协议无效，并对生产经营单位主要负责人、个人经营的投资人处以二万元以上二十万元以下的罚款。《安全生产法》的上述规定，明确了以下四个问题：
第一，从业人员依法享有工伤保险和伤亡求偿的权利。法律规定的这项权利，必须以劳动合同必要条款的书面形式加以确认。没有依法载明或者免除或者减轻生产经营单位对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，是一种非法行为，生产经营单位应当承担法律责任。
第二，依法为从业人员缴纳工伤社会保险费和给予民事赔偿，是生产经营单位的法定义务。生产经营单位不得以任何形式免除该项义务，不得变相或者以抵押金、担保金等名义强制从业人员缴纳工伤社会保险费。
第三，发生生产安全事故后，从业人员首先依照劳动合同和工伤社会保险合同的约定，享有获得工伤赔付的权利。受害者除了依法获得工伤社会保险补偿外，依照有关民事法律应当给予赔偿的，从业人员或其亲属有要求生产经营单位给予民事赔偿的权利，生产经营单位必须履行相应的赔偿义务。否则，受害者或其亲属有向人民法院和申请强制执行的权利。
第四，从业人员获得工伤社会保险赔付和民事赔偿的金额标准、领取和支付程序，必须符合法律、法规和国家的有关规定。从业人员和生产经营单位均不得自行确定标准，不得非法提高或者降低标准。
《安全生产法》的上述规定，彻底否定了所谓“生死合同”的合法性和有效性。“生死合同”的实质是私营企业老板利用法律不够健全和从业人员的无知和无奈，逃避因事故造成的从业人员伤亡的经济赔偿责任。这是严重侵犯从业人员人身权利和经济权利的违法行为，必须依法查处。
（二）危险因素和应急措施的知情权。生产经营单位特别是从事矿山、建筑、危险物品生产经营的和公众聚集场所，存在着各种对从业人员生命和健康带有危险、危害的因素，譬如接触粉尘、顶板、突水、火险、瓦斯、高空坠落、有毒有害、放射性、腐蚀性、易燃易爆等场所、工种、岗位、工序、设备、原材料、产品，都有发生人身伤亡事故的可能。如果从业人员事先知情，就可以加强自我保护，遵守规章制度，避免事故发生或者减少人身伤亡。《安全生产法》规定，从业人员有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素及事故应急措施。要保证从业人员这项权利的行使，生产经营单位也有义务事前告知有关危险因素和事故应急措施，否则就侵犯了从业人员的权利，并应承担法律责任。
（三）安全管理的批评检控权。从业人员对安全生产状况尤其是安全管理中的问题和事故隐患最了解、最熟悉。只有依靠他们并且赋予其必要的安全生产监督权，才能做到预防为主，防患于未然。一些生产经营单位的主要负责人对安全问题熟视无睹，不听取从业人员的正确意见和建议，使本来可以发现、及时处理的事故隐患不断扩大，导致事故和人员伤亡；有的竟对批评、检举、控告生产经营单位安全生产问题的从业人员进行打击报复。针对这些问题，《安全生产法》规定从业人员有权对本单位的安全生产工作提出建议；有权对本单位存在的问题提出批评、检举、控告。
（四）拒绝违章指挥和强令冒险作业权。在生产经营活动中经常出现企业负责人或者管理人员违章指挥和强令从业人员冒险作业的现象，由此导致事故，造成人员大量伤亡。《安全生产法》第四十六条规定：“生产经营单位不得因从业人员对本单位安全生产工作提出批评、检举、控告或者拒绝违章指挥、强令冒险作业而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。”法律赋予从业人员拒绝违章指挥和强令冒险作业的权利，不仅是为了保护从业人员的人身安全，也是为了警示生产经营单位负责人和管理人员自觉照章指挥，保证安全。
（五）紧急情况下的停止作业和紧急撤离权。由于生产经营场所的自然和人为的危险因素的存在不可避免，经常会在生产经营作业过程中发生一些意外的或者人为的危险情况。譬如从事矿山、建筑、危险物品生产作业的从业人员，一旦发现将要发生透水、瓦斯爆炸、煤和瓦斯突出、冒顶、片帮、坠落、倒塌、危险物品泄露、燃烧、爆炸等紧急情况并且无法避免时，首先要保护现场作业人员的生命安全。《安全生产法》第四十七条规定：“从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。生产经营单位不得因从业人员在前款紧急情况下停止作业或者采取紧急撤离措施而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。”从业人员在行使这项权利的时候，必须明确四个问题：一是危及从业人员人身安全的紧急情况必须有确实可靠的直接根据，该项权利不能滥用。凭借个人猜测或者误判而实际并不属于危及人身安全的所谓“紧急情况”除外。二是紧急情况必须直接危及人身安全，间接或者可能危及人身安全的情况不应撤离，而应采取有效的处理措施。三是出现危及人身安全的紧急情况时，首先是停止作业，然后要采取可能的应急措施；采取应急措施无效时，再撤离作业场所。四是该项权利不适用于某些从事特殊职业的从业人员。譬如飞机驾驶人员、船舶驾驶人员、车辆驾驶人员等，根据有关法律、国际公约和职业规范，在发生危及人身安全的紧急情况下，他们不能或者不能先行撤离从业场所或者岗位。
设定从业人员安全生产义务的必要性
作为法律关系内容的权利与义务是对等的，没有无义务的权利。从业人员依法享有权利，同时必须履行法定义务，承担法律责任。
由于从业人员违章违规操作引发责任事故的最多，其主要原因有四个：一是从业人员的法定安全生产义务不明确，无法可依。二是从业人员的安全素质差，责任心不强，违章违规操作。三是从业人员不履行法定义务所应承担的责任追究的依据不足。四是有关责任追究的法律规定较轻，不足以震慑违法者。因此，有必要对从业人员的安全生产义务和法律责任作出明确的规定。《安全生产法》的有关规定具有四个作用：一是明确了安全生产是从业人员最基本的法定义务。二是从业人员必须尽职尽责，不得违章违规摔作。三是从业人员不履行法定义务，必须承担相应的法律责任。四是为事故处理及从业人员责任追究提供了依据。
从业人员的安全生产基本义务
《安全生产法》设定的从业人员安全生产基本义务，主要有四项：
（一）遵章守规，服从管理的义务。从业人员违反规章制度和操作规程，是导致生产安全事故的主要原因之一。《安全生产法》第四十九条规定：“从业人员在从业过程中，应当严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理……”根据《安全生产法》和其它有关法律、法规和规章的规定，从业人员必须严格依照规章制度和操作规程作业。生产经营单位有权实施安全管理，从业人员必须服从。依照法律规定，生产经营单位的从业人员不服从管理，违反安全生产规章制度和操作规程的，生产经营单位给予批评教育，依照有关规章制度给予处分；造成重大事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
1.律师依法享有当事人申请重新认定道路交通事故责任的权利。律师的这个权利直接渊于《律师法》所规定的执业律师的业务范围，《律师法》第二十五条第四项规定律师可以“各类诉讼案件的申诉，”第五项规定可以“接受当事人委托，参加调解，仲载活动。”这两项规定为律师交通事故当事人申诉及当事人参加赔偿调解提供了法律依据。在现代社会中，律师的业务随着社会发展，新的社会关系发生而不断发展扩大，执业律师应当在法定范围内或政策许可范围内，开拓发展新的业务，为市场经济发展提供更加广阔的法律服务，可以说我国每位执业律师正是向着这一方向发展和努力的。在道路交通事故案件中，执业律师们所面临的问题是处理交通事故纠纷的公安机关的工作人员是否从思想上理解和接纳律师的工作。1991年9月国务院的《道路交通事故处理办法》为律师交通事故案件创造了良好的法制环境，该《办法》第二十二条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内向上一级公安机关申请重新认定，上一级公安机关在接到重新认定申请后三十日内，应作出维持变更或撤销的决定。”这条规定两层含义，其一是规定了当事人有申诉权，其二规定了上级公安机关有复议的职责。在实际工作中，公安机关有的办案人员认为申请重新认定交通事故责任不是申请行政复议，这种认识是错误的。综上所述，律师交通事故案件的第一项职权是，以律师法赋予的法定职责为前提，以《办法》规定的当事人的诉权及上级公安机关复议职责为执行依据，接受当事人委托后使权，维护道路交通事故当事人的合法权益。
2.律师依法享有当事人参加道路交通事故损害赔偿调解的权利。根据《道路交通事故处理办法》第五章的规定，调解是道路交通事故处理的法定程序，《处理办法》第三十条规定：“公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因，认定交通事故责任，确定交通事故的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。”据此规定，调解既是公安机关处理交通事故的职权，同时也是职责所在。为了使公安机关处理道路交通事故案件程序上有法可依，1992年8月10日公安部了《道路交通事故处理程序规定》这个规章成为全国各级公安机关处理交通事故案件程序上的依据，该《程序规定》第四十四条第（四）项明确规定了“法定人和委托人”可以作为调解的参加人，参加调解，且“一方人数不得超过三人”。所以，根据《律师法》、《道路交通事故处理办法》、《道路交通事故处理程序规定》有关规定，执业律师享有当事人参加交通事故损害赔偿的职权。在实践中，由于律师较当事人懂法，且对损害赔偿项目及所需证据十分清楚，对赔偿数额能够做到准确的计算，因此，不仅能做到准确执行法律，维护当事人合法权益，而且能有效协助公安机关做好当事人工作，防止胡搅蛮缠，减轻公安机关的工作压力，因此也深受公安机关的欢迎：从另一角度讲，由于执业律师介入交通事故处理案件，能促使公安机关工作更加公正，增加透明度，客观上起到监督的作用，所以，执业律师介入道路交通事故案件的处理程序，对社会是一件十分有意义的好事。
3.律师依法享有对道路交通事故案件调查取证的权利。如前所述，律师虽然在参加赔偿调解过程中颇受公安机关办案人员的欢迎，但是在调解的前置程序“责任认定”过程受到很大阻力。在实际工作中，处理道路交通事故公安人员普遍认为“责任认定”属于公安机关的专项工作，所以不希望律师的介入，在这种思想支配下，公安机关对于律师的调查不接待，对于律师调查取得的证据不认可，甚至连律师向公安机关了解案件调查情况，了解责任认定的证据也不同意。笔者认为，执业律师依法享有交通事故案件调查权，这个权利决不是空洞的，律师除了向案件当事人、证人调查外，也有权向公安机关调查了解案件情况，查阅有关证据，律师调查所取得证据不仅可以作为公安机关认定责任的依据，也可以作为法院认定案件事实的依据。公安机关从公正执法的角度讲，也应当向当事人及律师公示所取得证据。《道路交通事故处理程序》第三十三条明确规定：“公安交通管理部门公布交通事故责任时，应当召集各当事人同时到场，出具有关证据，说明认定责任的依据和理由，并将《道路交通事故责任认定书》送交当事人。”由此看来，公示证据是公安机关公布事故责任时的法定义务，实际中存在的问题是公安机关在通知当事人或人领取“责任认定书”时并不公示证据，而且“责任认定书”内容也非常简单，不注重引用证据说理，“为什么这样认定责任﹖”往往使人产生疑问。律师在申诉调查中要求公安机关办案人员出示证据，往往人为设置审批手续，实际上阻挠调查，特别是对证人笔录总是处于保密状态，这个关键证据，从来不公开。《处理办法》第三十四条规定“经调解未达成协议或 调解书生效后一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”。调解作为公安机关处理道路交通事故的法定方式，虽然解决大量纠纷，但是仍然有一部分损害赔偿纠纷案件，未能以调解方式解决，有不少案件，当事人至法院。这就要求律师，从一开始介入交通事故案件起，就应注意调查收集证据，做好诉讼前的准备工作，因此说，律师的调查收集证据非常重要，律师调查对象不仅限于当事人及证人，还应包括公安机关，如何解决实践中存在的矛盾﹖笔者认为，应修改现行立法，在《处理办法》中明确律师调查权限，另外在《处理程序》中明确向当事人及人公开证据的范围，只有立法的完善才能促进执法的统一与协调。
二、赔偿了残疾者生活补助费后，是否还应赔偿今后治疗费。
1.律师依法享有当事人申请重新认定道路交通事故责任的权利。律师的这个权利直接渊于《律师法》所规定的执业律师的业务范围，《律师法》第二十五条第四项规定律师可以“各类诉讼案件的申诉，”第五项规定可以“接受当事人委托，参加调解，仲载活动。”这两项规定为律师交通事故当事人申诉及当事人参加赔偿调解提供了法律依据。在现代社会中，律师的业务随着社会发展，新的社会关系发生而不断发展扩大，执业律师应当在法定范围内或政策许可范围内，开拓发展新的业务，为市场经济发展提供更加广阔的法律服务，可以说我国每位执业律师正是向着这一方向发展和努力的。在道路交通事故案件中，执业律师们所面临的问题是处理交通事故纠纷的公安机关的工作人员是否从思想上理解和接纳律师的工作。1991年9月国务院的《道路交通事故处理办法》为律师交通事故案件创造了良好的法制环境，该《办法》第二十二条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内向上一级公安机关申请重新认定，上一级公安机关在接到重新认定申请后三十日内，应作出维持变更或撤销的决定。”这条规定两层含义，其一是规定了当事人有申诉权，其二规定了上级公安机关有复议的职责。在实际工作中，公安机关有的办案人员认为申请重新认定交通事故责任不是申请行政复议，这种认识是错误的。综上所述，律师交通事故案件的第一项职权是，以律师法赋予的法定职责为前提，以《办法》规定的当事人的诉权及上级公安机关复议职责为执行依据，接受当事人委托后使权，维护道路交通事故当事人的合法权益。
2.律师依法享有当事人参加道路交通事故损害赔偿调解的权利。根据《道路交通事故处理办法》第五章的规定，调解是道路交通事故处理的法定程序，《处理办法》第三十条规定：“公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因，认定交通事故责任，确定交通事故的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。”据此规定，调解既是公安机关处理交通事故的职权，同时也是职责所在。为了使公安机关处理道路交通事故案件程序上有法可依，1992年8月10日公安部了《道路交通事故处理程序规定》这个规章成为全国各级公安机关处理交通事故案件程序上的依据，该《程序规定》第四十四条第（四）项明确规定了“法定人和委托人”可以作为调解的参加人，参加调解，且“一方人数不得超过三人”。所以，根据《律师法》、《道路交通事故处理办法》、《道路交通事故处理程序规定》有关规定，执业律师享有当事人参加交通事故损害赔偿的职权。在实践中，由于律师较当事人懂法，且对损害赔偿项目及所需证据十分清楚，对赔偿数额能够做到准确的计算，因此，不仅能做到准确执行法律，维护当事人合法权益，而且能有效协助公安机关做好当事人工作，防止胡搅蛮缠，减轻公安机关的工作压力，因此也深受公安机关的欢迎：从另一角度讲，由于执业律师介入交通事故处理案件，能促使公安机关工作更加公正，增加透明度，客观上起到监督的作用，所以，执业律师介入道路交通事故案件的处理程序，对社会是一件十分有意义的好事。
3.律师依法享有对道路交通事故案件调查取证的权利。如前所述，律师虽然在参加赔偿调解过程中颇受公安机关办案人员的欢迎，但是在调解的前置程序“责任认定”过程受到很大阻力。在实际工作中，处理道路交通事故公安人员普遍认为“责任认定”属于公安机关的专项工作，所以不希望律师的介入，在这种思想支配下，公安机关对于律师的调查不接待，对于律师调查取得的证据不认可，甚至连律师向公安机关了解案件调查情况，了解责任认定的证据也不同意。笔者认为，执业律师依法享有交通事故案件调查权，这个权利决不是空洞的，律师除了向案件当事人、证人调查外，也有权向公安机关调查了解案件情况，查阅有关证据，律师调查所取得证据不仅可以作为公安机关认定责任的依据，也可以作为法院认定案件事实的依据。公安机关从公正执法的角度讲，也应当向当事人及律师公示所取得证据。《道路交通事故处理程序》第三十三条明确规定：“公安交通管理部门公布交通事故责任时，应当召集各当事人同时到场，出具有关证据，说明认定责任的依据和理由，并将《道路交通事故责任认定书》送交当事人。”由此看来，公示证据是公安机关公布事故责任时的法定义务，实际中存在的问题是公安机关在通知当事人或人领取“责任认定书”时并不公示证据，而且“责任认定书”内容也非常简单，不注重引用证据说理，“为什么这样认定责任﹖”往往使人产生疑问。律师在申诉调查中要求公安机关办案人员出示证据，往往人为设置审批手续，实际上阻挠调查，特别是对证人笔录总是处于保密状态，这个关键证据，从来不公开。《处理办法》第三十四条规定“经调解未达成协议或调解书生效后一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”。调解作为公安机关处理道路交通事故的法定方式，虽然解决大量纠纷，但是仍然有一部分损害赔偿纠纷案件，未能以调解方式解决，有不少案件，当事人至法院。这就要求律师，从一开始介入交通事故案件起，就应注意调查收集证据，做好诉讼前的准备工作，因此说，律师的调查收集证据非常重要，律师调查对象不仅限于当事人及证人，还应包括公安机关，如何解决实践中存在的矛盾﹖笔者认为，应修改现行立法，在《处理办法》中明确律师调查权限，另外在《处理程序》中明确向当事人及人公开证据的范围，只有立法的完善才能促进执法的统一与协调。
二、赔偿了残疾者生活补助费后，是否还应赔偿今后治疗费。
(四)管理混乱、监管不力、执法不严
我国目前与生产安全管理有关的各类法律、条例已经多达上百个，但是，即使在事故频发的今天，这些法规在一些地方仍然没有得到应有的重视。在实践中既有煤矿生产主体有法不依的情况存在，也有煤矿安全生产执法主体不依法行政的情形发生，甚至存在严重的地方保护主义的阻挠。大量违反煤矿安全生产法律法规的现象并没有受到应有的追究，更多的是在安全事故已经酿成以后才加以追究。
(五)乡镇小煤矿、非法经营煤矿及官煤结合的存在
目前我国约有2．6万个煤矿，其中2．3万个是乡镇煤矿、个体煤矿，它们点多面广、分布在全国各地，并且多以承包、租赁、股份合作等经营形式出现，在用工制度上以农民轮换工为主，流动性大又缺乏相应的培训，操作技能和自主保安意识都较低。在每年发生的煤矿事故中，乡镇煤矿占70％，而重大或特大事故占80％。此外，在煤炭生产领域还有拥有资源配置权的部门或个人的介入，官煤结合，官员贪污受贿、参股分红、兼任矿主，成了违法矿主们的保护伞，导致非法煤矿大量、无序的存在，而任何一种形式的违法违纪都可能会将夜以继日辛苦工作的矿工们推向死亡。
三、借鉴美国煤矿安全生产法治化经验。实现我国煤矿安全生产法治化
(一)完善煤矿安全生产法律体系
首先，要修改《矿山安全法》。作为煤矿安全的基本法，《矿山安全法》所出现的不足已不能适应新形势的要求，应当修改：应健全矿山安全监督管理体制，明确各级安全生产监督管理部I、1的职权和执法程序，明确安全生产监督管理部门在矿IJ安全生产监管中的地位，厘清其相应的职权和职责。应规范政府执法行为，完善矿1IJ安全生产监督管理部门的执法程序，维护相对人的合法权益，增加规定禁止检查前事先通知和禁止监督监察人员从事或参与矿山生产经营活动制度，明确规定执法部门之间的协作关系。应确立矿工健康保护原则，明确规定维护和保障矿工健康权是国家和矿山企业的义务和责任，以切实保障矿山企业职工的健康和安全权益。应强制性地规定矿山企业必须为矿工进行工伤社会保险，以保障矿工的合法权益。其次，要加紧制定《安全生产法》配套法规和规章。《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专门法律，但相对于美国煤矿安全生产法律、法规仍是粗线条，监督性法律规范少于管理性规范，管制性措施少于服务性措施，程序性规范少于实体性规范，重治标而轻治本，重事后补救而轻事前预防，所以需要制定和颁布《安全生产法实施条例》，以增强其可操作性。再次，要进一步完善《刑法》的相关规定，消除法律空白。将“瞒报”行为纳入《刑法》调整范围。完善“重大责任事故罪”和“重大劳动安全事故罪”的规定，提高最高刑期。
(二)严格执法
第一，严格安全监察执法。借鉴美国独立、垂直的安全监察体制，严格监察执法程序，加大执法力度。加强煤矿安全监察员队伍的建设，严格按照相关法律和关于煤矿安全监察员的选任制度的规定选拔煤矿安全监察员。对其加强社会主义法治教育，确保煤矿安全监察工作高效、健康运转。认真制定监察执法计划，并按计划组织开展重点监察、专项监察和定期监察。在监察执法工作中，对违反安全生产法律法规、存在重大事故隐患的企业，运用停止生产、停产整顿和罚款等行政处罚措施，对其主要负责人和重、特大事故责任者依法予以经济处罚。对待不同的企业雇主，采取不同的方式。对于那些认真遵守法律，积极制定健康和安全计划的雇主，采取建立伙伴式的合作关系并提供特别资助；对于那些没有制定有效的安全计划，没有采取强有力的措施确保安全的企业，则强化监察，并加重对检查中发现问题的处罚力度，对其蓄意违法的行为给予法定最高限度的处罚。第二，严惩违法。参照美国法律，使违法成本大于守法成本，提高煤矿事故死亡赔偿标准，让煤矿主动将处理事故的成本放到事故预防上去，变被动安全为主动安全。依法加大对非法煤矿的打击力度。严厉打击官煤勾结，对那些借权力入股、为黑心矿主提供保护的政府官员，一经发现严惩不贷，追究其行政责任、刑事责任。第三，严格煤矿安全生产市场准入，强化源头管理。各级国土资源、安全监察和煤炭行业管理部门要严格执行《行政许可法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《安全生产法》等法律法规，建立健全行政审批责任制，依法规范行政许可行为，不得降低标准、放宽条件。严把煤矿安全生产条件准入关，严格执行办矿审批制度和采矿许可制度，杜绝办矿失控，任意布点，实现安全生产工作由事后查处向事前防范的转变。
(三)完善相关配套制度
首先，进行举报奖励。煤矿安全生产事关人民群众的生命财产安全、国民经济持续发展以及社会稳定的大局，人民群众作为国家权利的享有者理应积极参与其中。为了调动广大的社会成员参与和监督安全生产工作，《安全生产法》第64条规定：“任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为，均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或举报。”要使这一权利有效行使，必须增强这一规定的可操作性。建立有效的奖励机制，调动各方面的积极性，及时举报企业生产中存在的安全生产违法行为，督导生产企业对重大隐患立即停产整顿，限期整改，严防事故的发生。借鉴美国的做法，煤矿安全监督部门在执法检查时，可吸收煤矿职工参加。其次，建立煤矿安全生产风险抵押金制度。为避免发生安全事故后矿工的合法权益得不到有效、及时的保障，所有煤矿应缴纳煤矿安全生产风险抵押金，专用于本企业安全事故抢险、救灾和善后处理。若煤矿企业负责人在事故后逃逸或事故发生后，煤矿企业在规定时间内未主动承担责任支付相关费用，安监部门及同级财政即根据实际需要，将风险抵押金部分或全部转作事故抢险、救灾和善后处理所需资金。煤矿企业生产经营期间，当年未发生事故，风险抵押金自然结转，下年不再存储。
[参考文献]
[1]徐占成，彭云业．煤矿安全监察行政执法理论与实践[M]．北京：中国法制出版社，2003．
近年来，随着我国高等学校的办学规模不断扩大以及高校在学生管理上的疏忽等因素，高校学生伤害事故呈现出了增长的趋势。大学生伤亡事故的频发不仅给受伤害学生及其家长造成身体和精神上的伤害，给学校和家庭带来沉重的经济负担，也给教育行政部门、学校和教师造成管理上的困惑和不安。
大学校园的安全问题已成为社会、学校、家长们关注的焦点。围绕高校对学生伤害事故是否有责任、责任如何认定、是否应当赔偿，学界众说纷纭，实践中因此而产生的大量法律纠纷成为困扰高校和学生家长的难题。我国法律对学生伤害事故责任的认定、事故的处理缺乏明确具体的规定，由此而引起的法律纠纷也日渐增多，严重影响着高校的改革、发展、稳定以及学生的正常学习和生活。高校大学生的管理工作面临着巨大的挑战，而大学校园安全管理工作的好坏，直接关系到高等教育改革的稳步推进和高等教育持续健康地发展。因此，如何从法律视角探析学生伤害事故的内涵、类型及其责任认定，多措并举加强对高校学生伤害事故的预防，则成为关乎各方利益的重大现实问题。
一、高校学生伤害事故的概念及特征
教育部颁布并于2002年9月1日开始实施的《学生伤害事故处理办法》(以下简称为《办法》)第二条规定：“在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故的处理，适用本办法。”根据这一规定，笔者认为：高校学生人身伤害事故是指在高校实施或组织的教育教学活动或者高校组织的校外活动中，以及在高校负有管理职责的教育教学设施、生活设施内，大学生遭受人身伤害或致他人人身伤害的事故。特点如下：
1、主体的特定性。高校学生伤害事故的主体包括：一是全日制的公立大学的在校大学生，硕士研究生，博士研究生；二是各种民办大学的在校学生；三是在公立大学和民办学校注册的函授生、自考生和成教生，但是前提是伤害事故必须发生在学校管理范围内。
2、时间的特定性。从时间上来把握，高校学生伤害事故应该是发生在“在校期间”，即在学校有教育、管理、服务等职责的期间内。具体说，可以细分为三个期间：一是学校正常的教学、管理、服务时间，从学校规定学生学期开始时的报到时间到学期结束时规定的离校时间，寄宿生从开学走进校门一直到放寒、暑假规定的离校时间走出校门，走读生每天从走进校门到走出校门的期间学生上学、放学、返校、离校的时间，放假后学生私自滞留在校的时间，学生自行外出或擅自离校期间，不能认为是“在校期间”。但是，为了完成学校、教师者班级安排的工作任务或公益事务而滞留在学校或假期提前到校，应视为“在校期间”。二是学校节假日调课或补课的时间。三是由学校组织的校外活动的时间从学生到达指定集合地点时开始到活动结束宣布解散时为止，包括春游、社会实践、社会公益活动、校际体育竞赛、参观、学生实习等。
3、空间上的特定性。从空间上来把握，只要损害行为或者学生伤害的结果有一项发生在学校负有教育、管理、服务等职责的地域范围内即可。该地域范围不仅仅指发生在“校内”，而且包括发生在学校管理范围内的所有教育场所；具体的包括：一是在校园范围内，包括学校的办公楼、教学楼、宿舍楼、运动场、厕所、花园、植物园、电影院、礼堂、体育场地、校办工厂以及其他学校负有管理责任的教育教学设施或者生活设施。二是在学校组织校外活动的场所或交通工具内，包括春游、社会实践、社会公益活动、校际体育竞赛、外出演出、学生实习等场所和路途中。
二、高校学生伤害事故的类型
根据教育部的《办法》第八条之规定：“学生伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系依法确定。因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故，相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任。当事人的行为是损害后果发生的主要原因，应当承担主要责任；当事人的行为是损害后果发生的非主要原因，承担相应的责任。”也就是说，学校对学生伤害事故承担过错责任。接下来在《办法》的第九条至十四条中，明确规定了学校承担或者不承担责任的各种情形。因此，根据《办法》的相关规定，根据高校在学生伤害事故中所承担责任的大小，可将高校学生伤害事故分为高校全部责任事故、高校部分责任事故、高校无责任事故三种情形： 1、高校全部责任事故。指学生伤亡事故的发生学校要承担全部法律责任的情形。具体表现：①学校有关人员渎职致使校舍倒塌、脱落、坠落造成学生伤亡的；②学校的校舍场地、教育教学和生活设施、设备不符合国家安全标准或有明显不安全因素的；③教师体罚学生或变相体罚学生的；④学校向学生提供的食品、饮用水、药品学习用品等不符合国家或行业规定的标准和要求的；⑤学校组织学生参加的教学活动未按规定对学生进行必要的安全教育，或者没有采取必要的安全防护措施的；⑥在体育课或学校组织的体育活动中学校未落实安全保护措施或教师违反教学大纲的；⑦正常教学时间内教育人员撤离工作岗位的；⑧因学校环境污染造成的；⑨学校饲养的动物致学生伤亡，受害人没有过错或第三人没有过错的。
2、高校部分责任事故。指学生伤亡事故发生在校外或本校同学之间，具有一些非学校因素。但学校存在某些过失或事后措施明显不当的情形。如在学校组织的校外活动中，事故的直接责任为校外部门，但学校组织管理措施有不当之处；伤害事故发生后，学校没有及时采取措施，由此导致加重后果等情形。这类伤亡事故学校承担次要责任，行为人承担主要责任。
3、高校无责任事故。这类情形指学生伤亡事故的发生完全由于学生自身的原因，学校在事故发生过程中没有任何过错，包括因不可抗力、受害人过错、第三人过错、受害人和第三人共同过错等引发的在校学生伤害事故。如果学校已经履行了相应的职责、行为并无不当的，不承担法律责任。在高校无责任的情形下，学校可以从道义上做适当的补偿。
三、高校学生伤害事故的防范机制
面对日益高发的高校校园伤害事故，必须从根本上有效的控制和防范。笔者以为，防范措施的制定，是高校安全工作现状提出的迫切要求，同时也是推进教育法制化的必然选择。目前许多学校在处理伤害事故时，缺少相应的法律依据，没有一套成熟处理机制。因此，如何能够合理、合法、有效地解决纠纷，学校就必须制定完善的防范措施和救济措施，形成一套完善的安全管理机制。针对各种类型的高校学生伤害事故，笔者认为，要采取各种相应的预防措施，建立起一个系统而高效的预防机制。
1、完善高校学生伤害事故的立法体系。当前，我国已经建立起以《教育法》、《学位条例》、《教师法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等为基本法律，并辅之以《学生伤害事故处理办法》等教育行政法规、地方性教育法规和教育规章的相对完善的教育法律体系，但同时现行教育法律体系也明显暴露出一些急需解决的问题，只有不断完善教育法律法规，才能从根本上解决学生伤害事故的相关问题，预防和减少学生伤害事故的发生。在充分运用法律手段处理学生人身伤害事故方面，日本的经验值得我国借鉴。在学生伤害事故立法方面，日本已形成了一套上自国家的法律、法规，再至地方有关机关的地方性法规，下至学校的规章制度，效力上高低错落、内容上相互衔接的完备而具体的法规体系，为学生人身伤害事故的有效预防、处理、法律责任追究提供了充分的法律依据和重要的运行机制。我国应充分吸收日本的成功经验，并根据我国的国情，完善高校学生伤害事故法律法规，建立一套完整的体系，包括宪法的有关规定、基本法律、行政法规和地方性法规等几个层次，使高校学生伤害事故的防范、处理和由此引起的民事纠纷有法可依。
大学生是国家宝贵的人才资源，是民族的希望、祖国的未来。大学生的人身安全，关系着家庭的幸福，维系着社会的稳定。对大学生人身安全的责任研究是推动和谐社会建设的重要组成部分，目前我国在相关领域的法制建设仍不完善。
一、大学生安全现状
大学校园是人群高度密集的场所，在校大学生多为18至22岁的年龄阶段，受各种因素的影响，我国大学正进入安全事故多发期。根据调查显示，我国目前具备普通高等学历教育的招生资格的高等院校共有2400余所，在校大学生约为2700万名，[1]每年有3000余名大学生校园内非正常死亡。根据“海因里希事故致因法则”分析，按照死亡、重伤、轻伤事故的比例1：29：300来计算，我国大学生校园伤亡的总数是一个令人震惊的数字。[2]频发的校园安全事故给学生、学校、家庭带来了不可弥补的创伤，给国家带来了巨大损失。面对我国如此高数量的大学生校园安全事故，各种各样在学生家长和学校之间关于学生安全事故的诉讼纠纷也纷繁而来。
二、大学生人身安全责任认定
近年来关于大学生安全事故诉讼纠纷的焦点集中在事故责任的认定上。目前我国仍没有专门针对大学生人身安全责任认定的法律出台，在现行法律法规和司法实践中，学校与学生的法律关系便成为事故责任认定的关键。
（一）学校与学生之间关系的法律认定
大学作为实施高等教育与教学的场所，它的基本职能是实施教育管理、传授文化科学知识。根据我国《教育法》总则第五条的规定：教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。因此，学校和学生之间的本质关系是教育与被教育的关系，而不同于基于民法和血缘关系形成的父母（包括其他监护人）与子女之间的监护关系。根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的明确规定：学校的法定义务范围只包括三项，即教育、管理与保护。[3]因此，《学生伤害事故处理办法》按照《教育法》的相关规定，明确了学校对学生有进行教育、管理和保护的责任，而没有监护责任。
（二）对于学生伤害事故学校责任的认定
1.学校承担过错责任
因为监护人承担着无过错责任，而非监护人不承担无过错责任，因此，学校与学生有无监护关系，对学校承担责任有很大的差异。既然学校不是学生的监护人，学校对学生不承担监护责任即无过错责任，那么并不是所有的学生伤害事故都要追究学校的法律责任，学校也不必对所有受损害的学生承担赔偿责任。
因此，学校的赔偿责任须以过错为必要条件，如果学校没有过错，则不承担赔偿责任。根据我国最高人民法院“关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）”第一百六十条的相关规定：“在幼儿园、学校、生活、学习的无民事行为或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或给他人造成伤害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。”[4]也就是说，只有在学校存在过错并且对学生造成了伤害的情况下，学校才必须承担相应的责任。
2.学校过错的法律认定
学校存在过错而需承担学生人身伤害责任的法律认定可以归纳为以下两点：
（1）学校对学生有侵害行为。根据《民法通则》第一百零六条第二款的规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”如学校教师职务侵权与渎职行为便是对学生的侵害行为。职务侵权是指教师在执行职务过程中，不法侵害学生的合法权益并造成损害的行为。渎职行为造成的损害是指教师或，未能完成自己所应完成的职责，并给学生造成损害。如果学校无侵害行为，而是因为不可抗力的自然因素或不可预见的因素所造成的学生伤害事故，并且学校已履行了相应职责，尽到保护义务，行为并无不当之处，则学校无法律责任。
（2）学校对学生未尽安全保护义务。学校未尽安全保护义务而直接造成学生人身伤害的情况在相关法律法规中有明确规定。根据《学生伤害事故处理办法》中的相关规定：学校的场地、其他公用设施以及提供给学生使用的学具、教育教学设施、设备不符合国家规定的标准，或者有明显不安全因素的，学校应当承担相应责任。根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。”[5]
三、大学生人身安全学校责任的立法分析
依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标之一。依法治校，是依法治国的重要组成部分，依法治理校园安全、明确学校为学生人身安全所承担的责任则是依法治校的重要内容。但我国现行法律法规，尚无一部专门的法律来规范有关大学校园安全的法律体系。
（一）现行法律法规在校园安全事故责任认定上的缺陷
以往处理大学生校园伤害事故的法律依据，仅仅只有《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国教育法》及其相关的司法解释，但是这些相关的律法存在原则性过强、可操作性较差等问题，这使得本来就难以处理的大学生伤害事故在寻求司法解决时出现了法律方面的盲点。2002年，教育部的《学生伤害事故处理办法》的产生适应了教育法律关系发展变化的要求，对认定在校学生人身安全责任等方面起到了积极的作用，也加强了对在校学生伤害事故的预防和干预，但是，并不能根据《学生伤害事故处理办法》进行判案和断定责任。因此急需一部关于学生伤害事故处理的专门的法律。
（二）制定校园安全法规的必然性
随着我国法制建设的不断加强和依法治校的深入开展，社会各界在校园安全立法方面逐渐形成共识。在校园安全工作的处理实践中，全国各地政府、有关部门以及各类大专院校都开展了大量艰巨的工作，积累了丰富的经验和教训。发达国家的立法经验能为我国校园安全法的立法工作提供有价值的借鉴。如以教育法最为发达的日本为例，日本仅有关处理学生伤害事故的法律、法规就有30多部，形成了以《学校教育法》、《国家赔偿法》、《日本体育及学校保健中心法实施令》等为主的一套完备的处理学生伤害事故的法律体系，为学生伤害事故的处理提供了充分的法律依据和有效的运作机制。[6]
同时，我国《学生伤害事故处理办法》已经实施10年，各地方教育界、法学界、司法界在参与大学校园安全事件处理过程中的也积累了丰富的经验和教训。这些都为大学校园安全立法创造了相应的条件，我国大学校园安全立法的条件已经基本成熟。
（三）大学生人身安全立法建议
综上所述，从大学生人身安全责任研究角度对校园安全法的立法提出几点建议：
1.学生伤害事故范围的认定。学生伤害事故的范围界定时，主要界定两个方面的问题：一是学生主体，二是学校职责。根据《学生伤害事故处理办法》第二条的相关规定，“学生伤害事故”是指在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故。因此，事故范围的界定必须是发生在大学校园内的。
2.明确规定大学教育安全责任主体的各项法律责任。包括学校、教师、学生、相关机构及其人员的责任；包括民事的责任、行政的责任、刑事的责任；包括个人的责任、机构的责任；包括经济的责任、声誉的责任、行为的责任等。
3.相关专门机构的设立，并对事故的责任进行认定及处理。可设立专门的相关机构，对大学生校园安全事故进行的责任认定、鉴定以及处理。这些机构可以设置于各个层面的政府教育主管单位，对管理辖区内的因学生伤害事故而发生的纠纷事件进行统一的受理。如果当事人不服首次认定结果的，可以逐级进行申诉。而这些机构当中的工作人员，一方面，可以广泛地吸纳社会各界的专业人士，另一方面，可以抽调政府机构的相关人员，共同组成事故处理小组，开展相应的业务活动。
4.强化校园安全系统工程。大学校园的安全工作是一项系统工程，单纯地依靠学校的力量是不够的，预防校园伤害事故发生是社会、各级政府及其相关部门、高校、学生家庭的共同职责。我国现行大学校园伤害的法律对学校的责任规定较为明确具体，对其他各有关主体的责任虽然有所规定，但不够全面，尤其是政府责任方面。对各级人民政府在学校安全方面的责任，校园安全立法中应有明确规定。
参考文献：
[1]招生资格高校名单说明[EB]..http：//.cn/gaokao/gxmd/
[2]邱卫东.大学校园安全的忧与思[J].教学月刊·中学版，2007（4）.
[3]最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》[Z].
