1 新型城镇化的概念
“新型城镇化”一词最早是伴随着党的十六大。新型工业化。战略提出，已有10余年。战略提出，主要是依托产业融合推动城乡一体化[1]。然而，中国百姓熟知新型城镇化是在党的十，特别是2012年中央经济工作会议首次正式提出。把生态文明理念和原则全面融入城镇化过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路及其将之确立为未来中国经济发展新的增长动力和扩大内需的重要手段之后，才越来越受到各行业和学界人士的关注。
新型城镇化是在城镇化概念的基础上进一步展开的，其在人口集聚、非农产业扩大、城镇空间扩张和城镇观念意识转化等方面与传统的城镇化概念并无显著差异[2]。但实际上，在实现这种过程的内涵、目标、内容与方式上是有所区别的，因为各行业、领域的针对性和研究的侧重点不同。新型城镇化至今尚无统一和明确的定义。所谓的新型城镇化是以民生、可持续发展和质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程。推行新型城镇化是为了：（1）积极应对国内外政治、经济发展的新形势；（2）弥补长期以来高速城镇化带来的弊端和损失；（3）最大限度地将改革开放成果惠及广大人民；（4）促进未来中国城乡建设的可持续发展。
2 新型城镇化存在的认知误区分析
新型城镇化作为我国新一轮城乡建设和转型时期的重要指导性战略，对经济、社会、体制制度和城乡建设诸多方面具有深远的意义，其内涵伴随一系列政策的出台和实践成果的落实将得到不断丰富[3]。但是，受既有国情和利益分配方式、现状发展模式以及未来众多不确定因素的潜在影响，新型城镇化在城镇实践过程中极有可能出现若干误区，其可预见性误区可概括为以下六点（表1）。
3 推行新型城镇化四类规划策略
对于国内城乡规划学界而言，“新型城镇化”虽然广为熟知，但一方面长期在局部范围或地区试行，另一方面常局限在城乡建设环节。随着新型城镇化上升为国家战略并成为本届政府执政的重要理念，“新型城镇化”的涵盖范围持续扩大，其要求城乡规划学界必须积极探索新时期推行新型城镇化的新策略[4]。规划策略的实施必须以各地阶段性的发展路径为保障。中国幅员辽阔，城镇经济社会发展的地域差异显著。在从传统城镇化向新型城镇化转变的过程中，各地应秉承。评估现实差距-树立可行性目标-确立重点行动计划。的系统化思路，逐步实现基于内涵维度的发展方式转变、基于目标维度的发展方向确立和基于内容维度的实施安排。以发展路径为基础，针对我国新型城镇化的实际情况，新时期城乡规划领域推行新型城镇化应采取以下四类策略。
3.1 “区域协调、城乡统筹与一体化”的统筹协调策略
统筹协调策略涵盖区域与城乡两个层次。从区域上说，大体包含4个空间地域层次的协调与统筹：（1）以大多数现状城镇中心城区为核心的规划区或都市区范围；（2）较为明确的市域范围；（3）跨行政界限的城市圈、城市群范围；（4）更大尺度的都市连绵带和经济区范围，在此区域内统筹更多的针对宏观政策、重大设施、产业布局、生态安全等方面。而对于城乡一体化层面，则较为微观地注重与城乡居民相关的各类公共服务设施建设、道路交通与市政基础设施布局、就业水平及环境质量保障等方面。
3.2 “三产三低三提升、三业三化三集中”的转型升级策略
所谓转型，一是向低碳绿色转型，二是向规模集中转型。低碳绿色即要求农业、工业和现代服务业实行“低排放、低污染和低能耗”。规模集中即倡导农业向规模经营集中；工业向园区集中；现代服务业向城镇各级中心集中。所谓升级，一方面指农业效率提升、工业低碳水平提升和现代服务业服务质量提升；另一方面指农业现代化、工业集群化和现代服务业规模化协同升级。
3.3 “资源节约集约、环境友好安全”的生态文明策略
资源节约与环境友好是国家两型社会建设的重要目标，也是生态文明的核心理念[5]。其中，资源节约即强化现有资源的节约保护和集约利用，依托新技术大力开发新能源、新材料。积极推进废物回收再利用工程。环境友好即坚持生态保护优先，建立和维护区域生态安全格局，加强城镇环境质量（包括大气质量和水环境质量）监测，因地制宜、适度提高有污染企业准人门槛和处罚力度。此外，以现代技术为依托，积极推进城镇绿色建筑改造，打造绿色社区、绿色街区和绿色城镇；科学合理布局城镇空间，尽可能多地利用自然资源和能源（如风能、太阳能等）解决城镇采光和通风问题以减少环境干预也是生态文明的重要方面。
3.4 “集聚增长、混合利用、紧凑开发”的集聚紧凑策略
集聚紧凑策略包含三层含义，所谓集聚增长即推动产业集群化集聚、空间园区化集聚、重点在各级城镇中心集聚。所谓混合利用即提倡各项功能混合使用，从而降低远距离、钟摆式交通出行。而紧凑开发指依托公共交通导向实现多中心、组团式、网络化土地利用。三者相互作用，互为条件，互为因果。
4 结束语
总而言之，“新型城镇化”是以追求民生、可持续发展和质量为内涵，以平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的崭新城镇化过程。新型城镇化是中国未来较长时期内城乡发展与建设的关键指导战略，理清新型城镇化概念与内涵、树立切实可行的新型城镇化目标、梳理重点内容并结合规划策略统一部署，同时及时纠正认知误区十分必要，也迫在眉睫。
参考文献
[1]李程骅.科学发展观指导下的新型城镇化战略[J].求是，2012（14）：35-37.
[2]谢扬.城镇化与新农村建设[J].红旗文稿，2008（10）.
一、认真学习贯彻十七届五中全会精神和市委工作会议精神，正确把握城乡区域统筹发展工作的总体要求和主要路径
月18日结束的中央十七届五中全会，重点研究关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议。今天上午，省市都作了会议精神的传达。我听了以后觉得，十七届五中全会提出了很多新的理念、新的思路、新的举措，但核心问题没有变。第一个没有变，科学发展观仍然是“十二五”时期的重要指导思想。科学发展观，核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，推进各项事业的改革和发展。其实，科学发展观已经包括了城乡区域统筹发展，而我们从上到下，对统筹发展的认识还是有个过程的。第二个没有变的就是转变发展方式，这是“十二五”的重点。转变发展方式包括很多内容，我们可以从最近的报道中发现“包容性增长”这个新的理念。“包容性增长”说明我们也在调整发展方式，原来我们比较看重GDP的增长，未来可能会考虑均衡发展、统筹发展。中央现在明确提出要转变发展方式，而且要有实质性进展。这些都是指导我国未来五年经济社会发展的纲领性文件。
我们今天会议讨论城乡区域统筹发展，实质上是贯彻落实十七届五中全会精神的具体行动。我区的现状已经明确告诉我们，已经到了需要统筹城乡区域发展的十分紧迫的时刻。刚才听了“十个统筹”明年工作方案，我觉得城乡区域统筹发展这项工作已经启动，但只是初步的，还没有站在统筹的高度来做这篇文章。接下来，我们先温习一下黄坤明书记在市委工作会议上的讲话中的几个重点，这对我们下一步工作十分有益。市对统筹城乡区域发展工作的指导思想是很明确的：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会精神，按照省委“八八战略”、“两创”总战略的要求，以形成城乡区域经济社会发展一体化新格局为目标，以加快转变经济发展方式和城市发展方式为主线，以新型城市化为主导，以网络化大都市建设为抓手，以改革创新为动力，坚持规划共绘、设施共建、产业共兴、环境共保、品质共享，促进城乡互动、优势互补，推动五县（市）和八城区加快发展、协调发展，整体提升我市城市化、工业化、信息化、市场化、国际化水平，着力提升五县（市）经济社会发展水平、农村文明程度和农民富裕程度，努力使成为全省城乡区域一体化发展先行区。在这里，我着重提一下新型城市化这个概念。新型城市化这个概念，是我省在年提出来的。新型城市化就是坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以和谐社会为方向，以全面、协调、和谐、可持续发展为特征，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城市化，全面提升城市化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和镇协调发展的新型城市化路子。
这次市委工作会议提出城乡区域统筹发展的主要路径，对我们下一步工作很有指导意义。我们提倡统筹这个概念，首先就应该理解什么叫统筹，怎么样做是统筹。市里明确提出主要路径是：以新型城市化为主导，做大做强市区、县（市）城、中心镇，实现“强城带乡、强工补农”。确立经营农村理念，以村庄整治、农居优化、土地整理为切入点，在五县（市）积极探索以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权“三个置换”，大力推进工业向园区集中、居住向社区集中、农业向规模经营集中“三个集中”，努力实现优化农村土地资源配置方式、优化农村经济社会发展方式、优化城乡区域统筹发展方式“三个优化”，推进城乡区域发展一体化。
二、进一步修改完善工作方案，争取在“十个统筹”的重点领域取得新突破
接下来，我就刚才的“十项统筹”工作方案谈一些建议和想法。建国同志负责的《统筹城乡管理体制机制年工作方案》比较细致。我们在发展过程中间，体制和机制一定要跟着转变。改革开放三十年里，就是通过体制机制的不断创新，来推动一个地区的统筹协调发展的。体制机制很重要，这个方案研究得比较多、比较透。“十二五”期间，能不能实现平稳较快发展，体制机制方面一定要创新。祖民同志在《统筹城乡基础设施建设年工作方案》上做了大量的工作。建议在基础设施建设方面，围绕“一副三组团”这个空间格局，抓住区域统筹这个重点进行深化研究。基础设施建设统筹，从宏观上说是个区域统筹，从微观上说是个项目统筹。我们要抓住统筹这个概念，避免各部门单打独斗。同时，基础设施是一个城市的“吃水线”，一定要做到适度超前。美玉同志负责的《统筹城乡就业和社会保障年工作方案》，建议在解决就业和社会保障机制问题方面进行深化研究。旭微同志负责的《统筹生态文明建设年工作方案》，建议重点在生态文明相互之间的统筹工作上进行深化研究。生态文明是转变发展方式很重要的支点和杠杆，下一步我们要转变发展方式，生态文明是一种倒逼机制。设定好生态文明的标准，势必倒逼我们节约、集约，低污染、低排放。沈昱同志负责的《统筹城乡各类规划年工作方案》，建议重点理清规划体系，明确各规划之间的关系，同时建立规划协调机制和相互促进、相互制衡的机制，做好各类规划的衔接，努力做到规划“一张蓝图”全覆盖。立春同志负责的《统筹资源要素配置年工作方案》，关键就是解决一个“好钢用到刀刃上”的问题。资源一定是稀缺的，特别是优质资源是很少的。怎么把优质资源引进来、培育起来并且用在“刀刃”上，使得资源能够再生和可持续，这方面要进行深化研究。建忠同志负责的《统筹城乡土地利用和管理年工作方案》，重点是农办、国土、建设等部门一起，做好土地统筹资源工作的文章，形成规模经营优势。冬冬同志负责的《统筹城乡产业发展年工作方案》，关键是要按照统筹的理念，抓好五大产业集群、三十一大产业集聚基地的发展，推进“3+1”现代产业体系的成型。美娟同志负责的《统筹城乡社会事业发展年工作方案》，关键也是解决一个机制的问题。一个重点是全覆盖的问题，另一个重点是像我们这样经济比较发达的地区，怎么做好提高和改善的文章。一个地方的社会事业能够得到提高和改善，这个地方的社会功能则会相对完善，这个地方就能集聚人气。就以我们的创新基地为例，如果没有好的医院、学校等公共设施，就很难留住到这里来创业的归国留学生。在研究统筹问题的时候，我们千万不要忘记发展。我们的统筹城乡区域，最终是为了发展。振伟同志负责的《统筹农村新型集体经济发展年工作方案》，重点是从统筹的角度出发，创新思路，在结构调整和规模经营等方面进行深化研究。
三、几点希望和要求
一要提高认识。我们要提高对“统筹”的认识。统筹城乡区域发展是市也是我们区“十二五”时期的重大发展战略，是将区位优势转变成发展优势的历史性机遇。我们三面拱卫，与主城区无缝衔接，具有良好的区位优势，的资源要素我们都可以共享，包括高铁、地铁等，但是当西部县市发展起来以后，我们这种优势就会发生变化，优势也会消失的。现在，我们的区位优势仍然存在，如何抓住这些优势让我们走到更高的层面上，是我们要做的。若还是“乡乡点火、村村冒烟”是走不下去的，所以我们一定要坚持城市化、工业化、信息化、市场化、国际化“五化”，来推进统筹城乡区域发展。因此，我们要提高做好城乡区域统筹发展工作的使命感、责任感。
二要搞好统筹。大家在发言中提了很多很好的意见建议。我们搞十个方面的统筹，本身就是一种尝试，已经打破了原来的分工格局。我们在做这篇统筹文章的时候，千万不要再走原来的那种传统的“单打一”的老路。我们应该将“十二五”规划、城乡区域统筹发展五年行动计划和明年的工作目标任务有机结合起来，不要产生“两张皮”现象。
2010年9月25日CCTV《新闻周刊》报道：城市“堵”局――关注城市交通由半身不遂转向全面瘫痪。中秋前几天，全一线、二线甚至三线城市，很多都出现以前罕见的大堵车，公路变身停车场。这是特别的景象，还是向常态发展，这病能治吗？
看到以上二则报道，庆幸家快速发展之余，不禁对我城市化过程中的问题产生深深隐忧。试问，城市化这把“双刃剑”，如何趋利避害？本文试图转换视角去审视“城市化”，以期共同探讨。
视角一：从相关概念透视城市化发展轨迹
城市是人类文明的标志，城市化是世界范围内重要的经济社会现象，世界各都经历了或正在经历城市化过程。留心观察，从相关概念的变迁可以窥见城市化发展的一般轨迹。试看以下概念及关系图（图1）。
工业化：指一个家和地区民经济中，工业生产活动逐步取得主导地位的发展过程。这一过程的特征主要是农业劳动力大量转向工业，农村人口大量向城镇转移。
城市化：通常指人口向城市聚集和乡村地区转变为城市地区的过程。
城镇化：是中学者创造的一个新词汇，至今尚无统一概念。一般认为，城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。它与城市化概念同中有异。
畸形城市化：一些发展中家城市化水平同经济发展程度不相适应，城市人口增长速度远远超过其经济发展现状，被称为“畸形城市化”。
郊区城市化：指城市人口和各种职能迅速向郊区扩散转移，从而使郊区成为具有各种职能的城市化地域的过程。20世纪50年代以后，出现“郊区城市化”现象。
逆城市化：城市人口向外回流到乡村和小城镇的过程。20世纪70年代后，部分家经济高度发达，城市化处于饱和状态，人们迁往更远的农村和小城镇，出现“逆城市化”现象。
再城市化：20世纪80年代后，一些大都市积极开发中心衰落区，发展高科技产业和第三产业，吸引了年轻的专业人员回城居住，市区人口再度增长，出现“再城市化”现象。
从以上概念和框图看出，工业化是城市化的长期驱动机制，城市化水映工业化程度和经济发展水平，它们相互促进。随着城市化水平提高，城市规模扩大，出现“郊区城市化”，但城市的聚集效应存在一个与城市最优规模相对应的临界点，超过这个临界点，则各种城市问题变得突出，“逆城市化”现象出现。随着对大城市中心区环境的治理和新产业的开发，又推动了“再城市化”。透视这个过程，是一个动态发展的过程，城市化的最终走向，是在追寻一条人地协调之路。
视角二：从城市化发展轨迹诊视“城市病”病因
城市是人类对自然干预最强烈的区域。伴随城市化进程，城市规模日益扩大，城市环境不断发生变化，产生了一系列“城市病”。如现代大中城市普遍存在的人口膨胀、交通拥堵、环境污染、资源短缺及由上述问题引起的城市人群易患的身心疾病等。而在部分发展中家，人口的过度集聚远远超过经济社会发展水平，出现“畸形城市化”现象，其“城市病”更加突出。
综观城市化发展一般轨迹：工业化推动城市化，工业在城市聚集，对环境和资源必然带来压力。人口向城市集中，交通拥挤、居住条件差、就业困难、社会秩序混乱等会随之而来。表面看来，工业集聚、人口集中、不合理的社会生活方式是“城市病”的形成诱因。透过表症，其深层根源在于城市化进程中人与自然、人与人、精神与物质之间各种关系的失调。城市是一个有机体，它是生态、经济和文化等多因素的综合产物，问诊“城市病”病因，需从综合的角度、协调发展的角度把脉。否则，头痛医脚、脚痛医头只会事倍功半。
视角三：从“城市病”病因审视中城市化战略
人是城市的主体，是各类城市病的受害者，也是城市化的出发点和归宿。中是一个有着13亿人口的大，制定城市化战略应跳出城市，扩大视野，统筹兼顾，才能走出一条有色的城市化之路。
1.践行“城乡统筹”和“城乡一体”发展战略
殊的情，使城市的问题要从农村做起，从农村着力才会事半功倍。实现城乡统筹，将城市化发展置于城乡一体化的轨道上，即统筹城乡发展规划、统筹城乡土地管理、统筹农业产业发展，统筹城乡社会保障、统筹城乡公共服务。
城乡相对集中和适度分散相结合。通过农业区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，解决农民的就业和居住，逐步实现农村与城市社会保障和公共服务均等化。将“城市化”视为一种生活方式，乡村仍然保留，但机械化的劳动方式、城市化的衣食住行、现代化的文化生活等都与城市没有本质区别。实现“农村与城市同质化、乡村生活城市化”，只有城乡一体协调发展，对于“城市病”的蔓延才能釜底抽薪。
2.倡导“健康城市”理念
城市是对大自然干扰最大的人工作品，城市发展必须选择对大自然干扰最小的模式。城市是为了让人们生活得更好，因此，城市不仅仅是片面追求经济增长效率的经济实体，更应是能够改善人类健康的理想环境，是人类生活、呼吸、成长和愉悦生命的现实空间。城市化不仅看城市发展的速度，更要看城市发展的质量。
建设健康城市，以人的健康为中心，加强城市规划，优化城市布局，改善城市环境，使城市成为健康人群、健康环境和健康社会有机结合的整体，使人在城市能够过上尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活。
3.注重发展模式“因地制宜”
小城镇：是城市与农村的结合点，承上启下，既是工业化的重要载体，又是农业产业化的服务依托。发展小城镇能促进城乡之间均衡发展，缓解大中城市人口膨胀压力。但小城镇的局限在于缺乏足够的产业聚集效应，资源利用效率低，吸纳农村劳动力能力有限。
大城市：能产生明显的聚集效应，带来规模收益与经济扩散效应。但我很多大城市人口已达相当规模，且“城市病”已相当严重，接纳新增人口的设施和能力已经严重短缺，难以在短期内消化大量农村人口。
党的十六大以来的时期，是**农业现代化推进力度最大的时期，是**农村变化最快的时期，是**农民得实惠最多的时期。**坚持城乡统筹协调发展，既注重解决当前的现实问题，进一步改善农村基础设施和居住环境等，更注重构建长效机制，建立起城乡一体制度框架，加快促进基础设施向农村延伸，公共服务向农村拓展，社会保障向农村覆盖，现代城市文明向农村辐射，正在逐步形成“以城带乡、以乡促城、城乡互动、城乡平等”的发展新格局。
**统筹城乡发展、整体推进新农村建设经验可以概括为以下六个方面：
一是建立三次产业协调发展机制，加强农业深度开发，强化农业的基础地位。**在加快推进工业化、城镇化过程中，始终把农业放在重要位置，注重把发展现代农业与保护生态环境、注重加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面提高农民素质，把促进农业增效、农民增收紧密结合起来，加快了传统农业向现代农业转变的进程。
二是建立城乡统筹就业机制，把鼓励农民创业作为富民的根本途径，推动城乡就业服务体系和劳动力市场一体化。**市实施的“人人有技能、个个有工作、家家有物业”的“三有工程”，就是一个成功的实践。
三是建立覆盖城乡的公共财政体制，实现农村“三大保障”全覆盖，推动城乡基本公共服务均等化。**市不断加大公共财政对新农村建设的支持力度，逐步扩大公共财政覆盖农村范围，建立了农村最低生活保障、农村合作医疗保险和农村基本养老保险制度三大保障体系，对各种农村公共服务的支持力度也逐步加大。**农村社会保障体系一个可喜的变化是正在推进农村与城市社会保障的逐步接轨。吴中区将失地失业农民纳入城镇职工养老保险体系。**将农村新型合作医疗改为农村基本医疗保险，推动城乡一体基本医疗保险制度改革。常熟市逐步将农村各类企业及其职工、民办非企业单位及其职工、个体工商户及雇工和灵活就业人员纳入城镇企业职工基本养老保险覆盖范围。**正在加快农村基本养老保险与城镇职工基本养老保险并轨运行步伐。这些探索在全国都处在领先地位。
四是建立城乡改革协同推进机制，推进农村制度创新，赋予“苏南模式”新的内涵。**在稳定和完善农村基本经营制度基础上，不断深化农村改革，培育现代农业经营主体，农村“三大合作”形成气候，农民组织化程度显著提高。**注重培育适应“三农”需要的各类新型金融组织，积极探索政策性保险金融对农业发展的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向了“三农”，农村金融改革走在了全国前列。
五是建立县域经济、小城镇和新农村协调发展机制，实现了城镇化与新农村建设的“双轮驱动”。**市在推进城镇化过程中，注重发展壮大县级城市，积极培育中心镇。实践证明，县级统筹已成为**城乡统筹的主要形式和主体力量。在全市地方财政收入总额中，镇级财政占有半壁江山，对农村的带动作用和统筹功能也日益增大。
六是建立城乡规划统筹机制。纵观一些发达国家和地区，他们是一代人造房几代人住，而我们往往是一代人造几次房。这既有经济发展水平的问题，又有建设理念的问题，还有规划与建设相脱节的问题。**市委、市政府把城市和农村作为一个整体来规划，把城市各项专业规划向农村延伸，形成全方位、多层次、开放式的城乡空间网络结构，使全市呈现出以城市群为主体，新农村为基础的城乡新格局。:
中图分类号：F120.3
文献标识码：A
文章编号：1007―5194(2007)06―0175―05
2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》明确：国务院同意批准设立成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区(以下简称成都试验区)。国家试验区设立之后，2007年7月5日，四川省亦比照中央的作法，在四川统筹城乡综合配套改革专题会上，将自贡市、德阳市、和广元市三市确定为统筹城乡综合配套改革省级试点市。
试点地区担负着“先行先试，超前探索”的历史重任。机遇和风险并存。本文试就成都试验区及四川省能试点市自贡、德阳、广元开展统筹城乡综合配套改革试点的几个问题做出分析和思考。
一、成都试验区及四川省级试点市统筹城乡综合配套改革试点进展情况及特点
1．领导重视，有组织保障，试点工作进展顺利
从试点的总体推进情况来看。四川省委、省政府高度重视成果试验区及四川省级试点市统筹城乡综合配套改革试点工作，成立了专门的统筹城乡发展暨推进综合配套改革试点领导小组，省委书记、省人大常委会主任杜青林同志亲自担任该领导小组组长。小组自成立以来开展了以下工作：一是研究提出了推进成都试验区和全省统筹城乡综合配套改革的初步意见，经省政府第123次常务会审议通过；二是研究形成了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点工作的实施意见》，已正式征求省直有关部门和各市(州)的书面意见，现已定稿待批；三是提出了统筹城乡发展改革6个方面的理论创新问题和10个方新的实践探索问题，制定了课题研究方案，现课题已分解到近20个省直部门、大专院校、研究机构进行专题研究；四是会同成都试验区和省级试点市、抓紧研究制定总体实施方案，目前成都试验区及四川省级试点市的试点总体方案已定稿并分别报请国家发改委和省发改委审批；五是围绕成都试验区和省级试点市统筹城乡发展改革，组织研究支持体制机制创新的政策措施，正在广泛征集省直有关部门的意见，同时初步明确了需要向国家争取相关政策的部门责任和工作方式；六是向国家发改委汇报成都试验区建设和省级试点的工作进展情况，争取进一步支持和帮助。
2.各试验区、试点市反应迅速，态度积极，目前试点总体方案已编制就绪
从成都试验区的情况来看。这次设立的成都市配套改革试验区，是国家战略层面上设立的以城乡统筹为重点的综合配套改革试验区，根本目的在于逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论架构、政策设计、体制改革及经济发展,社会和谐的综合模式，走出一条适合中西部地区的发展道路。对成都试验区的总体要求是：勇于在改革“深水区”领航，努力成为统筹城乡科学发展的先行样板，区域协调发展的成功典范，构建和谐社会的示范窗口，并辐射带动周边地区更好更快发展。为推进试验区的工作，成都市重点开展了一下工作：一是集中力量研究制定推进试验区建设的意见；二是以“全域成都”理念研究编制新的城乡规划；三是全力以赴抓好“三新”突破；四是对区(市)县统筹开展有针对性的检查指导；五是在一些重点领域创造条件启动改革。
四川省级试点市统筹城乡配套改革的推进对全川的城乡统筹具有示范意义，三市在广泛、深入研究的基础上，初步提出了试点的主攻方向和重点。自贡市的主攻方向一是抓快速启动，在建立推进机制上下功夫；二是抓宣传发动，在推动思想解放上下功夫；三是抓方案制定，在理清工作思路上下功夫；四是抓先行先试，在实施重点突破上下功夫。德阳市除了高度重视，健全组织机构外，还深入进行调研，编制实施方案。其统筹城乡方案内容一是统筹城乡奋斗目标；二是统筹城乡发展规划；三是统筹城乡产业发展；叫是构建新型城镇体系；五是统筹城乡基础设施建设；六是统筹城乡社会保障和公共服务；七是统筹城乡生态建设和环境保护。广元市一是成立领导机构，强力推进各项工作，为统筹城乡配套改革试点提供组织保障；二是营造统筹城乡综合配套改革的浓厚氛围；三是深入调研，明确统筹城乡综合配套改革试点主攻方向和重点，提出了切实可行的改革举措；四是积极争取推进统筹城乡综合配套改革试点的政策支持；五是科学谋划编制统筹城乡综合配套改革试点总体方案，立足尽快启动，全而推进各项改革试试点工作。
至9月中旬，成都试验区和四川省三个省级试点市的统筹城乡综合配套改革试点总体方案已编制完成，待审批后将在第四季度开始实施。
3．各试验区、试点市积极探索，有所创新
“试点”二字，决定了统筹城乡综合配套改革无先例可循，必须在理论和实践上探索、突破。创新是统筹城乡综合配套改革试点的动力来源，也是统筹城乡综合配套改节试点是否成功的关键。试验区、试点市的确定极大地激发了四川各地干部和群众的创新热情，无论是理论层而还是实践层面都出现了很多可喜的变化和成果。
在城乡一体的规划方面，成都试验区在2007年7月召开的中共成都市十一届二次全委(扩大)会议上，就明确提出了“全域成都”概念。“全域成都”是一个比较宽泛的概念，从规划上来说，是要把成都1．24万平方公卫的区域看成足一个整体进行统一规划，并按规划统一建设，逐步形成“一城两带四基地六走廊”(一城即中心城，两带即龙泉山脉和龙门山脉，四基地即高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地、现代农业基地，六走廊即中心城－华阳－正兴、中心城－双流－新津－蒲江、中心城－温江－邛蛛、中心城－郫县－都江堰、中心城一新都－青白江－金堂、中心城－龙泉)的格局。四川有研究者(李后强，韩毅，2007)认为该发展格局是城市经济和社会“自组织演化”的结果，符合科学发展规律，是一种典型的“海星模式”。“海星模式”将对成都产生的影响突出地表现为“吸纳生长效应”：成都城市的发展，除了自身市场和人口推动，特别是工业化的牵动外，还需像海星般善于吸收养分。因此，成都的城乡一体化也要可持续性地对周边区县进行反哺和培育，吸纳其先进的东西，成为自身必要的养分，再带动周边区县的发展，复制更多的“卫星城”和“副中心”。此外，根据海星的再生复制 效应，六走廊各区域将形成六边各自完整和清晰的定位。构思中的“全域成都”将形成一个中心城、14个新城(新城将在现在的14个郊区市县从基础上发展起来)、306个镇、约600个中心村、约3000个聚居点的五级城市结构。在功能区划上，“全域成都”的规划借鉴了北京的一些做法，考虑将全市分为城市功能核心区、城市功能拓展区、生态功能优化区等三个分区。其中，城市功能核心区，是城市科技、金融、商贸、文化等核心功能的主要承载区，包括现任的中心城及以后发展起米的新城。城市功能拓展区，是工业、农业和新城建设的承绒地区。生态功能优化区主要指生态培养、发展旅游业的片区。虽然“全域成都”的城乡体系目前还在研究之中，体系的叫法上还没有形成定论，但无疑这个概念的提出为试验区的规划指明了方向。
四川省级试点市德阳市也结合区域的地理特点，提出了建设“一中心多片区”组团城市群的新型城镇体系构想，同时抓好农村新型社区建设；白贡提出要优化“一圈一带两片”空间布局；广元则以“个域广元”的理念进行规划，打造“一核一圈四”的重要支撑点。
在最为敏感的土地政策方面，此前乖庆已正式出台政策，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社。成都虽较为谨慎，但也明确将积极推动农村集体土地资本化，进一步探索集体建设用地使用权流转办法和健全农村房屋所有权流转制度等。省级试点市自贡也提出创新土地管理制度，实施土地综合整理、城乡建设用地增减挂钩试点，创新集体土地流转途径和管理办法，建立农村集体土地使用权和房屋所有权交易市场，引导集体土地集中规模经营、合理利用。德阳市也积极探索农村集体土地流转，建立农村集体土地使用权交易市场，积极探索农村集体建设用地折价入股参与基础设施及工业项目建设的新途径。
在发展的思路方面，广元市进一步审视市情，认为汀区别于成都、德阳、自贡等试验区、市，城市不强，农村不富，小城市带大农村特征明，尚处于工业化初期起步阶段，发展不快、发展不足、发展滞后仍是经济社会发展所面临的主要矛盾和问题。在明晰了本市经济社会发展的阶段性和区域性特征后，进一步明晰、调整并完善了重点领域和关键环节的改革思路。
二、对试点中初步发现问题的分析
从总体上看，试点地区在短时间内取得积极进展，但也存在一些问题。
1．相关试点的统筹协调问题
成都市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，而德阳、自贡和广元三市则是四川省级试点市，国家级与省级之间的政策难免会出现冲突，因此彼此之间如何加强相互协调与合作统筹相交政策是目前的一个重要问题。此外，省级试点市中的德阳、自贡两市和部分市级试点县(市、区)，同时承担了新农村建设或扩权强县等相关试点，工作任务重，统筹协调难度大，这些地区如何进行统筹协调也是一个必须解决的问题。下一步应该将相关试点结合起来，统筹推进，促进区域融合互动。
2．试点类型特色问题
四川足一个地区间差异很大的人口大省，选择了不同发展阶段、不同类区的地方开展省级试点十分必要。自贡、德阳、广元获批成为四川省统筹城乡试点市，体现了四川省依据不同的经济发展水平和发展类型开展不同的统筹城乡试点工作的思路。自贡是老工业城市、具有丘陵地区以城带乡的典型特征、同时地处川南城市群；德阳则处于成都平原经济圈，代表了四川较发达的地区；而广元则地处贫困山区，属于川东北欠发达的地区。从目前部分试点地Ⅸ已形成的总体实施方案来看，大体都能够把握方向，立足实际，体现区域性和阶段性特点，主动开拓创新的积极性较高。但总的来讲，类型特色仍不够突出，且存在一定的趋同现象。四川各地发展基础、环境条件存在很大差异，各试点地区应结合自身实际，遵循统筹城乡发展的普遍规律，探索适合自身特点的模式和路子。因此，进一步引导分类、分步走地推进统筹城乡综合配套改革尤为重要。
3．政策支持措施问题。
从试点地区需省上支持或向国家争取支持开展体制机制创新的初步情况看，大部分事项超越省级权限范围，而省级权限内的事项又多属行政许可事项，落实创新性、突破性的支持措施，特别是下放管理权限难度很大。因此，应当促成省级有关部门和试点地区联动互促、协同共进，统筹研究落实相关政策支持措施。
4．思想认识问题
一些干部和群众或对统筹城乡的艰巨性认识不够，或有畏难情绪。有些试点地区干部和群众对的长期性、艰巨性、复杂性认识不够，没能充分认识到统筹城乡发展是一场涉及思想观念、体制机制、利益关系和领导方式方法全方位的深刻变革。而有些试点地区的干部则思想顾虑较多，对于彻底改变城乡二元结构的传统体制，信心不足，存在畏难情绪．工作中放不开手脚。
此外，从全国其他地区统筹城乡的情况看，不同程度地存在着“重城市轻农村”、“重工业轻农业”、“重市民轻农民”等不正确的观念，这种现象在四川的试验区和各试点市也时有出现。因此，进一步端正对农业、农民问题的思想认识，自觉树立协调发展的观念，正确处理农民问题，正确处理工农关系和城乡关系，切实把解决好农业、农村和农民问题放在统筹城乡的首要位置非常重要。
5．经济基础问题
有些试点地区经济支撑能力弱，市人均财力单薄，基础设施滞后的问题尤为突出，农村欠账太多，为统筹城乡发展改革带来较大难度。较多试点地区资金、上地、电力、天然气、环境容量等瓶颈制约有待进一步缓解。
三、对推进统筹城乡及统筹城乡综合配套改革试点的几点思考
1．统筹城乡综合配套改革试点的指导思想、目标及其量化
无疑，党中央确定的科学发展观与构建和谐社会的两大战略思想是统筹城乡试点的理论依据。省委=_i记杜青林最近也谈到，从内涵和要求上讲，统筹城乡综合配套改革，基本准则是科学发展、社会和谐，核心问题是富民惠民、改善民生，关键环节是创新体制、创新机制、创新制度，根本方法是统筹兼顾、协调推进，重点布局是经济社会建设。杜青林还指出，要准确把握内涵和要求，科学谋划统筹城乡综合配套改革工作。尤其要注意把握几点：坚持科学发展，注重整体性；坚持和谐共建，注重全面性；坚持尊重规律，注重协调性；坚持远近结合，注重持续性。应该说，以上表述也涵盖了统筹城乡试点的基本指导思想。
总的思路应该转化为一定的具体目标，我国有学者(李佐军，2007)指出，统筹城乡发展总的目标是打破城乡分割体制，缩小城乡差距，构建城乡和谐社会，实现城乡共同富裕。具体说来包括两个大的方面：一方面，统筹城乡经济发展，包括统筹城乡经济增长、统筹城乡产业发展、统筹城乡企业发展、统筹城乡要素配置。另一方面，统筹城乡社会发展，折统筹城乡人口发展、统筹城乡科教义化发展、统筹城乡福利保障、统筹城乡资源环境保护。四川学者 林凌电指出(2007)统筹城乡综合配套改革试验区的主要目标，可以用三句话来表述：发展是第一要务；核心是不断提高城市和乡村居民的收入水平和享受社会公共服务的水平；基本要求是在提高城乡居民收入和享受社会公共服务水平的基础上逐步缩小以至消灭城乡差别，包括缩小城市居民和农村居民的收入差距，缩小城乡居民享受教育、卫生医疗、社会保障、文化生活等社会公共服务的差距，缩小城乡居民生活方式和生活质量的差距，实现城乡劳动力比较充分的就业。概括起来说，就是城市和农村要在基本面上同时实现全而建设小康社会的目标。以上这些目标可根据实际需要设计成具体的指标，以衡量统筹城乡试点的进展和成效。
成都试验区提出以“三个集中”为核心，以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，全面提升城乡一体化水平，力争到2017年，“三个集中”取得显著成效、经济社会实现跨越式发展、城乡差距得到明显缩小、科学发展体制初步形成的商斗目标。
自贡市根据自身情况也提出了统筹城乡综合配套改革的主要评价指标(见图1)，以期达到“1年试点启动，3年重点突破、5年初见成效、lO年基本实现总目标”的要求。
以上的一些目标和相应的评价指标具体、有一定可操作性。因此，也具有一定的实用价值。
2．统筹城乡综合配套改革试点地区的动力米源
既然是综合配套改革试点，其最有价值的应该是向体制机制要潜力、要动力、要能力，改革创新是综合配套改革试点地区的最大动力。从一定意义说，综合配套改革试点地区获得的也是一种“试错特权”，因此这些地区也应大胆地尝试各种改革，勇于先行先试。这就要求我们的试点地区不要把希望主要寄托在“上而”和“外面”，只有自己真正创新才是不竭的动力。
试点地区的着力点要“向内”，要从内部寻找发展动力。而要做好向内发展就要看清自己的问题、弱点，找好发展的关键因素，真正打破城乡二元结构，关于统筹城乡的重点，有学者指出：一是统一城乡基本制度；二是统一制定城乡规划；三是统筹城乡产业发展；四是统筹城乡基础建设；五是统筹城乡公其服务；六是统筹城乡精神文明。在以上六个方面中，建立城乡统一制度应该是龙头。这就需要我们的试点地区大胆的探索怎样建立城乡统一的产权制度，包括建立城乡统一或衔接的土地产权制度、城乡统一或衔接的土地使用权和所有权流转制度、城乡统一或衔接的住房产权制度、城乡统一的资金产权制度等；怎样建立城乡统一的价格制度，如实行城乡统一的自由价格制度，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，打破垄断行业的垄断定价等；怎样建立城乡统一的户籍制度；怎样建立城乡统一的就业制度，如建市城乡统一或衔接的劳动择业制度、就业和火业登记制度、就业保障制度等；怎样建立城乡统一的福利保障和教育制度，包括逐步建立城乡统一的养老和医疗保障制度、最低生活保障制度和教育制度等；怎样建立城乡统一的财税金融制度等等。
此外，统筹城乡综合配套改革试点必须发挥政府和市场两只手的作用。统筹城乡综合配套改革试点是由政府这只有形之手推动的。无疑，试验区、试点市政府应该根据科学发展观的要求，解放思想，精心规划，敢试敢闯，锐意创新；同时也要注意积极发挥市场这只无形之手的作用，建设农村市场主体，发展各类农利市场，创新土地制度，重建区域资本市场和产权交易市场，开发农村金融，吸引城市资本下乡，引导农村资本进城，努力提升农村市场化水平，形成城乡一体的市场运行机制。
正如四川省委书记杜青林在9月份召开的省统筹城乡综合配套改革试点工作汇报会上强调的，统筹城乡发展靠的一是市场，实现城乡资源的合理配置；二是改革，构建起新的体制机制；三是科学，按科学发展观要求，切实转变发展方式；四是政策，争取各方的有力支持。
3、统筹城乡综合配套改革试点的保障
综合配套改革是一个“四位一体”的改革，不仅 有经济的改革，还包含了社会、义化、政治的改革，因此在这样的改节中要求我们必须将物质文明、精神文明、政治文明、生态文明这“四个文明”一起抓，其中政府职能的转变是其保障和前提，要建立一个法治、诚信、开放、服务、高效的政府，真正实现“小政府大社会”。
此外，政府应从以下几个方面入手，做好保障：
一是思想保障，包括思想解放、思想统一和思想重视等。可在各级政府层面，通过动员会议、论坛、研讨会、献计献策活动、群众学习等各种形式予以开展。目前四川的试验区、试点市在这方面都开展了很多活动。但思想统一、思想重视较容易做到，而思想解放则需要魄力。
近年来，学术界已逐渐出现一些关于医保制度整合的文献，但完全符合这种提法的文献相对较少，更多的散见于对“全民医保”、“医保一体化”、“城乡医保统筹与衔接”等相关概念的论述中，本文将在深入剖析这些概念之间内在联系的基础上探讨医保制度整合的内涵。关于“医保制度整合”与“全民医保”的联系与区别。朱俊生提出“全民医保”的核心内容至少有两点：一是全面覆盖，二是同一受益标准［4］。在覆盖面方面，截止到2009年12月底，我国参加职工医保和居民医保的人数分别达到2.19亿人和1.82亿人，参加新农合的人数达到8.3亿人，共计12.31亿人，已基本上实现了制度全覆盖层次上的全民医保，那么，如何实现均等化层次上的全民医保呢？世界卫生组织（WHO）与瑞典国际发展合作机构（SIDA）指出：社会成员应该以需求为导向获得卫生服务，而不是取决于社会地位、收入水平等因素，也就是说，具有相同的卫生服务需求的社会成员应该获得相同的卫生服务。依据这一原则，胡爱平建议以人为本，借助制度整合实现全民医保，整合办法是打破现有以户籍制度为界限的人群划分法，依据就业状态和收入来源，重构医保对象的社会群体分类，并调整相应的医保制度［5］。不难看出，全民医保是整合的目标，整合蕴含着动态性，是实现全民医保的必要手段。
关于整合与“医保一体化”的关系。“一体化”是一个源自区域经济学的名词，是指多个原来相互独立的实体通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程，陈健生、陈家泽、余梦秋在综合前人观点的基础上，将医保一体化界定为“通过在制度上整合规范、在管理上统筹安排、在组织上统一协调、在受益上基本均等，实现医保体制机制的一致性”［6］。基于上述分析，“医保制度整合”与“全民医保”、“医保一体化”三者之间的内在逻辑关系可以表述为：只有通过整合实现了医保制度一体化、管理一体化和组织一体化，才能实现均等化层次上的全民医保，使医保体系全面、协调、可持续发展。
“城乡医保统筹与衔接”也是在讨论医保制度整合时出现频率较高的一个概念。从实务部门的角度出发，医保制度的“统筹”主要是指医保基金的统一管理以及医保经办机构的归并合一［7］，“衔接”是指在不同社保制度间建立良好的转换机制，方便参保人社保关系的转、接、并、续［8］。因此，“统筹”侧重医保基金的整合和管理的整合，“衔接”侧重个人医保关系转接，两者都是整合的重要组成部分。在我国以城乡对立为主要特征的二元社会保障制度下，“城乡医保统筹与衔接”则聚焦于打破人为的城乡户籍界限，使得城镇居民和农村居民之间医保偿付水平逐步拉近，偿付范围不断靠拢，医保功能趋于相同［9］，因此，“城乡医保统筹与衔接”的最终目的也是通过整合实现医保服务均等化，特别是城乡之间的均等化。在厘清“医保制度整合”与“全民医保”、“医保一体化”、“城乡医保统筹与衔接”四个概念异同的基础上，本文对整合的内涵界定如下：医保制度整合是指打破以医保制度的人群分割与城乡分割，建立制度相对统一、责任明确、转接灵活的医保体系，实现多种医保制度在较高统筹层次上的管理、组织、信息和标准一体化。
整合的方案与标准探讨
（一）整合方案
多元分割的医保制度为整合提供了多种可能的方案，现有文献中，多数学者主张先行整合居民医保与新农合，郑功成的“三步走战略”在这类观点中非常具有代表性，在该战略规划下，多元制度的整合步骤是先实现居民医保和新农合的并轨，再实现城乡居民医保和职工医保的并轨，该战略在考虑多元制度整合的同时，还兼顾到了统筹层次的提升，并将更广泛的健康保险需求纳入整合范畴，主要思路是首先形成区域范围内统一的缴费型医保制度，然后通过提高统筹层次构建全国范围内的国民健康保险制度，基本消除城乡公共卫生事业与医疗保障水平之间的差异［10］。我国拥有世界上最大数量的农民工，也有学者从解决农民工医疗保障的视角出发，提出新农合与职工医保的整合方案，例如：董文勇认为除了户籍性质之外，有劳动合同的农民工，与城镇户口的职工相比，并无任何社会差别，因此其医保关系可参考城镇职工处理，若新农合与城镇职工医保缴费周期与基金结构一致，两制度会严密衔接［11］；胡务认为农民工城镇医保可以与新农合进行衔接，并且研究了农民工大病医疗保险与城镇基本医疗保险的衔接模式［12-13］。此外，还有学者另辟蹊径，借鉴“教育券”的理念，提出“医疗保险券”的整合模式，即政府每年向全国居民发放等额的“医疗保险券”，由居民自己选择加入哪一个医保项目，同时允许居民在不同年份里，只要符合一定的条件，可以更换自己选择的医保项目［14］。不难看出，与其他方案强调通过行政力量实现医保制度一体化的思路相比，医疗保险券整合方案在设计理念上是“靠脚投票”，即将医疗卫生资源的部分控制权转移给参保人，强调通过市场机制拉平多种医保制度的差异，不仅如此，医疗保险券形式的整合方案还为解决我国农民工和异地养老人群的医保关系接续困难问题提供了一条新颖的思路［15］。从具体实践情况来看，上述几种整合方案中，先行整合居民医保与新农合的方案已在我国一些统筹地区得到实际应用，其中，最有代表性的是广东省东莞市，张亚林等基于实务工作经验，总结了东莞医保制度的实施历程，包括三个阶段：第一阶段打破职工户籍界限，在2000年将非本市户籍的外来务工人员纳入到基本医保体系中，享有与本市户籍的企业职工同等的医保待遇；第二阶段打破居民城乡户籍界限，在2004年建立起统一的城乡居民基本医保制度，实现农村户籍居民和城市户籍居民在医保上的无差异；第三阶段打破就业人群和非就业人群体系分割，于2008年7月成功实施了企业职工和居民医保的全面并轨，建立东莞市社会基本医保制度，实现医保体系的城乡一体化运行，开创了医保统一制度、统一缴费标准、统一基金调剂使用、统一管理服务的“四统一”局面［16］。其他已经采用或者正在采用第一种整合方案的地区还包括：江苏镇江市［17］，浙江省余杭市、广东省珠海市和中山市［18］。至于为什么先整合居民医保与新农合的方案在实践中得到了较为广泛的应用，本文认为主要是因为这两种制度都是采用个人缴费与财政补助相结合、不设个人账户和终生缴费的筹资机制，且保障水平相当，只要妥善处理好组织机构整合（即医保管理中心和新农合办的合并）问题，难度和阻力就会比较小。与居民医保和新农合相比，职工医保采用单位与在职职工缴费相结合、设立个人账户和退休人员不缴费的筹资机制，且保障水平相对较高，宜后行整合。
（二）整合标准
由于不同的医保制度在筹资和保障水平上差异较大，对于整合后的标准，目前学术界存在三种意见：第一种是达到多个标准，刘继同、陈育德认为整合最后应达到“一个制度、多种标准”［19］，也就是现行各制度统一为一个制度，但是针对不同人群设计多种缴费标准，顾昕也认为三大医保制度要构成缴费水平不同、给付水平不同、服务水平不同的三层次医保体系［20］，类似的还包括李迎生提出的“有差别的统一”的“城乡整合”模式［21］，其主要思路是在制度统一的情况下，具体给付标准可根据城乡、地区生活水平差异的实际而有所不同，高和荣也认为整合后的社会保障制度应当是刚性与柔性的统一，有差别的统一，职业与户籍相一致，以及国家、个人和集体共负担的新型社会保障制度［22］。第二种意见是达到一种标准，如果想实现真正意义上的社会保障，应该纳入财政预算，一步到位建立全覆盖全国统一的社会保障制度，不能分区分片［23］；第三种意见是一种折中观点，即近期内标准差异化，等时机成熟再向一个标准转变，例如，孙祁祥、朱俊生、郑伟等认为目前城乡医保体系的保障水平差异很大，实现城镇医保制度与农村医保制度的整合的主导思想是：在未来一段时间内，稳定城镇医疗保障水平，提高农村医疗保障水平，待条件成熟以后，最终要实现不同制度框架下保障水平“多种标准”向“单一标准”的转化［24］。总体上看，第一种意见，即“一个制度、多种标准”得到了大部分学者的认可，在实践中也得到了具体应用，例如：成都市2007年将居民医保险和新农合整合为统一的城乡居民基本医保制度之后，提供了3种自愿选择方案和1种学生、儿童方案，3种自愿选择方案的筹资标准分别是100元/人年、200元/人年和300元/人年，不同方案的最高支付限额和报销比例也有所不同，城乡居民可根据自己的实际情况选择不同的标准缴费［25］。采用“一个制度、一个标准”的地区目前还比较少见，东莞市的案例具有一定的示范性，东莞市的企业职工、居民、农民、灵活就业人员、退休人员及失业人员，都被统一纳入东莞市社会基本医保制度中，然后依据就业状态，将所有参保人重构成“由用人单位办理参保”、“个人以灵活就业人员身份参保”和“村（居）民委员会办理参保”三类；在待遇和缴费标准设计上，三类人群在住院和门诊时，报销比例和封顶线相同，平等享受同等医保待遇，缴费比例也相同，以住院统筹保险项目为例，三类人群的住院医疗费用报销比例均为5万元以内的为95%，5万至10万元的为75%，年度报销额度为10万元；三类人群的住院统筹缴费比例则统一为上年度全市职工平均工资2%［16］。
整合中的资金筹集问题研究
（一）筹资渠道
关于筹资渠道，通过个人（家庭）、国家和单位的多渠道筹资是学术界的基本共识，例如：胡大洋认为在其提出的“以家庭为参保缴费单位的全民医保制度”下，筹资来源主要是家庭、雇主和政府［17］。在实务操作中，仍以东莞市为例，在东莞市“一个制度、一个标准”的制度设计下，不同人群虽然筹资标准相同，但考虑到收入来源和经济能力有所不同，筹资来源还是有所区别的，例如：住院统筹缴费标准统一设定为上年度全市职工平均工资2%，由用人单位办理参保的参保人，筹资来源全部为单位；个人以灵活就业人员身份参保的参保人，筹资来源全部为个人（家庭）；由村（居）民委员会办理参保的，筹资来源为个人缴纳1%,市镇（街）财政补贴1%，这样既体现了“均等受益”的原则，又实现了“公平筹资”［16］。对于各渠道的筹资比例，一些学者对比例分配原则进行了探讨，例如：李迎生指出可以先根据以往的发生率、费用情况和发展变化趋势，预测人均医疗费用，再根据社会及个人合理负担的原则，测出个人缴费，及国家、集体（企业）的分摊比例［21］。在多种筹资渠道中，政府的筹资比例得到许多学者的关注，其中隐含的一个问题是筹资中的政府责任，一些学者建议政府应当在医疗筹资领域发挥主导作用，随着政府财政筹资能力的进一步增强，可以适当增加政府的分担比例，各地可以根据实际经济情况具体确定保费分担比例［26］；对于广大农村参保者，政府应克服困难，加大中央财政对社会保障制度建设的转移支付力度，否则，单纯依靠农村集体、社区或农民个人的力量，农村社会保障制度建设只会与城市差距越来越大［27］。
（二）筹资方式
关于筹资方式，目前，我国三大医保制度采取的主要筹资方式是由个人和企业缴纳社会医疗保险费。来自世界卫生组织、世界银行和许多学者的研究表明，税收作为一种医疗筹资渠道不仅公平性强［28-30］，而且管理效率高［31］，世界卫生组织中超过55%的国家或地区都是以税收筹资为主的医疗筹资体系［32］，据此，有学者认为税收是医保筹资领域最有效率的筹资手段，税收筹资的作用不断增强是医保筹资领域不可逆转的趋势，目前由三大医保制度以及其他配套机制形成的全民医保框架，在长期中有望过渡到以税收筹资为主的全民医保体系［26］。设计“医疗保险券”整合模式的课题组也建议医疗保险券对应的资金可以通过税收体系筹集，至于选择哪一种税收为主，需要综合考虑各种税收的公平和扭曲问题，但部分资金应当通过向吸烟、饮酒等行为征税筹集，因为吸烟和饮酒会最终会导致医疗费用支出的上升，个人不应当因为自己的不良行为给社会带来负担［14］。
（三）筹资水平
现有的三大医保制度无论是筹资水平还是待遇水平都存在明显差异，由于福利制度的向下刚性，在医保制度整合过程中，需要对低待遇水平的制度进行提升，依据医保基金收支当期平衡的原则，一个不可避免的问题是需要提高筹资水平。针对如何对筹资水平进行调整，周寿祺提出不同费率的城乡医保制度衔接必须经过政府“托低就高”，增加投入[33]；刘继同也建议逐步增加政府对全民医保的投资力度和规模，加快制度创新与整合，利用社会保险大数法则与风险分担机制，解决筹资问题［34］。实务操作过程中，广东省率先实现新农合和居民医保制度整合的7个地级市，都是通过加大财政投入，实现城乡补助一致［26］，镇江市在整合过程中，筹资标准已从2004年人均筹资65元提高到2008年的150元，其中财政补助从人均补助20元增加到100元［17］。也有学者针对整合中的筹资水平与财政补助规划问题做了一些定量方面的探索性研究，例如：贾洪波对医保缴费率做了系统的理论研究和定量分析，提出若未来职工医保和居民医保走向一体化，实施统一的城镇人口基本医保制度的话，就要提高现行医保制度的实际缴费率［35］。
境内外的整合经验借鉴
（一）境外开展整合的历程与启示
在全国或地区范围内建立单一的基本医疗保险制度，将不同职业、不同人群全部纳入到基本医疗保险制度中，比较典型的是德国以及我国的台湾地区，其湾于1995年实施的全民健康保险，统一了劳动保险、政府雇员保险和农民保险这三类保险，并将其推向全民［36］。韩国医疗保障达到全民覆盖的主要步骤是先强制中大型企业雇主为其雇员建立医疗保障，进而为小公司、农民和自雇人员建立区域性医疗保障，然后针对低收入公民政府建立了医疗救助制度，Yu认为这一模式可以为发展中国家所借鉴［37］。墨西哥的经验是通过医疗保障财务结构的改革来达到医疗保障的全民覆盖［38］。在日本，“国民皆保险”制度要求所有国民都应成为医保的被保险者，在法律上均享有医保权益，这项制度在日本构建统筹城乡的全民医保制度的过程中发挥了极其重要的作用［39］。从国际经验来看，由于身份的中间性和工作状态的不稳定性，失地农民、农民工和灵活就业人员等特殊人群是医保制度整合过程中最难操作的部分，例如：奥地利花了40年的时间（1890-1930）将医保覆盖面从7%提高到60%，但为了将医保覆盖面扩大到农民和公务人员，又花了35到37年（1930-1965或1967年），最终才达到96%的覆盖率；在德国，医保的覆盖面从10%提高到50%，经历了47年（1883-1930），但为了将自雇人员涵盖进来，将覆盖率提高到88%，又花了58年的时间［40］。与上述国家相比，这三类特殊群体在我国不仅数量更加庞大，占参保人群的比重也将呈持续增长趋势，因此，在整合这些特殊人群的道路上，我国势必将付出更多的努力。
（二）国内典型城市的整合经验归纳
国内方面，比较典型的开展医保制度整合城市包括：杭州市2007年将职工医保、城居医保、新农合和医疗困难救助制度整合成一个基本医保制度，每年从基本医保费的总筹资额中提取5%作为调剂基金，用于各类基本医疗保险基金之间的调剂，以防范基金风险［40］；广东省作为改革开放的排头兵，已在珠三角较发达地区的深圳、珠海、佛山、中山、东莞和东西两翼欠发达地区的湛江、揭阳等7个地级市率先建立起了城乡一体化的医疗保险制度［26］；仇雨临及其课题组对我国西安市、成都市、东莞市和太仓市四个地区开展统筹城乡医保制度的实践与探索进行了专题研究，结果表明：这四个地区医保制度整合的办法尽管各有不同，但都与当地的经济和社会发展相适应，或者可以说是各地的发展条件决定了他们的制度选择，当地政府的理念创新与积极的财政投入也是制度发展的重要动力与保障，从组织保障来看，四个地区医保经办管理的统一化确保了制度整合的有效运行［41］。学者们对其他地区整合经验的总结研究还包括：昆山市［42］、上海浦东新区［43］、北京市［44］、镇江市［17］、重庆市［45］等。从地区分布上看，有学者建议医保制度整合宜在率先在城市化率较高经济发达地区展开［17］。事实上，在我国率先探索医保制度整合的地区中，大多数确实是集中在经济比较发达和城市化程度比较高的地区，还有一些分布在医保改革的示范地区。由于我国经济发展水平的地区差异明显，在医保制度整合过程中，各地要充分考虑本地经济社会发展水平，在一些欠发达地区，目前还不具备城乡居民同等费率的条件，适宜稳定“一个制度，多种费率”的现状，逐步在提高财政补贴的基础上拉近筹资水准，为“一个制度、同等费率”做准备［16］。
2《云浮市统筹发展规划》的创新特色
2.1人居环境科学理论指导，坚持以人为本
吴良镛院士提出的人居环境科学理论的核心是“人”，人居环境研究以满足人类居住需求为目的，人居环境是人类与自然之间发生联系和作用的中介，人居环境建设本身就是人与自然相联系和作用的一种形式；人在人居环境中结成社会，进行社会活动，努力创造宜人的居住地；人创造环境，人居环境又对人的行为产生影响。《云浮市统筹发展规划》没有受到城市规划编制办法的束缚，而是以人居环境科学理论作为指导，以人为本，主动参加人居环境科学理论的探索，积极开展人居环境建设实践。周干峙院士表示，必须肯定云浮的指导思想和发展目标是正确的。云浮有好的指导思想和发展目标，而且紧密联系实际。邹德慈院士也认为，云浮实验用人居环境科学作为指导思想非常好，突出的感觉是云浮的实验是成功的，特别是把人居环境科学的思想实践了，而且落到了实处，也比较深，深的意思就是不但落到了城市，而且从县镇一直到村到最基层的社区都对人居环境科学的思想进行了实践，真正把规划做到了镇、村，做到了最基层的社区，而且有实际的行动体现。这一点很突出，也很重要。崔功豪教授提到，人居环境科学非常重要的概念提升就是把过去的居住体系扩展成为人居系统，人居系统是和环境相连的，不仅仅是居住的概念，而是整个人居环境的概念，这个提升怎么体现，最基本的就是社区。云浮提出完整社区建设的概念，其人居环境建设着重在基层，着重在农村，着重贯彻以人为本，有很多地方可以借鉴。杜立群副院长对以人居环境科学指导规划一个比较突出的体会，是人的问题。即以人为本，具体到规划中对人怎样认识，对人群怎么划分，除了要对领导负责，如何对群众负责，这些在云浮经验的总结中应该放在最突出的位置，是最核心的内容。只有真正重视了人，规划的效果才会显著。
2.2规划实施方法创新，坚持城乡统筹
云浮统筹规划的创新，是形式的创新，是内容的创新，也是方法的创新。云浮规划的主要做法是：县域主体功能扩展通过在空间上解决“该干什么的地方就干什么”，在实施上落实让“能干什么的人就干什么”，建立建设云浮人居环境的一整套政策保障机制。把县域划分为重点城市化地区、工业化促进地区、特色农业地区、生态与林业协调发展区四类主体功能区，推进“三化融合”发展，确定县的职能以经济发展为主体，镇的职能以社会管理为主体，村的职能以社区建设为主体。同时建立相配套的保障机制，在经济上，建立税收共享和财政保障机制；在机构上，建立以党政办、农经办、宜居办、综治维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”为主的“向下相适应”的服务型政府；在考核机制上，建立与主体功能相对应的指标体系。人居环境建设实践的框架强调空间功能和实施主体相匹配，在战略与行动计划的基础上，通过落实规划实施主体建立规划实施的制度保障机制。人居环境的愿景体现的是人与自然的和谐关系，统领市域空间发展布局；县域主体功能扩展是落实理想人居环境的行为主体和政策保障，把空间布局和实施主体结合在一起；完整社区建设构建了人居环境实践的最基层单位，落实社会管理和环境建设，把人居环境建设落实到以人为核心的社区空间；美好环境与和谐社会共同缔造是体现政府发动、群众参与、政策激励的行动安排。吴唯佳教授特别提到，云浮规划特色主要表现在三个层面：一个愿景，两个抓手。两个抓手一个称之为主体功能区的扩展，一个称之为完整社区，这个办法比原来的城乡规划办法有比较大的突破，主要抓住了影响云浮发展的关键问题，着重抓的是怎么组织实施使愿景变为现实。除了组织之外，要让发展能够惠及普通百姓，抓完整社区建设，城乡经济社会发展成果要在完整社区里面表现，不仅是GDP数据的增长，而是真正要使城乡经济社会发展在社区层面和老百姓的生活层面反映出来。就这两方面来看云浮实验很有价值。石楠副理事长提出，城乡统筹发展是国家的重大战略，对这个问题的研究不仅仅是一个领域或者一个学科在做，国家政策层面非常关注这个话题，落实到具体地方和某个具体的行业，通过什么样的抓手推动这些工作，是每一个具体工作的同志要研究的。从这个角度来讲云浮的工作确实是做得很超前，非常扎实。中央对“十二五”期间发展一系列的要求，转型发展是核心，转型发展的根本出路在创新，创新不仅仅是技术创新，更重要的是体制和机制的创新，所以云浮的做法非常成功。这里有各种各样的原因，有云浮本身长期的积淀，从几个规划统一起来做，到关键领导岗位有一些很有远见的同志担任领导职务等等，体制机制创新非常值得提出来研究，尤其是县层面，可以说县层面的管理是我们国家自古以来的核心，云浮实验一系列创新的思路，包括从党和政府来抓走向民众积极的参与或者作为主体走向制度建设，都需要很好地体会和总结。
2.3统筹核心重在基层，坚持自下而上
中图分类号：F299.27 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）032(C)-0284-01
成都是一座特别的城市，与生俱来的休闲气质,都于2009年底正式提出建设“世界田园城市”的奋斗目标。
一、丽阳世界现代田园城市示范项目概况
1、基本情况
此项目是建设“世界现代田园城市的示范线”的综合示范项目，同时又是城乡建设用地增减挂钩试点项目和中澳统筹城乡国际合作项目。项目主体区域位于龙泉驿区同安街道红星村，共计农户1907户，农民5229人，耕地6212亩。
2、实施原则与方法
本着“经济市场化、管理民主化、社会公平化”的原则思路，政府引导、农民集体和农户为主体，乡镇村组织、市场化运作，围绕“三个集中”；“四大基础工程”、“六个一体化”统筹推进项目建设，统筹城乡发展。
3、规划蓝图
除了乡村旅游、高端农业、生态农业、商业街等设计，在整个规划中还融入了婚庆、房地产开发、中高级会所建设等多种经营项目。
4、预期成效
（1）经济的持续增长；（2）巩固基层政权，完善治理机制；搭建新型平台，壮大集体经济；（3）实现充分安居、充分就业和充分保障。
二、成都世界现代田园城市概况
1、“世界现代田园城市”基本含义
世界级国际化城市，西部地区现代化特大中心城市，人与自然和谐相融、城乡一体的田园城市。建设“世界现代田园城市”是成都“新三最”目标的深化。“新三最”即把成都建设成为中西部地区创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中心城市的奋斗目标。
2、建设步骤
遵循“三步走”战略步骤：第一步用5-8年时间建设成为“新三最”城市；第二步用20年左右的时间初步建成“世界现代田园城市”，争取进入世界三级城市行列；第三步为用30―50年时间基本建成世界城市，争取进入世界二级城市行列。
3、不同呼声
积极支持的一方认为成都建设世界现代田园城市是一种城市化过程中的进取做法。多年的城乡统筹为田园城市的建设打下坚实基础，建设世界现代田园城市不是乌托邦。反对的一方则认为“世界现代田园城市”这个概念可能成为一颗“概念卫星”缺乏明确的参考鉴定标准，且无来自国际国内的兄弟城市激烈竞争压力，却几乎先期规避了所有可能的评价、鉴定风险。
三、结合世界现代田园城市建设分析丽阳示范项目
1、丽阳项目的发展可能性及优势
首先，成都阳光田园城市投资有限公司了解到该项目所在位置距离成都市区较近，交通耗时少，各临近地域可通达性高，便于区际联系和城乡联系。
其次，龙泉驿区同安街道红星村原来是农村地区，具有清新的空气，绿色植被丰富，适宜的人居环境。
统筹城乡规划和空间布局，在基础设施建设和公共产品、公共服务等方面加快城乡一体化，促进一二三次产业互动、城乡经济相融。
2、丽阳项目可能存在弊端
第一，为了加入项目，居民必须出卖现有土地的使用权给公司，而从公司红利和今后商铺租金收益中来获得经济收益。虽然自请参与度较高，但是也有部分居民被迫违背本意参加此示范项目建设。
第二，农民历来以土地作为生存的基础，失去土地使用权的农民也就失去了本质的保障，今后的生活只能依靠外出打工或是其他相对不稳定的工作来维持。尤其是对40、50人员的压力巨大。
随着城市化进程不断推进，人们越来越注意到中心镇在城市化进程中的地位和作用。中心镇仍然属于镇，但它在人口聚集、产业结构转换升级、市镇基础设施建设等方面明显高于一般的建制镇，其作为小区域中心的地位突出。2000年前后江苏、安徽、山东、河北、广东等省相继提出重点建设中心小城镇的战略目标，但此后对于如何培育中心镇并未拿出有效的政策措施。2003年7月广东省人民政府提出了《关于加快中心镇发展的意见》，就中心镇产业、规划、投资、用地与相关保障措施进行了政策突破。2005年底，浙江开始试点“中心镇培育工程”。2007年8月，浙江省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，全面启动了中心镇培育工程，旨在通过做大做强中心镇，减轻人口流向大城市的压力，并带动周边农村地区发展，最终实现城乡一体化。
在浙江进行改革的同时，山东、广东等地也实施了形式各异的强镇扩权改革，并取得了不错的效果。在各地进行实践的基础上，中央也开始推动此项改革试点。2010年4月28日，中央编办在北京召开了关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的部署会，主要内容之一就是扩大镇级政府权力，并确定在13个省的25个经济发达镇进行试点。时至今日，合理发展大中小城市、建立协调的城镇规模体系，已成为推进中国特色城镇化道路的一个重要方面。
建设中心镇 浙江强镇扩权实现“三级跳”
2010年5月29日，中共中央党校研究室副主任周天勇在第二届中国特色镇发展论坛上做专题演讲时曾断言：未来40年，我国的城市数量将比现在多出10倍，“大镇升市”将成为其中主流趋势。届时我国将出现数千个“镇级市”。“镇级市”语出温州市委书记邵占维，指以镇的属级建设小型城市，其内涵则是强镇扩权。从2006年浙江省绍兴县拉开强镇扩权改革的序幕以来，浙江省强镇扩权改革范围逐步扩展，目标直指“镇级市”。
中心镇建设历来都是浙江经济发展的一个突出亮点，同时也是改变城乡二元结构的切入点和统筹城乡经济社会发展的重要平台。继2005年底浙江开始试点“中心镇培育工程”，选择141个镇，通过放权强镇方式使中心镇的经济实力和辐射带动能力不断壮大之后，在连续开展五轮“强县扩权”改革的基础上，2007年4月，浙江省又出台了加快推进中心镇培育工程的《意见》，选择200个左右的中心镇，通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作，力争使中心镇成为具有辐射和带动能力的小城市。浙江省2007年5月下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，首批选定141个省级中心镇，赋予其部分县级经济社会管理权限，涉及财政、土地等10个方面。
近年来，浙江以科学发展观为指导，按照城乡统筹发展的要求，以培育和建设中心镇为主载体，着力推进新型城市化和社会主义新农村建设，积极探索城乡统筹发展的浙江特色城镇化道路，努力形成城市反哺农村、以城带乡的城乡一体化发展的良好格局。据2009年全省城乡住户抽样调查数据，显示全省城乡居民人均可支配收入分别比全国高出43.30%和94.20%，并分别连续9年和连续25年列全国各省区第一位，居民内部收入差距呈同步缩小趋势。
2010年，浙江省出台《关于开展小城市培育试点的指导意见》，给予龙港、店口等21个中心镇正县级待遇，力争通过5年左右的时间将其培育成管理水平高、集聚能力强、服务功能全的小城市。为此，浙江省财政一次性安排中心镇培育资金10亿元、欠发达地区扶持资金10亿元，支持21个中心镇发展。2010年浙江省把深入实施中心镇培育工程、开展小城市培育试点等列为体制改革的重要内容。2010年6月4日，浙江省政府召开第53次常务会议，决定深入推进强镇扩权改革，增补第二批省级中心镇。到2015年，力争把200个左右中心镇培育成产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业发达、功能设施完善的区域中心。
沿着“强县扩权”—“扩权强县”—“强镇扩权”—培育中心镇小城市的改革路径，浙江在破解基层政府“大孩子穿小衣服”难题方面成功实现了“三级跳”。
把培育建设中心镇作为推进新型城市化的战略节点
外地人大多不愿回乡
目前在许多地区，外来人口已经占有相当数量，甚至超过本地居民的人数，他们绝大多数是农民工。外来人口中既有不断流动的流动人口，也有基本不流动的常住人口；既有外来的城市户籍人员，也有进城务工人员；他们既有地区间的流动,也有地区内的流动。比如，上海市现有户籍人口1300万，有登记的外来人口700万。浙江义乌市本地户籍人口只有70万，常住外来人口达到100多万。深圳市户籍人口只有200万，但是，其实际管辖人口至少有1400万。
所谓外地人和本地人区分，以当地户籍为准。外来人口的大量出现是人口流动的结果，但是，外来人口又不是简单地等同于流动人口，因为，很多外来者已经长期在流入地居住和生活，甚至在此娶妻生子、安家落户了。并且，在流动过程中，农民工群体已经出现了代际更替，1970年代末以后出生的新生代农民工，他们向往城市生活，更多的人不愿返回农村。
20世纪90年代中期以后，不少地方政府官员和学者们曾经乐观地估计，经过一段时间的外出就业，农民工们学到了技术、开阔了眼界、积累了知识和财富，很有可能返乡创业，带动家乡的发展，不少农民工输出地也积极想办法“筑巢引凤”。但是，事实并不十分乐观。笔者2005年在四川某县的实地调查中就发现，上个世纪90年代末曾经回流返乡的农民工，在家乡就业或创业一段时间以后，由于家乡环境不理想，大多数又重新外出就业。
对当地政府的社会管理和公共服务提出了极大挑战
外来人口的大量涌入虽然为当地经济社会发展作出了巨大贡献，正如上海人所说，他们的发展得益于老外和老乡，但是，大量外来人口也给当地政府的社会管理和公共服务提出了极大的挑战。从理论上讲，政府应该为所有的居民提供公共服务和公共产品，因为所有的居民都是纳税人。但是，长期以来，各地政府的主要服务对象主要是自己的户籍人口，而且实行城乡户籍不同待遇。进入新世纪以来，特别是近几年来，在统筹城乡发展的理念下，地方政府特别是经济发达地区的地方政府，开始着手解决本地农民城镇化的问题，为本地进城的农民工和农转非的农民进行市民化的社会管理，提供市民化的公共服务。但是，对于流动人口特别是农民工，尽管有意要解决他们的实际困难，维护他们的合法权益，却认为他们最终还是要回到所流出的地方，因此，对于外来人口仍然实行差别化的社会管理和公共服务，而且更多的是管理而不是服务。
即便如此，很多时候，地方政府对于外来人口的社会管理也不到位。一方面是对于外来人口的合法权益没有给予应有重视，疏于对他们的社会管理和服务，认为应是流出地政府的责任；二是包括中央政府在内的上级政府对于地方政府的机构和人员编制、经费保障等设置，是依据当地人口设置的，而且是十几年前的当地人口，并没有考虑到外来人口大量涌入及其现实的需要。随着外来人口大量涌入，即使地方政府想为外来人口提供有效的社会管理和公共服务，也会因为机构、人员、经费等受限而力不从心。
外来人口在沿海发达地区的城市和工厂大量聚集，有各种地缘、业缘团体。虽然职业五花八门，但是在居住地上很容易形成村落化聚集，形成河南村、安徽村、湖南村等；在社会关系上，形成了各种老乡会等，在主流社会之外形成一个亚社会、亚文化。这些组织在发挥积极作用的同时，也有很大的社会隐患。两种群体、两种社会结构的并存，为黑帮团伙和黑社会性质的犯罪提供了基础和土壤。外来人口犯罪已经成为上海、广东、浙江等省市比较头痛的一个问题。
新的二元社会给统筹城乡发展提出新难题
外来人口与本地人口一起成为常住人口，成为当地社会结构的有机组成部分时，他们与本地人的根本区别仅仅在于其外地户籍身份，这就给统筹城乡发展、统筹区域发展提出了新的难题：他们是属于其户籍所在地政府服务和管理，还是属于工作和居住地政府服务和管理？他们能够成为当地人口的一个有机组成部分还是要继续流动回到老家？统筹城乡和区域发展究竟是区域的概念，还是户籍身份的概念，抑或是两者兼顾？该做哪些积极有效的工作，以促进外来人口公共服务和社会管理问题的解决？回答和解决这些问题，需要各级政府，特别是中央政府认真思考，并研究流动人口中的新现象；需要各级政府真正树立纳税人的观念，淡化和破除身份的概念，消除人为设置的身份隔离带；要自上而下地拿出真正解决问题的系统办法，而不是停留在诸如是叫“农民工”还是叫“新市民”这样的称呼上做文章。当然，我们不能指望这项改革一夕之间就能完成，还需循序渐进。（作者系国家行政学院政治学教研部副主任、教授）
人口倒挂带给 一位地方官员的困惑
第一，统筹城乡空间布局一体化。开发建设，规划先行。规划决定城市发展的方向和水平，也是城乡建设的龙头和灵魂。统筹城乡发展、推进城乡一体化必须在统一明确的发展规划、科学合理的空间布局之下，有计划、有步骤地实施，这就要求我们以“建设大哈尔滨”的思维和视野去搞好城市规划，统筹城乡空间布局。由于城乡空间布局是要素集聚与扩散在空间上的“投影”，因此，城乡规划要注重要素资源共享共融，良性互动。哈尔滨编制2030年城市总体规划，要突出松花江在城市发展中的“总纲”地位，加快北国水城、科技创新城、松江避暑城和利民开发区建设。同时，抓好40个城关镇、中心镇和旅游名镇的规划，提高承接中心城市辐射能力和带动农村发展能力。
第二，统筹城乡产业发展一体化。产业是城乡融合发展的支撑，城乡产业发展一体化是建设大哈尔滨的重要内容。因此，市委十三届二次全会明确提出，“以产业构建为抓手”，“把上项目、强产业作为当前发展县域经济的首要任务”，加快培育支撑经济发展、富民强县的支柱产业、优势产业。这就要求我们统筹城乡产业发展，必须结合全市生产力布局，搞好城乡产业的融合，发挥农业农村资源优势；积极构建城乡产业发展的平台，招商引资，形成资金、技术、企业、人才向县域聚集的洼地效应；确定城乡产业发展的枢纽，加快小城镇建设，搞好产业集聚，构建一县一大特色产业集群、各县错位发展的县域产业体系。
