在现有网络基础上实现办公自动化
伴随着计算机和网络技术的迅速发展，高校已基本建成了校园网，校逐渐具备了办公自动化的软硬件基础。不过现阶段的办公室尚未真正实现无纸化办公，仅仅是办公物品的电子化。要实现无纸化办公，这就需要需要利用办公自动化系统实现信息的瞬间传递。
建立基于B/S模式的高校信息门户系统平台
高校信息门户平台通常是讲同组织结构和数据库来源的多个分散信息进行整合，然后再通过统一的入口访问，使得信息的访问、传递和协作能够在一个集成化的环境完成。该平台以浏览器的方式对外向用户展开，对内面向高校广大师生提供重要信息，能够向登陆的每个用户提供个性化服务，实现资源的查询、搜索和共享。基础平台：提供基于网络和主机系统的基础服务，集成了各个应用系统和程序，为用户提供系列化服务，促进各应用程序间的数据共享，基础平台包括用户管理与认证、权限管理、数据交换、信息与检索、网络管理、工作流管理、网上支付等服务。
应用系统：应用系统是校园内教学、科研、学生管理、人事、财务等各种业务相关的系统，在保证安全的前提下，实现数据合理流动。各个业务系统的设计和实现可以相对独立的进行，可根据需要分阶段完成，提高开发速度和效率。不同应用系统之间如需互访的话，需要遵循应用集成的标准，通过基础平台提供访问接口。对于那些只是数据共享，而无需同他应用系统之间进行互访的，通过基础平台的数据中心就可以完成了。门户系统：处于各类应用系统之上，是高校电子政务的窗口。
个性化门户为用户提供了统一的使用界面，在系统进入后可获得同权限相符的各项业务。并且还能将用户本人常用的应用系统、文档目录灯储存在个人空间中，还可以根据不同角色设置不同的办公桌面，使用相应的应用系统。信息通过门户平台展现给客户。
实现区域高校间信息互通，资源共享
【中图分类号】D630 【文献标识码】A 【文章编号】1672-5158（2012）11-0407-01
电子政务的兴起和不断发展，为提高政府的行政能力提供了难得的契机。电子政务是政府利用互联网等多种信息技术与通讯技术，对政府管理所需信息以电子化、数字化形式自动采集、交流和再现，建立电子化、数字化的政府信息系统。为企事业单位、社会组织、广大公民和政府机关自身提供效率高、成本低、质量优的政府服务。这要求政府必须创新其服务的方式，使政府服务更为快捷方便畅通直接公平，具有更高的附加值。换言之，建设电子政务的核心就是通过信息技术重塑政府，提升政府的服务品质。
电子政务的实现手段为服务型政府提供了技术支撑。电子政务是建立在计算机、网络和通信技术基础之上的政府政务的电子化实现，包括对政府信息处理与存储等的办公自动化、政府相关职能的协作等。电子政务系统总体来说可以区分为硬件基础设施、基础系统软件、政务应用软件三个层次。作为其功能实现的基本构成技术。包括通信技术、计算机技术、数据库技术、安全技术、应用软件、网格计算技术以及相关的标准体系等。通过这些相关技术的有机结合，才能形成完整的电子政务系统，满足政府服务型功能的进一步完善和落到实处。
一、从实践操作层面来看。实施电子政务的过程就是对传统政务进行技术化改造的过程
20世纪90年代西方典型国家之所以能够率先发起“电子化政府”革命，正是得益于其自身的技术优势。“服务型行政”这种新的行政模式与传统的行政模式的根本不同之处在于它改变了传统行政模式的程序取向，将行政的价值和目标定位与为公民、企业和社会提供优质高效、成本低廉的服务，而要做到这一点，除了要在行政理念、职能、组织结构程序、人员和管理方式等方面做出改革和创新之外，还要利用现代信息技术，来促进上述各方面的改进，利用迅速发展的信息技术支撑服务型行政的实现。加快电子政务建设，构建服务型政府的核心就是通过各种技术、制度上的变革，建立一个电子政务平台。这个平台是一个广义的政府网站，是一个政府呼叫中心。一个可以个性化服务的电子政务智能决策系统，也是一个以知识管理和数据挖掘为基础的学习型职能决策系统。所有政府组织都扁平化在这个平台上。所有政务都在这个平台及其支撑的网站上全程处理，政府将通过它提供高效、简便、透明的电子政务服务。
二、从信息安全的层面来看。实施电子政务的过程就是对服务型政府进行安全保障的过程
电子政务系统总体来说可以区分为硬件基础设施、基础系统软件、政务应用软件三个层次。作为其功能实现的基本构成技术。包括通信技术、计算机技术、数据库技术、安全技术、应用软件、网格计算技术以及相关的标准体系等。通过这些相关技术的有机结合，才能形成完整的电子政务系统，满足政府服务型功能的进一步完善和落到实处。
电子政务的主要功能有网上信息、办公自动化、网上办公、信息资源共享等。它是一个由内网（包括核心数据层和办公业务层）、外网（公众服务层）和互联网（数据交换层）三级网络构成的庞大的信息系统。如此复杂的应用环境给整个系统带来了大量潜在的安全隐患。又由于政府活动不同于商务活动，政府信息比商务信息的保密性更强，它关系到党政部门、各大系统乃至整个国家的利益。随着大量政府信息、企业信息、个人信息在互联网上聚集、交互和传递，如何保证信息在寸取、处理和传输各个环节的安全性、机密性、完整性和可靠性，保证信鼠系统的可靠运行和可控性就成为电子政务成败的关键。所以。电子政务安全保障体系的完善和发展必须提升到国家安全问题的角度来认识，做到安全保密技术与信息技术同步发展。
新时期，我国政府管理体制改革和政府职能转变将进入战略攻坚阶段，电子政务建设向纵深发展的条件更加成熟，创新体制机制、提高服务水平、增强自主创新能力将成为电子政务建设的重点任务。
三、如何建立网络安全防护体系
随着网络的不断发展，来自网络（包括内部和互联网）的安全威胁也在呈指数级增长，包括病毒、黑客人侵等，仅靠一种安全产品已远不能适应网络安全的复杂性，必须有一个全方位的整体解决方案。在河南省国土资源厅电子政务网络的建设过程中，我们采用多种网络安全技术，最大程度地减少网络隐患，降低风险点。概括来说，主要采取了以下措施：
一是对所有部门上网机器的IP地址进行统一规划和分配，合理划分VLAN，为各部门建立虚拟网，控制广播风暴，提高网络整体安全性，切实提高网络性能，保障各部门的业务安全；
二是在网络的边界处部署防火墙、入侵检测、漏洞扫描、安全审计、防病毒等常规安全产品，以最大程度地减少网上黑客和病毒的攻击；
三是为确保网络畅通，避免病毒在网络上的大规模爆发，我们向全省联网单位捆绑部署和实施了网络防病毒和操作系统漏洞补丁服务，显著增强了病毒防御能力，净化了网络运行环境；
四是部署了趋势网络防毒墙，在网络层面上查杀病毒，以避免网络上大规模病毒的爆发；
五是分别在内外网安装部署了网强流量分析管理系统，对所有路由器和交换机进行动态监控，大大提高了网络的可管理性；
一、引言
电子政务(e-government)是指政府机构运用现代网络通信技术与计算机技术，将政府管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后在互联网络上实现，以打破时间、空间以及条块分割的制约，从而加强对政府业务运作的有效监管，提高政府的科学决策能力，为社会公众提供高效、优质、廉洁的一体化管理和服务[ 1 ]。电子政务按用户的不同分成4类：政府内部(IEE)、政府机构之间(G2G)、政府与商界之间(G2B)、政府与公民之间(G2C)。电子政务的发展对标准化有着很强的依赖性，从一定意义上说，没有标准化就不会有真正的电子政务。标准化是保证电子政务有序、规范进行的基石，标准化规范电子政务的业务和服务，确保网络和数据的安全可靠，同时保证网络的无缝连接和互操作性。
当前，以“服务为核心”已经成为西方发达国家电子政务建设的基本价值观。政府机构作为官与民之间的连接桥梁，如何在数字浪潮中更充分、更有效地利用自身资源，借助信息技术履行自己的职能，更好地为民服务，是包括我国在内的众多国家和地区的热门话题。比如美国的“利用信息技术再造政府”计划( R e e n g i n e e r i n g Through Information Technology)，加拿大政府的“应用信息技术改造政府服务的蓝图”(Blueprint for Renewing Government services Using IT)，都是以让民众有更多的服务选择、打破组织界限、让政府更有效率地为民众服务为目标的[ 2 ]。目前，国外发达国家和地区的电子政务标准化服务已进入成熟阶段，我国电子政务标准化服务相对起步较晚，加之信息基础设施尚不完善，与国外还存在着相当的差距。因此，开展电子政务标准化服务研究，形成自身特色迫在眉睫。
二、电子政务标准化服务理论
(一)电子政务标准化服务的理念
美国匹兹堡大学教授盖?彼得斯先生在《政府管理与公共服务的新思维》一文中，在对传统公共行政模式的不适应性和未来公共行政模式的发展进行分析的基础上，提出了市场模式、参与模式、灵活模式和非管制模式等现代公共行政模式[ 3 ]。这些模式的一个共同特点，就是强调政府的服务角色。综观西方电子政务标准化服务的发展历程，我国电子政务标准化服务的理念应该在借鉴西方发达国家标准化服务价值取向的基础上，结合我国国情逐步形成。
⒈客户满意原则
在政府与公众的关系上，政府以公众为中心，强调公众需求，即“客户满意”原则。公众由往日被管治的对象变成了政府公共部门的顾客。公众角色的改变，促使政府根据公众的需要提供公共服务。为了确保公众享受到公平、公正、及时、有效的服务，电子政务标准化服务应设立客户中心以推进对服务的管理和监督。客户中心负责接收来自公众对政府提供的服务相关的反馈信息，包括建议、表扬和投诉等，然后进行调查，提出处理意见。
⒉政府主导与社会参与原则
强调政府在市场中的作用，树立市场战略观念，引入竞争机制，以此来改变政府传统提供服务的方式，称之为“政府主导与社会参与”原则。20世纪90年代，美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、荷兰等国政府发动的政府改革运动是以市场化为改革取向的，推行政府公共服务输出市场化[ 4 ]。受行政体制改革的影响，这些国家的电子政务建设模式都是政府主导与社会参与相结合，强调以市场为导向。
⒊公平正义原则
强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型，强调顾客导向的行政组织形态，强调将公众的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标[ 5 ]。这就是“公平正义”原则。英国政府先后制定了《政府现代化白皮书》、《信息时代公共服务战略框架》和《21世纪政府电子服务》等一系列规划，其主要的指导思想是:建立“以公众为中心”的政府；在电子政务建设过程中，应加强跨部门的合作，以更好地满足公众需求；在制定有关政策和方案时，应照顾到少数民族及残疾人的需求[ 6 ]。
综上所述，电子政务标准化是对电子政务的相关技术、业务流程、管理等全面建立标准与规范的过程。通过改革过程，并对其他公共部门和私人组织的做法和经验进行评估，以寻求进一步改进和提高政府对公众服务的水平。
(二)电子政务标准化服务的类型
根据不同的标志和角度，可以对电子政务标准进行分类：根据适用领域和有效范围的不同，标准有不同的级别；根据表达样式的不同，标准有不同的形式。在标准类型方面，以推荐性标准、用户型标准为主，以强制性标准、生产型标准为辅；在标准的级别方面，以国家标准为主，以行业标准、地方标准和企(事)业标准为辅；在标准形式方面，除了“标准”之外，“标准化指导性技术文件”将占有较大的比重(参见《中华人民共和国标准化法》(1989))。具体如表1所示。
(三)电子政务标准化服务的模式
电子政务标准化服务的出现和发展，是以提高效率和优质服务为目标和驱动力的，服务模式成为界定电子政务发展阶段的标志[ 7 ]。通过改进电子政务系统的体系结构，提高电子政务标准化服务质量，促进服务的广覆盖、保基本、多层次和可持续发展。目前，电子政务标准化服务模式如表2所示。
三、电子政务标准化服务分析
(一)实施电子政务标准化服务的积极意义
目前，从欧美发达国家到亚洲新兴国家和地区，从国际到国内，从中央到地方政府，从各类企业到社会公众，从专家学者到I T产业界，都日益关注电子政务标准化服务的发展[ 9 ]。
实施电子政务标准化服务具有重要的意义：
第一，推进以公众服务为中心的服务型政府建设。我国各级政府都是为了服务人民群众而存在的，树立以人民群众为中心的电子政务标准化服务理念，还原我国电子政务的核心基本原则，确立以标准化服务为导向的思想，是各级政府电子政务建设的目标和方向。
第二，推进政府“条块”信息化向一体化电子政务的转型。电子政务必须要在结构上有所改变，打破原有按职能部门条块分割的架构，构建公共的、一体化的电子政务基础架构，整合不同的数据资源，实现跨地域、跨部门、跨层次的电子政务协同应用平台[ 1 0 ]。电子政务标准化服务的实施，可以改变条块分割、各自为政的电子政务建设现状，加强不同部门的协同合作，以服务公众为中心，促进电子政务发展架构的建立。
第三，推进电子政务和谐环境的优化。我国电子政务正在由“形象工程”向“实用工程”转变，这是中国电子政务建设的重要转折点，电子政务标准化服务的实施，可以促进政府改革力度的加大以及我国信息技术的发展和渗透，加强各级政府的电子政务建设意识，逐步完善电子政务的大环境。
(二)电子政务标准化服务的战略目标
公众需求为导向，在建设和运行中始终以用户为中心，电子政务标准化服务建设应坚持“用户第一、需求导向”的理念。政府应进行调查研究，深入分析公众对政府服务的需求特点，并将公众的需求作为建设电子政务标准化服务模型的根本出发点。以用户为中心，一切以用户的方便和满意为出发点和评价标准，并根据公众的意见和新的需求不断改进和完善。在提供多渠道的服务外，还要整合政府部门业务，真正地提供标准化服务，让所有公众都享受政务服务的便利，这正是电子政务标准化服务的目的。借鉴加拿大2005年9月颁布实施的“服务加拿大”战略[ 9 ]，我国的电子政务标准化服务应确立大服务战略目标，如表3所示。
(三)电子政务标准化服务的对象
⒈政府内部
电子政务标准化服务公众水平提升的同时，有助于服务型政府的建设。提高政府内部的工作效率和透明度，促进政府内部有效组织和充分利用信息资源，开展各项电子政务活动，提高政府内部的管理效率、服务质量及决策水平，实现政府内部职能和管理模式的转变，实现行政管理现代化。
⒉政府机构
我国政府结构的纵向机构层级过多，容易造成管理脱节、信息不通等现象；横向机构管理职能交叠，容易造成机构臃肿、政出多门等现象。这种现象直接制约了我国电子政务标准化服务的进程。跳出以往政府机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈[ 8 ]，实施电子政务标准化服务必将会进一步减少我国政府服务的中间环节。
⒊市场
在政府的传统体系中，是没有市场战略理念的。电子政务标准服务的对象中应包含市场的成分。电子政务标准化服务在为市场服务的同时，市场可以为其提供发展必备的条件，快速发起或扩展业务和服务；通过更多途径提供基础设施或设备；引进专门技术和技能；更好地满足公民需要。
⒋公众
电子政务标准化服务以公众为中心，其核心内容是信息时代的政府管理和服务的变革，政府网站不仅仅是一扇窗口，更是政府职能和服务的延伸。采用先进的信息技术，借鉴优秀的管理理念，政府网站应成为政府提供电子政务标准化服务互动运作平台，协助其面向社会公众提供服务。
(四)电子政务标准化体系模型
电子政务标准体系模型的建立，为电子政务标准化服务的实施保驾护航。电子政务标准化服务是以技术为基础的，从技术上为电子政务标准服务提供保障，明确服务对象，优化服务方式，如图1所示。
(五)服务方式
明确了服务目标和对象，在标准化技术保障的基础上，最重要的就是以什么样的方式来提供公众服务。政府应向公众提供及时、准确的信息和服务，常用的电子政务标准化服务包括：热线服务电话、网站在线服务、电子邮件、传统邮件等。政府可以利用现代通信技术，设立服务热线中心，通过热线平台向公众权威信息，做好与公众的沟通。现如今，各级政府都已建立了自己的政府门户网站，通过门户网站提供在线服务成为政府服务的重要渠道，并发挥着积极的作用。需要注意的一点就是“政府在线”服务的普及率，要优化服务方式，通过多种方式进行宣传，以推动更多的公众享受便捷的在线服务。此外，政府还可通过电子邮件和传统邮件方式接受公众提交的各类申请表格，并向公众提供信息。进一步地，如果客户有特殊需求，政府还应可以提供“移动服务”，即外出到现场或客户家里服务。无论何种方式，均应达到规范有序、公平透明、便民高效。
四、我国电子政务标准化服务存在的主要问题
(一)法律法规保障不系统
世界各国基本上都是根据国家的利益目标和价值取向，通过立法建立相应法律体系，为其推进的电子政务标准化服务提供法律上的依据和支持。我国于2 0 0 2年5月制定了《电子政务标准化指南》，但相对应关于标准化服务方面的法律还未建立，涉及到电子政务标准化服务的法律法规都分散在其他各个部门法之中，而且层级较低，绝大部分都是各种部门规章、地方法规，内容不够完善，甚至存在大量冲突的情况[ 1 1 ]。在技术和中立机构的保障下，电子政务标准化服务还需要法规来规范和保障。
(二)政策体制机制不落实
电子政务标准化服务网络的互联互通、安全可靠以及网络互操作性，要求政府信息服务体制机制的健全。有关部门应统一指导，做到自上而下部署与自下而上广泛参与相结合，完善体制机制，健全工作机构，落实政策细则，积极推进电子政务标准化服务工作。
(三)服务质量评价机制单一
目前有很多电子政务标准化服务质量的评价是上级行政机关对下级的绩效评价，带有比较浓的行政管理色彩和任务检查的性质，缺乏绩效管理，也不利于行政问责制度的实施。事实上，电子政务标准化服务质量的评价需要建立多重评价机制，不仅需要来自上级管理部门的评价，还需要部门内部的自我检查式评价，更需要来自外部第三方机构的评价，以及来自社会公众的评价。这些是有效衡量电子政务标准化服务绩效和服务水平的重要手段。
(四)安全与保密问题矛盾突出
电子政务标准化服务对网络安全和保密工作要求极高，网络的安全对于电子政务标准化服务的实施具有非常重要的意义。目前我国不仅需要提高网络技术水平，还应以技术和立法的方式提高网络的安全与保密性，以使政府和用户对电子政务标准化服务充满信心，推动电子政务标准化服务顺利进行。
五、我国电子政务标准化服务建设策略
(一)完善法律法规
政府部门要加大监督，及时收集处理公众的反馈意见，以有助于电子政务标准化服务的改进。建立与完善电子政务标准化服务的法规与制度，通过立法途径使标准化服务走上法制化、规范化和经常化的轨道，赋予电子政务标准化服务的法律依据，使其从一种零散的活动上升为一种科学的机制[ 1 2 ]。如此通过科学、正确的联合服务促进电子政务标准化服务水平、绩效和能力的提高，建立公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系。
(二)设立服务质量评估机构
质量是衡量电子政务标准化服务能力的一种标志。建立服务质量评估机构，引入全面质量管理、客户关系管理、客户满意指数等一系列理论与方法，通过运用全过程、多渠道、全方位、柔性化的服务调节机制，使政府在电子政务标准化服务在实施中做到政令畅通、业务联通、资源共享、提高绩效、减少重复、避免混乱等。从某种意义上说，服务质量评价标准化也是提高政府的电子化标准化服务水平的根本需要。
(三)完善政府在线策略
政府在线( G O L )的服务愿景，主要侧重于以客户为中心的服务传递，包括互联网、电话以及面对面3种方式，使人们通过互联网接受政府提供的服务[ 1 3 ]。完善政府在线，要自上而下部署与自下而上广泛参与结合，这样既节约了成本，也使不同服务途径(网络在线、电话、面对面)各自发挥所长，从而提高电子政务标准化服务的质量和效率。
(四)提供多种安全渠道服务
在电子商务理论及实践的讨论中，学术界目前存在以下几个误区。
一、“电子 商务=电子商务”
“电子 商务=电子商务”这个命题的错误在于片面理解电子商务是简单的“电子 商务”，而忽略了电子商务本身所具有的特征，即盈利模式的有效性、管理方式的实用性和电子技术支持的一致性、兼容性。
1．理论辨析。电子商务给企业创造了前所未有的商机，使企业在业务活动效率、与客户沟通、服务与信息反馈、协作与创新上具有巨大的时间、空间竞争优势。优势的取得并不是“电子 商务”的结果。它必须建立在企业良好的内外部电子商务环境下。具体表现如下：一是观念更新。企业应该认识到电子商务的应用不仅仅是电子技术的应用，其关键是企业经营管理方式局部或全局的改变，从企业再造扩展到与客户、供应商的合作。根据企业商务需求，分析自身经营管理情况和所处的产业地位，加快信息技术的开发与利用，通过电子技术手段辅助企业有效实施现代企业管理。二是实践活动的适应。企业必须从商务需求和技术手段两个方面人手，做好电子商务总体规划，确定切实可行的商务模式，设计和开发有效的技术解决方案，最大限度地提高企业管理水平和经营效益。三是操作创新。电子商务的发展进程是各种商业模式不断尝试、失败、转型和成功的过程；商务行为的创新和转型是电子商务的灵魂。企业要着眼于未来发展的需求，发挥电子商务特点和优势，创新企业电子商务体系。
2．实践检验。一台电脑，一套电子商务软系统，一个网站，或建立了企业网上盈利模式，将企业的产品信息和服务系统联上Internet，加上企业的诚信就是电子商务。目前，至少有部分企业这样认为或是这样做了。但事实证明这是错的。我国的电子商务技术与发达国家相比并无多大差距，但我国企业的电子商务比他们落后15年，根本原因是我国经济环境制约和对电子商务理解的局限性。我国商业社会发展处于起步和转型阶段，各种商业环境条件比较落后。电子商务中的管理体制、政策法律和商业观念等相对滞后。企业现有IT水平问题、通信设施及费用问题、成本问题及消费者习惯问题等难以在短期内得到解决，电子商务发展面临许多现实的困难。如：广西某一大型物流公司投资了500万元对企业的信息系统进行再造。由于对电子商务理念认识不足，自身业务定位不准，建成后信息系统与整个公司业务部门缺乏有机联系，整个系统一直难以发挥效益，最终导致失败，教训深刻。
3．结论。电子商务不是电子与商务机械相加，不是电子技术与传统商务的“拉郎配”，而是电子与商务的有机结合，是商业经济贸易模式的创新和发展。电子商务对社会经济的根本影响在于它的发展将会引起社会经济和企业组织发生根本性变化。
二、“电子 商务=商务 电子”
单纯地从字面上理解，“电子 商务=商务 电子”这一等式是正确的。但从电子商务逻辑上看，这个等式是不正确的。这个公式反映了人们对电子商务本质的理解和对电子商务理念的认识。
1．理论辨析。“电子商务”词组的中心词是商务而非电子。商务是本质，技术是手段。从商务理论来看，电子商务理论是传统商务理论的延伸或扩展。从电子商务广义或狭义的定义分析，电子商务都是借助于IT进行的商业贸易行为。“电子 商务”看似等于“商务 电子”，其实不然。“电子 商务”属于先有技术、后有需求的技术拉动型电子商务模式。“电子 商务”意属电子商务是电子技术发展而引发的，商务概念落后于电子技术发展。在电子商务思想还未成熟或电子商务还没有需求的时候，以技术拉动商务，其结果是先进的IT技术的运用与相对落后的商务管理形成鲜明对比。商务管理涉及范围广泛，包括政治经济、社会文化、法律法则等环境因素。电子商务更是超越传统商务经营模式和理念，以世界经济一体化为目标，在盈利模式和技术标准上实现有效和统一。“电子 商务”难以实现电子商务真正的“商务”的目标。
“商务 电子”不等于“电子 商务”，其昭示电子商务是先有商务需求、后有技术支持的商务推动型电子商务模式。这不是简单的文字序列变化，其代表着电子商务的发展方向。这是现代电子商务性质和发展进程所证明的。上世纪六七十年代，Internet技术在美国逐渐成熟，但直到八十年代初美国才率先开始电子商务实践。美国和西方的商业社会已有很长的发展历史，商业社会的运行法则和相关的管理体制、市场营销、生产制造、技术开发和人力资源等知识管理已相当成熟。商业社会发展对信息技术的巨大需求，极大地推动了通信和IT技术的发展，促进了网络和电子商务技术的进步。在企业还没有真正需要电子商务的时候，电子技术只能离商务而远去。目前，我国的许多电子商务公司和理论工作者，在对公司发展战略决策和对电子商务的理论指导方面仍把电子商务的重点定位在电子技术上而忽略了电子商务的本质。
2．实践检验。我国改革开放近30年，商业社会的运行法则和知识管理逐步得以理解和接受。上世纪九十年代初，我国经济领域开始涉及电子商务，经历了近15年的发展。从起初的技术为本、追求将电子商务与传统商务相结合到以商务为中心的电子商务三个发展阶段，其实践也由重技术转化为以商务为中心。商务实践在我国电子商务发展进程中所处的位置和所发挥的作用是不断变化的。企业首先确定自己的市场定位，处理好企业内部、上下游和买卖双方的关系，合理布局企业战略；在此基础上辅以电子商务规则和技术，以实现电子商务的价值。
3．结论。真正的电子商务应该是：“商务 电子”。电子技术和商务手段的有效结合必然产生更高效益的电子商务；反之，电子商务将会给企业带来致命的打击，使企业在电子商务流程中损失惨重。电子商务业包括电子商务主管部门、技术支持部门和理论工作者要确立“商务为本”的思想。充分理解电子商务的本质，对电子技术为商务服务并且推动商务发展的概念有明确的认识；认真研究企业的商务需求，避免电子商务操作过程中过度的技术化而忽略了商务活动本身的需求。
三、“电子商务=电子政务”
电子商务和电子政务都依赖于共同的电子技术、信息基础设施和社会环境，内容和形式部分交叉且相互推进和协调发展。但“电子商务=电子政务”这一命题混淆了电子商务和电子政务性质、目的和活动内容，并普遍存在于企业当中。
1．理论辨析。首先，概念不同。电子商务定义为组织或个人用户在以Internet为基础的计算机系统的支持下所进行的商务活动。从理论上讲，电子商务有广义和狭义之分。广义的电子商务是指利用IT技术对整个商务活动实现电子化。通常将利用Internet、Extranet和Internet等一切计算机网络以及其他信息技术进行的所有企业活动都归属于广义的电子商务。狭义的电子商务指运用互联网开展的交易或与交易直接相关的活动。它仅将基于Internet进行的交易活动归属于电子商务。前者存在于企业与企业之间、企业与客户之间、企业内部的一种联系网络，贯穿于企业行为的全过程。后者仅指简单的商务交易应用，即单指在网络上做买卖。电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动。它将政务处理与政府服务的各项职能通过网络实现有机结合，通过政府组织机构和工作流程不断地优化与创新，以实现提高政府管理效率。从理论上讲，电子政务也有广义和狭义之分。广义的电子政务泛指各类行政管理活动；狭义的电子政务则专指政府部门的管理和服务活动。其次，涵盖范围不同。电子商务由企业与消费者之间交易、企业与企业之间交易、与政府之间交易和消费者之间交易四部分组成。电子政务也由四部分组成：政府部门内部的电子化和网络化办公、政府部门之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信、政府部门通过网络与企业进行双向的信息交流和政府部门通过网络与公众进行双向的信息交流。二者互有交叉。第三，目标不同。电子商务是利用电子信息技术手段来实现商务及运作管理目的。企业和消费者可直接进行交流，缩短了企业和消费者的距离；企业还可以迅速地对消费者的要求作出反应，提供个性化的、可定制的服务，使交易双方面临的商业机会迅速扩大。电子政务则通过电子技术手段实现政府对政府部门内部、其他政府部门、企业与公众进行管理和服务的电子化，以全面提高政务的透明度、效率以及效能，建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府。
2．实践检验。政府与企业是两种不同的组织实体：一个是公共管理，一个是商业管理。在管理目标、方式上两者有本质的不同。电子商务的发展经历了由“技术为大”回归到“商务为本”阶段。电子政务发展也经历了以采用现代办公手段、提高行政效率为主要特征的办公自动化阶段、以改变政府工作方式、促进服务转型为主要特征的政务信息化阶段和以重塑政府职能、实现政府再造为主要特征的政府电子化阶段。从应用层面看，二者在运用电子技术上相似，管理和服务内容有所不同。在电子商务条件下，企业为赢得市场对业务流程进行再造；为优化配置内部和外部所有可用资源进行资源规划；为客户关系提供个性化的管理服务，建立企业联盟。政府为提高办事效率对行政管理和服务业务流程进行改造；为提升对社会进行管理和提供公共服务的能力对政府的资源进行合理配置；为提高办事效率与企业实行互动交流。美国在电子政府的管理观念和操作模式上给我国电子政务的开展提供了启迪。上世纪90年代，美国率先提出建立国家信息架构(NII)计划，建立州际数据通信骨干网络；利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以客户为导向的电子政务，加速政府对公民需要的反馈，减少中间工作环节，为客户提供更多的机会与渠道来获得政府的服务，让公众能更快捷、更方便地了解政府，以全面提高政务的透明度、效率以及效能，建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府。我国先后启动了金桥、金卡、金关、金税等一批重大电子政务工程项目，也取得了一定实效。但是，要清醒地认识到电子政务的发展是一个持续渐进的过程。学习别国的经验，遵照我国政府的实情创出适合国情、政情的电子政务模式和更为有效的管理方法，使得越来越多民众相信政府、支持政府，这才是电子政务的目的。
3．结论。电子信息技术是电子商务和电子政务有效开展的前提，也是它们共同的技术基础。电子政务利用电子手段实现对政府行为有效管理和为公众更好地服务；电子商务凭借电子手段实现最高的商务目的；这是它们各自的追求。现实中，电子政务实施离不开电子商务的支持；电子商务开展也离不开电子政务的支持。二者相辅相成。这是它们生存和发展有空间，也是它们取得成绩的必备条件。
四、“网上营销=电子商务”
“网上营销=电子商务”这一等式明显不成立，误区的产生主要源于初期开展电子商务的企业对两者性质和活动范围的不甚了解。虽然都是概念性的东西且是大集合与小集合的关系，但如何去实践，二者则有明显的不同。
1．理论辨析。网络属于电子信息技术范畴，而营销属于商务范畴。网络营销是企业整体营销战略的一个组成部分，是建立在互联网基础之上、借助于互联网特性来实现一定营销目标的一种营销手段。上文已对电子商务活动范围作了界定，可以看出，电子商务是企业基于电子化从事商务活动的一种新的业务开展方式与新的市场模式；网络营销是企业电子商务的一部分，是企业基于互联网实施营销手段，不是一个完整的商业交易过程。企业所采用的电子信息技术也许是相同的，但所选择的网上营销的具体形式和手段可能大不相同。网络营销是电子商务的基础，是电子商务的重要环节。从实践上看，企业开展电子商务活动几乎是从网上营销开始的。网络营销与电子商务的主要分界线就在于是否有交易行为的发生，网络营销的重点在交易前阶段的宣传和推广、注重市场调研、信息搜索、信息、销售渠道开拓功能、个性化服务功能、客户关系管理和经济效益增值功能等方面、网络营销方式有商业活动的运作方式(完全网络营销和非完全网络营销)、网络交易范围方式(本地网络营销、远程国内网络营销、全球网络营销)、商务活动内容方式(间接网络营销和直接网络营销)、网络类型方式(基于EDI、Internet、Internet网络的网络营销)和交易对象方式(B2B、B2C、C2C)。
2．实践检验。网络营销的内部环境为营造网上经营环境奠定了基础；外部环境为开展网络营销提供了潜在用户；网络营销的开展需要内部环境与外部环境的相互作用和相互协调。网上营销经营理念和管理方式是通过电子信息技术扩大企业的无形版图，提高企业商务活动的竞争力。从信息的收集和环节上分析，网上营销可以给企业带来直接、高速、低成本和信息充分的效益。在顾客关系管理上，网页内容与形式设计尽量提供与企业行业、产品相关的各种信息，运用各种电子技术，使顾客可以通过数据库搜索、发送邮件、网上交谈、订购、实时付款等方式，满足潜在客户的兴趣和需求。我国许多企业对网上营销认识不足，网上营销效果并不明显，投入没有得到预期的回报。有的网站层次过低，营销方式和技术手段落后；有的对网络特性理解不足，没有完整的营销方案和计划。国内外电子商务发展实践证明，优秀电子商务企业的网上营销以其各具特色的站点结构和功能特点、鲜明的主体立意和网页创意开展网络营销活动给企业带来巨大财富。
3．结论。网络营销是企业电子商务发展战略的一个组成部分，其基本职能凸显了其在企业电子商务中的核心地位。网上营销作为一种营销手段，可以发挥出传统模式所无法实现的优势。企业网上营销模式必须从组织结构、管理机制和运营方式等方面处理好企业、顾客、社会的三者关系并贯彻始终，建立系统网上营销的市场运作平台，通过系统优化配置，网上营销才能发挥出巨大作用。
五、结语
电子商务发展进程充分证明：只有理解电子商务才能发展电子商务。现在的电子商务不是什么新鲜事物，但要真正理解、接受和运用它却不是一件容易的事。从事电子商务的企业和人士在思想观念、行为意识和实践过程中要切实做到知其然，亦知其所以然，这样才能知己知彼，百战不殆。
[作者简介]樊凡，广西大学商学院讲师，澳大利亚南昆士兰大学经济学电子商务硕士，广西南宁530004
[中图分类号]F722．2
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2007)02―0069―04
在电子商务理论及实践的讨论中，学术界目前存在以下几个误区。
一、“电子+商务=电子商务”
“电子+商务=电子商务”这个命题的错误在于片面理解电子商务是简单的“电子+商务”，而忽略了电子商务本身所具有的特征，即盈利模式的有效性、管理方式的实用性和电子技术支持的一致性、兼容性。
1．理论辨析。电子商务给企业创造了前所未有的商机，使企业在业务活动效率、与客户沟通、服务与信息反馈、协作与创新上具有巨大的时间、空间竞争优势。优势的取得并不是“电子+商务”的结果。它必须建立在企业良好的内外部电子商务环境下。具体表现如下：一是观念更新。企业应该认识到电子商务的应用不仅仅是电子技术的应用，其关键是企业经营管理方式局部或全局的改变，从企业再造扩展到与客户、供应商的合作。根据企业商务需求，分析自身经营管理情况和所处的产业地位，加快信息技术的开发与利用，通过电子技术手段辅助企业有效实施现代企业管理。二是实践活动的适应。企业必须从商务需求和技术手段两个方面人手，做好电子商务总体规划，确定切实可行的商务模式，设计和开发有效的技术解决方案，最大限度地提高企业管理水平和经营效益。三是操作创新。电子商务的发展进程是各种商业模式不断尝试、失败、转型和成功的过程；商务行为的创新和转型是电子商务的灵魂。企业要着眼于未来发展的需求，发挥电子商务特点和优势，创新企业电子商务体系。
2．实践检验。一台电脑，一套电子商务软系统，一个网站，或建立了企业网上盈利模式，将企业的产品信息和服务系统联上Internet，加上企业的诚信就是电子商务。目前，至少有部分企业这样认为或是这样做了。但事实证明这是错的。我国的电子商务技术与发达国家相比并无多大差距，但我国企业的电子商务比他们落后15年，根本原因是我国经济环境制约和对电子商务理解的局限性。我国商业社会发展处于起步和转型阶段，各种商业环境条件比较落后。电子商务中的管理体制、政策法律和商业观念等相对滞后。企业现有IT水平问题、通信设施及费用问题、成本问题及消费者习惯问题等难以在短期内得到解决，电子商务发展面临许多现实的困难。如：广西某一大型物流公司投资了500万元对企业的信息系统进行再造。由于对电子商务理念认识不足，自身业务定位不准，建成后信息系统与整个公司业务部门缺乏有机联系，整个系统一直难以发挥效益，最终导致失败，教训深刻。
3．结论。电子商务不是电子与商务机械相加，不是电子技术与传统商务的“拉郎配”，而是电子与商务的有机结合，是商业经济贸易模式的创新和发展。电子商务对社会经济的根本影响在于它的发展将会引起社会经济和企业组织发生根本性变化。
二、“电子+商务=商务+电子”
单纯地从字面上理解，“电子+商务=商务+电子”这一等式是正确的。但从电子商务逻辑上看，这个等式是不正确的。这个公式反映了人们对电子商务本质的理解和对电子商务理念的认识。
1．理论辨析。“电子商务”词组的中心词是商务而非电子。商务是本质，技术是手段。从商务理论来看，电子商务理论是传统商务理论的延伸或扩展。从电子商务广义或狭义的定义分析，电子商务都是借助于IT进行的商业贸易行为。“电子+商务”看似等于“商务+电子”，其实不然。“电子+商务”属于先有技术、后有需求的技术拉动型电子商务模式。“电子+商务”意属电子商务是电子技术发展而引发的，商务概念落后于电子技术发展。在电子商务思想还未成熟或电子商务还没有需求的时候，以技术拉动商务，其结果是先进的IT技术的运用与相对落后的商务管理形成鲜明对比。商务管理涉及范围广泛，包括政治经济、社会文化、法律法则等环境因素。电子商务更是超越传统商务经营模式和理念，以世界经济一体化为目标，在盈利模式和技术标准上实现有效和统一。“电子+商务”难以实现电子商务真正的“商务”的目标。
“商务+电子”不等于“电子+商务”，其昭示电子商务是先有商务需求、后有技术支持的商务推动型电子商务模式。这不是简单的文字序列变化，其代表着电子商务的发展方向。这是现代电子商务性质和发展进程所证明的。上世纪六七十年代，Internet技术在美国逐渐成熟，但直到八十年代初美国才率先开始电子商务实践。美国和西方的商业社会已有很长的发展历史，商业社会的运行法则和相关的管理体制、市场营销、生产制造、技术开发和人力资源等知识管理已相当成熟。商业社会发展对信息技术的巨大需求，极大地推动了通信和IT技术的发展，促进了网络和电子商务技术的进步。在企业还没有真正需要电子商务的时候，电子技术只能离商务而远去。目前，我国的许多电子商务公司和理论工作者，在对公司发展战略决策和对电子商务的理论指导方面仍把电子商务的重点定位在电子技术上而忽略了电子商务的本质。
2．实践检验。我国改革开放近30年，商业社会的运行法则和知识管理逐步得以理解和接受。上世纪九十年代初，我国经济领域开始涉及电子商务，经历了近15年的发展。从起初的技术为本、追求将电子商务与传统商务相结合到以商务为中心的电子商务三个发展阶段，其实践也由重技术转化为以商务为中心。商务实践在我国电子商务发展进程中所处的位置和所发挥的作用是不断变化的。企业首先确定自己的市场定位，处理好企业内部、上下游和买卖双方的关系，合理布局企业战略；在此基础上辅以电子商务规则和技术，以实现电子商务的价值。
3．结论。真正的电子商务应该是：“商务+电子”。电子技术和商务手段的有效结合必然产生更高效益的电子商务；反之，电子商务将会给企业带来致命的打击，使企业在电子商务流程中损失惨重。电子商务业包括电子商务主管部门、技术支持部门和理论工作者要确立“商务为本”的思想。充分理解电子商务的本质，对电子技术为商务服务并且推动商务发展的概念有明确的认识；认真研究企业的商务需求，避免电子商务操作过程中过度的技术化而忽略了商务活动本身的需求。
三、“电子商务=电子政务”
电子商务和电子政务都依赖于共同的电子技术、信息基础设施和社会环境，内容和形式部分交叉且相互推进和协调发展。但“电子商务=电子政务”这一命题混淆了电子商务和电子政务性质、目的和活动内容，并普遍存在于企业当中。
1．理论辨析。首先，概念不同。电子商务定义为组织或个人用户在以Internet为基础的计算机系统的支持下所进行的商务活动。从理论上讲，电子商务有广义和狭义之分。广义的电子商务是指利用IT技术对整个商务活动实现电子化。通常将利用Internet、Extranet和Internet等一切计算机网络以及其他信息技术进行的所有企业活动都归属于广义的电子商务。狭义的电子商务指运用互联网开展的交易或与交易直接相关的活动。它仅将基于Internet进行的交易活动归属于电子商务。前者存在于企业与企业之间、企业与客户之间、企业内部的一种联系网络，贯穿于企业行为的全过程。后者仅指简单的商务交易应用，即单指在网络上做买卖。电子政务是借助电子信息技术而进行的。它将政务处理与政府服务的各项职能通过网络实现有机结合，通过政府组织机构和工作流程不断地优化与创新，以实现提高政府管理效率。从理论上讲，电子政务也有广义和狭义之分。广义的电子政务泛指各类行政管理活动；狭义的电子政务则专指政府部门的管理和服务活动。其次，涵盖范围不同。电子商务由企业与消费者之间交易、企业与企业之间交易、与政府之间交易和消费者之间交易四部分组成。电子政务也由四部分组成：政府部门内部的电子化和网络化办公、政府部门之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信、政府部门通过网络与企业进行双向的信息交流和政府部门通过网络与公众进行双向的信息交流。二者互有交叉。第三，目标不同。电子商务是利用电子信息技术手段来实现商务及运作管理目的。企业和消费者可直接进行交流，缩短了企业和消费者的距离；企业还可以迅速地对消费者的要求作出反应，提供个性化的、可定制的服务，使交易双方面临的商业机会迅速扩大。电子政务则通过电子技术手段实现政府对政府部门内部、其他政府部门、企业与公众进行管理和服务的电子化，以全面提高政务的透明度、效率以及效能，建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府。
2．实践检验。政府与企业是两种不同的组织实体：一个是公共管理，一个是商业管理。在管理目标、方式上两者有本质的不同。电子商务的发展经历了由“技术为大”回归到“商务为本”阶段。电子政务发展也经历了以采用现代办公手段、提高行政效率为主要特征的办公自动化阶段、以改变政府工作方式、促进服务转型为主要特征的政务信息化阶段和以重塑政府职能、实现政府再造为主要特征的政府电子化阶段。从应用层面看，二者在运用电子技术上相似，管理和服务内容有所不同。在电子商务条件下，企业为赢得市场对业务流程进行再造；为优化配置内部和外部所有可用资源进行资源规划；为客户关系提供个性化的管理服务，建立企业联盟。政府为提高办事效率对行政管理和服务业务流程进行改造；为提升对社会进行管理和提供公共服务的能力对政府的资源进行合理配置；为提高办事效率与企业实行互动交流。美国在电子政府的管理观念和操作模式上给我国电子政务的开展提供了启迪。上世纪90年代，美国率先提出建立国家信息架构(NII)计划，建立州际数据通信骨干网络；利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以客户为导向的电子政务，加速政府对公民需要的反馈，减少中间工作环节，为客户提供更多的机会与渠道来获得政府的服务，让公众能更快捷、更方便地了解政府，以全面提高政务的透明度、效率以及效能，建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府。我国先后启动了金桥、金卡、金关、金税等一批重大电子政务工程项目，也取得了一定实效。但是，要清醒地认识到电子政务的发展是一个持续渐进的过程。学习别国的经验，遵照我国政府的实情创出适合国情、政情的电子政务模式和更为有效的管理方法，使得越来越多民众相信政府、支持政府，这才是电子政务的目的。
3．结论。电子信息技术是电子商务和电子政务有效开展的前提，也是它们共同的技术基础。电子政务利用电子手段实现对政府行为有效管理和为公众更好地服务；电子商务凭借电子手段实现最高的商务目的；这是它们各自的追求。现实中，电子政务实施离不开电子商务的支持；电子商务开展也离不开电子政务的支持。二者相辅相成。这是它们生存和发展有空间，也是它们取得成绩的必备条件。
四、“网上营销=电子商务”
“网上营销=电子商务”这一等式明显不成立，误区的产生主要源于初期开展电子商务的企业对两者性质和活动范围的不甚了解。虽然都是概念性的东西且是大集合与小集合的关系，但如何去实践，二者则有明显的不同。
1．理论辨析。网络属于电子信息技术范畴，而营销属于商务范畴。网络营销是企业整体营销战略的一个组成部分，是建立在互联网基础之上、借助于互联网特性来实现一定营销目标的一种营销手段。上文已对电子商务活动范围作了界定，可以看出，电子商务是企业基于电子化从事商务活动的一种新的业务开展方式与新的市场模式；网络营销是企业电子商务的一部分，是企业基于互联网实施营销手段，不是一个完整的商业交易过程。企业所采用的电子信息技术也许是相同的，但所选择的网上营销的具体形式和手段可能大不相同。网络营销是电子商务的基础，是电子商务的重要环节。从实践上看，企业开展电子商务活动几乎是从网上营销开始的。网络营销与电子商务的主要分界线就在于是否有交易行为的发生，网络营销的重点在交易前阶段的宣传和推广、注重市场调研、信息搜索、信息、销售渠道开拓功能、个性化服务功能、客户关系管理和经济效益增值功能等方面、网络营销方式有商业活动的运作方式(完全网络营销和非完全网络营销)、网络交易范围方式(本地网络营销、远程国内网络营销、全球网络营销)、商务活动内容方式(间接网络营销和直接网络营销)、网络类型方式(基于EDI、Internet、Internet网络的网络营销)和交易对象方式(B2B、B2C、C2C)。
2．实践检验。网络营销的内部环境为营造网上经营环境奠定了基础；外部环境为开展网络营销提供了潜在用户；网络营销的开展需要内部环境与外部环境的相互作用和相互协调。网上营销经营理念和管理方式是通过电子信息技术扩大企业的无形版图，提高企业商务活动的竞争力。从信息的收集和环节上分析，网上营销可以给企业带来直接、高速、低成本和信息充分的效益。在顾客关系管理上，网页内容与形式设计尽量提供与企业行业、产品相关的各种信息，运用各种电子技术，使顾客可以通过数据库搜索、发送邮件、网上交谈、订购、实时付款等方式，满足潜在客户的兴趣和需求。我国许多企业对网上营销认识不足，网上营销效果并不明显，投入没有得到预期的回报。有的网站层次过低，营销方式和技术手段落后；有的对网络特性理解不足，没有完整的营销方案和计划。国内外电子商务发展实践证明，优秀电子商务企业的网上营销以其各具特色的站点结构和功能特点、鲜明的主体立意和网页创意开展网络营销活动给企业带来巨大财富。
3．结论。网络营销是企业电子商务发展战略的一个组成部分，其基本职能凸显了其在企业电子商务中的核心地位。网上营销作为一种营销手段，可以发挥出传统模式所无法实现的优势。企业网上营销模式必须从组织结构、管理机制和运营方式等方面处理好企业、顾客、社会的三者关系并贯彻始终，建立系统网上营销的市场运作平台，通过系统优化配置，网上营销才能发挥出巨大作用。
五、结语
电子商务发展进程充分证明：只有理解电子商务才能发展电子商务。现在的电子商务不是什么新鲜事物，但要真正理解、接受和运用它却不是一件容易的事。从事电子商务的企业和人士在思想观念、行为意识和实践过程中要切实做到知其然，亦知其所以然，这样才能知己知彼，百战不殆。
一、电子政务评估的意义
近年来，电子政务的发展方兴未艾。在我国，电子政务同样得到了各级政府的高度重视，并成为国家信息化建设的中心环节，其年经费投入达2500亿元以上。发展电子政务已经成为我国政治体制改革、行政管理体制改革和政府管理现代化进程中的重要战略安排。电子政务的推广和实施，在促进政府职能改变、增强政府管理手段的科学性和有效性、提高政府办事效率、推动国家信息化事业的发展、为社会公众提供更多优质的公共服务以及促进政府政务公开和廉政建设方面都起着不可替代的作用。
在我国由于电子政务理论不成熟，电子政务的发展存在重投入、轻产出，重建设、轻评估，重电子、轻政务等方面的问题，电子政务建设的投资效益始终不明。一些政府机构甚至把电子政务建设等同于政府上网，等同于政府网站建设，使电子政务在发挥其作用方面受到了很大的限制。因此，迫切需要建立科学、实用、指导意义强和操作性好的电子政务绩效评估模式，对中国及各地区电子政务水平、发展进程、存在的问题进行量化的反映与评估，以促进全国电子政务的良性发展，进而提高政府管理和服务水平。
当前，中国面临着新一轮政府机构和管理体制改革，电子政务的深化发展将为这场改革提供更大的支撑。为了考察电子政务建设与投入的实际绩效，必须对电子政务所达到的实际效果进行评估。通过电子政务评估，能够准确了解电子政务建设的实际效果，能够诊断电子政务建设存在的问题，能够指导电子政务未来的建设与发展，能够推进政府管理体制改革，其意义十分深远。提出有别于国外电子政务评估模式又能适应中国电子政务建设和发展需要的评估新模式，也能为电子政务的深化发展指明方向，具有较大的战略意义。
二、国内外电子政务评估简介
面对全球电子政务建设的浪潮以及数额庞大的电子政务建设工程，国内外相关学者和评估科研机构从不同的视角、运用多种分析方法对电子政务绩效评估模式和方法进行了初步的研究和有益的探索。
经济合作与发展组织（OECD）将电子政务视为电子化的政府，以政府为评估对象，沿用和扩充了政府绩效评估的内容对电子政务进行评估；埃森哲（Accenture）公司从政府服务的对象――顾客的视角，审视电子政务提供的服务；联合国公共经济公共行政署与美国行政学会则按照人―机信息系统的观点从电子政务组成部分对各国电子政务发展水平进行评估；高德纳（Gartner）咨询公司从工程经济学的角度分析项目的有效性；布朗（Brown）大学则主要对政府网站进行测评。
OECD从公共管理的视角，提出电子政务绩效评估的基本准则是绩效评估的第一步，也是关键的一步[1]。不论是传统的行政管理，还是目前的公共行政、公共管理、政府治理等称谓，其共识的准则可大致归纳为“四E”（公平、效率、效益、经济）和“三R”（责任、回应、代表性）。遵循此传统，OECD提出电子政务的产出和影响可以用“善治”（Good Governance）的评估标准来衡量，检测其结果是否向“善治”趋进。其绩效评估指标包括：合法性、法治、透明性、负责性、整合性、效率、连贯性、适应性、参与和咨询。OECD的电子政务绩效评估基本上属于概括性陈述。
自2000年起，埃森哲公司开始通过网站对各国电子政务建设和发展进行跟踪测评[2]。在评估调查过程中，埃森哲公司将服务成熟度（Service Maturity）和传递成熟度（Delivery Maturity）作为度量政府门户网站的两大方面；将客户关系管理引入对政府绩效的测评，并赋予其30%的权重指标；根据两种成熟度的综合得分，将被调查的国家和地区分为四个等级：创新型的领导者（Innovative Leaders）、敏锐的追随者（Visionary Followers）、稳固的成功者（Steady Achievers）和平台的构建者（Platform Builders）。
联合国公共行政与发展管理司提出了自己的一套完整的电子政务绩效评估方法与指标体系[3]。该指标体系主要包括以下三个方面：政府网站状况、基础设施状况和人力资源状况。该指标体系从这三个方面计算了衡量一国电子政务发展水平的“电子政务指数”，并以此对192个成员国的电子政务发展水平进行了评估。调查的最终结果体现为各国的电子政务完备性指数和电子政务参与指数：电子政务完备指数对应的二级指标包括政府网站评估指数、通信基础设施指数、人力资本指数三个方面；电子政务参与指数对应的二级指标包括教育、健康、社会福利、财政、就业等。
高德纳（Gartner）咨询公司主要对某国特定电子政务项目的有效性进行评估。该公司从三个方面评估电子政务项目的有效性，即公民的服务水平、运行效益以及政治回报，而每个大类又包含一系列具体参数。
自2001年以来，美国布朗大学公共政策研究中心已经连续了6份全球电子政务年度评估报告。Brown大学在2007年了第六份测评报告，对全球198个国家的1935个政府网站进行了测评。测评内容包括在线信息、在线服务隐私和安全、沟通工具等[4]。该报告还对以往年份的评估结果进行了对比, 体现了各国电子政务发展进度。
我国电子政务绩效评估的研究起步晚，尚处于初始阶段，国内研究主要分为测评机构研究成果和各学者的观点两个部分。
北京赛迪时代信息产业股份有限公司自2001年起，受国务院信息办委托对国务院部委政府门户网站和地方政府门户网站进行绩效评估工作，并连年评估报告。2006年的评估报告按照对政府网站的内容要求，提出信息公开、在线办事、公众参与和网络设计4项一级指标，并分别赋予其50%、20%、25%、5%的权重，重点评估政府网站在实现政府与公众互动交流的桥梁作用。2007年该项评估工作主要由中国软件测评中心负责，对评估指标体系做了较大修改，设置了网站内容、网站设计、日常监测三大评估板块，而日常监测本身又设计了一、二、三级指标。新的评估模式在推进“百件实事网上办”活动，加强对政府网站建设的分类评估，开展政府网站“日常监测”工作等方面有所创新[6]。
计世咨询公司自2002年起，开始陆续《中国城市政府网站评估报告》，对各部委政府网站的评估从无到有，评估指标体系也日趋完善。计世咨询公司应用网站内容服务、网站功能服务、网站建设质量三个大类，建立了十大指标体系, 对我国36个重点城市的政府网站进行了评估。尽管政府网站作为电子政务最直接的表现形式，代表了电子政务发展的水平和程度，但仅仅以政府网站来描述电子政务的整体特征，显然过于单薄。
上海经济互联网咨询中心与国家信息产业部信息化推进司,联合开展全国城市信息化水平测评工作；在2004年的报告中, 利用应用域带宽、家庭宽带接入、百户计算机拥有量等15项信息化水平测评量化指标，对37个城市进行测评。但是纯定量化的评估指标难以有效涵盖电子政务发展的全貌。
北京国脉互联信息顾问有限公司将电子政务评估分成四大板块：网络基础设施、信息系统、信息安全、投资效益。每一个板块都含二级和三级指标。信息系统板块包括软件、硬件、数据、服务、文档、设备、人员和其他二级指标；一级指标下设数个至几十个三级指标不等。
广州时代财富科技公司在电子政务研究报告中，设置了政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务的主要功能以及电子政务的推广应用4个方面共计30项评价指标。
北京大学网络经济研究中心联合计世咨询公司共同研究的《中国电子政务研究报告（2006年）》采用了自行提出的PIT-EEE（即双维度、多层级网站评价法）评价指标体系，将电子政务具体的服务功能分为三大类：信息公开（Presence）、互动交流（Interaction）和在线办理（Transaction）；再将这三大类功能按照从低到高发展阶段，依据所提供的电子政务典型服务的难易程度与重要程度，相应给出了初级（Emerging）、中级（Enhanced）和高级（Expert）三种发展水平。该指标体系利用6项一级指标、29项二级指标和95项三级指标，用以考察电子政务服务功能中的各个方面。该模式代表了国内政府网站评价的潮流，但仍局限于网站的评价，较少从政府管理改革以及电子政务发展趋势方面着眼。
一些地方政府也自行制定了一套评估体系，如北京、广州等。北京市信息办了一套适用于对北京区县和委办局电子政务网站进行测评的指标体系，其中包括政务公开、在线服务、公众参与、网站管理4个一级指标，下设26个二级指标、68个三级指标。广州市设置组织领导情况、建设和应用情况、应用效果、资金投入及使用情况4个一级指标，下设12个二级指标和28个三级指标。
除各咨询公司、科研单位对电子政务评估模式进行了研究和实践外，国内许多专家、学者也对电子政务绩效评估的方法和模式进行了一定的探讨。例如，张成福等将电子政务的绩效划分为产出、结果、影响3个层次，认为我国的电子政务绩效评估指标体系的战略选择在于：突破“产出”层次的评估，向“结果”和“影响”层次的评估发展，以形成综合性的绩效评估模式[8]。杨云飞、白庆华提出电子政务绩效评估指标体系可归纳为“电子集中、电子安全、电子管理、电子服务、电子决策”五大类[9]。彭细正在电子政务绩效评估五要素的基础上，根据逻辑框架法基本模式的分析架构，对政府门户网站绩效评估指标体系做出了初步研究。刘腾红等人从服务和应用的角度出发建立了一种电子政务绩效评估指标体系的系统评价方法；他们将电子政务绩效评估体系划分为内部和外部两大指标体系、6个子系统。何凤秋从现实中国政府管理的视角，提出了成本/效益分析、政府职能实现程度、信息化功能完善程度三大一级指标，并进一步细化为9个二级指标、27个三级指标[10]，其研究颇有新意。
三、当前电子政务评估存在的主要问题
综合国内外电子政务绩效评估相关研究成果，笔者发现学界对该领域的研究尚处于初始阶段，其研究的基础和现有成果都还很薄弱，现有的研究成果中只是一些零散的评估指标体系或方法，至今还未形成得到学界统一认可的评估模式。具体而言，我国电子政务绩效评估的研究中还存在着以下问题。
⒈评估内容过度关注政府网站外部绩效
现有评估模式大多是对政府网站的评估，很少有深入电子政务内部绩效方面的理论研究或评估实践。对电子政务绩效的研究主要集中在政府网站建设绩效的层面，对电子政务应用系统的评估也整合在政府网站的评估当中。而且，大量电子政务绩效的研究主要从政府网站外部特征入手，重点考察外部绩效，较少涉及到流程优化、制度建设、成本投入等电子政务的内部运营绩效。
⒉评估内容缺乏指导性和示范性
目前许多评估模式涉及的内容主要限于对电子政务（政府网站）的一般功能上，特别是信息公开、政府服务、互动交流、在线办事等方面，而这些功能仅从电子政务的现状考虑，没有从政府管理改革、电子政务发展趋势等战略高度考虑问题。像政府行政绩效，政府决策民主化、透明化、科学化等理应是电子政务所追求的，而且也应当是电子政务评估所考虑的。否则，电子政务只能是政府管理的附庸，而不是促进政府管理体制改革的因素。上述原因造成评估内容和评估结果的指导性不强，对电子政务建设的改进、对政府管理体系改革的促进作用较弱。
⒊评估内容有明显缺漏
电子政务建设内涵相当丰富，但国内大多电子政务绩效评估模式涉及的评估内容有明显缺漏。例如，对涉及政府服务和互动交流方面的内容，如相当重要的G2E（政府对企业）、G2G（政府对政府）服务的评估，要么没有涉及，要么含混地融合在其他一般性指标中。显然，这样的评估对指导并完善电子政务建设，引导电子政务向更高的层次发展非常不利。
⒋评估指标体系设置随意性强
我国现有的电子政务绩效评估中基本上是“一对多”的模式，即用一个评估模式、一套指标体系去评估多个评估对象，对各级各类电子政务系统及其发展阶段的差异在评估模式上并没有进行区分。这就使得评估体系自身的针对性弱，且评估结果不易于比较，没有对存在的问题进行定位，从而大大降低了评估的意义。为应付不同评估对象，有的指标设置随意性强，甚至根本不能把握电子政务的内涵，使电子政务的评估演变成对政府有形和无形资产的评估。
⒌评估标准与数据处理存在问题
现有的电子政务绩效评估模式，从评估指标、评估方式、数据处理，以及到对实践的指导，各方面标准和体系都不一致，定性与定量指标难以协调，硬指标与软指标难以协调；权重分配虽然是经过专家评判或AHP法检验的，但某些指标属性迥异，如此权重分配本身就没有意义。这样的评估模式就使评估过程的科学性受到质疑，缺乏权威性和公信力。在电子政务绩效的整体构成上学界也没有形成统一认识，各有偏重，而使得各种评估结论无法横向比较，从而导致评估方面的重复投入和资源浪费。
⒍评估结果的运用薄弱
对电子政务绩效进行评估和比较不是目的，绩效评估的目的在于改进电子政务绩效并推进政府管理改革。在现有的评估模式中，往往忽略了对评估结果运用的指导。一个省级电子政务系统被评估后一般得到的是名次与分数，并不清楚自己差距在何处。这就极大地削弱了评估的意义和评估主体的积极性。
四、电子政务分层评估初探
电子政务是一个复杂的大系统，从大的方面上讲，它可以分为系统加应用两大部分。系统方面可以概括为网络环境、计算机硬件、系统软件、应用软件等部分；应用方面则比较复杂，而且电子政务的发展阶段不同，其功能会从低级向高级不断发展。正是因为电子政务系统非常复杂，因此许多有关电子政务评估模式实际上评估的并不电子政务，而是电子政务的一个主要的表现形式――政府网站。这种做法实际是回避了问题。而这类评价模式带来的一个后果是：拿网站评估结果来替代电子政务评估结果，因此无法真正诊断电子政务建设存在的问题，也就难以用来指导电子政务建设。另外，已有的电子政务评估指标非常多样，类型不一，很难用以进行比较和做权重分配。把它们混在一起进行评估，也存在科学性不强的问题。
笔者认为，避免上述问题的一个有效办法是对电子政务进行分层，将电子政务按组成、功能进行合理分层，然后对每一层级单独进行评估。电子政务总体上可分为系统层和功能层，功能层又可按照功能和应用特点进行分层。具体来说，笔者初步将电子政务分成以下5个层级（参见图1）。
⒈电子层
电子层包含硬件基础设施、网络与通信环境、网络安全等。电子政务作为传统政务的延伸和发展，其变革首先在于技术手段的革新和演变上。因此，对电子层的评估是电子政务评估的基础，也是电子政务得以发展和进步的基础性环境条件。
⒉信息层
信息层面的评估主要侧重于对电子政务的直接表现形式――政府网站的信息进行跟踪测评。电子政务的信息披露是其基本功能之一，网络的极大优势就在于能够跨越时间和空间的距离实现“零时空”的信息共享。信息层主要包括对信息更新、信息公开、三网一库的评估。
⒊服务层
市场经济不断要求政府向精致和柔性转型，提供优质的公共产品和公共服务是政府的重要任务。电子政务利用先进的技术手段，能够更好地提供这类服务。对服务层的测评主要侧重于政府在线服务、政府网上采购以及政府网上十二金工程等。
⒋交互层
政府行为只有得到社会绝大多数的认可和赞成才有执行的必要和可能，电子政务为政府和社会提供了一个绝佳的互动平台。对电子政务交互层面的评估主要涉猎电子政务治理模式下实现公众参与、网上监督和电子听证的实现程度，等等。
⒌决策层
在决策层，电子政务系统通过对政务信息资源的有效管理和集成，利用先进的数据分析技术辅助政府决策的制定。利用电子政务进行辅助决策，能够调动广大公民参与决策的积极性，能够使决策过程更加科学透明，从而提高政府决策的质量。决策层效益主要体现在电子政务系统对政府决策优化的支持程度，评价指标包括提高决策能力、改善决策质量和增强公众监督能力等。
对电子政务进行分层评估，表面看来似乎使评估过程和评估内容更复杂化了。但实际上，由于对电子政务按系统和功能进行分层，每一层的评估内容相近，评估指标趋同，因而在权重设定、数据处理等方面得到了简化。而且这种评估模式能够提高评估的准确性、科学性，评估结果指向性明确，对电子政务建设与改进的指导意义更大。
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作者简介：
2012年6月16日消息，以“电子政务与开放式改革”为主题，由北京大学信息管理系、北京大学信息化与信息管理研究中心主办、CIO时代网承办的第六届中国电子政务高峰论坛(以下简称论坛)在北京召开。
工业和信息化部副部长杨学山、中国工程院院士邬贺铨院士、中央编办电子政务中心副主任杨秀军、国家信息资源管理北京研究基地主任赖茂生、国家审计署信息化办公室主任周德铭等政府行业信息化主管应邀出席了本次论坛。
当前，信息技术，特别是互联网的迅猛发展与普及，为新型政府治理模式和服务型政府建设带来了前所未有的挑战。网络政府、开放政府、政府2.0和政府微博等概念与应用层出不穷。基于信息技术，特别是互联网的电子政务模式将在建设一个公众广泛参与的服务型政府中起到举足轻重的作用。在新的形势下，政府如何走向一种开放式创新?如何建立有效的机制让民间的力量广泛参与到政府改革和管理创新中去?这些都将关系到中国科学发展和和谐社会的未来远景!让公众更多地参与到政府改革的进程中去，真正建立起一个公众广泛参与的服务型政府，必将使有中国特色的社会主义取得更加伟大的成就!
工业和信息化部副部长杨学山就电子政务与开放式改革做了主题发言，他指出，电子政务发展模式，随着近几年技术的发展，电子政务实现环境正发生改变。
杨学山指出，我们现在可以清晰地看到，电子政务的发展模式正在发生深刻的变化，不仅仅是电子政务，信息技术也正在发生重大的变化。
杨学山认为，电子政务发展模式的变化，主要来源于技术方面、来源于需求。从技术的角度来看，未来有三个方向将对电子政务的实现模式产生影响：
第一，在网络基础设施上。今天的电子政务基础，也就是网络基础正在发生变化，这些变化将导致电子政务发生变化。
移动对于电子政务的实现，使我们不限于办公室，宽带使得我们不再只限于文件，而泛载，对于我们，无论是监控的应用、公共的应用，都会对于原来电子政务的基础产生一个很大的变化。
随着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，电子政府作为顺应当前信息化要求的新事物，已悄然进入人们的社会生活。为了适应国际形势和我国经济建设与社会发展的需要，我国应当加快电子政务的建设步伐，尽快实现由传统监管政府向现代服务政府的转变。在已经加入WTO的新形势下，我国推进电子政务，有利于转变政府职能，提高工作效率，提供优质服务，有助于建设廉洁、勤政、务实、高效的法治政府。然而，电子政务的推广却面临着诸多问题，首当其冲的便是电子行政行为方式的合法性及其可信赖度问题，因为就目前我国的行政法制水平来看，尚未对电子行政方式做出具体明确的法律规定。在当前形势下，深入思考电子政府行政方式的新特点，前瞻性地把握信息化对行政法制带来的冲击，对于人民法院积极应对和解决信息技术给行政诉讼带来的新课题，具有重要的现实意义。
由于电子政府是一个新生事物，本身还在发展当中，许多问题尚没有充分显露，从行政法制建设的角度关注电子政府的研究资料目前还很缺乏。为了使这一问题引起更为广泛的关注，笔者不揣浅陋，进行了初步探讨，以求教于同仁。
我国电子政务发展的现状
人类进入21世纪以来，信息技术革命势头继续高涨。经济全球化、社会信息化不仅加速了人类社会历史发展的进程，而且深刻地改变着人们的社会生活方式。电子政务的出现就是信息技术对政府行政方式影响的结果。
电子政务，一般是指应用信息技术重组政府部门，改善公共服务，增强公共参与、政务公开和民主程度，促进政府办公自动化、电子化、网络化和信息资源的全面共享，提高公共管理效率、公共决策科学性和政府机构的弹性，最终实现面向公众、以公众为中心的电子化政府。信息技术不仅能够改善政府行政的质量和多样化，更明显的是其作为一种应用技术，大大改变了传统政府行政的方式和手段。
1999年1月，由国务院40个部委倡议发起的政府上网工程，拉开了我国电子政务建设的序幕。在中央政府的积极推动下，中央部委的政府网站迅速增加，网页内容日益丰富，在政策、传递、提供信息服务等方面有了新进展。如政府通过互联网政务通告、办理进出口资格申请、网上公开征集公众对“国民经济第十个五年计划”的建议等等。通过实施电子政务工程，推动公文传输无纸化、管理决策网络化、公共服务电子化，努力实现政府系统全面信息化。电子政务成为政府展示其良好形象，面向社会为公民、法人和其他组织服务的窗口。
自2000年以来，地方政府推进电子政务的步伐也明显加快。如北京市至2000年底，已经初步建成了公用信息平台和政务信息网络。具体表现在：建立了包括企业、人口、市政等各种管理的一批信息数据库；全市123个机关单位均在首都公用信息网平台上建立了自己的网站。2001年初，北京市政府又提出，力争在明后两年内，基本实现面向企业和公众的审批、管理和服务业务的网上办理，政府内部初步实现电子化和网络化办公。在此基础上，到2005年底建成功能完善、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，全面实现人机界面的交互式虚拟式办公，从而基本实现政务信息化。[1]上海市黄浦工商行政管理分局建设的企业登记注册网上并联审批是以黄浦公务网为中枢，20个职能部门与之联网，受理申请一旦被录入后，即可同时传递到各相关部门审核，完成后又可迅速反馈到受理部门，非常便捷，有些审批件当天就能返回。广州市提出的电子政务建设的目标和任务：一是建设统一电子政务基础网络，完善电子政府网络交换平台；二是重点实施涉密办公网、社会保障信息系统、110联运信息系统、税务综合信息系统、政府数据中心工程、投资项目“一站式”审批服务系统等12个重点业务系统，并争取建设成为全国信息化示范工程；三是规划和开发四大基础政务信息资源库，建设政府数据管理中心；四是建设广州市人民政府综合门户网络；五是建设政府安全和认证中心；六是建立电子政务标准和法规体系、公务员信息技术培训和考核体系。
据了解，我国地方各级政府申请以。gov为标识的正式域名数已近4000个，多数乡级以上政府都在互联网上建有政府网站或主页，并开始通过网站或主页向社会政务信息。一些发达地区在此方面的发展较为迅速，如北京各区县、委办局上网率达到94%；江苏省已有65个县、市上网，山东省276个政府职能部门拥有自己的网站，而河南省则实现了省、地（市）、县、乡四级政府全部上网，其内容不仅包括政府机构职能、政策措施、办事程序、政务信息介绍，而且政府部门还建有网上医院，实现了网上发放许可证、网上采购、网上招生、网上防假打假、网上办公等等，广州市更是建成了全国一流的政府信息网络交换平台和市、区、街道三级政府信息网络系统，目前市级机关在因特网上已建有56个网站，开通机关电子邮局约20个，建成300多个机关内部信息和政府公共服务数据库，初步形成信息资源交换和共享机制，广泛开展网上办公，初步实现了城市规划、工商、海关、税务、金融、人事、劳动就业、警务、人口管理等的网络化、电子化办公。特别广州市天河区在政府内部完全实现了办公自动化、公文处理网络化，与社会公众建立了网络化互动式信息和反馈机制，广州市地税局实现了税收征管的网络化和资源共享，全市31万纳税户已纳入计算机管理，市局主机每日要处理22万笔涉税业务，与商业银行发生十几万笔交易。所有这些表明，我国政府电子政务建设已经取得了突破性进展，管理与服务的电子信息化已具有了相当的水平。
朱镕基2000年9月3日在科技知识讲座上的讲话中曾指出：“改革的一个重要方面就是信息化。政府行政管理信息网络化是一场深刻革命，势在必行。各级政府、各个部门都要充分认识加快政府管理信息网络化建设的重要性和紧迫性，要自觉地从思想观念、管理方式等方面适应加快信息网络化发展的要求，采取切实有力的措施，积极利用网络技术、数字技术，加快行政管理信息化、现代化步伐，以适应改革开放和现代化建设新形势的需要。”目前，我国提出了电子政务建设的原则和主要任务，准备重点建设和整合政府的内网和外网平台，建设中央政府的综合门户网站，力争在近几年内，初步形成我国电子政务的基础框架，以便更好地履行政府的公共职能，全面提高政府的管理水平和服务质量。
电子政务的特点
相对于传统行政方式，电子政务的最大特点就在于其行政方式的电子化，即行政方式的无纸化、信息传递的网络化、行政法律关系的虚拟化等。
虚拟化。 在传统的政府行政方式中，行政法律关系双方当事人（行政机关及其工作人员与行政相对方）是现实存在的，无论是面对面交谈，作出行政决定，还是通过传统邮寄手段递交申请、送达行政裁决，各方都能清楚地感受到对方的实际存在以及所接收信息的真实性。但电子政务则不同，在某种意义上讲，它是虚拟的。以北京市公安局开设的网上申请行政复议为例：行政相对人可以直接在政府网站公布的电子表格中填写相关内容，填写完毕后，点击发送按键即可完成行政复议的申请程序。公安复议机关经过审查，可以通过电子邮件通知复议申请人是否受理，并可以通过电子传输的方式向复议申请人送达复议决定。在整个复议过程中，当事人双方完全可能从未谋面，也不能借助任何传统的凭据如受理通知书、实实在在的复议机关办公设施等来判断对方的可信度。行政相对方仅能从网站的设计以及内容感觉是在与行政机关打交道；行政机关也只能通过行政相对人在自己网站电子表格中填写的复议申请与行政决定书的编号来判断行政相对人的真实性与可信度。
无纸化。 减少纸面公文，实现无纸化办公，既能电子政务的特点之一，也是其宗旨之一。为此美国政府甚至颁布了《削减书面文件法》，意图借助电子信息技术实现公文制作及交换、传输的网络化、电子化，即无纸化。政府机关采用计算机及网络技术，使政府文件的生成、修改、存储、发送与接收都可以实现无纸化。无纸化行政有助于提高政府的工作效率，减少公文差错，但电子文件大量产生，这又会带来其他问题。
即时性。 传统的信息交流方式，如信函、电报、直接交付、公告等方式，在信息的发送与接收之间存在着长短不同的时差。而在电子政务中，各方当事人通过网络交换信息，无论实际的空间距离远近，一方发送信息与另一方接收信息几乎可以做到同时进行，就如同行政相对人与行政机关工作人员面谈一样直接、同步、互动。当然，这需要具备一定的条件，如行政机关的电子邮箱随时都在运行，且不存在机器故障或突然的停电等事件发生。
技术性。 电子政务是借助于现代计算机与通信技术而建立在网络平台上的。电子政府的运行，电子政务的安全，电子信息数据库的保密等等，都需要技术措施才能实现。可以说，电子政府就是用高科技武装起来的政府，它使政府的行政方式技术化、电子化。如网上申请许可、电子行政决定的通知与送达将成为行政管理关系中通行的行政方式。传统政务中以书面文件为中心而构建的行政运行体系，在电子政务中将被电子文件、电子签章、电子邮件等所取代。
电子政务给行政诉讼带来的新问题
行政诉讼，亦称司法审查，既是对政府行政行为的一种法律监督制度，也是对作为行政相对人的公民、法人和其他组织的一种行政法律救济制度。这种在国家制度中设计的以国家司法权对行政权的监督制约机制，目的是要通过人民法院对行政案件的审理和司法决断，最终保障和监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
从我国电子政府的发展现状来看，它是近几年发展起来的新生事物，而我国行政诉讼制度立法设计时并未也很难预测到信息技术的发展态势。电子化的行政方式在给政府及其相对人带来便利、提高行政效率的同时，也对现行行政法制环境造成一定的冲击与影响，行政诉讼当在其中。尽管我国行政法规范对电子政务少有规定，但对电子行政方式侵犯行政相对人权益时，却不能限制其通过向人民法院提起行政诉讼寻求救济。而从上述对电子政务行政方式的特点分析来看，因电子行政方式提起的行政诉讼势必不同于因传统行政方式而提起的行政诉讼，这就使人民法院在审理类似行政案件中会面临新的情况和问题。
电子政务的推行与行政程序的合法性审查。 现代法治国家的最重要的标志之一，就是依法行政；而依法行政的最重要的标志之一，就是行政程序合法。行政程序是由行政行为的方式、步骤所构成的行为的过程，程序合法是人民法院维持行政行为的重要法定条件。然而，由于电子政务行政方式的出现，使得这一问题复杂起来。
书面形式。鉴于事后控权机制维护公民权益的不足，二战以后，为了防止政府滥用行政职权，许多国家通过制定行政程序法，以求规范行政行为方式，保护行政相对人合法权益。我国虽然还没有制定统一的行政程序法典，但有关行政行为方式的规定已有不少。各国有关行政程序的规定大都要求行政行为“必须在内容上充分而肯定”，“除其他法令有特别规定外，应以书面形式通知当事人”。其中，“书面”是指“以文字表达的（区别于口头）”，以某种固体物质为介质，作用于人的视觉器官。自人类有文字以来，承载文字的固体物质有龟甲、石板、竹板、玉板、丝绸等。纸张因其轻便、易于书写、保存长久等特点而成为现代社会最常见的书写材料，因而生活中书面的引申意又常指作为书写文字的纸张。在法律文件中，书面常常与形式搭配使用，即书面形式。其基本含义同日常所说的书面意义基本相同。[2]书面形式符合现代行政的明确性要求，故行政法一般都要求行政机关以书面形式做出行政行为，并将这一形式要求作为行政行为生效与合法的要件之一。[3]例如，西班牙行政程序法第55条规定：“行政行为应以书面形式为之，除非其性质要求或允许其他更为合适的表达方式及证明方式。”我国《行政处罚法》第39条也明确规定：“给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”并在第3条规定：“不遵守法定程序的行政处罚无效。” 在国家行政活动中，用书面形式来承载行政机关的意思表示，不仅可以使政府机关在做出意思表示时更为慎重，而且有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。当公民、法人或其他组织行使申请救济权而提起诉讼时，只要向法庭出示书面形式的行政行为，就能够证明行政争议的存在。从而使制作法律文书成为行政机关的一项法律义务。[4]而电子政府以信息网络为支撑，行政机关的意思表示以电子形式为其载体即形成电子文件。电子文件与书面文件相比存在许多差异，如：（1）信息的非人工可读性；（2）电子系统的依赖性-电子文件的生成与使用依赖于一定的电子硬件设备、操作系统和应用软体；（3）载体的无信息性-书面文件以其纸质载体与其上的字迹、印章等共同构成文件原始身份的证明，而电子文件其载体本身无处寻找其他信息；（4）信息的灵活处理性-制作电子文件时，人们可以任意地增、删、改，单纯从电子文件本身来看，无法发现修改的痕迹[5].而现有的行政法律、法规大都未对电子行政方式做出规范性规定，这就给人民法院在行政诉讼中对电子政府的这类行政行为的合法性审查带来困难。
签字、盖章。 签字盖章在行政法中是一种与书面形式紧密联系的法律行为，二者之间往往具有对应关系，有关的法律一般都对二者一起做出规定。由于“身份辨识与责任归属是一切法律关系的基础”，而行政机关的签字盖章一般是由行政首长或经授权的公务员所为，签字盖章能够确定责任人、责任机关，并督促其注重依法行政，所以，行政法律、法规常常把在书面形式的法律文书上签字盖章作为行政行为生效与合法的一个重要条件。如：我国《行政处罚法》第39条规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”有学者认为，在中国这样一个“人人信赖签名盖章之效力”[6]的社会背景下，一份没有行政机关负责人签字或盖章的法律文书难以获得相对人对其效力的依赖。然而，与书面形式相匹配的手写签字盖章在电子政府所创造的虚拟世界中将无用武之地。当然，与电子文件相适用的电子签名可以运用密码技术，但密码技术毕竟与电子文件一样，显然不同于签字的手写痕迹或印章的痕迹。尽管电子签章在实际功能上可以满足一般的签字、盖章之功能，但在法律尚未明确其法律地位之前，电子签章的法律效力在行政诉讼的合法性审查中就成为一个较难解决的问题。
通知、送达。 为了更好地保护行政相对人的合法权益，法律往往把行政行为的通知、送达规定为行政行为生效与合法的重要条件，因为只有行政相对人收到送达的行政行为，才能得知其内容以及自己的权益是否受到损害，才能决定是否提起行政诉讼。在现代诉讼时效制度下，这既是行政机关的一项重要的法定义务，也是行政相对人的一项重要的法定权利，要求行政机关必须认真履行。如西班牙行政程序法第79条规定就将通知作为行政机关做出行政行为的义务，“对于利害关系人之权利或利益有影响之决定，应通知该等利害关系人。”[7]德国行政法第43条规定：“行政行为所针对的人或所涉及的人，在得到行政行为的通知后，行政行为才能对其发生效力。”[8]通知的方式一般有邮寄、交付、公告三种方式。然而，在电子政务中，行政机关通常需要以电子邮件的形式将行政决定通知相对人。而根据电子邮件的特点，既不符合直接交付，也不符合口头通知形式，与公告形式有相似之处，又不完全相同。公告是在大众媒体上进行信息，而电子邮件形式是将有关信息直接发至个人信箱，而不会让他人知晓。目前，法律、法规尚未做出确认电子形式通知具有法律效力的规定，而电子形式的通知或送达难免会出现一些问题，如：（1）行政相对人没有及时打开自己的电子邮箱游览行政决定从而无法知道行政决定的内容；（2）行政相对人由于技术原因无法打开行政机关发送的电邮件，也无法得知行政决定的内容；（3）行政相对人打开了邮箱却没有按照行政机关的要求发送回执等。在前两种情况下，行政决定能否被认为通知了相对人呢？在后一种情况下，能否认为行政相对人已经受领了行政决定呢？特别是当有关行政法规或规章要求行政机关派人直接送达，[9]如果经当事人同意而采用了电子送达方式却又发生上述类似问题，如何认定行政行为的合法性呢？
一、引言
电子政务是现代信息技术与政府管理相互融合的复杂系统工程，它转变了传统的政府管理模式，形成了崭新的行政生态文化，构建了新型政府决策、服务、内外部管理的骨架，已成为现代政府运作的核心模式。随着电子政务向纵深发展，资源整合、服务张力、信息集成程度不断提高。
然而，承载着政府绩效目标的电子政务建设却存在不少误区，缺乏统一规划和一致的目标体系使电子政务发展走向盲目；以GDP崇拜为特点的认识论强调电子政务上项目上规模，难以避免引发重复投资和建设；投入大效益小的反差凸显了监控体系的缺位。绩效评估机制的缺失是造成这些问题产生的主要原因之一。电子政务绩效成为影响政府绩效的核心因素，在电子政务逐步渗透到政府管理的方方面面、其规模和投入不断扩大的今天，如何构建科学的电子政务绩效评估体系已成为政府不容忽视的课题。围绕这一课题，国内外展开了一系列研究和探索。
二、国内开展电子政务绩效评估的概况及存在的问题
⒈国内电子政务绩效评估的开展现状
我国电子政务由20世纪80年代中后期起步，从政府上网至各地政务应用系统的开发建设逐步走向规模化；从建设的主体内容角度，分为以办公自动化系统建设为核心的政务管理应用、以门户网站建设为主体的政府上网工程、以信息集成为要点的业务资源整合、以公共服务为核心的资源融合应用等四个发展阶段。目前我国电子政务建设已经开始从第三阶段向第四阶段过渡。作为知识经济和信息社会对政府管理的客观要求，电子政务成为转变政府职能、提高决策科学性和行政效能的手段和载体。
为了解2001年全球的电子政府状况，联合国的公共经济和公共管理部会同美国公共管理协会，对联合国的190个成员国进行了一项研究调查，分析了电子政府的方式、进展和承诺。一些学术团体或商业机构也做过电子政务测评工作，例如2002年，知名咨询公司埃森哲（Accenture）对23个国家的电子政务进行了测评；世界市场研究中心（World Markets Research Center）与布朗大学（Brown University）合作对198个国家和地区进行了电子政务状况评估；哈佛大学和世界经济论坛进行了75个国家和地区电子政务的测评。
国内也开展了类似的工作，例如，中国时代计世资讯有限公司受国务院信息化工作办公室委托于2002年8月的《中国城市政府网站评估报告》，应用网站内容服务、网站功能服务、网站建设质量3项指标体系，对我国36个城市的政府网站进行了评估；北京大学网络经济研究中心受国家信息化专家咨询委员会委托于2003年10月公布的《中国地级市电子政务研究报告》，应用网站内容、网站功能服务、网站建设质量、功能性检验等项指标，对我国的257个地级市的政府网站进行了评估；原信息产业部信息化推进司与上海经济互联网咨询中心，联合开展全国城市信息化水平测评工作，在2004年的报告中，应用城域带宽、家庭宽带接入、百户计算机拥有量、固定电话普及率、百人拥有移动电话数、百户拥有电视机数、人均GDP等15项信息化水平测评指标，对37个城市进行了测评。
近年来，除开展以网站为对象的测评之外，北京、广州等城市纷纷组织进行了以全面评估为目标、多方参与，包含建设、投资、应用、服务、应用效果等内容的电子政务整体绩效评估探索性工作。
⒉传统电子政务绩效评估模式的不足
分析上述电子政务测评实践，它们存在着评估对象比较单一、评估主体不够全面、缺乏共性的标准和规范、尚未形成完整体系等明显特点；这说明我国的电子政务绩效评估尚处于由传统模式向科学体系转型的探索阶段。当前我国传统政府绩效评估在理念、方法、技术及实践中主要存在以下问题：
⑴对象单一、以偏概全。各级政府部门有的以网站为测评目标，有的以财政预算执行情况为对象，甚至以传统的人员“德、能、勤、绩”考核作为评估政府绩效的依据，忽视电子政务的信息性、全局性、系统性，仅从单一的内容评估无法有效体现政府的整体绩效。
⑵以事后测评为主，缺乏事前的引导、事中的控制和评估结果反馈机制。不少政府部门都是年底集中搞评比，事后的盘点使评估走向工作总结的误区，评估的结果往往仅作为奖励先进的依据。科学的绩效评估体系要求事前、事中、事后相结合：事前明确目标及要求，事中有效控制和调整，事后进行效能评估检查，并及时将评估的结果反馈到日常工作环节，以实现增量改善的良性循环。
⑶缺乏统一规范和标准。这种评估以政府审计、经济性评价、人事组织考核为主，不仅缺乏强有力的法律支持、司法保障，而且评估的内容不具备相对科学性和稳定性，评估程序和方法有很大随意性，评估手段以定性为主，评估主体自立性受到严重干预和影响。这是制约和阻碍我国政府绩效评估改善和发展的主要原因之一。
⑷传统做法和认识制约了电子政务绩效评估的科学性和全面性。害怕绩效评估会危及自身利益的保守主义、GDP崇拜、对下考核对上述职的传统，使电子政务绩效评估的公开性和有效性受到限制，使经济指标代替了全面评估成为有关部门追求和比拼的筹码。这种评估忽视政府绩效的其他方面，产生政府行为的“短期效应”。
电子政府是以信息化、网络化作为基本技术支撑的新型政府治理形态，并非传统政府内部实行技术性的信息化。电子政务的快速发展，不仅对政府本身产生重大的影响，而且会对政府绩效评估的方式产生相关影响。信息技术的发展，改变了人类生产和生活的模式，也对政府管理模式产生革命性变革。如何将电子政务体系中的信息融入政府绩效评估模式中去，传统的评估模式很难解决这个问题。
三、电子政务绩效评估的模型分析
⒈国内外电子政务绩效评估模式分析
电子政务自身具有内容动态性、体系生态化、目标多样性、受众广泛性的特点，这些特点决定了电子政务绩效评估的复杂性。尽管国内外很多人对电子政务绩效评估做了相关的研究，但还是没有一套公认的理想评估模式。尤其是国情的不同和地区的差别，各种评估模式的应用效果有很大差异。
围绕评估内容，国内各地政府也陆续开展了一系列的探索并形成了一些具有自身特点的政府绩效评估模式：
⑴公众测评模式。1999年10月，珠海市启动“万人评政府”活动。2002年，珠海市向社会发放了万余份测评问卷，考核各被测评单位的工作情况，成为政府绩效全面引入公众测评的破冰之举。
⑵效能评估与行政督查相结合模式。1999年起，青岛市委、市政府从战略管理的高度开展督查考核工作，创造性地把督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合，形成了绩效与监督挂钩的监管机制。
⑶目标指标导向型模式。2001年开始，厦门市思明区以打造一个“事要办好、钱要花少、人民还要满意”的绩效型政府为目标，进行公共管理体制和运作模式的多方面创新，并建立了一个适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系。
⑷网站考评型模式。吉林省政府从2003年起引用绩效评估手段，对全省各级政府互联网站进行评议考核，采取公众评议、日常监测和专家组考核三种方式、两套指标体系分别对市县政府门户网站和政府部门网站绩效评估，并开发了政府网站监督、评价信息管理系统，对参评网站的信息维护、日常运行、网上服务质量等进行动态监测、信息采集。
⑸第三方测评型模式。2004年10月，甘肃省政府为改善甘肃省非公有制经济落后的情况，将评价工作委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了我国第三方评价政府绩效的先河。
针对电子政务绩效评估，国外主要的评估模式如下：
⑴聚焦政府网站的绩效评估模式。2001年世界市场研究中心与布朗大学对196个国家和地区的2288个政府网站进行了测评，其整体评估主要针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共服务的数量等5个方面，将其具体细化为22个指标。国际知名咨询公司埃森哲运用服务成熟度（Service Maturity）与传递成熟度（Delivery Maturity）两大类指标来评估政府网站的能力，并根据两种成熟度的情况，将政府网站提供电子服务的能力由高到低划分为创新领袖类型、有理想的追随者类型、稳固成熟的取得者类型、平台建设类型四种类型。该评估模式的优点是使电子政务绩效评估实体化，以政府网站作为评估对象和主体，从政府对外服务这一表现层入手，避免了电子政务绩效评估的复杂性以及对象和目标的不确定性；其缺点是评估指标体系不够全面，评估内容未涵盖政府绩效各个层面。
⑵基于资源效能的综合指标体系评估模式。电子政务的战略和对策小组（E-Government Strategy and Solution Team）等技术组织专门设定了基础设施的技术指标，以灵活、可升级、可靠作为硬件评估的总体目标要求。联合国的公共经济与公共行政署与美国行政学会在2001年对联合国成员国的电子政务状况进行过测评，提出E-Gov Index指标体系，纳入评估的对象包括网站、基础设施、人力资源状况等内容。这种绩效评估模式较之单纯的网站绩效评估，其内容更加丰富，基本上涵盖了电子政务建设的实体化内容。但这种评估在重视硬件的同时也忽视了电子政务中软的部分，如服务意识、行政能力、管理文化等。
⑶从政府职能定位出发的“四E”、“三R”模式。“四E”指的是公平（Equity）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）和经济（Economical），“三R”指的是：责任（Responsibility）、回应（Response）和代表性（Representation）。国内也提出了社会生态管理理论：政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面，涉及全面政府职能领域的综合指标体系构成了完整的政治生态体系。虽然从内容的广泛性和科学性而言，此模式涵盖了政府公共管理体系目标要求，但目前尚缺乏统一规范、完整可行的量化指标体系以及成熟实践。
⒉基于目标分解的电子政务绩效评估模式分析
电子政务是投资大、风险高、周期长、见效慢的社会化系统工程，构建电子政务绩效评估模型也应遵循系统分析方法。常用的系统分析方法主要有：面向对象分析（Object-Oriented Analysis，OOA）、结构化分析（Structured Analysis，SA）、数据结构分析（Data Structure Analysis，DSA）、层次分析法（Analytical Hierarchy Process，AHP）等。以下探讨一种基于目标分解方法的电子政务绩效评估模型。
目标分解模式是，对复杂问题进行逐级分解目标、围绕各级目标制订具体指标的一种电子政务绩效评估模式。该方法以政务和公众目标为导向，体现了政府的职能性和社会性绩效。
利用目标分解模式构建绩效模型的步骤和方法如下：
⑴收集信息、分析目标范围。通过分析电子政务工程的目标要求及作用域，确定电子政务绩效评估体系具有规范电子政务建设、促进政府管理和服务两个总目标。分析电子政务工程和政府管理中绩效关联因素，将电子政务绩效评估管理体系分解为目标体系、组织体系、制度体系、指标体系四个组成部分。每个组成部分又划分为相互关联的内容元素（详见图1）。
⑵建立层次结构模型。按照国家电子政务总体框架，电子政务工程包含基础设施、信息资源、服务与应用、环境因素等主要内容，按照各内容关联的绩效目标，将有关的各个内容自上而下地分解成目标层、对象层、指标层三个层次，同一层的诸因素从属于上一层的因素或对上层因素有影响，同时又支配下一层的因素或受到下层因素的作用。目标层涵盖绩效评估体系的目标、指标、组织、制度四项主要内容；对象层为参考电子政务工程主体框架分析上述内容的关联因素；指标层为定性、定量的绩效评估指标集。目标体系主要指建设目的、指导思想、建设方向、原则和要求；组织体系主要指组织结构、干系人以及职责；制度体系主要指信息获取机制、评估运行机制、结果应用机制、监督制约机制；指标体系包括环境变革、运行保障、建设与应用、应用绩效、资源与设施等5个主要指标集，其下设计二级指标19项，根据各地政府实际情况和具体要求，制订详细的三级评价指标（详见图2）。
⑶排序加权，动态调优。电子政务是一个新事物，本身正处于迅速的发展变化之中，这就要求与其配套的绩效评估模式反映电子政务各个侧面且可管理，能够反映结构性变化，能够帮助政府随着电子政务发展加以优化和调整。因此，好的电子政务绩效评估模式的评估内容、评估方式和引导方向需要与时俱进、逐步推进。采用排序加权的方法，一定程度上可以起到指标随形势的变化动态调整的作用。其具体方法是：对上述结构中相邻层次元素间相关程度进行分析，将具体评估指标值重要性进行排序，制订相对权值；计算各层元素对系统目标的合成权重，进行总排序，以确定层次结构图中各个元素占总目标中的重要程度。采用加权重后得分进行评估比较，可以反映治理侧重点不同，随着形势变化而动态调整相对权值，可以体现对环境变化的追随性。
⑷组织实施评估。根据分析计算结果，考虑相应的决策，建立长效机制。目标分解模式的优缺点为：优点是把复杂问题中的各种因素通过划分为相互联系的有序层次，使之条理化，在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程指标化，从而克服其他模式对抽象、社会性内容评估所存在的对象甄选上的局限；缺点是若所选的要素不合理，或要素间的关系不正确，则会降低结果质量。
四、结束语
信息技术的飞速发展，电子政务对政府管理带来的变革，使我们有必要重新考虑一套基于电子政务的绩效评估体系，因此在我国开展电子政务支持下的政府绩效评估体系研究在现代技术迅猛发展的情况下是必要的，有着重要的意义。尽管已有学者开始关注这个问题，但关于这方面的理论研究和实践还很少。因此，借鉴国内外优秀的绩效评估方法，联系电子政务的机制，促进我国政府绩效评估理念的改革、评估方法和评估机制的完善，就成为需要进一步深入探讨的课题。
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随着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，电子政府作为顺应当前信息化要求的新事物，已悄然进入人们的社会生活。为了适应国际形势和我国经济建设与社会发展的需要，我国应当加快电子政务的建设步伐，尽快实现由传统监管政府向现代服务政府的转变。在已经加入WTO的新形势下，我国推进电子政务，有利于转变政府职能，提高工作效率，提供优质服务，有助于建设廉洁、勤政、务实、高效的法治政府。然而，电子政务的推广却面临着诸多问题，首当其冲的便是电子行政行为方式的合法性及其可信赖度问题，因为就目前我国的行政法制水平来看，尚未对电子行政方式做出具体明确的法律规定。在当前形势下，深入思考电子政府行政方式的新特点，前瞻性地把握信息化对行政法制带来的冲击，对于人民法院积极应对和解决信息技术给行政诉讼带来的新课题，具有重要的现实意义。
由于电子政府是一个新生事物，本身还在发展当中，许多问题尚没有充分显露，从行政法制建设的角度关注电子政府的研究资料目前还很缺乏。为了使这一问题引起更为广泛的关注，笔者不揣浅陋，进行了初步探讨，以求教于同仁。
我国电子政务发展的现状
人类进入21世纪以来，信息技术革命势头继续高涨。经济全球化、社会信息化不仅加速了人类社会历史发展的进程，而且深刻地改变着人们的社会生活方式。电子政务的出现就是信息技术对政府行政方式影响的结果。
电子政务，一般是指应用信息技术重组政府部门，改善公共服务，增强公共参与、政务公开和民主程度，促进政府办公自动化、电子化、网络化和信息资源的全面共享，提高公共管理效率、公共决策科学性和政府机构的弹性，最终实现面向公众、以公众为中心的电子化政府。信息技术不仅能够改善政府行政的质量和多样化，更明显的是其作为一种应用技术，大大改变了传统政府行政的方式和手段。
1999年1月，由国务院40个部委倡议发起的政府上网工程，拉开了我国电子政务建设的序幕。在中央政府的积极推动下，中央部委的政府网站迅速增加，网页内容日益丰富，在政策、传递、提供信息服务等方面有了新进展。如政府通过互联网政务通告、办理进出口资格申请、网上公开征集公众对“国民经济第十个五年计划”的建议等等。通过实施电子政务工程，推动公文传输无纸化、管理决策网络化、公共服务电子化，努力实现政府系统全面信息化。电子政务成为政府展示其良好形象，面向社会为公民、法人和其他组织服务的窗口。
自2000年以来，地方政府推进电子政务的步伐也明显加快。如北京市至2000年底，已经初步建成了公用信息平台和政务信息网络。具体表现在：建立了包括企业、人口、市政等各种管理的一批信息数据库；全市123个机关单位均在首都公用信息网平台上建立了自己的网站。2001年初，北京市政府又提出，力争在明后两年内，基本实现面向企业和公众的审批、管理和服务业务的网上办理，政府内部初步实现电子化和网络化办公。在此基础上，到2005年底建成功能完善、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，全面实现人机界面的交互式虚拟式办公，从而基本实现政务信息化。[1]上海市黄浦工商行政管理分局建设的企业登记注册网上并联审批是以黄浦公务网为中枢，20个职能部门与之联网，受理申请一旦被录入后，即可同时传递到各相关部门审核，完成后又可迅速反馈到受理部门，非常便捷，有些审批件当天就能返回。广州市提出的电子政务建设的目标和任务：一是建设统一电子政务基础网络，完善电子政府网络交换平台；二是重点实施办公网、社会保障信息系统、110联运信息系统、税务综合信息系统、政府数据中心工程、投资项目“一站式”审批服务系统等12个重点业务系统，并争取建设成为全国信息化示范工程；三是规划和开发四大基础政务信息资源库，建设政府数据管理中心；四是建设广州市人民政府综合门户网络；五是建设政府安全和认证中心；六是建立电子政务标准和法规体系、公务员信息技术培训和考核体系。
据了解，我国地方各级政府申请以。gov为标识的正式域名数已近4000个，多数乡级以上政府都在互联网上建有政府网站或主页，并开始通过网站或主页向社会政务信息。一些发达地区在此方面的发展较为迅速，如北京各区县、委办局上网率达到94%；江苏省已有65个县、市上网，山东省276个政府职能部门拥有自己的网站，而河南省则实现了省、地（市）、县、乡四级政府全部上网，其内容不仅包括政府机构职能、政策措施、办事程序、政务信息介绍，而且政府部门还建有网上医院，实现了网上发放许可证、网上采购、网上招生、网上防假打假、网上办公等等，广州市更是建成了全国一流的政府信息网络交换平台和市、区、街道三级政府信息网络系统，目前市级机关在因特网上已建有56个网站，开通机关电子邮局约20个，建成300多个机关内部信息和政府公共服务数据库，初步形成信息资源交换和共享机制，广泛开展网上办公，初步实现了城市规划、工商、海关、税务、金融、人事、劳动就业、警务、人口管理等的网络化、电子化办公。特别广州市天河区在政府内部完全实现了办公自动化、公文处理网络化，与社会公众建立了网络化互动式信息和反馈机制，广州市地税局实现了税收征管的网络化和资源共享，全市31万纳税户已纳入计算机管理，市局主机每日要处理22万笔涉税业务，与商业银行发生十几万笔交易。所有这些表明，我国政府电子政务建设已经取得了突破性进展，管理与服务的电子信息化已具有了相当的水平。
朱?基2000年9月3日在科技知识讲座上的讲话中曾指出：“改革的一个重要方面就是信息化。政府行政管理信息网络化是一场深刻革命，势在必行。各级政府、各个部门都要充分认识加快政府管理信息网络化建设的重要性和紧迫性，要自觉地从思想观念、管理方式等方面适应加快信息网络化发展的要求，采取切实有力的措施，积极利用网络技术、数字技术，加快行政管理信息化、现代化步伐，以适应改革开放和现代化建设新形势的需要。”目前，我国提出了电子政务建设的原则和主要任务，准备重点建设和整合政府的内网和外网平台，建设中央政府的综合门户网站，力争在近几年内，初步形成我国电子政务的基础框架，以便更好地履行政府的公共职能，全面提高政府的管理水平和服务质量。
电子政务的特点
相对于传统行政方式，电子政务的最大特点就在于其行政方式的电子化，即行政方式的无纸化、信息传递的网络化、行政法律关系的虚拟化等。
虚拟化。 在传统的政府行政方式中，行政法律关系双方当事人（行政机关及其工作人员与行政相对方）是现实存在的，无论是面对面交谈，作出行政决定，还是通过传统邮寄手段递交申请、送达行政裁决，各方都能清楚地感受到对方的实际存在以及所接收信息的真实性。但电子政务则不同，在某种意义上讲，它是虚拟的。以北京市公安局开设的网上申请行政复议为例：行政相对人可以直接在政府网站公布的电子表格中填写相关内容，填写完毕后，点击发送按键即可完成行政复议的申请程序。公安复议机关经过审查，可以通过电子邮件通知复议申请人是否受理，并可以通过电子传输的方式向复议申请人送达复议决定。在整个复议过程中，当事人双方完全可能从未谋面，也不能借助任何传统的凭据如受理通知书、实实在在的复议机关办公设施等来判断对方的可信度。行政相对方仅能从网站的设计以及内容感觉是在与行政机关打交道；行政机关也只能通过行政相对人在自己网站电子表格中填写的复议申请与行政决定书的编号来判断行政相对人的真实性与可信度。
无纸化。 减少纸面公文，实现无纸化办公，既能电子政务的特点之一，也是其宗旨之一。为此美国政府甚至颁布了《削减书面文件法》，意图借助电子信息技术实现公文制作及交换、传输的网络化、电子化，即无纸化。政府机关采用计算机及网络技术，使政府文件的生成、修改、存储、发送与接收都可以实现无纸化。无纸化行政有助于提高政府的工作效率，减少公文差错，但电子文件大量产生，这又会带来其他问题。
即时性。 传统的信息交流方式，如信函、电报、直接交付、公告等方式，在信息的发送与接收之间存在着长短不同的时差。而在电子政务中，各方当事人通过网络交换信息，无论实际的空间距离远近，一方发送信息与另一方接收信息几乎可以做到同时进行，就如同行政相对人与行政机关工作人员面谈一样直接、同步、互动。当然，这需要具备一定的条件，如行政机关的电子邮箱随时都在运行，且不存在机器故障或突然的停电等事件发生。
技术性。 电子政务是借助于现代计算机与通信技术而建立在网络平台上的。电子政府的运行，电子政务的安全，电子信息数据库的保密等等，都需要技术措施才能实现。可以说，电子政府就是用高科技武装起来的政府，它使政府的行政方式技术化、电子化。如网上申请许可、电子行政决定的通知与送达将成为行政管理关系中通行的行政方式。传统政务中以书面文件为中心而构建的行政运行体系，在电子政务中将被电子文件、电子签章、电子邮件等所取代。
电子政务给行政诉讼带来的新问题
行政诉讼，亦称司法审查，既是对政府行政行为的一种法律监督制度，也是对作为行政相对人的公民、法人和其他组织的一种行政法律救济制度。这种在国家制度中设计的以国家司法权对行政权的监督制约机制，目的是要通过人民法院对行政案件的审理和司法决断，最终保障和监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
从我国电子政府的发展现状来看，它是近几年发展起来的新生事物，而我国行政诉讼制度立法设计时并未也很难预测到信息技术的发展态势。电子化的行政方式在给政府及其相对人带来便利、提高行政效率的同时，也对现行行政法制环境造成一定的冲击与影响，行政诉讼当在其中。尽管我国行政法规范对电子政务少有规定，但对电子行政方式侵犯行政相对人权益时，却不能限制其通过向人民法院提起行政诉讼寻求救济。而从上述对电子政务行政方式的特点分析来看，因电子行政方式提起的行政诉讼势必不同于因传统行政方式而提起的行政诉讼，这就使人民法院在审理类似行政案件中会面临新的情况和问题。
电子政务的推行与行政程序的合法性审查。 现代法治国家的最重要的标志之一，就是依法行政；而依法行政的最重要的标志之一，就是行政程序合法。行政程序是由行政行为的方式、步骤所构成的行为的过程，程序合法是人民法院维持行政行为的重要法定条件。然而，由于电子政务行政方式的出现，使得这一问题复杂起来。
书面形式。鉴于事后控权机制维护公民权益的不足，二战以后，为了防止政府滥用行政职权，许多国家通过制定行政程序法，以求规范行政行为方式，保护行政相对人合法权益。我国虽然还没有制定统一的行政程序法典，但有关行政行为方式的规定已有不少。各国有关行政程序的规定大都要求行政行为“必须在内容上充分而肯定”，“除其他法令有特别规定外，应以书面形式通知当事人”。其中，“书面”是指“以文字表达的（区别于口头）”，以某种固体物质为介质，作用于人的视觉器官。自人类有文字以来，承载文字的固体物质有龟甲、石板、竹板、玉板、丝绸等。纸张因其轻便、易于书写、保存长久等特点而成为现代社会最常见的书写材料，因而生活中书面的引申意又常指作为书写文字的纸张。在法律文件中，书面常常与形式搭配使用，即书面形式。其基本含义同日常所说的书面意义基本相同。[2]书面形式符合现代行政的明确性要求，故行政法一般都要求行政机关以书面形式做出行政行为，并将这一形式要求作为行政行为生效与合法的要件之一。[3]例如，西班牙行政程序法第55条规定：“行政行为应以书面形式为之，除非其性质要求或允许其他更为合适的表达方式及证明方式。”我国《行政处罚法》第39条也明确规定：“给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”并在第3条规定：“不遵守法定程序的行政处罚无效。” 在国家行政活动中，用书面形式来承载行政机关的意思表示，不仅可以使政府机关在做出意思表示时更为慎重，而且有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。当公民、法人或其他组织行使申请救济权而提讼时，只要向法庭出示书面形式的行政行为，就能够证明行政争议的存在。从而使制作法律文书成为行政机关的一项法律义务。[4]而电子政府以信息网络为支撑，行政机关的意思表示以电子形式为其载体即形成电子文件。电子文件与书面文件相比存在许多差异，如：（1）信息的非人工可读性；（2）电子系统的依赖性-电子文件的生成与使用依赖于一定的电子硬件设备、操作系统和应用软体；（3）载体的无信息性-书面文件以其纸质载体与其上的字迹、印章等共同构成文件原始身份的证明，而电子文件其载体本身无处寻找其他信息；（4）信息的灵活处理性-制作电子文件时，人们可以任意地增、删、改，单纯从电子文件本身来看，无法发现修改的痕迹[5].而现有的行政法律、法规大都未对电子行政方式做出规范性规定，这就给人民法院在行政诉讼中对电子政府的这类行政行为的合法性审查带来困难。
签字、盖章。 签字盖章在行政法中是一种与书面形式紧密联系的法律行为，二者之间往往具有对应关系，有关的法律一般都对二者一起做出规定。由于“身份辨识与责任归属是一切法律关系的基础”，而行政机关的签字盖章一般是由行政首长或经授权的公务员所为，签字盖章能够确定责任人、责任机关，并督促其注重依法行政，所以，行政法律、法规常常把在书面形式的法律文书上签字盖章作为行政行为生效与合法的一个重要条件。如：我国《行政处罚法》第39条规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”有学者认为，在中国这样一个“人人信赖签名盖章之效力”[6]的社会背景下，一份没有行政机关负责人签字或盖章的法律文书难以获得相对人对其效力的依赖。然而，与书面形式相匹配的手写签字盖章在电子政府所创造的虚拟世界中将无用武之地。当然，与电子文件相适用的电子签名可以运用密码技术，但密码技术毕竟与电子文件一样，显然不同于签字的手写痕迹或印章的痕迹。尽管电子签章在实际功能上可以满足一般的签字、盖章之功能，但在法律尚未明确其法律地位之前，电子签章的法律效力在行政诉讼的合法性审查中就成为一个较难解决的问题。
通知、送达。 为了更好地保护行政相对人的合法权益，法律往往把行政行为的通知、送达规定为行政行为生效与合法的重要条件，因为只有行政相对人收到送达的行政行为，才能得知其内容以及自己的权益是否受到损害，才能决定是否提起行政诉讼。在现代诉讼时效制度下，这既是行政机关的一项重要的法定义务，也是行政相对人的一项重要的法定权利，要求行政机关必须认真履行。如西班牙行政程序法第79条规定就将通知作为行政机关做出行政行为的义务，“对于利害关系人之权利或利益有影响之决定，应通知该等利害关系人。”[7]德国行政法第43条规定：“行政行为所针对的人或所涉及的人，在得到行政行为的通知后，行政行为才能对其发生效力。”[8]通知的方式一般有邮寄、交付、公告三种方式。然而，在电子政务中，行政机关通常需要以电子邮件的形式将行政决定通知相对人。而根据电子邮件的特点，既不符合直接交付，也不符合口头通知形式，与公告形式有相似之处，又不完全相同。公告是在大众媒体上进行信息，而电子邮件形式是将有关信息直接发至个人信箱，而不会让他人知晓。目前，法律、法规尚未做出确认电子形式通知具有法律效力的规定，而电子形式的通知或送达难免会出现一些问题，如：（1）行政相对人没有及时打开自己的电子邮箱游览行政决定从而无法知道行政决定的内容；（2）行政相对人由于技术原因无法打开行政机关发送的电邮件，也无法得知行政决定的内容；（3）行政相对人打开了邮箱却没有按照行政机关的要求发送回执等。在前两种情况下，行政决定能否被认为通知了相对人呢？在后一种情况下，能否认为行政相对人已经受领了行政决定呢？特别是当有关行政法规或规章要求行政机关派人直接送达，[9]如果经当事人同意而采用了电子送达方式却又发生上述类似问题，如何认定行政行为的合法性呢？
篇幅所限，不能一一列举，无论如何，有关电子政务行为方式的行政案件，随着电子政务的发展会不断出现。从行政程序立法草案的规定来看，行政机关对于是否使用电子行政方式有自由裁量权，行政相对人有选择权。如何平衡这种情况下的行政法律关系，的确是摆在人民法院面前的一个新问题。比如说：如果相对人不愿采用这种方式，而行政机关采用了，当事人认为行政行为方式没有法律依据而诉请撤销，法院该如何处理？根据行政诉讼法的规定，程序违法是法院裁判撤销行政行为的条件之一，撤吧，它符合是国家的政策和法律发展的趋势，撤了不利于推进电子政务的建设与完善；不撤吧，确实又没有法律依据。看来，在有关法制尚不健全的今天，我们对行政诉讼合法性审查中会出现的甚至是难以预料的难题，一方面要有充分的估计和思想准备，另一方面，需要尽快完善有关的立法和司法解释。
行政不作为的认定问题。根据行政诉讼法第11条第八项的规定，因行政机关不作为而侵犯相对人其他人身权和财产权的，行政管理相对人可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，如果当事人提出申请或要求之后，行政机关在两个月内不作答复、不作决定，申请人就可以提起不作为行政诉讼。但是法律、法规、规章以及其他规范性文件另有规定的除外。为了便利行政相对人，通过电子邮件的方式提出申请符合简化行政程序的发展方向，正在审议中的《行政许可法》中对此有明确规定。如果行政机关无法打开相对人发送的电子邮件，从而无法获悉申请的具体事项与相对人的联系方式，也就无法及时通知相对人用其他方式另行提出申请。假如相对人认为行政机关在法定的期限内没有答复或作出决定，人民法院如何认定相对人提出的行政机关不作为问题，就值得研究。
电子文件作为证据的审查与认定。行政诉讼的证据，是指能够用来证明行政案件真实情况的一切材料或手段。相对人在行政机关规定的时限内以电子邮件的形式向行政机关提交行政许可申请，如果行政机关在法律规定的时限内没有作出决定或者不作答复，相对人认为行政机关的不作为影响了自己的权益时，向人民法院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》以及最近颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，电子文件虽然可以作为证据，但不能作为书证，而属于视听资料类证据。因为电子文件是通过计算机与网络而产生、存储、传输的，凭借一般的肉眼无法阅读电子文件中包含的信息，必须借助于电子设备方能显示电子文件的内容，与录音、录像需要播放设备才能辩识有关内容相似，因而可以作为视听证据。
电子证据具有的高科技性、无形性、易破坏性、非原件性等特点，使诉讼过程中的证据收集和审查判断，往往需要一定的科学技术，甚至是尖端的科学技术，因而对审判中的证据采集与审判人员的相关专业知识提出了较高的要求。
新近颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第12条规定：当事人向人民法院提供计算机数据的，应当提供有关资料的原始载体；注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。第64条规定：以有形载体固定或显示的电子邮件，其制作情况和真实性须经双方当事人确认或者以公证等其他有效方式予以证明，方能与原件具有同等的证明效力。第71条规定：难以识别是否经过修改的视听资料不能单独作为定案依据。第54条规定：法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。这些规定与要求对法官的专业素质提出了较高的要求。
对电子行政方式的审判依据。根据行政诉讼法以及司法解释的规定，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，参照规章。电子政府是一个新事物，本身还在不断发展之中，相应的法律、法规还没有制定，如规制电子政务安全运行的电子签章法、数字认证法、确认电子文件法律效力的数据电文法等。可能将电子行政方式纳入法制轨道的行政程序法也尚在起草之中。即使有关于电子文件的规定，一般也是存在于一些其他规范性文件或司法解释之中，而且多从电子商务的角度进行规制，并不一定能直接参照适用于电子政务。在这种形势下，人民法院进行司法审查适用法律时就会遇到无法可依的局面。当然，有人以为，虽然没有明确的法律依据，但是当电子政务中出现纠纷时，还是可以依据一般的法律原则进行审理。如宪法规定的平等原则、保障公民权益原则等。例如，如果某行政机关规定递交许可申请必须通过网上填写相关电子表格的方式进行，其他递交方式如亲自送交、邮寄方式一概不予受理，则一方面会使尚不具备有关技术条件的行政相对人受到不公平对待：因以其它方式进行申请而遭受拒绝，另一方面，还会出现真有公民通过下载表格，填写后邮寄给行政机关而遭到拒绝的情况发生。无论在哪种情形下，都应允许行政相对人以行政机关违反平等原则侵害自己的合法权益提起行政诉讼。法院也可以依据平等原则进行审判，撤消行政决定，并可以要求行政机关重新做出行政行为。因为行政机关依法行政，首先必须遵守宪法，而平等权是宪法规定的公民基本权利， 同时也是必须坚持的宪法原则。在行政管理中，平等意味着所有的公民应该得到行政机关的平等对待。“如果行政机关的决定只能通过电子方式传送给公民或企业，就会与平等原则相违背，就是歧视性对待”。法国的一份关于电子传输2000报告中针对这种问题指出：“在两种传输方式之间的歧视是不受欢迎的”[10].德国的有关学者也认为“只允许用电子方式与公共行政部门进行沟通是违宪的，同时也违反了平等原则、正当程序原则、民主原则和社会国原则。”为了防止行政机关在这两种方式之间进行差别对待，在为应对信息时代而进行修订的《德国联邦行政程序法》修正案规定了如下内容：公共行政机关有责任根据接受者的需要以电子方式发送文件，或者当接受者认为电子文件不适合下一步程序时发送书面文件。
我国的公共行政机关在电子政务中必须遵守平等原则，为社会与政府进行交流的方式提供多种选择。如果当事人告知公共行政机关，无法接收通过电子渠道发送的文件或者对发送的电子文件无法处理，公共行政机关就有责任发送一个书面文件或者发送一个接收者可以处理的电子文件。在当事人向行政机关提交的申请事务方面，行政机关不能因当事人提交的方式不同而差别对待。如果行政机关对当事人的提交方式进行歧视性对待损害了当事人的权益，人民法院应能通过行政诉讼这样的救济手段使公民的平等权得到维护。
电子行政方式引起行政争议的诉讼时效。通过电子邮件形式将行政机关的处理决定通知或送达给相对人，是电子政务中通行的行政方式。根据行政法的基本原理，行政决定自送达相对人时起才对相对人开始生效，才能开始计算复议或诉讼时效。由于电子邮件是借助于计算机与网络技术运行，由于技术标准不同或网络协议的问题，相对人可能收不到行政机关发出的电子邮件，或者收到了邮件却无法打开邮件，不知道行政决定的内容。在网络世界，上述现象是很常见的。如果相对人坚持认为自己没有收到行政机关的电子邮件，不知道行政决定或了解其内容，或者无法打开行政机关电子邮件，行政决定不能生效，而行政机关坚持其确实发出了行政决定电子邮件，在双方发生争议时，如何确定电子政务中以电子行政方式作出的行政行为的诉讼时效问题？这对法院无疑是一个挑战性的问题，也将直接关系到相对人行政诉权的行使与保护问题。
通过信息技术实施政务公开引起的行政赔偿问题。建设电子政务目的之一就是政务公开，即通过政府网站公开法律、法规、许可的条件、程序等等，使行政相对人可以借助于网络跨越时空限制，随时获取有关信息。如果因为网站上公布的信息有误而造成相对人财产损失，就有可能引发行政赔偿争议，因为政府负有正确信息的法定义务。根据依赖保护原则，相对人因为相信政府的信息而受到损失应该得到赔偿。随着我国电子政务建设的推进，行政公开制度的发展，将会有越来越多的政府信息通过政府网站；随着经济的发展，国家通信基础设施的不断改善，将会有越来越多的公民可以方便地通过网络获取政务信息，由于政府信息有误而引起的行政赔偿诉讼将会逐步出现。人民法院通过审理行政赔偿案件，使行政相对人的权益可以得到救济，也可以提高行政机关正确信息的责任感，减少政府网站上的错误信息。
[2] 参见张楚著：《电子商务法初论》，中国政法大学出版社2000年版，第75页。
[3] 参见张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展良性循环的》，中国政法大学出版社2000版，第195页。
[4] 同上。
[5] 李传军文：《信息技术对公共行政的影响》，载《中国行政管理》2000年第8期。
[6] 万以娴著：《电子签章法律问题研究》，人民法院出版社2001年版，第70页。
[7] 应松年主编，古登美译：西班牙行政程序法（1958），《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第255页。
一、政府间的电子政务，是指政府与政府之间的互动，涉及政府部门之间开展业务活动的方方面面。如，电子公文流转。在保证信息安全的前提下，利用电子化的方式，在政府部门之间进行公文传送，如报告、请示、批复、公告、通知、通报等等。电子司法档案共享。在政府司法机关之间利用信息技术实现司法信息的共享，如公安机关的刑事犯罪记录、审判机关的审判案例和检察机关的检察案例等。电子财政管理。通过电子化方式，向各级国家权力机关、审计部门和相关机构提供分级、分部门的年度政府财政预算及其执行情况，包括从明细到汇总的财政收入、开支、拨付款数据以及相关的文字说明和图表。
