时间：2023-02-07 08:53:43
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中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程加快，对土地的占用越来越多，征地中存在的问题日益突出，产生诸如影响地方稳定、阻碍城市发展等社会问题。因此，必须进一步规范土地的征用管理制度。
土地征用过程中的违规现象
一是由于公共利益的内容没有准确界定和及时调整，导致了土地征用权的滥用。征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商业、房地产等经营性项目征地占用总量的较高比例。二是按土地原用途进行补偿，土地征用费用占土地出让价的比重过低，加上土地收益分配关系混乱，三是拥有集体使用权的单位或个人，未经政府同意，未到相应的国土部门办理任何手续，私自将土地使用权转让、出租、抵押给其他单位或个人使用。四是失地农民就业是确保生活水平不下降的有效措施。但企业有较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。极易给社会稳定带来隐患。
二、土地征用管理不规范的原因
在我国存在着很多土地征用管理不规范的现象，这种现象的存在给我国土地管理带来了很大的麻烦，因此，为了规范我国土地征用行为，我们要寻找土地征用管理不规范的深入原因。
一是我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但存在一定的不足，它难以体现土地的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满。二是在征地程序上，从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和用地单位说了算，农民处于被动地位。三是在土地有偿出让中，土地价格较高，而征地补偿费用较低，为地方政府“以地生财”创造了条件。四是农民集体土地产权制度不健全，产权主体的权责不明确，导致农村集体和农民个人的应有合法权益没有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由乡镇政府和村委会控制，往往是农民的利益受到损害。五是招商引资制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影响到土地征用的顺利实施和社会利益的均等化。以经济指标为主的干部政绩考核办法不利于调动各级干部保护农民权益和耕地的积极性，政府既是土地管理者又是用地者的状况也不利于国土资源管理部门有效发挥监督和执法的职能等。
三、加强土地征用制度的对策
一是严格限定公益性用地范围，依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地，能源、交通用地、如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。
二是针对土地征用补偿中存在着补偿标准过低，损害被征用人利益的情形，可以依据补偿对等原则，损失以恢复为标准，征地补偿费以市场地价为基数，参考附近地区的土地交易价格来确定，以避免土地征用与市场地价之间的巨大差距。
我国是一个发展中的社会主义国家，存在着不同的国情，集体土地是我国农民进行生产的基本资料，而土地征用是对土地使用权永久的转移，这样就会导致农民失去生产资料，生活保障会受到了冲击。所以，为了规范土地征用制度，保障农民的基本生活，我们要尽量提高农民的补偿收益，只有这样才能够减少农民对土地征用的意见。而补偿标准的提高关键还在于要更正补偿标准确定方式，在原有补偿标准确定过程中，主要的两个标准是“土地原用途、原有生活水平”，如果仍然沿用这两个标准，农民的土地补偿款是不会有所提升的，因此我们建议要从制度上进行更新。
三是从实际出发，可以扩大征用补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的费用等可确定、可量化的财产损失列于补偿范围，以确保被征用人的合法权益不受侵犯。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
参考文献资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
土地征用具有下列特征:
1.征用主体的唯一性。征用土地主体只能是国家,只有国家才能在国家建设征用地法律关系中充当征用主体,因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利。
2.征用土地的行政性。国家建设征用土地,是一种具体行政行为,是通过行政行为实现土地所有权的转换,双方地位是不平等的,土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致,而是基于国家的单方面的意思表示,无需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集体经济组织应当服从国家需要,不得阻挠。
3.征用条件的补偿性。国家建设征用集体土地,要对集体经济组织给予经济补偿,国家征用土地与没收土地不同,它是有偿强制进行,而不是无偿强制进行。它不是等价的买卖,而是以补偿为条件的征用,补偿是适当,即严格依据《土地管理法》的规定给予补偿,征地补偿以使被征地单位的农民生活水平不降低为原则。
二、土地征用与补偿范围、标准及主体。
我国目前规定征地补偿标准的主要法律和行政法规包括《土地管理法》、《大中型水利水电工程建设用地补偿和移民安置条例》、《土地复垦规定》等。
我国征地费用一般由以下几部分构成:
1.土地补偿费。它是对土地所有人或对土地的投入和收益的补偿。《土地管理法》第47条规定:“征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年的平均年产值的6至10倍”。征用其他土地的补偿费,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿标准规定。
2.安置补助费。安置补助费是为安置以土地为主要生活资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费按需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需安置的农业人口的安置补助标准,为该耕地被征用前三年年产值,但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补助费,由省、自治区、直辖市参照耕地的标准规定。
3.青苗补偿费。青苗补偿费是对被征用地当年或当季农作物的补偿,其补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。
4.地上附着物的补偿费。地上附着物是指依附在地上的工程物体,如水井、晒谷场、水渠管线、房屋等。附着物的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。
从上述土地征用补偿费用的范围和标准,可见支付补偿费是用地单位,接受补偿费用的是土地的所有人或使用人或承包人,即农村村集体组织或村民小组或农民。
三、征地补偿的法律冲突。
虽然我国《土地管理法》已经对土地征用补偿的范围、标准作出明确规定,但是对征地受偿主体与其他法律存在法律冲突。
农村土地承包关系,是土地承包者农民与该土地的所有者农村集体经济两个平等民事主体之间的合同关系。政府强制性征地,必然要与承包合同双方当事人发生征地关系。正如拆迁补偿,拆迁人即要补偿房屋所有人,又要补偿租赁人一样。政府征用农民承包的土地,在直接向土地的所有者农村集体经济组织支付土地补偿费的同时,也应直接向土地的承包经营者农民支付土地补偿费。但是在现实生活中,政府往往只把土地补偿费支付给农村集体经济组织的村或组,而作为土地承包者的农民根本未得到相应的土地补偿,因为村或组往往未依法处分土地补偿款,由此引起的因征地补偿的行政纠纷、民事纠纷、上访事件层出不穷,问题根本在于《土地管理法》与其他法律对征地补偿的规定存在明显的法律冲突。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
参考文献资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
1.1法律体系以及法规依据可行性低
目前，我国的土地征用相关问题主要依靠土地管理法以及宪法来解决，尚未制定和确定具有较强针对性和专业性的土地征用补偿法，导致补偿规定不明确，执行力度相对薄弱。除此以外，相关的法律规范尚未健全，可操作性比较匮乏，难以为补偿制度的贯彻落实提供强有力的支撑。另外，土地征用补偿标准的制定以及执行是以土地的原用途而非现行市价为实际的依据，导致补偿标准缺乏一定的合理性和可行性，农民的合法权益在一定程度上受到了侵害。
1.2征地货币补偿值的制定缺乏科学合理性
现阶段，我国土地被征用的农民一般而言具有较低的土地补偿值，具体可以从以下两个方面进行概括：首先，补偿标准远远低于农民的实际生活水平。在土地被征用后，农民的主要生活来源被切断，生活水平和质量可能会逐渐下降。其次，土地征用补偿标准常常与实际的土地市场价相去甚远，根据土地补偿所采取的分配方法来看，农民人均获得的安置补助费基本上很难维持正常水平的生活开销，除此以外，征收的土地按照土地用途进行补偿时，相应的补偿价格也往往严重低于实际的土地市场价，农民的利益很难得到全面有效的维护。
1.3征地补偿标准现存弊端相对较多
土地管理法虽然对耕地征用的补偿费用进行了明确的规定，然而其征地补偿标准却有很大的弊端。首先，在土地征用补偿标准中，补偿费用划分的范围和界定并不科学合理。由于对征用的土地进行补偿时，涉及的因素以及内容相对的复杂，会因不断发生变化的条件的干扰而受到较大的影响，因此存在着较大的不确定性，难以保障其稳定性，另外，很难确定有关测量数值的准确性、合理性以及科学性，导致补偿标准难以对实际的情况进行真实、准确的反映。其次，补偿标准中对补助、补偿费用的应用范围进行了明确的规定，而其他的相关费用却没有囊括在内，特别是拆分损失补偿、邻地补偿以及预期发展价值补偿相对缺失，这些损失一般由农民承担。一般情况下，土地的价值是以整体为单位进行衡量的，但是很多土地的征用方式为部分征用以及分割征用，土地的规模大大缩小，导致土地的整体价值被削减。除此以外，在外部原因的影响下，征用土地的应用领域也会在一定程度上影响其周边土地的价值。
2.完善农村土地征用补偿制度的措施
2.1细化补偿项目，扩大补偿范围
在土地征用的过程中，造成财产关系产生变化的原因难以进行预期以及预料，所以，一般情况下，土地所有人承担的财产风险比商业风险要大得多，造成的风险既包括直接损失，也有因周围环境变化所造成的可预期利益的损失。对于国际征地补偿理论而言，以上所提及的损失并不由征用主体负责，而主要由土地所有人来承担，因此，农民的利益会在一定程度上受到损失，所以，这些商业投资行为严重的缺乏科学性以及合理性。所以，对补偿标准以及项目进行统一化和细化，促进征地补偿公开性以及规范性的提升，不仅能够切实的补偿由征地造成的一系列不合理损失，还能全面的保障被征土地所有人的合法权益。
2.2科学地制定农地征用补偿制度
在现实中，在农地征用过程中，土地的所有权发生了转移，土地不再归农民所有，而是成为了城市土地并归国家所有。被征用的土地发生转变后，土地的价值在一定程度上得到了较大的提高，换言之，土地补偿费的制定同当地区域经济发展水平有着密切的联系，但是同年产值并没有很大的关系。由此可知，我国目前制定的征地补偿费用实际上并不高，同时也无法对土地价值造成影响的经济因素进行全面的反映，导致在投资情形以及投资水平具有较大差异性的情况下，征地补偿费用的差异性也难得到真实的体现。政府征地耗费的成本较低，很难对国家机关征地行为进行约束，难以维护土地流转市场的秩序，也会给粮食安全造成较大的潜在威胁。所以，应该努力的改变征地补偿机制以土地年产值为依据的进行土地补偿的行为，以切实的提高征地补偿的公开性以及规范性，真正的维护农村土地所有者的合法权益，体现法律法规的公平性以及公正性。
2.3转变政府职能，改进征地补偿程序
自2003年起上海、江苏和浙江等省市首先实行“土地换保障”的思路后，全国各地纷纷学习和参考这些地区的做法。“土地换保障”在维护农民的根本利益、保障其长期生活稳定没发挥了一定作用。不过就如何建立失地农民社会保障制度，各地的情况和条件不同，目前都处在探索之中，并且着重考虑的是失地农民的养老问题。其中主要有这样几种模式：
1.1继续实行被征用土地以前的农村社会养老保险。有些地方暂时沿用农村的社会养老保险，但由于这项制度是在农村低生活水平的基础上，以低保障、广覆盖为原则制定的，无论在基金的缴纳，还是养老金的测算上都低于城镇的生活保障水平，因此实际上无法保障失地“非农化”后的生活水准。
1.2直接加入城镇职工基本养老保险。此类制度可以使被征地农民直接融入城镇居民，达到相应的生活水平。但是按现行政策规定，参加城镇职工基本养老保险，保费的缴费期限不能少于15年，这就限制了那些年龄偏大的失地农民。
1.3建立社区式的农民退休制度。东部少数发达地区尝试建立了该制度，但由于需要强大的集体经济作为支持，此模式的实用性也十分有限。而且集体经济应对市场风险的能力也影响该制度的运行和长久性。
2、现行土地征用制度的缺陷
2.1所有权主体不清造成农民的权益受损。《土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，统一支配。而当集体组织的所指并不清晰、主体不确定时，村民小组、村委会甚至乡（镇）政府都成为集体土地的支配者，并互相争权夺利。由于对土地补偿的分配缺少具体细则，土地补偿在征地补偿中占的份额又大，一些地区发生了村干部随意截留、私分补偿款等，引起群众不满。
2.2集体土地所有权主体不清使得农民虽然在原则上享有占有、使用、处置土地利益的权利，但在土地的征用、补偿问题上并没有与国家进行平等对话的法律地位。政府有权利“强制性”地将集体土地征用为城市公共利益的建设用地，但与作为土地真正所有者与农地需求者的农民之间处于隔离状态，不发生直接的经济和信息联系。《土地管理法》第47条规定：“征用土地的，按照被征用土地原用途给予补偿”。这实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会。征地补偿没有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改变，经常会导致地价的上升。按照马克思的地租理论，对增值部分的分配应考虑被征地者的利益。国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60～70%，村一级集体经济组织得25～30%，农民个人只得5～10%。总体上，土地的补偿费和安置补助费只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低农民的生活水准，却没有考虑到土地改变用途后的级差地租，也没有充分考虑到被征用土地后的这些农民将成为新市民，生活费用水平必然提高的客观事实。
3、完善失地农民社会保障安置的对策思考为失地农民建立相应的社会保障，受到很多客观因素的制约。比如，由于征地补偿标准偏低，加上财政补贴能力有限，社会保障基金缺口很大。另外，如果按照城镇模式建立统账结合的社会保险，需要个人有相当的就业能力，但失地农民在城市正式部门就业具有相当的难度，因此很难通过充分就业的途径来建立失地农民的个人账户。
3.1对现行的土地征用制度进行改革，是建立失地农民社会保障的重要前提。构建新型的农村集体土地产权制度，明确农民承包土地所具有的“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度。凡经营性土地，政府不得强制征用。当非公益经营项目获得政府批准需要征用农民的土地时，农民有权选择以市场方式公平地兑现土地私权利的价值。完善土地征用补偿制度，提高征地补偿标准。打破计划经济模式下政府定价的做法，遵循价值规律，以市场价格生成土地补偿费，应当成为未来我国征地改革的必然方向。建立合理的失地农民社会保障安置制度。目前需要建立既符合现实实际，又便于今后与城镇社会保障相衔接，且具有可操作性的社会保障安置方案。
农业基础性地位主要表现在四方面：直接提供农产品和工业原材料的产品贡献，农业生产要素转向非农的要素贡献，农业人口为工业消费品做市场贡献，农产品出口为工业化提供外汇贡献。我们从工业化进程来分析农业基础性地位的变化。在工业化初级阶段，工业发展较弱，经济发展主要依靠农业，农业基础性地位主要体现为产品贡献；随着经济发展，工业化需要越来越多的经济资源，农业的要素贡献逐渐增加，更多资金、劳动力、土地转移至工业行业；同时农产品还会出口提供外汇贡献。在工业化中级阶段，工业发展对农业的要素依赖减弱，但过多的工业消费品需要较大的消费市场，因此市场贡献是农业基础性地位的主要表现形式。在工业化高级阶段，工业经济发展壮大，其内部可以提供生产要素、市场，但是粮食、工业原料的需求较大，产品贡献再次成为农业基础性地位的主要表现形式。综上所述，我国经济发展正处于工业化中级阶段，工农业产品供给出现过剩现象，城镇市场处于饱和状态，而更大的需求市场是农村。因此，我们应想方设法提高农业的市场贡献，促进工业化进程，加快国民经济的增长。转变农业基础性地位是必要的，大力开发农村市场，增加农民收入，提高农民购买力。农村经济发展是当前国民经济持续快速发展的重要决定因素，这也是国家相关政策进行调整的首要考虑因素。
我国土地征用制度起源于建国初期，经历了计划经济和市场经济两个时代，曾前后多次被修改，不同时期的征地补偿方式和标准存在较大差异。近年来，由于城市化进程的加快，大量农民集体的土地被征用，随着现有产权制度的确立，不少农民对被征土地提出了产权要求，希望分享土地功能扭转后所产生的增值。
然而，按照现有的土地征用补偿标准，农民所获得的土地补偿非常有限，不仅不能分享土地增值，甚至连基本生活水平也得不到保证。对土地征用制度进行新一轮的改革已势在必行。
土地征用制度改革的必然性
自从建国以来，当土地征用制度不适应社会发展要求时，政府会对该制度进行改革。改革后的一段时期内，土地征用制度能为经济建设发挥积极的作用。然而，随着时间的推移，该制度的优势将逐渐消失，其弊端也将逐步体现并开始阻碍经济的发展。
此时，新一轮的土地征用制度改革也将拉开序幕。据有关学者研究，土地征用制度的发展曾经历了五个阶段，分别是1950年到1957年：土地征用立法起步阶段；1958年到1964年：土地征用制度的调整阶段；十年：土地征用制度的停止阶段；1982年到1997年：土地征用制度的发展阶段。1998年至今：土地征用制度的全面改革阶段。这五个阶段所实行的土地征用制度各不相同，当时代从一个阶段向另一个阶段过渡时，土地征用制度进行了相应的改革，土地征用补偿标准也发生了变化。
参照历史，任何时代所实行的土地征用制度都存在一定的适用时期。某时期土地征用制度仅仅同该时期国家的发展形势相适应，当形势发生变化后，这种适应性也将消失，旧的制度将被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鲜明的时代特征，土地征用制度的不断变革和其内在的时代局限性有很大关系。
土地征用制度的决定因素
我国的经济发展阶段、行政法律制度以及产权结构在不同时期有着显著差异，而这些因素的决定了相应时期的土地征用制度。而这些因素的变化也决定了不同时期土地征用制度的改革。
改革开放前的土地征用制度
改革开放前，我国农业占GDP的比重较高，工商业的发展受到了一定的限制。当时的经济增长目的是保证农业和工业的均衡发展，维持社会结构的稳定。因此，我国采取了较低的农地征用补偿制度，同时给予失地农民新的土地，鼓励其继续务农。
由于我国实行计划经济体制下的社会主义公有制，国家的利益高于一切，法律缺乏对私人财产的保护。农地的产权完全归集体所有，农民个人不拥有任何产权。虽然农民仅能获得土地调整期的补偿，补偿标准非常低，尽管农民仍然能够安心的接受这一补偿。
改革开放中前期的土地征用制度
改革开放后，社会形势发生了深刻变化。在社会主义市场经济的推动下，我国社会生产力迅速增长。生产力的发展主要来源于工业的发展，而工业的发展和城市化进程密不可分。城市能够为工业带来产业聚集效益，能够为工业提供良好的基础设施支持，城市中大量的劳动力和生产服务性第三产业是工业企业发展壮大的必要保证。
当工业集中在城市时，也会为城市发展提供大量的资源。所以，这一阶段我国经济建设的主要目的是以城市化带动工业化发展，政府为推动城市发展投入了大量的人力物力。
经济发展的同时，与市场经济相适应的产权制度也在我国逐步确立，联产承包责任制的推广意味着我国农民获得了土地的部分产权，国家不再通过调换土地的方式来保证农民的基本生活。在法律和制度方面，国家更加重视对私有财产的保护，农民对更高征地补偿的要求有了部分理论依据。
在经济建设为主要目的大环境下，原有的征地补偿标准虽然有利于城市化进程，但是无法体现出对农民权益的保障。因此，政府在保证城市化进程能够顺利实施的前提下，适度提高了农地征用补偿的标准。
改革开放后期土地征用制度
在改革开放的后期，我国经济发展仍然保持了较高的速度。我国仍然坚持以城市化带动工业化的发展途径，城市化的进程进一步加快。城市规模正以前所未有的速度扩张，导致的农地征用补偿问题也日益突出。据统计资料显示，上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。进一步，在目前全国土地利用总体规划修编过程中，各部门已提出的2005年-2020年新增建设用地高达6750-7500万亩。土地供给不足已成为制约我国城市化发展的重要因素。
为此，我国迫切需要加大土地开发力度，以保证城市化进程的顺利进行。
与此同时，市场经济体制和产权制度在我国得到进一步发展和完善，农地的产权结构进一步明晰，农民要求获得更高补偿的法律依据更加充分。经济发展使得城市居民的消费水平日益升高，为了保障失地农民的生活水平，需要更高的补偿标准。然而，现有征地补偿标准与实际需要的差距过大，城市化进程导致土地被占用的农民人数也与日俱增，这些都成为危害社会稳定的潜在因素。
由于改革的矛盾在这一阶段集中出现，保持稳定、构建和谐社会成为这一时期经济发展任务的必要补充。新的土地征用补偿制度既要保证城市化的继续进行，又要减少社会矛盾的产生，为此国务院专门下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，再一次提高了土地征用补偿的标准。
土地征用制度改革的源动力
土地征用制度改革具有历史必然性，而这一必然性背后则隐含着土地征用质地改革的源动力。
通过分析我国土地征用制度的几次改革过程，我们不难发现其中的相似之处。每当一个土地征用制度建立之初，都能在促进经济发展和保障农民权益之间找到平衡，但经过一段时间后，这种平衡就将被打破而产生一系列社会矛盾。而这一系列矛盾则推动了下一轮土地征用制度的改革。
我国的土地征用制度产生于建国初期，当时土地的一切权力都归国家所有，征地后根据年产值的倍数给予补偿合情合理。可是，直到改革开放之后，我国政府仍然沿用了这一标准。该标准降低了农地征用的支出，保证了政府能获取土地的增值收益。
政府获得这部分收益后，往往将该收益投入到城市建设中，以加快城市化进程。也就是说，我国政府通过土地征用补偿制度，将农地开发所产生的收益在城市和农村间按比例进行了再分配。经过一段时间后，这种再分配会导致城乡差距过大，影响社会稳定。此时，我国政府则通过改革土地征用制度的方式，调整再分配的比例，暂时缩小城乡差距以缓和矛盾。可是，改革并没有消除这种再分配现象，政府仍然从农地开发中获取增值收益，再将该收益用于城市建设。
只要这种再分配现象仍然存在，城乡差距仍将继续扩大，由此导致的土地征用制度改革也必然会出现。因此，我国土地征用制度所蕴含的城乡差别，决定了该制度改革的必然性。
相比而言，由于欧美国家实行以市价为基础的征地补偿标准，其制度并不存在内禀的城乡差别，无论是城市还是农村的土地都按统一标准进行补偿，因而是一种相对稳定的制度。但由于我国城市化程度远远低于发达国家，需要大量的土地进行城市化建设，故并不适合采用这种相对较高的补偿标准。
据有关资料显示，美国的城市化率已经高达87%以上，美国三大城市群GDP占全美份额的67%；我国2005年城市化率仅为42.99%，我国三大城市圈的GDP仅仅占全国份额的38%左右，我国的城市无论在数量上还是在规模上都无法同发达国家相比，加快城市化进程成为我国社会发展的当务之急，因此现阶段实行的土地征用制度仍应以促进城市发展、提高工业水平为主要目的。在该制度的实行过程中，则要切实加强土地资源的集约利用，统筹兼顾社会各界的利益。根据本文的论述，由于该制度内禀的城乡差别将不可避免的导致社会矛盾的积累，所以在适当的时候，政府必须果断的对土地征用制度进行改革，探索更有效的土地利用方式。
参考文献：
1.李珍贵.美国土地征用制度.中国土地，2001
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2011)05-0097-03
随着我国经济的快速发展，尤其是工业化、城镇化的推进，大量农村集体土地被征用。由于在征地过程中存在诸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中违规操作，侵害农民权益的现象愈见频繁，导致农民上访，引发社会矛盾，影响社会稳定，在一定程度上已演变成了严重的社会问题。如何改革农村土地征用制度已成为我们面临的一个非常重要而紧迫的问题。改革农村土地征用制度，必须把握好以下几个着力点。
一、明确界定征地的公共利益范围。严控征地规模
近年，我国很多地方受利益驱使，乱征滥用，圈地成风，违法违规屡禁不止，甚至暴力强征现象频频发生，征地规模越来越大。耕地从1996年国家第一次土地详查时的19.51亿亩到2008年的18.26亿亩，我国减少1.25亿亩耕地仅用了12年的时间，年均减少1000多万亩。耕地的快速减少，已经危及耕地红线和国家粮食安全，影响社会稳定。滥征乱占成风，其中一个重要原因就在于，我国至今还没有一部具体的法律来明确规范征地行为以及征地各权利主体的权利义务，我国的《宪法》和《土地管理法》更没对国家征地中的公共利益作出明确界定，对公共利益的解释成为职能部门和地方政府的自由裁量权，导致实践中征地权滥用、征地范围过宽，不仅为地方政府滥用征地权提供了空子，也为房地产商乱占农地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主导权，把土地当做第二财政，以地生财，低征高卖，赚取快钱，形成征得越多、获得的土地收益越多的恶性循环，这是“圈地风”屡禁不止的主要根源。
改革农村土地征用制度，必须从源头上遏制地方政府滥用征地权，严控征地规模。众所周知，土地征用是国家为了公共利益的需要，依照法定程序把农村集体土地转为国有土地并给予合理补偿的政府行为。其中，公共利益是土地征用权是否合理行使的唯一标准和界限，也是衡量征地权是否滥用的标准。因此，要从根本上遏制征地过多过滥的问题，一定要站在维护国家大局和农民利益的立场上，严格界定国家为公共利益而进行征地的范围，明确限定政府征地行为，尽量不多占用农民的土地。这是改革农村土地征用制度的关键。特别是应该明确界定公益性和经营性建设用地，把国家征地范围严格限定在公共利益之内，把经营性用地从征地范围中排除出去。根据国际经验和我国实际情况，可以采用列举方式，结合土地利用分类规范，把国家征地的范围严格限定于特殊用地(如军事设施、涉外、宗教等)、公共管理与公共服务用地(如机关团体、新闻出版、科教文卫等)、交通运输用地(地面线路、场站等)、水域及水利设施用地(陆地水域、海涂等)及其他由政府兴办、用于以公共利益为目的的事业。在公共利益之外的用地，不能动用国家征地权。特别是要将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及各类开发区、园区等工业用地退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划的控制下，通过公开市场交易的方式取得土地的使用权。在这里，即使公共事业也不一定动用国家征地权，一般公共事业项目也可通过市场交易的方式获取使用权，从而从根本上控制征地规模，保障农民利益。
二、明晰农村集体土地产权。把村民小组确定为产权单位或被征地主体
根据我国的法律规定，农村集体是农地的所有者，拥有土地的占有权、使用权、收益权和处分权。但无论是国家的《土地管理法》还是《土地承包法》，都没有对这个所有权主体进行明确具体的界定。由于这里所说的“农村集体”是一个抽象的集合群体，不具备法律上的人格，这就使得农地权属主体出现缺失，处于名存实亡的虚置状态，致使财产归属不清，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。农村土地集体产权模糊的缺陷，直接导致责权利边界不清，农民土地产权不被尊重和承认，土地权益频繁受到侵犯，也为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益提供了条件，成为地方政府违规违法征地的制度性原因。
产权是所有制的核心，它的本质要求是归属清晰、权责明确。因此，改革农村土地征用制度，必须改变农村土地集体产权模糊不清的状况，这是解决征地制度存在问题的根本所在。这里的关键是应该对农村土地产权主体进行合理和明确的界定，使其进一步明晰化、具体化。可以考虑在维护国家土地公有制的前提下，把村民小组看成是农村集体组织的有效单位，把它明确确定为农村土地的产权主体或征地中的被征地主体。把农地所有权主体明确为村民小组，并不是意味着要否定农村土地的集体占有和集体经营，也不是要把农地产权分解到个人，而是希望在维持我国目前现有的农村社会政治组织形式的前提下，对农村集体土地产权主体进一步细化、具体化。这样不仅能够调动农民的积极性，更重要的能使农村土地所有权的主体规范化、明晰化、稳定化。村民小组一般都以自然村落为单位，相互联系密切，共同利益一致，透明度和民主性较强，相互监督相对容易，能够在民主协商的基础上，充分行使其土地产权，富有弹性和灵活性，使其他各级组织不易侵犯自己的权利。在征地中把村民小组作为产权主体，能够进一步显化农村土地产权的完整性，能够更好地发挥博弈主体的主动性，调动农民维护自身利益的积极性和主动性。就实践来看，在我国现行的征地调查中，很多地方都是以村民小组作为调查对象的。把村民小组确定为产权单位或被征地主体，实践中更易于操作，有利于保护农民利益，也有利于土地资源的优化配置。因此，在保证国家土地公有和农村基本经济制度稳定的基础上，把村民小组作为被征地的产权单位，对于农村土地制度改革意义深远。
三、优化和规范征地程序。形成完整的土地征用程序规范体系
就我国目前的征地程序来看，一方面程序规定过于复杂和繁琐，需要的手续多、流程长、盖章多，这在一定程度上强化了政府及职能部门对农村土地的行政管制权力；另一方面，实践中很多程序又都流于形式，名义上是按照程序，实际上暗箱操作严重，农民基本上没有参与权，使得一些地方政府常常以国家征地的名义大肆圈占土地，在很大程度上没有听取农民的意见和建议，剥夺了农民的知情权、参与权等权利。尤其是在制定土地规划、确定补偿标准等重大问题时，政府和开发商是主导，而把农民排斥在外；在征地补偿过程中，缺乏基本的中立评估机构，农民也没有话语权，只能被动接受已经定好了的条件；在发生征地纠纷时，农民也没有相应的诉求渠道和法律救助体系。正是征地程序不规范、不透
明，导致地方政府征地行为缺乏有效的约束，征地行为扭曲，滥征普遍，也出现了大量寻租行为和腐败现象。
建立公开、公平、公正的土地征用程序，是农村土地征用制度改革的重要目标之一。要进一步完善土地征用的相关法律法规，形成一套完整规范的土地征用程序体系，保证地方政府征地的整个操作过程都受到这一体系的约束。其重点：一是在合理简化过繁征地程序基础上，建立严格的征地审查制度，只有在确认符合国家公共利益需要之后才能动用征地权。二是完善和强化土地征用公告制度，增强征地各个环节和每道程序的透明度。土地征用要按照规定的程序，必须事先提前三个月进行公告，向农民公布征地的原因、单位及范围，增强征地各个环节的公开性和透明度，保证被征地村民享有充分全面的参与权、知情权和话语权。也可以引入规范的土地征用听证程序，让被征地农民、村民小组、村集体组织等参与征地过程，了解详细情况，让土地征用成为真正的阳光工程。那些凡不予公告、不举行听证的征地行为，应视为不合法征地，农民有权拒绝。三要建立与被征地的农村集体和农民的协商制度，建立公平的争议仲裁程序，充分保障被征地集体和农民的参与权和申诉权。征地方案要同村民小组及每个农户直接见面，充分讨论协商，签订规范有效的征地补偿安置协议。如果在征地中有争议，可向所在地县级以上人民政府申请复议，或向当地人民法院提讼。也可以考虑建立第三方仲裁机构，有学者建议在各省人大常委会下建立土地资源审查委员会，负责调查、受理并裁决土地征用中的争议，以切实在程序上保障失地农民的权益。
四、改革征地补偿制度。实行多元化的征地补偿方式
土地补偿是征地问题的核心问题，我国现行的征地补偿标准是比较低的，完全是一种与当前市场无关的政策性价格，是对农民的象征性补偿，过于偏离土地的市场价格和农民的预期，而政府却能够通过低征高卖获得巨大的经济利益。据估算，在近20年间，国家从农民那里获得土地资产收益高达2万亿元以上，从而使得地方政府具有多征滥征的动力。农村土地征用制度改革的重点之一，就是要改革征地补偿制度。为了切实保护被征地农民的利益，完善土地市场，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权的基础上，以土地的市场价格为依据，建立市场化的征地补偿机制，对失地农民进行真正的公平补偿。这里的征地补偿既要体现土地的生产资料功能，更要体现对失地农民的社会保障及发展功能，至少应包括两部分，即被征土地的市场价格和其他相关补偿，土地市场价格应该是土地被征后的最终用途在当前公开市场中的正常价格，相关补偿应该是指因征地而产生的搬迁、前期投资及间接损失、新工作前期费用及建筑物补偿等。
对征地按照土地的市场价格或高于市场价格进行补偿，是世界大多数发达国家的普遍做法。当然，就我国目前实际情况来看，即使按照市场价格对征地农民进行补偿，也会使许多地方特别是经济欠发达地区的政府在财力上负担更重甚至难以承受，更不可能高于市场价格进行补偿。当前比较可行的补偿是参考国内外一些成功做法，对失地农民采取多元化的补偿方式，即一方面进行货币补偿，另一方面采取实物补偿，如留地补偿，就是在征地时为使失地农民生产生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内留出一定面积的发展用地，让被征地村民、村民小组或集体经济组织从事生产经营，解决失地农民的就业和保障问题；还有替代地补偿，是在失地农民得到土地补偿费后找不到就业岗位的情况下，给他们另找一块地进行农业生产经营，以解决就业和生活问题。还可以采取债券或股权补偿等作为补充方式对农民进行多元化的补偿，以解决农民的长期生活保障问题。这些方式都有成功的经验和做法，可以根据各地实际综合运用。此外，还要建立土地征用补偿费管理机制，从制度上保证补偿费的合理分配与使用，及时足额把土地补偿费发放到农民手中，彻底消除拖欠和随意克扣等现象。
五、推进农村集体建设用地合法入市。逐步实现与城市国有土地同地同价同权流转
根据我国法律，农村集体土地只有被转变为国有土地之后，才能进入土地市场交易，也就是说，农业用地是无法直接进入非农土地市场的，这种规定使被征地农民的利益受到了损害。对于承包了土地的农民来说，他们希望能够在承包期内利用土地获取最大的经济收益，但在目前的土地制度下却难以实现。由于农地入市受到政策的严格限制，农民土地被征后无法通过市场获取土地收益，也使土地的市场价格形成机制不顺，城乡土地市场相互分割，价格差距大，农地不断被侵蚀。实践中，由于缺乏科学规划，以及国家对占用农地的严格限制，一些地方大量的农村集体建设用地自发、盲目地进入土地市场，造成建设用地供应总量难以控制，土地指标屡屡突破，违规项目频繁出现，也严重扰乱了正常的土地市场秩序。
推进农村集体建设用地合法入市，建立城乡统一的建设用地市场，实现与城市国有土地“同地、同价、同权”流转，是农村土地制度改革的重要内容，也是土地征用制度改革的必然趋势。逐步实现农村集体建设用地合法入市，可以降低市场交易成本，有效促进土地资源的优化配置，也有利于打破垄断，促进农村市场化发展和经济增长，加速工业化和城镇化进程。特别是农村集体建设用地的合法入市，以公开的、规范的方式转让农村集体建设用地使用权，有利于挖掘集体建设用地的潜力，有利于发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，逐步形成反映土地市场供求、资源稀缺程度的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系密切联系的集体建设用地地价体系，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。
六、建立征地责任制度保障及责任追究机制。严格征地各环节的监督制约
我国当前土地违法违规现象比较严重，而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及地方政府，一些本应该负有监管责任的地方政府却成了土地违法的主体。目前土地征用中的监督管理工作存在很多薄弱环节，作为土地管理部门的土地监察机构，难以对越权批地、乱占滥用等违法问题进行有效防范，对土地违法主体的处罚缺乏有效手段。在一些地方的土地征用中，越权批地、边报边批、未批先征、未批先用等现象比较普遍，这也是导致土地违法违规屡禁不止的重要原因。
改革农村土地征用制度，必须进一步建立和完善地方政府征地权力监督制约机制。这里的重点是，必须建立明确的征地责任制度保障及责任追究机制，要明确规定土地征用的责任主体、责任内容及范围，一旦发现土地征用过程中存在违法违规行为，就要根据其性质与损失，追究相关人员的责任。同时，为了规范和监督土地征用权的运用，发挥地方政府的管理职能，必须建立严格有效的监督制约机制。要进一步完善地方政府的内部和外部监督机制，发挥人大对地方政府征地行为的监督作用，强化新闻媒体监督和司法监督，加大对土地征用中违法违规案件的查处力度，提高滥征乱占土地的成本等，用严格的监督制约机制约束地方政府的滥征行为，切实保障农民的合法权益。
参考文献：
中图分类号：F301文献标识码： A
前言
对于农民来说，土地就是他们的全部，失去土地就失去了一切。要根本解决被征地农民的经济保障问题，必须从土地本身入手，从保障农民的土地所有权、使用权、支配权、以及经营权等方面深入研究，深化改革。必须依据基本原理，解决土地价值增值收益分配问题。
一、我国现行征地制度的缺陷
观点认为，所有制问题是生产关系的根本问题，与所有制相关的主要是所有权、支配权、使用权及经营权等问题。其中所有权是核心，其它权利行使都会受到所有权的制约。我国经济体制改革过程中，实施了所有权与经营权的分离。国家在保持重要生产资料所有权的同时，可依据法律对生产资料使用权进行转让、买卖。国有土地使用权出让、转让的规定就体现了这一原理。
但是，在农村集体所有制土地征用过程中，这一原理却遭到摒弃。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条却规定， 任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家及地方政府可以凭借自己掌握的权力，变集体所有制土地为国有土地。因改变土地用途，形成的土地价值增值收益，大量装入各级政府及开发商的腰包。地方财政很大部分变成了土地财政，一个个开发商因此获得大量超额利润。不少农民因为失去土地，失去了经济依靠，变成了无所事事的城市居民。
事实上，现有土地管理的法规政策，本身就存在弊端。一是为各级政府采用强制力量，剥夺农民集体所有制土地的权利提供了合法依据；二是否定了不同所有制主体之间的平等权利。从理论和实践方面看，政府征收集体土地这个环节，也存在严重问题。
1、否定了不同所有制主体之间的平等权益 集体所有、国家所有和私人所有，都是平等的所有制主体，现行土地管理体制，保证了其它所有制主体的建设权和发展权，却限制了农民集体所有制主体的建设权和发展权。这一体制是国家和政府通过限制一个利益主体的合法权益，而满足另外一个主体经济利益的法律歧视。
2、 “公共利益”本身就界定不清 一个村的利益可以是公共利益，一个乡、一个县、一个市的利益也可以看作是公共利益，农村集体所有土地，可以为了任何一级的政府的“公共利益”而被剥夺。地方社会发展、文化发展、生态环境改善是公共利益，招商引资，开发建设也可以看成是“公共利益”，任何意图都可以看成是“公共利益”需要 [2]，对 “公共利益”的解释变成了职能部门和主要行政领导自由裁量的权力[3]。
3、为有关管理人员权力寻租提供了便利和通道 从土地征收到出让，再到转让，任何用地都必须办理近百个手续，每道手续一道坎，道道都为权力寻租开辟了通道。
4、严重损害农民的合法权益 农民没有权利在属于自己的土地上投资开发建设。而政府却为开发商提供便利。大量的超额利润，诱发开发商私欲膨胀，不惜铤而走险，暴力剥夺农民的土地所有权，侵害农民的土地使用权和经营权，损害农民群众的经济利益。
5、农民的合法经济权益得不到持续保障 在我国，现行政策对农民的征地补偿一般是一次性货币补偿，之后让农民自谋出路这种措施无法保证农民的“可持续生计”问题。根据中华人民共和国国土资源部官网公布数据显示，当前法定最高补偿标准大约为24000元/亩，按最低生活标准每人300元/月计算，当前法定的征地补偿费仅够农民维持不到7年的生活需要。而失地农民由于文化水平低，缺少现代工业所需的劳动技能，加之生活习惯差异，很难真正融入城市社会，有些甚至走向违法犯罪，形成现代城市不安全隐患。
二、研究现状
根据目前土地征用过程农民权益保障研究的现状来看，业内人士主要提出了以下几种观点：一种观点是改革征收制度，将符合土地利用规划的集体非农建设用地纳入土地使用权交易市场，建立城乡统一的土地使用权交易市场。用地单位与农民集体通过谈判，以市场价格达成土地使用权出让协议，在国家土地管理部门登记备案即可。另一种观点是改变土地增值分配格局，增加农民的分配份额。在现有的土地征收制度下，即国家作为征收主体，可以因“公共利益”需要征收土地所有权，对于农民的赔偿价格要以市场价为准。第三种观点是对于征收集体土地，赔偿时可以借用使用年限趋于无穷时的国有土地使用权的出让价格代替集体土地所有权的出让价格，从而维护农民可持续性经济保障对于以上观点我认为都有一定的局限性。
对于第一种观点，我认为存在一些问题。首先，对于农民来说，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十条规定：加强村镇建设用地的管理，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，第十一条规定：要严格保护基本农田。但由于农民缺乏法律知识，他们可能会将更多的基本农田非法用于非农业建设，再进行自由转让，进而获取更大的利润。其次，就地方政府而言，土地征收是其主要财政收入，是其进行基础设施建设，社会公益建设的资金来源，地方政府不可能将这部分土地的主动权交给农民。
国家征收土地是垄断行为，具有强制性，非竞争性，既不符合市场交易原则，也不符合市场价格规律，那么第二种观点提出的市场价到底应该以什么为准则来衡量，也难以确定，而且不具备可持续性。
第三种观点虽然提出了土地可持续性补偿，但无穷年限土地价格的确定，要考虑通货膨胀以及国家经济发展速度，难以计算。而且一次性货币补偿不利于农民的可持续生计，这中补偿也会给国家带来巨额的资金压力。
三、维护失地农民经济权益的几点建议
1、 国家征收集体土地使用权，保留农民土地所有权 国家征收集体土地使用权，保留集体土地的所有权，保证了政府参与征收，获取财政收入，防止农民非法转让土地使用权，同时农民享有永久土地收益权。《宪法修正案》第10条第4款：“任何组织或者个人不得侵占，买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
集体土地使用权流转可分为“首次流转”和“再次流转”[4]。上文所提及征地制度不完善是基于所有权的征收，如果征收过程只涉及使用权，不涉及所有权。国家按一定使用年限（70年）征收农民土地使用权，再通过收取转让金，将土地使用权转让出去进行开发建设。这样既符合现有法律规定，也可以在不触动农民土地所有权的同时，保证农民享有永久土地增值收益。这与小产权不同，开发商仍旧以买国有土地的模式进行开发，国家仍就颁发产权证，只是国家对于买卖土地的资金应和拥有所有权的农民进行合理分配。
2、健全土地增值收益分配机制 集体土地流转过程中的土地增值主要是指政府征收后的建设用地价格与征地前的农业用地价格的差额，扣除必要的土地开发成本以及征地过程中交纳的有关税费后的余额[5]。
农用地转变为建设用地，一般需要经过两个阶段，即国家先把农用地的使用权征收，然后再出让给开发商，开发商对其进行开发利用，获取利润。其流程如图 1 所示：
3、合理确定土地增值收益分配比例 目前大部分土地增值收益是分配给国家的.李英强在座谈会上也指出，学界公认的分配格局是地方政府占到20-30%，开发商占40-50%，村集体占到25-30%，农民大概只占5-10%。笔者认为，要保证土地增值收益分配的合理性，就必须：
3.1 实现农村集体土地使用权的有偿有期转让 保障农民对土地的永久所有权，国家保留农民的土地所有权，征收其土地使用权，并保证其在使用者之间有偿有期转让（一般以建筑使用年限为标准确定土地使用权转让期限），并根据此期限进行补偿。这一观点解决了上文提出的无穷年限的土地补偿弊端。
3.2 土地首次转让增值收益应该在农民和政府之间合理分配 地租是土地所有权在经济上的实现形式，地租虽然可以以级差地租和垄断地租形式存在，但其根源都在于土地所有权。政府规划土地，改变土地用途，使其经济位置变化，有了更大的交换价值，其地租就应该在农民和政府之间进行分配。
其实，政府作为土地利用规划及其管理者，只不过是国家利益的“守门员”，农民和开发商之间的利益“调解员”。政府行使其职能所产生的地价增值及其分配，只能通过制定合理的税收政策予以保证。
3.3 土地转让的二次增值收益应该在农民和开发商之间进行合理分配 农民作为土地的最终所有者，应该是土地收益的首要受益人，开发商作为投资人，只能获得投资利息和资本利润，获得经营管理回报。在转让年限到期后，由开发商投资所产生的土地价格增长，归享有土地所有权的农民所有。如此进行循环，保证农民土地永久性收益。
总结：
农村集体所有制土地征用过程，侵害村民合法权益现象时有发生，由此引发失地农民经济权益的保障问题。现行土地征用政策存在诸多不合理，国家应在保证所有权主体平等的基础上，实现农民与其土地使用者之间的平等交易。国家可在保障农村集体土地所有权的基础上，由农民收取土地使用权出让金。国家转让土地使用权，收取使用权转让费用。土地流转中的地价增值收益，应在农民、政府和开发商之间合理分配，保证农民所有权收益，体现政府规划权收益，保护开发商投资收益，实现农民经济权益的可持续保障。
中国参考文献：
[1]North Doglass，Tomas Robert. The rise of the west world：A new economics histry[Z].W.W.Norton&Conpany.Inc.1973，（5）：17-20.
[2]陈利根等.土地征用制度改革于创新：一个经济学分析框架[J].中国农村经济，2011（6）：23-26.
一、我国土地征用制度的现状
1、征地规模过大
据统计，从2004―2013年的9年间，我国耕地从18.51 亿亩锐减到17.78亿亩，9年净减少0.73亿亩。建设占用耕地是其中主要原因。而同一时期我国人口却增加7000万人。人增地减的矛盾越来越明显。如果征地规模再不控制将严重威胁到农民生存和国家的粮食安全，影响到农村的社会稳定、土地资源的合理利用和国家的可持续发展。
2、我国缺乏专门的土地征用法，征地过程中违法和滥用自由裁量权现象严重
由于立法不够完善，征地行为不规范，我国的“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外地采用，尽管我国早已建立土地征用补偿制度，但仍无宪法依据。对于公法而言，“法无明确而为之即为违法”。但在实际的土地征用中，有大量的土地征用是不符合法律规定的，违法现象严重。
3、对征用土地的补偿标准过低，补偿落实不到位，严重损害了农村农民的利益
征收耕地补偿标准主要是按被征收耕地的年产值和倍数计算，其中土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。土地补偿费和安置补助费和总和，规定最离不得超过土地被征用前三年平均年产值的 30 倍。在征地实践中，农民不能及时足额得到征地补偿也是农民反响较大的问题。
二、农村土地征用中存在的问题
1、征地补偿标准不明确、不统一
土地征用的一个焦点问题是征地补偿标准问题。目前我们征地所依据的补偿原则是：按照被征用土地的原用途给予补偿。依照《土地管理法》第47条，其补偿标准是被征用宗地年产值的一定倍数计算。因此土地年产值就是计算补偿的标准。但由于年产值的计算方法、计算依据等不同，每一宗地的年产值额差异较大，所以标准非常不统一。在具体的征地实践中有些征地单位往往采用的包干地价法，直接由征地单位与被征地方进行协商包干地价。然而这样产生的结果是，即使是同一地区，不同时间，不同地块征地补偿价格差异也较大。所以使农民对征地价格的期望值不断攀升，人为增大了征地的难度。
2、土地征收程序欠缺
首先，缺乏征地目的的评估阶段。这种程序的简化，使得在土地征收中缺乏对征地用途的严格审查，导致土地审批部门较少考虑征地用途的公共利益性，而主要考虑政府的利益或征地申请人的利益，极易损害被征收者的利益。其次，征地过程中被征收者的参与度低。首先，听证会由权利人提出方可进行。其次，听政的范围过窄，在补偿及安置方案出台前的征收过程中，没有赋予被征收者举行听证会或其他参与方式的权利。
3、不能解决失地农民长期的生活保障
《土地管理法》第四十七条规定，“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”据此，征地补偿的立法本意应该是保持被征地方生活水平不降低。就河北省实际情况看，土地征用主要发生在城市扩张区，而城市周边的有些农民已经不再主要依赖土地，在城市周边出现大量闲置农用地现象。城市周边的这些农民从土地上获取的收人所占总收人的比例已越来越小。按照目前征地补偿标准来看，征地补偿基本能保证这些农民在征地后生活水平不降低。但由于农民失去土地后的长远生计没有保障，无法解决养老问题，所以仍是不愿失去土地。
4、补偿标准偏低，农民损失惨重
《土地管理法》第47条第2 款规定：“征地耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”显然，我国的土地补偿仅限于直接损失，间接损失的补偿则根本就不予考虑。而且，即使是对直接损失的补偿标准也过低，按土地农业产值来计算补偿标准。《土地管理法》第 47条第2款规定：土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费为该土地被征前 3 年平均年产值的4-6 倍。这种规定没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨。按照现行的补偿标准及农村居民人均生活消费支出计算，其得到的补偿只能维持7 年左右的生活。因此，对于那些依靠土地而生存的被征地农民来说，土地被征收即意味着失去了今后生活的保障。
三、完善我国土地征收制度的对策建议
1、严格界定征地标准
首先，可以概括性的描述出公共利益应具备的特性：（1）共享性，公共利益是社会公民共同的、整体的、综合的利益，而不是某一个或某些人的利益。（2）非营利性，在被征地上所兴事业、建筑，不得从事营利性活动，应该是义务性的为本国公民服务。（3）合理性，在征地中充分考虑被征收者的利益，给予其完全的补偿。
其次，借鉴发达国家做法并结合我国实际，具体列举出系列公共利益种类，如：（1）国家机关及公益性事业单位建设。（2）国防建设。（3）能源、交通、水利等公用事业和其它市政建设。（4）科、教、文、卫、体育事业建设。（5）环保及文物古迹、名胜风景保护建设。
2、征地程序的完善
（1）建立征地目的评估机构。该机构应与征收机构相分离，以避免政府既是规则的制定者，又是规则的实施者，造成滥用征地权的现象。同时该评估机构还应对后续工作进行监督，即被征地是否用于公益性建设及建成后是否为公众所享用等。
（2）转换政府角色，加强被征收者的参与度。打破征地的完全行政化代替市场化的局面，政府应承认被征收者独立的市场主体地位，通过市场规则进行土地征收。政府只需告知被征收者有关征地的事实、理由和依据，并给予其充分表达意见的机会。补偿协议和补偿费完全可以由用地单位和被征收者自行达成协议，政府进行必要的监督就行了，就像有的学者所建议的：政府不直接参与征地，通过颁发征收许可证和征购许可证来实现对土地的审批。这样能使被征收者的权益得到更好的保护；同时也能提高他们的配合度，减少征地的阻力。
（3）完善土地征收的听证程序。首先，一方面要加大听政制度在农村中的宣传力度；另一方面改变只有权利人申请才启动的现状，应当要求政府对征地过程中的重大事项和争议主动召开听证会。其次，应扩大听证范围，不能仅停留在征地事后范围内，应自征地程序启动时，就启动听证会，更好的保护被征收者的利益。
3、实行征地补偿方式的多样化
从保障被征收者长远生存利益出发，除金钱补偿外，还可采取以下补偿方式：
置换地补偿，也就是最原始的以地换地的方式，对于主要依靠土地生存的农民，这是最好的方式，能保证他们仍有等同的土地耕种以维持生存。
技术培训的方式，提高失地农民的综合素质，在竞争激烈的市场经济环境中找到一份满意的工作，维持以后的生活。
养老保险的方式等。值得注意的是，应赋予被征收者对这些方式的自主选择权或由被征收者与补偿方协商确定。
4、完善农村医疗保障体系
首先，设立多元化的医疗保障制度。政府应当建立多元化的医疗保障制度，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。加强多元化的投入，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金，如发行各种类型的彩票、开征农村社会保障税等。通过建立多元化、多层次的医疗保障制度，切实保障失地农民有病可医，有病敢医。其次，医疗保障范围重点突出。以我国目前的经济发展状况和我国失地农民的数量来看，想要全面建立面向所有失地农民的医疗保障制度，可能性是很小的。以目前的情况来看，我们应当尽快建立大病保险制度、中老年人特殊救助医疗制度。绝大多数被征地地区经济不发达，尚不具备将失地农民的医疗保障纳入社会医疗保险制度的条件。普通的小病小灾可以不纳入失地农民医疗保障的范围，但是重大病情的发生，政府应当对其有所补助。具体的哪些病情可以纳入保障范围，可以由当地政府按照经济发展水平及其他因素进行确定。对于中老年的失地农民，政府应当建立新型的医疗保险体系。达到一定的年龄以后，政府可以对中老年失地农民免费办理医保卡，对住院治疗的失地农民采取按花费比例进行优惠，每个花费档次所享有的医疗折扣各不相同，具体的标准和年龄政府可以按照本地区的经济发达程度予以确定，确保失地农民的医疗保险得以顺利实行。
参考文献：
[1]孟祥舟.实行土地征用补偿“双轨制”创新的探索，河南国土资源，2013年第7期.
