研究方向：社会保障理论与制度、社会政策与社会管理。
主要著作：《现代西方社会福利思想》、《社会保障理论与政策：中国经验的视角》、《当代中国社会救助制度》、《中国社会政策》等。
摘要 我国新型社会救助体系应围绕实现更加可靠的社会救助的总目标，以城乡居民最低生活保障制度为基础，整合主要救助项目，形成新型社会救助体系的“底网”，通过补短板，健全社会救助体系，同时通过信息化建设进一步优化社会救助管理。在路径选择上，要以低保制度为基础，整合和连接好医疗、教育、就业和住房等救助项目，做好新型社会救助体系的“底盘”，并通过分类救助原则和分步实施策略，实现对贫困家庭的全面救助服务。
关键词 新型社会救助体系 五类补助金 社会救助服务 收入豁免政策
新型社会救助体系发展的目标定位
20世纪90年代以来，随着保障和改善民生政策的大力推进，特别是随着城乡居民最低生活保障制度的全面实施，我国社会救助体系建设进入了政府全面主导的新阶段，确立了规范化、制度化的发展方向，在理念、制度、体系方面发生了根本性的变化。在理念上，从传统的恩赐型救济理念向现代的公民权利救助型理念转变；在制度上，社会救助形式从临时性、随意式救助转向经常性、制度化救助；在体系上，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助，初步形成了以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助体系框架。
在这一转变过程中，根据城乡居民基本生活的不同方面和需求的不同层次，先建立单项制度，全面覆盖，再以点带面，衔接整合各个单项制度。目前，经过20多年的制度建设，我国社会救助体系正处于从覆盖到整合发展的关键期。十八届三中全会指出，要更好保障和改善民生，完善再分配调节机制。这为建设新型社会救助体系指出了目标和路径。基于我国经济和社会发展进入了新的阶段，新型社会救助体系应包含一个总目标和三项具体目标定位。
新型社会救助体系的总目标是实现更可靠的社会救助。围绕这一总目标，“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”①，这可以理解为两层含义：第一，在当前和今后一段时期，经济发展还是最重要的目标，但经济的快速发展必然带来一系列社会问题，直接影响社会稳定和经济发展，因而要通过社会政策的“托底”，起到保障城乡居民基本生活的作用，起到经济发展的稳定器和助力器的作用；第二，在当前，社会发展的关键是要把经济发展和社会发展联系起来，整合经济政策和社会政策，实现经济和社会的协调发展。因此，社会救助作为社会政策的主要内容之一，要改变长期以来针对弱势群体的消极被动的局面，通过开展积极社会救助，做到更有力地支持和服务于经济发展，“围绕保障基本民生，织好网、补短板、兜住底”②。
目标定位之一：以城乡居民最低生活保障制度为基础，整合主要救助项目，形成新型社会救助体系的“底网”。当前我国的社会救助呈现“多龙治水”的局面，财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督；民政部门负责城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；农委扶持农村困难群众发展生产；住建委负责廉租房救助；教育部门落实教育救助；工会开展困难职工帮困；残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助；慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。
在一些有交叉性的社会救助方面，如公安、城管、交通、卫生、民政等部门共同负责城市的流浪乞讨人员；在医疗救助方面，实行民政部门主管，卫生部门落实，而劳动保障部门负责对家庭人均收入在城市职工最低工资与最低生活保障之间的困难企业患大病职工开展医疗救助，由此所形成的交叉管理格局不仅不利于各部门的协调配合，还增加了社会救助的环节和运行成本，使救助效果难以控制，不可避免地还会产生新的不平等问题。
从社会救助体系建设来看，覆盖城乡最低生活保障制度的全面实施，形成了社会救助体系的“底”，保障了城乡居民的基本生活。但由于医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助分属不同部门管理和实施，所以，救助资源分配、救助信息管理和救助评估等方面的管理在部门之间还存在问题，居民最低生活保障制度还没有与这些救助项目进行有力的整合，社会救助体系的“底网”还没有编织紧。
目标定位之二：从“基本生活的保障”和“主要困难的解决”出发，通过补短板，健全社会救助体系。首先，在救助对象上，一是按照应保尽保原则，外来务工人员还没有纳入城镇最低生活保障、医疗救助和教育救助等制度实施的范围，他们还面临着生活的风险；二是部分支出型贫困家庭还面临着生活困难问题，即有残疾、年老、重病等丧失劳动能力人员的家庭，此外，单亲家庭、有学龄儿童的家庭因财力支出远远超出其承受能力而造成了生活的贫困，抗风险能力受到挑战，迫切需要重点解决。其次，在救助服务上，长期以来，我国对贫困家庭的救助偏重于经济方面，社会救助服务明显不足；同时，经济援助和救助服务还没有有效连接起来。因此，大力推动开展救助服务，使经济援助和救助服务相互支持，共同发挥作用，这是低保及低保边缘家庭缓解和摆脱贫困的一项有效措施。
目标定位之三：通过信息化建设进一步优化社会救助管理。社会救助是一项复杂细致、量大面宽的工作，靠传统的人工操作已经不能适应现代社会管理的需要，使用信息化手段，特别是网络化管理，不仅能提高管理效率，减少管理成本，增加透明度，还能方便快捷公布有关信息，提供及时准确的查询服务。目前，信息化已成为社会救助工作必不可少的重要手段，也是我国当前社会救助管理发展需要突破的瓶颈。第一，救助信息的联网和平台建设滞后。多年来，全国很多市、县自行开发了相对独立的救助信息系统，有的初步实现了省内的统一管理，但总体上，信息化水平还比较低，在全国联网和建立综合信息平台方面还存在明显不足。第二，部门横向互联的救助信息共享机制还没有形成。由于各部门信息化系统之间各自为政，信息不能共享，系统牵涉到跨部门业务流程很难实现，救助信息管理存在“纵强横弱”的问题。
新型社会救助体系建设的路径选择
以最低生活保障制度为基础，整合和连接好医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助等项目，做好新型社会救助体系的“底盘”。首先，依据目前城乡社会救助发展的情况，重点整合和连接好医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助等项目。从体系建设入手，整合和连接好这些单项社会救助项目，使各单项社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，同时整合资源、整合职能、整合制度，构建制度完整、相互协调、功能配套的社会救助体系“底盘”（见图1）。其次，充分发挥和利用好由民政部牵头的社会救助部际联席会议制度，统筹做好最低生活保障与医疗、教育、住房等其他社会救助政策以及促进就业政策的协调发展和有效衔接。同时，重点推动地方政府建立相应的社会救助协调工作机制。再次，构建全国统一的社会救助信息平台。围绕最低生活保障制度、医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助等主要项目，加强数据和信息的交流，实现跨部门信息资源的有效共享，提高救助的瞄准性，使覆盖城乡的社会救助制度发挥最大作用。
按照分类救助原则，实施“五类补助金”，在主要面对城乡绝对贫困家庭的同时，重点解决部分相对贫困家庭的生活问题，缓解低保家庭和低保边缘家庭之间的“悬崖效应”③。首先，大力推进贫困家庭的分类救助，进行“基础+分类”救助目标的集成，使低保制度回归到保障居民基本生活的初始设定目标和功能。家庭分类救助的对象则是面向低保家庭和低保边缘家庭，将低保家庭和低保边缘家庭划分为不同的类别，按照困难和需求程度的不同提供差异化的救助，做到兼顾一般、突出重点、分类施保，形成“保基本、多组合”的“救助套餐”。其次，瞄准五类贫困家庭进行分类救助。社会救助瞄准是要将有限的资源有效地分配给那些最需要的人。对有残疾、年老、重病等丧失劳动能力人员的低保家庭，要予以长期重点救助；对符合低保条件的单亲家庭、学龄儿童家庭给予临时适当救助。同时，关注低保家庭中因重病、子女就学等事件造成家庭“硬支出”过大所形成的支出型贫困。推行贫困家庭“五类补助金”制度，即贫困家庭的“未成年子女抚养补助金”、“残疾人照顾补助金”、“老年人照顾补助金”、“大病患者家庭补助金”和“单亲家庭补助金”等救助项目。
全面开展贫困家庭的救助服务，一方面满足贫困家庭的差异化需求；另一方面通过救助服务与现金支持的结合提高贫困家庭救助的效果。贫困家庭救助服务是由政府主导，结合社会力量，面向贫困家庭，尤其是面向有老年人、残疾人、儿童、失业者和重大疾病患者等特殊的贫困家庭，并依据贫困家庭及其成员的差异化需求与问题，在生活照料、医疗、康复、教育、就业等方面提供日常劳务帮助以及其他社会支持。而广义的贫困家庭救助服务，还包括政府从社会救助政策制定到具体实施中的审批发放等一系列行政管理和以劳务提供的形式给予贫困家庭救助的专业服务这两个方面，即行政管理服务和劳务服务。
首先，在贫困家庭救助服务的对象划分上，借鉴分类救助的思路，可在现有最低生活保障制度基础上，配套开展分类救助服务。在根据家庭规模和收入水平确定贫困家庭后，以家庭为单位进行分类评估，分为有老人家庭、残疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有劳动能力但失业的家庭以及单亲家庭等，这些类型的贫困家庭是社会救助服务的重点对象。
其次，全面开展城乡贫困家庭的救助服务。长期以来，我国的城乡贫困家庭救助偏重于经济上的救助，从国外经验来看，社会救助服务应该提到与经济援助同等重要的地位，因此，将经济援助和救助服务有效连接起来是今后我国城乡最低生活保障制度转型的方向。④第一，构建城乡贫困家庭的救助服务体系，推进行政管理主体社工化。借鉴发达国家和台湾、香港的经验，在省、市两级设立专职社工岗位，专门从事城乡贫困家庭救助服务的管理，并负责指导基层社区中从事贫困家庭救助服务的社工人员。在基层社区，按照一定的户数和人口比例在社区设立低保专员岗位，吸纳专业的社会工作人员来应聘，从而承担起社会救助的审核批复、需求评估和服务招标、监察等行政管理工作。针对目前社区人员专业化程度较低的问题，通过集中培训和进修等方式，同时建立社区工作者培训和实训基地等手段，提高其管理服务的专业化水平。第二，实施专业劳务服务主体社工化。在基层社区中，通过政府购买服务的方式，招聘和使用多种类型（长期和临时）的专业社工人员，也可以购买专业社工组织（机构）的服务，从而建立完整的城乡贫困家庭的救助服务体系。第三，积极推动专业社工人员介入城乡贫困家庭的救助服务领域。专业社工直接进入贫困家庭救助领域，从事贫困家庭救助预防、贫困家庭救助对象评估、贫困家庭救助方式衔接以及贫困家庭救助对象的服务转介等工作，能更好地促进贫困家庭中有劳动能力的人通过自身的努力使家庭摆脱贫困，提高救助的针对性和有效性。
再次，强化城乡贫困家庭的个案管理。个案管理可以通过发现个案和建立关系、预估和诊断、拟定服务计划、连结或整合资源以执行计划、监督和评估服务的输送、结案等过程，能让专业救助工作者寻找到贫困家庭救助的切入点，并排列出最迫切的需求，制定相应的援助计划，链接合适的服务资源。
总之，通过以上建设，在今后一段时间内，形成目标明确、体系完整、层次丰富，多机制、多手段的新型社会救助体系（见图2）。
新型社会救助体系建设的配套措施
加大国家财政的投入力度，加快建立社会救助资金运行管理机制。第一，在加大国家财政投入方面，重点调整和完善财政支出结构，促进财政支出向社会救助支出倾斜。公共财政用于社会救助的资金总量和结构应根据社会经济发展状况、救助对象的变化、财政收支等因素适时进行调整，使社会救助的标准同步于物价总体波动、社会平均生活水平的变化，确保社会救助体系可持续发展，最大限度地满足贫困群体基本生活需要和解决其他困难的需要。第二，中央财政要进一步完善专项调剂资金制度，用于补助中西部、革命老区、少数民族地区以及老工业基地、资源枯竭地区救助资金的不足。加快转移支付制度与方法、手段的改革，探索以奖代拨的转移支付办法。在转移支付的结构安排上，中央和省级财政要根据地区人口、经济、财力和支出标准等综合因素，建立科学救助绩效评估指标体系，以救助绩效评估为基础，确定拨款规模。第三，建立社会救助资金统筹统管统支的经费保障机制。在当前国家财政支出为主的情况下，要筹划将原先各部门自行筹措、分散使用的救助资金纳入社会救助总资金中，统筹安排，即采取“救助对象统一管理，资金共同分担，统一使用”的管理办法。比如可以将低保资金预算作参照，按照一定的比例增加安排医疗救助资金、教育救助资金、住房救助资金等，使社会救助资金的总资金由民政部门统一管理统一支出，这样既可以避免出现重复救助现象，还可以有效地整合救助资源，形成统一的社会救助资金的运行机制。
打造社会救助专业人才队伍，提高社会救助的能力和水平。第一，把发展专业社会工作的方向与社会救助的实际情况结合起来。探索新型社会救助体系的社会工作管理体制和运作机制，以针对性和实用性为起点，研究制定岗位设置规范，分步实施，逐步实现社会工作的专业化。第二，把高校正规教育和对现有社会工作人员的培训结合起来。目前，我国很多高校已开设社会工作、劳动与社会保障、社会学专业，这些专业的毕业生理论基础扎实，专业水平高，社会实践能力强，对社会问题的认识能力和解决能力也比较强。因此，制定引导和鼓励大学生到基层就业和加强社区工作的政策，发动大批社会工作及相关专业的高校毕业生到基层从事社会工作，有助于提高社会救助的能力和整体水平。另一方面，当前一个时期，应重点通过培训和考试考核，把在岗的有一定素质的管理人员过渡为社会工作者，以满足现实的紧迫需求。在今后三到五年中，逐步建立起专业化的社工队伍。
建立全国社会救助信息平台，加强对救助对象的动态管理。第一，建立全国社会救助信息数据库，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制。逐步建立城乡各类困难群众基本信息数据库，形成省、市、县、乡镇、村五级纵向贯通，部门横向互联的救助信息共享机制，为政府决策、数据查询和动态管理提供依据。实现社会救助信息系统全国联网，由民政部牵头，完成全国统一的社会救助信息管理系统软件开发，建立上下各级业务互通、省际之间信息互联的社会救助综合管理网络。通过建立社会救助国家超级数据库，省建立数据转换中心，市县普遍建立服务器和终端采集系统，使社会救助管理工作，即政策、数据统计、报表分析等，主要通过网络完成。第二，推动跨部门、多层次、信息共享的救助信息核对平台和机制的建立。人力资源和社会保障、住房和城乡建设、公安、工商、税务、金融、证监等部门根据有关规定和最低生活保障等社会救助对象认定工作需要，及时向民政部门提供社会救助对象的户籍、就业、住房、工资、存款、机动车、证券、纳税、住房公积金等信息，开展对救助申请人的家庭存款、收入、纳税、车辆、房屋、保险、公积金、婚姻等家庭状况进行比对；同时建立完善救助对象家庭人口收入和财产状况定期报告制度，根据救助对象的收入来源情况、就业能力、劳动条件等因素，分类、定期开展核查，加强对救助对象的动态管理。第三，建立各类专项救助信息的管理和对接。以医疗救助为例，做好与社区卫生服务的对接，依托居民基本医疗保险信息管理平台，建立城乡困难群众医疗救助管理系统，并在民政部门设立贫困群众医疗救助结算中心，建立管理信息终端，实现系统的集成以及模块之间的无缝衔接、数据的无缝传输和充分共享。救助对象的基本信息录入到资料库中，管理部门可以适时监控救助对象的就医情况和各医疗服务机构实施治疗情况，终端可以随时查询、汇总所有救助情况和效果，实现医疗救助对象的动态管理。
实施收入豁免政策，促进救助与就业联动。第一，取消收入全额抵扣政策。在我国最低生活保障制度的实施过程中，享受最低生活保障制度的家庭成员，只要获得劳动收入，就直接抵扣了最低生活保障待遇，而且是全额抵扣。这种家计调查抵扣制度使得受助对象或者实际待遇降低，或者丧失低保资格，进一步导致有关教育救助、医疗救助、住房补贴等权益的丧失。因此，目前这种政策设计不利于促进受助者就业。第二，在“救助渐退”、“就业救助”等以促进就业为导向的政策基础上，对困难群体中有劳动能力的对象，可拟制定“部分收入免予计入家庭收入”的政策。实施部分收入免予计入家庭收入，从其本人实际收入中先予以豁免，不计入家庭收入。从全球性改革的趋势来看，强化社会救助中的工作激励是政策发展的主要取向。部分收入免予计入家庭收入政策的实施，不仅能够减少“福利欺诈”的问题，而且还能促进低保家庭中有劳动能力人员积极就业。
（本文系国家社会科学基金项目“建立和健全我国新型社会救助体系研究”的阶段性成果，项目编号：11BGL069；国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”的阶段性成果，项目编号：12&ZD063）
注释
①“中共中央政治局召开会议讨论研究当前经济形势和下半年经济工作”，《人民日报》，2013年7月31日第1版。
②“在国务院第一次全体会议上强调：全面履行政府职责，努力实现民之所望”，《人民日报》，2013年3月22日第4版。
中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1007-3973 (2010) 07-187-02
我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四个方面。所谓社会救助是指国家和社会依照法律,向那些因各种(自然的、社会的、个人的)原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人,提供各种形式救助的一种社会保障制度,它解除的是困难群体的生存危机。
在整个社会保障体系中,社会救助体系建设是应当占据优先地位的基础性制度安排,并需要由国家财政提供相应的物质保障。关于我国的社会救助制度,总理在2008年所作的政府工作报告中指出,在我国城乡社会救助体系已基本建立。这个体系概括起来可以这样表述:它是一个以城乡低保制度为基础,以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容,以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套,以临时救助制度为补充,与慈善事业相衔接的一种制度。
我国的社会救助制度正在从单一的最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展,这一特点意味着在社会救助制度的发展与完善过程中,对机构建设、资源配置、相关法律法规等方面的要求将越来越高。机构建设是制度实施的重要保障,而乡镇、街道、社区基层救助机构是社会救助工作最基层的前沿阵地。在现阶段,我国的基层社会救助机构尚处于不成熟阶段,力量薄弱,远未发挥其应有的作用,严重制约了社会救助事业的发展。下面先以湖南省南部某县为例,了解基层社会救助机构建设的现状,并以此为案例,分析基层社会救助机构建设中存在的问题,并基于这些问题,探讨加强基层社会救助机构建设的对策。
1案例:基层救助机构建设现状
位于湖南省南部的某县,总人口为49.2万,有10个乡(镇),9个街道,26个社区。社会救助工作主要由民政部门负责,具体表现为:(1)在乡镇机构中的“社会事务办公室”设立民政工作岗位,加挂“民政所”的牌子,负责从事社会救助工作。(2)将原来的低保服务站和乡镇、街道劳动就业服务站合并为“社会救助管理站”,作为公益性事业单位。
附表:该县乡镇、街道、社区社会救助工作人员配置情况
表1人员配备情况
表2学历结构情况
表3年龄结构情况
2基层救助机构建设存在的问题
2.1机构设置不当严重影响职能发挥
所谓的“社会事务办公室”并不是专门的社会救助机构,而是计划生育、卫生、环保、村镇建设、社会救助等职能合一的综合机构,其下属的“民政所”没有正式级别和编制,“社会救助管理站”也是如此,这无形中削弱了两者的权威性,导致相当程度的“缺位”现象。
2.2人员配备不足、兼职普遍化导致工作任务难以完成
全县10个乡镇、9个街道、30个社区共有社会救助工作人员22人,平均每个乡镇、每个社区只有1个社会救助工作人员,只有3个街道配备社会救助工作人员2人,其余均为1人。而随着我国社会主义市场经济体制的建立,基层社会救助工作所承担的业务范围不断扩大,工作任务越来越繁重。再加上现有的一部分社会救助工作人员除负担社会救助工作外,还肩负招商引资、包村蹲点、征地拆迁、综合治理等其他任务,而这些任务的难度不亚于社会救助工作,来自上级的压力甚至还大大重于社会救助工作,工作人员往往无法把很多时间分配到救助工作中来,对与此相关的任务和政策也往往处于应付状态。可以说,人员少、时间和精力投入少与工作任务繁重的矛盾正日益尖锐。
2.3人员素质偏低和结构老龄化影响工作质量
从表2看,该县基层社会救助工作人员的学历结构比例为:大专及以上11.6%、高中及中专55.7%、初中及以下32.7%,整体学历层次明显偏低。从表3看,30岁以下8人,占总人数的15.4%;31岁-40岁的7人,占总人数的13.5%;41岁-50岁的20人,占总人数的38.4%;51岁以上的17人,占总人数的32.7%。年龄结构呈倒金字塔形,老龄化特征明显。
而我们知道,社会救助工作的难度是非常大的,不可掉以轻心。社会救助的服务对象是社会弱势群体,他们有特殊的经济基础和特殊的思维和行为方式,与其他社会群体差异很大,这决定了社会救助工作人员不仅要熟练掌握国家有关的法律政策,还要做大量的说服、劝导、解释工作,并要有强烈的爱心、足够的耐心和奉献精神。
工作人员学历层次偏低、老龄化倾向明显无疑与该工作的高难度不相匹配。(1)学历层次偏低在一定程度上导致对工作的性质、原则和相关专业知识了解不够深入,影响工作质量。(2)学历层次偏低,老龄化倾向明显导致工作手段落后。(3)老龄化的人员结构无法适应社会救助工作任务繁重、人员常年超负荷运转的实际情况。
3加强基层救助机构建设的对策
3.1优化机构设置
随着政府职能的不断转变,社会救助方面工作的加强,统一和规范设置相对独立的基层社会救助机构,为基层政府搭建一个社会救助工作平台十分必要。
(1)将县以上管理机构的名称统一改为社会救助管理局,对下级机构的救助工作实行统一监管。建立健全规章制度,提高规范化管理程度,落实人员编制,加大财政投入。解决工作经费。建立政府领导、民政牵头,部门联动的工作运行机制,完善社会救助工作配套机制,尤其要注重低保、灾害救助、教育救助、医疗救助等制度的互通、互补、互联,避免遗漏救助和重复救助。此外,还要引导和促进多部门共同参与开展对社会救助工作的督查、交流活动,实现多部门救助资源的有效整合和合理使用。
(2)在乡镇和街道,要科学调配、整合人力资源,充实工作力量,在社区要加快解决救助工作人员由兼职向专职的转变。在社会事务办中设立民政工作岗位,加挂“民政所”的牌子,“民政所” 单位性质与社会事务办一样,同为正股级的财政核拨事业单位,核定编制2-5人。总人口3万以上的乡镇、街道须按每多1万人增加1名工作人员的比例配备。“社会救助管理站”由乡镇人民政府、街道办事处和“民政所”领导,业务上归属县(区)社会救助局领导。同时,社会救助工作人员的调配须征得社会救助局同意并报社会救助局备案。乡镇救助机构人员变动需报社会救助局同意方可更换,从制度层面保证基层队伍的稳定。并加大力量改善基层救助工作的条件,认真解决工作上的实际困难和问题,保证救助工作正常开展。不断促进基层信息化建设,进一步扩大信息网络向乡镇、街道和社区延伸的范围,尽早普及救助数据的网络化传输、救助事务的网络化管理和救助工作的网络化监督。科学调配、整合人力资源,减轻基层工作的劳动强度,提高工作质量和工作效率。
(3)建立村级联络员队伍。为适应当前农村社会救助工作的需要,及时、准确掌握基层情况,缓解乡镇人少事多的矛盾,确保社会救助的及时性和有效性,建议在每个村设立1位村级民政联络员,1500人口以上的村可再增加1名。担任村级民政联络员条件为:本村支部、村委会成员或大学生村官,在群众中有较高的威信,可及时、准确掌握民政对象情况,且责任心强,处事公道,真正关心群众冷暖,热心为群众办事。村级民政联络员由全体村民选举产生,报经乡镇党委、政府讨论通过,最后由乡镇党委发文确定。县(区)民政局对村级民政联络员进行岗前培训,乡镇要加强对联络员管理和考核。要制定村级民政联络员岗位职责,明确联络员的责任、权利和义务,真正发挥其作用。同时,考虑村级民政联络员担负重任,工作量大,是促进广大农村地区社会救助建设的主力军,应参照社区低保专干待遇,对他们给予一定的工资补助。
3.2加强队伍建设
干部队伍素质的高低直接关系着政策的落实程度和各项工作的成败,加强社会救助工作人员队伍建设是建立健全基层社会救助机构的关键。
(1)要在充分考虑年龄结构、文化结构以及提供救助工作的稳定性和连续性等因素的基础上,选配素质高、能力强,对弱势群体有感情的同志担任社会救助工作人员。在不增加公务员编制的情况下,将各部门的人员进行合理的整合。比如,让民政局里某些丧失的功能的部门的工作人员整合进到社会救助队伍中,发挥专长,尽其所能;将以前在财政和税务部门中收税收费,由于农业税的废除而富余的人员,调整到基层社会救助机构中管理和发放资金;另外,近年来涌现出的大批高素质选调生、大学生村干部也可以吸收到社会救助管理人员队伍中。
(2)多层次全方位地提高队伍素质。一方面,要规范和健全培训制度,建立健全培训机制,制定可操作性强的培训方案,有针对性地加大对工作人员的培训力度,帮助他们掌握与业务工作密切相关的法律法规、方针政策、工作策略等方面的知识,提高他们对新时期工作的认识,改变传统的工作方式和工作思路,增强工作的责任感和使命感,实实在在地为救助对象排忧解难。另一方面,加强对基层社会救助工作的考核,建立基层社会救助工作激励机制,做到考核合理、公正,并根据考核结果对考核对象进行相应的奖惩。通过一系列有效监管,切实加强社会救助队伍建设,提高工作水平。
3.3培育民间公益性社会救助组织
在社会救助体系中,政府当然是第一责任主体,但政府的人力、物力、财力毕竟有限,仅靠政府的力量是不够的。积极培育民间公益性社会救助组织发展,实行政府救助与社会救助相结合,实现社会救助主体的多元化也是基层社会救助机构建设的重要途径。各基层政府应探索建立多元的筹资体制,扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠,企业和个人捐助设立的民间救助基金,由基金管理机构自行管理。同时,要加强对民间公益性社会救助组织的监管,防止社会救助制度被不法分子利用,确保民间公益性社会救助组织合法性和有效性。
参考文献:
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(一)总体目标
城乡社会救助体系建设的总体目标是:建立以城乡居民最低生活保障、五保供养和灾民救助制度为基础,以医疗、教育、住房、司法等专项救助相配套,以优惠政策为辅助,以社会互助为补充,政府责任到位,社会广泛参与,资金落实、运转协调、管理规范、网络健全,与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的社会救助体系,切实保障困难群众的基本生活,促进社会稳定和经济社会协调发展。(二)基本原则
一是政府主导,社会参与。社会救助的主要责任在政府。政府要发挥在社会救助工作中的组织领导和综合协调作用,出台相关的政策、措施和办法,安排必要的救助资金。要整合政府各部门的救助资源,形成综合配套的救助合力。同时,有关部门、单位和社会团体要加强沟通与合作,充分动员和发挥社会各方力量,形成社会互助合力。
二是城乡统筹,协调发展。要将城乡社会救助体系统筹规划,统一部署。社会救助标准城乡有别又相互照应,社会救助资源城乡共享又要向农村倾斜,救助方式既考虑城乡共性又突出各自特点。通过城乡统筹、城乡互动,促进城乡社会救助体系建设协调发展。在实施中要因地制宜,量力而行,分步实施,逐步到位。
三是政策保障,依法救助。制定和进一步完善城乡社会救助工作的各项法规政策,建立健全工作机制,做到公开、公平、公正,使社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化轨道。
二、建立健全城乡社会救助体系的主要措施
(一)进一步完善城市居民最低生活保障制度。加强城市低保规范化管理工作,确保实现动态管理下的应保尽保,逐步提高保障水平。2006年,全省城市低保人均月补差金额达到70元。根据当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的改善适时调整保障标准。进一步规范低保申请、评议、审批程序,实行城市低保金社会化发放,做到公开、公平、公正。建立城市低保工作督查制度,加大对低保工作的监督检查力度。实行分类施保,对低保对象中的“三无”(无生活来源、无劳动能力和无法定赡养、抚养、扶养义务人)人员和因病因残等丧失劳动能力的人员给予重点救助。积极探索建立有劳动能力的城市低保对象就业与低保相互衔接的联动机制,鼓励和支持城市低保对象就业。要加快低保信息化建设步伐,尽快实现省、市、县(市、区)、街道(乡镇)、社区五级低保数据信息联网。
(二)全面建立农村居民最低生活保障制度。从2006年起,在农村特困户救助制度的基础上,全面建立并实施农村居民最低生活保障制度。各地要按照“低标准、广覆盖”的原则,结合当地实际,科学确定低保标准,核定低保人数。今年年底全省农村低保要争取覆盖200万人,以后逐年扩大覆盖面,最后达到应保尽保的目标。2006年,农村低保每人每月补差金额不低于20元,省财政负担10元,其余部分由市、县(市、区)财政负担。低保标准要随着当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的改善适时提高。进一步规范和完善艾滋病救助工作管理体系。按照分类救助的原则,对艾滋病致孤人员、艾滋病导致单亲家庭的未成年子女以及因艾滋病导致生活困难的家庭,按照不同的标准实施生活救助;对受艾滋病影响的未成年人实施教育救助;对艾滋病致孤人员按照“收养”、“家庭寄养”、“集中供养”和“模拟家庭养育”4种方式进行妥善安置。
(三)进一步做好五保供养和孤儿救助工作。认真贯彻落实《农村五保供养工作条例》(国务院令第456号)和《河南省人民政府办公厅关于免征农业税后进一步完善农村五保供养工作的通知》(豫政办〔2005〕47号),做好农村五保供养工作,切实把符合五保条件的农村居民全部纳入保障范围。各地农村五保供养标准不低于当地村民的平均生活水平,并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整,切实保障农村五保对象的衣、食、住、医、葬。各级政府要把敬老院建设纳入当地经济和社会发展的总体规划,加大资金投入,加强和完善乡镇、村敬老院基础设施建设,年内五保对象集中供养率要达到20%或更高水平,以后逐步提高。认真贯彻落实民政部、综治办等15部委《关于加强孤儿救助工作的意见》(民发〔2006〕52号),建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的孤儿救助保护工作机制,建立健全孤儿生活、教育、康复、医疗和就业等方面的救助制度。制定儿童福利事业发展规划,加强儿童福利设施建设。在2010年前,省级建成1所为孤残儿童服务的集养育、康复、教育为一体的儿童福利园区,每个省辖市建有1所儿童福利机构,建立健全孤儿福利服务工作网络,全面提高儿童福利机构的管理服务水平。
(四)进一步健全自然灾害救助体系。建立健全自然灾害应急救助预案体系,提高应对突发性自然灾害的应急救助能力。健全抗灾救灾综合协调机构,建立政府涉灾部门之间灾害管理信息共享和应急联动机制,提高灾情的监测、预警和评估水平,为快速决策和启动救灾工作的应急机制提供依据。认真落实《灾害应急救助工作规程》、《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《灾区民房恢复重建管理工作规程》(豫救办〔2005〕2号),进一步规范救灾救济工作,确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有住处、有水喝、伤病能得到及时救治。继续巩固救灾工作分级负责、救灾资金分级负担体制,各级财政要将救灾资金列入年初预算,以备灾害发生后能够迅速投入使用。加强救灾物资储备和救灾装备建设,搞好省救灾中心建设,建立省、市、县三级相互支持、相互补充的救灾物资储备网络,做到发生重大灾害后受灾群众在24小时内能得到有效救助。
(五)完善流浪乞讨人员救助制度。认真贯彻执行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(国务院令第381号)和《河南省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理规定》(省政府令第91号)。各级民政、财政、卫生、交通、公安、城管以及其他有关部门按照职责分工,各司其职,密切配合,共同做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作。
(六)建立完善城乡医疗救助制度。全面建立城市医疗救助制度。按照《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》(〔2005〕10号)要求,2005年全省已有39个县(市、区)开展了城市医疗救助试点工作。2006年,要在总结试点经验的基础上,全面建立城市医疗救助制度。不断完善农村医疗救助制度。进一步完善手续,规范操作,加大资金投入,提高救助水平。已开展新型农村合作医疗的地方,首先资助农村五保和低保对象参加当地新型农村合作医疗,对个人负担仍较重的对象,再给予适当救助;尚未开展新型农村合作医疗的地方,要认真做好大病医疗救助工作。通过实施城乡医疗救助制度,逐步缓解困难群众看病难问题。
(七)建立和完善教育救助制度。进一步做好城乡特殊困难未成年人的教育救助工作。对义务教育阶段农村困难家庭学生和享受城市居民最低生活保障政策家庭学生全面实施“两免一补”政策;对基础教育阶段家庭经济困难学生大力实施“希望工程”、“春蕾计划”、“春雨行动”;对中等教育阶段家庭困难学生要积极出台救助政策;对高等学校家庭经济困难学生要继续完善“奖贷助补减”资助体系,确保不使一名学生因家庭经济困难而辍学。
(八)建立和完善城镇最低收入家庭住房保障制度。认真贯彻落实《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局令第120号),建立和完善城镇最低收入家庭廉租住房制度。开展城镇最低收入家庭住房困难情况调查,建立“双困家庭”档案,以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金,切实解决城镇最低收入家庭基本住房需要。城镇廉租住房制度建设情况要纳入市、县(市、区)政府工作目标责任制管理,并加强考核。省建设、财政、民政、国土资源、税务等部门要加强对城镇廉租住房制度落实情况的监督和检查。
(九)规范和完善法律援助、司法救助制度。认真贯彻执行《法律援助条例》(国务院令第385号)。按照司法部等国家九部委《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》(司发通〔2004〕127号)要求,各市、县(市、区)政府要根据本行政区域法律援助的需要,建立法律援助经费保障机制;司法行政部门要加强对法律援助工作的监督管理,对符合法律援助条件的城乡困难群众,无偿提供法律咨询、、刑事辩护等法律服务。城乡困难群众提起民事、行政诉讼,符合《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》条件的,可向人民法院申请缓交、减交、免交诉讼费用。各市、县(市、区)政府要认真搞好法律援助与司法救助的衔接工作。
(十)完善社会捐助制度,大力发展慈善事业。坚持经常性社会捐助和集中捐助相结合的原则,进一步完善经常性社会捐助接收服务网络,方便群众捐赠。推动建立“爱心超市”、“慈善超市”,完善制度,强化管理,规范运作,为救助对象提供方便、快捷的服务。大力弘扬社会互助新风,开展“义工”服务、社区互帮、邻里互助等活动。支持发展慈善事业,抓紧制定我省《慈善事业发展指导纲要(2006-2010年)》。落实现有捐赠减免税优惠政策,并制定鼓励慈善捐赠的优惠政策。加大宣传力度,推动慈善文化建设,提高群众慈善意识,为公益慈善事业的发展创造有利环境。
(十一)建立和完善就业援助制度。认真贯彻落实《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发〔2005〕36号)和《河南省人民政府关于进一步加强就业再就业工作的若干意见》(豫政〔2006〕8号)精神,以新增就业岗位为目标,以强化就业服务为手段,以加大资金投入为保障,支持和鼓励困难群体就业。对下岗失业人员中的“4050”人员、城市低保对象、残疾人、复转军人和登记失业的大中专毕业生等就业困难人员,参加就业培训的按有关政策规定给予就业培训补贴,并提供免费职业指导、职业介绍等个性化就业服务,帮助其尽早实现就业和再就业。
(十二)建立和完善贫困残疾人救助制度。深入贯彻落实《河南省人民政府办公厅关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的若干意见》(豫政办〔2005〕8号),将残疾人扶贫工作纳入扶贫工作的总体规划,建立多渠道的扶助贫困残疾人资金投入机制。认真落实有关政策,及时将符合条件的城乡贫困残疾人家庭纳入最低生活保障和五保供养范围。积极创造条件,帮助城镇贫困残疾职工和农村贫困残疾人加入城镇职工医疗保险和新型农村合作医疗,对符合条件的特困残疾人实施医疗救助。多渠道筹措资金,建立和完善助学制度,帮助家庭经济困难的残疾大、中、小学生完成学业。开展残疾人救助募捐活动。
(十三)规范和完善临时救济制度。对因突发性事件和不可抗拒的意外事故造成临时生活困难的家庭,由县级政府给予一次性临时救济,帮助这些家庭解决生产生活中的突出困难。
三、切实加强对城乡社会救助体系建设工作的组织领导
各级政府要将城乡社会救助体系建设纳入本地经济社会发展规划,摆上重要议事日程,切实加强领导,统筹规划,逐步推进。
(一)建立健全社会救助管理体制。各级政府及有关部门要切实加强对城乡社会救助体系建设工作的领导,尽快建立政府领导、部门协作、社会参与的社会救助管理体制。各有关部门要各司其职,各负其责,通力协作,密切配合,认真抓好各项救助政策的落实。民政部门是社会救助工作的主管部门,要认真履行综合协调和管理职能;财政部门要做好社会救助资金的预算安排,对资金的管理使用进行监督;卫生部门要加强对医疗机构的监督管理,规范医疗服务行为,并落实相关医疗救助政策;建设部门负责制定城镇低收入家庭的住房规划和住房标准;教育部门负责教育救助政策的制定和落实;劳动保障部门负责就业援助工作,为困难群众提供就业信息和培训服务;司法行政部门负责困难群众的法律援助工作;公安、交通、城管、卫生等部门要积极配合民政部门做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助工作。各级工会、共青团、妇联、残联、慈善总会、红十字会组织要充分发挥在城乡社会救助体系建设中的重要作用。新闻单位要加强对城乡社会救助工作的宣传,动员社会力量积极支持和参与城乡社会救助工作。同时,按照分级管理、分级负责的原则,建立社会救助人员培训制度和机制,逐步提高社会救助工作队伍整体素质。
(二)多渠道筹集社会救助资金。各级政府要通过财政拨款、专项公益金、社会捐助等渠道筹集社会救助资金。随着经济发展和财力的增长,各级财政要逐步加大对社会救助的投入。要引导、鼓励和组织社会力量参与社会救助,充分发挥个人、企事业单位、民间组织等各方面作用,为社会救助提供必要的补充。
以科学发展观为指导，通过开展社会救助“阳光行动”，进一步加强城乡低保、农村五保及城市三无对象的动态管理，做到应保、应退尽退、进退及时，实现“政策运用准确、程序操作准确、对象审批准确”的目标，促进社会救助工作科学发展。
二、基本原则
（一）依法依规、严格程序的原则
（二）分级负责、分级落实的原则
（三）全面清理、重点清退的原则
（四）公平、公开、公正的原则
三、组织领导
成立山街道救助“阳光行动”工作领导小组民政专干及服务站工作人员为成员。
四、范围和内容
清理核查对象为已享受年城乡低保、农村五保及城市三无对象待遇的人员。清理核点为：
（一）购高档住宅商品房、购车、从事个体工商业等家庭生活条件明显高于城乡低保标准的低保对象；
（二）缴纳社会保险或商业保险金额较高，家庭成员中有领取退休社保金，大学毕业或成年已正常就业，且家庭收入高于城乡低保标准的低保对象；
（三）纳入城乡低保对象的社会特殊群体；
（四）有劳动能力或法定赡养、扶养、抚养、人具备赡养、扶养、抚养能力，且家庭成员中无重病对象的城乡低保对象；
（五）有法定赡养、扶养、抚养人且具有供养能力，或年满60周岁仍有生活来源，或其他不符合政策的五保对象及享受城市在无对象待遇的人员。
五、工作步骤
（一）自查自纠阶段（4月份到8月份）。认真开展自查自纠工作。一是广泛宣传。要通过多种渠道，采取多种形式广泛开展宣传活动，让所有救助对象知晓社会救助政策，清楚清理核查活动内容。二是逐户核查。为提高核查效率，对A类低保对象只须见到本人，但农村五保户和城市三无对象必须逐户核查；对B类低保对象必须摸清其家庭情况；对其余低保对象必须逐户核查。对所有的清理的保障对象，调查人员必须如实填写《楼区山街道社会教助“阳光行动”清查表》，提出调查意见并签名，并对调查结果负责。三是民主评议。各社区服务站及相关单位要成立评议清查小组，组织领导代表、村（社区）民主评议小组成员、人大代表、政协委员、群众代表、救助对象代表、社会救助站工作人员分片进行集中评议。四是阳光公示。经民主评议通过的对象名单（户主）、家庭人口数、建议保障金额和保障类别在公示栏进行为期5天的“阳光公示”同时公布举报
五是重新审定。各社区服务站及相关单位领导小组根据公示有异议的城乡低保、农村五保和城市三无对象，组织C类低保家庭签订《城乡低保C类家庭承诺书》，最后上报审定结果。
（二）验收总结阶段（9月份）。山街道“阳光行动”工作领导小组组织相关部门对自查自纠情况进行验收和总结。一是抽查验收。由领导小组根据各社区服务站上报的保障对象名册，按各社区服务站保障人数5%的比例进行抽查验收。二是结果运用。街道民政办根据验收结果，对保障准确的社区服务站，按照其上报名册及建议金额，完成信息系统数据审核后报区民政局由区民政局打卡发放保障金。三是总结表彰。我街道对社会救助“阳光行动”执行情况进行总结通报，对保障不够准确或操作不规范的社区、服务站。责成在10月30日前完成重新清理。对通过领导小组验收合格的社区、服务站给予奖励、对验收中发现问题的社区、服务站追究相关人员的责任。
六、工作要求
社会救助专项清理监察行动，是落实中央“保增长、保民生、保稳定”的重要举措，是加强党风廉政建设、政风行风建设及源头治理腐败的重要内容。深入开展以城乡低保为主题的社会救助专项清理监察行动，从严从快，举一反三，坚决清查纠正违反低保政策、扩大低保范围、挤占低保资金，以及“人情保，关系保”等社会救助工作中损害群众切身利益的违规违纪行为，进一步强化政策观念，完善工作程序，加强规范管理，严格责任追究，切实维护和保障困难群众基本生活权益，促进社会和谐稳定，使城乡低保等社会救助工作走上制度化、法制化、规范化良性运行的轨道。
二、清理监察内容
2012年以来，城乡低保、大病医疗救助和临时救助等社会救助的申报、审核、审批及资金的管理和发放情况。
（一）救助对象审核审批情况。是否依据现行社会救助政策，将符合条件的困难对象纳入救助范围，取消已不符合条件的救助对象，特别是严格清查纠正“人情保、关系保”等现象；是否按照规定的申报、审核、审批程序，通过入户核查、收入核对、民主评议、公示公开等办法核定救助对象；街道、社区是否设置固定公示栏，对已保障对象进行公示。公示内容包括保障对象户主姓名、家庭住址、家庭人口、保障人口、保障金额，举报电话等内容。
（二）救助资金管理使用发放情况。是否实行专项管理，专账核算；是否按规定时间要求足额发放低保资金；低保资金是否严格按照规定标准发放到位；是否存在滞留、隐瞒、虚报、冒领或扣减等问题；是否存在因资金管理不善导致资金流失等问题。
（三）社会救助实行信息网络管理。街道是否设立低保、大病医疗救助及临时救助台帐；是否建立救助对象电子档案；是否通过信息网络、政务公开等渠道公开救助政策和救助对象，主动接受社会和群众监督，杜绝优亲厚友、的现象，重点清理“人情保、关系保”。
三、方法步骤
此次专项清理检查行动从3月开始至6月底结束。各街道要按照实施方案的总体要求，分阶段、分步骤落实：
（一）宣传发动（3月份）。区将召开专题会议动员部署；各街道要成立相应的工作专班，制定细化工作方案；要通过适当形式通报、公示社会救助专项清理监察行动的部署、安排及进展动态，深入宣传社会救助政策及申报、审核、审批程序，增强工作透明度，营造专项清理监察行动的良好氛围。
（二）自查自纠（4月份）。各街道对照文件和本实施方案的要求，认真开展自查自纠。属政策执行中的问题，迅速采取措施，纠正不当或错误做法；属对象不准，存在“人情保，关系保”的，迅速清退，张榜公示，并建立专档备查；属挤占、挪用社会救助资金的，要迅速追回、退还专户；对违规违纪情节严重的相关负责人和直接责任人要按照党纪政纪规定严肃处理。各街道于4月底前向区专项清理监察领导小组报送本街道专项清理监察、自查自纠的情况报告。
（三）检查督办（5月份）。由区民政、监察、财政部门组成联合督查组到各街道检查督办，其方法是：听取街道专项清理监察工作情况的汇报；根据区工作专班掌握的重点问题实地查看整改效果；查看有关网络信息、档案资料（包括救助资金存折下发到户，户主签收存根，以及其他救助资金发放花名册等，并视情到社区、到受助对象家庭入户抽查）；对于少数特殊对象和疑难个案，由区、街专题协商、妥善处理。
（四）总结整改（6月份）。各街道要在自查自纠的基础上，结合区工作专班检查中发现的问题，逐条逐项制定整改措施，于6月底前整改到位并向区专项清理监察领导小组汇报。
四、组织领导
社会救助专项清理监察行动是区政府专项督办事项，区成立社会救助专项清理监察领导小组。
组长：（区民政局局长）
副组长：（区监察局局长）
（区财政局局长）
（区民政局副局长）
成员：（区监察局副局长）
（区财政局副局长）
（区民政局低保管理中心主任）
区社会救助专项清理监察工作专班由区民政局、监察局、财政局抽调有关人员组成（办公室设在区民政局，兼任主任），配合并督促各街道做好社会救助专项清理监察工作。
五、总体要求
经过多年的发展，目前，新疆农村社会救助体系已形成完整的框架体系。农村救助项目包括定期定量项目和不定期项目两大类。定期定量项目包括：五保供养、特困户救助和最低生活保障；不定期的各种临时项目包括：自然灾害生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助等等。
(一)五保供养
五保供养是新疆农村实施时间最长的一项社会救助项目。主要针对“三无”人员(指无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人)。2005年，新疆农村定期五保供养总计36122户、50989人，2006年大幅增加到55814户、113365人。2006年供养人数较多的地区分别是和田、喀什、阿克苏及伊犁州，四地区占全疆五保户供养人数的80％。
新疆五保供养分为分散供养与集中供养两种，2005年全疆农村五保供养中有5839人采用的是集中供养，占总供养人口_的11％，集中供养人口分散在各县乡所建的273个敬老院中。农村福利院是对老人、孤儿等“三无”人员进行集中供养的场所。2005年新疆农村福利院总计382个，年末职工人数849人，年末在院人数总计4969人，其中老人4472人、青壮年432人、少年儿童65人。
(二)农村特困户定期定量救济制度
2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。2005年底，新疆农村共有5977户(不含五保户)、总计2.2万人接受了定期救济。定期救助人数最多的是喀什地区，达3533户，占全疆定期救助总量的59％。其次是昌吉州和乌鲁木齐市。由于各地区工作力度不同，除喀什外，其他贫困地区对特困户的定期救助制度建设相对乏力。2005年，新疆农村特困户户均定期定量年救济费用为471元。2006年后，随着农村低保制度实施。特困户救济制度逐步为农村最低生活保障制度所替代，农村特困人口有了更稳定的生活救助来源。
(三)农村最低生活保障制度
新疆农村最低生活保障制度起始于1999年，首先在鄯善县开始试点。2004年1月1日，克拉玛依市也开始实施了农村居民最低生活保障制度，保障标准为每人每月90元，2006年7月保障标准调整为每人每月102元，目前是新疆各地农村保障水平最高的地区。2006年确定，在经济条件较好县市继续扩大试点，试点县市拟扩大到14个。2007年7月1日起在全疆所有的县市推行农村最低生活保障制度。
农村居民最低生活保障待遇分为全额享受和差额享受两种。根据自治区民政厅统计，2005年全疆农村最低生活保障总支出20万元，保障户数1510户，户均支出132元。到2006年底，全疆还没有一个扶贫开发重点县参加农村最低生活保障制度。主要原因是救助资金筹措困难。各试点县市农村最低生活保障资金主要来自县市财政、社会捐助、福彩公益金等，其中地方财政是主要的资金来源，贫困县县级财政资金匮乏，在县级以上财政不参与的情况下，贫困县建立农村最低生活保障制度存在较大困难。
2007年7月，在中央财政与自治区财政的支持下，新疆启动农村最低生活保障制度工作，当年底，中央补贴资金6173万元、自治区补贴资金1亿元均已到位。计划每个贫困农牧民每月补助22.3元，按季度发放，计划使新疆101个县市的年人均纯收入在700元以下的129万农村贫困人口都享受到政府的最低生活保障，受保障的人口占新疆农业总人口的10.16％。
(四)农村临时救助制度
农村各种临时救助包括基本生活救助和专项救助。专项救助主要包括医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助等。基本生活救助一般采取不定期的、多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。医疗救助制度化起始于2002年，主要针对五保户与贫困户的医疗救助。2005年，全疆共计支出2188万元，资助77一万人次。2006年进一步增加到10668万元，资助人数达124万人，其中资助78万人参加合作医疗，资助44万人的大病医疗支出。
教育救助制度是根据《义务教育法》的规定，充分调动政府和社会的力量，对五保户、特困户、低保户等贫困家庭，实行中小学“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生活费)，高中教育阶段实行必要的学习和生活补助。2004年全疆农村教育救助14864人次，支出417万元。
住房救助也是针对农村贫困家庭的一项救助制度，2004年全疆共为17711户农村特困家庭修建了住房，间数达44478间，共计支出2299万元，大部分集中在喀什、和田、克州、阿克苏、伊犁等五地州，五地州住房救助额占全疆的88％。
(五)农村灾害救助制度
新疆气候恶劣。是个灾害频发的省区。2004年，新疆共计发放自然灾害生活救助额，25617.5万元，2005年增加到33867.9万元，主要用于灾害后的生活救济、灾民安置、住房重建等。其中贫困人口集中的和田、喀什、克州、阿克苏、伊犁总计支出自然灾害生活救助额8035万元。表现为越贫困地区，灾害发生率越大，支出救助资金越高的特点。
二、新疆农村社会救助体系中存在的问题
(一)农村社会救助资金严重不足，救助水平低
在目前的社会救助资金来源结构下，农村社会救助资金主要依靠各地方财政。而贫困地区救助任务重，救助面积大，救助资金供给与需求存在巨大的缺口。2005年新疆农村各项救助支出总计22241万元，平均到农业人口上，人均不足15元。其中喀什、和田农村贫困人口在全疆最多，人均各项救助支出分别为4元和9元。
与其他省区相比，新疆社会救助水平差距较大。除合作医疗资助水平(受中央财政资助)高于全国平均水平，其它各项救助支出均低于全国平均，甚至达不到全国平均水平的一半，如农村最低生活保障救济费仅及全国平均数的21.83％，农村五保户最低生活保障救济费仅及全国平均数的10.84％。
2007年推行的农村最低生活保障制度，根据初步的测算与经费安排，接受救助的人口每月补差额平均为22.3元，年总额为268元/人，仍低于全国2006年322.6元/人的平均水平。
(二)制度不断调整，制度运行不稳定，存在各种不协调
新疆农村社会救助制度建设总体是在国家政策法规指导下进行的。目前，不论是国家出台的规范，还是新疆出台的配套规范，多是以“通知”的形式下发，未能上升到具有法律属性的“条例”或“办法”，这种属性的差异，说明国家对农村社会救助制度建设还未完全进入规范化、强制性发展阶段。这种背景下，新疆贫困地区各项社会救助工作很不稳定，多要求各地量力而行，缺少量化指标与目标定位。由于社会救助工作只出不进。只能体现为宏观的、长效的社会稳定与政治价值，对地方缺少明显的经济回报，因此，各地方政府在政策执行中一定程度上动力不足，发展主要受中央政策的驱动。
另外，新疆农村社会救助发放资金与工作维护的资金来源，部分是依靠县级财政与乡村积累，最需要提供社会救助的一些农村，往往财政力量最弱，难以保障农村工作的稳定开展，常出现有钱救助，没钱停止，救助水平与救助稳定较差。新疆贫困地区农村救助制度运行表现出很强的不确定性。
近年，农村社会救助制度规范不断出新，但在政策衔接与组织协调方面仍有不足。如低保户与五保户政策之间存在重复覆盖与冲突。低保对象，是按年收入标准确定：五保对象依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源等三个条件界定。两种标准存在交叉。低保户的救助水平只是保障最低生活：而五保供养工作条例中要求“五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平。”再如，政策实施中民政部门管医疗救助，卫生部门管农村合作医疗，实际工作中农民同一事项被多头管理。同样问题有：劳动部门管城市社会保障。民政部门管农村社会保障，使新时期越来越多的跨城乡人口无所适从。
(三)各地区农村社会救助体系发展不平衡
大量救助支出由各地财政负担，而各地社会救助支出并不平衡，越是发达地区，财政实力相对强。救助能力强，但贫困人口少。救助任务相对轻。而贫困人口集中地区却在拮据财力下承担沉重的救助责任。虽然自治区在资金投放上对贫困地区有倾斜，但相对这些地区的救助需求，资金供给缺口仍然巨大。如喀什、和田地区集中了新疆65％的贫困人口。但救助投入比例却不能与之相称，农村及其他社会救济五地州投入比例仅占全疆的36.17％，自然灾害生活救助也仅占23.73％，农村医疗救助占69.02％，均与贫困人口比例极不相称。
一、充分认识在新形势下推进城乡社会综合救助体系建设的重要性和紧迫性
加强城乡社会救助体系建设,是落实“三个代表”重要思想、体现“立党为公、执政为民”要求的实际行动,是落实宪法赋予公民的基本权利的要求,是实现城乡统筹发展、振兴吉林老工业基地的重要内容。在树立和落实科学发展观、加快全面建设小康社会步伐、构建社会主义和谐社会的新形势下,推进城乡社会综合救助体系建设具有十分重要的现实意义和作用。
二、推进城乡社会综合救助体系建设的总体思路和基本原则
推进城乡社会综合救助体系建设的总体思路是:坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,以“以民为本,为民解困”为宗旨,以制度化建设为核心,以政府救助为主导,以社会互助为补充,完善政策法规,加大政府投入,整合救助资源,强化救助力度,提高救助水平,力争到*7年底,在全省建成以城乡居民最低生活保障制度为主,医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、应急救助等制度为配套的多层次、广覆盖的城乡社会救助体系,切实保障城乡困难群众的基本生活,维护社会稳定,促进经济社会协调发展,为振兴吉林老工业基地营造良好的社会环境。
推进城乡社会综合救助体系建设应坚持以下原则:一是政府主导、社会参与的原则。二是城乡统筹,协调发展的原则。三是依法救助、规范管理的原则。四是突出重点、分类救助的原则。五是公开、公正、公平的原则。六是资金专列、分级负担的原则。
三、推进城乡社会综合救助体系建设的主要任务
(一)进一步完善城市低保制度。一要加强城市低保制度的动态管理,切实做到动态管理下的应保尽保。二要做好分类施保工作。三要完善低保制度的法规体系建设,使低保工作的每一个环节都有法可依。
(二)建立和完善农村低保制度。要认真贯彻落实《吉林省人民政府办公厅关于转发省民政厅省财政厅制定的〈吉林省农村居民最低生活保障办法(暂行)〉的通知》(吉政办发〔*5〕37号)要求,实行对农村困难家庭居民的制度化保障。科学合理确定保障对象、保障标准,认真核算家庭收入,做到动态管理下的应保尽保。同时,对主要劳动力残疾或长期患病、无力保证子女享
受义务教育以及收养或领养孤儿的困难家庭实施重点保障。建立和完善农村低保制度法规体系。
(三)建立城市医疗救助制度,完善农村贫困家庭医疗救助制度。要认真贯彻落实《吉林省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作指导意见的通知》(吉政办发〔*5〕34号)要求,从*5年起,用2年时间,做好城市医疗救助制度试点工作,再用2-3年时间,在全省建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。要按照《吉林省农村贫困家庭医疗救助实施办法(试行)》的要求,结合推进新型农村合作医疗试点工作,进一步提高农村医疗救助工作整体水平。
(四)建立自然灾害救助制度。一要进一步加强重大自然灾害(灾难)的应急救助体系建设,制定应急预案,提高应急响应能力。二要积极做好灾后救助与恢复重建工作。三要加强抗灾救灾减灾综合协调工作。
(五)进一步做好农村五保对象和在乡重点优抚对象的生活保障工作。对符合条件的五保户要及时纳入保障范围,及时足额落实五保供养经费;使五保对象生活达到当地村民一般生活水平,加强敬老院和分散供养五保户的管理。认真贯彻《吉林省拥军优属若干规定》(吉林省人民政府令第141号),使优抚对象生活水平达到或略高于当地群众的平均生活水平。
(六)建立城乡特困群众住房救助制度。要通过加大经济适用房、廉租住房建设,由政府向城市低保户提供廉租住房或租房补贴,以及冬季供热费补贴。结合灾害救助、部门包保等办法,解决农村困难群众的住房难问题。
(七)建立城乡贫困家庭子女就学救助制度。按国家有关规定,对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策。城市低保家庭子女在九年义务教育期间的杂费由有关部门给予减免。建立和完善高等学校资助政策体系,大力推行国家助学贷款工作。充分发挥社会力量,帮助贫困、低保家庭子女完成学业。
(八)建立城乡困难家庭法律援助制度。要广泛宣传法律知识,加大对城乡困难家庭的法律援助力度,对于困难家庭的法律咨询、代书等服务费予以减免,切实维护城乡困难家庭的合法权益。
农村社会救助是农村社会保障体系的重要内容之一，搞好农村社会救助体系建设，对维护社会稳定，促进社会经济平稳较快发展具有十分重要的作用。从永州市的情况看，经济欠发达，598.5万人口中农业人口达504.6万人，占总人口的84.3 % ;农村贫困人口达89.7万人，占农业人口总数的17%，其中绝对贫困人口36.9万人，占农业人口总数的7%;地形以山地丘陵为主，自然灾害频发，每年都不同程度的遭受洪涝、山体滑坡、泥石流、龙卷风、冰雹、干早等多种自然灾害，常年受灾人口达200余万人次，需政府重点救助的45万余人。由此可见，进一步加强、整合和完善社会救助体系，最大限度地满足弱势群众的救助需求，是各级党委、政府面临的重大课题，是从根本上深化改革、推动发展、保持稳定，加速构建和谐社会的基础工程。
一、意义深远:助弱同进，共享发展
“按照社会公平正义的理念，包括弱势群体在内的每一位社会成员都应过上合乎人类尊严的生活，这构成了对弱势群体实行的公益救助的基本理据。”大力推进农村社会救助体系建设，全面扶助弱势群体，对于促进社会各个层面和谐进步有重要意义。
1.有利于更好地维护社会稳定
安定有序是和谐社会的重要内容，是事业进步和改革发展的基本条件。当前，永州市正处于从农业社会向工业社会快速转型的关键时期，社会矛盾比较复杂，弱势群体具有很强的同质性、集中性和群体性。这种特点一方面使他们表达和追求自身利益的能力增强，另一方面他们的利益如果被忽视或处置不当，就会使他们采用非理性的方式来维护自己的利益，给社会带来不稳定隐患，进而成为构建和谐社会的瓶颈。大力推进社会救助体系建设，有利于化解突出的社会矛盾和问题，维护和保障弱势群体的基本权益，缓解弱势群体的失衡心理，有效促进社会的持续稳定。
2.有利于更好地凝聚发展合力
建设全面小康，构建和谐社会，必须坚持以人为本，让广大人民群众的工作热情充分进发，让个体社会成员的聪明才智充分涌流。困难群体作为社会成员的组成部分，由于处于弱势位置，容易被忽略，不易感受到党和政府的关怀和温暖，对党和人民缺少归属感、认同感和信任感，不利于他们在促进经济发展中充分发挥主观能动性和创造性。推进农村社会救助体系建设，不仅体现了党和国家对弱势群体的关心，更可以让社会发展的成果惠及到社会全体成员，有利于团结弱势群体，凝聚促进发展的合力，调动全体成员谋发展的主动性和创造性，全力促进和谐社会的实现。
3.有利于更好地促进社会文明进步
人与人之间和睦相处、真诚友爱是构建和谐社会的基本要求。中华民族自古以来就是一个乐善好施、扶贫济困的民族。进一步推进农村社会救助体系建设，不仅能给予困难群体物质上的救助，解决他们的燃眉之急，而且能调动社会各个层面的群众共同关注弱势群体，进一步营造互相关心、互相帮助的良好社会风气，有利于更好地弘扬人道主义精神，增强全社会的慈善意识，促进团结友爱、平等互助的道德风尚和价值观念的形成，推动社会主义精神文明和社会主义先进文化不断发展进步。
二、工作成效:因地制宜，扎实有序
1.农村低保基本实现应保尽保
目前，永州市共有农村低保对象12万户27.6万人，占农业人口总数的5.5 %，月发放低保金1049万元，月人均救助水平为38元。2008年上半年，按照上级要求进行了农村低保扩面，将农村居民中无劳动力或因病、因残等原因致使主要劳动力丧失、因生存条件特别恶劣地方常年生活困难居民等三类家庭全部纳人保障范围，新增低保对象12万人，基本实现应保尽保目标。
2.农村医疗救助制度逐步完善
为缓解农村困难群众的看病就医压力，根据上级要求，永州市从2004年开始在东安县、新田县开展农村大病医疗救助工作试点，迈出了探索建立农村医疗救助制度的第一步。2005年，对城市低保户、农村特困户、农村五保户等特困对象家庭中患恶性肿瘤、尿毒症、肝硬化腹水、白血病以及其它年医药费在1万元以上大病的，给予500-3000元的医疗救助金，在全省领先建立了城乡一体的医疗救助制度。2007年，结合全市实际，在救助范围上扩大到城乡低保边缘户，救助病种增加了精神病种，救助标准提高到1000-4000元。2008年，面向全市城乡低保户、五保户、城乡低保边缘户、百岁老人等特定对象，逐步建立和实施资助救助、门诊救助、住院救助、临时救助、慈善援助五位一体的新型城乡医疗救助制度。全市在建立城乡医疗救助制度以来，共累计救助农村大病救助对象1.42万人次，发放救助金2468.8万元，人均年救助水平为1738元;资助农村五保户、农村低保户参合34.3万人次，资助金额533万元。
3.农村五保供养水平进一步提高
永州市共有五保对象51214人，占农村总人口1.27%。共有乡镇敬老院106所，村级“五保之家”46所，集中供养4854人，其它46360人由村、组分散进行供养，分散供养标准由2005年年人均600元提高到1000元，集中供养标准由2005年1200元提高到2070.46元，农村五保户生活有了较大改善。2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》实施后，五保供养资金从省级财政转移支付和市、县财政预算中列支，建立了“政府牵头、民政负责、财政投人、按标施保、应保尽保”的五保供养工作新体制。2008年，永州市人民政府办公室下发了关于贯彻落实《湖南省实施(农村五保供养工作条例)办法》的通知，明确规定集中供养标准每人每年不低于2000元，分散供养每人每年不低于1000元，要求将五保供养服务机构的日常管理经费和工作人员工资列人财政预算，不得在发给五保供养对象本人的供养资金中列支，从而有效地保障了五保户的基本生活权益。
4.灾害救助工作不断规范
一是规范了救灾款物管理工作。2008年，永州市民政局、市财政局、市监察局、市审计局联合下发了关于印发《永州市基层救灾款物管理使用操作规程》的通知，对救灾款物的申请、拨付与发放、管理等方面作出严格规定，确保了救灾资金分配的科学合理、公平公正，救灾款物及时落实到灾民手中。二是灾害应急救助体系初步形成。2008年，市政府出台了《永州市自然灾害救助应急预案》，并成立了永州市减灾委员会，进一步完善了全市应急救助体系，形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。三是救灾资金投人大幅度增加。2008年我市累计受灾人口702万人次，直，接经济损失145.07亿元。向上级争取救灾资金9395万元，救灾棉被39111床、棉大衣1000件、帐篷443顶，市本级财政配套救灾资金500万元;一年来，发放救济粮3522吨，救济灾民42万人，发放衣被20万件，救济灾民巧万人，救济伤病人口7.83万人。全市共为灾民恢复重建房屋12042户45163间。由于救灾工作应对处置及时果断，救助措施得力，在应对2008年百年不遇的冰冻雨雪灾害和五十年不遇的“6·13”洪灾过程中，做到了大灾面前零死亡，得到了上级的充分肯定。 转贴于 三、存在问题:基础薄弱，任务艰巨
1.社会救助立法滞后
迄今为止，我国尚没有一部社会救助方面的专门性法律，农村社会救助工作中除五保供养以政府法规形式颁布以外，其它各项工作都是通过各种规范性文件的，缺乏法律权威、制度刚性和惩处力度，实施过程中有令不行、违规不禁的现象比较突出。
2.基层机构队伍薄弱
据调查统计，撤区并乡建镇以前，全市有区乡镇430个，按每个区乡镇配一名民政干部，至少有430个，撤区并乡后，全市共有198个乡镇和办事处，只有民政干部271人，平均每个乡镇1:37人，比撤区并乡前减少1S9人。所配民政干部专职的少，年龄偏大，文化偏低，素质不高。近几年民政部门新增城乡低保、城乡大病救助、乡镇敬老院和村五保之家建设和管理、五保供养资金发放等工作，全市每年救济灾民30万人以上，城乡低保人数30余万，农村五保户有4.2万人，重点优抚对象S.3万，大病救助近万人，还有71万老年人，直接工作对象140万人，日常管理的工作任务十分繁重。近年来，民政救助资金大幅度增加，由乡镇发放的民政救助资金，有的几百万元，最高的达到近1000万元，社会救助各项资金在基层的发放问题令人担忧。如宁远县水市镇，辖区人口7.3万人，有民政工作对象5000;余人，全市发放各类资金335万元。2002年乡镇机构改革时，将乡镇民政职能划人社会事务办，明确由S3岁的李某1人负责全镇民政工作，并兼驻村任务。李某不仅要负责5000名民政对象的人户调查、初审、年检年审、动态管理等日常管理工作，还要逐户建立规范的统计台账和工作档案，该人不懂电脑，工作效率十分低下，难以按规定要求完成各项社会救助工作任务，只能应付了事，导致社会救助基础工作不扎实。
3.救助资金投入少
一是国家财政投入不足，各项农村社会救助工作普遍存在较大资金缺口，导致保障水平偏低。以农村低保为例，2008年全市低保人数为27.6万人，全年上级下拨的农村低保资金为6765万元，按人平计算，月人均仅有20元，人数是城市低保的2.6倍，上级下拨资金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保对象的1/3。二是本级财政配套资金难以足额到位。按照有关法规和政策规定，农村五保、农村低保、农村医疗救助均要由地方人民政府财政预算中安排一定比例的资金，由于市、县区财政困难，往往未能足额配套，或列而不支，致使农村社会救助工作经费得不到保证，工作开展乏力。
4.城乡救助发展不均衡
社会救助工作涉及到民政、劳动、教育、卫生、房产、司法、扶贫、国土、规划建设等多个职能部门，但各部门之间缺乏联动，存在各行其事的现象，尤其是在救助对象和救助标准确定，救助项目安排，救助资金的投人等方面缺乏统一安排，导致多头救助、重复救助、遗漏救助的现象时有发生，制约了社会救助整体优势的发挥。同时，还存在城乡救助发展不平衡的状况，如城市低保对象享有的廉租房政策及生活用水、用电、有线电视收视等价费优惠措施，农村救助对象暂时不能享有，整体救助水平较低。
四、根本举措:统筹运作，合力推进
1.加快救助立法进程
农村社会救助工作关系到困难群众的基本生活，涉及到社会的各个层面。推进农村社会救助体系建设，国家应尽早出台《社会救助法》及与之相配套的法律法规，把城乡低保、五保供养、医疗救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助及教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度以法律的形式固定下来，同时对社会救助工作机构、人员、资金保障作出刚性规定，为依法推进社会救助体系建设提供法制保障。
2.加强机构队伍建设
各级党委、政府要在社会救助机构、人员、编制等问题上给予重视支持，特别是要解决社会救助机构人员的公务员身份问题。加强乡镇基层民政工作力量，安排专职工作人员，解决有机构、有人做事的问题，我们建议在乡镇设立民政所或社会救助站，小乡镇安排3至4个，大乡镇安排4至6个干部，专门从事民政工作，在行政村设民政联络员，并适当解决待遇，以切实解决好基层民政工作有人干事的问题，为工作落实，规范管理，资金发放公平公正提供组织保证。同时，要建立社会救助工作队伍准人机制，严把进人关，加强在职工作人员的业务培训，提高队伍整体素质。
3.扩宽资金投入渠道
一是加大财政投人。市、县两级政府应根据本级财政实际，把社会救助资金列人财政预算，并逐年提高。乡镇也要设立专项救助基金，实行专款专用。二是积极向上争取。要加大跑“部”进“厅”力度，多争取上级支持。三是面向社会筹集资金。大力开展各种慈善募捐活动和对口捐助活动，积极引导和鼓励慈善团体等非营利性组织参与社会救助工作。同时，组织开展多种形式的扶贫帮困活动，如救助服务、志愿者活动等。要发动社会力量，搞好救助对象在医疗、教育、住房、司法援助等方面的专项救助。
4.强化救助工作保障
二、创建目标
通过开展“全国社会救助工作规范化管理示范市”创建活动。各项救助制度更加完善。救助资金得到落实，使全市社会救助体系进一步健全。救助工作管理更加规范。救助标准随经济发展逐步提高，管理服务机构得到加强，全民济困意识更加浓厚，让更多的困难群众充分享受到改革开放和经济社会发展成果，为全市发展营造良好的环境，铸造和谐文明的城市品牌，成为全国社会救助工作的典范，并被国家民政部命名。
三、创建任务
积极研究总结新形势下社会救助工作的特点和规律。逐步实现社会救助工作持续、健康、协调发展。大胆探索创新。
一）创新管理体制。一是建立社会救助工作协调机制。市、县（区）成立城乡社会救助体系建设领导小组。由市、县（区）政府市长、县（区）长任组长。民政、财政、卫生、教育、人社、公安、建设、司法、物价、广电、电力、工商、地税、、残联、扶贫办等有关部门和单位主要负责同志为成员。领导小组在民政局设立办公室，实行“党委领导、政府主导、民政主管、部门协作、社会参与”管理体制和运行机制。分管民政工作的市长、县（区）长任副组长。由民政局局长兼任办公室主任，负责城乡社会救助日常管理工作。定期召开部门联席会议，研究解决社会救助工作中的一些重点和难点问题。二是健全社会救助工作机构。市上成立相应机构的同时，各县（区）成立社会救助工作局，正科级建制，落实专项编制，工作人员5-7人，参照公务员管理。乡镇（街道）成立民政事务所，副科级事业单位，编制不少于3人。社区（村）成立社会救助服务中心，配民生服务员，专职从事社会救助工作。三是优化改进社会救助操作程序。合理划分县（区）乡镇（街道）和村（居）委会的权责，本着科学合理、高效务实、方便群众的原则，改进完善操作程序。进一步规范城市社会救助工作由县（区）社会救助服务大厅直接受理申请，农村由乡镇（街道）民政事务所直接受理申请，乡镇（街道）村（居）联合核查，县（区）民政局审批，相关事项集中办理，实行一站式窗口服务。建立社会救助工作由各级民政干部为主体办理，村（居）群众自治组织人员配合调查的工作机制。四是搭建社会救助网络平台。市、县（区）要研发建立覆盖市、县（区）乡镇、村（社区）4级社会救助工作网络系统，实现办公自动化。要尽快与省上及公安、人社等有关部门进行联网和数据对接，切实提高社会救助工作的信息化、专业化水平，达到资源共享，提升全市社会救助工作信息化管理水平。
二）推动城乡低保统筹发展。按照制度统一、标准有别的思路。探索建立城乡一体的低保政策体系。实现城乡困难群众基本生活权益保障的均等化。一是建立科学的低保标准动态调整机制。积极探索建立以市场菜篮子计算法为基础，遵循既考虑城乡共性又突出各自特点的原则。促进城乡低保服务同质。以当地经济社会发展水平、物价变动指数为标准，及时调整低保标准的办法和措施，确保居民生活水平随经济发展得到提高，不因物价上涨受影响。二是建立低保家庭财产申报制度。要探索建立低保家庭财产申报、收入核定的标准和办法，为准确确定救助对象提供科学依据。三是规范完善低保对象分类施保政策。认真贯彻执行省、市关于城乡低保分类施保的规定，积极探索低保边缘家庭的救助工作，充分发挥低保的保障作用。四是进一步规范低保操作程序。按照由户主申请，县（区）低保大厅、乡镇（街道）低保服务机构直接受理，乡镇（街道）村（居）联合核查，县（区）民政局审批，相关事项集中办理的操作程序，建立起社会救助工作由各级民政干部为主体办理，群众自治组织人员配合调查的工作机制，充分发挥社会救助工作机构在低保工作中的作用。五是全面核查保障对象。把对象准确作为工作的核心任务，创建活动期间，集中时间和人力，县（区）政府统一领导下，民政部门的具体指导下，再次进行全面核查，建立起困难家庭档案。此基础上，以村（居）为单位，乡镇（街道）社会救助机构的组织下，召开民主评议会，对所有拟保对象进行逐户评议，以家庭实际收入为标准，采取倒排序的方法，重新确定保障对象，坚决纠正分户保、人情保、轮流享受保障等违规现象发生。
三）完善城乡医疗救助制度。一是调整完善医疗救助政策。适当扩大医疗救助人群。现有医疗救助制度内。形成门诊救助、住院救助、参保参合救助、重特大疾病救助和慈善援助为主要内容的医疗救助制度；逐步提高救助标准和补助水平。二是探索建立重特大疾病医疗救助制度。科学合理确定救助范围、方式、病种、标准和结算办法，逐步探索将低收入家庭重病患者、重度残疾人、家庭老年人和中等收入家庭年医疗费支出数额较大的无业人员等特殊困难群体纳入保障范围；完善医疗救助方式。增加重特大疾病救助内容。充分发挥各项保障制度作用，多渠道解决重特大疾病患者的医疗费用等方面进行有益探索，不断总结我市建立大病救助基金解决特大病患者医疗费用的做法。积极探索按病种逐项突破救助办法，切实解决部分特殊对象看病难问题。三是实施“一站式”救助服务方式。大力推行定点医院即时结算医疗救助费用制度，实现救助对象“随来随治，随走随结”救助方式。对已明确的救助对象，凭相关证件或证明材料，开展即时结算的定点医院就医发生的医疗费用，应由医疗救助支付的由定点医院即时结算，救助对象出院时只支付自付部分。四是做好相关保障制度的衔接。一是通过医疗救助制度资助困难群众参加基本医疗保险。二是进一步加强信息化建设，实现医疗救助与基本医疗保险、医疗单位间人员信息、就医信息和医疗费用信息的共享，提高管理和救助效率。三是通过部门合作，加大对医疗服务机构的监管力度，切实增强医疗收费透明度，严格定点医院医疗服务行为，规范基本药物目录和诊疗目录，控制医疗费用的不合理增长。
四）加大农村五保供养工作力度。一是逐步提高农村五保供养水平。根据当地农民上年人均纯收入及村民平均生活水平等因素合理确定并适时调整五保供养标准。达到当地一般居民生活水平。农村五保供养资金纳入市、县（区）财政预算。积极争取敬老院和农村五保家园建设项目，使五保供养标准与当地经济发展水平相适应。实现农村五保对象基本生活、基本医疗由政府财政保障。二是逐步提高农村五保对象集中供养率。结合实施“霞光计划”和养老服务体系建设。确保完成市上下达的年度建设任务，提高集中供养率。十二五”末，西峰区农村五保集中供养率达到70%以上，各县达到40%以上。进一步明确敬老院公益性社会福利事业单位性质，市、县（区）财政要统筹解决好敬老院工作人员的工资和社会保险待遇，工资待遇应不低于当地最低工资标准。三是提高五保供养机构管理服务水平。彻底纠正重建设、轻管理，重生活、轻服务和集中供养机构脏、乱、差问题，达到院容院貌整洁、环境绿化美化、院民衣着整洁、服务热情周到院民生活舒适。探索建立农村五保供养服务机构等级评定办法，明确各个等级农村五保供养服务机构的设施、设备、服务和管理标准，推动和提高农村五保供养服务机构的管理和服务水平。
五）推进临时救助制度建设。认真研究临时救助对象、救助标准、救助形式和救助措施。规范操作管理。救助范围上，进一步完善筹资机制。研究制定支出型贫困家庭临时救助的具体办法和措施。准确把握临时救助制度特征。主要对低保和专项救助覆盖范围之外的群众提供帮助，体现“拾遗补缺”特点；核定救助对象时，要对支出型贫困人群给予更多关注；救助功能上，要区别于低保“济贫”功能，主要解决群众遇到暂时性、突发性困难，体现“救急”特点；救助程序上，要区别于其他社会救助制度，实行严格逐级审批的程序，特殊情况下可由市、县（区）民政局直接实施救助，体现救助时效。
六）落实相关配套救助和优惠政策。建立健全司法援助和法律救助制度。逐步减免高中阶段学费；制定优惠政策。资助贫困大学生完成学业。加大廉租房、公租房和经济适用房建设，免费为困难群众提供优质的法律救助和服务。全面落实学前教育、义务教育、职业教育阶段各项减免政策。资助家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童接受普惠性学前教育；深化爱心助学行动。缓解困难群众住房难问题。继续落实好对低保对象、下岗职工的参保减免和农村特困群众的参合代缴政策；逐步减免门诊费用，落实济困病床减免。制订就业援助计划，积极扶持贫困家庭大学生就业，努力改变困难群众的生活状况。
四、实施步骤
去年。取得了明显成效。要按照创建活动总体要求，市政府在全市安排开展了城乡社会救助工作规范化管理年活动。为创建全国社会救助工作规范化管理示范市奠定了基础。今年。抓紧组织实施，具体分四个阶段进行。
一）宣传部署阶段具体抓好三项工作：一是各县（区）要认真总结以往工作经验。制定切实可行的实施方案。进一步熟悉各项社会救助政策，结合本地实际。召开专题会议进行安排部署。二是集中时间对乡镇（街办）村组（社区）有关负责同志和社会救助工作人员进行业务培训。提高工作人员业务水平。三是结合全省开展的低保宣传规范年”活动，采取各种行之有效的宣传方式，大力宣传创建示范市的目的意义、创建内容和活动安排，以及各项社会救助政策，做到家喻户晓，人人皆知。
二）组织实施阶段各县（区）政府、各有关部门对照创建任务。查找薄弱环节。全面抓好落实。重点要对救助对象进行一次全面核查，分析工作现状。有针对性地提出解决方案。县（区）对低保对象要组织进行严格的抽查核实，对乡镇（街办）上报的拟纳入保障的对象按城市不低于50%农村不低于30%比例进行随机抽查审核，发现问题及时督促纠正，并实行责任追究。县（区）抽查的同时，市上将随时组织检查组，对县上核实工作进行检查指导，并在全市通报检查结果，对发现的问题，督促限期整改。
三）整改提高阶段各县（区）结合审核审批工作。对保障对象认定、社会救助机构建设、工作人员配备、配套资金落实、工作经费保障、信息化建设、档案规范化管理等方面存在问题进行归纳梳理。及早进行补救和完善，严格对照有关标准和要求。制定切实可行的整改完善方案。确保按期完成创建任务。
四）检查验收阶段各县（区）对创建社会救助工作规范化管理示范市情况进行全面自查总结。于10月底前将自查报告上报市政府。验收结果纳入全市民政工作目标管理年度考核，进一步查缺补漏。市政府组织人员对各县（区）工作开展情况进行检查验收。不达标县（区）限期进行补课。
五、保障措施
各县区和有关部门要各司其职。密切配合。确保全国社会救助工作规范化管理示范市创建任务全面完成，各负其责。抓好落实。达到活动效果。
一）加强资金保障。一要足额配套救助资金。对全省安排开展的救助项目。市、县（区）财政要按规定足额配套列支和及时拨付使用。市、县（区）政府确定实施的救助项目。确保救助项目实施。要加强救助资金管理，救助资金省上补助后。所需资金由同级政府负责筹措落实。确保安全运行。要建立社会救助资金随财政增收自然增长机制，加大社会救助资金的投入，让更多群众享受到公共财政的实惠。二要落实工作经费。市、县（区）社会救助工作经费由同级财政部门纳入财政预算，足额予以保障。其中市财政按全市上年度支出救助资金总额的0.5-1%安排当年社会救助工作经费，各县（区）财政按县（区）上年度支出救助资金总额的1-2%安排当年社会救助工作经费。
二）强化队伍建设。一要充实工作力量。市、县（区）要按照市政府确定的社会救助工作机构人员编制。满足工作需要。二要保证人员素质。民政和人社部门要严把进人关。从事社会救助工作。三要开展业务培训。制定培训方案，足额配齐人员。将热爱社会救助工作且具有大专以上学历的优秀年轻干部选调到社会救助工作岗位。对从事社会救助工作人员，尤其对新调入人员，民政和人社部门要组织开展政策法规、专业知识和机关工作能力建设培训，提高政策执行能力。
三）加强协作配合。市、县（区）城乡社会救助体系建设领导小组成员单位要密切配合。共同研究解决城乡社会救助工作中存在困难和问题。做好医疗减免政策的落实工作；建设部门要做好困难群众的住房救助工作；教育部门要做好教育救助政策的制定和落实；人社部门要做好就业援助工作，各司其职。切实抓好全国社会救助工作规范化管理示范市创建活动。民政部门要认真履行综合协调和管理职能；财政部门要做好社会救助资金的预算安排和监督使用工作；卫生部门要加强卫生医疗机构的规范管理。为困难群众提供就业信息和培训服务；司法部门要做好困难群众的法律援助工作；公安、交通、城管、卫生等部门要积极配合民政部门做好城市生活无着落的流浪乞讨人员的救助工作；审计、监察部门要履行好监督职责，确保各项救助政策全面落到实处。其他相关部门和单位也要充分发挥职能作用，帮助困难群众解决实际问题。
四）建立考核监督机制。要围绕“创新机制、巩固基层、落实资金、规范管理”建立政府目标责任考核体系。活动实施期间。各县（区）政府与乡镇（街道）县（区）民政局每年都要分别签订目标责任书。全力推动社会救助管理机构、人员编制、办公设施、工作经费和保障措施落实，市政府与县（区）政府、市民政局。强化各级政府在建立新型社会救助体系中的主导地位和民政部门的综合协调职能。确保创建工作真正取得实效。市督查考核局、民政局要把创建工作任务落实情况，列入政府和业务工作考核重点内容，开展经常性的督查工作，并定期通报有关情况，将督查结果与年终考核挂钩，落实奖惩兑现。
六、工作要求
一）加强组织领导。争创全国社会救助工作规范化管理示范市是新形势下完善社会救助制度。提高社会救助管理服务水平的重要举措。广大人民群众的殷切希望。各县（区）各有关部门要充分认识开展此项活动的重大意义，规范社会救助工作。体现党和政府为民服务宗旨的重要内容。切实加强组织领导，周密安排部署，精心组织实施，确保真正取得实效。
总体思路是：以各项社会救助制度的建立和完善为重点，以救助体制和机制创新为动力，以服务网络和信息化建设为手段，单项突破，系统完善，点上突破，面上扩展，大力推进城乡社会救助体系建设，力争到2010年末，在全省基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、就学、住房和法律援助等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充的城乡社会救助体系，全面提高救助工作整体水平。
建立城乡社会救助体系要坚持以下原则：一是政府主导、社会参与。社会救助是各级政府的一项重要职责，在强化政府救助的同时，要调动社会各方面的力量积极参与，支持社会救助体系建设。二是依法救助、规范管理。要推进制度创新，完善和整合各项政策，规范救助工作程序。三是量力而行，稳步推进。根据财力状况，分轻重缓急，有步骤分阶段组织实施。既考虑长远的城乡一体化，又根据目前城乡不同的经济条件和困难群众急需解决的问题，采取不同的政策措施。四是突出重点、分类施保。在保障困难群众基本生活的基础上，着力解决就医、子女上学、住房等特殊困难。
二、主要任务
(一)完善城市低保制度。认真贯彻落实省政府办公厅《关于进一步加强和规范城市低保工作的意见》(甘政办发〔20**〕99号)，进一步完善政策法规，创新工作机制，加强规范管理。规范城市最低生活保障范围，把下岗失业人员家庭作为保障重点，同时，做好农垦、森工等特殊困难行业和企业困难职工家庭的最低生活保障工作。要科学调整救助标准，根据物价上涨指数、最低工资标准，实事求是地调整保障标准，针对不同对象制定相应的补差标准，既保障低保对象的基本生活，又要与当地的财政承受能力相适应，同时还要调动有劳动能力的低保对象自主创业的积极性。要强化动态管理，切实做到低保对象有进有出，补差标准有升有降。要加大地方投入力度，加强监督检查，确保低保金按月足额发放。要加快全省最低生活保障信息系统建设步伐，努力实现最低生活保障和其他社会救助工作的规范化、信息化管理。
(二)健全灾害应急体系。健全灾害管理的应急、协调、社会动员、信息共享和监督检查机制，强化灾害管理部门间的信息沟通和协调，建立部门间应对灾害的联动工作机制，充分发挥抗灾救灾综合协调职能。要健全和完善自然灾害的应急预案体系，做好部门间的衔接工作，提高应对突发事件和抗御风险的能力，确保在重大自然灾害发生后24小时内，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施能够落实到位。要建立健全灾害管理工作的法规配套体系，明确政府、社会和受灾群众的职责、权利和义务，规范政府的灾害管理行为，强化对灾害管理工作的监管，使救助工作走上规范化、制度化和法制化的轨道。
(三)加强农村五保工作。各级政府要根据国务院《五保供养条例》和民政部、财政部、国家发展改革委联合下发的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》(民发〔20**〕145号)，把五保供养列为当前和今后农村社会救助工作的重点，按照不低于当地平均收入水平的标准，确保五保供养资金的及时足额发放。要将敬老院建设纳入当地经济社会发展规划，充分利用乡镇合并后的闲置资源，加强敬老院基础设施建设。要落实各项优惠政策，积极扶持敬老院开展生产经营活动。进一步加强农村敬老院内部管理，努力提高敬老院管理和服务水平。
(四)建立健全农村特困群众救助制度。认真落实省政府办公厅《关于建立和完善农村特困群众生活救助制度的意见》(甘政办发〔20**〕79号)。已经建立农村特困群众生活救助制度的地方，要完善政策，规范管理；有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，尚不具备条件的地方，要加大对农村特困群众的核查、发证和救助工作力度。没有建立救助制度的地方，要抓紧建立，并尽快完成救助证发放工作。
(五)加快建立城乡医疗救助制度。按照《甘肃省农村医疗救助管理暂行办法》(甘政办发〔20**〕155号)规定，积极推进农村医疗救助工作。已经开展农村医疗救助的地方，要加大配套资金投入，规范和完善医疗救助制度。尚未开展农村医疗救助的地方，要尽快制定出台实施办法，建立救助基金。要尽快开展农村医疗救助试点工作，争取2005年上半年全面推开、下半年全省形成比较规范的农村医疗救助制度。城市医疗救助要抓好试点工作，总结经验，力争2005年底全面建立。城乡医疗救助要多渠道筹集资金，救助标准要与当地经济社会发展水平相适应，并与新型农村合作医疗、医疗保险等相关的医疗保障制度相衔接。
(六)做好城乡贫困群众子女就学救助工作。按照民政部、教育部《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》(民发〔20**〕151号)，在摸清底数的基础上，抓紧制定实施方案和符合实际的教育救助政策，加大城乡特困未成年人教育救助力度，保障其受教育的权益。同时，要继续做好教育对口帮扶、“希望工程”等专项救助工作。到2007年，对持有农村五保供养证和属于城市“三无”(无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、抚养人或扶养人)对象的未成年人基本实现普通中小学免费教育；对持有城市最低生活保障证和农村特困救助证的家庭子女在义务教育阶段基本实现“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生活费)，高中、大学教育阶段提供必要的学习和生活救助，以确保贫困群众子女有学上，不失学、辍学。
(七)做好城市流浪乞讨人员救助工作。加快救助管理设施建设，建立方便、快捷、布局合理的救助管理网络。加大流浪儿童救助工作力度，切实保护流浪儿童的合法权益。制定完善救助管理政策法规体系，加强人员培训，提高工作的规范化、社会化水平。搞好流入地与流出地之间、救助管理站的临时救助与其他社会救助之间的协调。
(八)搞好社会捐助工作。进一步完善经常性社会捐助服务网络，建立政府与民间组织的互动机制，重视发挥社会公益组织的作用，积极探索社会捐助的市场化运作模式。广泛开展“义工”服务、“结对帮扶”、社会互助、邻里互助等活动，积极推进“爱心捐赠超市”建设。
三、加强领导，全力推进城乡社会救助体系建设
城乡社会救助体系建设，事关人民群众的根本利益。各级政府要将这项工作纳入当地经济社会发展总体规划和政府工作的重要议事日程。要结合工作的总体布局、困难群众的实际需求、地方财政的承受能力，制定、论证、出台符合当地实际的社会救助体系建设实施办法，保证城乡社会救助体系建设快速、健康发展。
要建立健全政府领导、归口管理、部门协调、社会参与的社会救助工作管理体制。各地要成立政府领导负责、相关部门参加的城乡社会救助体系建设工作领导小组，切实加强领导，及时研究解决社会救助体系建设中的重大问题。民政部门是社会救助工作的主管部门，要切实担负起管理、综合、协调的职能；财政部门要做好社会救助资金使用的监督检查工作；卫生部门要做好医疗减免政策的制定和落实工作；建设部门要抓好困难群众的住房援助工作；教育部门要制定和落实教育救助政策；劳动保障部门要做好就业援助工作，为困难群众提供就业信息和技能培训服务；审计、监察部门要搞好救助款物的审计、监察工作。
镇里成立低保专项清理整治领导小组，低保清理专项整治办公室设在民政所。
二、整治目标
以贯彻实施《社会救助暂行办法》为主题，通过开展专项整治工作，准确核定低保对象，切实加强动态管理，清退不符合最低生活保障政策条件的低保对象，推动最低生活保障政策规范实施，切实做到“应保尽保，应退尽退”，更好实现阳光低保。
三、重点任务
（一）以解决群众反映强烈的“人情保”、“错保”、“漏保”问题和推行“阳光低保”为重点，以核查家庭收入和财产为主要手段，对最低生活保障对象开展全面排查，坚决清退不符合条件的对象，有效促进低保政策公平公正实施。
（二）以探索建立“一门受理、协同办理”机制为重点，创新社会救助工作方式，完善社会救助窗口服务功能，全面提升基层为民服务水平，真正做到让困难群众“求助有门、受助及时”，社会救助利民便民。
（三）以建立完善居民家庭经济状况核对机制为重点，做到“五个有”：有核对机构、有工作人员、有工作经费、有核对平台、有操作办法。对新低保申请人家庭经济状况开展手工核对实质性工作。
（四）以规范低保对象审核审批工作为重点，严格操作程序，坚持个人申请、镇里统一受理、调查、审核，县级民政部门审批的工作程序，对审核、审批情况实行“两榜公示+长期公示”。
（五）以督促检查资金管理发放为重点，严查低保资金发放中的滞留、挪用、挤占、套取等行为，严禁非低保对象冒领、重分低保金。
四、具体措施
（一）集中开展低保专项整治活动
1、严格落实审核审批程序。在复核低保对象的过程中，要对照《县最低生活保障操作规程》的有关规定，认真执行低保审批程序，尤其要把握好关键环节，严禁不经过调查核实将任何群体或者个人直接纳入低保保障范围。在申请环节，做到全部由乡镇受理；在审核环节，乡镇要100%入户调查，并全面组织实施公开透明的城乡低保听证；对备案登记的低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属的低保申请，以及有疑问、有举报或者其他需要重点调查的低保申请，镇民政所会全部入户调查。
2、全面实行阳光公示。要严格执行低保“两榜公示+长期公示”的规定，审核审批过程中，要坚持在申请人所在村（居）委会两榜公示，未经公示的不得审批为低保对象，审批结果确定后，做到所有低保对象都向社会长期公示，并通过各种渠道向社会公布举报电话，广泛接受社会和群众监督。
3、严肃查处“人情保”。要进一步健全低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属享受最低生活保障备案制度，规范备案的范围、内容、程序，并严格执行，加强监督管理。对群众反映和媒体披露的问题，做到件件有核实，对发现的问题，做到发现一起，查处一起。
4、有效遏制“错保”。我镇将利用全省搭建的“数字民政”云平台，加快推进社会救助申请家庭经济状况核对信息系统建设，改进经济状况核查手段。在尚未开通网络比对平台的情况下，要建立核对工作的协调机制，通过手工比对的方法，全面启动核对工作。联合车管、房管、人社、公积金、工商、税务、教育、金融等部门，重点核查拥有私家车辆人员、拥有2套及以上房屋人员、已退休并领取退休金或养老金人员、单位为其缴存住房公积金的人员、已办理工商营业执照人员、缴纳个人所得税或者营业税的人员、有子女就读私立学校或者缴纳择校费的家庭、申请最低生活保障家庭及成员的银行存款、有价证券等信息。通过家庭经济状况信息核对，提高低保等社会救助对象认定手段，切实把不符合条件的对象清退出低保范围，有效解决“错保”问题。
（二）加快建立完善“一门受理、协同办理”机制
1、探索建立统一的“社会救助服务窗口”。依托我镇便民服务中心，设立统一的救助申请受理窗口，在做好最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、临时救助等申请受理的基础上，拓展窗口服务功能，对申请人难以确定社会救助管理部门的，敞开求助之门，积极帮助办理或者转介其他社会救助管理部门办理。进一步明确部门职责和分工，制定社会救助申请分办、转办流程，规范办理时限，加强结果跟踪，为解决困难群众“求助有门、受助及时”打造“绿色通道”。
2、统一规范社会救助窗口服务标准。以方便服务群众为根本点，结合各地实际制订统一规范的窗口服务标准，在统一窗口标识基础上，进一步规范窗口服务内容、服务流程等，做到“一明显三上墙”，即窗口标识明显，救助政策上墙、工作职责上墙、监督投诉电话上墙。
3、积极开展救助对象主动发现工作。对陷入生活困境的困难群众做到早发现、早干预、早救助。通过“一门受理”和“主动发现”，力求救助无盲区；通过“协同办理”和“快速响应”，真正做到救群众之所急，解群众之所难。
五、实施步骤
专项整治活动和建立完善机制分四个阶段进行：
第一阶段：动员部署阶段（2014年7月下旬）
各村（居）委会根据本方案，召开会议做好动员部署，组织好核查力量，启动低保核查宣传，公开核查政策，公布举报电话，发动群众监督。
第二阶段：全面排查阶段（2014年8月）
各地开展自查自纠，自查面必须达到100%，务必取得实效，对自查问题“零报告”的地区，将重点督查。对自查出来或群众反映的问题进行分类，拿出解决问题的对策措施。对“人情保”“错保”问题要坚决纠正，对“漏保”的对象要及时纳入低保，对“一门受理、协同办理”机制建设，要积极争取政府支持、部门配合，积极作为，务必取得初步成效。自查自纠情况于8月22日前报镇民政所汇总。
第三阶段：检查督导阶段（2014年8月下旬至9月上旬）
省民政厅、市民政局、县局三级将分别抽调人员组成工作组，按照不低于40%的比例，结合年中社会救助绩效考核工作，对各地专项治理和机制建设情况进行重点督查。及时掌握各地工作动态，协助研究解决有关问题，对工作流于形式、走过场的，将责令整改并严肃处理；对于低保重大事项或社会影响恶劣的违规违纪事件，将派专人现场督办解决。
第四阶段：总结整改阶段（2014年9月上旬至9月底）
各村要结合群众路线教育实践活动总体安排，对专项整治工作情况进行全面深入总结，对自查和重点督查发现的问题，有针对性地制定整改措施，落实整改责任，限时整改，确保到位。请各村于9月18日前将专项整治工作情况报镇民政所。
