构建海关大监管体系，是优化海关监管和服务的重要载体。要实现海关现代化构想，就必须以科学发展观为指导，在思想上统一对大监管体系建设工作地位的认识，认真查摆实践中亟需解决的问题，着重从能力建设和整合改革等方面优化监管和服务，实现“管得住”前提下的“通得快”。
一、坚持以科学发展观统领海关工作，不断解放思想，准确把握大监管体系建设的内涵
唯物辨证法认为，物质世界是普遍联系和永恒发展的，事物具有前进上升性质和由低级向高级的变化过程，发展的实质是新事物代替旧事物。科学发展观从本质上说是运用马克思主义对立统一观点，认识和解决社会发展过程中的一系列矛盾和问题。现阶段贯彻落实大监管体系建设方案，首先需要对其建设内涵有一个深刻理解和科学把握，进而对建设思路、建设模式进行不断的探索和创新。
依法行政、为国把关，是海关工作的本质特征，在知识经济、全球化的时代，市场经济体制不断完善的进程中，海关作为对进出境货物进行监督管理的执法部门，保障通关的高效运作，提供良好的服务已经成为社会各界对海关的判断标准。因此，海关必须从服务经济的理念出发科学发展，监管方式从“由物及人”转向“由人及物”，通过与企业合作形成互动的服务，对管理中遇到的问题进行治理，共同营造和谐、协调发展的环境，以求实现双赢和多赢；在管理企业方面，海关要把一部分自己管不好，甚至管不了的事务，让律师事务所和会计师、审计师事务所等中介组织去做，把海关的部分职能让社会承担；在打击价格瞒骗方面，要充分发挥商会、行业协会的作用，加强与它们的合作，促进企业守法自律，将原来的对单个企业管理转变为行业管理。同时要处理好与新闻媒介和社会公众的关系，激发它们参与海关管理的热情，形成共同实现海关行政法治的有机体系。
面对新形势和新要求，海关监督管理在体制机制、资源配置和能力建设等方面还不能完全适应宏观调控的需要，海关宏观经济形势分析和海关工作研究的前瞻性、灵敏性、有效性不足，难以满足党中央、国务院的要求。这些情况，都迫切要求我们从优化体制机制、统筹配置资源、提升整体效能的方向和途径上，进一步深化改革，寻求突破。海关大监管体系是以科学发展观为指导，以有效监管为目标导向，以风险管理为中心环节，以综合监管为基本模式，以提升整体功能为根本要求的新时期海关监督管理体系毕业论文格式范文。要构建适应科学发展要求的大监管体系，切实加强实际监管，就必须按照优化通关模式、优化监管体系、优化管理机制、优化队伍素质的总体思路，规范、指导海关各项具体改革和建设，着重从以下几个方面进一步提高认识、统一思想：一是加强对实际监管基础性地位和重要性的认识，主动服从服务于大监管体系建设，将新观念转化为实践，不能将以人为本停留在口头上或纸面上，而是要与具体工作结合，落实在行动之中，进一步强化海关垂直管理意识，把握海关工作本质，严格坚持依法行政，处理好把关和服务的关系；二是在法律法规的制定、程序手续的办理、执法和法律救济等工作上，应体现方便、高效和维护相对人权益的要求和人性化、甚至是个性化的管理，要通过制度化、规范化的规程与操作来明确执法程序，使得关员严格依照程序规范作出每一具体行政行为，从而有效减少执法的随意性；三是以提高通关效率为主线，着力提高通关监管效能，促进对外经济贸易的持续快速和和谐发展，加强对进一步完善体制科学发展，特别是优化机制紧迫性的认识，形成解决影响海关改革发展深层次矛盾的合力，在更大范围、更深层次上吸收和借鉴国际海关的成功经验，以世界眼光来分析判断形势和审视海关的各项改革；四是科学评判国际、国内反恐防暴形势给海关工作带来的挑战，积极协调口岸各部门完善反恐防暴预警机制、突发事件联动应急处置机制建设，积极着手制定符合国际通行规则的海关数据标准，实现国际贸易数据和有关通关数据的无纸跨境传输和交换，促进贸易、管理成本的降低，加快通关速度，提高管理效能。
二、坚持以人为本的人事管理理念，重视人文规划和能力建设，全面提高监管服务水平
唯物史观认为，人是生产力中最活跃的因素，人民群众是历史活动的主体，是历史发展的动力和源泉。“人的自由全面发展”是马克思主义哲学的着眼点和立足点。我国海关大监管体系建设方案的实施全过程，均应切实体现以人为本的理念和价值基础，不论是从内部管理、队伍建设上，还是执法以及处理与管理相对人关系都要体现以人为本的思想。
建设让中央放心、让人民满意的海关，必然要求海关全面正确履行职责，实现国家赋予的功能，这就会涉及海关能力问题。海关职责和功能能不能实现，能不能更好地实现，能力是一个关键因素。国家需要海关履行职责、发挥功能的时候，海关能够紧跟国家的要求，除了要有高素质队伍外，具备一个功能强大、管理完善的监管体系至关重要。海关工作除了有海关职责功能，还有海关目标任务，比如征收关税，贯彻贸易政策，安保和反恐，知识产权保护，等等。我们说海关功能，即海关监管是先天的，是与生俱来的，是国家设立海关时赋予的原生性职责，海关没有监管这一天职，就不是海关。海关任务是后生的，是国家根据发展需要赋予海关工作的目标和要求；海关功能在本质上是不变的，即便其在范围上、程度上、手段上、形式上会发展变化，但其对进出口监督管理的本质不变，即使是早期海关设卡监管到现代的风险式管理和全程式监管都没有离开监管。在通关模式方面，中国海关将实行以企业守法管理为基础的分类通关，拓展监管时空，破解当前海关业务量快速增长与人力资源相对不足的突出矛盾，进一步提高通关效率科学发展，改善通关服务，为企业提高竞争能力，占领和拓宽市场给予更大的支持。
海关作为进出境监督管理机关，代表国家依法履行把关服务职能，必须充分认识海关工作面临的形势和挑战，深入探索社会主义市场经济条件下做好海关工作的规律，以提高驾驭社会主义市场经济的能力为切入点，全面提高海关治关理政能力。一是进一步改进领导方式方法，坚持科学执政、民主执政、依法执政。要按照民主集中制原则提高领导干部执政能力，使各级领导班子做到讲政治、顾大局、重团结、守纪律，真正成为贯彻科学发展观，求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的坚强领导集体。二是加大教育培训，提高干部整体素质，围绕提高执政能力，创新培训方法，提高培训质量，使干部培训工作从单一岗位专业培训转向素质和能力培训，建立科学合理的人才评价、认定、激励体系，创造人人都可以成才的良好氛围。三是大力强化对基层依法行政情况的监督，深入开展“法制在基层”和“以案说法”活动，建立健全质询制、问责制等，通过拓宽和健全监督机制和监督渠道，把权力运行置于有效的监督制约之中，为依法行政创造良好的环境条件，建设法治海关、廉洁海关、责任海关。四是自觉地增强历史责任感和紧迫感，主动研究解决新形势新要求下海关工作存在的种种问题，以风险管理为中心环节，整合各方力量，优化资源配置，创新便利通关模式，加快海关现代化进程，大力推进现代海关制度建设，不断提高改革创新的能力，通过实实在在的工作和生活条件的改善，让关员懂得珍惜作为海关人的自豪感，把廉洁自律和勤政廉政作为一种自觉行为。
三、坚持统筹兼顾，注重投入产出的成本与效益核算，稳步推进各项业务整合改革工作
公平与效率问题是马克思主义哲学的基本价值取向，也是构建社会主义和谐社会的支柱与基础。海关执法的公平与正义，必须与效率结合才具有实质意义。近年来海关改革与建设的成效非常显著，但是成本也异常巨大，值得很好地反思。在现代大监管体系建设进程中，应充分认识建设节约型海关的重要性，重视投入产出的成本核算和管理相对人的通关成本，加大管理资源和业务改革整合的力度科学发展，走全面、协调、可持续发展之路。要采取有效措施，切实整合各种管理资源，提高海关管理效率、效能和效益毕业论文格式范文。总署与各海关之间、各职能部门之间、海关与其他执法部门之间，要有科学发展的大局意识，改变单兵作战和各自为政的做法，努力提高改革的综合效应，有效解决制约海关大监管体系建设过程中的深层次矛盾和问题。
当前国家宏观调控任务艰巨，能否有效执行宏观调控措施，关系到国家宏观经济调控的成效和经济发展全局。海关必须从国家经济社会发展全局出发，提高对贯彻落实宏观调控政策措施重要性的认识，继续加强对进口管理的同时，加强出口管理，认真研究新情况、新问题，维护正常的出口贸易秩序。针对条款过多、协调困难的问题，笔者建议要向整合与创新并重转变，以“大部门制”工作思路为理念，科学划分海关各管理层面中各职能部门的职权，明确其具体工作职责，特别是工作相互交叉的“结合部”的职责分工，通过统筹整合，建立健全反映快速、沟通顺畅的协作机制，加强对海关各项业务的统筹推进，特别是对行邮、快件、出口货物等海关现行监管工作的弱项，更要加大研究和改进的力度，积极推进行邮物品监管的信息化管理，建立全国统一的行邮监管平台，提高科技含量，减少人为因素的干扰；进一步完善对快件分类管理的操作规范；统筹兼顾进、出口监管，借鉴进口监管现行有效的管理手段，合理配置监管资源，加强出口监管，真正建立进出口并重的监管机制。
发展循环经济、建设节约型社会的要求，是科学发展观的具体体现，是马克思主义哲学原理的实际运用，为我国海关现代化发展的战略选择提出了新的目标和任务。对此建议我国海关，一是在满足监管要求的前提下，帮助监管运输企业降低物流成本，在物流企业及相关单位之间广泛推广使用EDI系统，实现电子数据交换和计算机数据应用管理，对从事第三方物流企业的信息流进行全面监控，进而达到对实际货物进出口的实时动态监控。二是进一步树立以诚信为基础、信息技术为依托的效能化监管理念，整合、统一目前各种企业分类标准和便利措施，避免便利措施多头管理、多级评定，逐步建立便于海关实施而又与企业守法状况、风险程度相适应的监管模式。三是根据实际监管需要，将监管点的资源在口岸及其他监管现场之间进行合理调整或机动科学发展，并进一步明确报关协会等行业组织的地位，通过报关协会实现对企业报关行为的规范，提高报关质量，降低报关费用。四是加大对业务改革项目投入的科学性论证和成本核算，对论证不成熟、投入产出不成比例的项目坚决不上马，切实维护管理相对人的权益，促进企业增强国际竞争力，通过加强与稽查、企业管理的有效融合，有的放矢地对少数重点企业、货物开展查缉，达到事半功倍的效果在业务改革和提高通关效率的同时，降低和减少管理相对人通关成本。五是认真贯彻落实国家产业政策，体现海关执法的政策取向和实际支持，对业务整合改革中发现的漏洞和薄弱环节及时进行纠正和改进，防止类似错误重复发生，逐步形成有关跟踪反馈制度，以文件形式对重大问题进行及时整改，确保整改的严肃性和措施到位。
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关键词： 腾冲；海关设立；海关职能
Key words： Tengchong；customs establishment；customs functions
中图分类号：F752.55 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）06-0296-02
1 腾冲海关的设立
腾冲，在历史上也称之为“腾越”，自古就发挥着边境口岸的作用，而它正式成为一个海关机构，是在清朝光绪年间。文献记载曰：“腾越关之设置，系依据光绪二十三年《中英续议缅甸条约》。先是光绪二十年《中英滇缅条约》规定：凡货由滇缅边界进出，准由蛮允、盏西两路行走，照通商口岸之例办理，英国得派一员驻扎蛮允。继于二十三年订立续约，议定将驻蛮允之领事改驻腾越或顺宁，任英国择定一处后改驻腾越。二十五年，英领事弥逊到腾商议开关。二十七年，暑领事烈敦到腾，于南城外设立正关，会订试办章程，爰于南城外设立正关，蛮允及弄璋街设分关，东门外及蚌西蛮线设分卡。二十八年五月移东门外分卡于龙江，十月添设遮放分关，龙陵分卡，旋移遮放分关于龙陵。是为腾越设关之经过。”①其后，1908年，腾越关进行搬迁，“正关搬迁六保街官厅巷，由总税务处出资，购买官厅巷地基，建盖关房，验货厅，还在东门外购买地基两块，建税务司、帮办公馆。”②
2 腾冲海关职能
腾冲海关建立后，其重要职能开始得以发挥。根据国际贸易理论，海关作用的发挥，是以其履行国家法律法规所赋予的职能为前提的。一般来说，海关主要有四大职能：第一，监管进出境运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品；第二，征收关税和其他规费；第三，查缉走私；第四，编制海关统计和办理其他海关业务等。③腾冲关建立以后，海关四大职能中的征收关税职能和监管职能显得尤为重要。
2.1 征收关税职能 征收关税是国家在鼓励和扩大对外贸易的同时，保证国家财政收入的重要环节。腾冲海关征收的关税基本上分为：进出口税、子（转）口税和附加税。
2.1.1 进出口税的征收 清朝末年，腾冲关的进出口税是依据光绪二十八年（1902）修订的税则征收的，“进口税则有17类773个税目，出口税则有12类68个税目。从量税目为主，也有从价税目。”④
到民国18年（1929）根据关税自主的原则，腾冲关开始实施新税则，“取消了进口税按税则七折征收和出口税按税则六折征收的办法，切实执行值百抽五的新税则。进口货物分15类718号列，从量税率400余项，从价税率计330余项”，⑤税率不等。以后民国20年和32年，国民政府因经济形势对海关税则还做过相应调整。
2.1.2 子（转）口税的征收 腾越海关设置后，“除按常关征收进出口‘母口税’（正税）外，同时征收货值2.5%的子口税。外货缴纳子口税后，无论运到何处，都不再缴纳常关税和厘金等内地税。而华商承运国货，沿途所经关卡，仍需缴纳应征各税。”⑥
到民国20年（1931），腾冲关将子口税改为转口税，税率未做变动，仍按货值2.5%征收，奢侈品按货值5%征收。转口税一直征收至民国38年。⑦
2.1.3 附加税的征收 在征收正常关税后，又出于某种目的而额外征收的关税称为附加税。附加税不同于正常关税，一般是临时性措施。它通常是在一段时间内或发生特定情况时征收。⑧腾冲关征收过的附加税有三种：救灾附加税、关税附加税和货物税。
腾冲关征收关税职能的发挥可以从表1反映出来。
2.2 监管职能 据资料记载，“清光绪二十八年至宣统三年（1902～1911）的10年中，腾越海关监管的进出口货物总值为进口12629397海关两，出口3660271海关两，其中转口货物总值为进口8851860海关两，出口309875海关两，进口货物总值比出口货物总值多2.45倍，转口货物占进口货物的70%。进口大宗货物达百余种，出口货物以四川生丝和腾冲土特产为大宗。”⑨尤其，腾冲海关监管业务最繁忙的时候是“民国27年，抗日战争全面爆发，中国海上对外商道被日军封锁，滇、桂、川一带所需棉纱、棉花均由腾冲转运，继而滇缅公路通车，进口货激增，腾冲海关监管货物异常繁忙，每日有上千驮物资在验货厅待验。”⑩
海关不仅要监管货物，还要监管运输路线。“民国时期，海关监管运输路线有3条，即腾冲至八莫，腾冲至密支那，腾冲至畹町。运输工具全部为骡马，常年有五六千匹骡马在这3条路线上运输。”根据《腾冲县志》载，“经海关批准出入国境的马帮共65队4720匹”，而且，“海关监管的马帮进出国境必须按规定运输路线，骡马不得变更。海关放行的货物，马帮在途中不准开拆、提取、交付、调换、改装、抵押、转让或更换标记，直到到达指定的卸货地点为止。”{11}
3 结论
腾冲关设立后，海关监管职能得以充分发挥，有效监管进出国境货物和运输路线，并在此基础上保证按货检缴纳海关税。腾冲在云南进出口贸易中其地位更显突出，受人瞩目。
注释：
①《新纂云南通志》龙云修、周锺岳纂，1949年铅印，卷143，商业考一，商场与商埠，页12.
②《腾冲文史资料选辑》第3辑，腾冲县政协文史资料委员会编，1991年版，页139.
③《国际贸易理论与实务》郝玉柱主编，中国社会科学出版社，2005年版，页107.
④《腾冲县志》云南省腾冲县志编纂委员会编纂，中华书局1995年版，卷13海关，页535.
⑤《腾冲县志》云南省腾冲县志编纂委员会编纂，中华书局1995年版，卷13海关，页535.
⑥《腾冲县志》云南省腾冲县志编纂委员会编纂，中华书局1995年版，卷13海关，页536.
⑦《腾冲县志》云南省腾冲县志编纂委员会编纂，中华书局1995年版，卷13海关，页536.
⑧《国际贸易理论与实务》董瑾主编，北京理工大学出版社，2005年版，页92～93.
⑨《腾冲县志》云南省腾冲县志编纂委员会编纂，中华书局1995年版，卷13海关，页531.
⑩《腾冲县志》云南省腾冲县志编纂委员会编纂，中华书局1995年版，卷13海关，页532.
{11} 《腾冲县志》云南省腾冲县志编纂委员会编纂，中华书局1995年版，卷13海关，页534.
参考文献：
随着政府转变职能的推进，提供公共服务、履行行政监管成功行业主管部门的主要职责，水上交通运输的最大特点就是以航行船舶为主要作业单位、以航行为主要运行方式的“动态位移”活动。相应政府行业监管的职责，也应当是建立以船舶为主要交通运输工具的执法单位。
在过去装备落后的情况下，海事部门的监管是以在港区的陆地上从事“旱鸭子”工作为主，这显然是不适应的。随着像“海巡31”和海事直升机的投入，远渡重洋、快速出击已经具备了物质条件，因此海事执法船舶将是海事部门履行政府监管的主要战斗队伍。
物质装备的改善，精神的海事执法文化就成为相辅相成的行业行政文化建设的重中之重。建设执法船舶文化既能和水上运输文化同步进行同时又能体现行业行政文化的特色。
以海事核心价值为内涵，是海盾文化之魂
盾是古代古代打仗时防护身体，挡住敌人刀箭等的牌。而在现代语言中不断在丰富着其内涵。如果我们把祖国的海洋比作母亲身体的话，海事执法船舶就应当是海洋母亲的“盾”，具体来讲就是：
维护之盾。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》获得通过，为推进海上统一执法，提高执法效能，将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，以中国海警局名义开展海上维权执法。至此，中国海上维权的力量正式形成军队、海警、海事的“铁三角”。
海事部门将重点履行“船旗国”及“港口国”监督管理义务，依法和军队、海警互为支持、互为补充，共同维护国家。海事执法船舶无异是海事部门维护国家的尖兵和先锋。
保障安全之盾。随着航运科技和经济的飞速发展，随着危险化学品货物和其他动力船舶的增多，统一管理水上安全，监督管理船舶所有人安全生产条件和水运企业安全管理体系，调查、处理水上交通事故及水上交通违法案件，管理通航秩序、通航环境，履行救助，保障海上安全和航运安全生产已经成为海事部门的重要职责。
安全的基础在“双基”，即基层和基础，航行安全和水运安全生产的“双基”是“船舶安全”。海事执法船舶将无异是强化公共安全体系和企业安全生产基础建设、遏制重特大安全事故的尖兵和先锋。
保护生态之盾。建设海洋生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来、关联国际关系的长远大计。船舶污染海域包括船舶油类作业及油污水的排放、船舶装运危险货物、船舶其他污水、船舶垃圾、使用船舶倾倒废弃物以及水上、水下船舶修造打捞和拆船工程等的污染，是海洋生态的大敌。根据国际公约、根据法律行政法规授权，海事部门承担防止船舶污染海域、调查和处理海上污染事故的重要职责。海事执法船舶是海事部门维护海洋生态文明的尖兵和先锋。
本文选取中国海油石油总公司为个案，研究国有企业如何创新廉政监管体系建设，从而保障国有企业在越来越激烈的国际竞争中获得更大的发展空间，为有效解决国有企业监管问题提供经验。
一、引言
中国海洋石油总公司（下称中国海油）经过28年的快速发展已经由一家总资产28亿元的小公司逐步成长为三大国家石油公司之一，进入了中央企业第一阵营。旗下的中国海洋石油有限公司（下称油公司）连续四年被《亚洲货币》、《亚洲金融》等著名财经杂志评为“中国最佳管理公司”。在高速发展期间，公司各领域没有出现重大投资决策失误，没有发生重大责任事故和重大伤亡事故，没有发现重大违法违纪舞弊案件。
二、中国海油廉政监管体系建设的探索
中国海油构建的“大监管”体系，包括积极整合内部监督资源，强化事前监督和过程监督，切实发挥企业党内监督、审计监督、纪检监察监督、监事会监督、管理部门监督和民主监督的作用，建立了监督信息共享和协调处理机制。
（一）反腐倡廉制度建设导入战略规划
战略对一个企业是至关重要的，中国海油将战略管理运用到企业管理中，并从战略层面上将反腐倡廉制度建设纳入公司制度建设的整体规划之中。中国海油通过全面规划、整体推进，使惩防体系、风险管理体系和企业经营管理体系有机结合，让公司的反腐倡廉制度真正融入企业管理之中。
中国海油的廉政监督体系在与企业改革发展和生产经营同步推进的过程中，一方面，坚持从战略层面上把公司发展规划、生产经营、人事财务、党建工会等相关职能部门的职责，统一纳入到惩治和预防腐败体系建设的基本内容之中，使惩防体系建设深深根植于企业的实际业务流程之中，与企业的制度和程序相融合，与企业的各项管理业务流程成为一体；另一方面，要求相关职能部门在履行职责时，要按照党风建设和反腐倡廉责任制分工，把惩防体系建设的指导思想和基本要求贯彻到业务工作的全过程，同步实施，狠抓落实。
此外，为适应战略变革，中国海油决策层为了有力监管，对组织结构进行扁平化设计，减少管理层级。首先，压缩了管理层级，原来从总公司到最基层单位有四、五个层级，改革后，一律取消四级核算，三级单位以下不允许再设独立核算单位，油公司实现一级核算，将组织机构设置的权力收归集团总部；另外机关部门不设副职。其次，对集团总部的监管领导机构进行整合，不仅将审计部、监察部合二为一，而且使审计、纪检、监察、风险管理及监事会五位一体成为现实。
（二）风险管理理念贯穿监管工作始终
企业在实现未来战略目标的过程中，应试图将各类不确定因素产生的结果控制在预期可接受的范围内，以确保和促进组织的整体利益实现，这称之为企业全面风险管理。中国海油利用中国海油核心主业油公司在香港和纽约上市的契机，在实施了遵循美国《萨班斯404法案》规范要求的基础上，逐步在全海油系统推广实施“优化内控体系、推进全面风险管理”项目，旨在全集团建立以风险控制为导向的基础制度体系。
2007年6月11日，“优化内部控制体系，推进全面风险管理”项目在中国海油正式启动。整个项目以“进一步加强制度化、程序化建设，使制度覆盖至每一个相关岗位，使管理程序延伸至每一个相关工作流程”为目标，借鉴集团已上市公司实施SOX404遵循的理念、方法、经验和技术手段，计划用3年的时间分三个阶段完成此项目。通过此项目，一是全面梳理优化与关键风险相关的流程、制度和程序，使之进一步系统化、规范化；二是强化流程、制度和程序的有效执行。
（三）决策权、执行权、监督权三权制衡
中国海油在制度建设上，始终强调决策者、执行者、监督者的分离，在每一项工作程序的关键点，都把权力制衡作为一个基本理念纳入其中，保证决策、执行、监督既分离又协调，最终形成既相互制约又相互协调的制度和程序体系。
中国海油在制度、程序设计上赋予审计监察部门独立的监督职能，让其参与公司经营生产管理全过程。在决策环节，参与项目论证；在执行环节，开展效能监察；在项目完成后，组织决算审计。在公司层面的权力制衡上，中国海油按照国际惯例操作，同时增加中国特色的党的领导和监督，通过建立风险防控“三道防线”，通过事前、事中、事后控制，最后实现了“零风险”。
中国海油不但注重权力权衡协调，而且面对国企共同难题“一把手”监督问题进行了一些探索。2004年，中国海油新一届党组成立后，以建立“一把手”权力约束和制衡机制为核心，对“三重一大”决策制度体系进行了改革与创新。首先，从公司制度上修订了党组会议事规则、总公司管理委员会和投资与预算审查委员会议事规则，增加了对“一把手”的约束性条款，自觉把总经理负责制转变为有约束条件下的总经理负责制。其次，创新重大决策规则“双向票决制”，即：集团管理委员会、投资和预算审查委员会、金融业务决策委员会进行决策时，要求每次出席会议的委员人数必须达到委员总人数的三分之二或以上，出席委员每人一票，总公司总经理投赞同票时的决策权权重与其他委员一样，可投赞同、否决或弃权票；投赞同票的票数达到出席会议委员数的三分之二的绝对多数时，且未被总经理否决的项目才能被确定同意通过。
（四）“五位一体”策略使监管力量形成合力
中国海油监管体系建设的一大创新是构建监事会、风险管理办、纪检、监察、审计“五位一体”的大监督格局，在保留总公司纪检、监察、审计日常工作机构的基础上，在总公司审计监察部又专门设立了风险管理办公室和监事工作办公室，配备专职人员，形成“五位一体”的监督体系。
“五位一体”的监督机构，可以优势互补避免改革前监事会、审计、监察三种监督力量，单独履行职能所存在的难以覆盖的“盲区”：改革前的监事会，尽管从公司法的角度具有监督上的法律依据，也有法律赋予的明确职能，但缺乏实施监督的手段和资源；审计具有经济监督的专业手段和技能，公司有一支现成的审计力量，但随着公司治理结构的完善和产权多元化的改革，审计监督往往局限在股东审计的领域，缺乏日常实时监督的能力；纪检监察从监督的角度具有查处违纪问题，教育干部群众的权威性，但缺乏监事会的法律地位。
改革前，总公司的南北监事会虽然对规范公司治理结构起到了积极的作用，但是，监事会成员绝大多数都是兼职，要把监事会做实仍有一定的难度。鉴于此，总公司在总结经验的基础上，一是取消过去南北片区监事会的设置模式；二是把总公司总部机关派出的监事（主席）由兼职为主调整为专职，依法进入所属二级单位监事会。
在构建立“五位一体”大监管体系基础上，总公司进一步充分利用和发挥监事会在公司治理结构中的合法地位和职能作用，解决股权多元化趋势下集团控股母公司对所属企业加强监督的法律层面的一些问题，为风险管理、纪检、监察、审计等其它监管职能提供协作平台。通过促进各监督职能和监督资源的整合，使各路监督资源能够把总公司党组的意志、指示和管委会的重大决策，通过监事会这个渠道去深入宣传、推动和落实。
（五）培育企业的廉洁文化——“红线文化”
中国海油的廉洁文化“红线文化”是公司文化的一个组成部分。新一届党组任职伊始就提出，要制订几条“红线”，踩“红线”者要付出沉重代价。根据党组要求，总公司监督部门从设定红线、规范违纪处理、树立内部管理制度的权威，建设廉洁文化的目的出发，于2004年初启动了《中国海洋石油总公司员工违纪处理办法》的制订工作。经过六年时间，通过全员宣传贯彻、全员承诺、严格执行和纳入劳动合同管理，目前这部集党纪国法、廉洁从业规定和员工行为规范等为一体的制度在中国海油已成为家喻户晓、人人皆知的“家法家规”，并成为全体员工必须遵循和不可逾越的“红线”，谁踩到了“红线”就让谁付出沉重的代价。
中国海油一手抓“红线文化”培育，一手抓违法违纪行为查处，已在全系统树立起了“廉洁光荣、腐败可耻”的意识，使各级管理人员和广大员工的廉洁从业行为由制度约束下的他律层面逐步向文化熏陶下的自律层面升华。“红线”文化已逐渐成为中国海油廉洁文化的“代名词”。
三、国有大型企业廉政监管体系建设的政策建议
（一）将监督融入战略层面
法国古典管理理论学家亨利·法约尔的“一般管理理论”在企业管理中具有深远影响。“法约尔五职能论”将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能。监督属于控制职能。企业管理归纳起来就是由决策、执行与监督三环节构成，监督的目的是为了纠偏，从而构成管理信息的闭环系统。将监督融入战略层面，不仅可以让监督发挥更大的作用，而且对企业管理本身也是一个促进。
将监督融入战略层面，一个关键点就是将监督制度化。制度化才能保证监督的常态化和稳定性。中国海油将监督融入战略层面，将监督制度化，是国营企业监管体系建设一个值得借鉴的有益经验。
（二）将风险管理理念导入管理全程
相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地跨部门整合，本轮改革重在局部“手术”，这体现了十报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则，也显示改革仍掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，未来任务依然艰巨。
——编者
闻楼梯响，终见人下来。
经历了五年的探索、总结、反思与争论，中国的“大部制”改革终于再度提上日程。2月下旬，《财经》记者从多个渠道获悉，新一轮“大部制”方案起草已基本完成，并会在即将召开的中共十八届二中全会上提交讨论。
“大部制”又称大部门体制，是指对职能相同或相近的政府机构进行整合归并，实行综合设置，以减少机构重叠、职责交叉，从而提高政府效能。
2008年的“大部制”改革改变了中国以往数十年来机构改革中简单的“加减法逻辑”，尝试组建“大部制”为基本框架的政府机构。一位参与本轮“大部制”改革方案讨论的专家表示，新的“大部制”方案将在总结上一轮改革经验的基础上，按照明确的政府机构改革的方向和目标“再进一步”，“改革方向不会逆转”。
据《财经》记者了解，新一轮的“大部制”改革草案的重点在于：强化市场监管，改善民生，整合完善交通运输、市场监管等重要领域的管理体制。
其中，民政部将扩大社会管理等方面的权责；国务院食品安全委员会办公室与国家食品药品监督管理局等部门的食品安全监管职能进行整合，成立专门的市场秩序监管部门；国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限；各界呼吁最多的铁道部与交通运输部将有望整合。而此前广为流传的“大能源”“大文化”“大金融”“大体改委”等部门的改革，暂未列入此轮“大部制”改革的重点。
相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地实施多个部门的整合，本轮改革进行“手术”的仅有少数部委，更多的则是着眼于部委职能“微调”，这也体现了十报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。
“虽然草案已经基本完成，但在提交讨论之前，仍存在变化的可能。”上述接近方案讨论的专家透露，在二中全会之后，“大部制”改革方案才有望“定盘”。
2013年1月，国家行政学院党委书记、常务副院长李建华在《求是》杂志撰文谈及“大部制”改革时提出，“要稳步推进大部门制改革，对职能相近、管理分散的机构进行合并；对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整；对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门制行政机构体系。”
然而，形成方案仅仅是新一轮“大部制”改革的开始，未来改革能否成功，并最终实现政府职能转变，仍面临诸多挑战。
“无论是现有大部门的完善，还是新大部门的增设，都应从外延式转轨到内涵式，否则就会成为五年一次的新瓶装旧酒。”中国行政管理协会副秘书长沈荣华表示：“如果行政管理体制内部存在的深层次问题依然没有解决，那（‘大部制’改革）就毫无意义了。”
民政扩权
据《财经》记者了解，此轮“大部制”改革中，一向冷门的民政部将会扩充职权，其社会组织管理、社会建设职能将被强化，并成为新亮点。
在之前的历次国务院机构改革中，民政部始终没有进行大的调整，其基本职能亦变动不大。
1988年和1993年国务院两次机构改革都确定，“民政部是国务院主管社会行政事务的职能部门”。1998年的“大部制”改革中，民政部的职能定位得以延续，但在政府部门序列上将其列入“国家政务部门”，以进一步加强它的行政管理职能。同时，民政部的部分权限也得到调整。比如，农村社会养老保险职能被划出，并入当时的劳动和社会保障部；承接民办非企业单位登记管理、抗灾救灾、退伍军人和离退休干部安置、勘界等职能。此后，民政部职能再无大规模调整。
目前，除社会组织管理外，民政部承担的优抚、救灾、社会救助、社会福利、婚姻、殡葬管理等职能，多为国家对社会底层的救助帮扶，职能较为局限。
近十年来，社会建设被提到重要地位。十报告中更明确指出，加强社会建设要在改善民生和创新社会管理的进程中实现。而在社会管理创新中，对社会组织管理的改革是重要内容。2006年10月召开的中共十六届六中全会中，“民间组织”的表述首次变更为“社会组织”，具体包括社会团体、基金会、民办非企业单位三类，其登记管理职能归属民政部门。
长期以来，中国对社会组织实行登记管理与业务主管单位的“双重管理”，即在民政部门登记注册之前，社会组织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册，游离在灰色地带。而登记在册的社会组织，多和政府部门有千丝万缕联系，部分异化为“二政府”，代为行使行政职能，甚至成为腐败重灾区。
民政部民间组织管理局副局长杨岳曾对《财经》记者表示，目前一些行业协会已沦为政府部门的“小金库”，政府部门不便收的钱由协会收，又回流到政府部门，从全国性行业协会到地方性行业协会概莫能外，以致中纪委把行业协会列为治理腐败的重点领域。
由于“双重管理”，不少全国性社会组织的实际管辖权分散于各部委，民政部门缺乏有效监管手段，只能在登记注册时进行资格审查，日常监管主要依靠年检，且往往流于形式。
民政部民间组织管理局内部人士对《财经》记者表示，此次“大部制”改革中，强化民政对社会组织的管理权，废除被诟病已久的“双重管理”，是最有可能的方向。
实际上，在此前的修法进程中，这一方向已露端倪。2011年3月，《基金会管理条例（修订草案送审稿）》中，即已明确基金会不再需要业务主管单位，民政部门成为唯一的登记管理机关，原有的分散管理模式向集中管理过渡。后来这一草案送审稿虽未公开征求意见，但了解修法进程的人士称，民政部门扩大监管权已成必然。
《基金会管理条例（修订草案送审稿）》中增加了大量对民政部门的授权条款。比如，登记管理机关履行监督检查职责时，可以采取现场检查、调查取证，以及查阅复印有关文件、证照、账簿、电子数据等方式，并可根据需要对印章和有关资料临时封存。
一些地方民政部门已经开始尝试行使行政执法权。2009年，吉林省组建民间组织执法监察局，并下发《社会组织登记管理机关行政执法程序规定》。江苏省为增加执法监察工作的权威性，不仅将主管机构名称改为“社会组织管理局”，还增挂了“社会组织执法监察局”牌子。
除去对社会组织管理的强化，在“社会建设”的大框架下，社区建设、社工建设等内容未来也可能被一并整合进民政部门，并得以强化。
但在清华大学公共管理学院教授王名看来，这一方案仍不够理想。民政部门要成为社会建设主体，应当整合国家发改委社会司以及人力资源和社会保障部的一部分职能，成立“大社会部”，从提供基本公共服务的角度展开社会管理改革。
不过王名也承认，这一方案难度很大，最主要是涉及各部门之间的利益博弈，“大部制改革，首先在部门层面就得取得共识”。
清华大学公共管理学院副教授贾西津则认为，民政部门要强化社会建设，应当理顺与各地社会工作委员会（下称社工委）的关系。按照目前各地的通行设置，社工委隶属党务系统，但在北京等地已出现职能化趋势，承担了政府购买公共服务、社区建设等具体工作，由于其部分职能与民政部门重合，两者在行使职权时经常“打架”。而社工委在中央层面并无相应设置，社会管理职能划归中央政法委、综治委，带有比较强烈的维稳色彩，“反而拖了民政改革的后腿”。贾西津认为，社会建设管理改革，必须让社会组织、社区、社工都成为建设主体，而非维稳对象。
食品监管“无缝化”尝试
在本轮“大部制”改革中，对食品安全监管职能的整合将成为重点之一。其目标是要建立“统一监管”的体制，这也符合大部门体制所确定的“一件事情由一个部门负责”的设想。
近年来频发的食品安全事件，让公众感到焦虑和担忧，也让分管食品安全监管相关机构焦头烂额，疲于应对。多头监管、分段管理的体制，已成为制约中国食品安全监管的最大障碍。
目前，中国的食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中。以农牧业产品生产消费链为例，农业部门管理农产品种养环节，质检部门管理加工环节，流通环节则由工商部门监管，最后的餐饮环节由药监部门把关。由于涉及的监管部门和环节太多，且力量分散，分段监管体系难以避免缝隙和盲区，进而造成部门之间责任不明确、互相推诿，并使得食品安全事件一再发生。
2008年以来，“三聚氰胺奶粉”事件，沈阳“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等，皆使现有体制之弊暴露无遗。
此外，中国现行体制也与国际食品安全监管的发展趋势相逆。以美国的食品安全监管制度为例，其按照产品种类进行职责分工，不同种类的食品由不同部门管理，农产品归农业部管理，农产品以外的其他食品由美国食品和药品管理局（FDA）负责，以此实现对产品流程的无缝监管，出现问题无法推诿。
实际上，中国一些地方尝试，已为进一步改革提供经验。比如，深圳和顺德进行的“大部制”改革试点，便在食品安全集中监管方面做出探索，学界大多持肯定态度。两地的改革模式大体相同，都将分散于原工商、质检、药监等部门的食品安全监管职能进行整合，划归给新设立的机构——深圳称为市场监督管理局，顺德则叫做市场安全监管局。
然而，深圳和顺德的做法，也受到了现有管理体制的挑战，最大的问题便是“一个媳妇要应付多个婆婆”。国家行政学院副教授王静举例说明这个问题，广东省工商局召集重要会议，希望下级单位认真对待，深圳市场监督管理局就要有一位副局长去参加会议，同样在质检、卫生方面，也要设置副职对应。王静认为，如果只在基层做部门合并，就会导致与上级机构对接时出现障碍，“中央层面应该首先理顺这个问题，地方才好做事”。
据《财经》记者了解，全国性的食品安全监管改革，最大可能是参照深圳和顺德的模式。一位接近国务院食品安全委员会的专家透露，一个名为市场秩序监管总局的机构可能会被设立。
从各系统的内部改革来看，新一轮的食品安全监管改革可见脉络。2011年，全国省级以下的工商和质检部门开始从垂直管理调整为地方政府分级管理。在此之前，省级以下药监部门也开始了分级管理调整。根据2009年实施的《食品安全法》规定，食品安全由地方政府负总责，减少中央政府的干预，可以方便地方政府行使权力。
但是，对于这种分级管理的调整，地方工商和质检系统的抵触情绪较大，最主要的担心是，在改成属地管理以后，未来在人员编制、经费支持上会处于弱势地位，部门的力量会被削弱。但在王静看来，这种担心并不必要，随着地方政府真正认识到食品安全的重要性，应会给予相关的保障。
然而，一旦涉及到部门整合，首先需要克服的障碍就是编制、人员和设备等矛盾。在2009年的调整中，地方药监局从卫生局接手餐饮服务监管职能，但相应的人员和检测设备并没有及时划转，用了两三年的时间才消化掉问题。湖南会同县药监局原副局长朱宝利也表示，一开始，基层药监系统对餐饮服务的管理审批并不适应，当时从卫生部门转来的人员大部分不是餐饮专业的，以预防医学的居多，专业不对口。“我们局去年才刚刚理顺餐饮服务的审批职能，人员扩编，也培训了（如果成立新的机构），现在又要交出去。”朱宝利抱怨。
而对于本轮食品安全监管体制的调整，北京大学法学院教授姜明安持谨慎态度。他认为，实现食品安全无缝监管的改革趋势是正确的。不过，食品安全监管权力下放后，地方政府对于本地急性、重大食品安全事件势必更加关注，但出于保护本地税收和就业的考虑，可能会对产生长期、慢性危害的食品安全管理不够严格。
“大海洋”格局期待
在过去的一年之中，从渤海溢油事件，到南海、东海之争，海洋管理的地位从中央决策层面到民众层面都得到了前所未有的重视。业内多位专家表示，这很有可能成为海洋管理体制改革的契机。
1964年，中国已设立国家海洋局。但直到1989年的国务院机构改革中，国家海洋局才被明确为管理全国海洋事务的职能部门，同时原有分散的海洋行业管理得以保留。至此，“海洋综合管理与分部门分级管理相结合”的体制确立，并延续至今。但海洋局一直被认为是“弱势部门”，海洋的实际管理职能分散于海洋、渔政、海事、公安边防、海关、国土、文物、旅游以及石化、石油企业等各部门和行业。
随着时间的推移，这一体制已经日渐成为中国海洋经济发展和海洋权益维护的掣肘。
2003年国务院印发的《全国海洋经济发展规划纲要》是中国首个指导全国海洋经济发展的纲领性文件。该纲要涵盖了海运、船舶工业、港口开发等多个领域，涉及多个职能部门。在中国海洋大学海洋经济学院教授刘曙光看来，该纲要在实施过程中首先暴露出来的问题便是实施主体不明确。
此外，目前中国的海洋执法权同样分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多个部门手中。一位基层渔业监督管理站站长表示，海洋执法的现状是，各个执法队伍皆遵照各个主管部门颁布的法规进行执法。“比如渔政主要遵守的是《渔业法》，渔政的船出去只能管捕鱼的，其他的不能管，因为没有执法权。”
现实中高度分散的行业管理，使得国家海洋局无论是在海洋经济的发展或是海上突发事件的处置中，处境都颇为尴尬。
实际上，海洋管理体制改革多年呼声不断。早在上世纪90年代末，时任国家海洋局管理司司长鹿守本就开始呼吁对海洋的综合管理。《全国海洋经济发展规划纲要》，更明确表达了逐步理顺海洋管理体制的方向。
在2012年3月召开的十一届全国人大第五次会议上，全国人大代表、国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨总结海洋管理体质存在的弊端主要包括，缺乏高层次的统筹决策机制，海洋行政主管部门的权威性不够，海上执法力量分散，效能发挥不足。
吕滨还向全国人大提交了《关于改革完善我国海洋管理体制的建议》（下称《建议》）。这份《建议》可视为国家海洋局对未来海洋管理体质改革的预期。
《建议》分别从以下三个层面展开阐述。一是在决策层面，成立中央海洋工作领导小组，成员由中央、军队和国务院有关部门相关负责人组成。领导小组主要负责向中央提出事关国家海洋事业发展的大政方针和政策建议，处置海上突发事件。二是在管理层面，成立国务院直属海洋主管部门，涉海有关职能由该部门实施综合管理。三是在执法层面，组建中国海洋执法监察总队。整合海洋执法力量，建立一支统一的海上执法队伍。
目前，在中央决策层面加强对海洋领域直接管理已无悬念，已经成立的中央海权办成员即包括海洋局、外交部、公安部、军方相关部门等。
然而，在管理层面和执法层面的整合，则不得不囿于多部门利益的协调，以及权责的划分，一直难有动作。
比如，上世纪80年代以前海洋局仅设于国家层面，并未向省市县一级延伸。为了能够调动国家和地方双向管理，中国开始向地方赋予海洋管理权责。但是，到底选择单成立一个系统，还是在原有的基础上扩增，却是一个问题。
反复权衡后的结果是，在省市县一级渔业局增设了海洋管理职责，合并成海洋与渔业局（厅）。一位退休的省级海洋与渔业厅副厅长就表示，同样一件事情，在国家海洋局开完会汇报后，还要去渔业局汇报。
海洋管理体制改革迟迟没有启动的另一个原因在于，究竟是将国家海洋局交由国务院直接管理，还是成立一个类似于能源管理委员会的协调机构，决策层意见尚未统一。
而在新一轮“大部制”改革中，有望从中央层面理顺海洋管理体制。一位接近国家海洋局的人士透露，中编办和中组部都已经到海洋部门和省市做过调研，可以说这方面的基础工作已经做了多年，“这次应该能上两会”。
“大金融委”难产
新一轮改革的调研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”现身。
在1993年以前，中国由央行统一实施金融监管。1993年的机构改革中，证监会、保监会、银监会陆续成立，“一行三会”的监管架构成形，并由此确立了分业监管的体制。
但随着金融业的发展，特别是混业经营的深入，监管真空和监管重复的问题在金融领域日益突出，“一行三会”之间缺乏协调的问题为业界关注。
2008年8月，国务院曾下发通知，要求央行会同银行业、证券业、保险业的监管机构共同建立金融监管协调机制。但是，由于缺乏正式的制度保障，协调机制并没有发挥实际效果。目前，“一行三会”之间协调的主要渠道是每十天一次的、由主管副总理主持的工作会。而在高层交流之外，司局级中层的沟通较少。“尤其在涉及到利益、地盘等问题时，部际协调异常困难。”中国银行国际金融研究所高级分析师周景彤表示。
在2012年的《金融业发展和改革“十二五”规划》中，再次提及要积极完善金融监管协调机制，加强金融监管协调合作，减少监管套利，避免监管缺位和错位。
出于政策要求和现实情况，是否采取将“一行三会”合并，或者建立高于“三会”的金融监管协调机构等屡被业界论及。
然而，各方消息显示，“大金融委”并未被列入新一轮“大部制”改革方案。
“我们没有听说任何这方面的消息。”一位银监会权威人士表示。他认为，目前“一行三会”合并可能性不大。
一位前任银监会高层人士也指出，改革如果使政府瘦身、功能高效的话，那没有问题，但如果只追求形式的话，并不解决根本问题，现实的路径依然是在目前的监管格局下加强协调。
社科院金融研究所研究员胡滨曾撰文表示，中国应建立实体化、法治化的监管协调机构。他认为，在中国目前的分业监管格局中，监管部门之间的协调机制缺乏正式的制度保障。
加强金融监管协调之外，对于国有金融资产的管理也是改革的重点。
早在2010年，财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办、国研室、银监会、证监会、保监会、中司等单位成立了加强国有金融资产管理课题小组，并起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》（下称《调研报告》）。
《财经》记者获知，《调研报告》初拟了两种方案。
方案一是依托现有管理部门和机构，明确财政部的国有金融资产管理和出资人代表的权利和义务，实现权责对等。在资产管理层面，可在财政部现有职能基础上，增加制定并组织实施国有金融资产战略布局等职能。在人事管理层面，对国有金融机构领导班子的管理体制维持不变，即由中组部和监管机构任命。
方案二是成立专门的国有金融资产管理机构，行使国有金融资产管理和出资人代表职责，承担制定和组织实施国有金融资产战略布局等职权，并将财政部和汇金公司管理的国有金融资产及相关职能划转至特设机构。同时，在特设机构下成立国有金融股权管理公司，重点国有金融机构股权管理由特设机构负责，非重点国有金融机构股权管理由国有金融股权管理公司负责。在人事管理方面，国有金融股权管理公司领导班子由中组部管理，将中司和金融监管部门的“管人”职责划转至特设机构。
当时，课题的成员单位提出了各自的倾向性意见：中组部、法制办、证监会、中司倾向于方案二；国研室、银监会倾向于方案一；保监会倾向于目前选择方案一，待时机成熟后适时启动方案二；中编办、财政部、人民银行倾向于将两种方案一并上报国务院。
其实，两种方案的利弊十分明显。方案一对现有格局触动不大，改革成本较低，但没有从根本上改变出资人职能相对分散的局面，且不利于财政部实现公共财政目标。方案二的好处在于，国有金融资产出资人代表单一，能够设定并实现更为明晰、具体的可操作目标。但其不足之处在于对现有格局有较大调整，改革震动过大。
业界一度猜测，“金融国资委”议题会在2012年的第四次全国金融监管工作会议上提交讨论，但是并未实现。据《财经》记者了解，部委缺乏统一的认识以及改革难度过大是主要原因。
据《财经》记者了解，新一轮“大部制”改革，“金融国资委”的组建仍未列入方案重点中，但对于其的可行性研究，仍在紧锣密鼓地推进。
“大能源部”再折戟
在上一轮国务院机构改革中，发改委能源局升格为国家能源局。两年后国家能源委成立，能源管理的格局开始趋向集中。去年以来，组建“大能源部”的讨论渐多。
2012年9月下旬，中国能源研究会公布了一份“能源大部制”的改革建议报告。
中国能源研究会是中国科学技术协会的组成单位，这里聚集了来自能源监管机构、能源企业的核心研究型官员和权威企业人士。中国能源研究会所的题为《健全与市场经济和低碳经济相适应的能源管理体制》的报告中称，中国成立能源部，统一制定能源政策，加强能源管理，更有利于能源发展目标的实现。
这份报告与此前流传的版本不同。报告中的能源部将不触及包括能源价格管理和项目审批权，而会将职能定位在能源战略规划和市场监管上，这或许会比其他方案降低改革的阻力。
尽管支持报告的专家一再声明，上述研究结论仅代表研究者的意见，而并不代表主管机构的看法，但这份报告还是引起了巨大的轰动。
“大能源部的成立是大势所趋。”中国能源研究会一位专家表示：“能源问题越来越重要，大能源部的管理体制，在国际上是一个趋势。”
不过，对于“大能源部”的反对意见，也从未停止。
原国家能源部部长黄毅诚在接受媒体采访时称，要借鉴之前的监管教训：“如果成立了能源部，却不给予其相应的权力，那么我就不赞成成立。”
然而一旦能源部强势，则必然陷入与国家发改委分权的斗争之中。“就像孙悟空怎么逃也逃不出如来佛祖的手掌心。”国家发改委系统的一位专家告诉记者，“打来打去，就变成国家发改委批大项目，能源部批小项目。两个强势部委一起来管能源行业，将是能源领域的一场灾难。”
“大文化部”缩水
在新一轮“大部制”改革中，各界一度认为“大文化部”将成为改革排头兵，此前中央调研组亦奔赴各地广电系统调查研究。然而，据《财经》记者获悉，目前，“大文化部”改革速度低于预期，或将在政府换届平稳之后渐次展开。
自2008年“大部制”改革以来，信息技术、文化事业、产业迅猛发展，这对文化部门的行政体制形成了挑战。中国人民大学新闻学院副院长喻国明对《财经》记者表示，文化、体育事业具有特殊性，近年来，文化事业、产业的管理体制与现实情况的发展已经出现了较大矛盾，现有的行政体制和管理方式也应该相应进行变革。
目前，在县市一级，多数广电系统、新闻出版单位、企业已经与文化部门合并，成立文化广电新闻出版局（下称文广新局）。在海南省，文化部门的“大部制”改革甚至已经包括了体育部门。正是因为此，业界认为，“大文化部”改革水到渠成。
关于此次“大文化部”的调整方案，此前流传较多的版本为：国家广播电影电视总局、新闻出版总署将与文化部合并为“大文化部”。而在另一版本中，除去上述三个部门，国家体育总局也将被并入大文化部。但中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯表示，具体合并方案目前并不明朗。
汪玉凯曾参与2008年的大部制改革方案设计，在他看来，从去年十召开到今年“两会”召开，时间间隔较短，短时间内，局部调整的可能性较大，大调整或许将在一两年后逐步展开。
汪玉凯认为，基于社会环境、现实的变化，此次大部制调整的初衷即在于对近年来突出的共识性问题，实现理顺职责、避免交叉的目标。以网络游戏监管为例，在过去几年，就曾出现文化部与新闻出版总署的交叉管理现象。
喻国明表示，随着互联网发展，决策层仍需进一步认识社会环境的变化，改变意识。在对文化事业的管理上，应该侧重边界而非执着于细节。关于“大部制”改革思路，他认为，可按照技术、内容、产业等方面划分，加强专业化。对于此轮改革的预期，汪玉凯表示，改革需要各部门做好思想准备及工作准备，“比起需要做什么，能做什么更为重要”。
“顶层设计”缺憾
长期以来，中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，全局性的经济体制改革十年逡巡不前。因此，经济学家们普遍寄望于“大部制”改革打破政府自身利益倾向，重新成立类似于国家体改委的实体性改革协调机构，牵头推进经济体制改革。
“这是最令人遗憾之处。”一位接近方案研讨的专家告诉记者，即将提交的“大部制”改革方案中，“新体改委”未列入其中，同时对国家发改委的审批权削弱亦有限。这意味着在“十二五”期间，仍由国家发改委同时主导“改革”与“发展”。
2003年的机构改革，国家经贸委部分职能与国家体改委并入国家计划委员会，并改组更名为国家发改委，在实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致和彼此关联的宏观调控职能归为一体。国家发改委也因此有了“小国务院”之称。
发改委掌握宏观调控权、微观项目审批权，同时还在领衔体制改革。而每成立一个新的部委，都需要面临与国家发改委的职能交叉，不免陷入与发改委的分权纠葛。
国家发改委成立十年来，权力过于集中，既管“发展”又管“改革”等问题颇受争议。接近国家发改委的人士坦言，强化国家发改委并非真正“大部制”，“因为‘大部制’是基于市场经济，而国家发改委的超级部委模式是基于计划经济。”
“改革开放已经30多年，该解决的问题差不多都解决或者碰过了。今后的改革必然涉及到实质性的、深层的问题。改革必须是要自上而下的，有系统地整体进行。”中央党校教授王贵秀告诉《财经》记者：“中央对改革应该有专门研究的机构，然而现在没有。上一轮机构改革后，体改委并入发改委，但发改委首要职能是指挥经济运转的。”
在上一轮“大部制”改革之后，中央曾派出调查组，分析改革的成效和存在的问题。一位参与调研的专家透露，他们认为各个部门关系并没有理顺。“发改委管宏观，实际上也管到了各个行业部门，替代了行业部门的决策权和监督权。”这位专家透露：“其他部委负责行业政策、标准、规划，但是很大部分权力却在发改委、财政部，行业部门仍然权责脱节。”
纵然留有遗憾，但即将提交中央决策层的改革方案仍将“大部制”向前再推进了一步。十报告中提出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。
书山有路勤为径，学海无涯“趸”作舟
三人行，必有我师焉。一是在远离陆地的“海趸1550”上创造性地开办了“夜校讲堂”，利用业余时间强化业务知识和政治理论的学习，通过特约讲座、网络夜校、手机夜校等多种形式，扩大夜校的影响，并利用视频和网络设备将“夜校讲堂”的优秀内容在内网上共享，将夜校讲堂打造为“人才培养基地”的重要组成部分。二是组织开展行政、业务、党风廉政知识考试，以考促学，以考促精。三是积极引导职工撰写论文等多项措施，营造了全处干部职工人人学习，时时学习的良好氛围。目前，大桥处已整理出版《大桥海事处职工论文集》，收录大桥处职工撰写业务、政研等论文20余篇。
责任意识心头记，“三零”理念筑平安
2012年3月20日，梁建伟莅临港珠澳大桥现场工作部指导工作时强调，港珠澳大桥施工水域位置重要、航运繁忙，施工水域的水上交通安全监管责任重大、任务艰巨、使命光荣，我们海事人员要增强敏感意识、大局意识和责任意识，对水上交通安全要从严管理，“严格、公正、文明”执法，创新安全监管，全力服务大桥建设。为深入落实梁建伟讲话精神，大桥处对大桥施工作业水域采取了“零距离监管、零距离服务、零距离应急”的监管模式。2012年至今，通过推行“5+2”、“白+黑”、夜巡等弹性工作制，保持辖区安全监管高压态式，成功保障了7次航道转换和三次沉管浮运演练工作的顺利开展，直接为48275艘船舶提供了助航服务，成功处置9宗事故险情，成功防抗了“泰利”、“杜苏芮”、“韦森特”等多个台风的袭击，确保了施工水域船舶的安全有序，提升了应急处置能力，圆满实现“零事故、零伤亡、零污染”的总体目标。2013年2月10日，梁建伟局长再次来到大桥海事处，对大桥处“三个零距离”和“三个零”目标给予了充分肯定，并勉励大桥处干部职工发扬红军长征精神，不怕苦不怕累，为世纪工程港珠澳大桥的建设保驾护航。
服务大桥无止境，“六项举措”暖人心
一是抓源头。切实抓好“人、船、公司、环境”四大安全要素的源头治理，严把施工船舶、船员准入关，船舶安检关和安全环境治理关，为大桥建设施工提供优质监管服务。二是筑精品。努力打造服务监管的精细化管理品牌，以“一船一档”为基础，对大桥施工船舶实施精细化管理，掌握每一条施工船舶的基本资料和安全施工状况，为大桥建设施工船舶提供精细化管理服务。三是重沟通。加强与大桥施工单位的沟通协调，通过召开安全形势通报会、座谈会、施工单位协调会等形式，及时沟通双方存在的难题，协调做好施工作业安全措施，为大桥建设提供良好的水上环境服务。四是常走访。组织开展施工船员安全培训，积极开展安全走访、送安全知识上门等活动，为大桥建设施工提供专业安全服务。五是勤提醒。定期编写安全提醒信息、危险天气信息及安全知识信息，向施工单位、施工船舶及时发放，为大桥建设施工提供可靠信息服务。六是优服务。在趸船开设24小时现场签证服务，满足大桥建设施工现场船舶的签证需求，为大桥建设施工提供便捷进出港服务。
1．海事管理趋向于国际化、一体化
新的安全和科学的理论得到越来越广泛的应用在海事管理机构，逐步促进向着更加合理和科学的海事管理机构发展。海事管理机构的最终目标是确保海上生命和财产的安全，保护各国的海洋周边环境。国际海事组织管理机构是建立20世纪90年代以来的第一个世纪国际公约，基本上是一个产品，如国际海上SOLAS公约、MARPOL公约等。因此，根据这些公约和法律为基础的海事管理机构往往是被动的。尽管新的技术规范加强，法律要求继续增加，但仍时有发生海上安全事故和灾害。
2．海事管理中的重要科学理论
海事管理机构中的一个非常重要的科学理论的基础是风险分析，风险评估和最后决策理论，科学化的安全管理水平可以提高海事管理的技术水平，促进改善海事管理的有效性。广泛应用于海事管理的科学理论的重心是通过科学分析的理论和方法，分析和评估可能存在的风险，选择合理的风险控制手段和管理技术工具，最后做出合理决策。风险控制不是完全消除风险，而是把风险控制在最低的范围内防止危险事故或灾害发生，安全管理处于活动状态的转换。这种科学理论方法已被广泛使用在制定政策，法律和法规、海事管理设施和人员和其他各个领域的管理采取的措施上。该理论是全面的安全评估国际海事管理公约法规要求，所以必须进行评估，以确定成本和效益，从而确保新的公约和法规的发展，能够取得积极的利益，不是消极的，有效把海事管理趋于更加合理和科学。
3．海事管理的实施
在污染防治的管理和控制的海事管理现在越来越严厉和严格，并且立法越来越全面。1989年EoonValdez发生油轮污染事件以后，美国就制定T1990年石油污染法律，该法明确规定污染者重罚，对于民事赔偿责任限制的规定。美国在随后的法律规定，制定污染事故的肇事者的刑事处罚。1999年埃里卡油的油轮污染事件，海上反污染媒体导致整个欧洲各个国家的高度重视，并采取了一系列名“ErikaⅠ"和“ErikaⅡ”的反污染具体措施，包括禁止PSC进入港口，欧洲海事局的成立，油污基金公约的修正案，就是以加强监督控制。2002年“Prestige”油轮污染事件导致一代的欧盟指令2005/35/EC的规定，在海上造成重大污染的肇事者会被监禁和被判处刑事责任的，虽然有些国内外学者认为是反国际法，但该法令将最终在欧盟各国范围内实施，也充分展示了各个国家的态度和决心，以加强海洋污染防治。
4．海事管理安全体系
海事管理机构的范围走向的立体，加强全面覆盖的船舶的安全，确保社会保障和劳动安全的船员。20世纪初以来，国际劳工组开发出了许多的海事劳工安全和保障环保方面的国际公约和建议，但这些国际公约没有更新，没有和不同的国家以及其他因素想结合，座椅不能发挥其应有的的条约作用，除了来自美国和其他发达国家，这些公约没有得到相应有效实施下去。国际劳工组织2006年2月通过年海事劳工公约，该公约规定，各国有义务确保安全海事劳工措施，包括监督、检查、认证，为公司的义务、权利和船员等。学者都发表了意见，海事劳工公约是国际海事管理的重要支柱。“公约”标志着海上安全管理走向三维的过渡期，从一个简单的船舶安全管理到包括对船舶安全，船员的劳动安全管理的完整的安全系统。
5．国际海事组织要统一协调
国际海事组织（IMO）以加强国家海洋行政立法的力量，加大执法能力正越来越多得到统一。近年来，随着全球化趋势的航运，航运业的竞争也变得越来越更加激烈，方便旗登记国和其他经济不发达的国家没有履行对在其领土内登记的船舶符合国际公约的义务，未能有效统一管理，使得这部分低标准船舶混入国际市场，这样严重扰乱了市场的秩序，同时对海上安全的造成了巨大风险。虽然有些国家增加了港口国监督检查力度，采取各种手段，处罚这部分船舶，但只有要船旗国遵守国际条约，以便从根本上消除造成风险的船舶的危害。考虑到在世界的海事管理机构的地位和作用，国际海事组织成员由2005年底，共同审议并通过了国际海事组织成员国自愿审查机制的决议（1MOA.24/Res974）的框架和程序。由国际海事组织成员国自愿申请履行IMO根据“公约”的义务和权利，包括立法、监督、体制、实施，和审计的各个方面的报告的过程，审核标准是实施海事组织强制性文件规则，经审核符合成员存在，并通报在该国和国际海事组织秘书长通知，以帮助纠正存在的问题，从而达到完全符合要求，以确保得到有效实施。国际海事组织成员国的强制性文件为确保海上交通运输安全和防止船舶等污染。审计署的审计机制，最直接的结果之一是世界各国围绕海事立法，实施，监督和检查，将逐步趋向的统一协调，IMO的强制性规则和文件将才能是真正有效实施，而的船旗国低标准的数量的造成风险的船舶将被迫离开航运市场。
对我国海事管理的几点思考
1．加强海事管理中的科学分析
有针对性地引进决策、风险管理机制、声誉管理机制的实施，完成了海事管理机构的资源以达到最佳的管理，提高海事管理效率的合理分配。海事管理是一门科学技术，提高管理水平和质量，完善合理的科学理论，必须集成到管理，正确引导行为的管理，防止出现监管漏洞，以便有针对性的安全管理和监督管理。例如，原油码头生产过程的各个方面的风险分析，评估，分析和研究各种存在的风险，以确定可能的风险，确定风险级别，才能采取不同层次的管理的措施，这也可能包括公司活其它的管理和监督，野外作业的监督，按照工作程序加强操作人员的培训或采取其他手段，既要防止漏洞管理，也要有突出的管理重点，监管资源的合理利用和实现资源的合理分配，以达到最佳的管理。海事管理是一种政府行政行为，它也是一种经济性质的活动，同样也有成本和效益。在中国的海事管理机构没有太多参与管理成本。因此，在海事管理机构详尽的盛行，有存在不需要使用的人力和物力资源的很大一部分浪费。与中国目前的海洋管理模式和人员的管理思想有着直接的关系。发达的欧洲国家，由于人员的局限，像我们国家普遍的全面的监控是不可能的，但要保证实现管理的有效性，就必须有重量的调节和自我约束相结合。
2．加强防污染管理立法的完善
要加强促进防止海洋污染管理立法完善，就要加强污染防治管理的力度和强度改善防止污染管理的方法和手段。目前，在欧洲的项目涉及那些可能造成海洋环境的污染基本上是一票否决权，可以看出全社会高度重视环境污染事故发生的程度，因为环境污染可能带来的能源和政治方面的影响，一些污染事件的发生从最近欧洲联盟的反污染法例的事件可以看出。中国目前的海洋反污染条例，与像美国这样的发达国家相比仍有一定距离。对污染肇事者的处罚力度是显然是不够的。中国现在还不是国际油污基金公约承认的成员国之一，不能像油污基金公约成员国一样在重大污染事件时，它从船东方面是很难得到想象的的补偿。此外，我们的海洋污染防治工作仍主要集中在自己的港口及近海水域，但按照联合国海洋法公约的规定的原则，在污染的沿海国家管辖范围延伸至领海专属经济区，甚至在公海。海事管理机构的概念已被捆绑在港口内部，鉴于和国内环境和国际环境和形式，我们是非常必要把我们管理分范围扩大到公海，甚至更远。国际反污染立法和实践提供我们有一个很好的机会和突破。作为一个领导者，以防止污染，提高监管的基础设施和设备投资，加强对外海的管理权限，合理利用监管手段，加强我们的船和国外的船舶航行安全管理，打破目前的管理限制提出了发展空间将是非常有意义的大海洋环境发展。
3．必须关注船员和劳工的安全管理
一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端
综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输为服务对象，提供船舶靠泊、上下客货、供应燃（物）料和修理船舶等服务，又有以渔船和渔业辅助船为服务对象，提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务的港口。综合性港口中，既有商业码头，又有渔业码头，商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港，两者均为全国著名渔港，港内渔业码头星罗棋布，渔船穿梭往来，同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头，属典型的综合性港口。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《关于水上交通安全管理分工问题的通知》（农（渔政）字[1989]19号）等规定，对综合性港口水上交通安全的监督管理，若以商业为主的，由海事部门负责管理，但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部门负责管理；反之，若以渔业为主的，由渔监部门负责管理，但交通专用的码头、水域、锚地由海事部门负责管理。鉴此，在综合性港口中，目前除商业码头和进出港商船较少，或渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外，一般均设有基层海事和渔监部门，港口水上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似“和平共处、双管齐下”地履行各自管理职能，实则暴露出诸多管理弊端，在体制方面主要体现如下：
1．管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确，主体不明确，行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题，由于国家有关部门目前对“以商为主”还是“以渔为主”没有一个明确的认定标准，事实上国内众多港口确实也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象，再者在众多综合性港口中，商业和渔业码头交叉布于其中，商船和渔船共用水域、航道、锚地，客观上也很难划定商船或者渔船专用的水域、航道、锚地，因此，实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性，导致相应的安全管理主体无法落实，这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
2．管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在综合性港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，如对港内渔供船的管理，以石浦港为例，港内有渔供船约150艘，其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运提供服务，按照国家有关法规应视为渔业辅助船，由渔监部门负责管理，但是这类船舶又参与岛际间货运、岛上村（渔）民进出客运，以及上附近岛屿进行观光旅游等活动，这又涉及到海事部门的管理职能，当地有关部门采用“日查夜堵”的方法打击过该类船舶参与客货运输，由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决，现阶段要彻底取缔难度很大，再者其本身处于监管的“中间地带”很难鉴别其某一航次经营行为的性质，这客观上造成了水上交通安全管理中的管理职能交叉，管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。
3．管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象，影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，导致原由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理，挂上了渔业油供船的“头衔”，但又从事为商船的供油作业，而日常监管中海事部门对渔业油供船从事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制，这对该类船舶的规范管理造成了一定的难度，影响到管理的权威。
4．管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门，但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处，特别是在综合性港口的水上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合，才能将安全管理工作做实做好。实践中，在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于种种原因未能做到资源共享、信息互通，特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中，海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度，直接影响到监管的效率。
二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题，理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
1．行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动①。它由以下几个法律要素构成：
（1）行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。
（2）行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权法定原则，必须在严格的法律依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
（3）取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。
2．构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生，它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
为规范相对集中行政处罚和行政综合执法工作，国家有关部门相继下发了《关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号）等有关文件，明确了各地可以在在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政综合执法的领域，组建行政综合执法机构，实行行政综合执法。要求行政综合执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中存在的许多弊病，进一步深化行政管理体制改革。同时还规定了按有关规定经批准成立的行政综合执法机构，具有行政执法主体资格。
由此可见，综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。
三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布，各种海上活动相互影响和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向②，综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势，如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状，着重把握好以下几个环节：
1．加强行政立法。在国家目前尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下，首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择综合性港口进行试点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设置有权作出调整的只有省（自治区、直辖市）级以上人民政府，这就意味着法规只能由省（自治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看，应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监督等主要内容。
2．合理设置机构。机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的定位这两部分内容。从管理实践来看，综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三种，管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运作模式的选择和管理体制的定位各有利弊，基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑，综合性港口综合行政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜，即产生一个新的综合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导，名称可以是“××港口水上交通安全综合行政执法局（处、大队）”。另外，为充分调配港口资源、加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率，亦可考虑进一步拓展监管领域，将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中，实行港口“大安全”行政综合执法。
3．科学配置职能。科学配置职能就是要充分利用现有资源和条件，科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包括动态执法和静态执法，综合行政执法主要是动态执法。综合性港口在配置动态管理职能时，应着重解决好以下两方面问题：一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的体制弊端问题，如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，对处于“中间地带”船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则，科学地剥离并转让一些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能，可剥离并转让的职能主要有以下三类：一是两部门的日常监管项目，如船舶的一般性检查；二是许可、核准后的现场监管项目，如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管；三是某些具体行政行为的前期性调查取证工作，如海事调处的初步证据收集等，但需要说明两点：一是综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正，不可无限扩大处理的权力。二是根据理论界的观点，综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在这两项权力之中的行政检查权，而行政许可权、收费权等权力并不能转让。
4．健全保障体系。行政综合执法工作，涉及面广、震荡大、矛盾多，健全和完善各方面的保障机制尤其重要。一是要切实加强对该项工作的组织保障，对有关问题进行深入调查和潜心研究，从而作出科学的决策，同时应密切关注实施过程中的各种情况和问题，加强信息反馈，及时协调、解决有关问题。二是要重视制度建设和程序规范，通过完备的配套制度，统一规范行政综合执法各环节事项，加强对行使具体职能的单位的法律监督，保障行政综合执法的各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障，可以通过协议的方式根据执法人员构成由海事与地方财政按比例承担，在严格收支两条线管理的前提下，禁止从罚没收入中返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。四是加强后勤保障，整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆，减少重复投资。
5．规范队伍建设。执法机构的新设立势必要建立一支新的执法队伍。在执法队伍的建设上，为保持水上交通安全行政执法的连贯性，运行之初首先要抽调现有部分海事、渔监执法人员并进行有机整合，加强业务培训，使被抽调的海事、渔监执法人员互通双方业务，然后在此基础上按照招聘公务员的方式招收所需人才。同时，考虑到综合行政执法机构与海事、渔监有着密不可分的工作关系，也可探索建立长效的用人机构，加强与海事、渔监两部门的执法人员轮岗制度。至于在队伍规范化建设上，与其他行政执法机构一样，应建立健全执法人员职业培训、执法监督、错案责任追究、执法责任评议考核和末位淘汰等制度，通过制度保障和机制约束，不断提高执法人员的综合素质。
综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的构建是一项较为复杂的跨部门系统工程，而这方面的理论研究国内尚少，更无可借鉴的实践加以论证，且由于笔者水平有限，本文所述有不妥之处在所难免，恳请专家、同行批评指正。
注：
①关保英著：《行政综合执法研究》，《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)
②吴兆麟著：《构建和谐的大海事系统之初探》，《航海技术》2006年第4期第70页
参考文献
[1] 关保英著．《行政综合执法研究》．《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)．
海洋事业的发展需要海洋管理的指导，海洋管理的成功离不开海洋政策支撑。海洋政策是“国家为实现一定时期或一定阶段的海洋目标，而根据国家发展整体战略和总体政策，以及国际海洋斗争和海洋开发利用的趋势制定的海洋工作和海洋事业活动的行动准则。”[1]它是一系列事关海洋发展的谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称，代表了一定时期内国家权力系统或决策者在海洋开发利用、海洋环境环境保护、海洋权益维护等方面的意志、取向和能力，是政府向社会展示其在海洋管理上所体现的价值观念和行为倾向。海洋政策既是海洋管理活动的基础和准则，又是海洋管理的基本手段，同时还是海洋管理的重要组成部分。在海洋管理的制度框架体系中，海洋政策处在这一框架的最高点，对海洋管理全局起影响和制约作用。海洋政策在建构和执行过程中稍有偏差，就会影响海洋管理的整个过程，并最终影响到海洋事业的发展。要把我国建设成“海洋经济发达、海洋综合能力强大、在国际海洋事务中发挥重大作用的海洋强国”，必须以海洋政策的有序运行为前提。
政策制定是政策过程的核心，政策执行是政策逻辑过程的重要环节、是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，因此海洋政策的有序运行，是指作为海洋政策重要主体的各级各类海洋行政管理机关对于海洋政策的科学制定和有效执行。海洋政策的科学制定，是指海洋政策在纵向上体现出一定的层次性和一致性，以体现和实现国家海洋发展“一盘棋”的战略设想；在横向上确保涉海不同行业方面政策的协调性，以有效地避免矛盾和冲突；综合性的国家海洋政策，作为指导国家海洋事业发展综合协调发展的国家政策，具有权威性、全局性、最高性。海洋政策的有效执行，则是指各级各类海洋行政管理机关及其公职人员，对上级政府尤其是中央政府的海洋政策规范遵从和执行的状态和程度。
然而当前海洋政策有序运行的要求非但没有达到，反而问题重重，威胁了国家海洋政策的权威性。海洋政策制定时，缺乏从整体上对我国海洋管理工作进行统筹规划，导致在纵向上政策层次相互脱节，横向上政策之间在目标、内容和效应上相互冲突；同时海洋行政机关在海洋政策问题的提出阶段、方案的形成阶段和方案的决定阶段，往往片面强调自己作为政策制定者的作用，忽视公民、非政府组织和利益集团作为决策影响者的作用。海洋政策执行时，问题更为突出，表现在：已制定并颁布实施的统一政策，没有确定的管理部门、缺乏实施海洋政策的制约机制和监督海洋政策执行的组织保障，经常出现“随着行政层级的下降，信息流失率增加，控制权力行使的力度在减少，政策执行力在减弱” [2]的现象，以及中央海洋政策执行不断弱化的“多米诺骨”效应，并经常发生政策执行中的变形现象，如“上有政策，下有对策”的替换性执行、“断章取义，为我所用”的选择性执行、“阳奉阴违，只做表面文章”的象征性执行和“虎头蛇尾，前紧后松”的敷衍性执行；涉海各相关部门和行业不重视国家总体海洋政策的贯彻，片面强调部门利益、只考虑本行业海洋政策的执行，一旦发生政策冲突，不能及时协调解决；社会公众作为海洋政策的接受者往往对其内容和目标一无所知或道听途说，因而难以在短期内认同这一政策，加上公众对海洋政策制定和执行的监督力度和手段十分有限，政策制定和执行的弹性之大可想而知。
面对海洋政策运行中问题，采取措施纠正政策运行中的偏差成为当务之急。纠正措施多种多样，加强海洋政策有序运行的制度建设、探索海洋政策有序运行的实施机制是重要方面。制度的重要性已被人们所公认，在我国有些学者已经提出了“从经济建设为中心到以制度建设为中心” [3]。制度“被定义为由人制定的规则。它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度被一个共同体所有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。” [4] 制度包括“（1）以规则和管制方式对行为施加的一系列约束；（2）检验行为是否偏离规则和管制的一系列程序；（3）一系列伦理和道德规范，他们定义了规则和管制可以选择的订立方式和实施方式。”[5] 也就是说，按诺斯的观点，制度应包括正式制度、非正式制度和制度的实施机制三个构成要素。加强海洋政策有序运行的制度建设，就是要加强海洋政策制定和执行的制度供给，“制度供给是国家的基本功能之一，统治者要制定一套规则来减少统治国家的交易费用” [6]。制度建设科学合理有利于加强对政策制定与执行的制约、激励和监督，实现政策制定与执行的法律化、制度化、规范化、统一化。而探索海洋政策有序运行的实施机制，即探索海洋政策有序运行相关制度的具体操作过程和行为化过程，不仅是加强海洋政策有序运行制度建设的重要内容，也具有很强的现实意义。海洋政策有序运行的实施机制，不应缺少以下三个方面。
一 利益整合机制
经济学家布罗姆利认为：“公共政策本质上是关于规定个体和集体选择集的制度安排的结构。”77] 这个结构是由相互作用和依存、不同层次和侧面的政策子系统所组成的。海洋政策作为一个政策体系，同样有多种形式的政策类型。
从纵向看，海洋政策是一个自上而下、由宏观到微观、由抽象到具体的垂直政策体系，可分为中央和地方海洋政策。中央海洋政策包括两个层面：一是国家层面的综合政策，如海洋可持续发展战略和《中国海洋21世纪议程》等，具有长期性、全局性、综合性、稳定性和很强的权威性；二是国家层面的行业海洋政策，如海洋渔业、环境保护、科技发展政策等，具有很强的针对性和专有性。地方海洋政策是在中央统一部署的前提下，结合本地实际制订的适合地方海洋事业发展的政策，它既是对中央海洋政策的执行，又是与本地方海洋发展状况和经济社会发展现状相结合的产物，包括了省、市、县、乡各级。地方海洋政策也包括两个层面：一是地方综合性海洋政策，如“山东省海域使用管理规定”，二是地方行业性海洋政策，如“青岛市海洋渔业管理条例”。
从横向看，许多海洋政策又呈现出“一”字排开的并列状态，这一点在中央和地方行业性海洋政策中表现的尤为突出。海洋环境、资源的多功能性，使得海洋开发利用中集中了多个行业、多个部门。这些行业或部门之间并不是一种上下级，只是一种平行的关系。每一行业或部门都有自己相对独立的工作领域，所制定的政策也是只涉及本行业领域，如：海洋资源、环境、渔业、运输、旅游、科技、油气开发、工程建设政策、以及其他一些规范引导海洋实践活动的政策等。这些海洋政策属于具体的海洋政策，它是实现海洋基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则，一般具有短期性、局部性和单一性。
纵横交错的海洋政策最终形成一个政策网络，其中形成网络经线的是从中央到地方的各级海洋政
策，形成网络纬线的则是横向排开的各行业、各部门的海洋政策，经纬线交点则是双方所面临的共同问题或共同适应的政策内容。海洋政策作为公共政策，总表现为对利益进行分配、调整，其实施结果也总要造成一些人受益而另一些人受损，因此错综复杂海洋政策结构体系中实际上包含了海洋行政管理中的各种矛盾，即中央与地方海洋政策的矛盾、综合性与行业性海洋政策的矛盾以及行业性海洋政策之间的矛盾。中央海洋政策往往以全局名义和政治压力侵害地方海洋权益，地方海洋政策则常常以保护局部利益无视中央海洋权益 ；各级行业性海洋政策往往跳不出一个个“点”的限制，难以把海洋这个“剪不断、理还乱”的有机整体连成一个统一的面，从而既造成了行业政策与综合政策的不一致，又引发行业政策间的不协调。
利益整合机制就是针对海洋的流动性、整体性等自然特性和海洋开发利用的多行业性、彼此关联性等社会特性以及海洋行政管理中各类政策间的矛盾提出的一种制度安排和解决思路。正如《海洋法公约》序言中所说的：“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体事加以考虑。”尤其是进入20世纪70年代后，随着海洋环境污染、海洋资源破坏、沿海地区人口膨胀等一系列联系日益密切的“问题群”的存在，任何一个问题仅靠一个地区、一个部门或是一项行业性海洋政策的制定与执行都难以解决，需要相关地区和部门以真诚合作的态度，以海洋发展的全局为对象，以追求海洋发展的整体效果为目标，在对海洋整体功能进行系统分析的基础上，提出“不可分割”、 “整合各方利益”的综合型海洋政策并严格落实。综合型海洋政策不仅要求对海洋资源、环境和权益等各方面的具体政策在内容上实现统筹协调；还要求不同层次的海洋政策在目标和任务上紧密相连，既体现出一定层次性，又注重彼此的衔接性；同时也要求强化国家综合性海洋政策的作用。可以说，只有运用利益整合机制，才能避免因利益冲突而导致的开发秩序混乱和国家海洋权益受损，才能保证各级各类海洋行政机关在政策制定和执行时最小限度地以个人、部门和地方利益为出发点和归宿点，才能遏止因利益因素而产生的政策制定和执行时各种偏离政策目标的行为，从而实现政策的科学制定和有效执行，促进海洋政策体系的有序运行。当然，强调海洋政策制定与执行中的利益整合，不是要取消海洋政策制定和执行的多样性和适时性，而恰恰是为了使整个海洋政策系统的各子系统充分发挥作用而保证整个海洋政策体系整体功能的最有效发挥。因此通过利益整合机制来实现海洋政策的综合性与政策制定与执行中的多样性和适时性共存于海洋政策体系这个同一体中。
二 民主参与机制
根据陈振明博士“政策主体一般可以界定为直接或间接参与政策制定、执行、监控、评估的个人、团体和组织”[8]这一观点，笔者认为社会公众也应是海洋政策的主体。因为随着社会治理理论的兴起、市场经济条件下多元利益格局的形成、社会主义民主进程的不断拓展和深化，社会公众参与海洋管理并成为海洋政策主体越来越具有必然性和可能性。首先，社会治理理论为公民成为海洋政策的主体提供了理论基础。治理是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和公共目标等方式实施对公共事物的管理，起实质在于建立市场原则、公益和认同。 “公共治理理论针对的是公共组织及其与其他组织间依法博弈、共同治理进而使得公共行政在复杂政治环境中最终达成公共利益目标的问题。” [9] 以俞可平先生为代表的学者认为，“作为善治的治理体现了国家权力向社会的回归，它要求国家与社会之间良好的合作。一个健全的公民社会是善治的现实基础。”[10] 治理是政府对社会进行管理的一种方式，强调管理主体的多元化。海洋管理属于公共治理的范畴，海洋政策是海洋管理的重要方式，因此除了国家组织和私人企业，包括事业单位、社会团体、各种社会中介组织、自愿组织在内的第三部门理应参与并影响海洋政策的制定和执行。其次，民间涉海相关组织和个人为了实现和维护其合法海洋权益，必然要求影响海洋政策的制定过程、并以特定方式参与政策的执行、监督，这就为社会公众成为海洋政策的主体提供了直接的利益动机。再次，公民参与海洋管理、成为海洋政策的主体，也是社会主义民主和政治文明的客观要求。如果海洋政策的制定与执行中民主参与机制缺失，那么社会主义民主和政治文明就至少是不完善的。
既然海洋政策的主题也包括社会公众，因此海洋政策能否产生好的效果，除了取决于海洋政策制定的科学性和海洋行政机关的执行力度外，公众的支持程度也是重要因素。而提高公众支持程度的一条重要途径就是扩大深化民主参与机制。
民主参与机制首先应贯穿于海洋政策的制定上。要通过建立海洋专家咨询团、设置能联系海洋机关和涉海民间组织的协商机构、开辟使公民意愿和实际情况得到充分表达的制度化渠道（如听证、电视电话会议和电子政务制），来提高海洋决策参与者的代表性和多样性，进而为海洋行政机关的政策制定提供智力支持以实现政策指定的科学化和民主化，并为政策执行和政策调整提供有利保证和可靠依据。
民主参与机制也应体现在海洋政策的执行上，在这里尤其要加强社会公众（包括公民个人、非政府组织、利益集团、新闻媒体）对海洋行政机关严格执行海洋政策的民主监督，这与新公共管理运动“将决策和执行分开，即政府更多的是‘掌舵’，而不是‘划桨’” [11] 是一致的。在海洋政策执行的监督系统中吸纳更多社会力量参与，能为海洋政策严格执行创造有利的社会环境，能为及时纠正政策执行中的变形现象提供更大可能性。
三 监控机制
控制是管理的重要环节，是政策执行的重要手段。实行严格的政策监控，才能保证政策的科学制定和有效执行。然而当前我们对海洋政策科学制定和有效执行的监控不仅存在着制度上的缺失，也缺乏专门监控部门和严格控制规程，从而引起海洋政策制定和执行的弹性增大，导致海洋政策在制定中难以达到科学的要求、在执行中难以得到严格执行。建立海洋政策有序运行的监控机制，就是要通过对政策制定和执行的各个环节进行监控，以避免海洋政策在制定中的盲目性、随意性和专断性，并保证海洋政策在执行中不发生形变。建立政策监控机制，必须确立一定的机构和制度：要设立专门的海洋政策制定和执行的监控部门，建立健全对海洋政策执行进行监控的一系列规程。建立政策监控机制，必须充分发挥各类监督主体的作用——既要强化同级国家权力机关对海洋行政机关科学制定与有效执行海洋政策的监督智能，又要合理运用上级海洋行政机关的监督作用，还要保证海洋行政管理机关内部专门监察机关的独立地位，更要发挥公众独特的监督作用。
需要注意的是，海洋政策有序运行监控机制的功效，仅靠这一机制本身是很难实现的，只有与其他相关配套机制进行结合，才能达到预期的效果。笔者认为，海洋政策有序运行监控机制作用的实现，有赖于完善的信息沟通机制、科学的绩效评估机制和严格的激励与惩罚制度的保证和支持。。
首先，加强监控机制，必须以完善信息沟通机制为前提。信息不公开、搞信息封锁，没有来自作为监督对象的海洋行政机关制定和执行海洋政策的相关信息，海洋政策有序运行的监控机制就是无源之水；信息不透明、信息不及时，政策运行监控机制的作用就会大打折扣。因此，监控机制作用的实现离不开健全的信息沟通机制的保障。健全信息沟通机制，必须强化信息反馈系统的功能，使信息反馈经常化、制度化；同时，为了确保信息沟通的广度、深度和真实度，还应该建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络，增加海洋政策有效执行的透明度。
其次，监控必然产生一定的结果，但这种结果究竟是好是坏，只有通过科学的评估才能判断。也就是说，建立海洋政策监控机制必须要以科学的绩效评估制度为基础。在建立评估制度时，应该注意以下几点：第一，在评估标准要坚持价值判断与事实分析相结合的原则；第二，在评估方法上，要遵循定性分析与定量结论相统一的原则；第三，在评估时间上要充分考虑海洋政策制定和执行的“时滞效应”及“连带效应”；第四，在评估主体上要充分将公众评估纳入决策中心的议事日程；第五，在评估结论上要鉴别海洋政策制定与执行效果的优劣。
最后，经过评估后的监控结果不能不了了之、无果而终，而必须和相应的激励与惩罚制度相结合、产生连动效应，否则海洋政策有序运行的监控机制就只能流于形式。海洋政策有序运行的监控机制与激励惩罚机制连动，就是要求在对海洋政策制定和执行的情况进行及时的跟踪监控后，对因政策制定和执行事物而造成重大损失的相关责任人，进行及时公正的责任追究；而对那些对海洋政策的科学制定和有效执行有突出贡献的机构和个人，尤其是对那些对海洋政策的科学制定和有效执行有一定创新的机构和个人，给予相应的精神和物质激励。只有如此，监控机制的作用才能落到实处，不了了之的监控结果才能在根本上杜绝。
参考文献：
1．鹿守本 《海洋管理通论》 海洋出版社 309页 1997年
2．齐明山 再论公共行政系统的熵值效应——管理效率递减规律再探 云南行政学院学报2000(6)
3．胡鞍刚 《国家制度建设 》 清华大学出版社 18页 2003年
4．柯武刚 史漫飞 《制度经济学 社会秩序与公共政策》商务印书馆 32-33页 2002年
5．诺斯 《交易成本 制度和经济史》 上海财经大学出版社 245页 1998年
6．陈天祥 .论中国制度变迁的方式[J] 中山大学学报（社科版） 2001(3 )
7．丹尼尔•W•布罗姆利 《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》
上海三联书店 上海人民出版社 292页 1996年
8．陈振明. 《政策科学》 中国人民大学出版社 107页 1998年
9．刘霞. 公共管理学科前沿与发展趋势 公共管理报 2004 (2)、
10 俞可平 《治理与善治》 社会科学文献出版社 11页 2000年
11．李鹏 《新公共管理及应用》 社会科学文献出版 102页 2004年
The Implementing Mechanism of Ocean Policies’ Orderly Running
Abstract: In the 21 century which is called the the century of ocean， ensuring the healthy development of our national ocean enterprise has a significantly strategic meaning， while the orderly running of ocean policies is a strong guarantee for the development of our ocean enterprise. The orderly running of ocean policies mainly refers to marine administration organ’s scientifical making and effective execution of marine policies during the process of marine administration. In order to accomplish this target， it is necessary ang imperative to explore the implementing mechanism of ocean policies’ orderly running. There are some implementing mechanisms that can applied to the orderly running of ocean policies and this paper mainly discuss the three as follows: they are interests combining mechanism， democratic participation mechanism and supervising and controlling mechanism.
认真落实打私工作责任制；抓住关区结合部“东西两翼”等走私重点区域，合理配置缉私人力资源，适时组织专项行动，实行海陆联动，对全关区实行网格化、全方位的监控；进一步完善情报网络，重点经营好重大及境外走私案件情报；针对国家外贸出口政策调整，加强对出口环节逃证骗税行为的打击和治理；加大对非涉税物品走私的打击力度，打击旅检、快件渠道和重点人群走私活动；牢牢抓住执法质量这一中心环节，推广落实刑事执法和行政执法质量考核制度；积极稳妥实施“宽严相济”的刑事司法政策，妥善化解执法中的各类矛盾纠纷和消极因素；紧紧依靠各级党政、司法机关、社会组织，在提高沟通层次、丰富合作平台、落实协作举措、畅通宣传渠道上下功夫，进一步增强反走私综合治理合力；进一步推进海关进出境监管守法诚信体系的建立；加强对地方重点村屯、重点线路、交通工具的综合治理；开展以“和谐共建”为主题的反走私宣传和帮扶活动，着力从源头上防止走私。
二、完善税收质量考核机制
修订完善《xx海关审价工作制度》；引入抽样考核、定量分析、定性分析等工具，采取计算机日常监控与实地检查并重的做法，开展常态化的税收工作检查；继续深入推进减免税审批协调配合机制建设。
三、深化大稽查体制建设
研究制定《稽查系统“三位一体”工作机制操作规范》，搭建稽查系统网络工作平台，努力实现我关稽查系统三个职能部门的优势互补和分工协作，形成信息收集、风险分析、综合处置、守法评估的合力；试点应用、组织推广适应业务一线风险管理需要、与**通关管理系统对接的风险分析作业系统，研究建立切合我关区实际的二级风险参数数据库；创新基层风险管理工作模式，通过风险测量，研究探索风险参数的应用和跟踪运用的实际效果，通过试点推进“风险管理在基层”工作；在对关区企业实行全面普查的基础上，结合近年企业的实际进出口情况，对企业实施守法评估，逐步构建以企业为单元的守法便利的新型管理模式。
四、提高通关监管整体效能
以新的舱单管理规定启用为主线，规范直接进出口货物监控作业流程，对进口货物试行进口舱单两次确认的业务模式；规范监管场所准入标准和审批程序，科学整合关区监管资源；完善监管现场领导责任制，启用处级领导现场巡视和科长带班制度网上登记系统；推动进出境旅客申报单制度改革，完成《旅客通关系统》的推广应用；探索建立分类审单制度，按照企业诚信状况实施分类管理，进一步提高审单效率和审单质量；发挥专职协调机构职能作用，深入开展关警“三共”活动，健全完善关警长效机制；引导快件企业守法自律和规范经营，确保快件业务监管到位；视情况批准设立潮州快件监管中心。
五、提高保税加工和保税物流监管工作水平
关注国家加工贸易政策变化动向，引导企业转型升级；运用保税业务监控分析系统，强化风险管理、职能督导和业务核查，加强对保税加工重点敏感商品的实际监管，确保我关保税加工管理质量指标稳步上升；开展保税监控核查课题研究，探索建立切合关区实际，能有效提高监管质量和盘活现有保税监管资源的保税监管模式；继续加强关贸协作，共同构筑“海关监管、企业自律、政府支持、社会参与”的保税加工综合治理机制。
六、继续拨旺统计工作的“亮点”
巩固贸易统计、业务统计、报关单数据管理、执法评估等传统优势；加大统计监督、执法评估和对海关各业务统计数据的分析力度，为党组决策和执法管理、政务管理提供服务；发挥海关统计服务地方经济的作用，加强与粤东五市经济管理部门、行业协会的沟通，开展个性化统计信息服务；每季度与xx市外经贸局联合召开一次面向多层次对象的外贸动态会，分析和通报地方外贸运行情况；每季度编辑《外贸动态》，撰写外贸情况专题分析，为关区外贸发展出谋献策。
七、推动法制型海关建设
对于重大决策法规部门提前介入，进行法律论证；完善兼职法制工作人员制度，通过开展法治在基层、以案说法活动等形式努力创造体现时代特色、海关特色的海关法治文化；加强复议应诉工作；进一步完善我关规范性文件依据体系，建立健全规范性文件调研论证制度，进一步提高我关规范性文件制发的质量。
八、推进监管通关作业改革
在关区内继续推进跨关区“属地申报、口岸验放”通关模式；在广东分署部署下推进“粤港澳快速通关”模式，实现载货清单电子数据提前申报，电子关锁、GPS全程监控，口岸海关卡口自动核放；在机场办等作为转关进境地的业务现场推广“规范和简化转关监管”模式，实现转关运输操作的自动审核、自动放行和自动核销；根据总署部署适时推行“电子通关”试点，实现无纸信息化的管理作业模式；积极选派人员参加广东海关区域审单中心试点集中工作，调整完善与区域审单中心改革相衔接的关区审单运行机制。
九、支持保税区发展
根据调研情况推出支持促进保税区发展的若干措施，协调有关部门解决保税区企业生产运作中碰到的问题，推动保税区专业化保税物流园区和保税原料市场建设，促进xx保税区向“一区多园”模式转型发展。
十、深化企业管理制度改革
制定《xx海关企业分类管理操作规程》；在综合评估企业守法状况的基础上，评选首批可享受全国通关便利措施的AA类、A类企业。
十
一、加快实施税收征管模式改革
参照预归类.预审价的制度模式，实施原产地预审核制度，从50家纳税大户着手，将原产地预审核的业务作为一项优惠措施纳入到关税便利措施；建立减免税重大项目前伸服务机制，对重大项目实行提前集中审批；继续推进纳税人管理制度建设，以多元审价模式为载体，进一步发挥好纳税人管理制度的服务促进效能。
十
二、推进保税监管改革
根据海关总署的统一部署完成关区“流程再造”改革；总结潮阳海关试点经验，适时组织召开纸质手册电子化经验交流会，分批推广纸质手册电子化；支持促进关区保税物流业发展，做好已批准设立的保税仓库的跟踪服务工作，对符合监管条件的保税仓库加快审批；在条件成熟的情况下推动关区出口监管仓库建设。
十
三、推进“大通关”和电子口岸建设
进一步理顺“一站式”办公现场的管理机制，完善业务办理流程，简化业务环节；积极稳妥地增加和调整业务受理范围，把海关“一站式服务”打造成参与改善地方投资环境的品牌；加快粤东电子口岸物流平台第
一、二期工程的建设，探索与国税局等有关部门签订MOU的方式，选取合适项目开展合作，进一步扩大通关信息服务系统应用范围；密切关注潮汕机场的建设，加强政策指导和协调服务，做好海关机构设置、办公监管设施、申请口岸开放等筹备工作；支持揭阳市申请一类口岸和潮州港、潮阳港新增码头对外开放工作。
十
四、支持泛珠、海西区域经济发展
加强与粤港澳海关和福厦海关的合作，努力解决本地货物“体外循环”问题；在总结去年开展“海西”专题调研经验的基础上，继续组织开展xx海关参与和支持泛珠三角区域海关合作课题研究，根据区域发展总体战略要求，分析研究海关支持和参与合作的着力点，向地方党政提出参与泛珠区域合作的建设性意见，研究出台切合实际的海关支持措施；继续跟进粤东地区融入海峡西岸经济圈的进展情况，推动与“海西”区域通关合作。
十
五、继续走开放互动之路
不断增进与粤东五市党政及有关部门的沟通和联系；加强与新闻媒体的联系沟通，不定期通报海关的最新政策法规和重要举措，宣传我关改革与建设的亮点和做法；开展梅州海关与河源海关结对共建活动；开展汕尾海关与惠东海关结对共建活动；开展饶平海关与东山海关的结对共建活动。
十
六、深入学习贯彻十七大
深刻领会十七大精神实质，学以致用、用以促学，与工作实际紧密结合，把全关广大党员干部群众的思想进一步统一到强关战略上来；推出我关强关战略三年规划；举办一期以思想大解放为主题的处级领导干部专题培训班。
十
七、继续做好干部人事工作
研究建立体现科学发展观、正确的政绩观，具有海关行业特色的领导班子和领导干部综合考核评价体系；继续探讨和完善基层和机关建设考评办法；根据业务改革和发展状况，按照“精简、效能、统一”的原则，科学调整机构设置，明确职责权限。
七、推动法制型海关建设
对于重大决策法规部门提前介入，进行法律论证；完善兼职法制工作人员制度，通过开展法治在基层、以案说法活动等形式努力创造体现时代特色、海关特色的海关法治文化；加强复议应诉工作；进一步完善我关规范性文件依据体系，建立健全规范性文件调研论证制度，进一步提高我关规范性文件制发的质量。
八、推进监管通关作业改革
在关区内继续推进跨关区“属地申报、口岸验放”通关模式；在广东分署部署下推进“粤港澳快速通关”模式，实现载货清单电子数据提前申报，电子关锁、GPS全程监控，口岸海关卡口自动核放；在机场办等作为转关进境地的业务现场推广“规范和简化转关监管”模式，实现转关运输操作的自动审核、自动放行和自动核销；根据总署部署适时推行“电子通关”试点，实现无纸信息化的管理作业模式；积极选派人员参加广东海关区域审单中心试点集中工作，调整完善与区域审单中心改革相衔接的关区审单运行机制。
九、支持保税区发展
根据调研情况推出支持促进保税区发展的若干措施，协调有关部门解决保税区企业生产运作中碰到的问题，推动保税区专业化保税物流园区和保税原料市场建设，促进xx保税区向“一区多园”模式转型发展。
十、深化企业管理制度改革
制定《xx海关企业分类管理操作规程》；在综合评估企业守法状况的基础上，评选首批可享受全国通关便利措施的AA类、A类企业。
十
一、加快实施税收征管模式改革
参照预归类、预审价的制度模式，实施原产地预审核制度，从50家纳税大户着手，将原产地预审核的业务作为一项优惠措施纳入到关税便利措施；建立减免税重大项目前伸服务机制，对重大项目实行提前集中审批；继续推进纳税人管理制度建设，以多元审价模式为载体，进一步发挥好纳税人管理制度的服务促进效能。
十
二、推进保税监管改革
根据海关总署的统一部署完成关区“流程再造”改革；总结潮阳海关试点经验，适时组织召开纸质手册电子化经验交流会，分批推广纸质手册电子化；支持促进关区保税物流业发展，做好已批准设立的保税仓库的跟踪服务工作，对符合监管条件的保税仓库加快审批；在条件成熟的情况下推动关区出口监管仓库建设。
十
三、推进“大通关”和电子口岸建设
进一步理顺“一站式”办公现场的管理机制，完善业务办理流程，简化业务环节；积极稳妥地增加和调整业务受理范围，把海关“一站式服务”打造成参与改善地方投资环境的品牌；加快粤东电子口岸物流平台第
一、二期工程的建设，探索与国税局等有关部门签订MOU的方式，选取合适项目开展合作，进一步扩大通关信息服务系统应用范围；密切关注潮汕机场的建设，加强政策指导和协调服务，做好海关机构设置、办公监管设施、申请口岸开放等筹备工作；支持揭阳市申请一类口岸和潮州港、潮阳港新增码头对外开放工作。
十
四、支持泛珠、海西区域经济发展
加强与粤港澳海关和福厦海关的合作，努力解决本地货物“体外循环”问题；在总结去年开展“海西”专题调研经验的基础上，继续组织开展xx海关参与和支持泛珠三角区域海关合作课题研究，根据区域发展总体战略要求，分析研究海关支持和参与合作的着力点，向地方党政提出参与泛珠区域合作的建设性意见，研究出台切合实际的海关支持措施；继续跟进粤东地区融入海峡西岸经济圈的进展情况，推动与“海西”区域通关合作。
十
五、继续走开放互动之路
不断增进与粤东五市党政及有关部门的沟通和联系；加强与新闻媒体的联系沟通，不定期通报海关的最新政策法规和重要举措，宣传我关改革与建设的亮点和做法；开展梅州海关与河源海关结对共建活动；开展汕尾海关与惠东海关结对共建活动；开展饶平海关与东山海关的结对共建活动。
十
六、深入学习贯彻十七大
深刻领会十七大精神实质，学以致用、用以促学，与工作实际紧密结合，把全关广大党员干部群众的思想进一步统一到强关战略上来；推出我关强关战略三年规划；举办一期以思想大解放为主题的处级领导干部专题培训班。
十
七、继续做好干部人事工作
研究建立体现科学发展观、正确的政绩观，具有海关行业特色的领导班子和领导干部综合考核评价体系；继续探讨和完善基层和机关建设考评办法；根据业务改革和发展状况，按照“精简、效能、统一”的原则，科学调整机构设置，明确职责权限。
十
八、加强思想政治工作与文化建设
通过开展“继续解放思想，坚持改革开放，争当实践科学发展观的排头兵”专题学习讨论活动，着力查找当前制约全关工作发展的主要问题，以思想的大解放推动全关的大发展；围绕弘扬“忠诚公正，兴关强国”海关精神的主线，开展“海关精神在我心中”征文活动；继续加大推举、培养、表彰、宣传典型的力度；以开展“迎奥运、讲文明、树新风”活动为契机，大力加强文明窗口建设，以争创全国精神文明建设先进单位为目标，力争所有基层关（办）均获得文明称号；研究制定《xx海关党群对话制度（试行）》，以“创新活动形式，注重实际效果”为原则，使党群对话活动制度化；充分发挥文体协会的作用；积极参加社会公益活动，进一步扩大海关影响，当好和谐社会的积极实践者和排头兵。
十
九、全面推进学习型、研究型海关建设
及时总结和广泛宣传缉私、统计系统岗位练兵的经验做法，稳步推进其他线条的岗位练兵活动，精心组织、认真准备参加总署达标考核和竞赛活动，争取在总署“十佳百优”评比中再创佳绩；大兴理论研究之风，深入研究当前我关改革和建设中出现的新情况新问题，进一步形成推动强关建设的浓厚氛围；办好《xx海关政策研究》、《汕关论坛》等载体；继续落实教育培训基本关策，发挥职能部门和基层单位两个层级的积极性，创新培训理念和模式，举办各类岗位培训、技能竞赛和二次培训等活动；继续擦亮品牌，完善“xx海关网络培训系统”，提高网络和硬件的保障水平；加大网络培训工作的宣传总结和跟踪考评力度，进一步提高我关网络培训在系统内外的知名度。
二
十、深入扎实有效地推进反腐倡廉建设
自觉落实党风廉政建设责任制，既要以身作则，带头廉洁自律，带头树正气，又要按照“谁主管、谁负责”的要求，切实承担分管范围、分管业务线条的廉政工作责任；根据廉政风险的变化，及时调整改进廉政教育的方式方法，丰富廉政文化建设的多样性；进一步加强行风建设，引导关员端正执法理念，树立执法者与管理相对人地位平等的观念，依法维护相对人的合法权益，巩固和发展我关良好的社会形象；整合廉政监督、执法监督、督审监督力量，统筹监督项目，形成监督合力；认真核实举报，严肃查处违纪违法案件。
二十
一、提升督察内审工作水平
组织召开关区长效内控机制工作会议，总结、推广对澄海海关长效内控机制评价工作经验，完善评价标准和方法，增加2个隶属海关长效内控机制推广单位，选择1个单位开展评价试点；组织开展“督察审计长效内控机制”课题征文活动，不断推动长效机制品牌建设；探索在开展常规和专项督察审计中完善风险控制为导向的督审工作模式；加强对专项资金、大额资金的审核力度，开展能耗管理审计。
二十
二、做好政务管理和服务工作
完善决策辅助工作机制，推行关级课题研究制度，围绕党组关注重点问题开展调查研究，探索建立研究成果转化途径；以提高执行力为目标，加强对业务改革等重要工作的协调和督办；加强职能部门之间、基层与职能之间的和谐沟通，理顺结合部的关系，既树立职能的管理权威和刚性，又真正服务基层、减轻基层负担；建设直属海关和各基层单位网上服务大厅，搭建统一关务公开服务平台；以报道我关实施强关战略的措施和效果为主线，加大信息宣传工作力度；做好迎接总署档案综合管理复查评估工作。
二十
三、积极推进业务科技一体化建设
移植和借鉴兄弟海关应用系统，为关区业务改革和内部管理提供有力的技术支持和保障；推进基础资源、项目资源、通讯资源整合，降低行政成本；做好关区网络的升级、扩容和改造以及外网接入平台的整合工作。
