摆在我们面前的是，在中西部地区部分贫困乡镇都出现大量财政赤字的同时，东莞却出现了大量财政结余而且财政资金被大量挪用的现象。其实，无论是中西部地区乡镇的财政赤字，还是东莞地区的镇级资产黑洞，本质上都反映了一个问题：即现行财政权与行政权合一条件下的财政监管体制弊端。我相信，如果中国的财政监管体制不实现真正的财政权与行政权分离，那么，中国其它乡镇将出现更多的李为民，即使是乡镇财政资金再充裕，也不够填补这些行政兼财政一把手的欲壑。
国外学术界关于日本财政分权公平研究的理论文献并不多见，其大多也立足于转移支付角度。米哈尔吉科通过对日本财政分权后政府间财政关系进行分析指出，日本虽然存在着显著的纵向财政不均衡问题，但是转移支付制度很好地纠正了财政不均衡问题，实现了财政均等化旧。特里萨特尔、梅瑞狄斯在对日本财政体系进行分析的基础上得出了相似的结论，一致认为，日本的转移支付制度在其财政均等化的实现过程中发挥了重要的作用。日本国内对其财政分权的探讨，主要集中在政府间关系方面，而从公平方面对其进行研究略微少见。日本学者西川雅史认为，在“用脚投票”理论指导下，日本的财政分权实现了各个地区公共服务及公共品提供的均等化。持田信树(2002)认为，日本财政体制的最大缺点是存在垂直财政缺口，但转移支付制度很好地弥补了这一缺点，同时实现了全国公共品供给的均等化。此外，他还认为，均衡体制必须精确，以便很好地执行其均衡财政能力及调节支出需求的职能。
二、日本财政分权体制下的转移支付制度
日本财政分权体制由收入、支出以及转移支付三部分构成。由于日本中央和地方税收收入分配结构是“开”，支出结构接近于“三七开”，因而存在巨大的资金缺口，财政分权体制下的转移支付制度填补了这一缺口。其在一定程度上促进了各地方经济及社会事业的均衡发展，实现了财政均等化目标。日本主要将中央征收的税作为转移支付资金分配给地方。其转移支付资金由地方交付税、地方让与税、国库支出金三部分构成。地方交付税以实现各地方财政均衡为主要目标；它是为消除地方政府财政能力差距，保证经济发展水平较低的政府也能维持一定的行政服务水平，而向某地方支付的一种转移资金；其转移资金的额度可以运用法定的标准公式计算得出，且转移支付资金的使用由地方政府自主决定，中央政府不加以限制或附加条件。地方让与税从严格意义上讲不具均衡地方财政的作用，但它充实某些地方基础建设的财源，对地方财政同样具有一定的均衡作用。国库支出金是中央指定用途，交给地方政府使用的转移支付资金，用于中央和地方共同筹建的事业，平衡各地方政府财政能力，确保全国行政服务统一水平是其转移支付的目标。转移支付制度作为日本财政分权体制的组成部分之一，为财政均等化目标的实现奠定了基础，同时为弥补各地方经济能力的差距，确保各地方政府提供相同的公共服务水平也发挥了重要的作用。对财政分权进行公平性分析，即对转移支付进行公平性分析。考察转移支付制度在平衡各地方财政收入、确保全国人均福利水平一致方面所发挥的作用，就是对转移支付进行均等化分析。若地方政府通过转移支付获得收益后，其财政收入得到提高，且与其他地区的经济能力差距缩小，实现财政均等化，则认为转移支付制度具有公平性，即财政分权体制具有公平性。
20世纪70年代末期以来，中国经历了一系列重要的体制变革。其中一项重要内容就是财政分权。其核心是财政收支权力在中央与地方之问重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。中国财政分权改革开始于1980年，历经财政包干体制和分税制，现已逐步建立了以分税制为核心的分级财政体制框架。与西方财政分权体制相比，我国的财政分权体制存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，我们称之为中国式财政分权。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征。
中国财政分权体制是建立在中央与下级政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；但是我国仅仅是在经济上分权，在政治上是高度集权的。因此，造成了我国与西方官员选拔机制的差别：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责，传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国达不到应有的效果，进而形成了地方政府官员顾上不顾下的局面。
传统财政分权理论认为，对于公共产品的供给，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相等的，那么由地方政府将一个公共物品提供给各自的选民要比由中央政府向全体选民提供任何等量的公共物品有效得多。也就是说，如果地方政府能够和中央政府提供同样、等量的公共产品，那么由地方政府提供时效率更高。因此，传统的财政分权是“自下而上”的。
但从我国来看，情况并非如此。建国后，我国的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。进入20世纪70年代以后，随着传统财政经济体制弊端的日益显现，财政收支矛盾日益加剧，直接威胁着经济社会的发展。在这种情况下，诱发了经济转型的启动，并且使财政体制改革成为经济转型的突破口，率先实施。从1980年开始实行的财政包干体制，到1994年推行的分税制财政体制，我国的财政分权改革以保证中央政府取得足够的财政收入以及强有力的宏观调控能力作为主要目标，各项财政改革措施均由中央制定，地方负责执行。因此，中国式财政是“自上而下”的。这在一定程度上直接导致基层财政由于长期得不到重视而陷于困境，公共产品供给能力严重不足。
传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方。居民的这种流动性会导致地方政府之间相互竞争，一旦政府不能满足居民的要求，他们就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务。但在中国，此项政策没有任何的实际意义因为在中国长期以来一直实行限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件根本不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国不起作用，政府的公共产品供给行为根本受不到居民流动的约束。
二、中国式财政分权与GDP竞赛的形成
关于中国财政分权改革的绩效，大多数文献均证实，中国的财政分权改革对地方政府发展经济构成了强大激励，有力地促进了经济增长。对地方政府的强大激励有两个方面：第一是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把经济管理的权力下放到地方政府，使得地方政府拥有相对自主的经济决策权。
第二是财政包干为内容的财政分权改革，中央把财权下放到地方，而且实施财政包干，地方可以与中央分享财政收入。这样导致的结果是：财政收入越高，地方留存收益就越多，其中预算外收入更是100%留存。这些激励使得地方政府有极高的热情推动地方经济增长。中国式财政分权的主要特征之一就是经济上的分权与政治的集权并存。中国是一个中央集权的国家，中国式财政分权改革始终伴随着垂直的政治管理体制，中央完全掌握着地方政府官员的政绩考核与任免，即具有集中的人事权。改革开放以后，一切工作以经济建设为中心，经济改革与发展便成为各级党委、政府的头等大事，经济绩效也就成为干部晋升的昀重要指标。中央设立更是设立了以GDP为核心的经济发展考核机制，以激励地方政府。在这种政治体制和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高速增长，而且各级政府都根据根据GDP等指标进行的排名。在此背景下，地方政府官员受到政绩，有竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的、自上而下的GDP标尺竞争。这种以GDP为主的政绩考核机制、官员任免制度成为了地方政府发展经济的又一强大动力。在中国式财政分权体制下，中央为了调动地方财政经济发展的积极性，便将地方的经济决策权下放给了地方政府，中央定期或不定期对各地的经济增长绩效进行考核，并依据GDP和财政收入增量按比例进行奖惩，形成了GDP增长的经济激励，在中国的M型经济结构（资源按照“块块”配置）下，上述政治激励机制和经济激励机制驱使地方政府为GDP增长的更快而努力，从而导致了各地区经济的快速增长，进而实现了中国近年来GDP超预期的高度增长。
三、GDP竞赛与公共服务供给的低效率
中国式财政分权与晋升激励所导致的GDP竞赛创造了中国30年来的“增长奇迹”。但是，在GDP竞赛中，地方政府官员的决策具有明显的短期行为——只关心自己任期内的经济指标高低，而一些长期投资如教育、科技、医疗卫生等公共产品和服务被长期忽视，并直接导致了公共产品供给的不足。
在财政分权体制下，地方政府拥有独立的财政支出权。由于不同类型的财政支出对经济增长发挥效用的时间是不一样的。在政绩昀大化目标的激励下，地方政府充分利用财政支出的权利，将更多的资源用于支持经济建设，特别是那些能够直接推动经济增长并有助于吸引区外资本（~HFDI）的基本建设项目，而政府必保的教育、科技、公共卫生、社会保障等公共服务支出却没有着落，并被长期忽视。这种重经济增长、轻公共产品供给的财政支出结构是存在明显缺陷的，除基础设施发展投资较多外，公共服务供给总量严重不足，与实际需求相距甚远。
通过上述分析，我们可以得出：在中国式财政分权体制下，形成了以GDP为纲的经济激励机制、以GDP增长的政治激励机制。在中国的M型经济结构下，上述双重激励机制驱使地方政府为GDP增长绞尽脑汁，从而造就了中国改革开放来GDP的高度繁荣。但是，我们的发展是不健康的，它致使地方政府只关心本地区的经济增长速度，而对人民生活中一些公共产品（如教育、科技、医疗卫生、社会保障等）的提供长期被忽视，从而直接导致了我国公共产品供给的短缺，造成了我国经济增长没有真正反映到人民的生活过程当中。因此，我国的财政分权改革在带给我们飞速增长的同时，也带来了诸多问题。在今后的工作中，我们必须深化财政体制改革，为我国经济发展提供制度保障。
四、完善我国财政分权体制的对策
目前，我国高度集中的税收体制直接引发了地方政府预算外资金和政府债务的膨胀。适应规范化财政分权的需要，中央应赋予地方政府相对独立的财权，包括部分的税收立法权和一定的政策制定权，允许地方政府可以自主的开辟地方税种，以使地方政府获得用于供公共产品的资金。当然，中央必须享有地方税收法律法规和政策的审批权。此外，进一步规范各级政府间的税收收入分办法，保证各级政府都拥有主体税种，以确保中央利用税收政策调控宏观经济。
第一是进一步提高对“三农”的财政投入，增加对农田水利、生态环境建设、道路、电网、供水、通讯等公共基础设施的投资，特别是对农村教育和医疗卫生事业的投入，改善农业的生产条件，提高农民的生活水平，缩小城乡差距。
第二是切实增加教育投入，继续完善的义务教育体系，为城乡居民提供均等的受教育机会，以维护社会公平。
财政分权（fiscal decentralization）是从分权衍生而来的。哈耶克（Hayek，1945）最早提出分权的思想。财政分权是指，中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权的核心是，地方政府拥有一定的财政自。本文围绕财政分权与公共品供给，基于公共服务均等化，对近期的国内外研究文献作一个梳理和简要评述。
一、西方财政分权与公共品供给的理论综述
财政分权理论的研究是以蒂布特（Tiebout）在其1956年发表的经典论文《地方公共支出的纯理论》为起点的，经历了两个发展阶段：第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF），主要围绕着地方政府职能和公共物品供给；第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），将讨论的重心从公共物品供给转向了地方政府行为模式上。
1、第一代财政分权与公共品供给理论
第一代财政分权理论，也被称作传统财政分权理论，或是第一代财政联邦主义，以蒂布特、马斯格雷夫和奥茨等为代表。因其三人在这一理论领域的先驱性贡献，第一代财政分权理论也被称为TOM模型。该理论以新古典经济学的理论作为分析框架，研究政府职能如何在不同级次政府之间进行合理配置以及相应的财政工具分配问题。其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。这个论点实质上是强调地方政府间财政竞争机制的重要性。
蒂布特最先把公共品供给和分权明确地联系在一起进行研究，并对传导机理做出了解释（1956）。蒂布特在《地方公共支出的纯理论》基于7个假设条件构建了一个地方政府模型，即"以脚投票"理论，提出了通过居民的充分流动，对公共产品具有相同偏好的人会聚集到一个社区，各社区间的偏好是不同的。马斯格雷夫（1959）从考察财政的三个主要职能：资源配置、收入分配与经济稳定出发，分析中央与地方政府存在的合理性与必要性。在他的分权模型中，强调了由于公共产品的受益范围不同，而造成了不同的公共产品由不同的政府来提供。奥茨（1972）通过模型证明得出分权定理：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。
传统财政分权理论的TOM模型展示的是一个一般性的规范框架，认为分权主要是针对资源配置而言的，即如何就地方性公共物品的供给及其相应的财政来源在中央和地方之间进行分工，其用意在于安排了不同层次的政府职能以及执行这些职能的适当的财政工具，但对具体过程并没有交代清楚，政府在供给公共品时仅被作为一个"黑箱子"考虑，而没有涉及详细的政府层级和财政支出结构安排。
2、第二代财政分权与公共品供给理论
第二代财政分权理论，也叫第二代财政联邦主义理论，即"市场维护型的财政联邦主义"。主要是以钱颖一、温加斯特（Weingast） 、麦金农（McKinnon）等学者的研究主张为理论核心。市场维护型的财政联邦主义反对传统财政联邦主义理论的政府模型假设，也不赞成公共选择理论的邪恶政府假设，将企业理论和微观经济学理论引入财政学，其理论立足点是：一个高效率的市场来自一个好的政府结构，政府行为既要有效果，也要受到约束。在构造政府治理结构时要考虑到相应的激励机制，提供维护市场效率的支持性的政治系统。
钱颖一和温盖斯特（Qian and Weingast，1997）试图阐述政府内部的运行机制，从而正式构建了第二论。他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。麦金农（McKinnon ，1997）认为货币权力与财政权力的分离有利于实现硬预算约束，并认为这是欧洲货币体系建立的一个主要动因。钱颖一和罗兰（Qian and Roland，1998）通过构建模型，也得出了同样的结论--财政联邦主义有助于防止软预算约束的出现。
第二代财政联邦主义理论继承了第一代财政联邦主义的核心思想，立足于好的市场效率来自好的政府结构，同时也吸收了企业理论和机制设计理论的研究成果，结合转轨国家实践，强调地方政府之间的竞争，突出了政治因素对政府间财政关系的影响，更多地讨论财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和增长。
3、从政治与制度视角对财政分权与公共品供给的研究
伴随着各国在财政分权实践上所经历的复杂多变，学者们对财政分权的研究出现了新的角度：从政治的角度、制度分析的途径或是多重的效率视角来关注分权效率，包括对地方政府管理能力、寻租行为等方面对财政分权效果影响的关注。
Tanzi（2000）研究认为，发展中国家的贫困及民主机制的不完善限制了"用脚投票"和"用手投票"的实现。O.Kwon（2003）论述了韩国的财政分权经历，并运用数据回归的方法说明了财政分权的影响，并从财政分权对中央政府权力约束的角度，提出了财政分权对韩国来说是约束中央政府并提高地方公共物品供给效率的途径。
M.ArzaShi 和 J.V.Henderson（2005）主要从制度的角度进行探讨，对推动正式制度变迁的经济力量改变了联邦分权的深度建立了模型，并在实证上加以检验。在模型的分析中进一步论述了在经济增长期，收入和人口增长及其跨区流动对联邦体制的进一步民主化和财政进一步分权的作用。
Y.Nishimura（2006）主要从政治市场的角度入手，论述了财政分权与经济增长以及经济的稳定性之间的关系，文中选取能力差异与随机性等角度，说明了为什么财政分权在不同的地区实施带来了不同的后果。N.Akai 和 K.Mikami（2006）从政治市场角度考虑，分权的组织结构会忽略少数人的利益和每一个地方政府的利益，即分权可能忽视地区间的合作，从而降低区域合作而引起的协同效应进而使得分权效率降低。并用标准的分析方法来分析两者的福利效应，最后得出了集权的方式更能增进福利的结论。
4、财政分权与公共品供给理论的最新发展
Mello Jr认为当下级政府拥有了更多的政策制定自的时候，增加了政府行为协调的复杂性，分权化主要的政策挑战在于设计和发展一个适当的多级次的公共财政系统，以有效和充分地提供地方公共服务，同时保持宏观经济稳定。他通过对30个国家的样本进行计量经济分析后指出，财政分权的缺陷在于对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败，经常导致地方财政的压力，导致地方政府的赤字偏好，尤其是在发展中国家，最终，会影响宏观经济的稳定。为了避免这一点，他提出，通过严格地方财政纪律、运用市场力量和设计更好的制度使政府间财政关系协调的失败最小化，强调这一点对成功的财政分权来说是至关重要的先决条件。
理查德・M・伯德（Richard M.Bird）和麦克尔・斯马特（Michhael Smart）认为国际经验表明：如果要有效提供公共服务，对转移支付的接受者必须要有一个明确的要求；接受者要有足够的财力，要有作出决定充分的灵活性，要对结果负责；要将转移支付分为总体目标补助和特定目标补助。他得出了8个结论，其中对我们有启示意义的在于，所有的地方政府都应按照标准程序管理财政问题，以保持完备的账目，并且接受定期和公开的审计；尽管中央政府不应当干预地方政府的预算和行为，但他们应当保持地方财政最新的和完备的信息，并且让这些信息公开化。
二、中国财政分权与公共品供给的理论综述
国内关于财政分权的研究文献是从20世纪90年代开始逐渐增多，但大多数是对财政分权的宏观效应的分析，如对经济增长的关系等。我国分权化的财政体制对于公共服务和公共品供给的影响早已有之，但专门将财政分权和公共品供给联系起来研究的很少。Qian和Roland（1998）用三级博弈模型解释了财政分权对于公共服务的影响机制，结合中国普遍存在的软预算约束情况，比较了最优、财政分权与财政集权三种情形下不同公共服务的供给情况。
从实证的角度看，平新乔和白洁（2006）在财政分权的背景下，基于地方政府预算内和预算外支出的数据，分析了财政分权激励对地方公共品的供给满足当地真实需要的敏感度影响，指出中国的财政分权依然存在一些问题。张军等（2007）发现财政分权带来的标尺竞争与基础设施建设组织的速度有着密切的关系，因而财政分权对基础设施等硬性公共品供给具有促进作用。丁菊红和邓可斌（2008）建立了中央与地方政府的动态博弈模型，指出转型经济中中央政府和地方政府在偏好上的差异会深刻影响财政分权程度，同时改变着地方政府的激励结构，从而对公共品供给带来不同效果。丁菊红（2010）考察财政分权与公共品供给之间复杂的动态互动关系，证明了财政分权对硬性公共品供给有着明显加速作用，而对软性公共品供给却有着明显的抑制效果。
三、简要评价
我国正进行财政体制深层变革，关于财政分权与公共品供给理论的讨论尤为重要。财政分权是一个复杂的问题，对其研究和处理必须拓宽视角，不能拘泥于财政本身。通过对相关研究财政分权与公共品供给理论文献的梳理，我们发现传统的西方财政分权理论建立在发达国家的基础上，在中国并不完全适用。我国的分权制不是一种所谓的联邦制，而是中央集权制下面的分权制。公共服务与公共品的特点就是，具有很强的外部性和外部效应。而地方公共物品面临的价格困扰，以及公共物品本身具有的外部性，使地方公共物品不能被有效地提供。因此，对中国财政体制的分析必须在立足中国国情的基础上，对现行财政分权制度安排的弊端进行中肯的分析，提出具有可操作性的政策建议，逐渐探索出能够指导中国财政分权制度建设进程的系统化的理论，最终构建一个能够解释、分析中国财政分权问题的理论框架。
参考文献：
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[8]刘剑雄.财政分权、政府竞争与政府治理[M]，人民出版社，2009
[9]丁菊红.中国转型中的财政分权与公共品供给激励[M]，经济科学出版社，2010
一、引言
新中国成立以来，我国的财政税收体制发展大致可以划分为三个阶段。第一阶段从1994年到1978年之前，主要实行统收统支的财政集中体制；第二阶段从1978年到1993年，中央政府逐步放权，实行分成和财政包干体制；1994年分税制改革之后进入第三个阶段。1994年中央开始在全国范围内推广税制改革，在“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则下，划分中央税、地方税和共享税，分设国税、地税两大征收机构，确定中央和地方的事权和支出范围。十多年来中央政府又数次微调，逐步增减了部分税种，调整了部分税种的税率，并进行了一系列税费改革，逐步规范转移支付制度和基金管理制度，调整中央政府和地方政府在收入税等方面的分享比例。经过了一系列改革后，地方政府承担了更多的事权，财权却逐渐减弱，财权更多的掌握在中央政府手中，中央政府主要通过转移支付和专项支出来协调各省地方政府的财政收入和财政支出。
现代公共经济学的有关理论认为，地方政府具有信息优势，能更好地代表本地区居民的偏好。还有，财政分权形成了地方的多中心利益格局，地方追求自身利益最大化，必然展开竞争，竞争导致要素流动，这种用脚投票机制形成了对地方政府的外在压力，从而硬化地方政府预算约束，减少地方政府的寻租行为[1]；此外，地方之间的竞争会促进地方之间的分工和专业化，并激励地方进行制度和技术创新，改善公共治理水平。可以看出，由中央向地方转移财政收入和支出权力将更有利于提高经济效益，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长（Oates，1972）[2]。
但另一方面，财政分权会带来相应的不利后果。第一，财政分权会导致地方利益分割，不利于地区之间的协调，结果一些具有地区外部性的公共品就无法有效提供，地方的免费搭车行为会加剧这种低效率。第二，地区之间的竞争会加剧区际不平等，并且竞赛到底的博弈格局会导致税率下降，从而降低公共品的投入，特别是财政分权所引致的税收竞争会导致流动和不流动要素之间进行税收歧视，从而产生收入再分配效应，加剧不平等状况。第三，地方政府拥有相应的自由处置权后，由于信息不对称，可能加剧地方的裙带关系，从而加剧地方腐败。所有这些不利因素都可能造成宏观经济不稳定，阻碍经济增长。同级地方政府之间存在的税收竞争和公共品竞争，会阻碍经济发展、拉大地方发展之间的差距。
我国的财政分权体制也有其独特的特点。和财政联邦主义的分析背景不同，我国的财政分权是局部的，不完全的。首先，这种分权局限在中央和地方层级政府之间的责权利划分，地方虽然可以通过法定的预算内收支权力以及预算外和制度外收支来获得相应的自，但毕竟没有独立的税权，所以称不上严格的分权体制，只能算事实上的分权，也即钱颖一和温加斯特等人所谓的“经济联邦主义”（Montinola， Qian and Weingast， 1995； Qian and Weingast， 1996； Jin， Qian and Weingast， 2005）。其次，这种分权仅限于政府，不涉及居民。也就意味着事实上的分权让地方政府获得了事实上的自，但居民没有相应的权利，这就意味着地方所受的制约只能来自上级政府，而不是来自当地居民。结果，这种非公共财政体制下的分权可以促进增长，但必然会给经济带来诸多负面影响。
由于我国财政分权制度的不合理性，使得财政分权对经济作用产生内在的冲突，对经济发展的作用方向是不确定。本文将研究财政分权的背景下，我国的经济增长状况。
二、文献综述
财政分权又称为“财政联邦主义”（fiscal federalism），就是指分权的财政体制，其中的分权特指地方政府或地方立法机关具有相对独立的税权，包括与征税有关的一系列权利，包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权三方面。财政分权理论分为第一代分权理论和第二代分权理论。第一代财政分权理论认为：与中央政府相比，地方政府更具信息优势，能够更好地代表该地区居民的偏好，更加有效地进行公共资源配置。财政分权导致地方政府竞争，从而有利于提高资源配置效率和社会整体福利水平。第二代财政分权理论从软预算约束和组织结构两个方面研究地方政府行为和经济增长，认为财政分权给地方政府提供了足够的激励去推动中国经济转型和增长。
国外研究者对财政分权与经济增长这个问题做出了深入的研究。Aaron和Mcguire（1970）研究了美国公共支出对地区经济增长差异的影响，结果表明公共支出和财政分权扩大了地区经济差距。KerkL.Plullips 和 Gary Woller（1997）选取了40个国家作为样本，包括发展中国家和发达国家，他们的研究表明：在发达国家，财政分权与经济增长之间存在着显著的负相关关系，但是负效应不大；在发展中国家，财政分权与经济增长间没有明显的关系。Hamid Davoodi和Zou Hengfu（1998）在《财政分权与经济增长：一个跨国研究》中分析了财政分权与经济增长的关系，该文以1970～1989年间的18个发达国家和28个发展中国家作为样本，得出结论：发达国家的财政分权与经济增长不存在线性关系；发展中国家的财政分权与经济增长存在负相关关系。Akai和Sakata（2002）的研究却支持传统的财政分权对经济增长有正向的促进作用。斯蒂芬·贝利（Stephen J·Bailery 1996）认为地方政府应该倾向于强调公共产品服务的数量而不是质量，然而地方政府对于公共产品的灵活性、效用性等其他方面关注甚少，所以财政分权中地方政府的优势体现的并不明显。Fraschini（2006）认为中国的财政分权导致了对地方的预算约束硬化，有利于经济增长和缩小地区差异。Jin（2005）认为，财政分权使得地方支出竞争越发激烈，各地争相通过改善投资环境来吸引外资，如加大对基础设施的投入。地区间的竞争也加大了各地援助国有企业的成本，因而硬化了地方政府的预算约束，有利于经济增长和减少地区差异。
国内学者对财政分权与经济增长的研究也很多。林毅夫，刘志强（2000）利用1973～1994年28个省、市的数据研究中国80年代以来财政分权对经济增长的作用。研究发现，财政分权提高了省级人均GDP的增长率，财政分权主要通过提高资源配置的效率来提高增长率。乔宝云（2002）利用1985～1998年的数据分析了分权和不均等的关系后发现，虽然财政分权显著影响经济增长，但这种影响是非线性的，财政分权的最优水平是71.7%。同时，财政分权显著增加了中国财政资源分配的不平等。张军（2007）以中国的中央地方关系的体制演进为依托，用中国的经验说明，在转型初期“中国特色的财政联邦主义”是促进经济增长的。但是，随着经济的转型，由分权而导致的地区差距扩大等问题日益突出。张璟、沈坤荣（2008）认为，中国的财政分权改革保留了政治上的中央集权，这种独特的财政分权制度导致了地方政府之间的竞争加剧，扩大了地区之间的发展差距。张晏和龚六堂（2005）在《分税制改革、财政分权与中国经济增长》一文中提出，财政分权促进了我国的经济发展，并且我国东部地区能获得更多财政分权积极效应，而在中西部地区，财政分权对地方经济增长的影响不显著或为负向，同时这种地区差距有加剧的趋势。温娇秀（2006）利用1980～2004 年省级面板数据研究发现，财政分权总体上促进了我国的经济增长，而且我国财政分权的经济增长效应存在显著的跨区差异，财政分权对东部地区经济增长的促进作用大于中西部地区。陈安平（2009）建立了一个包含增长方程、城乡收入差距方程和财政支出连理的模型方程，利用分税制后1994～2004年28个省、市的面板数据分析，得出结论是财政分权使地方政府支出显著增加，但是财政支出的增加并不必然有利于经济增长，并使城乡收入差距恶化。殷德生（2004）利用1994～2001年中国29个省、市的面板数据对财政分权和地区经济发展不平衡的影响进行了经验检验。结果表明，中国财政分权水平未能有效地促进地区的经济增长，同时又加剧了地区经济发展的差异程度。周业安、章泉（2008）利用1986～2004年鉴中国省级面板数据，对财政分权和经济增长、经济波动之间的关系进行了检验。他们认为财政分权的作用可能是一个长期的过程，需要一个较长时间才能体现作用。
分析上述文献我们可以看出，学者们对财政分权是否对经济增长有影响这一问题并没有定论。许多学者的研究表明，财政分权有利于经济增长，但同时存在地区间差异。也有学者的研究认为财政分权不利于经济增长或者对经济增长没有明显作用。产生这一情况的主要原因之一是学者们对财政分权度量的标准并不统一。现有文献中讨论财政分权的度量指标选择较多，如有的采用省级政府在本省预算收入中的边际分成率来衡量财政分权（Ma，1997），有的以省级政府在预算收入中保留的平均份额来代表（Lin and Liu，2000），Zhang和Zou（1998）以人均省级政府支出与中央总支出的比值等来衡量财政分权水平等等，不同研究根据研究的侧重点选择了不同的度量标准。
本文在建立计量模型时，采取两种方式来度量财政分权，一种是：
财政分权it=
省本级财政收入（支出）本省人口省本级财政收入（支出）本省人口+全国财政收入（支出）全国人口
另一种方式是：
财政分权it =省本级财政收入（支出）全国财政收入（支出）
通过这两个方式来衡量财政分权[1]，可以更客观地反映出变量的真实性和可信性。在时间段上选择采用的是1994～2010年，力图全面揭示1994年分税制改革后我国财政分权与经济增长的关系。
三、数据说明和计量模型
模型数据主要来源于《新中国六十年统计资料汇编》、《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和各省统计公报。重庆市在1997年成为直辖市，1997年以后四川的数据不再包含重庆市，为了保持数据的一致性，本文剔除了重庆市和四川省的数据。样本由于各种原因数据缺失比较严重，也将剔除样本之外。
参照现有的研究财政分权和经济增长的文献，本文回归检验的基本方程为如下形式：
面板数据回归模型中，i表示省份，t（t=1994，…，2010）表示年份。 yit表示经济发展水平，用实际人均GDP增长率作为指标。FDit表示财政分权程度，是本文的主要解释变量，其中用FDrit表示省本级财政收入本省人口省本级财政收入本省人口+全国财政收入全国人口；用FDeit来表示省本级财政收入本省人口省本级财政收入本省人口+全国财政支入全国人口。用FDrit表示各省的财政收入/中央的收入；用FDeiit来表示各省的财政支出/中央财政支出。capit表示投资增长率，本文用全社会固定投资增长率来衡量。labit表示劳动增长率，本文用全社会从业人员的增长率来度量。taxit表示各省的实际税负水平，本文用各省份的财政收入占各省份当年GDP的比重来衡量。openit表示各省份的对外开放程度，用各省年度进出口总额/当年本省份GDP加上各省份年度实际利用外商直接投资额/当年本省GDP之和表示。
四、计量结果分析
1.全样本分析
由于数据为面板数据，首先进行Hausman检验，拒绝了随机效应（random effect）模型，本文确定使用固体效应（fix effect）模型进行回归，因此我们没有报告随机效应的估计结果。全样本回归时，加权后各变量的系数更加显著，表2列出的是加权后的回归结果。
从表2的计量结果中我们可以看出，用各个指标表示的财政分权的系数均为负，且显著。这说明财政分权与经济增长之间存在显著的负相关关系。这里得到的结论与许多文献的结论相反，究其原因，首先是分税制改革以来，地方政府的事权逐渐增多，财权逐渐减少，整体来看我国的财政分权处于弱化的趋势，中央政府占据了全国财政收入和财政支出的很大比例，地方政府一般预算收入和一般预算支出所占的比例逐渐减少，中央政府对地方财政的调解主要通过专项资金和转移支付来完成，地方政府对中央政府的财政依赖没有减弱反而是得到了加强，因此财政分权带来的经济拉动效应随着财政分权的弱化逐渐降低。其次是前文提到的我国财政分权体制不彻底的问题，我国的财政分权体制，只有地方政府得到了自，但没有得到自主的税权，居民没有得到相应的权利，使得地方政府并不能完全代表当地居民行使权利，没有有效的提高经济效率，相反财政分权导致的同级地方政府之间的税收竞争和公共品竞争阻碍了经济发展。再次是我国的财政分权开始时间较晚，实施时间过短，实施的并不彻底，导致财政分权对资源配置的优势并没有发挥完全，对地方政府的激励作用也没有完全体现，使得其对经济的促进作用并不明显；此外，还有财政分权度量选取的问题，不同的财政分权度量方法会造成回归结果不同。最后是模型和时间段的选取，选取不同的面板模型对数据进行回归，也会出现不同的结果；文献资料所采用的时间段，大多为04年之前，中国财税改革并未彻底完成，对整个财政分权阶段的描述并不全面，得到的结论也只是阶段性的结论，本文选用了1994～2010年的数据，更好地体现出财政分权对中国经济的影响。由此，本文得出一个重要结论：1994年分税制改革后，财政分权与经济增长之间存在显著的负相关关系。
另外，从表2中可以看出，投资cap的系数为正且显著，说明投资对经济增长有非常明显的促进作用，这与分税制改革以来，尤其是近些年，大量投资拉动增长这一实际情况相符。lab变量系数为正且显著，说明劳动力促进经济的增长，但是相对于投资增长来说，劳动力增长对经济的增长没有那么强的拉动效应，究其原因是分税制改革以来，各省的劳动力增加缓慢，没有投资增长迅猛，所以劳动力增长对于经济增长的促进作用没有投资增长对经济增长促进的明显。另外，tax对经济的作用是负向的，且表现显著。说明我国各省的税收负担对经济增长有明显的抑制作用。经济开放程度open变量的系数为正且显著，说明了经济开放程度对经济增长有显著的促进作用，这与改革开放以来的实际情况是相符合的。
五、稳健性检验
1.剔除1994年的样本
由于分税制改革将1993年定为基年，增量收入按比例上交的制度使得各省市在1993年下半年通过各种方式增大税收基数，造成了很多数据的失真，对本文样本数据的直接影响是1994年实际人均GDP增长率和各省税收tax变量的失真，因此剔除1994年样本。表3为剔除1994年样本后的GLS加权回归结果，可以看出，除了有些变量的系数大小稍微变动外，剔除1994年样本后的结果与上文分析得出的结果基本是一致的。
2.控制变量逐个加入
为了更好地测度结果的稳定性，本文使用的方法是将不同的控制变量分类逐个加入，观察各个变量的系数是否有较大变动的方法。表4的回归结果表明，在控制变量逐个加入的过程中，财政分权的各个指标始终为负且显著，系数的大小保持很好的稳定性，其他指标的系数也保持平稳且显著，没有很大的变动。
五、结论与政策含义
本文利用1994～2010年的中国省级数据，对财政分权和中国经济增长的关系进行了验证，也对财政分权的地区性差异进行了讨论，同时进行了稳健性检验。经过细致的研究分析，我们得出以下结论：
1.分税制改革以来，财政分权与经济增长之间存在显著的负相关关系。存在这种负相关关系的原因主要是分税制改革以来，中央政府的财权集中、事权下放和我国财政分权改革体制不彻底导致的。
2.投资增长仍是推动中国经济增长的主要动力，高速的投资增长可以有效地拉动需求，提高经济增长。
3.劳动力增长对经济增长有正向的推动作用，是经济增长的主要动力之一。
4.各省的税收负担对经济增长有负向作用。
5.对外开放程度的提高对中国经济增长有促进作用，这与现实中的情况相符，对外开放程度的提高可以吸引外资，增加贸易，拉动经济增长。
上述结论对今后宏观政策的制定具有重要的参考价值。中央政府在下放事权的过程中，相应的也要下放更多的财权，给予地方政府更多财税空间，才能有效地促进我国的财政分权体制的发展。中国式财政分权与经济增长之间的负相关关系，体现了不健全体制下财政分权对经济的危害。中国的财政分权体制下，地方虽然可以获得相应的自，但没有独立的税权，致使中国的财政分权进行的并不彻底，财政分权对经济增长的正向作用没有得到完全发挥，而财政分权对中国经济的负向作用却因为财政分权的不彻底性得到了加强，使得总体上出现了财政分权阻碍经济增长的现象。要改变中国财政分权阻碍经济发展的现状，就要依靠一系列的政策实施，这些政策的基本内涵包括：第一，完善中国的财政分权体制，使中国的财政分权从片面的分权向完整的分权转变。中央政府在下放事权的同时，也应将更多的财权下放，这样才能充分发挥财政分权带来的经济优势。第二，充分考虑财政分权体制中民众的参与度。由于中国财政分权的不彻底性，使得财政分权过程中，并没有考虑到居民的利益，地方政府所受到的限制只来源于上级政府，并不受限于当地居民，地方政府的决策并不能充分反映当地居民的偏好，财政分权不能完全发挥优化资源配置，因此实施财政分权的过程中，应充分考虑居民的参与度。第三，加强各省之间的区域合作。财政分权对经济增长的负效应之一，就是加大了公共品的竞争。加强省市之间的区域合作，可以有效减少公共品竞争带来的各种不利因素，减弱财政分权对经济增长的阻碍作用。第四，加大地方财政的独立性，尤其是中、西部地区的财政独立性。加大地方政府的一般预算支出占比，减小地方政府的专项支出占比，同时完善地方财政运行的自我监督体制，使地方政府的财政独立性加大，这样能更好地保证财政分权的进行，使财政分权充分发挥其对经济增长的正向效应。
参考文献
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中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1000―176X(2007)06―0082―04
关于中央政府与地方政府之间的财政分权，现有的理论大都认为分权可以使得地方政府更好地发挥其信息优势，同时分权也为地方政府提供了更好的经济激励，因此，分权是有利于经济增长的。但是，在经验研究方面，分权化改革与经济增长之间是否存在正相关关系仍然没有得出一致的结论。现有的研究结果表明，一些国家的财政分权促进了经济增长，而一些国家的财政分权反而阻碍经济增长。在对同一个国家的财政分权与经济增长关系进行研究时发现，在某一段时间内财政分权促进了经济增长，而在另一时期内，财政分权与经济增长之间呈现负相关的关系。这说明，财政分权对经济增长同时存在正、负两个方面的影响，因此在理论上可能存在一个最优分权度。偏离了最优分权程度的过度分权可能对经济增长不利。
已有的分权理论主要从地方政府的信息优势角度论证了分权的好处，由此产生一个问题，即中央向地方的分权到底应该进行到什么程度?可以肯定的是，并不是分权程度越大越好。从中国的经验来看，以地方政府财政支出占全部财政支出的比重来衡量，中国的财政分权度非常高。同时，改革开放后地方政府在支出结构方面也享有了更多的自。进一步考察中国的分权改革与经济增长之间的关系，不同学者的研究结论相去甚远，但这些争论也提醒我们，对于财政分权和经济增长之间的关系，现有的理论认识尚存在欠缺之处。分权也可能带来一些成本，甚至可能成为阻碍地区分工和加剧地方保护主义的原因。如果这样，那么最优分权结构就很难让中央政府退回到“守夜人”的角色。本文将通过对具有代表性的研究的进一步分析，利用我国可得数据加以实证研究，探讨最优财政分权度的存在，并结合我国改革开放以来的现实情况，提出了政策方面的建议。
一、研究概述
目前，有关最优财政分权度研究的文献尚还不多，针对中国的研究更是少而又少。邹继础认为，当部分公共财政服务的受益面超越了政府的行政区域，而其覆盖面又未达到全国范围时，便应由跨省份的组织来协调这些公共财政服务的生产与提供。但跨行政区域共同协调生产财政服务的一个难题是：在现行体制下，跨省组织与集体行动的交易成本非常高，使得在自然的制度演变中，无法形成提供公共财政服务的最优行政规模。王绍光的研究认为，分权应该有底线。他认为，在当今世界上，一国中央政府的财政收入或支出不应低于财政总收入和总支出的50％，或GDP的10％。如果一国中央政府的财政收入、支出低于财政总收入、支出的50％，且中央政府的财政收入、支出低于GDP的10％，就可以说超出分权的底线了。殷德生的研究认为，与最优的经济发展水平相适应，存在着最优财政分权水平，这一水平取决于中央政府和地方政府的财政支出于实物资本与人力资本的份额。他对中国1994年财政体制改革以来的财政分权对经济增长和地区经济发展不平衡的影响进行了经验检验，其结果表明中国的财政分权水平既未能有效地促进地区的经济增长，又加剧了地区经济发展的差异程度。并提出，未来中国财政制度改革的挑战更多的是如何选择适度的分权水平，在促进经济增长的同时缩小地区经济发展的不平衡。梁军和宋迎春也对最优财政分权度进行了研究，他们通过对以国家公共产品、地方公共产品和私人公共产品为投入变量的Cobb-Douglas生产函数的分析表明，当地方政府占有的税收收入的比例，等于地方公共产品的弹性除以地方公共产品的弹性与国家公共产品的弹性之和的所得时，财政分权度达到最优。 关于中国财政分权的程度，Qian和Weingast的研究认为引，从地方财政支出占全部财政支出的比重看，中国是非常分权的。邹继础认为，中国内地财政分权制度具有分权的“财政联邦主义”的特色，即中央以下的省级政府也具有部分的财政自主性与财政责任制。在形式上，内地的各级预算拥有宪法所赋予的部分预算自，而省政府可以决定辖区内县市政府的财政责任，拥有部分预算立法权。但与“财政联邦主义”不同的是，内地地方政府所拥有的实际财权是相当有限的，中央不仅控制预算支出总额，也决定并影响地方政府部分重要支出的份额，如价格补贴等。王绍光认为，中国已经超过分权的底限，这不仅表现为中国中央政府的财政收入、支出低于财政总收入、总支出的50％，中央政府的财政收入、支出低于GDP的10％，而且表现为中央政府从数量和质量上提供相关公共服务的能力都十分低下。
二、模型与估算
1．模型
本文采纳新古典主义传统，使用资本和劳动力增长作为经济增长的解释变量，然后再加入财政分权指标，构建如下方程：
Yt=c+αlnvt+βLabort+γDCt+δDCt+εt
(1)
这里，我们假定财政分权与经济增长之间不是一种简单的线性关系，而是存在着非线性关系，因此，在方程中引入了财政分权(DC)的平方项。
2．变量定义
在财政分权指标的选择方面，本文首先对预算内外收支作价格调整，然后对预算内收入和预算内支出两者取大，最后把预算外收支和取大后的预算内收支糅合起来，下面就是本文构造的财政分权指标：
财政分权DC=(max{地方预算内支出，预算内收入}+地方预算外收入)／全国预算内外总支出
本文认为，上述指标更能充分体现地方财政自。而体现地方自是确定财政分权指标的基本原则。
3．估算结果与分析
在计算过程中，当在方程中加入虚拟变量Dum94时，结果发现分税制改革并没有对这种非线性关系产生影响，因此不必分段研究，估计结果见表2第(1)列。通过对方程(1)的估计，发现财政分权与经济增长之间在5％的水平上存在显著的非线性关系，估计结果见表2第(2)列；同时，通过引入通货膨胀率Inf和税率tax，检验上述结果的稳健性，结果表明是稳健的。
据此，我们得出下面的估计方程：
Y=-214.5193+6.647980DC-0.04978DC2+0.1865Inv-0.1346labor (2)
对方程(2)中的Y关于DC(财政分权)求一阶导数，得：
Y'=6.647890-2×0.049798DC
令Y'=0，得
6.647890-2×0.049798DC=0
从而推导出DC=66.75。
三、主要结论及政策含义
中央和地方的关系是一个国家最基本的关系之一，涉及政治、经济等各个方面，一直以来，中央和地方政府间的财政关系都是经济学界关注的重要问题。
财政分权和集权的关系问题由来己久并广泛存在，关于分权方面的理论也有很多，但是在财政分权研究中仍然存在一些概念上的混淆，因此，需要将财政分权的基本概念加以澄清。
财政分权是现代财政体制的一个重要特征，世界范围内，不论是发达国家还是发展中国家，财政分权化趋势越来越明显。财政分权是建立在政府职能或事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主精神采取民主方式并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央政府与地方政府及各政府问关系等的一种财政体制；几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别的，中央政府通过权力的分配使得区域经济协调发展。财政分权实践的发展推动了财政分权理论的研究，财政分权理论起源于20世纪50年代，1956年，美国经济学家Tiebout发表了《地方公共支出的纯理论》（The pure theory of public expenditure）一文，标志着财政分权理论的兴起，经过半个多世纪的发展，主要行程了第一代传统财政分权理论和第二代财政分权理论。第一代分权理论是由Musgrave和Oates提出的传统联邦主义理论，主张给予地方政府一定的财政收入和支配权，但也反对给予地方多度的自，因为过多的分权可能导致一系列的配置扭曲、区域不平等以及财政不稳定问题。第二代财政分权理论代表DewatriPoint和 Maskin（1995）提出了基于新软预算约束理论基础上的分权理论，把财政分权同政府激励、经济改革以及经济增长联系起来。我国在1994年进行分税制改革，逐渐地将部分权力从中央下放到地方政府。欧洲国家自二战以来，中央也一直在下放关键性的决策权，但是现在，中央和地方政府彼此之间对卫生部门决策的控制关系正发生着一个重大的变化。中央财政集权可以有效保障全国性的公共物品的供应，在维护宏观经济稳定方面可以发挥主导性作用，主导公共财政的分配，并有利于提高税收征管的效率。
一、财政分权是欧洲卫生体系的战略基石
西欧国家有过两次重叠式的“浪潮”，它们促进了西欧国家医疗卫生体系结构的变化，其中第一次浪潮就是符合孔德拉基耶夫的商业周期框架的分权战略。第二次浪潮是从20世纪80年代晚期开始就已经和分权同时运行的企业市场化理论。然而，这第二个浪潮已经在卫生政策界产生了良好的议论，分权的理念也被很多国家欣然接受。从而，在20世纪下半叶，扩大区、市和非政府组织控制权力的下放已经变成了人们普遍认为的卫生政策中应该包括的内容。
在欧洲大陆社会医疗保险型的国家例如德国和荷兰，大部分管理经营权以及很多财政决策权早已被分派给不以营利为目的的私人机构，如疾病基金和医院，并在明确国家法律职责的基础上以一种“强制自律”的形式进行。很多欧洲中部的国家由于对之前高度集中的谢马什科模型反应很强烈，便将医院的所有权从中央下放到地方政府（如爱沙尼亚、波兰）。甚至，捷克共和国把他们这种将医院所有权下放到市级政府的方式称为“私有化”。 同样，有些国家在共产主义时期建立起来的高度集中的基金结构也被下放到地区社会医疗保险基金中，例如波兰、捷克共和国和斯洛伐克。
在北欧国家以税收为基金来源的卫生体系中，大部分的管理经营权以及实质性的政治和财政决策权已经被下放到公共部门；在南欧以税收作为基金来源的国家卫生体系中，大部分管理经营责任以及政治责任（不包括主要的财政职责）也从国家下放到地区政府，例如西班牙从1981年到2003年把权力下放到17个自治区社区，意大利从20世纪80年代晚期开始下放到22个地区级政府。
二、欧洲国家财政集权的再崛起
然而，在2001年，财政集权化这种传统的智慧又周而复始。国家中央政府在卫生部门中的角色不再继续衰退，反而已经开始适度地在增强。欧洲国家机构已经改弦易辙，不再扩大权力的下放，而是逐渐地掌握在欧洲卫生保护制度中实质性的政治和财政决策权。目前看来，在未来短期内只有管理经营权会继续下放给更低层级的政府或者非政府组织。
在2006年1月，丹麦中央政府对卫生部门进行了一次重大的结构重组。在新的结构中，一些地区政府的数量由14个减到了5个，同时他们的权力也很大程度地被减少了。财政和大部分政治权力重新集中到中央政府，一些特定的预防和长期护理问题被重新分配给市级政府，这些市级政府也统一由271个减到了98个，地区机构只保留了少许的对医院的管理经营权。瑞典和芬兰也在进行类似的区域盘整格局，国家政府的角色不断加强。在瑞典，皇家委员会将建议把区域级政府的数量由当前的21个减到6个到8个之间，这些地区级政府对医院和初级保健有着一定的责任。在芬兰，国家政府预期提出中央医院的数量由目前的22个减到18个，地区级政府的数量会从450个减少到大约250个，这些机构对初级保健、养老院和家庭护理服务负责任。类似的再集权现象在英国也有，如英格兰的地区卫生权威机构从直接管理转变成只是发挥支持功能，以及目前计划将初级保健信托所的数量由300个减少到150个。德国的联邦政府在2009年计划负责筹集所有的社会医疗保险供款，然后经过风险调整和按人头计算，将这笔供款分配到疾病基金中去。
三、欧洲卫生体系财政再集权的原因
欧洲国家卫生体系由分权到重新集权的变化，从结构上来看，主要原因表现为以下几个方面，一是人口老龄化的加剧（老年人口数量逐渐增加）；二是临床新技术的快速发展；三是由于欧洲区域化和市场全球化对卫生部门资金形成的经济约束。
从行政上来看，在芬兰、挪威和丹麦等国家，由于地方政府对卫生部门决策的控制，已经造成弱势全体收入已无法支付地方政府所提供的公共卫生服务，简而言之，分权化的形式已经加剧了公平问题。
从经济上来看，地方财政基础已不足以支付未来昂贵的保健需求而且地方行政管理低效重复。政治对于北欧以税收为主要基金来源的国家是一个重要的影响因素，政治家们认为如果卫生制度无法满足市民的期望他们将受到市民的指责，同时国家的政策制定者也需要用一定的组织杠杆去解决这些问题。
从技术层面来说，引进电子病历和其他电脑化操作的报告系统，已经降低了交易的信息成本，同时也使得国家对卫生体系从中央层面进行更密切的监察成为可能。
四、欧洲卫生体系财政制度的发展趋势
从总体上看，欧洲很多国家的卫生体系将会继续加强国家政府的控制，尤其是对财政和与医疗卫生水平相关的问题。
欧洲国家对于这种国家和地方政府的冲突，中央层面的民主控制将会加强，主要是加强对政治和财政决策的控制权，同时地区和市级层面的民主控制就会削弱，逐渐地只是集中于管理经营权。此外，鉴于很多欧洲国家的卫生体系中公共部门与私营部门界限的模糊化，这种国家政府角色的强化可能会和日益增多的公共部门和私营部门企业相结合起来。虽然要在强化国家政府的控制和提高企业的自主性之间实现特定的平衡在不同国家之间是不一样的，但是随着国家对卫生部门关键性决策的控制加强，分权和再集权两次浪潮实现了交融，这很可能决定了很多欧洲国家的卫生体系在短期未来间的政策制定框架。
五、我国卫生服务体系改革及未来发展趋势
相比之下，我国卫生服务体系的改革与欧洲国家具有相似之处。目前，我国的医疗保障制度同样也实行地方分级管理，多数是以地级市甚至县为统筹单位。与欧洲国家一样，地级的市、县人民政府掌握了社会医疗保险的管理经营权，并承担主要的财政补贴责任。为保证财政补助资金的落实，我国应借鉴国外的经验，将财政医疗保障支出责任划定在中央与省、市级范围内，以中央和省级财政为主，县以下基层财政免于负担。同样，我国的卫生体系也同样要面对人口老龄化加速、卫生服务地区间的不公平以及地方财政对医疗卫生的支持力度不够等问题。
另一方面，我国目前这种由分权到再集权的趋势并不是很明显，在经济上继续实行分权，与欧洲国家相比，在政治上中央政府一直实行高度的集权，但是地方政府仍拥有相对自主的经济决策权。在我国这种分权式管理下，政治集权模式对地方所带来的激励机制导致地方政府为了追求政绩，降低公共物品提供以及社会保障方面的职能。例如地方政府在财政支出上重视基础建设投资，轻视了科教文卫支出；重视生产性投资而忽视社会福利支出；重视行政管理支出而轻视民生投资。我国从1994年实行分税制改革以来，分税的比例使得财权不断地向中央集中，造成地方政府财政的拮据。同时事权的下方导致中央在减少科教文卫事业支出的同时，也将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上，使得地方政府财政支出进一步紧张。而地方政府为了追求政绩，便将手头的资金用于建设和投资，也就出现地方政府拖欠的现象。
因而，在我国现有政治集权和财政分权的框架下，应该主要解决如何构建地方政府在社会保障卫生体系中的有效激励机制以及治理问题，必须改变我国地方政府所面临的的激励，在地方官员的晋升机制中转变GDP的考核方式，将公共服务水平和质量的提高纳入考核标准。其次中央和政府权力的分配应该重新进行一些调整使其合理化，由中央收回部分事权，尤其是公共服务方面，减少地方政府的压力。同时也要借鉴欧洲国家积极实行上级干预，扩大中央的财政权，由中央政府来承担提供公共医疗服务的主要责任，地方政府以及非营利政府组织来承担管理经营权，从而更为有效的提供公共医疗服务，在我国未来的卫生体系中，中央加强财政权也会成为一种趋势。
在我国卫生服务体系的改革过程中，应根据我国基本国情与发展阶段进行不同的财政制度安排，不断加强财政分权的制度化建设，从宪法层次上制定分权整体框架来约束中央和地方政府的行为，明确中央和地方政府的职能，从而加快其他领域的配套改革。
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传统的财政分权理论在发展过程中强调地方政府行为与衍生微观领域的重要性，其中第一代和第二代财政分权理论的核心观点中就包括了财政分权下政府行为的溢出效应和动态博弈。Tiebout（1956）［1］、Musgrave（1959）［2］以及Oates（1972）［3］等人继承和发展了第一代财政联邦主义理论，提出适度的财政分权能够增加地方政府之间财政竞争，促进政府履职效率最大化。而在第二代财政分权理论中，Qian和Weingast（1997）［4］借鉴了同时期公司财务理论，研究财政分权下政府及政府官员的激励问题，Qian和Roland（1998）［5］则关注财政分权下政府机构改革、政府激励及对微观企业的影响。由此可以发现国外财政分权制度的研究是不断向微观领域拓展的，如果割裂忽略宏微观之间的作用机制，将无法全面、有效地把握财政分权制度的实施现状。我国现阶段财政分权是一种特殊的财政分权制度，与国外的财政联邦制不完全相同，没有先例可循。因此尤其需要扎根微观环境中，从宏观视角出发推导和实证研究财政分权制度、地方政府行为和企业层面的作用机制。本文以我国财政分权改革影响地方政府行为的宏观视角为切入点，并利用2007－2013年沪深上市公司面板数据进行实证分析，分析财政分权程度、地方政府财政补贴与企业过度投资行为之间的关系。目前有关财政分权的研究主要仅从宏观视角研究财政分权与经济增长的关系，而把其中作为传导媒介的地方政府行为作为一个“黑匣子”。本文力图打开地方政府行为的“黑匣子”，通过构建财政分权、财政补贴与企业过度投资行为间的作用机理，从而明晰宏观政策到微观行为的传导机制。研究发现，随着财政分权程度和地方政府自主支配财权的扩大，地方政府对企业的直接经济干预、科教文卫保障性财政支出以及社会固定投资等都会出现变化。一方面随着科教文卫等保障性财政支出增加，投资环境将趋向于正常化，投资机会得到提高，企业的过度投资和产能过剩将因此缓解；另一方面，地方政府由于GDP晋升导向将促使继续加大对企业的补助，促使其超额执行投资计划，导致部分不必要的投资行为。
二、文献评述与假设提出
财政分权的思想和实践在世界各国范围内普遍存在的。理查德•马斯格雷夫（RichardA－belMusgrave）最早明确提出的财政分权思想中认为地方政府在获得充足的财权后，能够根据当地居民的偏好和现状，有效配置资源来提高经济发展效率和改进社会福利水平，而这种能力是中央政府所不具备的。后续的理论和制度不断发展奠定了财政分权思想在现代财政制度中的地位，但是由于现实环境的差异，各国在具体财政分权制度设计和实施中出现了不同的作用机制和结果。我国目前的财政分权是一种特殊的财政分权，与国外的财政联邦制不完全相同。首先，我国的财政分权是与政治集权伴生的分权，这种政治集权表现在地方政府官员基于上级政府自上而下的标尺竞争，而不是基于民意调查的自下而上的标尺竞争（张晏等，2005）［6］，地方政府官员处在一种政治“晋升锦标赛”中（周黎安，2004）［7］，经济绩效是地方政府官员重要的晋升指标，因此地方政府会更多选择财政补贴等行为以增进经济绩效。其次，我国的财政分权表现为财政收入端的集权和财政支出端的分权，而且我国地方政府没有税收立法权。1994年分税制改革开始，我国财权不断上移，单从财政收入端分析，我国处于一种财政集权的过程，但是始于上世纪七十年代的财政分权改革，又使得我国地方政府在财政支出有一定的自主支配权，再加上税收立法权的缺失，使得我国地方政府会更多地选择财政补贴这种财政支出方式来干预地区经济。我国独特的分权形式，使得地方政府会在“无形之手”、“援助之手”和“攫取之手”的不同行为中倾向于选择“援助之手”，即通过财政补贴降低被补贴企业的资本成本而影响企业的融资行为和促进其投资行为等。导致政府补助作为地方政府干预经济的一种重要工具，并对资本市场产生了重要的影响。但是我国学术界对政府补助的研究起步较晚，且大多研究视角和切入点都以企业性质（国有、民营）来研究企业在获得政府补助方面的能力，忽略了作为补助施予者政府的角色。而且我国政府在财政分权和政治集权的大背景下，地方政府势必会加大对当地企业的经济干预，而财政补贴作为地方政府干预地方企业的重要手段，财政补贴数额势必随着财政分权程度加深而增加，并且进一步促使被补贴企业作出超过正常范围的计划拿牌。因此根据以上论述提出如下假设。假设1财政分权程度与政府补贴呈正相关关系。假设2政府补助与企业过度投资呈正相关关系。传统的公共经济学理论表示，财政分权会引发地方政府之间的竞争，从而为地方政府提供更强的激励以满足当地居民需求，这样就要求地方政府优化公共资源配置方式，增加教育、卫生和社会保障等地方公共服务的提供（Tiebout，1956）［1］。另外Faguet（2004）［8］证明了财政分权确实改变了玻利维亚地方和国家的投资模式，地方的偏好和需求是主要的决定因素，而且研究同时发现教育、水环境卫生、水资源管理、农业等方面的财政支出分权化改革后随着地区需要而增加，经济性支出则相应减少。因此随着财政分配的扩大，地方发展建设中的财权和事权得到进一步匹配，地方政府将拥有更多的可支配资源。不仅仅是地方经济的发展，地方整体社会福利和环境的可持续发展都将得到提高。而且由于社会保障支出、科教文卫支出等保障性财政支出产生的外部性将会惠及更多的地区，企业的经营投资环境将受到影响，由此溢出的正常投资机会更多，减少了剩余资金超额投资的可能性。所以地方政府在财政分权、财政自主支配能力增强的条件下，通过提高社会福利等途径调整社会经济发展结构，改善微观层面企业主体的投机环境和投资行为（姜国华和饶品贵，2011）［9］。尤其是在地方政府事权与财权分权度较高的地区，地方政府可支配的财力拮据有限，研究财政分权改革和微观企业投资行为将有助于了解财政分权宏观政策的传导机制。根据以上论述提出以下假设。假设3财政分权程度与企业过度投资呈负相关关系。
三、数据来源和指标选取
（一）样本选取本文的宏观数据包括财政分权度、全社会固定资产投资增长率等多个宏观指标，每个宏观指标包括31个组别7年共计217个观测值，数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》；微观数据方面，使用2007－2013年沪深上市企业面板数据，之所以选择2007年之后的数据，一方面是考虑到新会计准则2007年开始实施，新旧会计准则的区别可能影响财务指标的年度可比性，另一方面是因为国泰安CSMAR数据库中地方政府对地方上市公司的财政补贴数据统计始于2007年，本文在数据处理前作了如下删选：剔除了微观数据中金融类上市企业；删除了最终控制人不明确及相关财务数据缺失的上市公司年度样本，最终得到14365个样本观测值，其中微观数据主要来源于国泰安CSMAR数据库。
（二）模型构建与变量定义1．财政分权变量财政分权度是本文的核心解释变量，用何种指标衡量财政分权对于财政分权研究至关重要。但是国内外现有文献中尚没有一个统一的财政分权的衡量指标，梳理主要的财政分权度量指标，可发现：Ma（1997）用平均分成率来度量财政分权程度，即以省级政府在预算收入中保留的平均份额来表示，但是中国的财政分权改革是以确定边际分成率来推动，而不是以确定平均分成率，因此这种方法存在一定的不完善之处；Zhang和Zou（1998）［10］采用省级政府的预算财政支出占政府财政总支出的比率，但是这种方法没有充分考虑到中国地方政府财政支出水平与辖区人口数量的密切关系；林毅夫和刘志强（2000）［11］采用省级政府在本省预算收入中的边际分成率来衡量财政分权，即根据省级政府提留了多少财政收入增加额来衡量其财政分权水平，这种方法具有一定的创新性，但是用财政收入来衡量财政分权度，没有充分考虑中央转移支付对地方政府行为的影响。本文选择乔宝云（2002）［12］、周业安（2008）［13］、王文剑（2007）［14］等用人均省级政府财政支出与总财政支出的比值来衡量财政分权度的方法（Expenditure－person），这种方法一方面考虑了人口因素，避免了Zhang和Zou（1998）方法中的不足，另一方面用财政支出而不是财政收入衡量财政分权，考虑了中央转移支付的影响，避免了林毅夫和刘志强（2000）方法中的不足。还采用各省财政支出占中央财政支出的比重（Expenditure－total）、各省人均财政收入占总财政收入比重（Revenue－person）、各省份财政收入占中央财政收入的比重（Revenue－total）。2．过度投资变量过度投资（Excess）衡量了企业实际和正常投资水平的偏离差异，其中大于0时企业存在过度投资，小于0则表现为投资不足。本文采用Richardson（2006）的过度投资模型构造方式来衡量适度投资模型，在设定中引入衡量投资机会的控制变量，并控制了现金流、负债率和企业规模等其他变量，同时控制了行业和时间效应。模型1如下所示其中Qt指投资机会，本文用上年末托宾Q来衡量企业的投资机会。Leveraget－1表示上年年末的资产负债率；Casht－1表示上年年末现金和现金等价物与企业总资产的比值；Size为企业规模；Investt－1为投资行为的一期滞后项。Year和Industry分别表示年度和行业虚拟变量。最终将模型（1）回归结果中的残差作为度量过度投资（Excess）的指标。3．其他变量借鉴已有研究文献，本文控制了以下宏观解释变量：Capital衡量投资增长率，由各省份全社会固定资产投资增长率来表示；Tax衡量税收负担，用各省份预算内财政收入占该省的GDP水平来表示，反映了社会资源在政府与市场之间的配置状况；Export和FDI来衡量对外开放水平，他们分别用各省份按照年终汇率折算成人民币表示的进出口总额占该省GDP的比重和各省份外商投资企业投资总额占该省GDP的比重来表示；Urbanization度量城镇化水平，即各省份城镇人口占总人口的比重来表示。另外，本文还控制了以下微观解释变量：Control代表大股东集中度，使用年末第一大股东持股比例；Cr2－10代表第二到十位股东集中度，使用年末第二到十位的股东持股比例表示；SOE表示大股东性质，认为企业性质是国有企业还是民营企业会影响获得政府补贴的数额，由此设计了虚拟变量SOE以区分企业性质，当大股东性质为国有企业时取1，反之取0；并且预计国有企业能更容易获得政府补贴；leverage代表资产负债率，使用企业总负债与总资产的比值来表示；ROA代表总资产收益率，使用企业总收益与总资产的比值来表示；Size代表企业资产，使用企业总资产的对数值表示。4．模型设定基于文献评述中对财政分权、政府补贴和企业过度投资之间作用机制的分析，本文建立如下模型2检验假设1的推导其中，Subsidy是被解释变量，表示政府补贴金额；Finance则表示财政分权程度，采用了4种方式来衡量，人均省级政府财政支出与总财政支出的比值（Expenditure－person）、各省财政支出占中央财政支出的比重（Expenditure－total）、各省人均财政收入占总财政收入比重（Revenue－person）、各省份财政收入占中央财政收入的比重（Revenue－total）。控制变量包括了各省固定资产投资增长率、税收负担、进出口总额、外商投资额、大股东持股比例、股权制衡度、负债率、总资产收益率、规模以及行业和时间效应。同时为了检验假设2政府补助与过度投资间的关系。
四、经验分析
1．描述性统计表1给出了主要宏观和微观变量的描述性统计结果。从Panel．A中可以发现，核心解释变量财政分权程度Expenditure－person的最小值为0．017，最大值0．094，标准差0．017，表明财政分权程度存在较大的省级差异。从表2中，财政补贴变量Subsidy的均值为2．572，标准差为1．752，最小值最大值分别为－6．215和9．891。2．财政分权与政府补助多元回归表2报告了模型的回归结果。从回归（1）和（3）中可见，用Expenditure－person（各省人均财政支出占总财政支出的比重）和Revenue－person（各省人均财政收入占总财政收入比重）来衡量财政分权程度，回归系数6．186（4．087）在1％的水平上显著为正。该结果表明，各省人均财政支出（收入）占总财政人均支出（收入）的比重衡量的财政分权对政府财政补贴有显著的促进作用，人均财政支出（收入）占总财政支出（收入）的比重增加1％，该省的政府给企业的财政补贴平均增加618．6（408．7）万。这一结果证实了财政分权对政府补助具有显著的正影响，而且支持理论推导，表明财政分权程度越高，地方政府对上市公司的补助金额越多。但是在回归（2）和（4）中使用各省总额数据时发现了截然不同的结果，Expenditure－total（各省财政支出占总财政支出的比重）和Reve－nue－total（各省财政收入占总财政收入比重）来衡量财政分权程度时，回归系数－1．407（－4．090）在1％的水平上显著为负。由此可知选择总量数据计算分权还是选择人均数据计算分权，对于衡量财政分权与财政补贴关系具有重要影响。另外，得出的总量指标衡量的财政分权与财政补贴的反向关系，与邹恒甫等人的研究在某种程度上保持一致。Zhang和Zou（1998）采用省级政府的预算财政支出占政府财政总支出的比率衡量财政分权制，得出中国财政分权对经济增长的影响是负的。本文的实证结果与Zhang和Zou（1998）的研究结论对比可以发现，Zhang和Zou（1998）得出目前中国财政分权水平不利于经济增长的结论可能是因为其选择了总量指标而不是人均指标。这个结论充分证明人口因素对衡量财政分权程度意义重大。其次，如果考虑人口因素，按照人均数据计算，无论是从财政收入还是从财政支出的角度，财政分权对财政补贴都有正向的促进作用，研究结论具有稳健性。3．政府补助与企业过度投资表3列示了政府补助与企业过度投资之间的回归结果。回归（1）和（2）中核心变量政府补助（Subsidy）系数0．001（0．001）通过了1％（10％）显著性水平检验，表明政府补助对于上市公司过度投资有促进作用，这与张中华等（2014）发现的政府补贴加剧了企业的过度投资结论一致，假设2得到验证。在控制变量中，国有背景（SOE）的系数－0．002通过了5％显著性水平检验，可能的解释是民营企业在现阶段政策环境中更有可能超前投资。4．财政分权与企业过度投资表4描述了财政分权与企业过度投资间的回归结果。回归（1）中财政分权指标Expendi－ture－person（各省人均财政支出占总财政支出的比重）系数－0．071，在1％水平上显著为负。同时在回归（2）－（4）里，其他财政分权指标Reve－nue－person（各省人均财政收入占总财政收入比重）、Expenditure－total（各省财政支出占总财政支出的比重）和Revenue－total（各省财政收入占总财政收入比重）的系数分别－0．008、－0．051和－0．038，且通过了10％、1％和1％显著性水平检验。回归结果表明财政分权的增加在一定程度上解决了企业过度投资的问题。随着财政分权程度的增加，地方政府自主支配财权事权得到进一步匹配，在发展当地经济、社会建设领域能够投入更多的资金，促进企业投资环境环境的改善。
在刚刚结束的中共十八次全国代表大会的报告中，强调“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”①这是继十七大首次提出“财力与事权相匹配”财政体制原则以来，再一次确定了这个政策性原则。这与传统理论所坚持的“财权与事权相匹配”财政体制原则有何差别？我们应选择哪一原则？要回答这些问题，我们首先需要了解我国目前的财政体制及其存在的问题。
一、现行财政体制及其问题
（一）现行财政体制
1978年改革开放以来，我国在财政体制方面做过多种探索，从1980年的“分灶吃饭”体制，到1985年的“划分税种，核定收支，分级包干”体制，再到1988年的“大包干”。这一系列以包干合同为核心的体制设计，在一定程度上调动了地方发展经济的积极性，但是“这些以包干为特征的临时性措施，并没有从根本上触及税收权，只是过渡式地把财力分配由过去的中央部门管辖的‘条条’为主改为以各省地市统辖的‘块块’为主。”②直到1994年开始实行分税制，我国才在财权划分上有了制度性的创新。我国开始走一条混合型的财政收支划分模型的道路，在财政收支权相对集中于中央的同时，赋予地方一定的财政收支权，根据中央和地方的事权划分来划分中央与地方的财政收支范围，通过转移支付制度来平衡中央和地方之间的财政收支。③
（二）中央与地方财权、事权关系存在的问题
一直以来，我国财政体制一直遵循的原则是适度分权原则，事权和财权相匹配原则。所谓事权就是指政府履行职责，提供公务服务的权力。财权是指政府组织财政收入、安排财政支出的权力，通常包括税收权、收费权和发债权。事权与财权相匹配要求我国在合理划分中央政府和地方政府的事权的基础上，对财政收支权予以适当划分。但目前该原则的实施情况是，事权与财权往往不相匹配。上级政府拥有巨大的财权，而将与之相匹配的事权放至下级政府，下级政府却只拥有少量的财权，不足以完成上级一层层下放的事权。因而需要通过政府间转移支付来弥补这一差距，但我国目前转移支付制度不完善的弊病是显而易见的。中央与地方财权、事权关系存在的问题主要表现在以下几个方面：
1、事权划分存在的主要问题
首先，事权层层下移。我国地域辽阔、民族众多，各地区间差距很大，尤其是先发展起来的东部沿海地区与欠发达的西部地区。诸如国防、外交、社会治安等本该由中央政府承担的事权，在实行过程中，由于中央政府对各地区情况掌握的不全面、也不可能全面，使得中央政府无法有效地实行其事权，从而通过其垂直领导的行政体制，将事权层层下放到基层政府。同样，对于教育、卫生、社会保障等具有较强区域外溢性的公共服务责任，也过多地由基层政府承担。④
其次，地方政府财政道德风险扩大。当地方政府出现财政困难，甚至破产的情况下，上一级政府在风险责任不清晰，且没有建立分担机制的情况下，基本上承担了下级政府全部的财政风险。既然上级政府不可能袖手旁观，那么，下级政府就可以无视风险的存在，这样势必会引起道德风险，使得下级政府毫无顾忌地大搞“准政府”活动，以谋求政府任期内的各种政绩。⑤
最后，事权划分缺乏相应的法律规范。我国对政府间事权划分的规定散见于《地方组织法》、《义务教育法》、《公共卫生法》等法律法规之中，不仅没有专门的法律或法规对事权划分进行规范，而且这些法律法规的位阶不够。虽然我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等上位阶法中，对各级政府的职能、事权作了一般性的规定，但这些事权划分过于宽泛，事权的说明不够具体。
同时，这里需要说明的是，一般认为的事权划分不明确，责任不明的观点，是需要质疑的。传统认为事权划分不明确首先表现在政府与市场间对公共服务的管理上，有些可通过市场调节的功能却通过政府运用成本更大的公权力来完成，与效率原则相违背。但是，市场与政府的界限本身就存在不确定性和模糊性，这给我们的制度上的划分带来一定的难度。其次，他们认为中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间事权划分不明确，但与其说是事权划分不明确，不如说是事权共担。关于这点，刘尚希在《现行财政体制：进一步改革的基本思路》一文中有很好的阐述“对事权划分的通常理解，是政府各项职能在各级政府之间进行界定，例如国防、外交、社会治安、教育、卫生、社会保障等各项事权在不同阶层的政府之间做出明确界定。实际上，事权划分还有一种，那就是针对事权构成要素的划分。每项事权由决策权、执行权、监督权与支出责任等要素构成，针对这些构成要素在各级政府之间进行界定。”⑥刘尚希将前一种划分称为横向事权，后一种划分称为纵向事权。他进而又说“我国的事权划分就只能主要以纵向划分为主，而横向的事权划分主要体现为共担的特点。……其实，事权共担是我国改革、发展背景下的一种有效的事权履新方式，有很强的动员能力，可以集中力量办大事，解决我国改革发展中的突出问题和矛盾。”⑦
2、财权划分存在的主要问题
我过财权划分存在的问题是显而易见的，即财权过于集中，地方政府缺少主体税种，这也是导致“土地财政”的主要原因。地方财权不够，为保障公共产品的提供和政治绩效的提高，基层政府不得不充分利用土地这种公共资源，大力发展房地产业，不仅可以带来大量的土地直接收入，还能间接扩大地方的税源，增加地方税收收入。
我国事权、财权变动不同步也是主要问题之一。1994年实施分税制以来，财权逐渐向中央政府集中。而事权方面，2010年地方政府的财政支出占整个财政支出的比重仍保持在80%左右。⑧这可以明显看出我国事权、财权变动的不一致，甚至是反向的。
3、转移支付和监管存在的主要问题
转移支付结构不合理。税收返回所占比例过高，由于税收返还的设计主要是为了维护地方既得利益，保证分税制改革方案的顺利推进，存在财政收入较多的省获得税收返还多、财政困难省获得返还少的情况，因此，这种转移支付不仅不利于缩小地区间财力配置差距，反而会扩大这种差距。同时，省以下转移支付制度不统一。1994年的分税制改革中，仅就中央与省级之间的转移支付进行了规范，但省以下的转移支付至今都没有一个统一的规范。目前，省级以下政府间财力差距不断扩大，基层财政困难等问题，很大程度上与缺乏有力、规范的省以下转移支付制度有关。⑨
二、事权、财权、财力如何划分
（一）事权如何划分
事权划分是财权和财力划分的基础，只有事权划分清楚了，财权和财力的划分才能迎刃而解。目前，学术界多主张按照西方横向事权的标准来划分，但前面已经论证，在中国地区差异大，中央政府对地方政府依赖度高的情况下，事权的横向划分才符合现状。“因此，应从政府间‘委托—’关系这个现实出发，对事权进行纵向划分。这样，不同层级政府就需要履新相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。”⑩空谈对我国事权进行横向划分就如同揠苗助长，其结果必然是乱上添乱。事实表明，我国人口众多，地区差异大，任何一项事权仅仅交给某一级政府来承担，都是不现实的。
（二）财权如何划分
事权合理划分是划分财权的基础，财权的划分要充分考虑地方政府的事权范围，以保证地方政府有效提供地方性公共产品的可能性和可行性。因此，针对目前我国中央集中掌握大量财权的现状，我们必须要适当下放财权，完善我国的税收体系，开征地方税为主体的税种，使得基层政府在提供公共服务时有更大的灵活性和自主性。从完善税收体系角度来看，我国目前的问题主要出在基层政府，而缓解基层政府财政紧张的一个有效途径就是开征财产税，财产税的税源在基层比较充足，税基也比较稳定，具有良好的筹资功能。以上，对缓解我国两级分化也发挥着重要作用。
（三）财力如何划分
何为财力？简单地说就是政府拥有的可支配的财产。包括自有财力和可支配财力。通过税（含费）收权获得收入且可以随意支配是自有财力；通过转移支付等其他途径获得收入且可以支配，是可支配财力。自有财力即通过政府自身财权获得，可以说，一级政府的主要财力应当依靠自有财力，只有当自主财力无法满足支出责任时，才会需要转移支付获得可支配财力。也就是说，财力的平衡是我们所追求的终极目标，但它必须以财权为基础。
三、强调财力与事权相匹配的弊端
财权与事权相匹配的财政原则在实施过程中出现了很多问题，本文第一部分也有具体描述。为改善我国的不匹配现状，以刘尚希为代表的学者进而提出财力与事权相匹配的原则，并且该原则已提高到政策性原则的高度。他们认为“一些穷的地方，工业基础薄弱的农业地区，即使赋予其一定财权，政府也难为‘无米之炊’，税源单薄，无法组织到与事权相匹配的财力。在这种情况下，即使是做到了财权与事权相匹配，也会出现财力与事权不匹配的结局，使一级政府难以正常运转。”B11但是，我认为，他的这种推论是站不住脚的。理由如下：首先，财权与财力往往是不匹配的，各地经济状况存在差异，税源不同，同样的财权获得的自有财力也就不同，其提供公共服务的能力也就不同，因而转移支付制度孕育而生。其次，财权与事权往往也是不匹配的，中央政府由于具有宏观调控、分配收入等功能，客观上中央必须集中一定的财权，西方发达国家也是如此，地方所需的部分财力必须由中央通过对地方的转移支付来实现。为此，实现事权和财税的体制相对应，一般事权应以地方为主，税收收入的初始分配则以中央为主，由此形成的初始地方财力与事权不对称的缺口通过中央对地方的转移支付来弥补。
可以说，财力与事权相匹配是财权与事权相匹配加转移支付的结果。财力与事权相匹配必须通过财权与事权匹配来实现，即财力与事权相匹配是我们财政收支最终要实现的目的，但这一目的的实现必须以财权与事权相匹配为前提。忽略前提而追求目的的过程是不会成功的。因此，过分强调财力和事权的匹配，甚至上升到政策性文件中，只会给人们带来一种误导，忽略财权合理划分的重要性。
不能因为财权和事权相匹配原则在实施中出现问题就认为这个原则不行，只能说明我们在实施过程中没有很好的践行这一原则，事权下放，财权集中，从而与该原则渐行渐远，偏离了原则的本来方向。相反，实践中出现的这些问题正好说明我们该如何改善我们的行为，最终实现这一原则。当然，不可否认的是，我们也必须注意并重视财力的问题。（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）
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[7]周 琬、杜正艾，《建立健全财权、财力与事权相匹配的机制》，行政论坛，2011年，第5期
[8]王恩奉，《财力能否绕过财权直接与事权匹配值得商榷》，财政研究，2010年，第6期
[9]刘剑文、雄伟，《财政税收法》（第5版），法律出版社，2009年
注解
①《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012，P19
②侯一麟，《政府职能、事权事责与财权财力：1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析》，公共行政评论，2009年第2期，P48
③翟继光，《财政法学原理》，2011年，P197
④马海涛，《政府间事权与财力、财权划分的研究》，经济观察，2009年10月，P33
⑤刘尚希，《现行财政体制：进一步改革的基本思路》，中国税法评论，第1辑，P12-13
⑥刘尚希，《现行财政体制：进一步改革的基本思路》，中国税法评论，第1辑，P7
⑦刘尚希，《现行财政体制：进一步改革的基本思路》，中国税法评论，第1辑，P9
⑧周 琬、杜正艾，《建立健全财权、财力与事权相匹配的机制》，行政论坛，2011年，第5期，P39
通讯作者： 薛钢，博士，副教授，主要研究方向为财税基础理论。
基金项目： 湖北省社会科学“十一五”规划基金项目“湖北省县乡财政体制改革研究”(编号：2010073)；武汉市社会科学基金项目“《武汉市企业自主创新的财税激励政策研究》”
(编号：2011037)；中央高校基本科研业务费专项资金项目“我国税收征管效率研究”(编号：31541010901)。
摘要
财政分权体现了中央政府和地方政府间的财政权力分配关系，它可以通过支出分权度和收入分权度两个指标进行衡量。从理论上分析，大多数研究结论都认为财政分权与污染量排放存在负激励，但是缺乏相应的实证研究。本文利用1998年到2009年的省级面板数据，对中国财政分权与污染物排放规模之间的关系进行了实证分析。本文选取工业废气排放量、工业固体废弃物排放量、工业废水排放量和二氧化硫排放量作为衡量污染物排放规模的指标，选择支出分权度与收入分权度作为解释变量，选择人均GDP、人口密度、城市化水平、外商投资总额、工业化水平作为控制变量。本文还将所有省份按照地理位置划分为东部和中西部两组进行稳健性检验。研究结果表明：以支出分权度衡量的财政分权指标与污染物排放规模负相关，且实证结果具有稳健性，以收入分权度衡量的财政分权指标与污染物排放规模的关系从实证的角度来讲不确定。
关键词 财政分权；污染物排放；支出分权度；收入分权度
中图分类号 F810.42 文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)01-0077-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.013
在我国工业化的进程中，以资源超常消耗和生态环境严重退化为代价的经济增长模式使得环境资源对经济发展的制约日益突出，排放污染物所导致的环境污染几乎成为不能回避的现象。我国中央政府制定了比较严厉、系统的政策、法规等对环境资源进行管制，但是地方政府出于自身利益的最大化，并不是积极进行污染物的排放治理，存在明显的经济行为短期化特征[1]。因此，有必要研究我国的财政分权制度究竟是激励了地方政府限制还是鼓励了企业排放污染物？
1 财政分权与环境污染的文献综述
Lin and Liu认为所谓财政分权就是指中央政府将财政控制权下放给地方政府的行为[2]；Chen认为财政分权可以被描述为中央政府通过向地方政府再分配集中的服务，以此来提高政府公共服务能力与效力的过程[3]。Marlow更倾向于把财政分权看成是上级政府和下级政府之间对于财政权利分配关系的状态本身，而非该状态演变的过程[4]。
对于财政分权与环境污染之间的关系，几乎国内外所有学者都主要从财政分权对地方政府行为产生的影响这一角度进行理论分析。Tiebout利用“用脚投票”理论解释了较高的财政分权体制可以激励地方政府提供更多的公共服务来满足居民的需求从而吸引更多的居民来该辖区居住，其中就包括提供较低的环境污染程度[5]，这是第一代财政分权理论的基本观点。而以钱颖一为代表的第二代财政分权理论则指出传统理论中对于政府官员的假设是存在问题的，政府官员也会为了寻求自身的利益而做出与辖区居民的愿望相违背的决策[6]。就环境质量来说，如果缺乏一套激励相容的制度，地方政府政府官员就会从自身利益最大化的角度出发为辖区内的居民提供最低标准的环境质量。因此，从理论分析而言，地方政府对于环境治理与污染控制的动机是存在不足的，已有成果一般均认为环境污染程度与人均地方财政能力之间呈现显著的倒U曲线关系[7]。
2 财政分权对环境污染的理论效应分析
要分析财政分权对环境污染存在的理论效应，首先必须明确财政分权的度量指标问题。借助Oates的衡量指标体系，可以分别使用收入分权度和支出分权度作为财政分权的衡量指标，其中收入分权度指的是根据政府间的财政收入关系计算的财政分权度指标，支出分权度指的是根据政府间的财政支出关系计算的财政分权度指标[8]。但是，仅仅将地方政府视为一个整体进行分析还是远远不够的，根据2010年《中国统计年鉴》相关数据，本文对我国2009年各省份财政分权度指标进行了细化，详见图1。
从图1中可以看到，我国各省份分别以收入分权度和支出分权度衡量的财政分权度指标存在较大的差异，并且同一个省份的收入分权度和支出分权度并不存在对应关系，支出分权度一般都要高于收入分权度。由于收入分权度和支出分权度对地方政府行为有着不同的影响，因此，有必要分别探讨他们对地方环境污染水平影响的差异。
支出分权度体现的是地方政府与中央政府在财政支出权力上的分配关系，一个省份的财政支出规模总是大于财政收入规模的，而其中的差额则通过中央政府与地方政府间财政转移支付的方式解决。支出分权度越高，则表明中央政府通过财政转移支出方式对地方政府行为产生的影响越大，于是中央政府通过财政转移支付的方式将自身环境治理上的理性传导给地方政府，而地方政府为了获得中央政府的财政转移支付，在财政支出方向上需要与中央政府的目标相一致，从而使地方政府在环境治理上也趋于理性，将更多的人力、物力、财力投入到环境保护中去，从而在理论上讲，支出分权度与环境污染水平可能存在反比关系。
收入分权度体现的是地方政府与中央政府在财政收入权利上的分配关系，收入分权度越高，则地方政府获得可自由支配的财政收入的权利越大，从这个角度来讲，地方政府有动力鼓励包括污染企业在内的本辖区所有企业的发展，从而收入分权度与环境污染水平成正比。但是，从另一个角度来说，一个地区的环境污染水平关系到该地区的社会形象与吸引力，地方政府为了吸引更多的高端企业与高端人才，往往有动力控制本辖区内环境污染水平的增加，从而收入分权度与环境污染水平成反比。因此，从总体上讲，收入分权度与环境污染水平的关系有可能并不确定。
3 我国财政分权对环境污染的实证分析
本文利用我国1998年到2009年的省级面板数据对财政分权对环境污染影响上的理论效应进行实证检验。参考Keen & Marchand[9]、孙群力[10]等分析方法，建立面板数据模型：
Yit=αi+βt+γDCit+δControlit+εit
其中 i表示地区，t表示年度。Y表示被解释变量即地方环境污染水平，DC表示财政分权程度，Control表示与环境污染水平相关的一组控制变量，α表示模型存在的个体效应，β表示模型存在的时间效应，γ和δ表示系数矩阵，ε表示扰动项。
3.1 变量选择
3.1.1 被解释变量
造成环境污染的原因在于人类社会直接或间接地向自然环境排放了超过其自净能力的物质或能量，从而造成环境质量的下降。在实证分析中必须选择恰当的指标对环境污染水平进行衡量，本文以工业废气排放量（Induair）、工业固体废弃物排放量（Indusolid）、工业废水排放量（Induwater）以及二氧化硫排放量 （SO2）作为环境污染的衡量指标。
3.1.2 解释变量
本文主要选择如下两个财政分权度指标：
收入分权度指标 （DC_inc）=各省预算内人均财政收入/全国预算内人均财政收入。
收入分权度衡量了财政收入权力在地方政府与中央政府间的分配关系，基于财政分权对环境污染理论效应的分析，它的符号预期为负。此外，本文之所以选择人均财政收入的比值，是因为它相对于财政收入总量的比值而言，可以剔除人口规模因素对各省财政分权度指标的影响。
支出分权度指标（DC_exp）=各省预算内人均财政支出/全国预算内人均财政支出。
支出分权度衡量了财政支出权力在地方政府与中央政府间的分配关系，基于财政分权对环境污染理论效应的分析，它的符号预期符号不确定。正如张晏和龚六堂所指出的，收入分权度反映了传统意义上的财政分权，而支出分权度体现的是实际的财政分权程度[11]。
3.1.3 控制变量
因为还有许多因素影响地方环境污染水平，为了获得更稳健的估计结果，本文引入如下变量作为控制变量：
本文引入人均国内生产总值（PerGDP）作为经济发展水平的衡量指标，预计该符号为正，即在我国的现实社会经济条件下，经济发展水平越高的地区环境污染水平也会越高。
因为城市生活所产生的环境污染物要远远高于农村生活，本文引入城市化水平（Unbanrate）作为控制变量，它由该地区城镇人口占总人口的比重计算得到，预计该符号为正，即城市化水平越高的地区环境污染水平越严重。
一个地区经济的发展离不开外来资本的投资，本文引入外商投资总额（Foreigninvest）来衡量一个地区吸引外来资本的规模。在我国现实的经济条件下，假设地方政府更倾向于引入高投资但不计环境后果的产业项目，因此预计该符号为正。
第二产业是排放污染物的主要产业，本文引入工业化水平 （Industry）作为控制变量，它由一个地区的第二产业生产总值占地区生产总值的比重计算得到，预计该符号为正。
此外，人口密度越高则排放污染物的规模也可能越大，本文引入人口密度 （Popdesity） 作为控制变量，并预计其符号为正。
3.2 数据来源
本文使用的1998年到2009年中国31个省份的面板数据，所有数据均来自相应年份的《中国统计年鉴》，其中PerGDP和 Foreigninves t指标以1998年为基期进行价格指数调整。表1显示了相关变量的描述性统计。
4 实证分析结果与稳健性检验
本文使用Eviews 6.0软件对面板数据模型进行估计，为了消除不同变量绝对数值差距对模型估计造成的偏差，我们先对各个变量进行了对数变换。
4.1 实证分析结果
对模型进行Hausman检验，结果表明从模型1到模型8都适合建立时间个体随机效应模型。不同模型之间的差别主要在于改变了被解释变量和解释变量，其中被解释变量有工业废气、工业固体废弃物、工业废水、二氧化硫排放量四个衡量指标，解释变量有支出分权度和收入分权度两个衡量指标，从而可以得到更稳健的实证结果。
从表2中可以看到，除模型6外，其他模型中被解释变量无论是工业废气、工业固体废弃物、工业废水还是二氧化硫排放量，解释变量的符号都为负，且都在0.01的显著性水平上显著，这表明以支出分权度衡量的财政分权指标与地方环境污染水平负相关，以收入分权度衡量的财政
分权指标也与地方环境污染水平负相关。以模型1和模
型2为例，支出分权度对工业废气排放量的弹性为-0.47，即支出分权度提高1个百分点，工业废气排放量减少0.47个百分点；收入分权度对工业废气排放量的弹性为-0.21，即收入分权度提高1个百分点，工业废气排放量减少0.21个百分点。
从模型1到模型8中还可以看到，各个控制变量对被解释变量的影响方向大体上与我们预计的相符，以模型2为例，人均GDP对工业废气排放量存在正相关关系，人均GDP每提高1个百分点，工业废气排放量增加0.75个百分点，人口密度、城市化水平、外商投资总额、工业化水平等控制变量对工业废气排放量也同样存在正相关关系。
4.2 稳健性检验
为了检验实证结果的稳健性，本文对我国31个省份
① “十二五”规划纲要将我国划分为东部、东北部、中部、西部四个区域，本文将东部与东北部合并为东部组，包括河北、北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、辽宁、吉林和黑龙江13个省份，将中部和西部合并为中西部组，包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西、内蒙古、广西、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、重庆、四川、贵州、云南、18个省份。
4.2.1 东部13个省份经验数据的稳健性检验
对于东部13个省份的经验数据，Hausman检验的结果显示，从模型1到模型8都适合建立时间个体随机效应模型。表3报告了1998-2009年东部13个省份财政分权与环境污染实证分析结果。
从表3中可以看到，对于支出分权度作为解释变量的模型，无论被解释变量是工业废气、工业固体废弃物、工业废水还是二氧化硫排放量，支出分权度的系数符号都为负，且都通过了显著性水平检验，以支出分权度衡量的财政分权指标对于被解释变量的影响具有稳健性；对于收入分权度作为解释变量的模型，被解释变量除二氧化硫排放量外，其他模型中收入分权度的系数都未能通过显著性检验，以收入分权度衡量的财政分权指标对于被解释变量的影响不具有稳健性。此外，控制变量中人均GDP、城市化水平和工业化水平的系数通过了显著性检验，而人口密度、外商投资总额的系数未能通过显著性检验，也就是说，对于东部地区而言，人口密度和外商投资总额这两个因素对地方环境污染水平不存在影响。
4.2.2 中西部18个省份经验数据的稳健性检验
对于中西部18个省份的经验数据，Hausman检验的结果显示，除模型6适合建立时间个体固定效应模型外，其他7个模型都适合建立时间个体随机效应模型。表4报告了1998-2009年中西部18个省份财政分权与环境污染实证分析结果。
从解释变量对被解释变量影响的角度来讲，表4的实证结果与表3的相同，即在中西部18个省份，以支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平负相关，且实证结果具有稳健性，而以收入分权度衡量的财政分权指标对被环境污染水平的影响不具有稳健性。此外，对于控制变量而言，只有人均GDP、人口密度和外商投资总额的系数通过了显著性检验，而城市化水平、工业化水平的系数未能通过显著性检验，也就是说，对于中西部地区而言，城市化水平和工业化水平这两个因素对地方环境污染水平不存
在影响。
5 基本结论
本文通过1998年到2009年我国31个省份的面板数据模型，从支出分权度和收入分权度两个方面验证了财政分权对地方环境污染的影响。经验数据表明，支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平成反比，且该结果具有稳健性，收入分权度衡量的财政分权指标与环境污染同样成反比，但该结果欠缺稳健性。因此本文认为，财政分权与环境污染的实证分析结果与前文对着两者的理论效应分析结果相一致，即支出分权度与环境污染水平成反比，收入分权度与环境污染水平的影响关系不确定。此外，各个控制变量对环境污染水平的影响，在东部和中西部之间存在着地域差异。
本文的政策含义有：
（1）实证分析结果显示，以支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平成反比，且该结果具有稳健性，为
了激励地方政府有更多动力从事于环境污染治理工作，降低辖区内的环境污染水平，我国有必要在维持当前相对较高的支出分权度的同时，进一步完善财政转移支付制度，通过建立制度化、规范化、具有导向性的财政转移支付制度，引导地方政府将更多的财政资金投入到环境污染治理工作中去。由于以收入分权度对环境污染水平的影响从理论效应和实证分析两个方面来说都是不确定的，从而无法从收入分权度的角度探讨其对环境污染治理上的政策含义。
（2）表3和表4的结果显示，各个控制变量对环境污染水平的影响存在地域差异，因此从保护生态环境的政策目标出发，我国相关政策措施的出台必须考虑地域差异的影响。比如，对于东部地区而言，工业化水平与环境污染水平成反比，我国有必要采取政策措施促进东部地区经济结构的转型升级，大力发展第三产业，促进第三产业产值比重的增长，从而有利于降低东部地区环境污染水平，但对于中西部而言，由于工业化水平对环境污染存在的影响并不显著，则从促进经济发展的角度出发，有必须大力推进中西部地区第二产业的发展；对于东部地区而言，外商投资总额对环境污染水平的影响并不显著，其中可能的原因在于东部地区偏向于引进科技含量高、环境污染少的外商投资项目，而对于中西部地区而言，由于外商投资总额与环境污染水平成正相关，从保护自然环境的角度出发，我国有必要出台措施限制西部地区政府对相关环境污染严重的外商投资项目的引进，合理调整外商投资项目结构。
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An Empirical Analysis on the Impact of Fiscal Decentralization on
Environmental Pollution in China
XUE Gang1，2 PANG Xiaozhen1
(1.School of Public Finance and Taxation，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073，China；
2. Research Center of Hubei Finance and Development，Wuhan Hubei 430073，China)
治理是指在一个国家中运用公共权力,依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动,高效率地配置社会资源,提供公共产品与服务,满足公共需要,以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政(good govemance),系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为,善治的概念包含10个要素:(1)合法性或义理性legitimacy)。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态;(2)透明度(transparency)。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度;(3)责任性(accountability)。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任;(4)法治性(rule of law)。强调健全法律、规章、秩序,法律既规范公民行为,更约束各级政府自身的行为;(5)回应性(responsiveness)。是政府责任的延伸,政府必须对公民的要求、对公共产品与服务的需求做出及时、负责任的回应;(6)有效性(effecfiveness)。指政府管理的效率性,体现在两个方面,一是管理机构设置合理,管理程序科学,管理行动灵活;二是要求最大限度地降低管理成本,善治与无效或低效的管理格格不入。(7)公民参与(civil participation)。指公民对社会生活、政府决策过程等方面的参与;(8)政府廉洁(cleanness)。政府官员清明廉洁,奉公守法,不,公职人员不以自己的职权寻租;(9)社会公正(justice)。指不同性别、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不论是财政分权还是财政集权,作为政府治理的特定形式,是推进政府治理与善治的重要工具。虽然,直接将财政分权和政府治理结合起来的研究文献相对较少,但大量涌现的对财政联邦主义理论假说进行的实证研究,在间接意义上也是对政府治理效果作出的检验,因为改善公共产品供给;促进制度创新等理想化的财政联邦主义理论假说,正是政府实施治理与善治所追求的终极目标。
新制度经济学家诺思和温加斯特援引欧洲历史上新兴资产阶级逼迫封建国王建立国家预算制度的史实,强调财政制度创新对于政府治理的重要意义(North and Weingast,1989)。Manor论证了中央政府之所以要推行地方财政分权,主要目的在于创建财政激励机制——以鼓励地方增加收入,并由此提高中央政府的收入提成比例;从政治意义上考虑,财政分权也有助于中央政府从地方层次上赢得更多的选票支持,有利于建立广泛参与的、非集权型民主治理模式(Manor,1999)。奥斯特罗姆等人认为,财政分权使得政府更加贴近人民,因而更有助于建立民主监督的政治制度,也可以更有效地遏制政府机构中的腐败行为(Ostrom et al,1989)。而Bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等问题(Bard-han et al 1999),此外,Remy Prud‘Homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险(Remy Prud’Homme,1995)。
在西方学者的视野里,财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年Humplick和Estache运用国际比较数据,检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响,他们的研究显示:在分权模式下,各建设项目中至少有一项指标得到了改进,但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显着(Humplick,Estache,1995)。Hhther和Shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系(Huther,Shah,1998)。2001年5月,国际货币基金组织的经济学家Luiz de Mello和Matias Barenstein基于78个国家的统计数据,再次验证了财政分权与各类治理指标之间的相关性。在他们的研究中,对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来,财政分权指标包括:政府间支出责任划分、下级政府的收入动员等。他们的研究证明:财政支出责任的下放可以改善治理绩效;非税收入以及来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大,越有助于改进财政分权的治理绩效(Luizde Mello and Ma-tias Barenstein,2001)。
近年来,西方学术界在研究财政分权问题的时候,总是对机构能力或制度安排予以特殊的关注,这就在很大程度上弥补了奥茨所说的公共财政学研究中的“制度真空insti—tutional vacuum)”。在世界银行和美国马里兰大学从1999年至2001年合作的研究课题中,研究者基于在菲律宾和乌干达两国
的实地考察,提出只有在政府间预算约束硬化、地方支出自主和民主制度健全等条件具备的情况下,财政分权才能取得良好的绩效。而制度安排主要是指建立与完善公民约束、政府间约束和公共部门管理约束等一系列制度约束环境(Omar Azf ar et al,2001)。
治理目标与治理绩效衡量
自觉地把财政分权当作政府治理手段来运用,就需要事先明确财政分权的治理目标。在世界银行指导各国分权改革的政策分析工具中(decentralization toolkit),是将财政分权置于一国既定的政治与管理环境中,把财政分权同政治分权、管理分权结合起来进行分析,伴随时间的推移,分别观察三种分权各自的制度产出(System Outcomes),以便整体地把握三种分权战略共同的制度结果(System Results)和发展影响(Development lmpact)。 这种系统性的制度分析思路很值得我们研究与借鉴。
财政分权在总体分权战略中处于重要地位,是政治分权和管理分权的中间环节。一般情况下,一国的政治制度和政府管理职能更多地受社会历史、文化传统等禀赋条件限定,政治分权和管理分权涉及国家政权结构和行政管理制度的调整,牵一发而动全身,推进的难度和阻力比较大,因而,一国政治和管理制度上的变迁是相对缓慢的。比较而言,财政制度的调整有一定的灵活性,财政分权的成功推进还能为整体制度创新提供有效的激励机制。优化财政制度产出,如更大限度地动员财政资源,硬化预算约束,提高财政资源配置效率,提高各级政府运用财政资源的能力等,能够直接提升政府宏观经济管理能力,并且为建立民主政治制度奠定良好的基础。这就是我国和其他转轨国家为什么选择财政体制作为经济体制改革突破口的原因。财政分权又是与政治和管理分权密切相关的,没有政治制度、管理体制上的相应调整,财政分权就不能真正贯彻到底。是政治、财政和管理各自分权的制度产出汇合成总体的制度结果,总体制度结果才能对经济与社会发展产生深远影响。单一的分权或者绩效欠佳,或者不能持久。这也同时说明为什么财政改革需要其他方面的改革协调配套,而不能单项突进的道理。
1999年Kaufmann,Kraay和Zoido——Lobaton运用数量方法,研究建立衡量政府治理绩效的指标体系。他们搜集了来自商业风险评估机构、多边国际组织、思想库等非政府组织的基础数据,并在各国专家学者、工商界、社会公众中作广泛的问卷调查,对300多个反映政府治理绩效的基本数据作出分析,建立起衡量政府治理绩效的数据库。这个数据库构建了有关政府治理的6类集合性指标系统,包括;公民呼声与政府责任(voice and accountability);政治稳定/无暴力冲突(political stability/no violence);政府效能(government effectiveness);政府管制的质量(regulatory quality);法治性(rule of law);控制腐败(control of corruption)。通过对150个国家的实证研究,他们得出政府治理与经济发展之间关联密切的结论。基于他们的研究成果,世界银行提出“治理是重要的(governance matters)”这一公理性论断。
Kaufiaaann,Kraay和Zoido——Lobat6n的治理绩效评价体系的不足之处是没有在治理指标与财政分权之间建立直接联系。而Jeff Huther和Anwar Shah在1998年合作的一项研究成果是对财政分权与治理绩效相关性进行的检验。他们以地方政府支出表示财政分权的程度,对财政分权与政府治理绩效进行了相关分析,得出两者之间相关显着的结论。
在Kaufirmnn和Huther等人研究的基础上,2001年5月国际货币基金组织的经济学家Luized MeUo和Mafias Barenstein运用来自78个国家的统计数据,再次验证了财政分权与治理绩效之间的相关性。他们对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来,反映财政分权的指标是:地方政府支出的份额、地方税收自、非税收入自等。他们的研究证明:财政支出责任的下放可以改善治理绩效,支出下放的比例越大,越有利于改善治理绩效。不但下放支出权限重要,而且赋予地方征税、融资的自对于提高地方治理绩效也非常重要,同样,来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大,越有利于财政分权治理绩效的改善。
在财政分权和政府治理之间建立联系的研究思路,既有理论价值,更富有实践指导意义。然而,对于西方学者的研究结果,我们只能有选择地借鉴,不可以盲目照搬。中国财政改革植根于本国独特的制度土壤,国外学者设计的衡量指标往往不能客观、真实地反映我国财政分权的治理绩效。例如,按照Jeff Huther和Anwar Shah设计的评价指标,中国财政分权治理绩效被排在俄罗斯之后,之所以产生这种不客观的评价结果,原因在于国外学者对西方民主价值观的过度青睐。然而,从另一个角度,我们也应正视我国自实行财政分权改革以来,在以经济建设为中心指导方针下,地方财政对医疗保健、基础教育等人力资本投资,以及自然环境保护等人文社会发展目标有所忽视的现实。如据胡鞍钢等人的研究,我国财政分权以来,国家财政对公共卫生事业的投资重视不够,全国卫生事业费占财政总支出的比重从1980年的2.49%降到2000年的1.71%,尤其令人堪忧的是财政分权以来农村卫生资源的整合能力受到削弱,财政向县级预防保健机构的拨款只占其支出的1/3左右。另据张玉林等人对农村基础教育投资进行的研究,在我国现行分级财政体制下,各级地方政府的教育投入主要偏向于各自管辖的大学、高等和中等专业学校,高中初中和小学的管理责任主要在县以下,农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级财政。自实施义务教育以来,在农村义务教育资金的投资比例中,中央政府负担的部分仅为2%,省和地区(包括地级市)的负担部分合计起来也只有11%,县和县级市的负担为9%,而乡镇则负担了全部的78%.
19 98年的特大洪水暴露出我国基础设施年久失修的隐患,2003年的“非典”疫情又给我国城乡贫困人口的卫生保健敲响了警钟。这些事实充分说明,我们有必要设计出切合本国国情的财政分权与治理绩效衡量指标,用以测度并指导我国的财政分权的制度变革。
自觉地把分级财政制度看成一种宏观治理结构
诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯。诺斯指出:“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”新制度经济学的另一位代表人物奥利弗@E.威廉森在(治理机制)一书中,系统阐述了制度环境和治理制度的基本理论(威廉森,2001)。制度设计的目的就是对行为主体追求利益或效用最大化进行的约束,制度本身就是作为治理机制而存在的。近年来,我国公司治理理论和制度建设在微观层次上有了长足的进展,然而,在宏观视角上,我们还没能更自觉地把规范的分级财政制度的形成直接与宏观治理机制或治理结构的构建对应起来。我国历次的财政分权改革都是把注意力集中在如何划分收支上面,也就是在“如何分钱”上做文章,而对于财政分权的制度产出、制度结果以及发展影响等却考虑较少。
