【关键词】我国;高等教育;财政投资;改进
吉林大学自曝财政危机以来,高校财政危机问题日益走入公众视野,成为人们关注的焦点问题之一。原因众多,如国家财政支持不足、扩招、财务管理混乱、资金的有效利用率低,以及缺乏明晰的产权和明确的责任等,但高等教育陷入财政危机的最大原因当属高等教育财政投入不足所致。
一、我国高等教育投入体制的现状
(一)高等教育投入体制
中共中央、国务院1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》第47条提出:“改革和完善教育投资体制,增加教育经费。要逐步建立以国家财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”这个论断被总结为“财(财政拨款)、税(教育税附加)、费(教育收费)、产(校办产业收入)、社(社会捐赠)、基(教育基金)”等六个渠道的教育投资体制。后来,教育部财务司又总结为“财、税、费、产、社、基、科(科研经费)、贷(银行贷款)、息(利息收入)”等九个渠道的教育投资体制。在这九个渠道中,没有吸引社会资本(民资、外资)这个渠道。随着社会主义市场经济的发展和教育投入体制的改革与完善,社会资本应是完善教育投入体制的新渠道。
(二)我国高等教育财政投入存在的问题
1.教育投入4%目标仍未实现
根据世界银行2001年的统计,1999-2000年度,法国、日本、英国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%,而哥伦比亚、古巴、约旦等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%。联合国教科文组织早就呼吁世界各国,到2000年应实现教育支出占GDP的比例达到6%的目标。据“全国教育经费情况执行公告”披露,1998—2000年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例分别是2.55%、2.29%、2.87%,进入新世纪后的2001-2006年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例仍未达到4%的规定,分别是3.19%、3.52%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%。
2.财政投入总体不足
与学生人数的超常规增长相比,普通高等教育财政投入在2006年达到1062亿,比1998年的356.75亿元增加了705.28亿元,增长1.97倍,年均增长12.7%。财政投入增长速度远远低于学生人数增长。据2006年统计,全国普通高校生均预算内事业费支出为5869元,比1998年的6775元下降906元。
3.财政投入结构不均衡
地区之间的高等教育财政投入水平差异显著,部分省区对于高等教育的财政支持十分有限。据统计,2006年,全国普通高校生均预算内事业费支出为5869元,最高的省份北京达到18228.36元,最低的省份江西省仅为2219元,前者是后者的8.2倍。23个省(自治区、直辖市)低于全国平均水平,占全部地方所属高校学生人数的82%。
4.事权与财权不分离
我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级,尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级,但教育基本建设费仍设在“款”级科目中,教育经费没有预算单列,导致财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业,财政部门负责教育事业经费拨款,政府计划部门负责教育基建投资,在预算表格的汇总归类时,教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级,教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。国家预算首先在类级支出中分配,然后依次在款、项、目级中进行再分配,教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离。教育部门财权较小,难以有效行使事权,不利于教育事业的发展。
5.多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够
在政府投入是主渠道的前提下,能否开拓非政府渠道,关键在于政府的政策导向。中国虽然也颁布了捐赠法,但在具体税收政策上并没有明确的规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额外,没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠。企业投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一。另外,中国高等教育经费来自于社会的投资也不是很高,虽然近几年民办高校发展迅速,但中国民办高校的发展长期受国家政策的制约,《高等教育法》规定“设立高等学校,……不得以营利为目的”。许多有眼光的企业家也看好这一产业,很想向民办高校投资,而投资必然要求回报。
二、改进高等教育财政投资体制的建议
(一)强化法律的保障与约束功能
我国高等教育财政投入不足,除政府财力的原因外,相关教育投入法律体系不健全、不完善与执法不严是主要的原因。借鉴美国与日本的经验,确保我国高等教育财政拨款应从立法与执法两个层面来完善。
在立法方面完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制:一是明确各级政府的教育财政投资责任,确保财政性教育经费占GDP的比例不低于4%的最低目标;二是落实财政性教育经费“三个增长”的要求,确保政府在教育投入中的主导地位;三是规定中央财政在地区差异的协调、困难学生资助、基础性科学研究、公立大学经费以及重大教育工程项目等方面的经费责任;四是规定地方财政承担地方高等教育经费的责任,包括经常性教育经费定额标准、专项经费与基本建设经费的规模。
在执法方面要以立法形式明确教育财政的决策程序与各级政府的相关责任。包括:一是规定教育政策的决策程序,对重大的教育决策必须进行财政性可行性论证;二是对教育经费预算的项目、标准,教育经费在预算支出中的比例,以及教育经费在地区和学校之间的分配等事项的决定权,在同级人民代表大会或下设的拨款委员会上通过;三是应增加对各级政府保障教育投入的约束条款,授权同级人大监督与执法检查的权力,对于不按照规定执行的政府职能部门及政府主要领导人由同级人大追究其相应的行政与法律责任。
(二)增加国家对高等教育的投入
必须保证国家财政对高等教育投入的主渠道作用。保证财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%。确保“三个增长”,并使高等教育经费在总的教育经费的比重稳定在20%左右。同时要尽可能平衡重点高校与普通高校的教育投入,在法定的高等教育财政经费内,加大对中西部普通高校的财政投入,促使其扩大规模,提高质量,从而逐渐改变现有高校空间布局。
(三)国家财政贴息补息
可以首先采用贴息、补息等办法,减轻高校的债务负担,或把中长期贷款转为长期,解决短期集中还款带来的严重问题,或将公办高等院校贷款债务注为国债形式以减轻财政压力与风险。
(四)加大对高校贫困学生的资助力度
在推进高等教育市场化的过程中,公共教育资源在高等教育中的投入结构应有所调整,过去的一部分政府直接拨给学校的经费应转变为政府为贫困学生提供就学保障,包括对贫困学生的无偿资助和部分以助学贷款性质提供的有偿资助。
(五)增强金融杠杆的支持
首先,要抓紧建立高等教育银行。建立高等教育银行可以扩展教育财政经费的来源方式,利用教育银行具有发放债券的职能,可以为高等学校获得发展的资本基金。其次,可以利用国际银行组织对我国的高等教育进行贷款,有了国际组织的银行贷款,能够最大限度地吸收教育体系之外的大量资金为高等教育财政提供援助。按规定世界银行、亚洲开发银行提供的硬性贷款利率低于国际金融市场的利率,但只发给会员国中低收入国家和政府以及由会员国政府担保的公、私立机构。如果能够向世界银行和亚洲开发银行申请长期硬性贷款作为高等教育贷款基金,是提高教育投资指数的一个极佳的途径。再次,教育银行能够有效利用社会上的闲散资金补充教育财政,集中用于高等教育的建设和发展。最后,发行高等教育。教育还没有得到很好的开发,若能够发行一些额度小、风险低的高等教育,可以增强我国的高等教育财政实力。
(六)建立新型的高等教育财政拨款机制
首先,建议成立联系政府与高校的中介机构——高等教育拨款委员会。主要职能是为政府评估高校整体财政计划、明确各高校使用经费应承担的义务、运用审查和评估手段贯彻政府政策和落实教育目标、确保经费使用的效益和效率等。同时,它本身也应接受政府部门和社会的监督。其成员可由政府官员、教育专家、学者、工商界人士等组成。
其次,引入高等教育绩效拨款模式,依据对高校的绩效考评结果确定拨款规模。一方面可以更合理地分配资源、更有效地利用资金,同时促使高校重视其社会责任、改善内部管理提高管理效率;另一方面政府可以通过制定不同的绩效评估标准来引导高等教育的发展,所以绩效拨款模式可以作为政府调控高等教育的一种手段。实施绩效拨款模式前提是有一个合理、公平的绩效评价方案,目前可以借鉴教育部制定的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案试行》以及教育部2002年提出针对“985”项目高校绩效拨款方案—《高水平大学评价与拨款方案建议稿》来设计我国高等学校绩效拨款的模式。
(七)举办民办高等教育
各级政府从政策上落实好民办高校在用地、基本建设、缴纳税费、供电、供水、供气等方面的同等待遇,民办高校教师在教师资格认定、业务进修、职称评定、表彰奖励、科研立项、职业技能鉴定等方面同等对待,民办高校学生在学籍管理、表彰奖励、升学、毕业生就业与户口管理、申请国家奖助学金和助学贷款、交通优惠、医疗保险等方面享有同等权利。同时,支持民办高校加强与企业合作,通过合资、合作、参股等方式投资办学,实现产权结构和办学形式的多样化。
(八)鼓励多种模式共同举办高等教育
公办高校利用无形资产和其它财产,与企业、个人或社会组织进行合作,多种模式共同举办高等教育。如云南省将选择有条件的高等职业院校进行股份制改革试点,建立董事会领导下的校长负责制。通过新征用地优先安排用地指标,及时办理用地手续,依法减免相关建设税费等措施,鼓励组建以产学研为主要纽带,以高职院校为龙头、跨地区的行业性职教集团,实现资源共享、优势互补,走规模化、集约化、连锁化办学的路子。
【参考文献】
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关键词：财政政策：“三农”问题；农民增收
解决我国“三农”问题的关键是农民增收问题。而农民增收离不开财政的支持。解决农民增收问题必须完善财政体制。我国现行的财政支农机制存在许多不合理和不完善的地方，如财政支农管理体制不完善，财政支农重点不突出等，对农民增收产生了不利的影响。因此，如何完善财政政策机制，如何发挥财政政策的作用以增加农民收入，成为亟需解决的问题。
一、完善财政支农机制，提高财政支出效率
从目前财政支农的现状看，财政支出的效率相当低下。以农产品政策补贴支出（其中主要是粮食价格补贴和粮食风险基金等）为例，最终落到农民头上的实惠不足国家财政支出的50%.因此，要切实将增加农民收入落到实处，必须理顺和完善财政支农机制，提高财政支出效率，确保支农资金收到实效。一是理顺支农资金管理体制。目前支农资金分散，管理多头，政出多门，效益不高。为此，必须理顺各部门间的关系，明确财政管理各项支农资金的主体地位，设立隶属于各级财政部门的支农资金管理机构，将分散于各部门的资金统归其管理，集中使用，形成财政支农的强大优势，集中财力办大事。二是调整支出结构。我国财政农业支出60%至70%左右用于人员供养及行政开支，而用于建设性的支出比重不高；在农业建设资金中，用于大中型水利建设比重较大，而农民可直接受益的中小型基础设施建设比重较小；在农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，或没有财政立项支持，或缺乏足够的投入保障。三是提高财政支出管理效率。主要是应减少管理层次，降低管理成本，提高工作效率。一方面将中央财政支农资金的50%以基数加因素的办法下到省级，以增强省级支农的调控能力，降低基层向中央财政申报一般项目的机率。另一方面，省对基层的项目直接到县，减少中间环节，确保资金落实到位，同时给予县级充分的项目申报自，减少行政干预。另外，应构建支农资金绩效评价体系。财政部门要从项目申报开始，进行必要的调查研究和可行性论证，参与到事前、事中、事后的全过程中去，编制项目全程报告，对其进行跟踪问效，保证支农资金落到实处。
二、发挥财政政策导向作用，促进农业结构调整
在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，必须搞好农业结构调整，优化资源配置。在稳定粮食生产的同时，大力发展养殖业和经济作物种植业等，形成优势互补结构，确保农业增效、农民增收。在农业结构调整中，财政部门应做好如下几方面工作：在政策方面，配合农业结构调整规划，出台优惠政策，重点支持基地和大户，通过示范效应带动整个农业结构调整；鼓励发展农村新型合作组织，鼓励规模经营，通过规模经营产生聚合效应，有效抵御市场风险，巩固农业结构调整的成果。在资金方面，多方面筹集资金，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，刺激银行信贷、工商资本和民间资本投入农业，并引导资金流向结构调整的目标产业，支持目标产业的产业化，促进农业结构调整。在配套服务方面，积极支持农业信息网络的建立和农技推广服务体系的完善，鼓励建立多渠道、多层次、多形式的农民技术培训体系，大力引进农技人才和农业专家，为农产品品种改良提供技术保证，为农业生产结构调整铺平道路。
三、加大财政调控力度，支持农业产业化发展
农业是弱质产业，投资收益率低。吸引资金能力差，在市场竞争中处于不利地位，客观上要求国家特别是财政通过宏观调控对其进行支持和保护。一是财政部门要切实将支持农业产业化作为发展农业和搞好财政支农工作的重点，明确财政在农业产业化过程中的位置。由于农业产业化的主体是农户，所以，财政着力解决的是农户、企业和市场无法解决的矛盾和问题，创新农业产业化发展的投融资机制。为此，财政要充分发挥引导和协调作用，多渠道筹集资金以支持农业产业化。农业产业化项目需要大规模资金投入，光靠财政支持显然不能满足其需要。财政应充分动员和引导企业、集体、农民、银行信贷、外资等多种形式的资金注入，并鼓励承包经营、合资、入股等多种形式发展农业，为农业产业化奠定雄厚的基础。二是优化农业产业化发展的税收环境，完善税收调节机制。以农业产业化的总体目标为导向，充分发挥税收杠杆对农业产业化的激励作用，促进农村产业结构的合理调整和农民收入的稳定提高。要在鼓励农民加大投入的基础上，改革和完善增值税制度，可借鉴国际成功经验与做法，实施对农业部门流转税额的税收调节，这样，农产品进入流通领域后，农民可将其增加的实际负担通过价格机制转嫁给消费者，从而增加农民的实际收入；进一步完善税收优惠政策，改变现行优惠政策手段较为单一状况，通过税率、税基、抵免等多种税收优惠形式，进一步挖掘税收优惠政策扶持的潜力，加快农业产业化进程；优化税收管理和服务。按照WTO透明度原则的要求，建立和完善税法公告制度，抓好税收政策服务。
四、调整农业基础设施财政投入机制，为农民增收提供基础和保障
完善财政在农业基础设施方面的投入机制主要有：一是适当调整投入方向。我国在农业基础设施方面的财政投入主要用于大江大河治理等大型项目，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入很有限，难以直接带动农民增收，且农村基础设施建设同全国性、区域性重大基础设施建设配套性差。因此，要注意加强配套设施和中小型基础设施建设。二是完善投资体制。多年来，很多农业基础设施年久失修，使农业抵御自然灾害的能力减弱。要解决这些问题，首先应明确投资主体。农业基础设施建设的投资主体主要是政府、社区集体组织和农民个人，以目前的情况看，财政承担农村基础设施建设的主体责任应是责无旁贷。其次，应按受益范围和项目等级进行职责划分，凡属全局性、根本性和综合性的跨区域项目都应由中央政府负责，而地方政府主要负责一些地方性的基础设施建设项目。再次，要对项目建成后的管理职责和权限进行合理划分，由国家、集体和农民共同管理，合理分担，使农业基础设施发挥长效作用。
五、加大农业科技教育的财政支持力度，发挥其在农民增收中的作用
科技和教育的发展，对农村经济发展和农民收入提高具有重要作用。而加大农业科技、教育的财政支持力度，将有效促进农民增收。一是增加对农村科技和教育的投入是我国现阶段农村公共财政的重点之一。应加大对科技开发的投入，增加对科技成果推广与运用的投入，促进科技成果向现实生产力转化，进而提高农业的科技贡献率。尤其是高新技术、先进适用技各部门有法可依。另一方面也有利于出口加工区同其他各类海关特殊监管区的协调发展。
（一）拓展出口加工区功能，促进加工贸易转型升级。出口加工区作为加工贸易的重要载体，理应成为加工贸易转型升级的示范区。按照加工贸易转型升级要求，出口加工区应具有以下功能：一是加工制造功能。包括设立研发机构、加工制造企业。二是采购、配送、仓储等物流功能。包括设立仓储、物流、运输企业和专业采购中心、配送中心企业。三是售后服务功能。包括制造企业的售后服务和专业的售后服务企业，主要是产品的测试、返修和零配件供给等。四是国际贸易功能。主要设立国际贸易公司从事国际贸易等。经营功能扩大后，允许入区注册的企业范围应相应扩大，从原来只允许入区经营加工制造企业、仓储企业、配套运输企业，应扩大至允许设计研发机构、国际采购、国际配送、国际贸易、综合物流、专业销售、售后服务等企业入区经营，并扩大加工制造企业经营范围，允许产品和零配件的采购及销售。
（二）完善海关监管，推行贸易便利化。一是简化加工贸易备案手续。尽管出口加工区企业的加工贸易已实行电子备案，但备案手续仍繁琐，数据共享和转换功能不强，应发挥出口加工区围网监管的优势，进一步简化备案手续。对诚信守法企业，变海关备案审核制为企业申报制，规范企业备案申报行为，明确企业法律责任。二是简化核销程序。在加工贸易核销方面，应实现海关与企业联网，避免双重监管造成的资源浪费。海关对电子账册数据的获得方式应由“提取式”变为“企业申报式”，强调企业对申报内容真实性承担法律责任，而将海关的职能转变为通过事后稽查等手段规范企业的申报行为。三是简化通关程序。在H2000海关业务信息管理系统中，为出口加工区设立专门的便捷通关程序，真正实现“备案制”管理；以电子口岸执法系统为基础，与外贸、外汇、银行、税务等部门实行联网，充分利用相关行政管理部门的独立数据源进行交叉稽核、相互印证，控制物流和信息流，在确保海关监控有效的同时，简化通关手续，提高通关效率。
（三）进一步发挥出口加工区政策优势。要简化出口退税的程序和手续，平衡产品内销、外发加工等问题上的区内外政策，鼓励区内外企业间的经济协作，消除抑制产业链延长的政策。
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在市场经济中，追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化（或风险最小化）的投资者构成了经济运行的微观基础。满足了这种定语限制的经济主体是与市场经济运行的内在要求相适应的或者说相容的，反之则反是。这几个看似简单的修饰语，可以作为判断经济主体是否市场化的标准。以此标准来衡量，目前我国各种经济主体尚未实现市场化或者尚未完全实现市场化。换言之，目前我国经济的微观基础与市场经济是不相容的或者说是不完全相容的。财政政策与货币政策是市场经济条件下的宏观调控手段，而宏观调控手段与传统计划经济条件下的“经济计划”手段最大的区别就在于，后者是—种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以它发挥作用不需要市场作为媒介。而前者即宏观调控是市场机制充分发挥作用从而导致经济总量非均衡对政府提出的调控经济的内在要求，以减少市场机制自动调节的时滞所产生的高昂成本。可见宏观调控既是市场机制作用的结果又是提高市场经济效率的必然要求。同时，宏观调控政策的有效性又必须以市场行为人能够对各种市场信号作出灵敏的反应为前提。这就是说，财政货币政策有效性是基于与市场经济相容的、完善的微观经济基础之上的。那么，要提高财政政策和货币政策效应，就必须首先改善这种微观基础，具体包括：
1.从宏观层次和微观层次改革国有企业。从宏观层次改革国有企业就是站在全局的高度对国有企业进行战略性重组和结构性调整。这需要进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战线，使其尽可能地从一般竞争性领域退出，让位给比它具有更高效率的其他所有制企业。这既是非国有企业发展的需要，同时也是国有企业自身和整个经济发展的需要。事实上，国有企业的巨额亏损不仅使中央和地方财政难以承受，也给银行造成了沉重的负担。因为一个充斥着不可持续的信用扩张的经济结构以及一个充斥着大量的不良债权的经济体系都是不可能持续下去的。一个很明显的经验事实是，在传统国有企业经营体制下，由于预算的极度软约束，为了追求控制权的扩大，国有企业普遍存在无效率的规模扩张，在这种情况下它对贷款利率信号是极不敏感的。国有企业累积的风险可以转嫁给银行，银行最终又转嫁给国家。在这种微观基础上，货币政策和财政政策（由于缺乏效率）都将无效。从这个意义上说，从宏观层次改革国有企业是提高财政货币政策效应的首要前提。而从微观层次改革国有企业是指对那些经战略性重组后保留下来的有存续必要的国有企业，按照其行业性质和对国家经济安全影响程度等方面的不同。分别建立适合他们各自特点的企业制度和企业经营机制。但总的趋势应该是，除极少数企业继续保持国有独资外，对绝大多数国有企业都要进行规范的股份制改造，建立现代企业制度，进行全面的制度创新，建立起与市场经济体制相容的微观运行机制，从而强化它作为市场主体的性质和功能，参与市场的公平竞争，或发展壮大，或退出消失。
2.保护非公产权。财政投资对民间投资的带动不足，是扩张性财政政策效应偏低的一个重要原因。而民间投资不足的原因主要有两个：其一为银行对非公企业贷款的歧视性政策，另一则为对非公产权保护的法律框架不健全。在这种情况下，非公财产所有者特别是私人财产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本过高。这种不确定使企业家无法形成对未来的稳定预期，从而导致非公投资者缺乏全力以赴投资的长期行为。这样，作为市场经济微观基础不可或缺的重要组成部分的各种非公企业，就很难发展到其应有的规模、水平和实力。
3.进一步打破垄断，向非公企业开放更多的领城。第一，减少对传统国有垄断部门的准入障碍，即向民间资本（非国有经济）开放这些投资领域，这一方面为竞争格局形成提供基本前提，另一方面达到启动民间投资需求，增强社会对未来经济良好预期之目的。第二，正如国有部门垄断地位形成靠的是国家力量一样，打破这种垄断也必须依靠国家力量，对诸如电信、民航、电力、铁路、教育、金融等传统垄断领域，科技进步及社会发展已为它们成为竞争性领域提供了可能性，国家不仅要允许而且应以优惠政策鼓励新人者，同时对目前居于垄斯地位的企业赋予更多的逆补贴方式，以促使竞争格局的早日形成。
二、完善金融市场。逐步实行利率市场化
1.完善金融市场。金融市场是货币政策以及耐政政策传导和发生作用的重要条件，培育和呵护市场特别是金融市场，其本身就是实施有效财政货币政策的前提和内容之一。随着我国金融自由化步伐的加快，金融市场的发展极为迅速，在这种条件下，原有的市场管理原则已不适应经济发展的需要。而且发生这种变化后，中央银行货币政策的传导过程也会相应发生变化，所以必须对有关方面进行改革。从货币政策传导机制的角度来看，主要应该从以下几方面入手；一是逐渐增加同业拆借市场的市场参与者，根据有关规定允许符合条件的合作金融机构、证券公司以及投资基金管理公司参与同业拆借市场，从而扩大同业拆借市场的资金需求，降低银行信贷资金滞留在同业拆借市场的比例。二是发展国债回购市场，建立国债回购的一级交易商制度，这不仅能完善我国的金融市场体系，而且还能为中央银行公开市场操作提供交易场所与交易对象。三是加快商业信用票据化的步伐。实现企业间资金融通的票据化不仅有助于解决长期以来困扰我国的“三角债”问题，而且还为中央银行货币政策调控增加了一条有效的途径。四是发展资本市场，增加企业直接融资的比率，提高企业和居民户资金安排的利率敏感度。五是大力开发金融产品，鼓励和引导各种金融机构进行产品创新和有利市场化改革方向的制度创新。
2.采取措施逐步实现利率市场化。利率作为资金的价格，在成熟的市场经济条件下，它对资金这种稀缺资源的配置起着不可替代的作用，故常被用来作为货币政策的中介目标。然而在存贷款利率受到严格管制的条件下，利率的这种作用受到极大的限制。市场化的利率作为货币政策有效性的重要条件之一，从提高货币政策效应的角度上说，实行利率市场化是有益的。但实行利率市场化必须具备一定的前提，他们至少包括：第一，对利率变化具有较高敏感度的存、贷款主体；第二，完全商业化运作的银行机构，它们既有严格的风险控制机制和能力，又有追求利率最大化的有效的激励机制和动力；第三，中央银行具有较高的监管水平。目前，中国的通货膨胀负增长，总体利率水平较低，商业银行自我约束加强，利率扩张机制受到抑制，是实行利率市场化改革的有利时机。可以在扩大银行贷款利率浮动幅度的基础上逐步放开对贷款的直接利率管制，让商业银行根据贷款对象的资信状况和贷款的风险大小，灵活确定贷款利率。此后，对存款利率实行上下限管理，扩大浮动幅度，最终实现存款利率的自由化，让利率真正成为资金的“价格”，居民户可以充分自由地选择金融商品，各类企业可以在利率约束条件下一视同仁地获得贷款，这样必能反过来提高居民户和企业资金需求的利率弹性，从而促进货币政策效应的提高。
三、改革国有商业银行的产权制度和经营机制
在通货紧缩条件下货币供应的内生性加强是货币政策有效性降低的一个重要原因，而商业银行对央行调控行为的不配合又是货币内生性增强的原因。目前我国四大商业银行的存贷款总额仍占全部存贷款总额的近70%，它们的行如何对货币政策效应有着举足轻重的影响。而目前我国四大商业银行不仅有着一般国有企业的通病，而且还存在大企业病。在1997年亚洲金融危机爆发前，四大商业银行普遍缺乏风险控制机制，形成了大量烂帐、坏帐（当然原因是多方面的）。吸取亚洲金融危机的教训，危机之后我国商业银行普遍加强了风险控制。但现在的问题是它们似乎从一个极端走到了另一个极端，即在强化风险控制的同时没有构建与之相匹配的激励机制，以致出现普遍的消极“借贷”的行为，这种行为加剧了这次的通货紧缩。究其根源，这种消极“借贷”与当初缺乏风险控制一样，都是产权制度的缺陷所致。基于此，目前理论界和银行实际部门都在探索深化国有银行改革的措施，比如，“多级法人制”、“切块上市”等等。尽管在改革的具体措施上有不同争论，但在总体改革方向上是比较一致的，那就是国有商业银行也必须建立现代企业制度，在实现产权多元化的基础上建立有效的企业治理结构。使之成为以利润最大化为目标的真正的企业。
四、深化投融资体制改革
投融资体制缺陷是我国重复建设严重、经济结构不合理和财政政策效应低下的重要根源之一。实践表明，缺乏微观指引的扩张性宏观政策往往只能大量增加存货而使资金沉淀，从而不能带来较大的乘数效应。那么如何发挥微观指引作用呢?这就需要深化融资和投资领域的改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用，使资金流入有效益的行业和企业。改革的方向是减少政府在投融资领域的干预，建立符合市场规律和国际标准的投融资体系。具体而言，一方面要求商业银行提高贷款回报，并从外部“硬化”企业的财务预算。另一方面，则需要建立和发展新型的中介机构，尤其是高水准的专业化投资银行和基金管理公司，以识别高回报的投资项目，进行有选择的融资和投资提高投资的效益水平。不仅如此，这些金融机构可以依托市场对国有企业进行资产和债务重组，从而将国有企业改革、经济结构调整与投融资有机结合起来，造就行为端正的微观经济单位，为包括财政货币政策在内的各种宏观政策的实施提供良好的微观基础和机制。
五、提高低收入阶层的收入水平和中、高收入阶层的消费倾向
消费是驱动经济增长的三驾马车之一，无论是对财政政策乘数还是对货币政策乘数而言，都是边际消费倾向越大则乘数越大。所以提高低收入阶层的收入水平和提高全体居民特别是中、高收入阶层居民的边际消费倾向，对于提高财政政策和货币政策效应有着特别重要的意义。为此应该从以下几个方面采取措施：
1.提高农民收入，降低贫困人口比重。第一，增加对农村的财政投入，努力改善农村的自然条件、基础设施和公共服务，这是提高第一产业相对生产率进而提高农民收入的物质前提。第二，改革现行农村土地使用权的管理方法，研究农民具有固定土地使用权并可进行交换的具体方法，以促进土地的规模化经营。这是改变落后耕作方式，提高相对生产率进而提高农民收入的制度前提。第三，逐渐取消户籍制，坚决取消对农民的歧视性就业政策，彻底清除限制农民向城市流动的体制障碍，使进入城市并能在城市以合理合法方式生存的农民获得体制内生存，享受公正的体制待遇。这既是农业规模化经营的前提，也是迅速降低贫困人口比重的有效途径。第四，实行优惠（至少是公平）政策，进一步促进乡镇企业的发展，并在政府的规划及其相关政策配合下通过市场机制引导乡镇企业向一定的地域适当集中，以产生集聚效应，促进农村城市化进程。农村城市化是农民非农化进而降低贫困人口比重的最根本途径。
2.加快建立社会保障体制，引导居民消费伦理合理转变。居民对未来预期收入与支出的不确定性，是居民预防性储蓄的主要动因。居民的这种不确定性越大，预防性储蓄的比率就越高，相应地即期消费也就越少。如果建立社会保障体制，可以消除或减少居民的不确定性，使消费持久上升。同时应积极发展消费信贷，促进居民消费伦理合理转变。居民在从低收入的生存型消费转变为高收入质量型消费时，消费占其收入的比重增加，周期变长，若靠居民自己储蓄，则需要很长时间，使消费波动性较大，容易出现消费的“断层”。消费信贷的介入使居民可以“花未来的钱”，从而使居民消费结构的转变在支出上得以平缓地实现，降低消费的过度敏感性，避免消费“断层”的出现。如果说低收入阶层的消费疲软可以通过收入调节来激活的话，高收入阶层的消费疲软则只能通过供给调节来激活。应通过供给主体性质的多元化来增加有效供给，从而消除供给结构“折层”，这对启动高收入群体的消费进而提高他们的消费倾向有着不可替代的作用。
六、优化经济结构，增加有效供给
无论对于财政政策还是货币政策而言，其效应的形成机理都是通过最初的政策变量的改变进而经过该变量在一定经济结构内与其他变量的相互作用而产生的。如果经济结构不合理，即使是适当的财政货币政策也不能发挥应有的效应。
我国目前经济结构不合理突出表现在：第二产业的地区产业结构趋同、同一类型的企业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后；第一产业现代化程度太低，劳动生产率低下。这些问题的存在，使社会总供求的结构错位，既抑制了有效需求，使得需求严重不足，又造成了大量的低效供给与无效供给，使供给相对过剩，亦即供给相对过剩与有效供给不足并存，在这种情况下，扩张需求仅依靠财政货币政策往往难以凑效，而必须通过调整结构改善供求的结构性关系来实现。调整经济结构一是要促进传统部门的产品升级换代；二是要治理低水平重复；三是要促进新兴产业部门的发展，实现产业结构的优化升级。例如促进高新技术产业的发展，促进生物工程产业的发展，促进以教育产业化和旅游产业化筹为特征韵精神产品产业的发展，使新的需求得以较快增长：四是要加大对农业的投入，提高第一产业的现代化水平；五是要减少对第三产业的准入障碍，向民间资本开放第三产业投资领域，形成有效竞争的格局，全面提高第三产业的产值比重和质量水平，以增加第三产业的有效供给。总之，只有在结构调整中，才能在形成新的供给（有效供给）的同时形成新的需求，使供求结构相衔接。这样财政投入和货币政策引致的投资增加才不会以存货的形式沉淀下来，从而为财政货币政策乘数的形成提供必要前提。
七、改革财税体制，提高政策之间的协调性
财税体制从根本上说是关于资源和收入在社会成员与政府部门之间以及在各级政府机构之间进行配置和再配置的制度安排。因为这种制度安排对社会成员的经济行为有着巨大影响，进而也通过这种影响对财政货币政策效应的形成发生作用。目前我国的税制主要是1994年在治理严重通货膨胀的背景下产生的，现在的宏观经济背景与当年显著不同，故现行税制与经济发晨不相适应的矛盾日益突出，税收政策与扩张性财政货币政策的目标取向显得极不协调，也因此降低了财政货币政策的有效性。比如现行增值税，其模式是生产型的，即是一种对投资征高税的制度，越是高新技术或者机器设备越多的大型企业，不能抵扣的税金就越多，企业税负就越重，这种抑制投资需求的税种阻碍了投资的扩大，不符合加强技术创新、优化经济结构的要求，从而也不利于提高财政货币政策的有效性。财政政策和货币政策内部各工具之间（如利率、税率、汇率）以及财政政策和货币政策之间，都应围绕宏观调控的总目标彼此协调一致、相互配合，避免相互冲突而使政策效应弱化。
【参考文献】
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一、财政体制及其运作方式对经济增长方式的制约关系
(一)在财政体制框架的设计上，存在着对经济增长方式转变的制约关系。实践证明，传统的财政体制是与传统的计划经济体制相适应的。它有力地维护了全国经济的整体性、统一性和计划性。然而，自从1979年以后，传统的高度集中统一的计划经济体制逐步被打破，取而代之的是社会主义市场经济体制。这种市场经济体制与计划经济体制的主要区别是，它不再以“计划”而是以“市场”维系全国经济的统一性和整体性，因而它要求以相应的新财政体制取代传统的财政体制。
从理论上看，我国自1994年开始实行的分税制财政体制是借鉴西方发达市场经济国家的做法，并结合我国国情而设计实行的一种新型财政体制，它应当有利于社会主义市场经济的运转，应当有助于我国统一的全国大市场的形成与发展。然而，实践证明，现行分税制财政体制并没有完全达到这一目标。分税制财政体制并不排斥局部经济利益的存在，但是，按照现代财政理论及其所倡导的受益原则要求，不同地方政府辖区的局部经济利益是指那些以统一大市场为前提条件的、对不具有外溢特征的社会共同事务的需求与供给，因此，它不应当对全国统一大市场的形成与发展产生什么阻力。然而，在新财政体制下，地方政府仍然热心于上新项目、铺新摊子，尤其是对那些衩经营性、竞争性的项目感兴趣。这种政府行为表明，政府实际上是在参与市场竞争，其结果必然会阻碍全国统一大市场的形成，同时也会阻碍企业经济效益的提高，不利于全国经济由粗放型向集约型增长方式的转变。比较1995年我国基本建设投资和更新改造投资情况，可以充分证明这一结论是正确的。1995年我国更新改造的投资增长一直落后于基本建设投资增长。到1995年10月份，更新改造投资的增幅与基本建设投资增幅相差9.4个百分点，而政府行为是造成这种结果的主要原因之一。从资金来源来看，1995年前10个月，省、地(市)、县三级政府自筹的基本建设资金分别比上年增长11.8%、23.7%和12.9%，而自筹的更新改造资金却分别比上年增长14.3%、9.2%和1.2%，增幅差大约都在10个百分点以上。
在某种意义上说，更新改造投资增幅与基本建设投资增幅之差的大小，大体上反映我国经济增长方式的变化程度，增幅之差过大，表明粗放型经济增长方式仍占居支配地位，而这一点，又是同我国财政体制与经济体制联系在一起的。实际上，目前我国国有单位的投资决策权依然掌握在政府手中，各级政府从本地利益出发，往往更偏重于铺新摊子、上新项目，与此同时，企业对更新改造的兴趣也不大，从而使更新改造资金增幅更小。
上述情况表明，我国现行分税制财政体制在框架设计上仍存在某些亟待改进之外，其中首要的问题是应当进一步解决好政府在市场经济中的角色定位问题。与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制必须保证政府在市场经济中能够、并且只能履行市场监督和建设都的角色，而不能直接参与市场竞争。但是，现行财政体制由于其在政府间税收收入划分上仍在很大程度上以行政隶属关系为依据(如所得税和营业税)，以及政府间(如中央与地方以及地方各级政府之间)和政府与企业之间事权划分不清楚，从而在一定程度上制约了经济增长方式的转变。
(二)在财政体制的运作上，存在着对经济增长方式转变的制约关系。在即定的财政体制框架上，政府能否划清财政职能与非财政职能的界线，能否正确界定财政职能的范围，能否承担起政府应当承担的社会经济责任，将直接影响乃至制约我国经济增长方式的转换。
衡量经济增长方式的一个重要指标是劳动生产率水平的高低。从总体上看，与那些经济发达国家相比较，我国劳动生产率是相当低的。千万这种情况的一个重要原因就是长期以来形成的财政职能“缺位”与“越位”现象严重，积重难返。企业办社会负担过重、企业社会保障资金不足等，直接拖累了企业，使之劳动生产率难以大幅度提高。从理论上讲，在现代市场经济条件下，目前由企业所承担的初等及中等义务教育(职工子弟学校)、幼儿园以及职工医院等，都属于庆当由政府提供的社会共同事务；此外，政府还庆当集中组织提供对公民(包括企业职工)的社会保障。然而，在现行财政实践中，政府并没有将这些责任承担起来，在这些领域财政职能实际上是严重缺位。而财政职能“越位”，则主要表现为政府现在仍然承担着许多不属于财政职能范围以内的事务。
政府财政职能缺位直接阻碍了我国企业，尤其是国有大中型企业劳动生产率水平的提高及其集约化生产程度的提高。这是因为现行体制下，政府财政职能的“缺位”实际上意味着是通过国有企业被迫进行的“补位”来保证其经济与社会活动的平衡状态的，而企业对财政职能的补位，最终必然体现为企业经济负担的加重，从而拖累企业使之难以提高其劳动生产率及其生产的集约化程度。在这方面的典型例子就是企业养老保险及其职工(含离退休职工)的医疗保险问题十分严峻。据对北京市市属国有企业的调查，近年来，由于职工年龄老化、药品价格提高等原因，导致国有企业离退休人员增加，医药费负担加重。据统计，北京市市属国有工业企业1993年末在职职工602038人，离退休人员244382人，在职与离退休比例为1∶0.4。由于离退休人员比例高，政府没有承担起对这部分人员的养老保险及医疗保险费用责任。所以国有工业企业离退休人员负担相当重，其中除了支付离退休人员的退休金、各种补贴之外，医疗费用负担也相当沉重。据统计，北京市属国有工业企业1993年离退休人员医药费2.59亿元，占当年医药费总额5.27亿元的49%，接近于50%①。
政府财政职能“越位”，在很大程度上阻碍了企业劳动生产率及其生产集约化程度的提高。在这方面的典型表现是，目前我国国有企业的投资决策权仍然牢牢地控制在政府手中，甚至在那些已经在形式上实现了由我国传统企业制度向现代企业制度转轨的国有正业当中，这种现象依然存在，不同的是，后者表现为企业法人财产权和国有资产所有权之间的关系纠缠不清。
二、进一步调整财政体制及其运作方式应当解决的几个理论及实践问题。
以上分析表明，无论是在财政体制框架的设计上，还是在财政体制的运作方法上，都在很大程度上制约我国的经济增长及其增长方式的实现。因此，我国必须适应经济增长方式的转变，进一步调整现行财政体制及其运作方式。然而，要实现这种调整，必须解决好几个理论与实践认识上的问题。
一是冲破部门利益局限，正确理解财政及其职能范围问题。
关于财政，无论理论界的争论有多大，都是将财政与政府活动联系在一起；问题是在实践上，人们往往将财政活动视为财政部门的活动，这对于我国财政体制及其运作方式的进一步调整极为不利。实际上。财政活动就是政府活动的经济表现，它首先表现为一种分配活动，牵涉不同部门、地区之间经济利益关系。然而，在实践中，如果人们(包括某些政府首脑和部分财政工作者)将财政活动片面地理解为是一种财政部门(财政部、财政厅等)和活动，结果必然将财政活动牵入部门利益的矛盾游涡之中，将财政这种政府的经济活动降格为政府内部一个部门的经济活动，从而降低政府财政的分配与调整力度。改革以来，很多合理的财政政策措施难以出台，在很大程度上与这种片面认识有关。
对财政内涵认识不清，是导致我国财政职能范围界定不清的一个重要理论根源。实践中存在的财政职能“越位”或“缺位”问题难以解决，除了政府在资金上困难和难以在短期内改制等原因以外，在很大程度上还在于许多人把财政职能界定理解为其它部门及企业与财政部门之间在经济政治利益格局上的一次重新大调整，因而，固守已有的利益，争取新的好处，便成了有关部门与企业对这次财政体制改革的基本态度。
二是在财政体制框架的构建上，应将规范政府间收入分配关系与建立和完善现代企业缺席统盘考虑，进而为我国经济增长方式的转变创造良好的外部环境。
我国现行财政体制中存在的各级政府间(主要是中央和省级地方政府间)财税关系不规范，直接影响了企业进行现代企业制度的改造与发展。问题主要集中在现行财政体制中有关按行政隶属关系划分中央和地方税收收主的条款规定上。以企业所得税为例。我国现行体制中，关于企业所得税税收收主在中面和地方之间的划分是以企业的行政隶属关系为依据的，对于股份制企业在企业所得税征收管理上则有两条规定：一条是由中央与地方所属企、事业单位组成的联营企业和股份制企业的所得税，由所在地国家税务总局及其直属机构负责征税；地方所属企业。事业单位组成的联营企业和股份制企业的所得税，由所在地地方税务局负责征收。另一条是就地缴库的中央企业(包括中面间、中央与地方联营和股份制企业、地方金融企业)申请退付所和税，由正业主管部门汇总后向财政部有关司提出申请，并附原始凭证及复印件(纳税凭证复印件由财政部留存)，经财政部核准，从中央金库退付。根据北京市地税局企业所得税处的分析，上述规定的执行，除了不利于政府对股份制企业所得税的征收管理以外，还直接影响了地方的财政收入。②进一步分析，在现行财政体制下，如果上述规定影响了地方财政收主的话，基结果势必影响对地方所属国有企业的股份制改造，影响地方股份制企业的发展。
[关键词]农村；公共品；公共财政；体制建设
实现城乡协调发展、经济社会协调发展是建设和谐社会的重要内容，改革开放以来，我国国民经济和社会发展均有了长足的进步，国家经济实力不断增强，特别是实施积极财政政策以来，公共基础设施建设步伐加快，但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜，使一度缩小的城乡差距再度相对拉大，城乡二元结构明显，“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。经过对安徽省的个别县、乡镇、村的调查，我们深感相对于城市，农村公共物品供给不足，致使农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难以及生产基础设施缺乏，这不仅降低了农民生活质量，加重农民负担，而且会成为农业生产效率提高和农民收入增长的重大障碍。这其中一个重要的问题就是“钱”的问题，即涉及农村公共财政问题。
一、农村公共财政下的公共品内涵界定
公共财政是相对经济建设型财政而言的，是指提供公共产品，满足公共需要的财政，是与社会主义市场经济相适应的财政。而农村公共财政建设是指财政如何满足农村公共需要，为农村提供公共产品。农村公共产品包括：农村环境保护、农业基础研究、大江大河治理、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等。和市场经济发达国家相比，我国经济发展中的突出问题是农村公共财政建设滞后，农村公共产品供应短缺、公共需求得不到满足，形成了城乡二元经济结构。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略目标。“统筹城乡经济社会发展”对财政来说，关键是要增加对农村公共投入，为农村经济社会发展创造必要的外部条件。因此，加快农村公共财政建设，让公共财政覆盖农村，既是“统筹城乡经济社会发展”的需要，也是财政改革和发展的需要。
公共财政制度是市场经济体制下政府进行资源配置的收支跟随的制度安排，表现为一组财政组织制度、财政活动规则、财政行为法律。主要由公共财政体制、公共预算制度、公共支出制度、公共收入制度所组成。公共财政制度的特征：
（1）公共性。公共性特征是属于所有财政制度共有的特征，公共财政制度的公共性特征最严格，即公共财政只能在被认定、被选择的政府性公共活动领域运行，政府配置应当是个人配置、企业配置、自愿组织配置的补充，是社会稀缺性资源的次要配置者，只在公共事务领域发生资源配置行为，不得进入私人事务领域，也不得进入适用自愿原则的共同事务领域；
（2）公共决定性。公共决定性特征是公共财政制度才具有的本质特征。公共决定性要求公共财政的任何行为必须合法、公正、公开、透明，实现的方式是法治化、制度化、实现的工具是宪法、税法、公共预算法、年度预算法案。具体地讲，政府资源配置量全部通过预算收支来安排，也就是要求政府配置=政府收支=财政收入=预算收支=公共性收支；
（3）市场状态决定性。市场状态决定性是公共财政的受动特征，即公共财政制度要按市场具体存在状态的要求来运转，并符合于、服从于市场个体，当市场处于发生状态时，公共财政制度的重要内容是保护和培育市场；当市场处于发展状态时，公共财政制度的重要内容是让市场自由地扩张生存空间；当市场处于发达状态时，公共财政制度就转变为公平分配、宏观调控、干预主义财政制度。
就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民无差别的公共产品，然而，由于农业是国民经济的基础产业和弱质产业，加之农民是低收入、低税费的弱势群体，因此相对城市而言，其涵义要宽泛一些。即农村公共产品是区别于私人物品，在农村地域范围内，用于满足农村公共需要，私人不愿意提供的、具有非竞争性，非排他性的社会物品。按照其“公共”程度，可以划分为纯公共产品、非纯公共产品和非纯私人产品。
农村公共物品中的纯公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性、非排他性的公共物品，主要包括：农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施（乡村道路、清洁饮水）、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设（水利灌溉系统、农产品质量安全监测系统、农业信息系统）、农业科技进步（基础研究、重大技术成果的中试和推广示范）、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。
非纯公共产品是指具有效益上的外溢性和消费过程中一定程度的排他性的竞争性的公共产品，主要包括既有社会受益又有个人受益特点的农村医疗救助、农村社会保障、农业科技信息服务等。
非纯私人产品是指在对集团、组织范围或成员合理界定后，对外便具有消费的竞争性和排他性的公共产品。主要包括小范围的农业综合开发、农业职业教育以及俱乐部形式的活动场所，如电影院、娱乐中心等。
公共产品按照地域范围可以划分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。农村公共产品中的全国性公共物品有农业基础科学研究等，区域性的公共产品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地区的病虫害防治等，地区性的公共产品如农村医疗、地区性的道路建设等。
在我国，农民生产私人产品是以户为单位的，这种分散的组织形式以及公共物品的基础性和效益的外溢性决定了农民生产私人产品时对农村公共产品有关强烈的依赖性。农村市场化程度越高，这种依赖性就越强，如农村水利、生态环境、电网改造、道路交通、农村教育的好坏，都直接影响到农业生产的丰歉和农民生活质量的高低。
二、基于公共财政角度下的我国目前农村公共产品供给现状及形成原因分析
我国目前农村公共服务体系面临的问题，自农业税费改革以来，特别是实施免征农业税政策，我国原有财政体制下的农村公共服务体系已不能适应新形势的发展要求。这种不适应可从农村对公共产品的需求和农村公共产品的供给两方面来看。
从我国农村公共物品的需求走势看，构建和谐社会，实现小康目标，要求增加农村公共产品供给。总体上看，我国现在已经越过了以经济发展为主的阶段，进入了经济与社会发展并重，经济与社会协调发展的阶段。但社会事业发展严重滞后于经济发展，而且在城乡之间分布很不均衡，尤其是农村教育、医疗作为典型公共物品的需求得不到满足，农村因病返穷、因穷辍学的现象仍然严重。据对安徽省合肥市包河区、东至县和太和县的乡、镇、村的农村公共服务状况调研，总的情况是安徽省实施免征农业税和多项惠民政策后，农民进入零税赋时期，种粮积极性明显提高了，土地经营成本降低，效益增加，农业投入加大。农村基层干部已开始了服务观念转变，服务意识已开始增强，由于乡村干部已从繁杂的催粮要要款中彻底解脱了出来，给基层工作带来了新机遇。但调研中发现农村公共服务体系中存在的共性和突出矛盾主要为：
一是乡村级的责任大、权力小的矛盾突出。
（1）职责不清，职能角色亟待转换。过去乡村干部主要扮演“收税者”的角色。每年有70-80%的时间和精力抓征收，免征农业税后，许多乡村干部感到盲然和失落，特别是不知道如何服务。
（2）层层定指标、压任务，乡镇作为最基层政府，承担过多的来自上面的高指标、硬任务，这些指标和任务往往以“责任状”、“一票否决”等形式落实，实质上是许多事权下移到基层。
二是财政收支的矛盾突出。
（1）地方性津补贴仍不能足额发放。
（2）项目资金配套较大的缺口，自上而下的项目工程，几乎都要是乡镇配套，如“村村通公路”工程的现有政策条件，按村乡级（包括农民个人集项）的现有财政力量只能完成50%.
（3）公共用经费标准低。乡镇公共经费一般每人每年都在800元左右。
（4）乡村债务沉重，如有的乡村学校，因欠债权人的债务而影响学校教学秩序。
三是农村的公共服务需求和供给的矛盾突出。
（1）农民的就医难、行路难、饮水难的问题最为突出，特别是皖南山区、村镇，其居住环境、生活条件令人担忧。如东至县部分山村的血吸虫病瘟区的复发；太和县的饮用水污染严重，全县158万人口受污染水影响的人口有35万，占22%.
（2）自上而下的农村公共产品供给决策机制，使得公共财政的投向不能体现农村公共物品急需状况。如水利工程资金支出的“条条”下拔，因治标不治本，不能真正体现基层的公共品的急需。在调查中发现，东至县的许多中小水库因长期失修，已成为“悬上河”，一旦发生溃堤将产生重大的水灾危害；又如目前农民最为迫切的是急需致富的实用农业技术和信息，而目前许多支农的技术不实用，支农服务搞形式、走过场，农民不能得到真正实用的技术和服务信息等。目前乡村治安方面、警力严重不足，群防群治由于人员外出打工，缺乏青壮年，实际上是流于形式。
（3）让农民出资、出劳力参与农村公共物品提供的方式有失公平，且按目前农民的收入状况也无济于事，不能解决根本问题。
四是惠农政策的“一刀切”现象比较突出，实际实施中要有具体的因地制宜、分类指导的措施。
如目前免征农业税的政策就没有惠及到山区等非种粮村区的村民，这在安徽省的大别山区反映最为突出；另外，对于个别地区的免征的农业税不一定要以“直补”的形式，可以允许采用间接补贴形式，集中有限财力用于农业基础设施建设，发挥资金效益。
五是急需构建惠农政策长效机制。
普遍反映是现行的惠农政策是直接的、实效的、但是缺乏提供公共服务的长效机制。如目前减免农民的税费等措施对解决农村发展方面来讲仅是小幅度、暂时的改善了农民生活状况。
六是农业税取消后，以农业为主的县、乡镇、村来说财政主要来源受到极大的影响。
为了增加财政收入，有地方过量利用开发自然资源来增加税收，加速生态环境的恶化趋势。另外，由于长期过度使用化肥生产粮食，土质中无机物超标污染情况严重，长期下去将影响农业生产。再者，由于乡镇、村在区划调整中，占用新的耕地，而老宅地却因没有复耕资金而荒废。据安徽六安地区的某一个村的老宅地面积就有1000多亩，国家可少量投入资金就可复耕。而目前却几乎抛荒。
七是国家要重视公共服务的实施效率机制。
如现在实行的“乡财县管”其行政执行的发放成本太高，按太和县的估计由于此方面的开支大约为25万元/次·年。又如现在的计生补贴不宜等到补贴对象到60岁以后再拿，应提前发放，且采取间接补助的形式。
上述问题归纳起来集中表现为农村公共服务供给机制问题，这里除了有对上负责与对下负责难以一致的干部管理体制以及机构设置要求对口、事权下移的行政管理体制等原因外。而其中现行的多级公共财政体制又是主要原因之一，即是我国财政长期重工轻农、重城市轻农村、重上层轻基层、重经济建设轻社会发展的投入机制累积的结果。
第一，从农村生活基础设施看，其供给水平已严重影响了农民生活质量提高。据调查，全国仅有1/3的乡镇具有供水站，83%的村民不能饮用自来水。农村电网老化，电压不稳，电价较为昂贵，一般为城镇电费的3-5倍。交通和通讯设施落后，13%的村庄不通公路。近年来，国家加大了对乡村通路的投入，1999-2002年，国家累计投入乡村道路的资金315亿元，除此以外，每年财政扶贫金中的40亿元以工代赈资金也主要用于贫困地区乡村道路建设，在一定程度上缓解了中西部农村行路难的问题，但没有从根本上改变农村道路交通落后的状况。目前全国有261个乡镇，5.4万个村不通公路；在全国104.3万公里的砂石路面；土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5%.很多地方农村公路晴通雨阻。部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。2000年初，我国有5020万农村人口饮水困难。目前仍有约2500万人因近年气候干旱、水源变化等原因新增的饮水困难人口，这些人口主要分布在中西部地区。
第二，从城乡基础教育发展水平来看，城乡之间的差距非常明显。据统计资料，2001年农村小学总经费733.4亿元，生均经费为900元。城市和县镇小学经费540.6亿元，生均经费为4015元。城市小学教育经费人均占有量是农村占有量的446倍。城乡教师配备：农村小学师生比为231，城市小学为191.
第三，从公共卫生和社会保障体系发展水平来看，城乡差距更为明显。据世界卫生组织公布的数据，2001年中国卫生分配公平性在全世界排名中属第188倍，列倒数第4位。中国享有医疗卫生保障的人占15%，主要为城市居民，而近85%的农村居民没有医疗卫生保障。据2001统计资料，农村卫生院卫生技术人员为103万人，每万人拥有13人；城市和县镇拥有348万人，每万人拥有72人。农村乡镇卫生院有病床74万张，每万人拥有9.3张；城市和县镇为224万张，每万人拥有46.6张。城乡孕产妇死亡率，农村为城市的1.9倍；城乡儿童死亡率，农村为城市的2倍多。目前，中国社会保障体系主要限于城市，基本上还没有延伸到农村。2002年，城市失业保险率已达71.7%，农村几乎为零。城市居民实际领取最低保障金的人数达2053万人，国家财政支出112.3亿元；而广大农村地区还没有建立最低保障制度，只有传统的“五保”供养制度，享有人数仅为270万人，约占农村人口的0.3%，供养费支出仅为27亿元。
第四，从国家财政对农业和农村的支出份额看，2002年国家财政总支出22053亿元，其中用于支持农业的仅为1457亿元，仅占7.7%.国家财政用于经济建设的支出为6674亿元，其中用于支援农村生产支出和农村水利气象等部门事业费918亿元，农业基本建设投资481亿元，合计1399亿元，占21%.需要注意的是，农业投入的“非农化”现象严重。最为突出的是水利投资，如1996-2002年防洪工程投资将近1400亿元，除少部分专用于农业和农村外，大多数都是全社会受益的工程，但却全部计算为农业投资。据估计，农业投资中实际用于农业和农村发展的支出仅占50%左右。国家财政对农村和农业支出比例过低，必然导致农村公共物品供给不足。
据我们对安徽乡镇情况的调研，目前农村公共品供给不足的状况从财政角度看目前很难得以改善。原因在于农村公共财政改革中存在着亟待问题，这里以安徽为例，因为安徽是农业大省，具有一定的代表性。由于近几年宏观经济环境的变化和各种政策性、体制性因素的频繁出台，特别是取消了农业税后，农村公共财政在发展中遇到较为突出的矛盾和问题如下：
（一）县乡财政财力十分拮据
农村税费改革后，随着农民负担的减轻，乡镇政府和村级组织的收入也大幅减少，而原来由通过乡统筹收取的乡镇九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等开支又由乡镇政府纳入预算安排，这样，使得增加的各项行政事业支出与乡镇收入之间存在巨大的缺口，多数地方县乡可用财力严重不足，财政陷入困境。按现行体制计算，2003年安徽省县乡财政可用财力为155亿元，按财政决算人口计算的人均可用财力为1.28万元，最低的县只有8700元；而2001年全国人均可用财力已达到2.18万元，可见，安徽省的人均水平远远低于全国。尽管中央对安徽省进行了一定的转移支付，但远远不能弥补开支缺口。一些地方财成了“吃饭财政”乃至“要饭财政”，机关干部工资难以及时、足额发放，各县乡机构的运转受到较大的影响。
（二）农村公益事业资金匮乏问题
在县乡财力严重不足的情况下，向农民收取费用的路又被牢牢卡住，使得农村公益事业的兴办、农村公共产品供给严重受阻，首当其冲的是教育。虽然安徽省实行了农村中小学教师工资由县里统一发放的改革，但上划到县财政的工资只是省级以上政府认可的工资部分，一些原来由地方规定或认可的相关费用或补贴如教师误餐补贴等仍由所在乡镇负责，这一可观的支出很多乡镇都难以兑现。而按规定由县级财政负担的中小学危房改造资金，实际上也变成了县、乡甚至是村共同承担，在乡、村无法共同承担的地方，危房改造也就只能望洋兴叹。虽然，兴办村内道路等农村公益性事业可以通过“一事一议”来筹集资金，但由于实践中存在的“一事一议”难问题，加之“一事一议”受到最高限额的制约，很多地方的农村公益事业如抗旱排涝、乡村道路等受到严重制约，不少地方甚至几年都没有修一条道路，这严重制约了当地经济的发展，影响了广大农民生活质量的提高。主要体现为支出压力加重，硬性缺口较大：
1.拖欠工资继续存在。据调查，目前安徽省许多县乡公用经费执行的还是20世纪80年代的标准，年人均定额200～500元不等，有的乡镇基本上没有安排公用经费，只有财力很好的乡镇办公经费才能超过人均千元，而这样的乡镇又很少。为了缓解支出压力，安徽省各级财政部门积极推行财政支出改革，实行了诸如人、车、会、话、医等内容的改革举措，千方百计地压缩正常性经费支出，用以保证工资发放，但欠发工资问题仍大面积发生。据某县调查反映，现在工资和保障全部兑现，全县资金缺口在6000万元左右。
2.社会保障支出难以安排。随着社会保障制度改革在县级的全面推进，社保开支已成为县级财政一项新的负担，使得原本就非常困难的农村公共财政难以安排。据安徽省一个财力较好的县测算，仅失业保险、医疗保险和最低生活保障线三项支出，全县财政将增支700多万元。按照目前的财政分配体制，财政调整支出结构的弹性空间很小，新增支出没有着落。由于社保是社会稳定的安定器，而财政难以保障，不仅使农村公共财政陷入十分被动的境地，也成为社会矛盾的焦点，同时也很容易引发社会问题。
3.其他硬性支出缺口较大。近几年来，在改革、发展和转轨的过程中，各级政府和各个部门都对财政支出提出了具体要求。仅粮食流通体制改革一项，要求农村公共财政自筹配套粮食风险基金和粮食新增亏损挂账贴息，平均每个县增支500万元以上，有的产粮大县高达1000多万元。同时，农业、教育、计划生育、民兵训练、五保户、拥军优属等都对地方财政提出了硬性要求，从而造成县乡硬缺口不断加大，基层财政苦不堪言。
（三）乡镇财权纷纷上划，县乡分配关系扭曲
调查发现，在农村公共财政发展中，乡镇财政遇到的问题和矛盾最多、最大。据初步统计，当前县乡两级工资拖欠和债务负担约有80%以上在乡镇。在尚未找到治本之策的情况下，通过职能上移、财权上划的办法，来缓解乡镇财政中的某些问题，除了原先上划的“七站八所”及国税、地税、工商、技术监督等重要的执法执收部门和经济管理部门被先后上划外，农村中小学教师工资上划和农村中小学收费脱离零户管理后，给农村公共财政带来了很大的负面效应，各地对此反响强烈。从乡镇层面看，一些职能和财权上划后，乡镇财政主要任务只剩下农税征收（目前农业税已取消）和本级政府几十人的工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设，乡镇作为一级政府、一级财政的职能受到严重削弱。从县级层面看，农村中小学教师工资上划后，一方面变分散矛盾为集中矛盾，增加了县级财政压力；另一方面导致上划人员的工资高于乡镇财政供给人员，从而又造成了新的矛盾。长此下去，这种被扭曲的农村公共财政分配关系将会进一步弱化乡镇财政职能，使县乡两级财政的运行状况趋于复杂。
（四）债务（特别是乡村债务）居高不下，财政风险不断增加
多年来，农村兴办农田水利基本建设、乡村道路、中小学改扩建、农业开发等生产公益事业，举办乡镇企业，进行产业结构调整，甚至一些地方兴办“达标工程”、“政绩工程”等，都留下了大量的乡村债务。在农村税费改革前，乡村除了利用经营性收入外，还从收上来的乡统筹、村提留中拿出一部分来偿还这些历史债务。但随着农村税费改革和乡统筹村提留的取消，从农民头上提取资金偿还债务的口子猛然被扎死，乡村债务问题迅速地浮出水面。据初步统计，截止2003年底，安徽省县乡政府就负债313亿元，相当于县级一年地方收入的3倍，其中县级债务占54%、乡镇债务占15%，平均每个县负债2亿元左右，乡镇负债700万元左右，村级负债30万元左右。从17个市所抽查的45个县来看，2003年债务总额为211亿元，是可用财力的1.67倍。其中县级负债114亿元，占54%；乡镇负债65亿元，占31%；村级负债32亿元，占15%，平均每个县区负债2.5亿元，每个乡镇负债706亿元。
如果再加上数额庞大的粮食亏损挂帐和该配套而没有配套的资金欠账，县级以下政府背上了沉重的债务负担，基层财政运行中存在很大潜在风险，影响了财政的平稳运行。据不完全统计，截至2004年底，安徽省县乡两级负债面在95%以上。其中乡镇负债最为突出，有5%～10%的乡镇负债达1000万元以上。目前，农村公共财政已步人还债高峰期，尤其是外债，不仅到期要还，同时还要承担汇率损失，仅世行贷款淠史杭———巢湖项目的汇率亏损就达629亿元，构成了地方财政的债务风险。农村公共财政经常遇到上级预算扣款、债主上门逼债、行政诉讼追债，甚至出门躲债的尴尬局面，不仅使正常工作受到干扰，还严重影响到政府财政形象。
从调查的情况看，农村税费改革后显露出来的债务中乡村债务比重较大，化解难度也比较大，而且由于很多债权、债务问题历史久远、盘根错节，债务的清偿越往后将越发艰难，因为用于清偿的手段几近用尽，而留下的大多又是老大难问题。沉重的债务负担既增加了县乡财政运行的风险，也直接影响了基层的运转和县域、乡域经济的发展。如不能得到有效化解，这些债务必将成为农村稳定和农民负担反弹的又一巨大隐患。
上述农村公共财政发展中存在的收入增速减缓、支出缺口加大、债务负担沉重、分配关系扭曲等问题，集中反映了当前农村公共财政在发展中已经陷入了十分困难的境地。这种困境不仅仅表现在收支矛盾难以克服、难以调和上，还突出表现在农村公共财政运行机制梗阻和分配关系混乱上。尤其是农村公共财政收支矛盾和运行状况在各种政策性、体制性因素的累积下，呈现出不断加剧、不断恶化的趋势，使得一些乡镇不仅难以从困境中解脱出来，相反却在困境中越陷越深，财政保吃饭的最基本职能难以履行，基层财政的基础地位发生了动摇，并危及到了基层社会政治的稳定和经济的正常发展。
三、我国农村公共财政体制建设中应注意的几个认识问题
某种程度上讲，我国农村现行的公共财政体制是在计划经济和政社合一的社会结构下形成和发展起来的，是建立在计划经济基础之上的，尤其是建立在高度集中的生产组织方式的基础之上的。其主要特征就是基层政权的活动经费与公共产品的成本都直接来源于集体经济组织。当农村实行了家庭联产承包责任制，农村集体经济在大部分地区不复存在的时候，这种来源便自然地转嫁到农民家庭这个经济实体之上。随着农村基层政权所承担功能的不断增加，机构不断扩张，人员不断膨胀，农村公共财政在很大程度上成了吃饭财政，财政收入的相当部分转为人头费，当政府依据其职能必须提供某些有限的公共产品时，其经费来源就只有在农民身上打主意了。
应当说，西方的公共财政和我国将要建成的公共财政都是一个整体，不存在完全的城市或农村公共财政，公共财政的主要目标就是尽量提供无差异的公共产品和服务，如果在这方面还存在城市和农村的差别，就需要通过制度创新和政策调整缩小和消除这种差别。近来开始的农村公共财政的研究，多是强调在农村建立公共财政的重要性，或划分公共财政在农村的收支范围，却没有将农村公共财政作为相对独立的体系来研究。但是，我国公共财政事实上存在农村和城市之分，这是由农村和城市的经济文化和意识环境的显著差别决定的，忽视这种差别以及否认农村公共财政的相对独立性，不利于系统解决在农村建立公共财政过程中的相关问题。为此有以下几个认识问题值得重视：
（一）要清楚地看到我国农村公共财政制度环境的复杂性和特殊性
所谓公共财政的制度环境，是指制约公共财政的经济制度、经济水平和结构、意识形态和民主水平的总和，它决定公共财政的职能、作用方式和基本内容。建立公共财政制度的两个必要条件是市场式的经济制度和法治式的政治制度，经过20多年的市场化和民主化改革，整体上我国已基本具备了这两个条件；而经济水平和意识形态（这里指主体的认识水平和共同偏好），可以看成是提高公共财政效用的限制条件。我国的农村公共财政的制度环境比城市要复杂和特殊。
1农户分散生产和市场交易的经济制度。自1978年农村普遍实行联产承包责任制以后，我国农村迅速进入个体农户分散生产的状态。据统计，到1992年我国农村集体资产的94.62%由个体农户掌握。国家计划收购农产品的比重逐渐下降，目前农产品的销售已基本通过市场完成，由此个体农户已成为农业的生产和交易主体—经济主体。乡镇政府和行政村组织经济的作用衰落，由个体农民自愿联合组成的合作组织在农村公共建设中的作用增强。因此，改善个体农户的生活条件，增强个体农户的自我发展能力和完善市场条件，应该成为农村公共财政的一个目标。
2经济结构的二元性质并没有减弱。“我国农业在GDP中的比重只占15%，从事农业（农林牧副渔）的劳动力却占到劳动力总量的50%，而农村人口占到全国总人口的64%.城乡居民的收入水平差距已从1978年的2.571和1985年1.861扩大到2001年的2.901.这种城乡之间总体上发展的极不平衡必然造成二元经济结构下一系列独特的农村社会问题。而且，农村中的收入差距也在迅速扩大，这一方面是由于农村中二、三产业的产值已占绝对比重，纯农业人口却仍占农村人口的绝对比重；另一方面是市场形成收入机制对收入差距的扩张作用。由城乡之间经济不平衡引发的农村问题，要求公共财政配置到农村去的资源要远远多于从农村集中的资源；由农村内部收入差距引发的问题，要求公共财政应该公平对待农村的所有居民，从收入的集中到公共支出都要体现公平原则。
3农民的个体意识增强。个体为主的生产制度和市场交易机制逐渐培养了农民的个体意识，传统的集体意识和抽象的国家意识正在淡化。农民在处理经济和社会生活问题时，已经习惯于以自我为中心做出判断，并完全按照个体偏好来评价公共制度的效用和成本。农村意识形态的这种变化对建立农村公共财政制度有两种效应：一是公共财政制度有了最重要的评价和监督主体，个体农户具有制度创新和提高制度效用的内在动力；二是目前我国农户的认知水平依然偏低，如果他们以自我为中心分散地表达偏好，公共财政制度运行的成本偏高。多年来农户抵制税费的一个原因是经济负担沉重，另一原因是农户将税费视为政府对个体利益的侵害，心理负担也很沉重。因此农村公共财政制度应体现农民个体的利益，而不是传统的集体或乡村行政组织的利益，要让个体农户享受到公共财政的实惠。
4农村的民主水平依然偏低。公共财政是宪法政治下的必然形式，没有民主和法治就没有公共财政。公共资源的配置如果不能体现公众的意愿，结果既不会公平也不会有效率。公众充分表达意愿的制度安排就是公共选择制度，又可分为经济上的公共决策制度和政治上的民主选举制度。可以说，民主水平影响着公共财政的规模、结构和运行状况等基本方面。目前我国农民对财政财务的决策权和民主选举权基本限定在村一级，而且这样的重要权力往往把握在少数人手里。由乡政府专断运用公共支出，或按照农村少数人利益配置公共资源、进行收入分配，这样的公共财政制度效率一定很低。当然，在农村民主水平一定的条件下，农村公共财政可以通过完善收入、支出和预算管理制度，或者调整财政的收支比例，提高农村公共财政的效率。比如，在农民不能充分表达自身意愿的条件下，财政就可多安排对农民的直接转移支付，少安排由乡村组织的公共项目支出，由分散的决策主体分散地使用财政资金。
（二）我国未来一段时期内公共财政体系应具有明显的向农村倾斜的特征
这是目前农村偏低的收入水平所决定的，我国已进入工业反哺农业的阶段。我国理论界在讨论是否应该全面支持农业和农村发展问题时，一般选择两种理论基础：一是工业化进程论，就是在工业化早期，应靠农业积累支持工业发展；到工业化中期则是工业和农业自我发展；到了工业化后期应用工业积累支持农业发展（冯海发，1995）。这种理论是以工业为中心，注重工业和农业相互支持的物质可能性；二是农业外部性理论，认为农业是国民经济中的基础产业，对整个国民经济的影响力大于农业的产值比重，农业这种正外部性要求政府负担部分的成本。用这两种理论分析西方发达国家的工农业关系问题是可以的，如果用来分析我国的城乡关系和工农业关系就会得出错误的结论。因为用工业化进程论来判断社会对农业和农村的支持程度，就会根据我国处于工业化中期得出农业和农村应自我发展的结论。用农业的外部性理论来判断这一问题，又很容易得出政府补贴以提高农产品价格或降低成本的结论。这样的理论始终不能得出要全面支持农村（不只是农业）发展的结论。其实在西方发达国家的工业化过程中，国家对农业和农村的支持一直是比较全面和有力度的，主观上并不存在“阶段”意识，财政政策从来也没有仅仅停留在“补偿”农村的水平上。
1公共财政向农村倾斜的必然性。公共财政的体系是由它的基本职能决定的，财政的职能不同，财政体系的因素和结构就不同。从农村财政的保障和发展职能看，农村公共财政的体系比城市公共财政更加全面，它既包括城市公共财政已有的居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。从我国就业人口的比重看，目前64%的人口尚在农村，如果让农村居民享受与城市居民大体相等的公共设施和服务水平，农村公共财政的规模至少不低于城市公共财政。但是由于历史原因和农村的发展规律限制，来自农村的财政收入要远远低于来自城市的收入，也就是说要实现农村公共财政的职能，公共财政对农村的支出必然远远高于来自农村的财政收入，公共资源是净流向农村的，从结果看农村公共财政体系应是向内倾斜的。按照这一思路，可以把农村公共财政的体系特征分为向外倾斜、自我平衡和向内倾斜三种。从西方发达国家的工业化历史看，由于农民转变为工人、农村转变为城市的速度和工业化的过程基本一致，农业对工业的支持时间很短，就进人了工业对农业的支持阶段。表现在农村公共财政的体系特征上就是基本向内倾斜的，公共资源长期是净流入农村的，农村居民的生活水平和生活条件基本与城市居民一致。而1978年以后我国在经济持续增长和市场化进程不断加深的条件下，农村公共财政体系一直显著向外倾斜，政府从农村集中各种收入远远高于政府对农村的支出，应该由公共财政支出的竟然由农民负担，有人说农村财政是“农民财政”，这与公共财政的本质和职能大相径庭，农村公共财政向外倾斜是造成农村、农业和农民困难的主要原因。
2向内倾斜的实现方式。向内倾斜的农村公共财政是其制度环境的必然要求，只有适应这一特征进行制度创新，才能建立有利于农村全面发展的公共财政制度。从长期看，坚持公共财政制度的创新，建立农村社会保障制度和福利制度，完善农村税收和财政支农制度，在收入水平不变的条件下就可达到向内倾斜的程度，这是建设农村公共财政的基本方式。从短期看，也就是在全面的农村公共财政的制度没有建成的时间内，坚持财政政策调整，或增加农民收入或减少农民负担，也可达到向内倾斜的效果。比如，我国农民收入偏低，这时减税或免税的增收效应最大，如果不对农户征收任何税费，或者减少农村二三产业就业人口的税收负担，即使财政对农村的支出水平不变，农村公共财政也会实现向内投入的目标。再者，如果财政以贴息的方式支持国家政策银行和商业银行对农户的低息或无息贷款，财政支出的乘数效应也较大。如果同时在收入政策和支出政策两方面进行有利于农民增收的政策，农村公共财政的支农作用会达到最佳水平。事实上，近年来解决三农问题时较多地应用了这种财政政策调整的方式，发挥了农村公共财政的职能作用。
农村公共财政向内倾斜可分为两个阶段：在农村公共财政体系没有建立以前，要通过不同的组合方式，增加对农村公共资源的净投入，即注重农村公共财政向内倾斜在数量上的扩张；在农村公共财政体系健全以后，要将政府对农村净支出的比重与一定的宏观经济指标联系起来，保障公共资源向农村的净流入处于合理和稳定的水平上。
（三）我国农村公共财政应凸现其保障职能和发展职能
我国正在建设的公共财政是以西方的公共财政理论为主要基础的，这与我国市场经济体制有关。一般认为，公共财政的实质是市场经济的财政，市场失灵决定着公共财政存在的必要性和职能范围。市场不具备提供公共产品、收入均等化和保持宏观经济环境稳定运行的功能，这是政府行为作用的领域，具体就体现在公共财政的职能之中，即资源配置职能、收入分配职能和稳定经济职能。从我国农村制度环境的分析中，可知公共财政的三项职能还不能准确体现我国农村公共财政的特性。符合我国实际的农村公共财政的职能不是一般职能的简单重复，而是我国的国家特性、农村环境和农村主体共同作用的结果。
1我国农村公共财政具有保障职能。这里的保障职能不是指计划经济时期的政府供给制度，而是指公共财政对农民个人生存和发展权益的物质保障。福利经济学认为，国家公民都有无差别享受社会福利的权力，不存在城乡居民之间的歧视待遇，评价社会福利效用的标准是公民享受社会福利要达到均等状态。我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况，是我国社会福利效用偏低的一个表现。而且强调农村公共财政的保障职能，不是只从社会公正的抽象原则出发，也是我国农村经济制度和收入水平的必然要求。1978年以后，个体农户成为经济主体，农村集体经济萎缩，村组的保障职能几乎丧失；农户收入增长停滞，家庭保障的能力没有明显增强。在这样的条件下，只有建立全面的社会保障，才能真正维护农民的生存和发展权益；还有农村的义务教育、文化事业和农民的职业技术培训，都是只有公共财政才能提供的公共物品。
强调农村公共财政的保障职能，意指国家必须承担社会转型的风险。我国开始市场取向的改革以后，农村生产由以集体为主变为以个体为主，农产品交易由统购统销为主变为个体的市场交换为主，由此产生的农业生产风险和市场交易风险基本由个体农户自己承担，农户劳动的价值损失占农产品产值比重较高，尤其在我国西部农村，由于农业合作组织和市场发育不健全，每年农户的无效劳动占相当比例，直接抑制了收入增长和农民继续投入的积极性。国家是农民产权的界定者和权益的保护者，在社会转型给农民造成经济利益损失时，应当采取措施降低社会转型的风险，并给予农民一定补助，使农民的最后收入基本与其劳动付出相当。
强调农村公共财政的保障职能，是提高公共财政在农村效用的需要。在我国农民收入偏低、经济水平偏低的条件下，农村公共财政的较多资源直接用于个体农户以有效提高他们的实际收入水平，比由县乡政府传统的集体按照自己的利益去配置要有效得多。据统计，农村改革以来，国家从农村集中的税收和用于农村的全部支出（包括农村事业费，支农工程投入以及对农村和农民的抚助和救济）基本持平，而农民多年的感觉是国家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于农村公共资源的效率太低，农民很少直接得到公共财政的实惠。目前实行取消农业税的政策，使这种状况向好的方向转变。
2我国农村公共财政具有发展职能。这里的发展职能就是指农村财政具有明显的生产建设性，能够直接提高农民的增收能力，并为农业生产力的提高创造宏观条件。这一职能包括微观和宏观两方面的发展内容，与一般意义上的发展职能还有所不同。在20世纪30年代以后，西方发达国家的政府全面干预经济，重新整合社会资源并提高社会生产力，从政府行为的结果看，公共财政有了明显的发展职能。发展中国家试图通过政府的强大作用，提高整体的经济水平和增强国际竞争力，全面主导经济和经营垄断行业。从这一点看，公共财政的发展职能具有较强的直接性。
而我国农村公共财政的发展职能具有更强的直接性和生产性，主要是由我国的特殊情况———公共财政的制度环境决定的：一是农村分散生产的经济主体自我积累能力很弱。从1985年以后，农村资金一直净流出，我国个体农户的再生产就几乎停留在不变的规模上，农民收入多年徘徊不前就不奇怪了。如果按照一般的“市场经济”法则，政府不介入微观生产领域，公共财政对个体农户的投入不给予直接支持，农业整体上的发展是不会有的；二是村组已没有独立经济来源承担小型农田水利建设的投入；如果仍然靠个体农户集资兴办，势必增加农民负担，在很大程度上抵消公共建设的效用。由此，公共财政也必须对村组内的公共建设予以支持；三是县乡政府财政多年处于困境之中，农村大型的基础设施建设必须由中央和省级财政负担，尤其在西部应取消县乡政府筹资配套大型项目的做法，县乡公共财政一般只负担政府运转和维护经济社会秩序的支出，发展职能应在省级和中央的公共财政中体现。
农村公共财政的发展职能与农村居民的特性有关。我国农民家庭是可以独立应用所拥有的土地、劳动和资本进行生产的经营主体，任何直接或间接提高他们实际收入水平的政府支出，都会在一定程度上转化为发展的投入，转化为提高农业生产力的手段或条件。而城市居民享受公共财政的福利，一般都体现在改善生活条件、提高生活水平方面，公共财政优化宏观经济条件的效应是与企业行为相联系的。因此，农村公共财政应通过适当的方式给予农户的个体经济行为以支持。
可见，公共财政在农村具备了保障和发展职能，其职能才可以说是完整的。这里说的农村公共财政的全面职能，不仅指有了这两个职能，而且还强调这两个职能都具有微观和宏观这两个方面的作用。由上述可知，农村公共财政的保障职能既包括农民普遍可以无偿享受国家福利的内容，也包括国家支持个体农民发展而使农民享受的自我保障。同时，农村公共财政的发展职能也是既有从整体上支持农村基础设施建设的宏观方面，也包括对个体农民相关经济行为给予支持的微观内容。也可以说，农村公共财政的保障和发展职能涉及了农民个人生活、个体农户生产和农业整体发展的三个层面。
2009年1月1日起开始施行《中国华人民共和国营业税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》(以下简称新《暂行条例》、新《实施细则》),原来关于建筑业营业税的规范性文件已失去了法律效力,财政部与国家税务总局依各自的权限于2009年上半年相继下发文件对原有文件进行清理。
相对于1994年1月1日施行的老《暂行条例》和老《实施细则》,新《暂行条例》、新《实施细则》在建筑业营业税政策作了重大调整,其中最主要的是调整了建筑业营业税的计税依据,相当一部分建筑业的纳税人不能系统掌握新条例的政策精神,从而面临较大的税收风险。对建筑业来说,应当重点关注以下五大税收政策变化:
1从事货物生产的单位和个人在提供建筑业劳务过程中使用自产的建筑材料及安装设备的,应当就货物和劳务分别缴纳增值税和营业税
新《实施细则》第六、第七条规定:一项销售行为如果既涉及应税劳务又涉及货物,为混合销售行为。对从事货物的生产、批发或者零售的企业、企业性单位和个体工商户(包括以从事货物的生产、批发或者零售为主,并兼营应税劳务的企业、企业性单位和个体工商户在内)的混合销售行为,视为销售货物,不缴纳营业税;其他单位和个人的混合销售行为,视为提供应税劳务,缴纳营业税。但以下两种情况除外:①提供建筑业劳务的同时销售自产货物的行为;②财政部、国家税务总局规定的其他情形。
从新《实施细则》的规定可以看出,提供建筑业劳务的同时销售自产货物(属于列举的范围)的混合销售行为,应当分别核算应税劳务的营业额和货物的销售额,应税劳务的营业额缴纳营业税,货物销售额缴纳增值税不缴纳营业税。这比旧规定少了资质和合同签订方面的要求。根据国税发[2002]117号文规定具备建设行政部门批准的建筑业施工(安装)资质,且签订建设工程总包或分包合同中单独注明建筑业劳务价款的纳税人,才能按混合销售分别纳税。
对于《实施细则》的规定可以这样理解与把握:混合销售行为的流转税不是“一刀切”,既不是一律全额征收增值税,也不是一律全额征收营业税。建筑业的纳税人,不论是否有建设资质,在计征营业税时,均不包含货物的销售额,在计征增值税时,均不包含建筑劳务收入。所以,存在混合销售行为的建筑业纳税人,应设置不同科目,将工程项目中的应税劳务收入和应税销售收入分开核算,按各自税率分别计提与缴纳营业税、增值税,避免核算上的错误加重自身税收负担,并给企业带来纳税风险。
2工程总承包人不再是营业税的法定扣缴义务人,总承包人按扣除分包价款后的营业额差额纳税
老《暂行条例》第十一条规定建筑安装业务实行分包或者转包的,以总承包人为扣缴义务人,而新《暂行条例》将些项内容删除。新《实施细则》第五条第二款的规定:“纳税人将建筑工程分包给其他单位的,以其取得的全部价款和价外费用扣除其支付给其他单位的分包款后的余额为营业额”,第六条规定:“取得的凭证不符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的,该项目金额不得扣除。”
这是对建筑业总包人的税务规范。新《暂行条例》在纳税义务方面已经解除了工程总承包人的法定扣缴义务。建筑业的总包人不再被法定为分包人的扣缴义务人,省去了代扣代缴税款环节,由分包方自行于劳务发生地缴纳税款。总包方差额纳税的方法在老《实施细则》也有相应的规定,前提都是取得合法凭证。所不同的是新《实施细则》规定只有总包方发生分包业务可以差额纳税,其他企业的再分包业务应按取得收入全额缴纳营业税,因为转包属于法律禁止的行为。新《实施细则》还删除了老《实施细则》对“转包”的相关规定。
为应对上述税收政策的变化,建筑企业应加强分包合同的管理,约束分包方层层再分包行为;应加强发票管理,监督分包企业及时开票,已进行分包结算的要确保取得分包发票,以便取得合法凭证进行差额纳税。此外,作为总包方的建筑企业,在理顺下游分包方的业务的同时,要处理好向建设方开具总包发票的金额及税款计算问题,防止出现不合理开票现象。例如总包工程款为100万元,其中分包为40万元,如何开具发票更合理?正确的处理模式应为:总包人向建设单位开具100万元的发票进行工程结算,分包方向总包方开具40万的发票进行分包工程结算,然后总包将分包开来的发票进行营业额抵减并申报纳税,也就是说,总包开100万元的发票,但计税依据只有60万。
3工程总承包人全额纳税后,分包人或转包人仍应当就分包或转包收入缴纳营业税或增值税
新《实施细则》规定:未提供分包人或转包人发票的工程总承包人应全额申报缴纳营业税,但总承包人的纳税并不能抵销分包人或转包人的应纳税款。提供建筑劳务的分包人或转包人仍应按营业税法规定,就其提供建筑业应税劳务所收取的全部价款和价外费用依法申报缴纳营业税。
这是对上述第二点变化的延伸与强化,主要是对建筑业分包人进行规范。通过总分包间的业务关系,用总包单位的利益来约束分包单位合法取得发票,堵住税收漏洞。
为应对税收政策的这个变化,作为分包方的建筑企业应严格执行主管税务机关对于分包发票开具的规定,防止开具的分包发票不规范被总包单位拒收,既影响工程款的结算又造成税款损失。作为总承包方的建筑企业在结算时应认真审核分包发票的各项信息内容,特别是工程项目信息内容,防止取得不能抵扣的分包发票。例如,河北省地税机关要求从2010年4月1日,超过50万元的工程项目要进行项目登记,生成全省唯一的15位数字组成的工程代码。若该工程存在分包,则分包单位必须在该登记项目下注册,在上述15位代码基础上再生成4位数字组成的工程代码,用来代表分包信息。总包单位取得的分包发票如果不符合上述规范,将不能抵扣,全额纳税。
4建安企业外购设备计征营业税时,不允许从计税营业额中扣除
原政策即《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》(财税[2003]16号)规定:“通信线路工程和输送管道工程所使用的电缆、光缆和构成管道工程主体的防腐管段、管件(弯头、三通、冷弯管、绝缘接头)、清管器、收发球筒、机泵、加热炉、金属容器等物品均属于设备,其价值不包括在工程的计税营业额中。其他建筑安装工程的计税营业额也不应包括设备价值,具体设备名单可由省级地方税务机关根据各自实际情况列举。”也就是说,对列举范畴内的设备,不论是由建设方提供的还是由施工企业购买的,均不组成承包人营业税的计税营业额。而新的《营业税暂行条例实施细则》第十六条明确规定,只有建设方提供的设备的价款不征收营业税。由施工方提供外购设备的,属于混合销售行为,应根据新《实施细则》第六条的规定来处理。
为应对税收政策的这个变化,建筑企业在签订合同时应加强与建设单位进行沟通,讲解税收政策的变化,在不影响甲供材料总金额的情况下,争取让建设方多提供设备,少提供消材,以获得最大的税收优惠。
5预收工程款发生纳税义务
对于建筑安装业的纳税义务发生时间,财税主管部门先后下发过两个文件进行明确:一个是《国家税务总局关于营业税若干征税问题的通知》(国税发[1994]第159号),另一个是《财政部、国家税务总局关于建筑业营业税若干政策问题的通知》(财税[2006]177号)。财税[2006]177号文规定,建筑安装合同中明确规定付款(包括提供原材料、动力和其他物资,不含预收工程价款)日期的,按合同规定的付款日期作为营业税纳税义务发生时间。对预收工程价款,其纳税义务发生时间为工程开工后,主管税务机关根据工程形象进度按月确定的纳税义务发生时间。而新《营业税暂行条例实施细则》第二十五条规定:“纳税人提供建筑业或者租赁业劳务,采取预收款方式的,其纳税义务发生时间为收到预收款的当天”。即从2009年1月1日起,建筑施工企业尚未开工时收到的预收款项以及开工后收到的预收工程款,在收到的当天即发生纳税义务。
为应对税收政策的这个变化,建筑企业应改进营业税的提取计算方法,在计算确认本期应纳税营业额时,增加考虑本期新增的预收款,并注意抵减前期已经计算缴纳营业税款但在本期确认为收入的预收款。
参考文献:
【关键词】
财政学;理论基础;根基
引言
对财政学的理论基础的研究不同于对财政学的基础理论的研究，也常有学者将这二者混为一滩。对财政学的理论基础的研究是为了挖掘出财政理论得以建立的基础和根基，是对财政学理论的深层次挖掘，从而得知财政学理论的根本问题。因此，不同的财政理论基础会产生不同的财政学理论体系、结构以及基本内容。基于此种认识，本文从我国的政治经济制度和社会发展水平等方面，对我国财政学的理论基础及其根基做出了深入的探究，希望能为我国财政学理论体系的完善提供一些参考。
一、财政学在我国的传播
从本质上来说，财政学是关于人类财政活动的研究科目。因此，由于人类的财政活动离不开政府的职能定位，就使得财政学的发展与国家的命运紧密的联合起来。西方财政理论是伴随着资本主义生产方式的产生而形成和发展起来的，国民政府时期，西方财政理论在我国的传播达到了较高的水平。在这一时期，我国对西方财政理论有了较多的吸收，西方财政学在中国的传播也到了比较成熟的阶段。然而随着新中国的成立和社会主义政治经济制度的确立，以西方公共财政理论为理论基础的财政学理论体系已经不适合中国的国情。因此，我国财政界的学者们开始运用马克思列宁主义原理，在西方公共财政理论的基础上，对我国的财政学理论进行了改造。在这一漫长的过程中，随着社会主义建设的完善，国内众多学者从国家职能和产品分配所形成的经济关系角度，提出了“价值分配论”等多种财政理论体系的创新理论基础。尤其是改革开放后，我国的财政理论探索被高度的重视起来，随着“社会再生产论”以及“社会共同需要论”等创新见解的产生，使得中国财政学理论基础建设有了进一步的发展。
二、我国财政学的理论基础及其根基
明确财政学的理论基础和其根基，不仅能够帮助财政学者们科学的理解和认识财政运行和历史发展的客观规律，还可以让财政学者们合理的认识财政的社会属性和本质特征，从而辨别不同国家和不同社会间财政的不同实质。在这种情况下，财政学者们才能提出科学且合理的财政方针，从而推动我国财政学的发展。
（一）我国财政学理论基础的理论依据
我国财政理论体系建设是沿着马克思主义和建设中国特色社会主义两条发展线索而展开的。因此，马克思主义和和建设中国特色社会主义对于我国财政学理论体系的建设有着一定的指导意义。基于这种认识，想要了解财政学理论基础的理论依据，首先要对马克思主义的价值有着深入的了解。马克思主义的科学理论中，最具有说服力的是社会再生理论和剩余价值学说。马克思运用唯物辩证主义原理说明了生产与分配之间的关系，科学的解释了生产方式与分配方式间的辩证关系。这些学说是我国财政学者进行社会属性和运行规律研究中，最具说服力的理论依据。再者，从建设具有中国特色的社会主义经济体制方向来说，邓小平建设有中国特色社会主义理论，是从理论上将马克思主义基本原理和中国建设实践有力的结合起来。这个理论中包括了中国经济、政治、文化以及军事等多个方面的建设内容，是指导中国进行社会主义建设的理论基础。由于财政学需要被运用于解决重大理论问题和实际问题上，所以财政学的理论基础离不开对邓小平建设有中国特色社会主义理论的运用。总之，邓小平特色理论之所以被认为是我国财政学理论基础的根基，就是因为我国财政理论体系要以邓小平同志运用马克思主义立场、观点和方法，来解决我国进行社会主义建设过程中遇到的新问题和新情况。
（二）我国财政学理论基础的政治依据
我国的财政学作为研究财政运行规律的学科科目，其理论基础应该以国家的政治制度和法律规定为基本的依据。在我国的宪法中，从多个角度强调了中国的社会主义现代化建设要以马克思列宁主义和邓小平理论为指导，实现工业、农业、国防和科学及时的现代化建设，从而实现现代化的社会主义国家建设。由此可以看出，我国财政学的建设和教学中，要做好国家宪法和党中央有关规定的学习，从而坚持好以马克思主义为指导的理论基础，使我国的财政理论与国家的重要决策保持一致。因此，将财政学局限于经济学的范围内是有重大的缺陷的。财政问题首先要被当做是政治问题，从属于国家政权活动的一个方面。无论是在任何时期的任何社会制度，财政活动都是以实现统治阶级的政治意图为导向。比如赋税等各种形式的国家财政政策和措施，都需要与国家的政治学相符合，成为统治阶级控制国家的财政工具。我国的财政税收制度历来也是为国家政策的开展而服务的，所以我国财政理论与政治学的结合也是显而易见。随着时代的发展和人类文明的进步，财政学和社会学以及政治学等多种学科的关系只会变得更加密切。与此同时，社会的发展和国家的政治问题，也会受到国家财政政策的影响。因此，国家财政政策的制定，必需考虑到社会发展和国家政策等多方面的问题，而我国财政学的理论基础的确立也要以政治为主要依据。
三、结论
总而言之，随着时代的变迁，我国的财政理论与我国的社会经济发展情况以及政治制度确立情况等多个方面都有着深入的联系。我国的财政学从根本上来说已经开始以社会主义经济学为理论基础，成为了依托经济学和涉及政治学、社会学以及法学等多个领域的学科。所以，想要对我国的财政学有着更为深入的理解，就需要从财政学的理论基础及其根基方向对财政理论体系进行探究，从而推动财政学的进一步发展。因此，对我国财政学的理论基础及其根基进行研究，对我国财政学的理论建设有着重要的意义。
参考文献：
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.074
[中图分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）02-0-02
0 引 言
我国现有的治理理论主要是针对政府、企业、社会这三个方面的，因此，我国在开展财政基础治理工作时应从我国现有的财政基础理论上进行完善，只有这样才能保证治理工作的顺利进行，并提高社会经济效益。而财政是我国开展治理工作的重要依据，只有根据社会的发展现状制订出科学、合理的财税体制，才能将政府、企业、社会中现有的资源进行优化、配置，从而做到维护市场统一、和谐，实现国家健康、可持续的发展。
1 国家治理现代化框架下的财政基础理论概述
财政基础理论是国家治理体系中的重要组成部分，与国家的财税体制有着非常紧密的关系。现阶段，我国的财税体制在改革过程中已经与国家现代治理工作的进程相连接、相交融，只有这样才能从根本上促进我国财政理论的快速发展，并保证财政基础理论可以在指定的范围内发挥出重要的支撑作用，从而实现国家的健康、可持续发展。国家治理现代化框架下的财政基础理论的建设工作可以有效地保证理论创新、改革，并在一定程度上推动了我国的改革与实践。
早在多年以前，我国就已经开展了财税体制的改革工作，并将其理念、思路进行了全方面的创新、完善，从而保证财税体系可以跟上社会发展的脚步，而财税体制的改革、创新都是建立在对应的财政基础理论上。随着社会的发展，我国中共十八届三中全会制订了全新的财税体制改革方法，在财税改革过程中，其不仅会对现有的财税体系的实践层面进行改革，同时还将对现有的财政基础理论的建设层面进行全方面的创新、完善，这对我国现代化框架下的财政基础理论的建设工作来说是一种机遇与挑战。
2 国家治理现代化框架下的财政基础理论建设
现阶段，在我国治理现代化框架下的政基础理论在建设过程中，要跟上社会发展的脚步，深刻体会到中国十八届三中全会围绕财税体系改革理论的意义，只有这样才能推进中国特色社会主义财政基础理论的建设。要想保证财政基础理论的建设工作可以顺利进行，就需要做到以下几点。
2.1 从根本上摆正了财政与财税体制的位置
财政基础理论是我国治理的基础与重要支柱。在国家治理现代化框架下建设财政基层理论，需要通过国家政府的收支活动或以国家的主体进行分配，只有这样才能将财政基础是国家治理的基础和重要支柱的含义体现出来。其作为中共十八届三中全会所制定全新改革的总体目标，主要以股价的治理体系为基础，让更多的人认识到国家治理体系的重要性，并对其进行改革。因此，就要做到对国家、政治、经济、社会与文学等领域进行全面改革，在经济领域将财政重新定义，从而将财政体系与财税体系的位置进行转变。由于财税体系是国家治理体系的重要组成部分，相关工作人员应对财政基础理论的认识及定位逐渐提升，并将其以单独的财政体系理论呈现在大众面前。我国现有的财税体制主要对国家国情、经济特点进行了全面概括，并将其以财税体制的形式展现出来。但财政制度可以有效的与其他国家之间相匹配或类似的经济制度体现出来，只有这样才能形成一种全新的财税体制。
国家治理工作的质量直接关系到国家的发展，要想实现我国的健康、可持续发展就需要根据社会的发展现状制定科学、合理的治理制度，只有这样才能从根本上做好财税体系的改革与财政基础理论的建设工作。
2.2 从宏观上梳理了财税体制改革与全面深化改革的关系
在我国以往的财税体系改革过程中，主要是通过一些经济体系进行改革，并将其归纳、总结、融入到对应的财税体制中。在1994年，我国就了相应的财税体系改革的总体目标，即分税的改革是实现社会主义市场经济发展的客观要求。梳理财税体制改革与全面深化改革的关系保证了所颁布的改革制度可以有效满足社会主义市场经济体制的需求，从而保证财税体系的改革工作可以顺利进行。虽然1994年的财税改革总目标是以分税来实现的，但其与我国建立与社会主义市场经济体系相适应的财税体制的框架结构基本一致。
自改革开放以来，中共十八届三中全会对财政体系与财税体系进行全新的定位，并从宏观上梳理了财税体制改革与全面深化改革的关系，保证了财政基础理论建设在社会主义市场经济体制中的作用。相对于我国的经济社会发展水平与人民的生活需求来说，我国要想在竞争激烈的世界中站稳脚步，就需要认清自身的发展形式与竞争能力，并根据国家的发展现状制订一个长治久安的发展目标，并将遏制我国快速、稳定发展的重要因素（如治理体系和治理方式中的不足）进行创新完善，才能实现我国的健康、可持续发展。为了提高人们的生活质量，营造一个和谐、稳定的社会环境，我国应跟上社会发展的脚步，制订出全新的国家治理体系和全面的国家治理体系。
2.3 从总体上勾画了现代财政制度的基本形态
要想保证在国家治理现代化框架下的财政基础理论的建设工作可以顺利的进行，就需要事先做好总体的勾画工作，将财政制度的基本形态体现出来。
2.3.1 从公共财政制度到现代财政制度
我国现有的财税体制的改革工作已经开展多年，但这么多年以来也没有形成一个能够统领、覆盖整个财税体制的改革概念。要想从根本上解决这一问题就需要提出一个全新的财政基础理论，并保证财政制度具有一定的公共特性。不管是从公共财产的概念，还是从一些基本制度等形态下开展财税体制的改革工作，都需要⑵湔体的改革目标落实到相应的财税体制中，才能保财税体制的改革工作顺利进行下去。
2.3.2 具有一脉相承关系的统一体
要想保证财税制度与财政制度以统一体的形式进行创新，就需要对现代化的财政制度进行创新，并从中共十八届三中全会的角度将财税制度的法律法规进行完善，明确事权、改革税制、稳定税负等。同时还要以社会的发展趋势对现有的经济发展方式进行创新，只有这样才能保证建立一个公平、统一、和谐的市场环境。
2.3.3 公共性
在国家治理现代化框架下完善相应的财政基础理论时，应该以公共性的角度进行建立，只有这样才能保证所建立出来的财政制度可以满足社会发展的需求，保障人民的自身权益，提高社会的经济效益。另外，在建立财政制度时不管在哪一种趋势下进行制定，都应根据国家现有的财政功能及作用进行完善，从而保证财政基础理论具有实质性的意义。如果制定的财政基础理论没有任何的公共性，那么整个财政制度的真正意义就不复存在。公共性是在一种与生俱来的独特性质，不管在任何的经济体制下，都可以将财政制度中的大概意义体现出来。将公共性与财政基础理论相结合，可以有效的对国家的经济发展现状与财税体制进行判断，找出不足之处，并为其制定有效的解决的对策。
2.3.4 非营利性
非营利性在财政基础制度建设的过程中，无需考虑所制定的财政制度与社会公共利益的最大化的关系，要以非营利性的特点进行建设，只有这样才能保证社会、企业在发展过程中不会过分的追求商业利益。在我国现有的国家治理现代化框架下，要想做好财政理论的建设工作只有在营利性的边缘进行建设，才能保证财政基础理论可以有效地对财政的运行格局进行合理的判断，找出其中的不足，并采取有效的解决对策。
随着我国财税改革工作的推进，我国治理现代化框架下的财政基础理论在建设过程中要以公共财政的发展目标作为整个财政制度的改革的重要视野，只有这样才能保证财政基础制度的建设工作与财税体制的改革工作的顺利进行。
3 结 语
本文对国家治理现代化框架下的财政基础理论的建设工作进行了简单的分析，文中还存在着一些不足之处。希望我国的专业技术人员能有效地加强对国家治理现代化框架下的财政基础理论的建设工作的研究，只有这样才能保证财税改革工作的顺利进行，从而提高社会的经济效益，促进国家快速发展。
主要参考文献
中共十八届三中全会要求推进国家治理现代化、深化财税体制改革，创造性地提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一兼具历史和理论高度的重要论断。围绕这一论断，学界展开广泛讨论，中国社会科学院高培勇教授于2015年最早将其概括为“基础和支柱说”，认为这一全新论断反映了国内外财政运行变化新趋势，体现了我国经济社会发展主要矛盾的新变化。基础和支柱说”在一定程度上映射了传统财政学“市场失灵—公共物品—财政职能”研究逻辑的不足，对财政概念、财政职能、财政学科属性、财政活动主体、财政学理论体系都提出了重大挑战，也因此，财政基础理论创新迎来新的机遇期。“基础和支柱说”是在国家治理现代化语境下提出的，其核心在于财政定位的提升和拓展，从根源上摆正了财政与财政体制在现代化国家建设中的突出位置。相较于传统财政学理论，“基础和支柱说”认为财政不仅仅是经济范畴、经济领域的要素，而是关涉整个国家治理的重要问题。财政体制改革应以满足国家治理活动中社会公共需要为逻辑起点，深入到经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域，关注并对接国家治理层面的基本问题。从经济领域跃升至国家治理范畴，现代财税体制构建出现了重大转折。以此为基点，财政主体覆盖政府、社会组织和居民个人，财政职能跨越一般政府职能覆盖国家治理等诸多方面，财政学科边界也随之拓宽，范围更为包容。由此，财政基础理论建设也从弥补“市场失灵”转变为立足“治国理政”，步入了匹配国家治理现代化的新阶段。“基础和支柱说”这一论断的出现，引起了国内财政学界的广泛关注。众多学者开始反思传统财政学在中国的处境，并逐渐意识到传统财政学理论与社会经济发展之间存在的巨大藩篱。“基础和支柱说”由此成为财政基础理论创新的重要支点。以东北财经大学校长吕炜教授为代表的财政学者基于中国财政实践，认为财政在国家治理过程中始终承担着基础性和支柱性作用，“基础和支柱说”的提出高度概括并回归了财政的本源。中国财政较之西方发达经济体财政在制度背景、权力构成以及发展程度等方面都存在着根本性差异。这种非规范的制度安排蕴含着中国道路和中国制度的特殊选择，是中国基于自身改革目标与发展要求不断调适所形成的财政制度架构，难以简单用市场经济体制下某一种既有的财政理论加以解释和评判。由此，吕炜教授以中国改革开放40年、新中国成立70年以及共产党建党100年间的财政改革与制度实践为研究对象，归纳总结从计划体制到市场体制转轨中，不同改革时期财政研究的特殊规律与一般逻辑，以此阐释中国财政改革的道路和模式。这种源于财政实践的逻辑归结与方法论探索恰恰是构建中国财政理论框架的研究基础。
二、当前财政基础理论研究的代表性观点及进展
中共十八届三中全会对财政的重新定位，使得学界广泛而深入地开展财政基础理论研究，不仅研究成果数量明显增长，而且正在逐步形成多维度的代表性观点。这些观点包括以“基础与支柱说”为基础的国家治理财政学，但不限于此。新市场财政和公共风险财政论近年来也取得了显著进展，并正以逐步完善的理论体系扩大影响力。值得关注的是，无论是哪种观点的财政基础理论研究均呈现出团队研究型的特点，通过梳理财政基础理论研究代表性观点的进展，还可以清晰地看出当前我国财政学理论研究的分布情况。中国人民大学财政金融学院、中央财经大学财政税务学院以及财政科学研究院作为财政理论研究的主要阵地，也是财政理论创新研究的主力，充分展示了在财政理论研究方面的继承与发展。
（一）国家治理财政学
国家治理财政学缘起于中国人民大学财政金融学院，以陈共、郭庆旺、刘晓路、吕冰洋等学者为研究代表。
传统或西方财政学从市场失灵角度理解政府职能的思路是不完备的，“财政是国家治理的基础和重要支柱”显然已经超越了这一西方主流分析框架。根据这一论断，2015年陈共教授专门撰文分析财政学研究对象，拓展了财政学研究思路。财政应该是经济与政治的二元结合，既要在市场经济体制下弥补市场失灵，提供公共物品，同时也应制定现代财税制度以推动国家治理体系和治理能力现代化。2016年，刘晓路、郭庆旺从国家治理视角梳理了官方学时代、政治经济学时代、经济学时代的财政形态，提出中国财政学发展的根本动力在于回应现实需要，探索适应中国国情的财政理论。2017年，刘晓路、郭庆旺借梳理陈共先生财政思想之机，回顾了新中国成立以来财政基础理论的发展变化。他们认为“国家与财政的关系问题”是贯穿财政基础理论的核心问题，有必要建设一种具有中国特色的财政理论，并为之命名为“国家治理财政学”，这是在此前研究基础上结合中国实际的具化与深入。但遗憾的是，两位学者尚未建立完整的学术理论框架，也没有就国家治理财政学的具体内涵进行详细阐释，仅从宏观层面提出了三点要求：一是强调建立财政学与“国家”之间的内在联系，将财政活动与国家意志形成、国家能力培养、国家制度构建有机结合；二是财政研究应立足于“国家能力”，要求财政学理论所指导的财政实践能够切实增强国家能力，从而有效解决该时代具有普遍性的政治、经济、社会问题；三是基于“国家自主性”的传统财政理论具有相应的历史合理性，财政理论的发展与创新应遵循一定的路径依赖。不难看出，国家治理财政学肇始之初便根植于“国家”理念，认识到了财政与国家之间的紧密联系，以及之于不同国家、不同时期的差异性特征。
2018年，吕冰洋以刘晓路、郭庆旺的国家治理财政学理论先导为基础，进一步丰富和完善了国家治理财政学的理论框架。吕冰洋借鉴社会学和政治学的研究成果，认为国家治理的核心在于国家能力的提升，并将国家能力具体为市场增进能力和组织动员能力。在国家治理视阈下，财政的出发点应从市场失灵下的基本公共物品提供上升至市场经济冲击下的公共秩序重建，以此为目标进行支出、收入、预算和政府间财政关系的制度设计。国家治理财政学发展至此，形成了一套围绕国家治理目标与财政制度设计能够逻辑自洽的“国家治理财政”框架体系，较之前述研究更加具体完整，且具备一定的可操作性和可检验性。但其与中国财政现实是否契合，以及能否为现有财政体制改革提供靶向性理论依据，文章浅尝辄止，仅以“政府间财政关系”为例点墨带过。
由上可知，国家治理财政学最突出的贡献是建立了财政学与国家治理之间的联系，从理论上阐释了财政为何以及如何成为国家治理的基础和支柱。但是，截至目前其理论研究的不足之处也是比较明显的，例如国家治理财政学的核心内容是理论分析和框架设计，而对于如何将国家治理财政学与中国改革实践相融合、如何以理论创新指导制度建设等相关讨论仍是不充分的，这也是未来这一理论发展和延续的重点与关键。
（二）新市场财政学
新市场财政学的主要研究阵地是中央财经大学中国财政发展协同创新中心、财政税务学院，代表人物是李俊生、马海涛、姚东旻、白彦峰、曹明星等学者。2016年，李俊生和姚东旻以“魏则西”通过百度搜索购买医疗服务事件为案例，探索了政府和私人部门处于同一平台时如何通过“交易合约”避免出现市场和政府的双失灵，从而实现私人价值与公共价值的优化配置问题。这是“新市场财政学”首次正式出现于学术理论视野，通过实际案例验证了这一理论对现实财政问题的解释力。2017年，李俊生撰文进一步阐释了新市场财政学的理论框架：其研究基础是“社会共同需要”，以此解释财政的本源和市场的本质；其核心概念是“市场平台观”和“政府参与观”，即以市场为平台，公共部门、企业、自然人等都遵循相同的市场规则（“市场规则观”），处于平等的市场地位，通过公共价值衡量市场经济条件下政府及公共部门的财政活动（“公共价值观”）。理论渊源上，通过对比分析国家分配论、盎格鲁—撒克逊学派和欧洲大陆学派的代表文献，阐释了新市场财政学主要是以欧洲大陆学派的财政理论为基础。与国家分配论和公共财政学理论不同，欧洲大陆学派并没有将政府与市场相对立，而是将政府与市场看作是财政行为主体。在此基础上，新市场财政学以市场为交易平台，进一步明确了国家、政府与市场之间的关系和边界。新市场财政学对中国财政理论学界而言，开辟了新的研究视角，是对已有财政理论的继承与开拓，是学界对财政理论探讨所取得的显著进步之一。这一理论结合现实经济运行规律，对西方财政理论进行纠偏，根本上改变了传统财政学以市场失灵为出发点，将政府和市场二元对立的讨论范式。新市场财政学的研究价值不仅在于逐步深入、清晰地阐释了其核心议题、理论渊源，还在于其为理解当前政府与市场行为提供了新的视角，具有对现实问题的解释力和预测力。例如以从新市场财政学的“市场平台观”为基础，可以更加深入地理解财政与货币政策的合作空间、医疗保险制度的提供方式、社会救济与社会互助等问题。
由上可以看出，新市场财政学的研究以典型事实为分析起点，深入剖析了事件背后的财政逻辑，并逐步完善了理论体系，直至拓展其解释和应用范围。新市场财政学发展至今，已然成为财政学理论研究的重要进展之一，其理论探讨和应用研究主要由特定研究团队进行，其研究范围和深度有待进一步深入。作为一项基础性财政理论，新市场财政学仍需以更高的视野来回答和解释宏观经济发展和财政体制改革层面的基本问题，形成以中国故事为基底的财政学完整理论体系。未来，新市场财政学仍应以探讨政府与市场关系为核心，阐释财政主体行为特征，修正传统财政研究的理论框架和技术路径，为财政学基础理论创新提供丰富的事实支持。
（三）公共风险财政论
公共风险财政论的研究以财政部财政科学研究院为主，以刘尚希、傅志华、李成威、陈龙等学者为代表。
1997年，刘尚希较早地开始将财政风险纳入研究视野，提出财政是全社会风险的最终承担者。财权分割、财力分散是财政风险加剧的表现，国有企业效率低下、利用外资失控都可能加剧国家财政分权，金融风险可能是财政风险的直接导火索。1999年，他明确提出在财政风险不断扩大的背景下，财政制度和政策选择的目标应是防范财政风险。此后，相关研究可以分为两个阶段：一是2003—2005年以公共债务和财政风险为核心的制度分析阶段；二是2015年至今以国家治理风险防范为切入点的财政理论建构阶段。2003年，刘尚希系统阐释了财政风险的分析框架，将财政风险定义①为：政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性，此为财政风险论的正式研究起点。公共风险财政论的理论基础在于，政府（或国家）是一个双重主体——经济主体与公共主体。经济主体意味着政府与企业、个人拥有平等的经济地位，政府享有维护自身公共产权的权利。公共主体则表明政府有义务承担公共决策中的财政、金融、债务、企业风险，同时需要承担公众期望和社会压力所引致的支出责任和义务。研究工具则是借鉴了世界银行高级经济学家HanaPalackovaBrixi的研究成果——财政风险矩阵。2004年，刘尚希剖析了我国财政风险的制度原因，包括政府承担了国有企业风险，公共预算对政府行为的软约束以及中央与地方的财政关系不明确等。化解或降低财政风险的方法主要是通过制度构建，硬化预算约束，同时提高财政透明度。2005年，刘尚希重新界定了财政风险，并对政府作为经济体和公共主体两重身份下的财政风险作了具体阐述。此后，公共风险财政论的研究在很长一段时间内进展相对缓慢。中共十八届三中全会将财政确立为国家治理的基础和重要支柱，公共风险财政论开始从国家治理视角审视财政改革所面临的不确定性问题和公共风险挑战。2016年，中国财政科学研究院宏观经济研究中心课题组通过理论分析财政风险、公共风险之间的传导机制，构建了财政收入、财政支出、财政管理、财政赤字与债务风险多种指标体系，以此作为公共风险财政论的分析工具。2018年，“廊坊会议”上①，刘尚希结合其《公共风险论》一书，报告了基于“公共风险”这一核心概念建构的财政理论设想。他指出了传统财政学的逻辑缺陷，认为新财政学应从集体观念出发，以风险社会为背景，以公共风险为逻辑起点，运用行为主义分析公共风险的产生和治理机制。公共风险财政论的研究与中国改革发展同步进行，跨越时间较长，形成了一系列丰富的科研成果。以公共风险为视角的财政理论建构唤醒了民众的社会危机感和忧患意识，也为制度变革提供了理论推动力。公共风险财政论诚然能够在债务风险防范、央地财权事权划分、预算制度改革等方面为提供制度评价与政策分析的理论依据，但是也存在明显的弊端：其一是缺乏完善的理论基础，财政风险分析源于我国财政风险逐步暴露的事实，虽然已经引起学界的关注，并且意义重大，但其理论基础薄弱，研究中多以风险事实为依托，尚未形成完整普适的理论架构；其二是财政风险分析更加倾向于一种逻辑分析，在风险指标体系构建中仍是以债务风险矩阵为基础，存在一定的局限性，对于政策评估的灵活性、有效性、客观性有待进一步加强。
（四）总结与启示
国家治理财政学、新市场财政学以及公共风险财政论是当前国内财政理论创新的主要代表。它们虽然针对的主要问题不同，但从理论研究不断完善的过程来看，具有明显的共性特征：一是基于深厚的财政理论基础。中国人民大学财政金融学院、中央财经大学财政税务学院以及财政科学研究院一直以来都是财政学研究的重要力量，形成了各自的特色，为财政基础理论创新奠定了基础。二是基于学术团队长期以来的学术思考。以国家治理财政学为例，陈共、郭庆旺及吕冰洋一直以来致力于财政理论研究，特别注重财政理论与我国财政实践相结合，并以学术话语展示中国财政逻辑。国家治理财政学是理论与实践又一次在学术层面的结合，展示了中国人民大学财政金融学院长久以来对财政理论问题的深入思考。以公共风险财政论为例，刘尚希自30年前就已经关注到了财政风险问题，回溯他已经发表的文章，可以清晰地看出公共风险财政论逐步丰富完善的过程。因此，公共风险财政论是凝结了财政科学研究院研究团队30年来对财政问题思考的智慧成果。以新市场财政学为例，虽然起步较晚，但也已展示出清晰的发展路线，沿着现象—理论—框架—应用不断前行。
与此同时，我国财政理论研究现状也暴露出存在的问题：一是理论与实践的不相匹配。明显地，国家治理财政学和新市场财政学更侧重于理论基础阐释，但对实践的指导意义有待进一步考察；公共风险财政论由现实财政问题引发，具有较强的实践意义，但是理论基础不够坚实有力。当然，目前研究中的不足也成了今后研究的重要突破点。二是不同方向研究由特定研究团队进行，但是相互之间的学术交锋较少。
三、西方财税思想中的跨学科融合
中国财政理论导源西籍，取径东瀛，受西方财税思想影响深远。因此，有一些学者以西方财政经典理论为基础，从跨学科的角度丰富了财政基础理论，其中以财政社会学和财政政治学较为典型。
（一）财政社会学
中共上海市委党校的刘志广是财政社会学的主要研究者。2005年，刘志广回溯了国外财政社会学提出、兴起、停顿、复兴的发展过程。
财政社会学源于对财政学技术化的反思，有奥地利传统和意大利传统两个分支：歌德雪与熊彼特为奥地利传统的代表人物，主张财政社会学以研究社会的政治经济影响为目的，而歌德雪与熊彼特却就是否遵循马克思主义秉持着不相同的研究路径；帕累托及其学生为意大利传统的代表人物，主张从经济均衡和社会均衡角度对公共财政进行分析。2006年，刘志广在财政社会学分析框架下阐释了财政制度的内涵及其分类，认为财政制度是产权界定和人权安排的元规则，是一个国家的基础性制度安排或“立宪性”制度安排。按照现代语境，2012年，刘志广将财政社会学的研究主题归纳为：以国家财政为视角，围绕国家与社会发展所进行的理论、历史研究。2014年，以中国改革顶层设计为出发点，刘志广提出财政社会学的核心思想在于，财政问题是社会问题、经济问题和政治问题的根源。特定的财政制度总是决定着特定的国家治理结构与模式。因此，中国改革顶层设计应以提升现代国家能力为着眼点，具体指向公共财政制度改革。中共十八届三中全会要求通过财税体制改革推进国家治理体系和治理能力现代化，同时也对财政学基础理论的创新提出了必然要求。财政社会学在当代兴起，以“社会”视角构建财政学理论体系，要求宏大理论框架和宏大历史叙事相结合，恰恰是回应了这一时代要求。财政社会学对于财政制度的基础性表述与“基础和支柱说”中的财政定位，存在着一定的耦合关系。财政社会学向我们提供了认识国家的独特视角，将财政纳入社会这一复杂系统中，综合考虑经济、政治诉求，使其对于国家治理中的制度改革拥有了更强的解释力。但是，从现有研究来看，基于财政政治学框架所衍生的财政问题思考，如财政分权问题、民生与财政问题等，依然缺少具备可操作性的现实指引，存在理论框架嫁接经济现实的问题。同时，相关财政改革方案多以税收为落脚点，分析存在一定局限性，财政社会学作为一项完备的财政基础理论，研究视野应扩展至更广阔的领域。
（二）财政政治学
上海财经大学刘守刚是财政政治学研究的主要倡导者之一。2010年，刘守刚探索了财政研究的政治学路径。
刘守刚主张财政政治学是财政学的一部分，即对财政现象进行政治学的分析与研究，而非财政学与政治学的交叉学科。财政政治学的研究内容可分为财政运行政治学与财政转型政治学，后者对于转型中的中国而言更具有研究价值和研究意义。2015年，靳继东认为中共十八届三中全会赋予了财政新的功能定位，财政政治学的研究范围也应随之延展。由此提出，财政政治学的根本目标在于满足国家或区域社会经济发展对财政体制和财政政策的重大需求，围绕政府间财政关系、预算政治过程和财政民主法治等问题展开讨论。2021年，陈龙在前述研究基础上就研究主线、基本假设、基本问题对财政政治学的理论框架进行了扩充。财政政治学依然遵循“经济人”的基本假设，以财政权力和利益分配为研究主线，讨论财政的政治道德基础、征税权和预算权的性质、财权配置和运行、财权的规范与制约等问题。
目前而言，财政政治学在西方理论界的发展较为迅速，形成了丰富的理论成果。刘守刚和魏陆主编的《财政政治学译丛》，全书共12册，探讨了19世纪不同欧洲国家在现代国家制度建设过程中公共财政的发展情况，是财政政治学研究的重要参考资料。相较而言，国内的财政政治学尚处于起步阶段，不同学者对于财政政治学的理论构建各抒己见，共识与分歧并存。现有研究成果多以西方财政思想为基础的概念化讨论，对相关研究范式、研究内容等基本问题的探讨尚不充分，针对中国现实的财政政治分析也远未形成系统完整的理论体系。
四、关于财政学科的讨论
与财政基础理论研究蓬勃发展相适应的，是关于财政学科范畴的探讨。基于“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重大论断，有学者认为财政学科的研究范围和性质应重新审视。一种观点是财政学应是多种学科的交叉。2015年，陈共撰文讨论了财政学对象的重新思考，以“财政”一词来源为引阐释了财政学科的经济学和政治学的双重属性，认为以交叉学科的视角探讨财政学问题是未来财政学理论创新的主要方向。2014年，高培勇在阐释“基础和支柱说”时也明确提出“财政是一个跨越经济、政治、社会、文化和生态文明等多个学科和多个领域的综合性范畴。”但是另一种观点是坚持财政学是经济学科。2016年，安体富从财政学在西方经典经济学著作中的论述为主线，认为一直以来财政学的研究方法和内容是经济学的重要组成部分，即使是财政学与多种学科的交叉也不能动摇财政学作为经济学的主体地位。2021年，张馨针对当前财政学理论研究专门论述了市场经济下财政学的理论基础。他认为财政学是基于微观经济学中的市场失效和公共产品问题，因此在现代经济学研究中具有严密的逻辑。在新时代背景下，财政作为“国家治理的基础和重要支柱”，“市场失效论”和“公共产品论”仍是重要的理论支撑。
关于财政学科研究范围和性质的讨论是财政基础理论研究的基础，深刻地影响了财政学研究问题和方法。第一种观点拓展了财政学研究范围，为财政基础理论创新提供了空间；第二种观点强调了财政学基础理论创新是以经济学为基础，即使创新也应在经济学体系中具有坚实的理论基础和严密的逻辑结构。
五、总结与展望
二、研究方法及研究数据的选择
(一)研究方法
在现代电子传媒形式出现以前，纸质出版物是思想最的传播载体之一，同时它也是社会对思想的需求最直接的显现。出版物长久以来都有着主观引导现实需求与客观塑建理论体系的功能。尤其是在思想处于更替嬗变时期，激荡撞击的思潮变革下，出版物所展现出来的洞察力是理论体系形成的推力。恰如民国经济学家唐庆增所指出的:“在昔中国研究经济事物者，仅限于少数哲学家政治家手中，普通人士，对此殊少贡献，甚至为在上者所压迫，其思想无由表现;时至今日，民意大昌，且确能操纵有极大之影响，职是之故，研究今年估计思想史者，对于一切传播知识之机关，如新闻纸杂志宣传品一切，亦应予以相当之注意。”［3］可见，报刊媒介在当时之于传播思想的影响力度有多大了。民国时期，随着新闻出版业的大力发展，整个社会的各个阶层能够接触到的知识、观念的渠道日益丰富，借助于这些愈加广泛的渠道，平民大众的话语权也得到释放。他们不再满足分散的表达，而是以群体性的形式，开始在报刊、普及读物等载体上对现实问题进行思考和回答。他们逐渐与精英著作共同阐释对社会的看法与见地。有鉴于此，财政思想史的研究应综合宏观与微观的考量，宏观层面考察民国时期财政理论体系的构建轨迹，同时微观层面具体把握专家学者对财政现象的具体运用和理论体现，方能对民国时期财政理论体系有充分的认识。就研究方法而论，在经济学中使用统计方法，可以达到简单直观的效果。同样利用定量分析的方法可以为向来以定性分析为主的经济史学研究提供数据依据。本文所研究的财政理论本质上主观性极强，使用系统规范的指数、等式、模型等计量方法显得较为困难，若以财政学出版物为中间变量进行统计分析，亦可窥探财政理论在当时社会环境下的流变，进而追寻财政理论体系的整体演变趋势和内在结构变迁。
(二)研究数据
以出版物为切入点对财政理论体系构建的轨迹进行多方面的定量分析，目前研究较少。最早如胡寄窗［4］曾经针对应用经济学著作出版物进行过大致统计尽管数据稍显简单，但却是十分新颖的尝试。张亚光［5］在对民国时期金融思想进行研究的过程中，以北京图书馆1993年出版的《民国时期总书目1911—1949经济》［6］为统计数据源，对民国时期金融出版物进行了十分详细的多层次统计分析。该研究以思想的时期为纵轴，思想类型为横轴，对民国时期金融思想进行了细致的回顾，视角新颖，内容详实，是迄今为止民国经济思想史研究领域使用统计分析方法最为全面的研究，极具开创性和启发性。稍显遗憾的是，既以出版物为研究对象，该研究并未对期刊进行整理。本文所采用的民国时期财政类著作出版物的数据，源于北京图书馆出版的《民国时期总书目1911—1949经济》［6］。该书汇总了北京、上海、重庆等图书馆对1911—1949年出版的经济学出版物。在有书即录、不设标准的原则下，是目前为止收录民国时期经济学出版物最为全面的数据库，包含了经济9大类别。其中，财政类出版物共2181种，涉及财政十几类具体问题。此外，得益于数字时代的快速发展，民国时期浩如烟海的期刊得以通过电子形式呈现在我们面前，也为民国时期财政理论研究提供了极大的支持。针对本文的研究对象，我们加以利用的民国时期期刊资源主要有四种:
(1)晚清民国期刊全文数据库，隶属于上海图书馆，收录民国时期期刊两万余种，是目前收录最广、种类最多、检索功能最为成熟的民国期刊数据库。
(2)国家图书馆民国数据库，现有四千余种民国时期期刊资源，颇具特色的是可以提供电子影像的全文阅览。
(3)CADAL民国期刊库，属于大学数字图书馆国际合作计划的子数据库，收录有六千五百余种期刊资源。
(4)大成老旧刊全文数据库，收录晚清民国七千余种期刊资源。需申明的一点是，尽管这几类期刊数据库收录范围不一，但出于期刊本身固定性的发行特点，以晚清民国期刊数据库为主要来源，并辅以其他数据库的查漏补缺，可以较为全面地统计民国时期财政类期刊。在对出版物统计数据运用的过程中，由于数据源收录范围相当之广，而本文所研究的对象是民国财政理论体系，数据中不可避免存在如民国时期政府各类政策法规、会议纪要、统计数据、政府报告等与不属于本文研究内容的数据，如《民国时期总书目1911—1949经济》［6］一书中财政类出版物有2181种，而财政类著作出版物为1090种。故而对财政类著作和期刊的一一筛选和排查能为本文的概述提供更为准确的依据。同时，这一时期财政学出版物的原始数据都无明确的归类标准，既不以时间为序，也不以学科加以归类，故而本文借用一般的统计分类法整理数据，从时间顺序上对财政理论体系进行回顾，从学科类别的横向差别对财政理论体系进行区分。
三、民国时期财政类出版物统计分析
从整体来看，民国时期财政类出版物呈现出前30年飞速增长，并在30年代达到最高值，后十年内相对滑落的发展态势。财政类著作及期刊的出版代表了整个社会对“财政”这一议题的关注度。上述发展态势无疑表明整个民国时期，无论是财政理论还是财政时事问题都受到社会的普遍关注。其效果也正如当时财政学者朱通九所说:“我国财政学方面之著作，既如货币金融书籍之众多，则其对于我国财政方面改进之影响必甚巨，曰，事实俱在，岂容否认。”［7］从出版物数量来看，在最初的20年间出版了财政类著作176种，财政类期刊23种，而到了30年代，财政类著作出版种类高达480种，期刊也有50种，换言之，20世纪30年代财政类出版物数量大约是民国前20年的2.7倍。随后的40年代虽然数量上有所回落，所减少的数量却不多，这都与当时各项财政改革实践紧密相关。财政思想犹如财政发展的一面镜子，既随之变迁而交织泛起，又驱之前进而绵延向前。民国时期尤其是南京国民政府建立以后，通过重新划定中央与地方的收支范围，改革财政管理体制，关、盐税主权得以自主，裁厘改统并建立近代税制体系等一系列举措，促使民国时期财政制度得以完善并向近代化迈进。这些出版物数量的增长恰恰是发端于晚清的近代财政体制变革的体现，可以说，直接为我们展现了民国时期财政制度发展和财政思想异彩纷呈的局面。
从出版物类别来看，在财政这个整体概念之下，财政概论、预决算、公债出版物与之前所分析的财政类出版物保持着一致的发展态势，即同样是前30年间飞速增长，并在20世纪30年代达到最高值，后10年内有相对滑落的发展态势，体现了财政体系内各个子集理论的一般性趋同。同时，租税、自治财政、财政监督与管理类别的出版物则保持了各个年代均持续增长的态势，这与当时这些实务领域所发生的变革紧密相关:直接税于1934年第二次全国财政会议开始议办;裁厘改统始于1931年;1928—1949年国地财政的划分经由两级至三级，再由三级降为两级，而后又改回三级财政。诸如此类重大改革政策和方针一方面吸引了实业界和学界的关注，同时在这些具体领域内的高度关注也从反方向说明了出版界对财政一般性理论出版物关注度的相对回落。此外，20世纪30年代还有一个类别的出版物相对比较特殊，由于战事的集中爆发，特殊时期的财政如何运行成为社会各界关心的问题，因而战时财政理论的出版物在20世纪30年代同样呈现出集中爆发的态势。
从出版物各类别占比统计中可以看到，民国时期财政类著作出版物主要集中在财政概论及租税。这两类著作在整个民国时期财政类著作当中分别占比27%、43%。除此之外，财政监督与管理和公债出版物占比相对较高，剩余自治财政、战时财政、市县财政类别占比相对较低。从表5的期刊占比可以看出，期刊本身具有较强包容性，各类问题集中于财政概论与租税两个类别中加以探讨。前期财政概论类的期刊较为集中，后期随着对各类税种的关注增加，创刊热点集中于专门讨论租税的期刊出版物。这一特点同样反映在著作出版物发行状况中，占比最高的是租税类出版物，其次是财政监督与管理和公债类出版物，相比自治财政、战时财政、市县财政类别占比则相对较低。这种情况既是受租税理论在财政学理论体系当中地位影响，也是民国时期正处于旧式税制结构向现代税制框架转变的关键时期，新旧租税种交织演变。北洋政府时期关税、盐税、货物税、田赋成为四大最税种，较之以往以田赋为核心的封建税制，有了很大的变化。而到了南京国民政府时期，已经大致构建了以关税、盐税、统税为主的国税体系及以田赋、营业税为主的地税体系，基本上已是现代化税制的雏形。可以说，围绕税制结构的变革引领了民国时期财政体制的变迁，本文的数据也恰恰很好地反映出了这一点。
财政概论类出版物在民国时期占比较大，这既是财政本身的属性决定，也与当时财政实践相关。从最初的单纯借鉴西式财政理论到后期逐渐针对中国财政问题而进行的思想，财政概论类出版物经历了由完全的舶来品转化为结合中国国情的特色财政学理论，贯穿其中的是实业界、学界始终探寻适合中国财政路径的实践，由此才有如数据显示在出版物方面的关注度持续不减。此外，结合类别与时间阶段来看，在20世纪前20年，由于尚处在西方财政理论被引进的探索阶段，财政学的基础理论成为关注的重点，同时受当时财政窘迫现实的影响，租税理论也是倍受关注的一个方面。除此之外，从数据上来看，前20年内，无论是实业界还是学界对除财政、租税以外的其他理论的涉猎都显得较为单一，除公债、财政监督与管理外，其他方面的研究都是浅尝辄止。总体而言，这一阶段的出版物统计数据直接反映了当时中国财政思想以及实践的封闭和狭隘。进入到20世纪30年代后，随着财政实践的拓展，学术界整体研究开始趋于多元化转变。恰如表中数据所示，财政概论与租税部分依旧占主要地位，其他理论领域则愈加趋于丰富。除占比最高的两大部分以外，公债部分占比有所下降，而财政监督与管理部分占比相对有较大幅度提升，到40年代甚至达到16%。此外，预决算、自治财政部分基本都呈等比例的发展态势，而战时财政由于其特殊性在30年代有集中增长以外，到40年代则稍有减少。表中数据也表明民国时期财政理论既基于财政实践活动不断修正、提升并逐渐丰富，又为具体的财政实践提供了理论支撑。
四、民国时期财政类出版物特点总结
(一)思想启蒙推动实践探究
不管是出于急功近利，还是对理性实用的追求，思想启蒙所带来的精神财富是丰厚的。发轫于晚清时期的财政现代化思潮，是新兴资产阶级在新时期的时代表征。进入民国时期，随着资产阶级的进一步崛起，通过不同方面不同层次的财政探究，又将其经济表达进一步集中提升，并由此继续带来了极大的启蒙意义。在整个民国时期，新式财政思想取代传统财政观在更大范围内得以普及，同时历史舞台上也涌现了大批实业界、学界的精英，培养出大批优秀的财政专业人才。这些财政思想的启蒙所产生的影响是十分深远的，财政实践探究就是集中体现。以预算思想为例，当时不少国人尤其是以维新派梁启超、郑观应等人为代表，就财政制度方面向国内传播西方先进理念，提倡以西方先进制度为榜样建立中国的预算制度。这些思想的传播也促成了光绪帝1898年宣布改革财政制度，编制预算决算等决议。后期在试图效仿西方推行新政的过程中，清政府引入了预算制度，并设立由国会对财政预算的监督。清政府于1910年成立了资政院和咨议局等机构实行预算审查权，并于次年推出了中国历史上首份全国预算案。开始了立法机构对财政权力监督的进程。尽管首份全国预算案只是对当时各省情况进行了简单的汇总，显得预算实践形式远大于内容，但就试办预算案的意义而言，其诞生为民众提供了一个足以约束统治阶级财权的工具，激发了民众反抗专制并保障民权的意识，突破了统治阶级长久以来以民本思想为饰辞设置的思想圈囿，带有深远的开创意义。抛开具体的实施成效来看，这些财政改革措施尽管还有颇多问题，在民主与法治方面却完全突破了旧的财政观，这其中离不开大量财政类出版物对西方预算思想的普及与对中国预算制度的探索。
(二)思想延展紧随财政实践
现实环境造就了思想，也是思想延展的场域。从思想的内在价值追求而言，总会极力去呈现现实。究竟思想能否恰当地与现实内在需求达成契合，取决于思想能否不断进行自身的创新与纠正。民国时期财政思想与财政实践亦是如此。财政理论的发展是建立在财政改革的背景之下的，以现代化趋势为导向的财政理论在民国时期建立起了基本完备的理论体系，而它的发展也势必会影响财政改革。通过对民国时期财政类出版物的统计分析发现，这一时期在财政理论领域的探究深植于同一时期由简单至广泛的财政实践之中。无论是著作还是期刊的出版，最终目的都是想研究如何利用财政的手段化解当时较为窘迫的财政状况。既为现实目的出发，那必然要依托于当时的社会背景，刻上鲜明的时代烙印。财政类出版物在20世纪30年代迎来了出版高峰，这正是当时南京国民政府在稳固社会环境之后所采取的一系列财政实践在思想领域的直接反映。从讨论税制体系的税种创设的必要性、可能性，再到创新联综组织、超然主计等财政监督管理体制，以及探讨中央与地方的财权与事权的划分办法，诸多方面无一不体现了鲜明的时代特征。
(三)理论移植与本土消化
这一背景下，我国于1979年实行了改革开放，不断向微观主体放权让利，实行分成和财政包干体制。这样一则减轻中央财政压力，二则激活微观经济主体。但是到20世纪90年代初，财政包干体制同样出现了一些严重的问题，这致使中央推动了第三次重大的财政体制改革。
第三阶段的财政体制改革起始于1994年的分税制改革，其主要目标是要增加财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政总收入比重的提高，增强国家宏观调控的能力。
伴随着改革开放30年中国经济的快速发展，中国政府分别先后进行了以“财政包干”为主的财政放权和以“分税制改革”为主的财政收权，然而这两次财政体制改革都是在经济效率下降的前提下进行的。财政分权究竟是否有助于中国经济的增长？越来越多的国内学者开始关注我国财政分权与经济增长之间关系的理论和实证研究。
二、我国财政分权与经济增长关系的理论研究
在经济学文献中，一般认为，Charles Tiebout 1957年发表的《地方支出的一个纯理论》发表后，分权的重要性开始受到关注。之后，Stigler、Musgrave和Oates等经济学家进一步围绕向地方分权的思想，形成了早期的财政联邦主义。其主要思想是地方政府比中央政府在公共物品的供给上具有更强的信息优势。并且，由于辖区内的居民被赋予更多的决策权或者选择权，从而促使地方政府充分利用其信息优势有效分配公共资源。
但是，早期这一代的财政分权的思想并没有更集中地涉及财政分权对各微观经济主体特别是地方政府的激励以及如何对经济增长产生影响等问题。直到20世纪90年代初，许成钢、钱颖一、Roland等经济学家开始把财政分权的思想更多地与地方政府的激励、经济转型和经济增长联系起来。这被称为“第二代财政分权理论”。然而，其理论并不能完全与中国财政分权的现实证据相符，单从财政分权对经济增长给予解释比较复杂。
基于此，一些学者开始寻找财政分权对经济增长影响的间接因素。如周黎安提出的地方政府“晋升锦标赛模式”。张军、高远等从财政分权对基础设施提供影响的角度分析对经济增长的影响。陶然、刘明兴从财政分权对城乡收入差距影响的角度对经济增长进行考察。虽然我国的财政分权与经济增长关系的理论已经取得了长足的发展，但是仍然没能形成一个十分有说服力的理论框架。并且，近些年理论上有重大突破的文献越来越少，相比较，研究财政分权、间接因素、经济增长之间的经验研究越来越多。
三、我国财政分权与经济增长关系的经验研究
近年来，我国学者对财政分权与经济增长的经验研究较多，但结论却存在较大的差异。
一些学者关于财政分权与经济增长直接关系的经验研究表明，我国财政分权与经济增长呈正相关关系。如Ma（1997）以平均留成率来衡量我国的财政分权，研究发现，财政分权与我国的经济增长呈正相关关系。
其次，另一些学者关于财政分权与经济增长直接关系的经验研究得出两者间存在负相关关系。如Zhang和Zou（1999）研究发现，中国财政分权与经济增长之间呈负相关关系。
以上这些是研究财政分权与经济增长直接关系的经验结果，除此之外，还有大量的文献着重于研究财政分权、间接因素、财政分权三者间关系的角度来考察的经验研究。如周黎安（2004）根据省级数据得到，官员晋升激励能有效促进地方政府发展地方经济的积极性，称之为“为增长而竞争”但过度地竞争也带来了诸如地方保护主义等问题。然而，陶然（2010）则得到了不同的结论，同样他以省级数据得到地方经济增长和官员晋升之间不存在显著的相关性，也就向“官员晋升激励”带来经济增长的理论提出了挑战。
四、小结
我国的财政分权与经济增长关系的理论研究在近些年获得了长足的发展，但是仍然缺乏一个强有力的理论体系对我国的财政分权如何对经济增长产生影响提供解释，这需要继续不断的理论创新和拓展。同样，虽然在经验检验财政分权与经济增长关系方面研究颇丰，但出于对财政分权指标的衡量各有千秋难以统一也就带来了检验结果上的巨大差异。所以仍需要在财政分权等的量化指标上多取得研究进展。
参考文献
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[2]Zhang, T. , H. Zou. Fiscal Decentralization and Economic Growth in the United States[ J]. Journal of Urban Economics,1999, (45): 228-239.
[3]陶然.经济增长能够带来晋升吗-对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估[J].管理世界,2010(12).
