关键词：个人所得税；自行申报；分类税制
1背景分析
2006年11月6日，国家税务总局以通知的形式（国税发（2006）162号）下发了《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》。这一规范与我国之前实施的关于个人所得税征收管理的制度有所不同，它在不改变分类所得税制（即：将收入划分为若干项目，分别就不同项目计税；不同项目的收入，适用不同的税率。与之相配套的征管措施为代扣代缴制——在各类收入的支付环节，由收入支付人和扣缴义务人将应纳税款代扣下来，并代缴给税务机关）的基础上，增加了关于年所得超过12万元的纳税人应自行向税务部门办理个人所得税纳税申报的规定。这一办法的出台，使我国的个人所得税进入了在纳税标准规定上的“分类计税”和征管上的“综合申报”的“双轨制”的运行格局。
2007年4月2日，首次自行的年所得12万元以上个人所得税自行申报工作落下了帷幕。根据我国国家税务总局4月12日公布的全国申报结果显示，截至4月2日自行纳税申报期结束，全国各地税务机关共受理自行纳税申报人数1628706人，申报年所得总额5150亿元，已缴纳税额791亿元，补缴税额19亿元，人均申报年所得额316227元，人均缴纳税额49733元。从人员构成看，主要使收入较高行业和单位的管理人员以及职工、个人投资者、私营企业主、个体工商户、文体工作者、中介机构从业人员、外籍人员等。从所得项目构成看，依次主要是工资薪金所得、利息股息红利所得、个体工商户的生产经营所得、财产转让所得、劳务报酬所得等。
在我国的个人所得税制度的不断改革和完善的过程中，个人所得税的自行申报制度既是一种创新，又是个人所得税制度改革中所必不可少的一个环节。说这个制度是一个创新，那是相对我国目前个人所得税“分类计税”而言的——世界上有不少的国家都实行的是个人所得税的自行申报，这本身并不是什么希奇的事情，但从税制的角度来说，自行申报往往是对应于“综合征税”而言的，所以我国在“分类计税”标准下的个人所得税纳税的自行申报制度就是一个史无前例的创新。正因为如此，我国个人所得税的这一改革没有任何一个国家的成功例子可以借鉴，我们只有依靠自己的力量摸索，从而找出一条最适合我国发展的个人所得税的改革的道路。
本文主要研究的是我国目前个人所得税的自行申报制度所存在问题及对其的对策建议。
2个人所得税自行申报所存在的问题分析
2.1“分类计税”与“综合申报”矛盾问题
由于我国目前个人所得税“分类计税”对应的是代扣代缴的征收方式，纳税人的应纳税款仍然由各类收入的支付人或扣缴义务人代为计算、代为扣缴。而另一方面，除非有无扣缴义务人的收入项目，否则纳税人按综合口径自行归集并申报的收入和纳税信息，又不作为重新核定税款并实行汇算清缴的依据，该缴多少税，还缴多少税。两个渠道的彼此脱节，至少在形式上，使得自行申报表现为附加在纳税人身上的一种额外且无效的负担。因此，纳税人自行申报的积极性不高甚至根本就没有积极性，因为这样的申报在表明上看来纯粹只是浪费时间和精力而已。
2.2收入的核定问题
在代扣代缴制度下，个人所得到的收入，不论是工薪收入、稿酬收入、股息利息红利收入、财产转让收入等，都是属于税后收入。而我们个人所得税的计税依据是税前收入，换句话说，个人要在纳税申报表上填写的应该是各个项目的税前收入。而把税后收入换算程税前收入本身就是一个非常复杂的过程。且不说各个项目对应的计算公式不同，就算是同一个项目，对应的税率也是不相同的。一般的纳税人没有这么专业的能力来判断自己的这一项收入到底应该用什么的方式来换算成税前收入，比如说劳务报酬所得，在什么情况下是劳务报酬所得，而在什么情况下是工资薪金所得呢？50000元的税后劳务报酬所得，它适用的税率到底是20％，30％，40％抑或是其他呢？属于劳务报酬的哪一些是可以在税前扣除呢？在恢复税前所得的时候这一部分扣除额应该如何计算呢？诸如此类的问题不胜枚举。哪怕是专业的税务人员，在面临这么多项目的汇总统计的时候也难免会出现一些错误，更何况是仅仅只有一点点纳税知识的纳税人呢？很多个体工商业者甚至一点都不清楚自己到底应该缴纳哪些税，什么时候缴税呢。银行存款的利息收入就更难确认了。由于银行存款是按你存款的时间来计算的。我们能够查询的也许只是某一笔钱的在某几个月的利息，如果是交易频繁的活期存款账户，那么利息又该如何计算呢？银行目前还没有提供查询一年利息的服务。而且，很多纳税人还有很多个银行账户，不同账户的利息是该加总计税呢还是应该分别计税呢？还有，由于没有关于夫妻双方可以合并纳税的规定，家庭共有的财产收入及投资所得应该如何在夫妻之间进行划分并申报纳税呢？“分类计税”增加了“综合申报”的难度，很多纳税人都没有办法清晰、准确的核算自己的应税收入。而纳税申报表是需要纳税人填入“我相信，它是真是的、可靠的、完整的”字样，在纳税人都没有办法准确核定自己的收入时候，他应不应该为填写了这样一段话而承担“诚信风险”的责任呢？
2.3处罚与奖励的问题
《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》缺乏对纳税人依法纳税的奖励及适当的减免措施的规定，而同时，它对不进行纳税申报或逃税的行为的处罚比较轻。长期以来，我们说强调的都是“纳税光荣”的理论。对税法的宣传在很大程度上都是强调纳税义务人的义务方面，而很少告之纳税义务人的权利及相关的鼓励。以至于很多人对纳税有一定的仇视心理，或者应该说是不平衡的心里——纳税是我付出的，我为什么要付出，而我又从中得到了什么？依法纳税的纳税人没有得到一定的奖励，相反的，他们所看到的往往是没有纳税或叫做逃税的人依然没有受到惩罚或者惩罚太轻，逃税的收益大于逃税的成本，那么很多原本是忠实的纳税人也有可能受到这一系列情绪的影响而选择拒绝进行纳税申报。
2.4关于为纳税人保密的问题
中国人都有一种藏富的心里，按实际收入填写纳税申报表意味着他们必须要把他们的财产状况公诸于众，这是很多人都不愿意的事情，因为这样可能给他们带来一些不必要的麻烦。尽管税法中有规定税务机关必须为纳税人保密，但个别的办税人员也许会出于某些特定的目的而泄密，在这样的情况下，他们所得到的仅仅只是些行政处罚而已。如果没有办法为纳税人保密，那么个人自行申报制度将会遇到很多人，尤其是富人的抵制，这对我国个人所得税制向综合方向发展是非常不利的因素，也是我们必须予以重视的问题之一。
3个人所得税自行纳税申报的几点建议
3.1完善我国个人所得税制度改革，建立健全的综合所得税制
要使得我国个人所得税自行申报制度能够平稳发展，关键的问题是要改革我国的个人所得税制度。目前，世界各国的通常情形是，要么分类所得税制配合以代扣代缴制，要么综合所得税制配合自行申报制。我国现行的分类所得税制与自行申报制度的一个结合，仅仅只是一个过渡时期的产品而已。随着时间的发展，我国的个人所得税制度必然要向综合所得税制变更。“双轨”时期的种种不适应的症状，当我们的综合所得税制与我们的自行申报税制予以统一的时候将会逐渐消失。我们应该加快向综合与分类相结合的个人所得税制转轨的步伐：除一部分个人以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目继续实行分类所得制之外，其余的收入统统纳入综合所得税制的覆盖范围。以此为基础与之相对应，前者继续实行代扣代缴制，后者则实行自行申报制。
3.2帮助纳税人准确了解一年的收入
许多采取自行申报个人所得税的国家都会以各种方式在申报期间告知纳税人全年的各种收入。而我们国家缺乏一个这样的机制。各个代扣代缴机构或是提供纳税人应纳税收入的单位，应该在纳税申报期间把包含纳税人的税前所得、应纳税额及税后所得的汇总单据以邮寄、电传、电子邮件等方式寄送到纳税人的手中，便于纳税人汇总申报自身的应纳税额。除此之外，银行等金融机构也应该要及时通知纳税人其在这一纳税年度的应税利息收入、应税股息收入等数据。这样的话，纳税人就不必因为其收入的零散性而不知所措。因为很多人都没有记录零散收入的习惯，而企业等为纳税人提供收入的单位本身就需要这样的数据进行企业的帐务处理，对他们而言，只是一个举手之劳的事。以法律的形式要求为纳税人提供收入的单位定期（一般以一个纳税年度为周期）向纳税人提供其应纳税额等的数据，有利于自行纳税申报制度的进一步开展。并且可以有效的预防偷漏税等行为。
3.3完善奖励与处罚措施，增强纳税人意识
在未来的关于个人所得税税制的设计过程中，应该要完善其奖励与处罚措施，对于按期纳税，不偷税、不漏税、不逃税及能够准确计算应纳税额并按时缴交个人所得税的个人应该要给予一定的奖励，包括物质的及精神的。比如可以对在一定期限内表现优异的纳税人给予一定的减免措施；而对于违反税法规定的纳税人及税务机关，应给予重惩，要承担一定的刑事责任而不仅仅只是行政责任。此外，还要将强宣传，让纳税观念深入人心。
3.4加强保密机制
税务机关应与银行、证券公司等部门联合起来，以保证税收收入及时、足额的入库，并对纳税人的自行申报进行监督管理。但是同时，也应该给纳税人以足够的尊重，即要充分重视纳税人的隐私，为纳税人保密。只有纳税人充分信任税务机关，我们的税收征收管理工作才有可能进行的更为顺利。我们的自行纳税申报制度才能进一步完善和发展。
4总结
总之，我国的“分类计税”下的“自行申报”制度仅仅只是特定时期的产物，我们应该正视在这样一个特殊背景下的特殊制度所产生的一系列问题，并逐步完善我国的个人所得税的征收和管理制度，为建立个人所得税的综合税制打下基础。
参考文献
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［2］赵书博.个人所得税自行申报纳税的现实与选择［J］.税务研究，2008，（1）.
二、纳税人权利的理论依据…………………………………………………………3
1）纳税人权利的宪法保障…………………………………………………………3
2）纳税人与征税主体在税收法律关系中处于平等地位…………………………4
三、纳税人权利的内容……………………………………………………………4
1）纳税人权利的具体化……………………………………………………………4
2）其他国家或组织对保护纳税人权利的体现……………………………………5
四、我国纳税人权利存在的问题……………………………………………………6
五、完善纳税人权利的保护…………………………………………………………7
1）在宪法中明确纳税人权利是纳税人权利保护的重要前提……………………7
2）纳税人权利的保障必须有相关的法律依据……………………………………8
3）促进和完善纳税人对税收活动的民主监督……………………………………9
4）建立有效的权利救济方式作为权利维护的最后一道屏障……………………9
六、结语……………………………………………………………………………10
[内容摘要]新修订的《中华人民共和国税收征收管理法》在第一章特别增加了第八条，将纳税人权利写入新《征管法》，这标志着国家对纳税人权利的重视。本文分别从纳税人权利的理论依据、内容，我国纳税人权利存在的问题，以及完善纳税人权利的保护等方面进行阐述：从宪法上审视，国家的一切权力属于人民，国家的权力来源于人民的授权与委托，权力的行使应服从人民的利益与福祉；同时，纳税人与征税主体在税收法律关系中处于平等地位；强调从立法、民主监督和有效的权利救济方式等方面，对纳税人权利进行充分保护。纳税人权利是纳税人身份的重要体现，反映了依法履行纳税义务的纳税人应当得到法律的保护与承诺——依法保障纳税人的合法权益不受侵犯。正确处理好纳税人权利与义务的关系，尊重纳税人权利，达到权利义务的和谐统一，使纳税人可依法行使的权利和应享受的利益得到保障，无疑有利于强化纳税人的主人翁意识和纳税观念。我国是社会主义国家，社会主义税收“取之于民、用之于民”，与人民的生产生活息息相关，和谐的征纳关系将成为构建和谐社会的重要组成部分。因此，只有科学界定、充分保护纳税人的权利，才能真正维护税收法律关系的平等性，有效实现国家税收制度的功能和目的，促进经济快速、稳定、健康发展。
[关键词]纳税人权利保护
2001年4月28日，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，修订通过了《中华人民共和国税收征收管理法》。此次修订《税收征收管理法》最显著的一个特点就是：增加了有关纳税人权利内容，从而使得纳税人权利受到关注。
新征管法增加的第八条明确写明“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利。纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为。”
一、纳税人权利的理论依据
（一）纳税人权利的宪法保障
自人类社会进入近现代社会以来，税收就与宪法有了密切的联系。正如有学者指出的那样:“从之维度审视税收关系。则可以发现现代税收关系与宪法都建立在一个共同的基础上——即人民的国家制度”。因此，用宪法的视野考察税法,有着重要意义。它对我们进一步认清税的本质，规范国家税权的行使，保障纳税人权利，起着十分重要的作用。
在宪法上审视，纳税人是权利主体，而非义务主体。理论告诉我们，一方面，国家的一切权力属于人民，国家的权力来源于人民的授权与委托，权力的行使应服从人民的利益与福祉。另一方面，宪法规定国家权力运行的界限，这个界限就是公民权利。为纳税人获得权利主体地位提供了法律支持。根据理论，国家是受公民权利制约的义务主体。国家是由纳税人供养的，其目的是为了服务公众，为纳税人服务。国家的职能界限以公民权利为界限。在我国，我们过去一向强调，国家与纳税人的关系是管理与被管理的关系，甚至在宪法也规定了“中华人民共和国公民有依法纳税的义务”。这既反映了我们税法理论的浅薄，更反映了我们当时宪法理论的浅薄。宪法的义务主体是国家，权利主体是公民。宪法创设的目的就是保障公民的权利，规范约束国家的权力使其正当运行。而做为公民的纳税人，归根结底，就是公民身份在税法领域的具体化。在宪法领域，纳税人我们更强调其公民身份，因此我们可以认为，公民纳税人权利就是纳税人作为公民所享有的各项权利。这样我们就能够更清晰的认识到公民纳税人的权利主体地位。
（二）纳税人与征税主体在税收法律关系中处于平等地位
在我国税法理论界，由于受税收“国家分配论”的影响，在税收法律关系的性质上，认为税收法律关系是国民对国家课税权的服从关系。而这种理论使人们过多的强调征税主体的征税权力而藐视纳税人权利，过多的强调纳税人的义务而淡化对征税主体的权力制约。因此只有确立纳税人与征税主体平等的法律地位，用宪法上公民—国家关系理论构建二者，才能真正树立纳税人本位的税收权利义务观。这其中的意义十分重大。首先只有在平等的税收法律关系中，人们才能认识税收的经济本质，增强主动纳税的自觉性，同时作为征税机关，在认识到国家提供公共产品的角色后，也会摆正自己的位置，增强为纳税人的服务意识和为国家征税的责任感，从而在纳税人与征税主体之间形成良性循环；其次，公民在税收法律关系中，面对着掌握行政权力的税务机关，其能够理直气壮的通过主张其权利来强调与税务机关法律关系的平等性，这对促使我们建设一个法治国家，有着不可低估的意义。
因此，正确认识和对待纳税人权利十分重要。纳税人在税收法律关系中的权利义务的辩证统一，说明纳税人在税收法律关系中承担缴纳税款的义务,同时享有要求国家的税收征收和使用符合纳税人利益的权利。纳税人义务分担的一部分社会共同费用，是纳税人将一部分可支配收入无偿让渡给国家支配。既然是无偿让渡，纳税人就有权利要求国家和政府建设社会公共福利设施，完善市场发展的各种机制，为纳税人提供安全保障和发展机遇。这是纳税人整体利益所要求的,也是纳税人权利的实现。
二、纳税人权利的内容
纳税人应当享有的权利内容相当广泛。权利是规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。义务是设定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对受动的作为或不作为的方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。权利是主动的，表征着利益；义务是受动的，表征着负担。既然税收法律关系双方——国家和纳税人在法律关系中具有平等的地位，广大人民——纳税人，作为政府支出的目的和收入的来源，在履行纳税义务的同时，理所当然拥有依法作出或不作出一定行为，以及要求国家及其征税机关作出或抑制某种行为，以满足自己合法的政治、经济利益。
（一）纳税人权利的具体化
笔者认为，纳税人作为公民在税收法律关系中的具体化，理应享有如下权利：
第一，税收立法方面，参与税收立法的权利。在民主政体国家，税法由立法机关制订并颁行，在立法过程中，纳税人应当能够参与税收立法讨论，公开发表看法。这是法治国家在民的必然要求，同时，纳税人参与立法的讨论也是最为有效的增强纳税人纳税意识的宣传途径。
第二，税收征纳方面，具体可以分为实体性权利与程序性权利。税收实体性权利是静态意义上的权利，是纳税人享有法律保护的获得某种实体利益的资格，即纳税人的收入和财产不被非法征收，如税收申请减免权和最低生活费等非课税的权利。基于应能负担原则，为保障公民个人生存权，纳税人应就个人的负税能力大小来承担纳税义务，税收的课征不得侵犯纳税人的各项基本生存权，最大限度地保证纳税人维持健康、文明生活的最低生活费用，否则，超出纳税人负税能力的“苛捐杂税”，必然使纳税人与国家处于对立的位置。税收程序性权利是纳税人享有的动态意义上的权利，保证程序公正，有效制约税权滥用，保证纳税人参与程序的实现，主要由平等对待权、程序拒绝权、救济权组成、获取帮助和服务权等构成。
第三，在税款使用方面，监督税金“合宪”使用的权利。纳税人有权监督国家机关按照宪法规定的原则、目的和程序使用税金，而且对国家或地方政府违宪、违法的税金支出行为有权提出诉讼。
（二）其他国家或组织对保护纳税人权利的体现
多年来，一些国际组织也日益重视纳税人权利保护的法律问题。如经济合作与发展组织为成员国制定了《纳税人宣言》范本，规定了纳税人的基本权利：（1）信息权。纳税人有权要求税务机关提供有关税制及如何测算税额的最新信息，同时，税务机关要告诉纳税人包括诉讼权在内的一切权利。（2）隐私权。纳税人有权要求税务机关不侵害其个人权利，纳税人有权拒绝税务机关无理搜查住宅及被要求提供与正常课税不相关的信息。（3）只缴纳法定税款的权利。纳税人有权考虑个人的具体情况和收入多少并按税法规定只缴应纳税金，拒缴额外税金。（4）税收预测与筹划的权利。纳税人对自己的经营行为的课税结果有权进行预测和税收筹划。（5）诉讼权。纳税人对税务机关行政行为的合法性、适当性存在异议时，有权提讼。
在市场经济国家，纳税人权利普遍受到重视，税收几乎关系到每个普通人的生活，在税收征管活动中依法保护纳税人的权利就显得尤其重要。以法案形式宣布的美国纳税人的权利主要有：（1）自然权利。自然权利主要包括三种权利：第一，信息权。纳税人有权全面准确的了解所得税法的内容，包括授予的权利和必须履行的义务。第二，隐私权。纳税人有权要求税务机关只根据法律允许的目的使用所提供的个人财务信息，有权知道税务机关掌握有关自己信息的意图、税务机关如何使用这些信息以及如果拒绝提供有关信息所可能产生的后果。第三，忠诚推定权。纳税人有权被认定是诚实的，除非有足够的相反证据给予否定并经法庭判决。如果发生争执，纳税人有权要求复议或直接上诉法庭。（2）抗辩权利。抗辩权利主要包括两种权利：第一，权益保障权。第二，数量抗辩权。（3）其它权利。在美国有关纳税人权利的规定中，还明确了其它一些与纳税人行使自然权利相关联的权利。当纳税人没有得到专业的服务和照顾、甚至受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意和答复为止。加拿大于1983年颁布《情报自由查询和隐私权》，1985年公布《纳税人权利宣言》，也赋予了纳税人以广泛的权利，此外，诸如澳大利亚、韩国、日本等也对纳税人的权利作出了比较详细的规定。
三、我国纳税人权利存在的问题
纳税人权利是纳税人身份的重要体现，反映了依法履行纳税义务的纳税人应当得到的法律的保障与承诺——依法确认纳税人能够为或不为一定行为以及要求国家和政府为或不为一定行为的资格，依法保障纳税人的合法权益不受侵犯。正确处理好纳税人权利与义务的关系，尊重纳税人权利，达到权利义务的和谐统一，使纳税人可依法行使的权利和应享受的利益得到保障，无疑有利于强化纳税人的主人翁意识和纳税观念，有利于维护税法的严肃性,真正实现依法治税，进而推动国家税收制度和税收工作的发展完善。相反，如果纳税人不享有权利或权利得不到有效保障，就不可能构造出公平合理的社会关系和法制秩序。从我国的税收发展历史和现状看，纳税人的权利义务并非是和谐统一的，出现了失衡状态。
中国历史带有长期的浓厚的集权统治色彩，产生了“重权力、轻权利”的历史文化。统治阶级的权力被摆在至高无上的地位，而个人权利被贬低、限制。具体到漫长的税收发展史，国家征税的权源在哪里，合理性如何从未纳入公众考虑的范围。而西方社会，在文艺复兴之后产生了国家契约论，并据此得出了国家和公民在税收法律关系中是平等地位的结论，对以后的税法思想中纳税人权利问题产生了深刻影响。另外，我国传统的税收理论——国家分配论，强调税收是以国家为主体，为实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定，强制地、无偿地参与社会产品分配而取得财政收入的一种特定分配形式。相应地，税收法律关系双方被认为具有不平等地位，国家及其税务机关单方面享有征税权，而纳税人的权利被忽视，仅强调纳税人必须履行纳税义务。这种理论导向下的税收，以取得财政收入、完成税收计划为根本，具有较强的政治色彩和强制性。这不仅导致纳税人迫于某种威慑力而缴纳税收，纳税自觉性、纳税主动性降低，进而出现偷逃税等严重问题，而且导致征税机关在税收工作中总是站在保护国家权利的角度行使征税权，过分强调纳税人的义务，易于出现不依法行政、侵犯纳税人合法权利的行为。
正是基于上述原因，在税收工作中，多年来，一个普遍性的共识是税收三性——强制性、无偿性、固定性，过多强调了纳税人作为税收法律关系中纳税主体的义务，在处理税收征纳关系上,绝大部分税务人员总是站在保护国家权利的角度依法行使征税权，却较少注重对纳税人权利的尊重和保护。在宣传工作中，注重“义务论”，崇尚“义务本位”，系统、细致强调纳税人的义务，而对于纳税人权利的宣传如“税收取之于民、用之于民”等等却比较模糊、抽象。在法律层面上，这种失衡状态更加明显。目前,我国纳税人权利在《税收征收管理法》中有一定的体现,主要包括：依法申请减免税权、依法申请延期申报和延期纳税权、多缴税款申请退还权、申请行政复议和提讼权、有关税务问题的咨询权、委托权等等。这些权利主要是包含在税收征纳关系之中的纳税人在纳税过程中享有的程序性权利，而与纳税人纳税的基本义务相对应的实体性权利还没有明确的规定。
忽视纳税人的权利，就是忽视了权利义务的对等性。承担义务而不能享有相应的权利,不免引起纳税人的厌烦情绪，无法形成税收法律关系双方的良性关系：一方面纳税人没有感受到享有权利与履行义务的对等性，没有体会到与其纳税义务对等的国家和政府提供公共产品和公共服务的义务，因此纳税人依法纳税观念淡薄，偷逃税款现象严重；另一方面，由于纳税人权利的缺失，对于国家和政府的税收相关工作难以有效监督，导致政府工作透明度不高，影响公民对政府行为的信任度，政府部门工作效率低下，财政支出不合理，公共产品提供不符合社会需求等诸多问题。只有充分认识到纳税人的权利并加强保护，才能使纳税人切实享有权利，促进国家税收工作良性开展。
四、完善纳税人权利的保护
2001年9月，国际财政协会在德国慕尼黑召开第54届会议，其中讨论了纳税人权利的法律保护问题，从而使保护纳税人权利第一次成为国际会议的议题。各国共同认识到为维护税收法律关系实质上的平等性，保证国家税收工作健康运行，需要纳税人权利的充分实现，需要在具体制度的运作中保护抽象权利的实现。纳税人享有权利已是不争的事实,当前的主要问题就是明确纳税人权利并予以切实保障，这是建设健康公民社会的必要条件,也是与我国建设社会主义法治国家相一致的。这就要求我们对长期以来存在的我国纳税人权利保护相对缺失问题从法律角度加以解决。
（一）在宪法中明确纳税人权利是纳税人权利保护的重要前提
人民原则基础上的税收是由人民为维护自身生活福利而自律性缴纳的，对于国家与公民之间的关系，应坚持税收法律主义原则，要求“应尽可能在国会（国民代表机构）制定的法律中作明确、详细的规定。”
“有关纳税义务的消长以及其他国民权利义务，应尽可能详细、严格地规定在法律中。”没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。而宪法作为国家的根本大法，在国家法律体系中具有最高地位，是税收法律的明确立法依据和立法渊源。因此应当对税收的最基本内容进行明确的规定，包括纳税人义务必须履行，纳税人权利必须保护，征税的基本法源等等。但我国宪法仅56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”
这仅能说明公民的纳税义务要依据法律产生和履行，并未说明更重要的方面，即征税主体应当依照法律的规定征税。这使得纳税人权利义务在宪法的层面上处于失衡状态，无法根本体现税收法律主义的精神。
另外，前面已经论述，从税收的来源和用途来看，税收是纳税人将一部分个人财产转移到国家手中成为其收入，并由国家运用这些收入为纳税人提供公共物品和服务，这其中权利和义务的双向流动，体现了税收法律关系深层次的平等原则和关系。宪法对于国家和纳税人在税收方面的权利义务规定应充分体现彼此之间的平等关系。
作为国家的根本大法，宪法的完善是税法完善的前提和基础，也是保障和不断完善纳税人权利的关键。建议对宪法作以下两方面的补充：第一，应按照法定程序以宪法修正案的形式明确纳税人享有的宪法权利，以实现纳税人的宪法权利与宪法义务的平衡，为纳税人权利保障的相关立法提供宪法依据。第二，在宪法中设定税收法律主义原则，增补修正案，规定税法主体的权利义务必须由法律加以规定；税法的各类构成要素必须且只能由法律予以明确规定；没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。这一原则在英国、日本等许多国家都已得到宪法确认。因为将税收法律主义原则上升到宪法层面，就使得税收活动及其相关法制工作有了法律依据，有助于税收法制的完善,推动经济和社会的良性运行和协调发展。
（二）纳税人权利的保障必须有相关的法律依据
宪法条文固然需要增补，但宪法作为国家的根本大法，具有高度的原则性和概括性，决定了宪法只能从宏观上确定对纳税人权利保护的原则。所以，需要将纳税人权利内容更多地体现于税收法律体系中。
在西方发达国家的税收法律体系中，就十分注重纳税人权利的保护，例如加拿大就在1985年专门公布了《纳税人权利公告》；美国则在国会、财政部、国税局共同努力下，先后在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》，该法案不仅对纳税人应当享有的实体权利进行了明确规定，还向全社会明确公布了纳税人依法可以享有的税收程序方面的援助和救济的权利。
我国目前存在着税收法律体系不完备、不系统、效力层面参差不齐的弊病。因此要尽快制订一部《税收基本法》，明确我国税收法制的立法原则、立法权限、纳税人、税务机关的权利义务等基本法则，其中，对纳税人基本权利的明确规定，将使纳税人权利的全面有效保障成为可能。只有在税收基本法指导下的税收特别法、单行法才能构成有机的税收法律体系，对纳税人权利进行保护，并且随着立法工作的完善和发展，该体系自身的扩充亦将把纳税人权利保护的基本原则长期稳定贯彻。
（三）促进和完善纳税人对税收活动的民主监督
在法国，每当国会召开专门会议，对税制改革进行辩论时，电视台就开辟专门频道进行现场直播，纳税人可以通过各种方式和渠道反映自己的看法和意见。我们也应当探索灵活适用的途径落实广大纳税人的税收立法参与权等权利。其中最为有效和实用的应属建立有效的税收听证制度，使税收立法、执法和税款使用活动置于广泛的纳税人监督之内，保证各个环节的公开、公正、透明，以维护纳税人的权利。第一，在立法中，坚持《立法法》关于听证制度的基本精神，结合税收本身及其立法工作的特殊性，明确和完善税收法律体系中的立法听证程序，制定具体的操作规程，保证立法者立法时能够听到广泛的纳税人意见。第二，在征纳法律体系中确立税务听证程序，即税务机关在进行征税及其相关行为之前,在作出影响纳税人利益的行政决定前应告知作出决定的理由及当事人有要求听证的权利。听证程序的运用可以增强税收行为的公开性和透明度，有效避免国家公权机关滥用权力侵害纳税人权利。第三，权利和义务是对等的，纳税人履行了纳税义务，若不能得到权利的实现、利益的满足，就会从主观上产生抵触情绪,税收就只能变成强制而使税收法律关系陷入恶性循环。所以，应保证纳税人享有税款使用决策权、知情权和监督权。处于主人翁地位的纳税人，才会自觉地依法履行纳税义务，才会具有纳税的积极性和主动性，由强制纳税转变成自觉纳税。
目前我国纳税人只能从每年的人民代表大会审议通过的财政预算执行情况报告中知悉税款的基本使用情况，不能满足纳税人的知情权的要求。因此,在税款使用中，纳税人可以对国家机关进行重大用税行为之前，通过采用听证会形式阐述意见，监督税款的使用，以确保税款的使用符合大多数纳税人的意愿和利益，维护自身的合法权益。
（四）建立有效的权利救济方式作为权利维护的最后一道屏障
英国法谚“无救济即无权利”，说明了司法救济是保护纳税人权利最有效的方式，完善税务诉讼制度是保护纳税人权利的必然要求。
我国的《税收征收管理法》和《税务行政复议规则》已经比较明确地规定,当纳税人权利受到侵害时,可以通过税务行政复议和行政诉讼解决与税务机关的纠纷。我国税务行政复议和行政诉讼制度的建立，有助于保护纳税人的合法权益，促进税务机关依法征税，在相当程度上保护了纳税人的权利。但税收诉讼问题还是有自身的特殊需要的，这一点上，行政诉讼不能完全解决纳税人权利的全面保护问题，在某些领域，纳税人权利的司法保护是不充分的或是缺失的。这些问题集中在税收立法和税款使用上。第一，对于税收立法过程中有关部门的非法操作，比如在应举行听证会时不举行或不正当举行行为，纳税人作为权利人应有权提讼；第二，对于用税活动中出现的非法行为，比如用税人不合法用税或用税不公开、不透明时，纳税人同样应有诉讼资格提讼，这样就可以更完整地保护纳税人的权利。
现行行政诉讼法本身对于解决税收征纳关系纠纷比较契合，而对于上述事前、事后税收纠纷，则无从适用。要更进一步完善涉税诉讼，充分保护纳税人权利，就要在两方面改善现有的司法制度：
第一，扩大法院的司法审查权。目前我国法院仅对于税收具体行政行为合法性具有审查权，但对于具体行政行为合法性的审查本身却需要对其所依据的税收法律法规的合法性、合宪性进行审查。因此，应当赋予法院对于国家机关制订税收法律法规，决定税收开征、停征、减免等行为的合宪性进行审查的权利。
第二，建立纳税人诉讼制度。纳税人诉讼，是指纳税人(纳税义务人、扣缴义务人和负税人)和举报人以纳税人的身份就税款的征收、减免以及使用向法院提起的行政诉讼。它是纳税人享有监督政府合理征收、使用税款的权利的司法监督途径。这一制度现在为美国、英国、日本等国普遍接受，都认为税收、财政的健全和完善需要纳税人的监督。通过赋予个人以纳税人的身份对于税收问题提讼，社会公众不仅可以通过税法约束政府的课税行为,而且还将进一步决定着政府对税款的使用，从而确保政府支出遵循社会公共利益。
当然，在我国无论是司法审查权的扩大还是纳税人诉讼的设置，都需要根据实际国情和人民需要来循序渐进、认真细致地进行。但我们应当坚定这一改革方向，为充分维护纳税人利益积极探索。
五、结语
对纳税人权利的保护关系到税收法律关系的实质平等性，反映了人民原则和公共财政制度在税收问题上的必然要求。只有科学界定、充分保护纳税人的权利，才能真正维护税收法律关系的平等性，有效实现国家税收制度的功能和目的，促进经济快速、稳定、健康发展。而当前我国纳税人权利的保护在法律制度层面上仍不完善，需要破旧立新。可以说，充分维护纳税人权利，任重而道远，必须不断努力研究和探索。
参考文献：
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[6]甘功仁，纳税人权利专论，中国广播电视出版社，2003年版
所谓退还请求权，又称还付请求权或返还请求权，它是在纳税人履行纳税义务的过程中，由于征税主体对纳税人缴付的全部或部分款项的保有没有法律根据，因而纳税人可以请求予以退还的权利。对于纳税人的退还请求权，国内尚未有专门研究，因而许多相关的的基本问题还需学者展开广泛的研讨。例如，退还请求权的产生基础或原因是什么？在该权利的具体实现方面应遵循何种原则，在时间上和数量上如何加以量化？在立法和执法方面，应侧重于何种法律的保护，应如何防止侵犯退还请求权的行为？等等。由于其中的许多问题并非仅属于传统的公法或私法上的问题，因而较为复杂。限于篇幅，本文拟仅就上述相关问题，略为探讨。
一、退还请求权的产生基础
为了有效地研究退还请求权问题，在研究方法上应当承认，对于各个部门法不宜过份强调其差别而忽视其内在联系。从内在联系的角度说，某些法理并非专属于某个部门法，而可能为某几个部门法、甚至各个部门法所共有。例如，诚实信用原则等就不仅适用于私法领域，而且也适用于公法领域。同样，不当得利的法理也并非仅为民法独占，它同样也可用于解决公法上的问题。此外，从部门法的差别的角度说，超越部门法甚至整个法律体系，在保持其应有的部门法个性的同时进行普遍联系的研究是非常重要的。这种认识对于深化税法问题的研究尤其具有现实意义。
其实，上述认识不过是：—种经验的总结。在历史上，对于税收法律关系的性质，曾长期存在“权力关系说”与“债务关系说”之争，后以德国1919年《税收通则法》之制定为契机，“债务关系说”渐占上风，并为一些：大陆法系国家的税法学家所接受。这些学者认为，虽然在税收法律关系中也包含一定的权力关系（如在税收征管方面），但其最基本的部分（即税收实体法上的税收征纳关系）则是债权债务关系。因此，税收债权被认为是一种公法上的债权，征纳双方的债权债务关系除法律有规定者外，适用于债法的一般法理。[1]
上述关于税收法律关系的性质的观点打破了传统公法和私法的界限，它有助于研讨纳税人退还请求权的产生基础问题。根据税法上至为重要的税收法定原则，征税主体行使征税权必须要有法律上的根据，并适用“法律保留原则”或议会保留原则，且征纳双方不得就税收实体权利义务进行约定（这主要是在于税收规范是侵权规范以及保障税法的安定性和妥当性的考虑）[2].如果征税主体没有合法根据，取得不当利益，从而使纳税人发生损失，则同样应将其取得的不当利益返还给因而受损的纳税人[3].亦即根据不当得利的法理，对于征税主体的不当得利，受损失的一方（纳税人）享有不当得得利的返还请求权，此即税法上的退还请求权。可见纳税人退还请求权的产生基础或原因是征税主体不当得利。
不当得利应予返还。纳税人行使退还请求权的直接后果就是“退税”（但确切地说，并不是退“税”，“退税”只是通俗说法在某些不严谨的立法上的体现）。如何退税，即如何使纳税人退还请求权得到具体实现，是研究退还请求权制度时不容回避的一个基本问题。
二、退还请求权的具体实现
退还请求权的具体实现见在税法理论上的涉及到退还请求权的标的、权利在时间和数量的量化、权利行使的原则等问题，在税收实务中则直接体现为如何退税的问题。在税法规定中，涉及退税的情况是很多的，其中最为普遍的是因纳税人超纳、误纳税款所引起的退税，只是在广泛地推行增值税制度以及由此而引发的问题日益突出后，与增值税等有关的出口退税问题才日益受到人们的普遍重视。在上述情况下应退的“税”（确切地说应为“应退款项”）即为退还请求权的标的。
事实上，在各类税收的征管过程中，纳税人超纳或误纳的情况是普遍可能发生的。超纳金
（即超纳款）与误纳（即误纳款），是征税主体自其征收之时起好没有保有的正当理由的利得。
其中，超纳金也称溢纳款，是纳税人超过其应履行的纳税义务的部分，因该部分无法律根据，因而应予返还。误纳金与超纳金不同，它是在没有法律根据的情况下，基于一方或双方的错误而缴纳的税金，因而应全部退还纳税人。
可见，超纳金与误纳金的区别类似于越权与无权的区别。此外，两者在退还请求权的行使步骤上还是有所不同的：超纳金是在有效的纳税义务的基础上发生的，且超纳部分与有效的纳税义务部分原来是被作为一个统一的整体看待的，因此，要实现不当得利的返还，必须法定的期限内，提出取消原课税决定的申请。而误纳金则由于是自始缺乏法律根据的利得，因而可直接行使不当得利的返还请求权，要求退还误纳金。[4]
有关超纳金和误纳金的规定在我国税收立法上亦有体现，它们使退还请求权成为了一种“内含的权利”。作为各类税法中较为普遍的问题，有关超纳金和误纳金的退还请求权当然可规定于基本法律之中。我国（税收基本法）（草案）的讨论稿列举了纳税人的诸多权利，其中包括“纳税人可以依照税法规定，书面申请税务机关减税、免税和退还溢纳税款”，这实际上体现的就是纳税人的退还请求权。但从合理设计退还请求权的角度说，仅限于退还溢纳税款（超纳金）是不够的，同时，负有退还义务的也为不应仅是税务机关，还应包括所有的不当得利的征税主体。上述讨论稿中有关退还请求权的规定其实也反映了税法学界的一部分人的认识，但这种狭隘的认识确有改变之必要。
虽然我国的《税收基本法》尚未出台，但有关对超纳金等应退款项的退还请求权的规定仍可散见于各类法律、法规之中。由于行使退还请求权的直接后果是退税，因而有关退税的规定往往与退还请求权相关。另外，由于退税是税收征管中的问题，同时，它还直接影响到征纳双方的实体权益，因此，在税收程序法与税收实体法中均可找到隐含退还请求权的规定。透过这些规定亦不难看出法律对退还请求权在时间上和数量上是如何化的。
例如，依据税收法定原则，我国的《税收征收管理法》规定，税收的减、免、退、补，依照法律（包括法律授权国务院制定的行政法规）的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出退税、补税的决定而多征或者少征税款。凡违法征收不应征收的税款的，应予退还，并由上级机关追究直接责任人员的行政责任。[5]
在超纳金的退还方面，我国《税收征收管理法}明确规定，纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关
发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还，税务机关查实后应当立即退还。[6]可见，对超纳金的退还请求权在时间上已被量化，即必须在3年的除斥期间内行使，这是一个总的原则。同时，为了保障退还请求权的有效实现，税务机关的退还必须及时。
除了上述的税收程序法外，在税收实体法中亦有退还超纳金等方面的规定。例如，在商品税（流转税）领域，实施新税制前已批准设立的外商投资企业，因改征增值税、消费税、营业税而增加税负的，经企业申请和税务机关批准，在最长不超过5年的期限内，退还企业因税负增加而多缴纳的税款。[7]这里考虑的主要是原有优惠政策的延续、对外商投资企业的信赖利益的保护以及向统一的新税制的过渡，因而有其特殊性，即不适用上述的3年除斥期间，要是最长在5年的期限内可以行使退还请求权。
此外，我国的《进出口关税条例》也专门规定了超纳金、误纳金的退还问题。根据该条例规定，因海关误征而多纳税款的，以及已税货物未装运出口并经查验属实的等，均可自缴纳税款之日起1年内，书面向海关申请退税。退税的期限在此不是上面的3年或5年，而仅限于1年，这主要是基于经济效率以及关税征管的特殊性而作的规定。[8]
可见，在退还请求权的行使期限上，基于不同的考虑，权利的行使期限及其受保护的充分程度亦不尽相同，例如，上面的个别法律、法规中，基于保护信赖利益和提高经济流转效率的考量，分别作出了不同于一般期限（3年）的特殊规定，而其中实质上也蕴含着对公平的考虑。这与税法的安定性和妥当性也是密切相关的。
除了上述的期限问题以外，在退还数量上，应退款项是否都必须全额退还？它可否与纳税人的其他纳税义务或同质的纳税义务相抵销（或称抵缴）？这其实又涉及到了如何兼顾效率与公平的问题。
一般说来，在退还数量上，应退款项原则上应是“应退尽退”，并且，“任何税款余额都应当在当期立即退还，”[9]这样才能有效地实现纳税人的退还请求权，对纳税人才是公平的。但在立法上，有时则更侧重于税收的效率，规定以超纳金来抵缴纳税人尚未发生的继发性纳税义务，这在企业所得税领城里表现得更为明显。
例如，我国《企业所得税暂行条例实施细则》规定，纳税人在年终汇清缴时，多预缴的所得税税额，在下一个年度内抵缴。这种在企业所得税领域里超纳金抵缴未来的纳税义务的作法，主要是考虑到了企业经营的连续性与所得税按年汇算清缴的周期性（这些同流转税的徼纳方式、周期等确是不尽相同的），同时，也考虑到了降低税收成本和提高税收效率的问题，这当然有其合理性。但值得注意的是，货币的时间价值如何计算？若将超纳金退还纳税人，则纳税人可以得到资金上的好处，也可得到相应的利息（或减少贷款的利息损失）。从保障纳税人的权利的角度出发，许多税法学者都认为，税务机关多征的税款除应退还外，还应当依法向纳税人支付利息。[10]这首先是从经济公平（而不仅是经济效率）方面的考虑。此外，上述的抵缴只是在征管上方便而已，若企业下年度发生亏损，无所得税可缴，则该超纳金是否还继续留存？从保护纳税人的权利和解决现实的具体问题的角度看，不如将超纳金直接退还更好。
另外，即使有人仍坚持本年度的超纳金可以抵缴下年度的应纳所得税（因其毕竟为同质税，且是连续的），但还是不能将这种抵缴推而广之。即在抵缴的对象和范围上，对于非同质的、非连续的税种是不能适用抵缴的。也就是说，把两个完全不同税种的纳税义务和征收混合起来并不是一项很好的原则。[11]
作为与上述的抵缴规定相反的一种立法例，我国《个人所得税法》及其《实施条例》规定，个体工商户的生产、经营所得以及对个事业单位的承包经营、承租经营所得应纳的个人所得税税款，同企业应纳的所得税税款一样，也是按年计算，在年度终了后的法定期限内汇算清缴，但有所不同的是，企业多缴的所得税税款在下一年度内抵缴，而个人所得税在汇算清缴地多退少补。[12]这种多退少补的制度不仅体现了征纳双方的债权债务关系，而且也说明在立法上考虑到了企业与个人以及企业所得税与个人所得税的差别，尤其是注意到了对个人利益的充分保护以及及时退还超纳款项的必要性。
除了上述的抵缴以外，退还款项的币种也会影响退还数量，人而也会影响到纳税人的利益（这实际上涉及到汇率风险由谁承担的问题），因而亦需在法律上加以明确。为了避免在退税时因汇率变动而引起的损失或增溢，我国在税法上规定有按历史汇率计算退税的制度。[13]例如，外商投资企业和外国企业所得为外国货币的，在其折合为人民币缴纳税款，并发生溢纳而另办理退税时，可按原缴纳税款时的外汇牌价折合成外国货币，再将该外国货币数额按照填开退税凭证当日的外汇牌价折合成人民币退还税款。[14]这种制度的实行实际上是一种恢复原状，即在未发生超纳或误纳，因而不存在退税的情况下，纳税人持有的等额外币应当与存在退税情况持有的等额外币能够兑换等额的人民币，从面使退税因素对纳税人的损益的影响尽量超于中性，或者说，把这一因素的影响降为最低。
通过上面的分析研讨不难得见，纳税人退还请求权的具体实现，确需在法律上加化量化或具体化。透过上述对退还请求权在时间、数量上的量化的分析，还可以概括出保障退还请求权实现的一般原则，这些原则在退税实务中，亦是必须予以遵循的。
从总体的说，保障退还请求权实现的总的基本的原则仍是税收法定原则，即征纳双方在退税方面的权利义务，必须有法律上的根据，退还请求权在时间、数量等方在的具体实现，亦必须严格依法为之。此外，与国有化的补偿原则类似，在保障退还请求权的具体实现方面，亦应遵循“充分、及时、有效”的原则。所谓“充分”，就是在数量上依法应退尽退；所谓“及时”，就是在法定期限内一经发现并查实，便应立即退还；所谓“有效”；就是退税行为必须能够给纳税人带来效益，而不能增加其成本、负担。为此，退还的标的应是可利用、可执行的（在币种上应是可兑换的）。上述原则是非常重要的，违反这些原则就会侵犯纳税人的退还请求权。正因如此，在退税实务中的应努力防止违反上述原则的行为。
三、出口退税领域的退还请求权问题
如前所述，纳税人行使退还请求权的直接后果是退税。在超纳金、误纳金的退还以及再投资退税等各个涉及退税的领域，都不同程度地存在着一些尚待解决的问题，其中，以出口退税领域最为突出。
对于在出口退税领域存在的诸多问题，学者往往更多地站在征税主体的合理性的立场上，从经济的角度来加以阐述，而从法律的角度进行研讨的，则微乎其微（尤其是无人从退还请求权的角度研究这一有重要影响的社会、经济问题）。本文限于篇幅和论旨，并不以其展开论述，而仅就其中与纳税人退还请求权相关的问题略为研讨。
根据税收原理和税法规定，出口贷物一般适用零税率（或免税），其实质是使出口商品的税负为零。在增值税领域，由于当期销项税额为零，使得应纳增值税额为负数，因而对纳税人出口环节以前环节已纳的增值税
税款均应予退还（消费税也是如此），从而使纳税人享有了出口商品已纳税款的退还请求权，这是出口退税制度的核心。作为一种通例，出口退税能使出口的商品以不含税的的价格参与国际竞争，从而在客观上能够起到鼓励出口，增强国际竞争的作用。我国在实行新税制从前，就已经实行了出口退税制度，并遵循“征多少，退多少”、“未征不退”的基本原则，该原则与税收原理和税法法理都是相符合的。
值得注意的是，在1994年实行新税制以后，国家税务总局依据《增值税暂行条例》和《消费税暂行条例》的规定，制定实施了《出口货物退（免）税管理办法》。但在其实施过程中，却出现了退税规模增长过猛，骗取出口退税日益猖獗，导致国家财政收入大量流失，出口企业应退款不能及时足额到位等问题。有鉴于此，国家院有1995年先后两次作出调低出口退税率的规定。[15]这些决定对扼制财政收入的大量流失和整顿失控的外贸秩序是有一定的积极作用的，但从保护纳税人的退还请求权的角度说，确实存在着一系列值得考虑的问题。
例如，从立法的角度来说，由国务院或国家税务总局作出的一些有关出口退税的规定，内容上已涉及到退税范围、退税率等与纳税人利益直接相关的税法构成要素，但是严格依据税收法定原则，未经人大的特别授权，国务院及其职能部门是无权就此作出规定的。同时，《增值税暂行条例》等《暂行条例》的立法级次已经很低（且其立法的合理性也值得研究），再据此作涉及纳税人实体判利的退税规定，确不合适。[16]事实上，由于观念上的原因，在立法上往往容易以保护征税主体的权益为基点，这就会使纳税人的退还请求权在立法过程中极易受到忽视。
此外，从有关退税规定的内容来说，仅是调低出口退税率这一个方面，就会使退还请求权受到极大的负面影响。根据税法法理和规定，增值税实行零税率，就应当“征多少，退多少‘、”不征不退“，”应退尽退“。在作为立法依据的《增值税暂行条例》有关零税率的规定未作修改的情况下，直接作出广泛调低退税率的规定，与出口贷物一般适用零税率的原理与规定是不符合的。同时，调低出口退税率会直接影响退税数量，但它并不能全面地解决出口退税领域存在的各类问题。从根本上说，骗税的激增和国家财政收入的大量流失，应通过加强管理和加强打击力度等途径来解决，而不应由守法经营的纳税人来承担该损失。应当看到，调低出口退税率会导致退税不彻底，它使纳税人出口商品的税负不再是零，产且，由于增值税税率与退税率之间的差额越来越大，因而纳税人由此承担的税负也越来越重。这同前述保障退税权利实实现应遵循的税收法定原则和”充分“原则也是相违背的。
另外，从退税规定的实施效果看，由于退税规定繁杂且内容多变，[17]不仅使纳税主体的信赖利益和预期可得利益受到了损害，而且也使得征税主体的征收成本和纳税主体的奉行成本均大为提高。尤其是退税的拖延和不彻底，更使各种投机行为，败德行为、逆向选择待博弈活动大为增加（曾出现过突出出口与相机观望交替出现的情势）。这样的退税因其不能及时足额到位，且增大了社会成本，因而是违反前述的“充分、及时、有效”的原则的，不利于纳税人退还请求权的有效实现。
当然，国家制定并实施有关退税的规定，主要是基于防止国家财政收入大量流失，缓解财政压力，并在一定程度上整顿出口秩序的立场，自有其合理性。但在充分考虑国家利益和社会公益的同时，如何兼顾纳税人个体的利益，如何协调它们之间的矛循，亦应充分考虑。这个问题的核心就是如何保护纳税人的退还请求权。应当说，现行的退税制度设计对纳税人的退还请求权是欠缺考虎的，为此，有必要依据前述的税收法定原则和“充分、及时、有效”原则，对现行的退税制度予以改进。
总之，退还请求权是一项容易被忽视的纳税人的重要权利，以上仅就其产生基础及具体实现问题略为研讨，并着重分析了出口退税领域突出存在的退还请求权保护不充分的问题，但这些探讨还是很不够的。与纳税人的退还请求权相关的大量现实问题，需要人们给予更多的重视，并应在理论上作出有效的解释，这样会更有助于这些现实问题的不断解决。
「注释
[1]参见[日]金子宏著，《日本税法原理》，刘多田等译，中国财政经济出版社1989年版，第286页、第l8－21页。
[2]参见陈清秀：《税捐法定主义》，载于《当代公法理论》，月旦出版公司1993年版，第589页。又见张守文：《论税收法定主义》，《法学研究》1996年第6期。
[3]这与我国《民法通则》第92条的规定在实质上是一致的。
[4]参见前引金子宏著，第288页。
[5]参见《中华人民共和国税收征收管理法》第3条、第18条、第55条。
[6]参见《中华人民共和国税收征收管理法》第30条。
[7]参见全国人大常委会于1993年12月29日通过的《关于外商资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》。
[8]参见《中华人民共和国进出口关税条例》第25条。
[9]参见爱伦·泰特著：《增值税一一国际实践和问题》，中国财政经济出版社1992年版，第306页。
[10]在本人参加《税收基本法（草案）》的讨论过程中，许多学者对讨论稿中的这一规定，均持赞成态度。
[11]参见前引爱伦·泰特著，第306页。
[12]参见《中华人民共和国个人所得税法》第9条。
[13]参见王选汇：《中国涉外税收实务》，中信出版社1996年版，第75页。
[14]参见《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第98条。
近年来，纳税筹划问题已经引起企业和个人的普遍重视。人们都希望通过纳税筹划达到降低企业和个人税负的目的。那么，什么是纳税筹划，为什么要纳税筹划？如何进行纳税筹划？纳税筹划与某些相关问题是什么关系？这是本文探讨的问题。
一、纳税筹划的基本概念
纳税筹划有人也称为税收筹划。但笔者认为，从理论上说，二者的主体是不同的。一个是站在纳税人的角度，一个是站在征税人的角度。但为了便于讨论，下文在引证他人观点时，估将二者视作同一概念。
这里所说的纳税筹划，当然不是漏税、不是偷税、不是欠税、不是骗税，更不是抗税，也不是某种法律意义上的避税。
避税，它是指纳税人通过合法手段减轻纳税义务的行为，即指纳税人通过利用税法的漏洞，以貌似合法的形式来规避、降低或递延纳税义务的行为。例如利用关联交易降低税负、利用虚假合资挂靠优惠政策、利用频繁重新注册享受优惠政策，等等。这些手段，正是目前国内外反避税的重点。尽管这些手段曾在一段时间内能达到减轻税负的目的，但也只能适用于一时，以后此路难行。在新的《企业所得税法》第六章中专门规定了特殊纳税调整问题，完善了反避税制度。2008年2月5日在国家税务总局编写并下达的《新企业所得税法精神宣传提纲》里用很大的篇幅分7个问题（第30-36个问题）对所得税法和实施条例中规定的反避税制度作了详细的讲解。因此，这种意义的避税不可取。
那么纳税筹划是不是节税呢？纳税筹划可以说是节税，但又不尽然。节税亦称为税收减少，是指以遵循税收法规和政策的合法方式少缴纳税收的合理行为。一般认为，节税是税收筹划的同义词。节税是合法而且合理的行为，节税的合理行为是指符合法律精神的行为。
持有纳税筹划（或称税收筹划）是节税观点的主要有下列提法：国际财政文献局所编《国际税收辞典》提出：税收筹划是指纳税人通过纳税人经营活动和私人事务活动的安排，以达到减轻纳税的负担。美国南加州大学W.B梅格博士提出：人们合理又合法地安排自己的经营活动，使之缴纳尽可能低税收，他们使用的方法可称之为纳税筹划……少缴税和递延缴纳税收是纳税筹划目标所在。国际财政文献局只提出减轻纳税的负担，美国W．B梅格博士只强调了缴纳尽可能低税收，提出少缴税和递延缴纳税收是纳税筹划目标所在，未免片面，但他强调了合理又合法的手段问题，是值得肯定的。
我国也有学者持纳税筹划是节税的观点，认为纳税筹划是指纳税人通过非违法的避税行为和合法的节税方法以及税负转嫁方法达到尽可能少纳税的行为。但其手段不仅包括了合法的节税方法，也包括了非违法的避税行为等，这就超越了这里所谈的纳税筹划的界限。
迈伦·斯克尔斯等在其名著《税收与企业战略》中明确指出：税收筹划是一种节税活动。这似乎也是一种节税观点。但他在论述为什么要学习税收筹划时比较了不同方案，而比较方案的结果用的是税后积累，即着眼于税收筹划的回报，这说明他并非是纯粹节税观点。印度尼西亚税务专家NJ雅萨思危所著《个人投资与税收筹划》提出：税收筹划是指纳税人通过税务活动的安排，以充分利用税收法规所提供的包括减免税在内的一切优惠，从而获得最大的税收利益。据此有人认为：纳税筹划是纳税人在税法许可的范围内，通过对经营、投资、理财等事项的事先安排和策划，以充分利用税法所提供的包括减免税在内的一切优惠，从而获得最大税收利益的行为。
这种观点基本可取。第一，他强调充分利用税收法规所提供的包括减免税在内的一切优惠；第二，他强调其目的是获得最大的税收利益；第三，他强调纳税筹划的范围是通过税务活动的安排。当然，税务活动离不开经营活动。但其缺点是对获得最大税收利益的主体并未明确。这涉及纳税筹划的目的问题。也就是说，是纳税人本身最大的税收利益，还是纳税人的所有者最大的税收利益？对于流转税来说，纳税人本身最大的税收利益，就是纳税人的所有者最大的税收利益。但对于所得税来说，情况并非如此简单。对于个人和非法人企业（包括个人独资和个人合伙）的纳税人来说，纳税人与纳税人的所有者是一致的，因而二者的利益是一致的；但对于公司企业来说，由于个人所得税的存在，由于涉及双重课税，纳税人与纳税人的所有者就不是一致的，二者的利益也就不是一致的。因此纳税筹划的目的应是后者，即纳税人的所有者最大的税收利益。关于纳税筹划的最终目的，下文再专门探讨。
综合各家之说，笔者认为纳税筹划可概括如下：纳税筹划是指纳税人在税收法规许可的范围内，利用合法的手段，通过经营和财务活动的安排尽量减少纳税税额，以获得纳税人或纳税人的所有者最大税收利益的行为。根据上述纳税筹划的定义，可归纳纳税筹划特性如下：合法性，要在税收法规许可的范围内。合理性，合理而不合法固然不行。合法而不合理，也不可取。这里的不合理，是指违背社会公德。超前性，这是筹划的特征，必须未雨绸缪，而不能亡羊补牢。综合性，一种税负的减少，可能导致另一种税负的增加，因而要全面衡量，综合筹划。时效性，某些方法，在某个时段是可行的，在另一个时段可能就是不可行的。如关联交易避税问题，就是如此。目的性，纳税筹划作为一种有意识的活动，是存在目的的。不论是以单纯的节税为目的，还是以获得税收利益为目的，都是目的性的反映。
二、纳税筹划的应用范围
纳税筹划的范围有多宽多广，也是需要明确的问题。笔者认为，纳税筹划的范围十分广泛，它贯穿于各行业、各企业、各阶段、各业务、各税种，可以利用多种手段进行。而各个行业，各类企业、各个阶段、各种业务、各个税种的纳税筹划，既有特性，又存在共性。因而可以从不同角度进行研究。
（一）社会行业
不同的行业，除了农业之外，包括工业、商业、建造、交通、金融、餐饮服务、旅游等等，都要纳税。但不同行业所缴纳的流转税不同，如工业、商业缴纳增值税，有的还缴纳消费税，而建造、交通、金融、餐饮服务、旅游等则缴纳营业税。具体缴纳哪种税，主要取决于经济业务。这里并不排除兼营业务而导致的同时缴纳多种流转税问题。以上是大行业，大行业还可分解为许多具体行业。不同行业不仅可能存在税率方面的差异，而且可能存在许多不同的优惠政策。因此，不同行业应对涉及的不同税种、不同业务进行不同的纳税筹划。
（二）各类企业
企业可以从组织形式上分为独资、合伙、公司，也可以按规模分为大型、中型、小型企业，按技术含量分为高新技术企业和非高新技术企业，还可按盈利水平分为一般盈利企业和微利企业，按其寿命周期分为老企业、新企业之类，等等。组织形式的选择，企业规模的确定，技术含量的形成，甚至寿命周期，都同纳税筹划密切相关。从企业组织形式说，公司企业征收企业所得税（对分配的股利还要征收个人所得税），独资企业、合伙企业不征收企业所得税，只征收个人所得税；企业所得税在我国实行比例税率，在美国实行累进税率，中外的个人所得税都实行累进税率，但税前扣除存在很大差异。从企业规模和盈利状况说，我国目前对大型、中型的一般盈利企业实行法定的所得税税率（25％）较高，小型微利企业的所得税税率则较低（20％）。从技术含量说，国家认定的高新技术企业的税率为15％，更为优惠。如果能成为高新技术企业，其税负可能是最低的。但即使不能成为高新技术企业，如果公司税后收益分配比例较低，假定是50％，则通过计算可知，应税（企业所得税）所得超过一定水平后，其税负也会低于独资企业和合伙企业。当然，另外的50％则在企业终止时也应该纳税，但那可能是久远之事，大大延缓了上缴时间。如果考虑时间价值，比独资和合伙企业多缴纳的所得税可能显得微不足道。但需要注意的是，只能在不影响财务目标的前提下并根据条件合理选择企业的类型，而不能仅仅着眼于税负。
（三）经营阶段
企业从寿命阶段说，不论是初创阶段、营运阶段、还是终结阶段，各个阶段都涉及纳税筹划问题。
初创阶段需要确定组织形式、注册地点、投资方向、产品（或服务）定位、投资方式、融资结构、机器设备等问题，另外分支机构的设立与否或如何设立，这些都涉及企业存续期间的税负问题，都与纳税筹划有关。营运阶段需要进行增值税纳税人的选择，或营业税税目的选择（实际是经营活动内容的选择），另外研发活动，高新产品，技术含量、自主知识产权比重，材料采购、商品销售，追加投资，选择融资方式，设备购置与更新等，这又直接涉及所纳税种、税负水平。如果企业经营理想，又往往涉及企业规模的扩大问题。是逐步扩大，还是通过兼并重组迅速扩大？而重组又涉及选择重组对象（如行业的选择，盈亏企业的选择）、选择重组方法等一系列问题，所有这些都涉及纳税筹划问题。终结阶段，涉及终结的原因，是自动解散、是被动撤消、还是无奈破产等，不论什么原因，都要进行清算。如果是主动清算，需要自主确定清算时间、清算方式，这里也存在纳税筹划问题。
（四）经营活动
按照著名管理学家法约尔的观点，企业有六种活动：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动、管理活动。应该说，各种活动都存在纳税筹划问题。
商业活动，指的是购销活动，直接与纳税筹划密切相关，自不待言。技术活动涉及技术含量，创造高新产品，进而体现高新技术，可能获得纳税优惠，因而也存在纳税筹划。财务活动的投资和融资，选择有利的投资地点，选择先进（安全、环保、综合利用）的机械设备，选择合理的资本结构（负债合理利用），也涉及纳税筹划。会计活动需要加强核算、分门别类地核算。如对混合销售、对兼营非增值税劳务要分别核算，对营业税的不同税目要分别核算，这本身也是纳税筹划。因为，不分别核算的结果就是从高计征。例如娱乐业的营业税是20%，而餐饮住宿的营业税是5%，作为一个酒店往往存在这两种业务，如果不严格分开核算，就要从高按20%计征。此外，会计也可以在条件允许的前提下，选择有利的存货计价方法，选择有利的固定资产折旧年限或折旧方法，进行纳税筹划。安全活动和管理活动也涉及纳税筹划问题，如安全工作不好，造成车辆的丢失、毁损，就要重新购置车辆，因此要涉及车辆购置税等。至于管理活动，如对战略的选择，如是否按税法要求进行分别核算、如何确定折旧年限和折旧方法等决策活动，也同样存在纳税筹划问题。
（五）税种
我国2006年1月1日，取消了农业税、牧业税等税种，使建国以来施行48年之久的《农业税条例》正式废除。2007年统一了中外企业所得税法，2008年1月1日施行新的《企业所得税法》；2009年1月1日起《城市房地产税暂行条例》废止，将城市房地产税与房产税合二为一。自此，现行税种应为21种（其中投资方向调节税、筵席税已经停征），另有遗产税、证券印花税，尚未颁布税法。
这21种税可按其性质和作用分为以下六类：一是流转税类，包括增值税、消费税、营业税，另外应包括烟叶税。二是所得税类，包括企业所得税、个人所得税。三是资源税类，包括资源税、城镇土地使用税。四是财产和行为税类，包括房产税、车船税、印花税、屠宰税、契税、船舶吨税。五是特定目的税类，包括固定资产方向调节税、筵席税、城市建设维护税、土地增值税、耕地占用税、车辆购置税。六是关税，主要对进出我国国境的货物、物品征收。
上述税种中除关税和船舶吨税由海关负责征收管理外，其他税种均由税务机关负责征收管理。
作为一个企业所涉及的税种大约在10个左右。如果企业没有进出口业务，就不涉及关税；如果企业不从事烟叶收购，就不涉及烟叶税；不进行牲畜的屠宰，就不涉及屠宰税；不从事矿业和盐业，就不涉及资源税；如果不销售货物或者提供加工、修理、修配劳务以及进口货物，就不涉及增值税；如果不生产、委托加工和进口应税消费品，就不涉及消费税；如果是非法人企业（包括独资企业、合伙企业），就不涉及企业所得税，等等。由于征营不征增，征增不征营，在流转环节，必然涉及增值税或营业税。城市维护建设税随同流转税计征，自然随之而产生。房、车、土、花四小税，也在所难免。法人企业的企业所得税，非法人企业的个人所得税也就必然发生（即使亏损，也要按期申报）。如果企业涉及出口，往往还涉及出口退税问题。至于其他，往往取决于企业及其业务活动。企业交纳的每一种税，几乎都涉及纳税筹划问题。因此，可以分类研究纳税筹划，如流转税的筹划，所得税的筹划等等，也可以分税种研究纳税筹划，如增值税的纳税筹划、营业税的纳税筹划、所得税的纳税筹划等等。
综上所述，纳税筹划的范围是十分广阔的。
三、纳税筹划的最终目的
虽然一般认为纳税筹划的目的是税负的最小化，但如果这种最小化与财务目标发生抵触时，还是应该服从财务目标。因此，笔者认为：纳税筹划的最终目的是与财务管理的目标一致的。
那么，财务管理的目标是什么呢？关于这个问题，国外的主流观点长期是企业价值的最大化，所有者权益（股份公司就是股东财富）的最大化。我国在新的《企业财务通则》第十一条中已经明确规定：企业应当建立财务预算管理制度，以现金流为核心，按照实现企业价值最大化等财务目标的要求，对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动，实施全面预算管理。这就将财务目标是实现企业价值最大化法制化，符合国际通行做法，是企业财务理念的一次重大突破，从而改变了我国长期以来单纯以追求利润最大化为目标的传统观念和传统做法，有利于改变目前我国一些企业出现的只顾近期利益、不顾财务风险、忽略长远发展的短期行为，对促进企业持续稳定发展，必将产生重大而深远的影响。虽然有时纳税越少，所获利润越多，但这并不是普遍规律。有时可能是纳税越多，所获利润越多。不论是我国企业所得税实行的比例税率，还是国外公司所得实行的超额累进税率，都是如此。
例如：某企业拟在甲地或乙地投资建厂，甲近，其全部成本费用（含运费）每单位1400元，乙远，其全部成本费用（含运费）每单位1600元，产品生产后，将按同样价格2000元销售，如果按25%税率计算，则其所得税分别为：150元、100元，显然乙所得税少。如果以税负为标准，应选乙。但甲、乙的税后利润分别为450、300元，说明还是甲对企业更有利。因而，应选甲地投资。
再如税法规定的优惠政策，乃是国家的鼓励。之所以鼓励，正是因其报酬较低，人们不感兴趣而利用税收杠杆进行调节。如果仅仅着眼于税负的轻重，不考虑主客观情况，错误地投资于其中的某行业，可能会得不偿失，这就偏离了财务管理的目标。因此，纳税筹划不能以税负的最小化为最终目标，而应服从于财务目标。进而还要看到：国际上的纳税筹划主要是对所得税和财产税的筹划，所得税又包括公司所得税和个人所得税，财产税包括遗产税和赠与税。因为纳税人（包括各种经济组织和个人）的一切收益都将体现在应税所得中，只有直接税才对纳税主体产生影响。只有联系个人所得税进行纳税筹划，才能实现股东个人财富最大化。这就需要公司企业在确定股利政策时，必须考虑股东结构（如大股东为主，还是小股东为主），必须考虑股东利益，选择适当的股利政策。在税息前利润既定的情况下，使股东负担的公司所得税和个人所得税总税负最轻。这里涉及股利政策中的纳税筹划和工资、年终奖金安排的纳税筹划。四、纳税筹划与企业战略
纳税筹划与企业战略是紧紧联系在一起的。战略是指为达到某种特定目标而采取的行动路线。战略取决于目标。战略可分若干层次，一般包括公司战略、商业战略、经营战略等三个层次。而财务战略并不是一个独立的层次，它应体现在各个层次。公司从事何种业务，就属于公司战略。而如何进入该行业，是收购进入，还是有机增长进入，就属于商业战略，如何实现公司战略和商业战略的战略，就属于经营战略。
财务目标的实现有赖于企业正确的投资战略和融资战略，而投资战略和融资战略又同纳税筹划密切相关。正如诺奖得主斯科尔斯等在其专著《税收与企业战略》中所言：投资战略和融资战略自始至终都与税收相联系。也就是说，企业从事的投资取决于这一投资是如何融资的。另外，融资决策又取决于该投资项目。投资，不仅包括用于经营业务的积极资产，也包括债券、股票和对其他经济实体直接投资这样的消极资产。追加投资和融资决策的战略部分地取决于企业过去的投资决策和融资决策战略。新战略所以取决于过去的战略，是因为一旦作出决策，调整投资和融资决策的代价非常昂贵。
在企业制定战略决策的整个过程中，必须贯穿纳税筹划理念，进行纳税筹划活动。例如在选择资本结构时，就既不应选择负债最高的方案，也不应选择不负债的方案。因为负债越高，利息越大，应税利润越小，则所得税越少。但负债太多，风险也太大，往往导致财务危机的发生。另一方面，没有负债，又无法取得财务杠杆利益，无法降低资本成本，难以降低企业税负，显然都不符合企业战略。
五、纳税筹划与税收法规
纳税筹划的效果如何，主要取决于纳税筹划者对现行税收法规的掌握和精通程度。
这里所说的税收法规，不仅包括税收实体法，也包括税收程序法；不仅包括纯粹意义上的税收法规，也包括刑法和人民代表大会的有关法规；不仅包括基本税法（或暂行条例），包括实施条例或施行细则，还包括税法解释，补充规定等等涉及税务方面的各种法律和规定。在国家税务总局以前的网站主页上，在其“税收法规”类下，就包括基本法规、最新文件、政策解读、优惠政策、税收协定、失效清理、地方文件、网上税法等多个专栏。后来改版，在全部法规下，分为基本法规、优惠政策、总局法规、地方法规等四方面的内容。而每一项下都有大量的内容，到2009年1月20日止，仅基本法规、优惠政策、总局法规就分别是129条、785条、2383条，另有地方法规362条。可见税法内容的丰富与复杂。只有充分掌握税收法规，认真研究税收法规，才能发现纳税筹划的途径和方法，才能避免纳税筹划风险。
有些纳税筹划方法完全符合税法，如各种税法规定的优惠政策，正是国家鼓励的行业、项目等，这是企业在纳税筹划方面的用武之地。但也应该懂得，国家所以鼓励，正是其报酬较低，或难度较大，故用减轻税负的方式予以刺激或鼓励。因而，应不应筹划，能不能筹划，要量力而行。但某些所谓的纳税筹划方法并不符合税法精神，如利用关联交易的纳税筹划，已在国家税收法规的明文反对之列。另外，税法也是不断变动的，因而纳税筹划的方法也应随之而改变。如原外资企业有税收优惠，企业可以挂靠，但企业所得税并轨之后，利用挂靠显然已经没有意义。再如，新的消费税条例于2008年11月10日刚刚颁布，但2008年12月又有新变化，提高了成品油的消费税税率，这就要根据变化了的情况随时调整纳税筹划方法。因此，要进行纳税筹划，就必须吃透税法。在吃透税法的基础上进行纳税筹划。
六、纳税筹划与纳税风险
由于已经将纳税筹划定义在合法的范围内，因而，从理论上说一般不涉及纳税风险。但在实际工作中，某些具体的纳税筹划活动稍一不慎，也可能涉及纳税风险。这表现在几个方面：第一，税法的变化，如某些著作所大力推荐的价格平台，利用关联交易降低税负的作法，现在已经受到了严格限制，属于风口浪尖上的平台，风险很大。第二，对税法条文理解的差异。许多税法，不但有“法”，而且有“实施条例”，还可能有“解释”等等，如果纳税人没有全面掌握这些法规，不准确的理解税法，就会发生纳税风险；如果纳税人全面掌握了相关税法而税务人员没有全面准确掌握，也会发生纳税风险。因而，纳税筹划时必须充分考虑风险。如果不知道某些限制，不重视某些风险，就可能画虎不成反类犬。虽然税收法规本身没有纳税筹划内容，但进行纳税筹划必须依据现行的税收法规，而不能依据过时的税收法规，更不能依据过时教材或著作。
七、纳税筹划与非税成本
纳税筹划固然要考虑纳税成本，不仅如此，而且还必须同时考虑非税成本。只有综合考虑纳税成本和非税成本，才能够更好地进行纳税筹划。否则就可能造成纳税筹划的失误。例如，在开征遗产税与赠与税的美国，生前赠与的免税利益一般是比较大的，但由于受赠人可能的挥霍和不善经营，父母对转移的担心往往又导致不愿将财富转移给子女。这种担心，就属于非税成本。这说明，考虑非税成本，也是纳税筹划的一项重要内容。
一、纳税遵从观的含义及特点
纳税遵从，来源于TaxCompliance的翻译，是指纳税义务人遵照税收法令及税收政策，向国家正确计算缴纳应缴纳的各项税收，并服从税务部门及税务执法人员符合法律规范的管理的行为。它是纳税人基于对国家税法价值的认同或自身利益的权衡而表现出的主动服从税法的程度。关于纳税遵从的研究20世纪80年代始于美国，我国在《2002年一2006年中国税收征饭管理战略规划纲要》中首次正式提出了“纳税遵从”的概念，提出了“如何建立税务机关和纳税人之间的诚信关系”这一重要命题，研究如何才能在税务机关“依法征税”的同时，纳税人也能“诚信纳税”，建立起符合“和谐社会”要义的税收征纳关系和社会主义税收新秩序。
实现较高的纳税遵从必须基于三个条件:一是纳税人对国家税法有一个全面准确的了解，对自己的生产经营所得以及应承担的纳税义务做到心中有数;二是纳税人对税法的合法性与合理性有正确的认识，纳税人的价值追求与税法的价值目标相一致;三是能够意识到采取违法、非法等手段偷逃税款会给自己带来很大的纳税风险。纳税遵从观下企业税收管理目标是防范企业税务风险，具体由发票管理、涉税会计处理、报表纳税评估、纳税申报等环节组成。
二、树立纳税遵从观，防范企业涉税风险
(一)建立稳定获得税收政策信息的渠道，动态掌握税收政策及变化。纳税人只有在熟练掌握税收政策的前提下，才能强化纳税意识，实现纳税遵从。税收政策是基础，及时获得和掌握税收政策，可以防止政策信息不对称，可以最大限度保护自己的合法权益。目前，我国税收政策数量多，时间跨度长，税收政策之间在内容上有覆盖性，这种“补丁上打补丁’，的浩繁的税收政策需要企业专门安排专业税务管理人员认真学习和梳理。了解税收政策的途径较多，可以上网查找，如上国家税务总局的网站查找，可以拨打税务服务电话12366查询，也可以通过订阅财税政策公报类期刊获取财税政策.还可以充分利用社会资源.不定期派员参加税务培训学习，听取立法者、专家和学者的辅导讲座，加深对政策的理解等。企业专业税务管理人员通过这些渠道，动态了解并掌握同一税种政策的变化趋势和关于同一涉税事项税收政策的变化内容，正确理解具体税收政策的精神和要义，以便依法处理涉税事项，正确履行纳税义务。
一、对现行纳税申报制度不足的分析
（一）纳税申报的法律规定尚显粗陋，缺乏可操作性
纳税申报在《税收征管法》仅规定了3个条文，《实施细则》也只有8个条文，只是相当原则地规定了纳税申报的主体、内容和方式，对于将税务管理与税款征收紧密相连的中心环节——纳税申报而言，确实过于粗疏，纳税人仅依据法规条文难以理解与掌握纳税申报的全貌与具体程序，这使得纳税申报缺乏透明度和可操作性。将大部分的规范空间留待税收行政机关以部门规章的方式解决，又使纳税申报的法定性大打折扣，不仅与税收法定主义的原则不符，纳税人权利也难免在具体程序操作中受到侵害。
（二）纳税申报控管不严
尽管我国税收征管法明确规定纳税人无论有无应纳税款、是否属减免期，均应按期报送纳税申报表。但实践中，由于我国税务登记制度尚未覆盖到每一纳税人，仅仅是从事生产、经营的纳税人是税务登记的重点，税务登记证件及相关制度的管理也只能在这部分纳税人身上发挥纳税申报的监督作用。而大部分的个人纳税者难以为登记制度所控管，自行申报也就缺乏制约机制。随着我国个人收入水平的大幅度上涨，所得来源的日趋复杂化，纳入自行申报范围的个人纳税者将越来越多，如何对这部分纳税人进行纳税申报的监督管理成为立法和实践急需解决的问题。
（三）申报方式选择尚受限制
修订后的《税收征管法》赋予纳税人自由选择直接申报、邮寄申报、数据电文申报的选择权，但随后颁布的《实施细则》却限定了这一选择权的行使，明令经税务机关批准，纳税人方可使用其选择的申报方式。这对于信息化建设尚处进程中的我国也许实际，然而却违背了下位阶法不得与上位阶法相抵触的立法原则，而且有背原立法条文的立法意旨。税务机关当前应关注的是如何加快税收征管的信息化建设，提高税收征管计算机应用技术，以适应变化的经济环境，提高申报效率，减轻纳税人的申报成本。
（四）申报业务发展滞后
目前，我国税务业务仍停留在试行阶段，发展现状不容乐观。存在的突出问题是税务独立性差，主要依靠税务机构的权力和影响力开展工作，公正性难以保证；税务业务不规范，行业自律性差，官方监督不够，造成税务人素质良莠不齐，服务质量不高。税务机构对税务机关的亲缘性而对纳税人权利的漠视造成纳税人对其缺乏信任感，使税务市场出现有需求但无吸引力的尴尬局面。业务远远落后于市场经济发展、利益主体多元化、税源结构复杂化对申报服务的需求。
（五）纳税申报服务有待完善
对纳税人权利的维护一直是我国税法建设中的弱项。2001年修订的《税收征管法》集中规定了纳税人在税收征管中的诸项权利，使得我国纳税人权利在立法上大有改观，然而如何将这些权利落到实处，则是新时期税收征管工作中需积极探索和实践的问题。纳税申报的琐碎、细致和经常性使得这一环节中对纳税人权利的保护需求异常突出。如申报中的服务质量和保密义务是纳税人反映较多也最为敏感的问题。如何改善申报环境，提供便捷、优质的申报服务，培养自觉的服务意识是税务机关需认真思索和改进的问题。
二、完善我国纳税申报制度的建议
针对以上几方面问题，借鉴国外纳税申报制度的成功经验，笔者认为，现阶段我国纳税申报制度可作以下改进：
（一）完善纳税申报立法
针对法律条文过分粗疏、在短期内再次修订《税收征管法》又不太可能的情况，建议由税收征管的主管部门国家税务总局以部门规章的形式制定纳税申报的统一、详细的实施办法。长远之策应该是进一步完善《税收征管法》及其实施细则中有关纳税申报制度的规定，使其更具执法刚性和透明度。但现实的权宜之计，是由国家税务总局根据现行法律法规的规定及立法意旨，提炼散布在各税种法中的纳税申报的共性规范，同时总结实践经验和成功做法，与《税务登记管理办法》相并行，制定《纳税申报管理办法》，明确并区分申报主体、申报内容、申报期限、申报方式、申报程序以及罚则，便于税务机关统一行政，也便于目前税法意识与税法知识尚显单薄的纳税人全面理解、系统掌握，提高纳税人在申报中的意识和遵从度，实际申报才不会勉为其难。对于应严格管理的延期申报明确申请条件，要尽量缩小税务机关的自由裁量空间，增加延期申报适用的公平性和透明度。修正申报是涉及纳税人责任承担和税法正确实施的一项重要制度，这方面我国目前在法律法规层次尚缺乏明确规定，可考虑在税收行政规章的层次先期予以规范、补缺，在下一次《税收征管法》修订时上升到法律层面。
（二）改进申报方式的多样化选择
申报方式直接决定税务机关的征收成本和纳税人的奉行成本。西方国家对此高度重视，积极调动各方面力量提高申报效率。邮寄申报、电话、传真等电子申报方式在西方国家极为普遍，随着计算机应用以及网络的普及，网上申报成为各国申报方式发展的主流趋势。如瑞典电子计算机的使用范围已经覆盖了所有税种的登记、申报、缴税、复核、研究等方面。巴西推广网上申报，大大节约了时间和人力，征税成本也大为降低。英国目前也正在大力推广网上申报，为纳税人申报提供多样化方式选择。我国应尽快取消申报方式的批准制，让纳税人充分享受申报方式自由选择的便利性。在加强税收信息化工程建设的同时，重视对网上申报方式的试行和推广，并积极探索个性化申报服务。这对于纳税人权利的保障，现代化征管目标的实现是一个重要课题。
（三）大力推行税务申报
一个成熟的“征管市场”，一定有税务人忙碌的身影。税务业务在发达国家极为普遍与繁荣。现代税制的复杂、税法的繁琐以及税额计算、扣除的专业性均使得理性的纳税人积极求助于具有精深的专业知识和丰富的从业经验的税务师、税务律师等税务职业人。美国、英国、法国、澳大利亚等国家正是在此契机下发展和完善各自的税务制度。大部分国家均制定专门的税务法规，对税务的业务范围、从业人员资格认定以及法律责任作出明确细致的规定。如日本的《税理士法》，德国的《税务咨询法》、法国、韩国的《税务士法》等。其共同特点也很明显，即税务人处于中介地位，遵循独立、公正的准则，服务于纳税人权利保护，忠实于法律的正确执行，实现征纳双方有效的沟通和交流。我国当前应借鉴国外相关的成熟立法，制定我国的《税务师法》，从法律层面规范税务人资格认定与考核、职业规范与惩戒，积极引导税务制度的健康发展。严格税务师和税务机构的审批制度，加强行业监督，扶植行业自律性管理，在提高税务人业务素质的同时，加强职业道德规范教育。规范税务业务范围，梳清税务机构与税务机关的关系，使之保持独立、公正的立场，以帮助纳税人正确、适当、依法履行纳税义务，推动我国纳税人自行纳税申报制度的健康发展。
（四）加快税收信息化建设，强化申报控管
我国自行纳税申报制度的有效推行，离不开税收信息化建设。国外广泛应用计算机、通信和网络技术进行登记、申报、征收、稽核的全方位管理。大型的计算机信息处理中心与有关行政部门的联网、信息共享，以及计算机在资料收集、分类、整理、贮存、交换、传送以及申报表审核、税款征收、汇算清缴、税款退回、税务审计等方面的应用，都使得纳税申报的效率与正确率大为提高。美国、意大利、澳大利亚、新加坡等均有税收征管中运用计算机技术的成功经验，美国现行的税收信息系统模式就很值得我国借鉴和学习。我国当前推行的金税工程尚属狭义，局限于增值税的税控管理，应尽快致力于广义的金税工程的建设，即税务系统运用计算机技术、网络技术、通讯技术，提高征管质量和决策水平，规范税务执法行为。增强为纳税人服务意识而实施的税务管理信息化建设，它包括税收业务管理信息化、税务行政管理信息化、外部信息交换管理信息化和为纳税人提供及时、有效、优质服务。其中，税收业务管理信息化内容涵盖所有涉税事务处理的电子化和网络化；外部信息交换管理信息化包括加强与国库、银行、海关、工商、财政、审计、企业等方面的联网，并实现多种形式的电子缴税和电子结算。
为加强申报控管，当前我国的纳税申报制度尚需税务登记制度和税务稽查制度的有效配合。税务登记制度应将个人纳税者的登记监管纳入其中，借鉴西方国家经验，加快我国纳税人识别号的全面覆盖率，通过税务信息一体化建设，实现税务机关与工商、金融、物价等部门的信息交流与共享，加强对申报不实、申报不当及漏报的控管。
（五）改进申报服务，增强服务意识
广义上的金税工程的一项重要内容是增强为纳税人服务意识，为纳税人提供及时、有效、优质服务。这包括加强服务硬件建设和加强服务软环境建设互动的两方面。服务质量、服务意识、服务理念应逐步提升，为纳税人服务的理念应贯穿于征管工作中的每一环节，纳税申报环节应着重探索申报咨询服务和申报方式改进。国外非常重视纳税申报服务，计算机技术在提高征管机构工作效率的同时，也在为纳税人服务方面发挥积极功能。美国、英国、新加坡等均在网上为纳税人提供纳税申报咨询服务，积极探索个性化申报服务方式。这种服务意识和服务方式正是我国税收征管工作急需改善之处。今后征管工作的重点应是致力于提供丰富、便捷、个性的纳税申报服务，将《税收征管法》总则中赋予纳税人的权利落实到纳税申报的具体环节中。税务申报网站、税务信息服务以及纳税申报软件开发均是服务的手段和介质。纳税人的纳税意识、主动自觉的申报意识除依靠完善的法规、严格的管理外，税务机关的优质服务、良好形象将是一个不可忽视的动因。
（六）采用申报激励措施，促进依法自行申报
纳税人税款申报过低或申报过高均属未依法申报，申报的正确与否能极大地影响税收征管的效率。我国对未申报以及不按期申报的纳税人及扣缴义务人规定了严格的法律责任，对依法、如实申报者却缺乏相应的激励措施。这一点，可以借鉴日本的蓝色申报（bluereturn）制度。凡能根据日本大藏省的规定，正确置备账簿文书，簿记其文书情况，并予以妥善保存者，经纳税所在地的税务署长批准，即可使用“蓝色”申报表。使用“蓝色”申报表者在税收政策和征收手续上可享受一系列的优惠待遇。如个人所得税的纳税人，一年可享受10万日元的扣除额。相比较而言，那些财务会计制度不够健全，不能按大藏省的规定正确置备账簿文书者，只能使用“白色”申报表进行申报。白色申报者不仅得不到蓝色申报者享受的种种优惠待遇，而且还要受到税务机关更为严厉的监管。日本蓝色申报制度的成功之处就在于处罚与激励巧妙配合，达到事半功倍的效果。我国不妨对财务制度健全、正确置备账簿、依法纳税申报的纳税人仿效实行蓝色申报待遇，给予一系列申报程序以及税收上的优惠，这对于申报意识不高的现状也许有较大的改进功效。
参考文献
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2011年政法干警考试申论热点范文欣赏：纳税，更要公平
强化个人所得税调节收入的功能，缩小收入差距，促进社会公平，这是专家的共识。无论是从人类发明这一税制的初衷出发，还是从我们这个古老的泱泱大国十多年前引进这一税制的目的来看，我们都绝对无法想象：个人所得税实施的结果竟然是“劫贫济富”。毋庸讳言，正如社会学家孙立平等人早已指出的那样，在“一部分人先富起来”的口号下，这个社会正面临着深刻的两极分化：一方面是一小部分人越来越富，掌握了大部分的财富与社会资源；另一方面却是低收入群体一天天扩大，城镇下岗职工和失业人群不断膨胀，农民收入增长缓慢甚至下降，至少还有几千万以上的人口还在为温饱而努力。
当先富起来的人们不需要为他的黑色收入、灰色收入缴纳个人所得税时（当然不是所有人如此），亿万普通的工薪阶层则在工资尚未到手之前就被“代扣”了个人所得税。本来征收个人所得税用意在于调节过高的贫富差距，缓解社会收入分配不公的矛盾，结果却由于制度设计上的缺陷以及操作上存在的漏洞和弊端，反而进一步扩大了收入差距，加剧了贫富悬殊，使穷者更穷、富者更富，以至出现了工薪阶层纳税办公共事业，暴富阶层反而可以轻而易举、心安理得地逃税、漏税的反常现象。为此专家们已提出了一些具有可行性的建议，比如修订税法，提高现有八百元的起征点，同时有效杜绝一些政府部门对富人的地方保护，防止纳税人和税务人员上下其手、偷税逃税；由健全金融制度入手，通过储蓄实名制的完善遏止黑色收入、灰色收入，从而建立起良性的个人收入调控体系；加大对高收入偷税者的法律惩罚力度，等等。
在中国历史上，“劫富济贫”向来被看作是“替天行道”，那是因为缺乏有效的制度性措施解决社会分配不公问题。面对现在征收个人所得税过程中出现的问题，我不由得想起了奥托？鲍威尔当年有关累进所得税的思考。我不知道专家和国家税务机关的负责人是否读过奥托？鲍威尔的书，无论如何，鲍威尔——一个社会主义者的主张中包含了对文明社会的良性调节，从而寻求平衡、健康发展的诚意与追求。他的思考本身对不断调整、解决将与人类相始终的贫、富问题，人类对财富的支配、享有、继承也只有在健康的轨道上运行才是可靠的、良性的，才有可能最终避免“天街踏尽公卿骨”之类的历史重演。
引言
税基是计税的依据，在适用税率一定的条件下，税额的大小与税基的大小成正比，税基越小，纳税人负有的纳税义务越轻。而企业所得税的计算公式为：应纳所得税额=应纳税所得额所得税率，其中，应纳税所得额是税基，在所得税率一定的情况下，应纳税所得税额随应纳税所得额这一税基的减少而减少。
中华人民共和国企业所得税法规定，企业每一纳税年度的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，为应纳税所得额。
一、应税收入确定时间上的纳税筹划
由于企业的各种形式的收入都要计入收入总额，依法缴纳企业所得税，因此，将企业的某一形式的收入转化为另一种形式的收入在纳税筹划中并没有实际意义。在纳税筹划中具有意义的就是确定各类形式收入的收入额和实现收入的时间，推迟确认收入的时间可以推迟纳税时间，使企业获得更多的货币时间价值，获得纳税的利益。
企业销售货物的结算方式不同，对应的收入的确认时间的标准也不同。现行税法规定：直接收款销售以收到销货款或取得索取销货款凭据，并将提货单交给买方的当天为收入确认时间；赊销和分期收款销货方式均以合同约定的收款日期为收入确认时间；而订货销售和分期预收货款销售，在交付货物时确认收入的实现。这样，就可以通过选择合适的销售结算方式，控制收入确认的时间，达到减税或延缓纳税的目的。比如，直接收款销货时，可以推迟收款时间或推迟提货单的交付时间，把收入确认时点延至次年，从而延迟纳税。
二、存货计价方法中的纳税筹划
对于生产企业来说，存货中原材料的耗用是费用的重要组成部分；而对于商业企业来说，存货的成本更是至关重要，因此存货的处理是税务筹划的着眼点之一。在不同的存货计价方法下，所结转的当期销货成本的数额会有所不同，从而影响到企业当期应纳税所得额及所得税负的大小，因此对存货的计价方法进行合理筹划，可以减轻企业的所得税税负。
《企业会计准则第1号——存货》中规定，企业应当采用先进先出法、加权平均法或者个别计价法确定发出存货的实际成本。在实际生产中，存货计价方法的选择主要是利用材料市场价值变动的变异来实现递延纳税的目的。通常，物价总水平一般是呈上涨趋势或保持平衡，因而对于普通材料而言，选择加权平均法比较稳妥；而对于一些技术更新快、供给不断增加的材料，价格可能呈下降趋势，比如家电生产企业在显像管价格不断下跌的过程中就应选择先进先出法。同样，当物价上下波动时，企业应选择加权平均法，以避免企业各期应纳所得税额的上下波动，增加资金调度的难度。这种筹划符合会计的一贯性原则，因为一贯性原则除规定企业会计核算方法前后各期应保持一致，不得随意变更外，同时也规定了必要的变更。只要企业将变更的内容和理由，在会计报表附注中加以说明，企业就可以获得合法的纳税筹划收益。例如：某企业2009年分四批购入某商品供下年销售，每批1万件，每件进价分别为2000元、2100元、2200元和2300元，预计下年度该企业每季度销售该商品1万件，每件销售价格稳定在3500元，每季其他成本1000万元，无其他纳税调整事项，所得税每季度预缴一次。现有几种存货计价方法供企业选择，方案A：使用先进先出法；方案B：使用加权平均法。企业资金成本率12%，企业所得税率25%。两种方法下，所得税总额都是350元，如果考虑货币时间价值，则每个季度的资金成本率为3%（12%/4），那么方案A中预缴所得税的总现值为：125/(1+3%)+100/(1+3%)2+75/(1+3%)3+50/(1+3%)4=121.36+94.26+68.64+44.42=328.68万元方案B中预缴所得税的总现值为：87.5/(1+3%)+87.5/(1+3%)2+87.5/(1+3%)3+87.5/(1+3%)4=84.95+82.48+80.07+77.74=325.24万元可见方案B的总现值较小，加权平均法起到了递延纳税的作用，因为在其他条件相同的情况下，企业存储的商品后进的价格高，采用加权平均法使得近期成本高，相对利润低，进而达到了延缓纳税的效果。与先进先出法相比，方案B的第一季度和第二季度相对少计的利润推迟到了第三、第四季度，因而纳税现值最小。如果原材料价格的趋势与此相反，就应采用先进先出法。实际上，对于一定数量的存货，只要合法选择使前期支出的成本相对较高，一般都能起到递延纳税的作用。另外，对享受定期减免税的企业，正确选择存货计价的核算方法也同样能起到降低税负的作用。例如新企业所得税法对于原先享受税收优惠的企业专门规定了过渡期：2007年3月16日前已经批准设立，可以在新税法施行5年内，逐步过渡到新税法规定的税率；享受定期减免税优惠的老企业，可在新税法施行后继续享受到期满为止。那么可以享受优惠政策的企业则可以在过渡期内选用先进先出法进行核算，将高额的利润留在享受减免税年度，从而增加企业积累，提高经济效益。
三、固定资产折旧和无形资产摊销中的纳税筹划
固定资产折旧是缴纳所得税前准予扣除的项目，在收入既定的情况下，折旧额越大，应纳税所得额就越少。会计上可用的折旧方法很多，由于折旧方法和各年的折旧额不同，使各年抵减的所得税在数额和时间上发生了变动。企业在选择折旧方法时，通常需要分析不同的折旧方法给企业带来的经济影响，即所取得的纳税筹划收益如何。相比较而言，快速折旧方法是一种较有效的节税方法，其特点是前期折旧额较大，后期折旧额较小，造成利润的前少后多，而直线法下各期折旧额相等，若不考虑其他因素的变化，各期利润也相等。由于资金时间价值的作用，采用快速折旧法要比采用直线法产生的企业所得税预期减少额的现值大，两者之差就是企业实现的纳税筹划收益。另外，可以看到，企业财务制度对固定资产折旧年限和无形资产摊销年限的分类规定是有一定的弹性的。对没有明确规定折旧或摊销年限的资产可尽量选择较短的年限，以尽快将固定资产折旧计提完毕、将无形资产价值摊销完毕，这样也因为前期增加了抵扣额，把税款推迟到后期缴纳，相当于依法从国家取得了一笔无息贷款。案例1：大华机械厂一台大型设备原值400000元，预计残值率为3%，为简化计算，假设折旧年限为5年。折旧方法可以采取年限平均法、双倍余额递减法、年数总和法三种方法。假设5年间采用年限平均法折旧时每年的税前利润都是100万元，所得税率为25%。
3.1年限平均法。预计残值率=400000*3%=12000(元)每年折旧额=(400000-12000)/5=77600(元)
3.2双倍余额递减法
实行双倍余额递减法的固定资产，在其固定资产折旧年限到期前两年内，将固定资产净值扣除预计净残值后的净额平均摊销。本例中该项设备的年折旧率=2/5*100%=40%可以看出，双倍余额递减法和年数总和法都属于加速折旧法，是假设固定资产的服务潜力在前期消耗较大，在后期消耗较少，为此，在使用前期多提折旧，后期少提折旧，从而相对加速折旧的折旧方法。以上三种方法，每年的折旧额均不相同，所以每年的税前利润和所得税额均不相同。虽然各项数据的五年合计相同，但不同折旧方法对不同年份的数据产生了影响。一般情况下，由于资金的时间价值，选用加速折旧法较为适宜。但如果最初几年企业处于税收优惠期，则选用年限平均法较为适宜。而无形资产的摊销方面，新准则没有明确规定摊销年限，只是要求反映该无形资产预期消耗产生的未来经济利益。因此，企业可以视情况对其某些专有技术类无形资产选择尽量短的摊销年限，尽可能在近期内摊销完无形资产价值，达到递延所得税税款的目的。
四、利用亏损弥补进行纳税筹划
社会保障制度是现代市场经济体制必要的组成部分，其实质是经济保障。如果没有充足、稳定的社会保障资金支持，那么社会保障制度不过是一纸空文。但是由于制度上的缺陷，我国现行社会保障收费制度越来越难以满足社会保障对资金的庞大需求，大量的单位和个人欠缴社会保障费，1998年企业欠缴318亿元，1999年则高达388亿元，各地平均收缴率为90%，个别地方仅为72%.这种情况的出现必将成为进一步深化经济体制改革的绊脚石。因此，为了使社会保障有必要的资金，国家应尽早开征社会保障税，这样就可以将社会保障“费”改成“税”，强化社会保障基金的收缴。本文结合一些国际经验和我国的实际情况，试图对符合我国国情的社会保障税制基本框架和具体构想作一些研究和探索。
一、关于纳税人的确定
普遍性和公平性是建立社会保障制度所追求的两个重要原则，社会保障实施的范围越普遍，越能体现出公平性。而且根据“大数法则”，参加社会保障的人数越多，互济功能就越大，抵御风险的能力也越强。因此，社会保障税的实施范围应当是全体社会成员，不分城市和农村，不分行业和部门，也不分企事业单位的所有制性质，应尽可能地将条件具备的各类劳动者确定为社会保障税的纳税义务人。当然，世界各国社会保障制度在建立之初，都很难做到筹资和支付的普遍性。在目前的情况下，我国的生产力水平和管理水平还比较低，不可能很快实现普遍征收社会保障税，只能逐步进行。
（一）当今国际上通行的做法是雇主和雇员均为社会保障税的纳税人
为了更好地与国际接轨，应使我国城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业的中方人员、私营企业、股份制企业、个体工商户等）、事业单位、社会团体、民办非企业单位以及其职工都成为社会保障税的纳税人。
（二）从理论上讲，对机关和由财政拨款的事业单位征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，似乎并没有意义
从国外的情况看，英国、比利时等发达国家对公务员都实行一套相对独立的社会保障制度，所需资金由财政直接拨款，现收现付，日常管理也由财政部负责。美国则对政府公务人员同样征收社会保障税。我国尚未建立起规范的公务员运作系统，机关和实行全额财政补助事业单位的工作人员基本是由国家支付养老和公费医疗费用的。但正是这种“国家统包”型办法是我国实行社会保障制度改革的重要动因之一，而且在市场经济下，上述人员也会面临失业问题。因此，从促进机关、事业单位社会保障制度改革，保持税制的规范性和公平性角度出发，应该把机关事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，不过其税款可以从预算经费中列支，划拨给社会保障机构。
（三）我国与西方国家国情存在的一个重大差异就在于，农业人口占我国总人口的80%以上
使广大农民享受到社会保障是新世纪我国社会保障制度建设的基本目标之一，社会保障税的开征不可不考虑到农村居民。但是由于历史和现实原因，我国经济发展呈现出极不均匀的状态，二元性特征突出，城乡差异较大，因此，城镇和农村的社会保障在筹资和支付水平上应体现出一定的差异。目前，我国农村的经济发展水平仍然非常低，多数农村居民收入偏低，承受能力弱，相对于城镇社会保障改革的进度而言，农村社会保障仅局限于部分富裕地区试点阶段，家庭保障仍是农村社会保障的主体。要在广大的农村地区建立起统一的社会保障筹资制度还需要很长的时间。
二、关于计税依据的确定
国际上通行的社会保障税的计税依据是在职职工的工资、薪金收入额和自营人员的事业纯收益额。其基本特点是：工薪收入是否包括各类奖金和补贴，视不同国情而定；工薪收入通常有最高应税限额的规定，也有的国家规定有最低免税限额；不允许有费用扣除，不包括资本利得、股息、利息所得等；个体自营者的计税依据的核定方法灵活。
我国的社会保障税计税依据的确定既应当参照国际通行做法，又应体现我国自己的特点。
首先，社会保障税是一种具有返还性质的目的税，每个人的税金缴纳应与其享受的社会保障利益相匹配，同时考虑相对公平税负的要求。从社会保障的收益来说，高收入者的自我保障能力较强，从社会保障中获得的收益少或者根本无需收益。而低收入者则可能更多地依赖社会保障。因此，高收入者往往是社会保障的奉献者，根据公平性原则，我国的社会保障税应对高收入者设置免征上限，而对于收入较低者，只要其收入额超过最低生活标准一定限度，都应征税（但需要注意税后所得与最低生活费标准的衔接）。
其次，为了便于社会保障税的征缴与现行社会保障费的征缴相衔接，具体计税依据的制定基本可以参照现行社会保险缴费所规定的单位和职工个人的工资总额。职工工资总额应包括：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。企事业单位应以职工工资总额作为社会保障税课税对象。但是应对缴税工资基数进行调整，因为目前企事业单位通过瞒报、漏报工资基数逃缴社会保障资金的情况比较严重。据统计，1999年缴纳社会保障资金的工资与1998年相比降低了5.7%（下降54.5元），而1999年的平均工资增长了11.6%.为了保证社会保障税的收入来源，应把工资外收入规范化、货币化，列入缴税工资基数。
在开征社会保障税时，对国家公务员、由财政全额拨款事业单位工作人员的工资应相应调整，因为这一部分人员原来的工资总额没有包含社会保障支出。这一类人员的工资总额应为：计时工资、奖金、津贴和补贴、其他工资等，其中计时工资包括职务工资、级别工资和基础工资等。
对于自由职业者而言，由于确定全部劳动报酬的难度较大，根据专款专用和收益对等的原则，应以他们获得的毛收入作为征税对象，以扣除规定的标准、照顾项目后的余额作为社会保障税的计税依据。
私营业主和个体工商户等非工薪收入者的计税依据，原则上应按一定时期内的营业额扣除一定的费用据实核定。但由于确定他们的全部劳动所得难度较大，可授权征收部门在当地上年度职工月平均工资一定限度以内确定，或者根据国际上的通行做法，以他们缴纳个人所得税的计税所得额作为课税对象。
三、关于税目的确定
目前，关于职工基本养老、医疗和失业保险费的征收方法，国务院已经下发了统一性文件，这三项保险对社会经济影响最大，其改革在各地进行得也最为广泛和深入。工伤保险、女工生育保险仍仅限于部门出台的试行办法，多数地方尚处于试点阶段，加之这些保险行业性特点较强，覆盖面远没有上述三种保险广泛，故暂时不应将其作为税目的待选项目。
鉴于上述情况，有人主张社会保障税应按照不同的社会保障项目，分别设置基本养老、医疗和失业等不同项目。应当说，这种意见考虑了社会保障资金的收入和支出相对应，有一定的道理。但是，如果近期内开征若干个社会保障税目，每个纳税人势必都要根据不同的税目分别申报缴税，税务机关也要根据不同的税目分别征收入库，缴税手续和征收程序都比较复杂，从方便纳税和简便征收原则出发，建议开征社会保障税之初只设置一个税目，即“城镇社会保障税”，这样有利于税务机关将应征税款及时、足额地征收上来。
但是，考虑到征收社会保障税应与现行社会保障制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法，可以在“城镇社会保障税”税目下设立“城镇职工基本养老保障税”、“基本医疗保障税”、“失业保障税”和“其他”四个子税目，其中“其他”子税目为预留子税目。这样在税务机关征收税款时，可以统一征收“城镇社会保障税”，简化征税手续；而纳税人在填写纳税申报表时，分别填写三项子税目的金额，以便于做到专款专用，提高社会保障税使用效率，避免因各类基金搅在一起不好控制管理和产生挤占、挪用等问题，而且也为以后不断完善社会保障税的征收体制打下基础。
四、关于积累模式的选择
在确定了以开征社会保障税方式为我国社会保障筹资模式后，还应考虑社会保障基金的运行方式是现收现付式、完全积累式还是部分积累式，以便进一步确定具体税率。但是，实际上，在社会保障税的几个子税目中，只有城镇基本养老税目涉及累计模式的选择问题。因为不论从理论上还是从世界各国的实践上来看，失业保险和医疗保险都遵循“收支平衡原则”，一般不需要实行积累模式，实行现收现付制即可。而养老保险由于会面临未来人口老龄化的支付高峰，因而，往往强调实现一定程度的积累。西方一些发达国家养老保险长期奉行现收现付制，但从其发展历程看，随着这些国家逐步进入老龄化，则不得不依靠缴费率的屡屡提高来支付不断增长的养老金支出，从而使养老保险陷入一种恶性循环之中。英、美等国家早就注意到这一问题，从政策上积极鼓励各种补充保险，甚至不惜实行强制性补充养老保险，其实质就是从现收现付制逐步向积累制过渡。
我国目前在养老保障方面面临着极为严峻的形势：一方面，由于体制的原因，国家对“老人”和“中人”欠下的巨额养老金负债需要偿还，而财政根本拿不出这么多钱，只好依靠目前的在职职工负担一部分；另一方面，我国正在进入老龄化国家之列，据世界银行预测，到2010年我国60岁以上人口的比重将达到12%，而老龄化社会的临界点是60岁以上人口比重为10%.面对这种形势，如果养老保障实行完全积累制，在职职工将难以承受过重的双重养老负担（据劳动部养老保障课题组测算，社会保障税税率要达到工资总额的33%以上才能提供必要的资金支持）。因此，我国的养老保险税目实行部分积累制将是比较明智的选择。
五、关于税率的确定
（一）从世界各国实行的社会保障税制情况来看，有两种税率制度可供借鉴
1.均一制，即均等税额制。均一制是指不论被保险人收入的高低，一律缴纳同样数额的社会保障税。社会保障税采取均一制的国家只有英国、爱尔兰、马耳他等少数国家。如英国，对参加“老年、伤残、死亡社会保险”的独立劳动者，每周一律按3.4英镑征收社会保障缴费；对参加社会保险的非工作人员，每周一律按3.3英镑征收。这种办法计算方便，征集简便，但是由于低收入者和高收入者负担同样的保险缴款，低收入者的负担就要比高收入者的负担重，有违社会保障互助合作的原则，而且违保障保证低收入者基本生活的原则。有鉴于此，英国自20世纪70年代中期开始，对年利润在3150～10000英镑之间的独立劳动者，除每周征收固定缴款外，还要加上利润的5%；对一切工薪劳动者负担的比率均改为按薪资比例制计算。
①就是采用这种方法。由于当时保险范围不大，被保险人的收入差别不大，所以当时没有作别的限制性规定。但后来随着保险范围的扩大，被保险人的薪资收入相差悬殊，又产生了累进费率制。薪资比例制主要包括以下几种：
（1）固定比例制：不论被保险人的收入高低，一律征收统一比率的保险费。如意大利的老年、伤残、死亡保险，被保人一律按收入的7.5%缴纳保障缴款，雇主按薪资总额的16.95%缴纳。
（2）等级比例制：先将被保险人的收入划分为若干等级，然后再就每一等级规定一个标准收入，最后以每一等级的标准收入为基础，按规定的统一比率计算保险缴费。如印度的疾病与生育保险，被保险人的工资分9个等级，均按每一等级标准工资的2.25%缴款；雇主的薪资也分9个等级，按薪资总额的5%缴纳。菲律宾的疾病生育保险也是采用这种方式。（3）累进费率制：对保险税的收取比率将随着被保险人的收入水平的提高而逐渐提高，亦即对低收入者按较低的比率收取缴款，而对高收入者则按较高的比率收取。如匈牙利的老年残废死亡保障，对每月工资在1800元以下者，税率为3%；每月工资在1800元～3000元者，税率为4%；每月工资在3000元以上者，税率为5%，以后每超过1000元加提1%，至10%为止。
（4）累退税率制：对个人收入规定一个限额，对收入中超过限额的部分不征收社会保障税。这样，从缴纳的保障税与个人收入的比例来说，收入越多，缴纳的保障税在个人收入中所占的比重越小，形成个人税款的累退制。世界上有许多国家采用了这种方法。如法国的年金保险及失业保险、美国的年金保险、疾病与生育保险等。一般在对征收保险费的计算基数规定最高限额的同时，对给付津贴的计算基数也规定一个限额，而且往往是相同的。如美国在1981年对老年、伤残和遗属年金保险的交费和给付都规定了同一个计算基数的限额——19700美元。
（二）从我国的实际情况考虑，社会保障税制应采用累退税率制
1.城镇职工基本养老保障税税率。虽然我国目前的养老保障适宜采用部分积累模式，但随着改革的进行，将逐步向完全积累模式转变。为了保证养老保障税目的税率稳定性和给完全积累模式做准备，可以根据完全积累模型计算这一税目的税率。但可以从这一税收收入中取用一部分资金，而将另一部分资金纳入积累基金中，当然取用资金的比例应逐渐减少。
完全积累模式的基本原理是：根据纵向平衡原则，在对人口、工资、物价、利息等社会经济指标进行宏观测算后，将被保险人在享受保障期间的总费用按一定的提取比例分摊到整个投保期间。
现假定：m为投保人的投保年限或工作年限；
n为投保人退休后养老金的支付年限；
W为投保人开始工作时的年工资总额；
Q为投保人开始年度的养老金给付额；
C为投保人投保期间不变的养老保险费提取率；
K为投保人工资的年平均增长率；
I为已提取基金的年平均增值率；
M为投保人退休时已积累的基金总额。
再假定：支付的费用中只包括养老费用，不包括管理费、医疗费等其他费用；不考虑支付期间年金的调整因素。
这样，基金的提取过程及计算公式将是：
基金的支付过程及公式是：
按假定，投保人领取n年养老金后即死亡，故有：
现假定我国居民参加工作时的平均年龄为20岁，60岁退休，参加工作时的年收入为W，年平均工资增长率为7%，退休时按其最后一年的工资水平的60%发给退休金，再假定平均寿命为80岁，基金的年平均增值率为8%，则城镇基本养老保障税的税率应为：
由解可知养老保障税税率应为该职工同期工资的12%.
以上是假定投保人退休后在领了养老金的年份里，都一直按退休时确定的同一绝对金额水平给付，但实际上做不到。随着物价水平的不断上升及全社会收入水平的提高，给付水平需要不断进行调整，所以费率会相应发生较大变化。
现假定给付期间每年的物价指数为P，且假定养老金给付额随物价指数变动自动调整，那么年金的支付过程及公式为：
按假设，上式应等于0，故：
这就是完全积累筹资模式费率的计算公式。现根据这一公式来计算城镇基本养老保障税的税率。
假定前面所给的原有各项已知条件不变，即给付年限n为20年，投保年限m为40年，投保人开始工作时的年工资为W，年均工资增长率K为7%，退休时的工资水平Q为0.6W（1+K）m，1，养老金的年均增值率i为8%.现假定给付期间年均物价增长指数P为5%且养老金随物价水平自动调整，则养老保障税税率应为：
由解可知城镇基本养老保障税税率应为投保人工资的18%.
可见，由于考虑了年金调整因素，在其他条件相同的情况下，养老保障税的税率要高得多。
②可见，8%的缴费率基本可以满足社会统筹的需要。关键问题是要制定一个有效的管理机制，来解决统筹账户与个人账户之间的矛盾。如果这一问题能够合理解决，这一税目的税率甚至可以定得更低。因为，医疗保障的收益原则与养老保障有很大差异，养老保障的未来收益主要取决于现时个人的积累和贡献，而医疗保障的未来收益并不与其现时的积累和贡献挂钩。从这层意义来说，医疗保险的统筹账户具有较强的公共物品的性质，对其的消费更是具有浪费性和无效性特征。因此，不宜将基本医疗保障税的税率定得过高。但是为了与现行医疗保障制度相衔接，这一税目的税率定为5%为宜，并应尽量减少统筹账户所占的比重。
③在目前我国失业者的最低生活费用标准相当于平均工资的50%，实际用于发放失业金的比例为失业保障基金的60%条件下，失业保障税税目的税率应为：
由于：
失业金发放规模=失业率×职工总人数×人均失业金=失业率×职工总人数×人均工资
可用于发放的失业金规模=失业保障税收入×60%=税率×职工总数×人均工资×60%
可知：
根据以上分析，失业保障税税率宜定在6%左右。因此，将城镇基本养老保障税、基本医疗保障税和失业保障税三项子税目的税率加总，可得出社会保障税的税率应定为29%.
六、关于起征点和财务规定
为了照顾困难职工的基本生活，可以根据各地区居民最低生活费标准设立起征点，凡是工资超过最低生活费标准1倍以上的职工都应按照规定的税率缴纳税款。但是对于社会保障税覆盖范围内的个人，其收入确实低于政府规定的最低生活标准线，而且经有关征税部门查实的，可免予征收社会保障税。
对于企业而言，社会保障税没有减免税。即使企业破产后，在进行资产清理时，仍应补缴社会保障税。对临时有不可克服的特殊困难（如自然灾害等）的企事业单位，经过申请，可在税法中明确规定的缓缴条件下和缓缴期限内暂缓缴纳税款。
在进行财务处理时，企业缴纳的社会保障税视同工资成本进入管理费用，计入企业产品成本；行政事业单位缴纳的社会保障税款列入经费预算，按财政财务体制和隶属关系分别列支；个人缴纳的社会保障税允许从个人所得税应税所得额中扣除，以免重复缴税。
七、关于税款的征收管理
社会保障税应按属地原则由税务部门按月计征，可以采用“企业自行申报”和“源泉扣缴”两种方法。企业缴纳社会保障税时，可按其他税收征缴办法办理入库；职工个人应缴纳的部分由企业在发放劳务报酬时代扣代缴，由企业连同企业应负担的部分一起向税务机关申报；自由职业者可按规定的限期自行申报纳税，也可考虑同个人所得税一起缴纳。
八、关于税种归属选择
根据国际经验，基本的社会保障项目应由中央政府统一管理，因此，对应的税种也应作为中央税收或中央地方共享税。而补充保障项目应由地方负责。我国是典型的中央集权型国家，建立健全独立的社会保障预算对基本社会保障的收、支和结余进行统一管理应该作为中央政府的基本功能之一。为实现在全国范围的调节，社会保障税宜设置为中央税或中央地方共享税，可由国税机关统一征收，并按不同的保险税目比例在各级政府间划分收入。
与此同时，各地经济发展水平的差异可以通过发展补充保障项目来平衡。因此，从发展方向来看，为基本社会保障筹资而开征的社会保障税应作为中央税。但是鉴于目前我国管理水平、统筹层次、体制以及利益分配格局等一系列因素的制约，在一段时间内可暂时将社会保障税作为地方税管理，但应当把税收收入纳入财政专户或建立财政预算管理。
参考文献
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（6）李连友著《社会保险基金运行论》，西南财经大学出版社2000年版。
关键词：纳税服务新公共管理税收遵从
一、问题的提出
所谓纳税服务是指税务机关在税收征收过程中向所有纳税人提供的旨在方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权力的服务总称。纳税服务观即树立全心全意为纳税人服务的理念。全心全意为纳税人服务是人本社会的必然要求。如果将整个税收体系比作金字塔，那么纳税服务工作就是整个金字塔的基础，它涉及税收工作的方方面面。我们要改变过去“以我为主”的服务方式，强调以为纳税人服务为中心，以满足纳税人各类办税需求为出发点，通过运用信息化等先进手段，为纳税人提供全方位、系统的、综合的、整体的服务。把纳税人满意度作为评价各项工作实绩和效率最基本和最重要的指标。纳税服务是税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称。自1996年税收征管改革以来，以办税服务为基础的纳税服务体系逐步建立，各级税务机关在提高纳税服务方面都下了很大的功夫，从规范纳税服务厅，到相继公开纳税服务厅窗口服务职责，并形成了相应的服务制度体系都促进了纳税服务质量的提高。但从宏观上看，当前纳税服务工作仍存在着一些问题与不足，不能完全满足纳税人的需要。主要表现在纳税服务法律体系不完善、税务干部服务理念亟待提高、税务机关的组织机构及其职责模式缺少深化纳税服务改革、税务系统内部还未能建立协调高效的运行机制、缺少统一规范的纳税服务考察机制等等，这些问题都使纳税人的权力难以落实。因此研究纳税服务不仅具有理论意义，而且对我国的纳税服务体系深化，使之从监管型向服务型转变具有现实意义。
二、目前我国纳税服务体系的现状
（一）纳税服务理念落后
纳税服务理念落后主要表现在两个方面：
1.税务干部服务理念落后。我国的宪法规定了公民有依法纳税的义务，却忽视了对公民在缴税过程中应当享受的权利，从而导致税务干部服务理念落后，自身定位不准。虽然近年来在改进服务制度，提高服务层次方面有了一定的突破和发展，服务理念逐渐深入人心并得到了长足的发展，但这种服务理念还停留在精神文明和职业道德范畴，缺乏实质性突破，远不能适应新的税收工作形势发展的需要，主要表现在：（1）长期以来，税务机关不同程度地存在着“官本位”意识，一些地方的税务机关和税务干部对征纳税关系的认知局限于管理与被管理，监督与被监督的层面。这种权力意识本位化直接带来的是服务举措“本位化”。在当前的纳税服务体系中，税务机关是纳税服务的主体和主导，服务举措是更多地倾向于便于管理的角度建立的。严格地说，这是一种管理的体系，而不是一种真正意义上的服务体系。（2）过多注重形式，肤浅地照搬了银行等窗口服务部门的做法，服务层次不深。（3）忽视了纳税人的需求，使得纳税服务“供求不对路”，纳税人需要的项目没有被列入服务重点。（4）纳税服务未能遵从纳税人自愿的原则，而以税务机关管理需要为出发点。
2.纳税人理念落后。本身作为处于相对弱势地位的纳税人，由于其自身的文化水平和对纳税人的权利缺乏了解，因此缺乏要求税务机关提供完善的纳税服务的自觉意识，期望值不高。这种期望值的不高，直接导致税务机关在提供纳税服务的过程中缺乏监督。
（二）税务系统内部还未能建立协调高效的运行机制
1.征收、管理、稽查各环节之间衔接不到位。纳税服务机制要求无论是征收、管理、稽查哪个环节，都有征求纳税服务需求并向有关环节反馈的义务，面对纳税人时都是代表税务机关的服务者，而不能因工作分工忽视了税务工作者法定的纳税服务义务。由于缺少纳税服务组织机构，征收、管理、稽查各环节之间信息联系不畅，征收岗位发现的纳税人服务需求不能及时传递到管理岗位，在日常管理中发现的纳税人对税款征收、税务稽查环节的服务需求不能及时传递到征收、稽查环节。税务稽查只管查账，没有担负起相应的纳税服务职能，征、管、查未能有机地结合在一起为纳税人服务。
2.跨地域的税务机关之间缺少必要的联系渠道。随着市场经济的进一步发展，跨国、跨区域的纳税人日益增多，而在现行的属地管辖的原则下，同一企业在不同地区的分公司所接受的税务管理机构不同，不同地区的税务机关缺乏必要的联系渠道，各管各的事。在办理纳税事宜上，本来税务机关相互联系就可以了解的税收信息，却由纳税人到一个税务机关取得信息资料，再送到另一税务机关，加大了纳税成本。
3.税务机关与纳税人之间缺乏畅通高效的沟通联系渠道。纳税人与税务机关之间没有固化、畅通、高效的联系渠道，纳税人对纳税服务的需求不能及时传递到税务机关，税务机关也不能及时了解不同纳税人对纳税服务的不同需求。有的税务机关了解纳税人服务需求信息的主动性差，重税收管理性信息，轻服务需求信息，没有建立长期、固定的模式，对纳税服务信息的了解片面、不完整。
（三）信息化服务形式和渠道相对单一
1.政府对税收信息化服务的支持力度不够，没有制定严密的发展规划，缺少部门之间的协调、配合。目前税收信息化建设已经基本形成了联系各级税务机关、功能齐全、信息共享的税收信息管理系统。但由于政府缺少严密的信息化发展规划，各部门之间信息化发展很不平衡，有的部门才刚刚起步，形成了税务机关一枝独秀开展信息化服务的局面，总体服务效果不理想。
2.信息管理部门技术手段比较落后。从目前的情况看，税务机关信息业务技术部门人员少、技术力量薄弱，基本上仅仅能够负责系统内的网络建设和后台数据库的维护工作，不能对前台操作人员进行有效的技术支持和操作监控；而前台操作人员由于计算机水平低、工作责任心不强等原因，采集数据的准确性不能完全达到要求，形成一些垃圾数据和失真数据，降低了信息数据的利用价值。同时，由于技术维护人员缺乏，对纳税人的技术支持不到位，影响了纳税人的应用。
（四）缺少统一规范的纳税服务考核机制
缺少统一规范的纳税服务考核机制，主要表现在：一是目前的纳税服务只计投入，不计产出不同，不重视政府活动的产出和结果，即不重视成本—效益分析，从而不重视提供公共服务的效率和质量。二是税务机关内部不重视对征管工作质量的考核，没有把服务质量考核摆到相应的位置上。不但没有专门的服务考核机构，而且对于应该开展什么服务，服务是否到位，也没有建立切实可行、易于操作的内部考核制度。即使是行业作风评比，也是以社会各界参与的多，真正纳税人参与的少，真正的服务对象纳税人对税务机关服务水平评价的机会很少，缺乏由纳税人广泛参与的纳税服务评价机制。
（五）税务中介服务有待深化
我国税务中介服务的主要形式为税务服务，我国税务始于1998年，在维护纳税人权益、配合征管改革等方面发挥了十分重要的作用。但是从当前运行情况看，有些地方还不尽完善，主要表现在：一是个别地方税务与当地税务机关未彻底脱钩，人员与税务机构工作人员交叉，服务内容上存在“越位”现象，服务方式上有行政命令的痕迹。二是工作人员的专业素质、职业道德素质亟待提高，服务内容的层次较低，服务质量较差。
（六）纳税服务法律体系不完善
虽然目前新的征管法及其实施细则对税务机关应当为纳税人提供哪些服务做了原则性指导，但与发达国家相比较，我国纳税服务的立法层次仍然较低，至今还没有一部完整反映纳税服务的法律法规。对纳税服务本质、范围等内容缺乏法律层面的界定，缺乏纳税服务统一标准，考核评价机制、监督制约机制、过错追究机制，导致了纳税服务体系的建设缺乏法律支持，纳税服务规范征收行为的作用难以发挥，纳税人权利的保障难以落到实处，这是影响纳税服务质量的根本原因。
三、建设纳税服务体系的理论分析
（一）纳税服务的必要性———公共财政理论
当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。公共财政产生的前提则是市场经济。1776年，英国著名经济学家亚当。斯密所著《国富论》的出版标志着公共财政理论的诞生，亚当。斯密崇尚经济自由主义，反对国家干预，主张自由竞争，极力要求缩小国家活动的范围，提出“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。此后，约翰。穆勒、威克塞尔、林达尔等都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。上世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产，从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，充分利用市场的功能作用，促进经济资源的合理配置、收入和财富的合理分配以及经济的稳定运行。
随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策。但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。正是由于市场失灵的存在，公共财政作为一种财政模式，政府向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府缴纳税款，反映了政府与公民之间在税收与公共物品的等价交换。税收既是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的成本，即税务机关提供纳税服务是无偿的，这是对税务机关工作性质的定位。税务机关职能的特殊性，决定了其在整个公共服务体系中的特殊作用，除为公共产品供给提供费用外，“直接以纳税人为调控对象，引导个体纳税人的经济行为向有利于提升整体纳税人公共利益水平的方向转移。”建设服务型税务机关的核心，是将税务机关由行政执法机关调整为执法与公共服务并存的机关，其实质是把服务的理念融入税收工作之中，进而调整税收工作思路，达到税收与经济、税务与社会、征税与纳税的良性互动。因此，为纳税人提供规范、全面、便捷、经济的各项服务措施是其作为政府行政机关的基本要求。我国社会主义市场经济体制的本质决定了广大纳税人的主人翁地位，赋予广大纳税人权利，维护其根本利益，提供各种纳税服务是“公共财政”的必然要求。
（二）如何提供纳税服务———新公共管理理论传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为理论基础。新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理理论认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总而言之，新公共管理理论认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
（三）建立和谐社会———税收遵从理论
税收遵从成本的测量源于1934年，美国学者海格（Haig）首先对税收的遵从成本进行测量，他对美国联邦和州税收的税收遵从成本进行了研究，但是没有明确地对遵从成本进行定义。之后不断有学者对其进行测量，直到20世纪80年代，英国巴斯大学的锡德里克。桑福德（CedricSandford）教授，在税收遵从成本领域取得了大量的研究成果，将许多国家政府的目光都吸引到了这一长期被漠视的领域。西方纳税人遵从理论认为，纳税人会对遵从成本（包括时间成本、货币成本、心理成本等）和不遵从成本（罚款）进行比较，从而做出是遵从税法还是逃税的决定。时间成本是指纳税人搜集、保存必要的资料和收据、填写纳税申报表所耗费的时间价值；货币成本是指纳税人在纳税过程中向税务顾问进行咨询所支付的咨询费用或者交由税务等中介机构办理纳税事宜所支付的中介费用及拜访税务机关所花费的交通费用等；心理成本是指纳税人认为自己纳税并没有得到相应报酬而产生不满情绪或担心误解税收规定可能会遭受处罚而产生的焦虑情绪。
我国税收遵从成本存在的问题有：
1.我国税收遵从成本的时间成本较高。首先，纳税人申报纳税，填纳税申报表所需时间较长，如增值税需要填9张表；其次，由于我国现阶段经济发展水平的制约，尤其是对税法宣传力度不够，使我国纳税人了解有关税法规定、收集和保存相关资料的渠道比较少，所花费时间较长；再次，由于受到技术水平等相关因素的限制，我国现在的纳税申报还做不到像美国等发达国家的电子化申报，还需要纳税人去税务机关和银行缴纳税款，需要大量的时间成本。
2.我国税收遵从成本的货币成本高。随着我国市场经济的不断发展，税收法律法规也将不断完善，加之企业不断向规模化发展，纳税人在纳税过程中向税务顾问进行咨询或交由税务等中介机构办理纳税事宜的现象将不断增多，这必将导致货币成本不断提高。
3.我国税收遵从成本的心理成本高。随着经济的不断发展与完善，税收法律法规将变得更加纷繁复杂，纳税人了解税法更加困难，加之一些地区和税务部门的不正之风依然严重，纳税人产生的焦虑及不满情绪就愈发严重，心理成本必然增加。
税收遵从理论认为，税务行政过程既是税务机关依法行政的过程，也是纳税人履行纳税义务的过程。税务管理活动的实施必然产生两方面的费用：征税费用和奉行纳税费用（税收遵从成本）。纳税服务的水平直接关系着纳税人奉行纳税费用的高低以及纳税费用分配的公平，并直接影响征税效率。如税收信息服务有助于减少纳税人的信息搜寻成本；实行限时服务、延时服务则可以节约纳税人的时间成本。税务机关通过提高纳税服务水平，可以极大地减少纳税人的税收遵从成本，提高税收遵从率，降低征税成本，提高征管效率，从而建立一种和谐的税收体系。
四、小结
国家征税与纳税人缴税形式上表现为利益分配关系，但经过法律明确双方的确立和义务之后，这种关系便上升为一种特定的税收法律关系。和其他的法律关系一样，税收法律关系同样是由权利主体、客体和法律关系内容三方面组成的。税收法律关系的权利主题即享受权利和承担义务的当事人，其中，一方面是代表政府行使职责的税务机关，另一方面即纳税人。在税收法律关系中，这二者之间的法律地位是平等的，不仅如此，这两个权利主体之间的关系，应该说，纳税人主体是基础、前提，是征税人主体存在的根据，因为如果没有纳税人，征税人就没有存在的必要，因此征税人应当为纳税人服务。在市场经济条件下，我国正处于由管制型政府向服务型政府转变的过程中。作为政府的一个职能部门，税务部门在税务征收过程中，必须要由“管制型”税收向“服务型”税收转变。
注释：
一、纳税筹划方案不应违反强制性、禁止性法律规范
为了有效降低税负，有人主张通过一个租赁合同（合同一）、一个借款合同（合同二）和一个抵押合同（合同三）来进行筹划：合同一规定，S公司（甲方）向T公司（乙方）出租该资产10年，双方签订租赁合同，确认资产公允价值为300万元。甲方每年向乙方收取租赁费用20万元，乙方须于租赁期间每一年度的1月7日向甲方指定账户转账付款，逾期未付款时经双方协商一致本合同可以撤销。合同二规定，S与T签订借款合同，向T借款200万元用于T同意的投资项目，双方约定借款年利率为10％。S应当于每一年度的7月1日之前向T指定账户支付借款年息20万元整。双方经协商一致同意，S逾期未向T支付当年应付利息，经书面通知催付10日内仍未付足的，T有权扣押、留置甲方与借款金额价值相当的担保物，自T邮寄出扣押该担保通知书之日起，本合同自动失效。合同三规定，S与T签订抵押合同。甲方逾期未向乙方支付、经书面通知催付10日内仍未付足当年应付利息时，双方以A资产折合价款200万元清偿甲方全部债务。
筹划者认为，这一安排使销售变成了经营租赁，符合法律规定。筹划当年，S公司将享有税上收益｛[20-20+（20×5％）+20]×30％｝-（20×5％）=5.3（万元）。而T公司报表上财务费用（借款利息）与管理费用（租）赁费）正好相抵，将不发生额外税负。第二年及以后期间，如果甲方乙方保持第一年相互结算，直到合同终止，则资产清理净损益为零。10年安排期间综合效果为：S公司的租赁交易无所得税税负，有营业税税负10万元；S占有固定资产折旧等税上利益5.3万元。如果S第二年对T的催付利息通知书不予理睬，T亦不付给S租赁费。T按合同留置该资产并寄出资产折价清偿通知书，合同按失效条款自动终止。两种情况纳税义务都低于未作筹划时。
笔者认为，上述筹划方案以租赁、借款加抵押，实现销售的目的，方案以节税为目的，设计出环环相扣的交易链，形成复杂的交易结构。但是，该方案存在着一些与我国现行法律相悖的地方，主要有：1.S与T之间签订的抵押合同属于“流押契约”，将被认定无效。
综观以上三个合同安排，合同三（抵押合同）实际上是合同二（借款合同）的一个抵押条款，从文义上看，合同三已被合同二吸收，没有提供任何实质性的东西。而且，根据担保法与最高法院有关司法解释规定，合同三是一个无效合同。
合同三中，当事人约定，甲方逾期未向乙方支付、经书面通知催付10日内仍未付足当年应付利息时，双方以A资产折合价款200万元清偿甲方全部债务。这种约定属于担保法上所说的“流押契约”，又称为“抵押物代偿条款”，即在债务履行期届满抵押权人未受清偿时，抵押物的所有权转移为债权人所有。根据《中华人民共和国担保法》第四十条的规定，订立抵押合同时，抵押权人和抵押人在合同中不得约定流质契约。这是法律规定的禁止性条款。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国担保法＞若干问题的解释》第五十七条规定，当事人在抵押合同中约定，债务履行期届满抵押权人未受清偿时，抵押物的所有权转移为债权人所有的内容无效。担保法及其司法解释之所以禁止流质契约，主要是出于保护债务人利益的考虑，避免债务人因一时急迫而蒙受重大不利。
虽然筹划者认识到了担保法对于流质契约的否定态度，并采取在合同中事先设立“折价条款”来规避，认为“合同中有折价条款的，债权人可以拥有抵押物（相同价款）的所有权”。实际上，这是对《中华人民共和国担保法》五十三条关于抵押权实现方法的曲解，第五十三条规定，债务履行期届满抵押权人未受清偿的，可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿；协议不成的，抵押权人可以向人民法院提讼。抵押物折价或者拍卖、变卖后，其价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国担保法＞若干问题的解释》第五十七条第二款也规定，债务履行期届满后抵押权人未受清偿时，抵押权人和抵押人可以协议以抵押物折价取得抵押物。必须注意的是，法律对于折价作为抵押权实现的方法之一，是在“债务履行期届满抵押权人未受清偿”的情况之下，经抵押人与抵押权人协议，或者协议不成时经由人民法院判决，按照抵押物自身的品质、参考市场价格，把抵押物所有权由抵押人转移给抵押权人，实现抵押权。从法理上讲，以抵押物折价的方式实现抵押权，在时间上发生于债务不履行之后，在性质上属于所有权的转移，与流押契约具有本质不同。而且，折价还需要参考抵押物的市场价值，可能还要履行相应的评估程
序。如果当事人的折价约定损害了顺序在后的担保物权人和其他债权人利益的，后者还可以依据合同法行使撤销权。本案例中合同三约定的折价条款，与《中华人民共和国担保法》五十三条所说之折价不是同一法律概念，实为流押契约的一种，应予禁止。
2.我国现行法律禁止企业之间拆借资金。而借款协议作为主合同一旦被认定无效，所谓以设备抵债来实现“销售改租赁节税”的方案设计可能无法实现。担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同也无效，除非担保合同另有约定，在借款协议被认定无效的情况下，以设备抵债的担保协议也无效。担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。
3.筹划前S对T的设备销售应纳增值税而非营业税，这将导致筹划的基期数据全部失真。
二、纳税筹划不能够混淆法学与会计学语境的差异
上述案例中，疏漏之处在于，没有充分重视与研究法学与会计学之间的差异。就以上案例而言，租赁协议虽然在法律上签订为经营性租赁，但在会计、税务处理上应当归为融资租赁。
1.现行租赁会计准则要求，按照“实质重于形式”的标准来判断一项租赁是融资租赁还是经营租赁，如果一项租赁满足了下述条件之一，就应当认定为融资租赁：在租赁期届满时，租赁资产的所有权转移给了承租人；承租人有购买租赁资产的选择权，所订立的购价预计低于行使选择权时租赁资产公允价值的5％；租赁期占租赁资产尚可使用年限的75％；就承租人而言，租赁开始日最低租赁付款额的现值几乎相当于租赁开始日租赁资产原账面价值；就出租人而言，租赁开始日最低租赁收款额的现值几乎相当于租赁开始日租赁资产原账面价值（90％）；租赁资产存在专用性，如果不作重新改制，只有承租人才能使用。
2.我国合同法将融资租赁合同作为与经营租赁合同并列的一种列名合同处理。融资租赁是一种贸易与信贷相结合，融资与融物为一体的综合易。一般来说，融资租赁要有三方当事人（出租人、承租人和出卖人）参与，通常由两个合同（融资租赁合同、买卖合同）或者两个以上合同构成，其内容是融资，表现形式是融物。根据合同法，融资租赁合同是指“出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，承租人支付租金”的合同。融资租赁出租人享有所有权，租赁物不作为承租人的破产财产。租金应当根据购买租赁物的大部分或全部成本以及出租人的合理利润确定。租赁物不符合约定或不符合使用目的时，出租人不承担责任，但承租依赖出租人的技能确定租赁物或者出租人干预选择租赁物的除外。租赁物造成第三人损害的，出租人不承担责任。承租人应当履行占有租赁物期间的相关保养修理义务。如果对租赁期满后租赁物所有权归属约定不明确的，租赁物的所有权归出租人。当事人约定期满租赁物归承租人，承租人已支付大部分租金，但无力支付剩余租金，出租人因此行使解除权收回租赁物的，收回的租赁物价值超过承租人欠付的租金以及其他费用的，承租人可以要求部分返还。可见，会计制度对融资租赁的定义侧重于其经济实质，即与一项资产所有权有关的风险与报酬的转移问题；而合同法对于融资租赁的定义则侧重于交易的法律形式，即承租人选择出卖人、租赁物，出租人根据承租人的选择购买租赁物提供给承租人使用，承租人向出租人支付租金，同时将公平原则适用于出租人和承租人的风险承担与权利分配上。二者之间由于概念定义的不同，对同一交易的划分可能出现截然不同的结果。
3.税法关于融资租赁与经营性租赁的区分，在流转税上，倾向于合同法的定义；而在所得税上，倾向于现行会计准则的定义。国税函（2000）514号文规定：融资租赁是指具有融资性质和所有权转移特点的设备租赁业务。出租人根据承租人所要求的规格、型号、性能等条件购入设备租赁给承租人，合同期内设备所有权属于出租人，承租人只拥有使用权，合同期满付清租金后，承租人有权按残值购入设备，以拥有设备的所有权。这个定义非常接近合同法的定义。而《企业所得税税前扣除办法》（国税（2000）84号）第三十九条规定：融资租赁是指实质上转移与一项资产所有权有关的全部风险和报酬的一种租赁。符合下列条件之一的租赁为融资租赁：在租赁期届满时，租赁资产的所有权转让给承租人；租赁期为资产使用年限的大部分（75％或以上）；租赁期内租赁最低付款额大于或基本等于租赁开始日资产的公允价值。上述规定与租赁会计准则相比，区别仅仅在于稍微简单一些。但在融资租入固定资产的计价、拖欠租金、折旧政策以及坏账准备的提取上，税法与会计制度存在较大差异。
