一、 完善上海市信息化政策法规的必要性 世界信息革命正以雷霆万钧之势、摧枯拉朽之力，迅猛异常地向前发展。美国商务部最近报告称，美国信息产业增长速度比总体经济快1倍。几年前，因特网还只是科学家和各大学间的一种特殊联系方式。而如今，因特网即将成为世界中枢神经系统和“第四媒体”。世界各地已有数亿人从网上获取信息，在网上设计产品、聊天和购物。各公司也在争先恐后地进入网络空间。仅美国的网络公司就有约5000家。如今，网上穿梭往来的电子邮件每天都有35亿封左右。据预计，2002年，美国国内电子商务总值将达1万亿美元，它在国外的交易总值将达3000亿至3500亿美元。香港向来被视为高科技沙漠，但香港财政司司长宣布了一个重要决定，要把香港建成数字港。风头直逼新加坡智慧岛蓝图。信息化浪潮将给人们带来全新的生产方式和生活方式，它对社会各个领域的发展都会产生巨大而深远的影响。在政治领域，它便于政府和民众的信息沟通，充分发挥公民的民主权利，提高政府的决策和管理水平；在经济领域，有利于广泛、迅速地传递经贸信息，推广无纸贸易和电子货币，从而活跃市场，繁荣经济；在文教卫生领域，方便人们查询和利用信息资源，进行远程教育、科研合作和远程医疗等；在生活领域，可以实现电子购物、虚拟旅游和居家办公等；在军事领域，可以使军事指挥系统全面掌握敌情，加强全局控制和加速反应能力。然而，信息化也给传统法律带来严重冲击，引发了一系列急需解决的问题，诸如域名注册、法人资格确认、安全与隐私（电脑朋克、网络恐怖、网络“红灯区”、网络诈骗、网络盗窃、网络、网络算命等）、税收和知识产权保护以及西方人权、民主观的冲击和信息污染等问题。特别面临知识霸权的挑战。制定新的政策法规，对于调整在计算机信息网络的建设、经营和应用中产生的社会关系，规范人们相应的权利与义务，保障信息化建设及其应用的健康发展，具有重大的意义，也是十分必要和紧迫的。 实际上，美国和西方发达国家，早就通过超前立法和制定前瞻性政策等一系列手段，加速国民经济和社会信息化的进程。 法制建设与社会治理法治化中的思考同西方国家与亚洲其他国家相比，在制订信息政策与法规的方面，我国起步不算太早也不算太晚。我国已经制定颁布了《专利法》、《广告法》、《档案法》等与信息产业发展间接相关的法律法规40余件，还先后制订了《计算机信息网络国际互联网暂行规定实施办法》、《计算机国际互联网出入口信道管理办法》、《中国计算机互联网管理办法》、《中国公众多媒体通讯管理办法》、《计算机软件保护条例》；深圳、山东、黑龙江和安徽等省市也相继制定了《计算机信息系统公共安全管理规定（或办法）》以及病毒管理办法等。但是，由于立法时没有充分考虑信息产业的发展速度，上述法律法规与我国信息化发展对法律的要求还是十分不够的。 在上海，信息网络的发展取得了骄人的业绩，特别是1996年7月“上海信息港”工程启动以来，信息产业发展已取得长足的进展，但是与西方发达国家乃至兄弟省市尤其北京和深圳相比，由于受传统法律局限性的制约，又缺乏必要的新的政策法律规范，政策法规的制订相对滞后，政策法规体系存在较多空白点。主要表现为： 缺乏具有权威性和系统性的信息产业发展产业政策。虽然上海曾制定过若干有关政策，但往往规定得过于原则，加之配套的政策法规没有及时跟上，使其不免流于表面，未能发挥应有的作用。目前上海信息产业的发展，国家、地方和企业之间彼此缺乏联系，各自抢上项目，抢建通讯平台，在较低水平线上投入大量的人力、物力，重复建设、低水平建设的情况比较普遍。 缺乏有体系的信息立法。至1997年，国家、地方和行业主管部门共同制订颁布 与信息产业直接和间接有关的法律、法规、规范性文件约200件，其中有关信息产业的约60件，尚不到1／3.而在信息基础建设规划、信息资源开发、信息服务业管理、保障信息流通与获取、电子商务规范等方面，基本上没有相关法律、法规乃至规范性文件加以规范。目前已出台的信息法律规范，绝大多数是政出多门的行政性法规与规章，缺乏与信息产业的内在统一与协调，难以调整信息社会的法律关系。（3） 现有的信息产业政策与法规带有较严重的部门利益痕迹。由于长期条块分割的管理体制，各行业、各部门原先制定的行业政策，不可避免的带有部门利益的色彩。特别在网络通信资费、通讯平台建设、计算机信息服务业管理等方面，某些政策已给信息产业的健康发展设置了障碍，这种政策缺陷必将严重遏制信息产业的发展进程。（4） 现有的法规对调整因信息产为发展而产生的新的社会关系缺乏适用性。本市目前约200件法律、法规和规范性文件中能直接适用于调整信息法律关系的不超过三分之一。总之，上海正面临“法律真空”的挑战。处于我国改革开放前沿的上海，理应在信息政策制订和立法方面走在全国的前列。 二、 制定上海市信息化政策与法规的指导思想 营造信息化政策、法制环境要在参考借鉴外国与外地经验的同时，更应立足本国本市实际，以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，高举邓小平理论旗帜，坚持四项基本原则，按照以江泽民为核心的党中央关于信息化的战略部署，以宪法、法律和行政法规为依据，全面贯彻党的“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，以率先建立社会主义市场经济运行机制为目标，围绕上海“一个龙头、三个中心”的宏伟战略和市信息化的总体规划，提出如下指导思想： （一） 突出重点，全面推进 综合上海经济构成和信息产业发展的实际，当前应把信息资源开发利用、加大应用项目的推进力度、网络安全以及促进信息服务业的发展作为突破口。与之相适应，制定政策法规的重点也应侧重于信息资源开发利用、加大应用项目推进、网络安全以及扶植信息服务业，以此推动信息产业的全面进步。 （二） 加强协作，统筹规划 营造信息政策与法制环境是一项庞大的系统工程，牵涉面广，不仅做好本地各级职能部门协调工作，还必须解决好本地与外地、地方与中央之间的组织协调工作。政策的制定必须打破条块分割的积弊，协调步骤，平衡各方利益，扫除信息产业发展的体制障碍。 （三） 立足实际，适度超前 信息立法必须具有超前性。这种可防止由于信息技术的迅猛发展而不断修改法律，有利于维护法律的稳定性和严肃性，但是这种超前性是适度的超前，不切实际地搞一步到位，其结果往往是过犹不及。 （四） 国际性与地方性并重 制订信息化政策与法规要适应全球化和世界贸易组织（WTO）及信息技术协议（ITA）的要求，借鉴世界其他国家在信息立法方面的有益探索和经验，是一个绝对不容忽视的重大问题。信息政策与法规的制定应与国际接轨，使自己的政策法规具有国际通行性；同时兼顾中国特色和上海特点，围绕上海信息产业的发展蓝图，力求在立法模式和管理模式两方面都有所创新，有所突破。 三、 制定上海市信息化政策与法规的原则和目标 （一） 原则 制定上海市信息化政策与法规应体现以下四条基本原则： 1 体现国家主导，积极协调的原则。 制定信息政策与法规，不是为政策而政策，为立法而立法，而是要为国家现代化服务，要坚持公有制为主体多种所有制共同发展，要有利于社会主义市场经济体制的确立，要有利于建设富强、民主、文明的社会主义新中国。信息政策与法规是有国家主导的全社会行为，因此必须以国家利益为准绳，依照“科教兴国”战略，紧紧围绕我国信息化的六大要素，由政府“统一领导，统筹规划”，协调各部门、各地区的资源配置，处理好国家与部门、中央与地方、整体与局部、内部与外部的各种关系，调动各方面的积极性，鼓励政企分开，管理与经营分开，提倡公平竞争，反对独家垄断，优化存量，共建增量。 2 在促进信息产业发展的基础上加强监管的原则。 我国信息产业的发展尚处于起步阶段，与西方发达国家相比存在较大差距。因此，信息政策与法规的主要任务是促进信息产业的发展，反对不正当竞争和垄断，促进多所有制、多类型的信息市场的形成，拉动创造需求、竞争与高效益的运行机制。信息政策与法规不仅具有一般的政策优惠性和法律的强制性，而且应更具有促进性、激励性。在制订信息政策与法规时，首先要考虑的是如何扶植与激励，而不是如何道道设卡。通过建立各种激励政策法律机制，创造良好的政策与法制环境，促进国民经济与社会信息化的发展。 对信息化带来的负面影响，如网络安全、有害信息扩散、对知识产权和隐私的侵害等，当然需要加强监管。但这种监管要体现效率与公平、发展与规范的辩证关系，即既有效地防止违法，又不至于束缚信息产业的发展。 3 公民信息自由和社会公共利益有机结合的原则。 保障公民依法自由地获取、加工、处理、传播、存储和保留信息权利的信息自由权，是公民重要的基本权利。在信息社会里，一个人能否自由地取得信息、使用信息和处理信息，直接关系到其他权利的实现。目前信息网络确实给人们提供了前所未有的信息自由度。无论政府信息公开化，还是文化交流、商业传播，乃至个人感情的宣泄，都更加方便。然而绝对的信息自由是不存在的。信息不对称理论认为，任何信息不充分或信息泛滥，都会阻碍市场机制的正常运转，损害社会公共利益，并最终损害信息自由。这已越来越被世界各国所共识。联邦德国、加拿大、澳大利亚、马来西亚、新加坡等都相继制订了相关的网上监管法案。在美国，1996年国会曾批准《礼貌通讯法》，虽不久即被美最高法院以违反美国宪法所保障的言论自由为由否决，但越来越多的人则坚持要在网络上保护社会的公共利益。因此，1998年10月美国国会又通过《礼貌通讯法》的修正案-《儿童网上保护法》。 4 既要鼓励合理消费和同国际接轨，又要实行规范管理的原则。 信息产业的发展离不开消费需求市场的带动，更离不开对外开放。为此，除黄色（淫秽）、黑色（反动）等有害身心健康和影响国家安全、社会安全的信息传播以外，其他所有消费都是合理的消费。我们制定的政策法规都应保护这种消费。在世界政治、经济、文化日趋全球化的今天，计算机网络遍及全球，信息产业的发展也一定要与国际接轨。冷静面对市场的对外开放和世界级的寡头垄断，特别必须遵守世界贸易组织（WTO）（有超国家的经济立法与司法机关之称的世界贸易组织的意图是为所有贸易事务，包括关税、市场准入、知识产权、倾销、最惠国待遇、仲裁和制裁等指定规范）和信息贸易协议（ITA）的游戏规则，不然，就有可能被制裁。我们制定有关政策法规既要防止西方腐朽没落的文化入侵，又要在与跨国公司比肩擦踵的周旋中，坚持独立自主的方针，确实加强信息化管理，从而对世纪之交的战略产业重组和21世纪上半叶信息产业振兴做出贡献。 （二） 目标 要创造条件并初步形成适应国家信息化需要的、从属于国家信息化政策法规体系的能促进本市信息化发展的法规框架，初步形成地方性法规、政府规章和规范性文件三个层次的规范 体系。即，加速提升产业政府扶植措施的明确化、具体化、稳定化；不断保持和促进产业自身发展源动力的机制化；建立和培植产业市场秩序的政策调控间接化；必要的领域政府管理间接化，体现地方性法规具有从属性、补充性、试验性、针对性和可操作性的特点，为上海信息产业蓬勃发展创造良好的条件。 四、 促进上海信息产业的政策与法制环境建设 （一） 促进发展上海信息产业政策建设 为促进和加速发展上海的信息业，应陆续制定、出台或准备出台一些政策并陆续加以完善。这些政策文件可以是综合性的，也可以是单独针对某一部门或行业的，可根据具体情况而定。 1 综合性政策文件 目前，上海已有一个《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》，但它是针对整个高新技术的。由于信息业有自己特有的经济和技术规律和行业特点，如果完全套用该规定的条文，许多地方不一定适用，因此，很有必要专门制定一个针对信息业的综合性政策文件，以促进信息业的发展。其主要内容可包括： 认定制度。由目前上海市政府认定的信息业最高行政主管部门对在沪的国内外信息企业（包括服务业）进行认定，已被认定的信息企业（服务业），方可享受本政策的各项优惠，在这方面应从严掌握。 对已认定的信息企业（服务业）应实行年检年审制度，如仍在从事信息业的，可继续享受这些优惠政策；如已转为从事非信息业生产或服务的，应及时取消其享受这些优惠政策；对不符合规定的，应及时淘汰出局。在国家有关国营企业改革的政策走出台前，仍可由信息业行政主管部门负责年检年审，以后可下放给行业协会执行。 投资政策。由于上海目前尚无有关信息产业的优惠的投资政策，而又急需出台这方面的政策。其主要应包括：设立专项信息业投资基金。由市、区、县各级政府统筹解决；优惠贷款政策。银行向信息业提供无息、低息和长期贷款，各级政府可提供融资担保，简化贷款审批手续和顺序等；重点扶植项目应更为优先；更加优惠的信息业投资政策。投资信息业的外资，除享受已有的优惠外，还可以“完全享受国民待遇，有控制地实行市场准入”等优惠；投资信息业的内资，可享受比高新技术企业更为优惠的回报条件；投资和优惠贷款应向创新力强的中小企业倾斜；更为优惠的技术、知识参股条件和比例。 （3） 税收政策。信息产业界反应目前缺少特别优惠的税收政策，不利于产业的快速发展，宜在现有的优惠税收政策的基础上，加大优惠的力度。制定本项规定时，应与税务部门共同研究商定。信息业税收优惠政策一旦确定，在一定年限内不变。信息业优惠税收政策的原则应是：先征后返；用于下年度科研和开发新产品的资金，可免收所得税。 （4） 人才政策。《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》和市人事局1999年6月下达的一些有关文件已有 若干规定，但由于信息业发展速度更快、技术含量更高、人才质量要求更高，因此可在上述规定的基础上，与人事、外事和公安部门协商后，再适当扩大一些优惠条件。 （5） 分配政策。目前的分配政策尚无法调动广大信息专业人才的积极性。为鼓励信息企业或部门吸引人才，特别是高级人才，在工资和福利待遇等方面，可享受不同于一般企业的优惠，如工资可以不封顶，住房和其他福利待遇可以不按照其他传统企业的有关规定比例提取，允许技术、知识和其他无形资产参股，有贡献的个人可以获得股权（期权），给企业或部门以更大的自 主权。应减免这些企业的工资与奖金税。本项政策应与工商管理和税务部门协商共同制定。 （6） 鼓励消费政策。目前，制约信息业发展的一大障碍是收费太高或混乱，并且很不利于促进信息消费，因此，应实行逐步降价政策，争取全面推行低水准的“月租费制”。 信息业产品具有高投资、高科技含量和高风险的特点，可在建立听证制度的基础上，对一些需要发展、扶植和推广的信息业产品（特别是软件），实行优惠价格政策。 为鼓励各种“信息库”的建立和上网，应彻底改变目前的收费方法。应逐步取消向上网的“信息库”收费的办法，并拨出一定的专款，专门奖励建立“信息库”，鼓励社会各方使用各种“信息库”，一般不收费；某些特殊的“信息库”，如要收费，应经信息业行政主管机构批准。 为鼓励网上的信息传播，暂时可实行不同于传统传播媒体的知识产权政策。信息转载费可暂时免收或低微地收（但要注明来源）。 （7） 鼓励开发与创新政策。开发与创新在信息业中占有特别重要的地位，是其发展的关键。但开发与创新需要巨额经费的支持。因此，应有鼓励和扶持的政策，主要侧重于加大科研投入，提高科研经费的数量和比例，保护确实具有国内外先进水平的新产品。应规定信息企业和部门每年必须拿出一定比例的资金投入到科研和技术开发中去，并作为年检中的一个硬指标，不达标者，不予通过年检。开发或创新产品达到一定产值，可返回所得税。此项政策由信息办会同税务、工商、科研、海关、外贸、计划等部门协商后，共同制定。 2 设置信息业专项风险基金政策 目前，上海市政府已拨出6亿元人民币的资金用于高新技术，但这对于需要大量资金的信息业来说，只能说是“杯水车薪”，因此，为了给信息业筹集大量必要的发展资金，应设立专项风险基金。同时，可出台一个有关信息业风险基金的筹集、运作与管理的初步政策。以后再将这一政策完备化或法律化。 3 通过证券方法实行融资政策 由于这个问题比较复杂，牵涉面很广，因此不宜仓促出台。先期可会同各有关方面（主要是证监委）进行调研，出台一个初步试行意见；逐步形成比较完备的办法。原则是应放低信息业股票的上市条件，对信息业股票上市实行倾斜和扶植的政策；应大力鼓励发行信息业债券的融资方式。 4 信息服务业收费政策 目前信息业收费状况比较混乱，几乎无章可循，这对信息服务业的发展是很不利的。因此应尽早出台一个信息服务业收费暂行办法；以后再制定出正式规范。尽早实行信息服务业收费标准化、合理化。 5 政策采购与招标政策 在“政府采购法”未出台前，上海市可制定一套向信息业倾斜的有关上海市政府在信息工程建设、产品采购、信息服务等方面进行招标和采购的政策。可先出台诸如“上海市政府信息业采购管理办法”、“上海市政府信息工程招标投标管理办法”等。主要是鼓励上海市政府在保证工程、产品技术质量和价格合理的前提下，尽可能向上海市和其他国内企业倾斜，采用上海市和国内的产品；并且不应因为是政府采购和招标，就可用行政性的方法随意压价。 6 软件业政策 软件业是信息业中更为特殊的产业，更需要有不断的开发与创新，因此对其应有更为特殊的政策。但目前无论是有关高新技术文件或产业、行业文件，都没有专门适合软件业的特定政策，因此应尽早制定一个诸如“加快上海市软件业发展的若干政策”这样的政策性文件。 由于目前上海市高新技术的重点发展项目之一是张江软件园，因此，有必要尽快出台一个促进张江软件业快速发展的专项政策性文件。 7 电子商务政策 目前，电子商务在上海还处于准备起步阶段，为加速电子商务 的发展，本市可先出台一个“发展上海市电子商务的若干意见”；再在此基础上形成一个正式规范。 为鼓励群众和企业进行网上购物或商务，应在某一阶段内，实行网上交易或购物的低税收甚至零税收（主要是消费税、营业税）政策。为避免网上消费与购物出现误区和无序，应出台一个禁止何种商品（如药品、易碎易燃品、危险品、伪劣商品、有保鲜期的商品等）在网上交易或购买的初步规定。 8 知识产权政策 目前，我国还没有一个有关信息知识产权的正式法律。在国家统一法规未出台之前，上海市有必要制定一些临时性的地方政策。信息业中，知识产权问题在软件业中显得更为重要，可出台一个有别于《著作法》的有关信息业知识产权政策，如“关于上海市计算机软件业知识产权保护的若干意见”。待全国性的法规出台后，再按全国性的法规执行。硬件生产中的知识产权问题，仍可参照《专利法》和有关技术方面的知识产权法规执行。 （二） 加快上海信息化地方法规建设的注意方向 为了创造一个有利于上海信息化法制和有序运行的法制环境，上海要逐步实现和建成以国家有关信息法律法规为主体，以地方性法律规范为补充和相配套实施的信息化法制体系。目前在部级的信息法律、法规数量相对较少，所能调整和规范的信息化活动及其相应社会关系不够充分的情况下积极发展本市信息化地方法制建设，具有重要意义。 上海应根据信息化发展所产生的法制需求，陆续地、适时地制定、实施一些地方性的法规、行政规章和规范性文件。它们是根据各种信息化活动及其社会关系所产生的法律需求而选择地方立法的形式，一旦调整内容确定，可以根据调整成熟度、发展的步骤、立法的稳定性，以及涉及法律关系的主体性质及范围等，在地方性法规、政府行政规章、规范性文件三种立法形式中选择一种。 从总体上看，上海信息化法律建设要围绕信息技术发展及信息产业化、信息资源和网络建设与管理、信息流通与获取、信息服务人员培训、信息产权和信息隐私保护、信息安全与信息保密和信息机构与组织等七个主要的方面展开。 在信息技术发展及信息产业化方面要制定“加快本市信息产业发展”和“信息技术标准化管理”等法律规范，以指导本市信息产业的各项基本工作，克服信息技术发展中的障碍，提高信息化投资对社会整体的效益。 在信息资源和网络建设与管理方面要制定“信息资源开发利用”、“统计信息”、“信息传输网络和应用系统建 设”、“计算机公众信息网络（含信息港宽带网）”等法律规范，以充分挖掘社会各方面的信息资源，提高信息资源利用率形成网络建设和运行的基本规则和有序发展模式。 在信息流通与获取方面要制定“信息服务业（信息市场）”、“国际经贸电子数据交换”、“电子商务”、“公众电脑屋”、“交通信息智能化”、“公众计算机互联网广告”、“网上人才交流信息”、“非银行卡发行注册登记管理”等法律规范，以统一信息标准，设定获取和使用信息的具体规则，保证每个公民可以平等自由获取和利用信息的可能；对信息产品和技术价格的确定、信息产品的质量、信息交易、信息生产经营主体的市场准入等设定基本规则。 在信息服务人员培训方面要制定“信息人才教育管理”、“信息人才社会培训机构资质认定”以及证书发放等法律规范，以统一规范信息人才教育活动和信息人员培训与专业资格管理活动，提高其素质和专业水平，适应信息化发展需要。 在信息产权和信息隐私权保护方面要制定“计算机软件知识产权保护实施措施”法律规范。 在信息安全与信息保密和信息机构与组织方面要制定“计算机系统公共安全管理”、“计算机信息安全产品测评认证”、“软件企业资质认定及管理”等法律规范。 上海信息化地方立法项目的形式分为地方性法规、政府规章、规范性文件三种，各项目采用的形式只是在设立立法规划时暂定名称，在具体实施过程中可结合实际情况，予以再调整。原定的规范性文件也可以调整为政府规章，政府规章也可以调整为地方性法规。在时间上，根据信息化建设和信息产业发展的需要，也可适当提高。 五、 实施上海信息政策和法制环境的具体措施 要顺利而有效实施上海信息政策和法制，需采取强有力的具体措施加以落实。为此，特提出如下建议： 1 加强宣传力度，提高全社会信息化政策法制意识 信息产业的推进与发展，离不开全民信息化意识，特别是提高全民信息产业政策与法制调整与促进信息产业的规范意识。而这种意识的提高与普及，离不开有效的宣传与教育。为此，要做到三个“加强”： 首先，要加强信息政策与法规宣传力度。各种宣传媒体应用一定的篇幅、版面、时间对信息产业和信息产业政策与法规的内容、特征、作用、发展方向和发展规律等方面进行普及教育，或开专题讲座。并以此促进和提高全民信息政策法制意识。 其次，加强教育与培训的力度。全民信息政策与法制意识的培养要运用全日制教育、社会业余教育、行业培训教育等教育形式和途径，全方位、多层次、多渠道的展开。在全日制教育中，应从中小学抓起，在相关的课程中加入信息化知识信息政策法制意识的内容。 第三，加强信息政策与法制教育基地的建设。争取5年内做到每个区县都有自己教育样板基地。 2 积极推行政务公开、政府上网制度 为推进上海信息政策法制建设和营造其良好的环境奠定扎实的基础，要大力抓好如下三个方面的工作。 一抓建立政务公开、办事公开的政府上网制度。本市各级国家机关要根据现代管理的要求利用公共网络实现政务公开和办事公开，使规范、指导政务行为的政策和制度网上公开，让人民真正感受到政策与法规的实际功效。 二抓建立政府接待群众的专业网站。它是市信息办联系群众的桥梁和纽带。 三抓强化信息政策与法规的实施工作。市有关部门不仅要做好信息政策与法规的起草、制定，更要注意其实施。要负责将有关政策源源不断地上网，并注意更新。 3 适时修订有关信息的政策与法规 有关部门适时清理上海地方信息政策和法规、行政法规、规范性文件；凡与信息化发展客观需要不相适应的，要及时予以修正、废除；需要增加的及时补充。 4 尽快建立对信息业的资质、信誉、资产、技术标准等方面进行认证的权威性机构 目前，上海尚没有这样的认证和评估机构，一般都是套用高新技术的有关条例来进行的，但这并不一定合理；信息业虽属高新技术部门，但与其他高新技术部门有着很大不同，具有许多自身部门的特色，因此应有专门的部门来完成上述的各项工作。以后应形成一个具有一定规模的产业，基本适应上海信息的发展状况和水平。 5 加强研究，建立信息政策与立法研究机构及资料库 成立上海信息政策与法规研究中心。应对信息化给生产方式和生活方式带来的变革及其影响展开深入研究，除对信息经济学、信息文化学、信息法学、信息社会学等进行理论探索外，特别要大力加强信息政策与法规研究。当前，迫在眉睫的研究课题： 欧、美、中信息政策法律比较研究： 国际互联网版权 保护规定；中国和上海国际互联网络的管理规定；网络犯罪、金融欺诈、非法入网以及电子商务问题和Y2K问题等。 组建上海信息多媒体大学。根据国外的经验，硅谷的成功、信息产业的发展都离不开教育与培训，我们可效仿马来西亚或深圳的做法，在浦东建一所信息多媒体大学或虚拟大学，吸纳国内外名牌院校加盟。 （3） 建立信息与法规数据库。目前上海尚没有这样的数据库，建议由政府下达指令由财政部拨款或请企业赞助，指定一个单位专心致志负责信息政策法规数据库的建设，争取5年内建成具有上海特色的信息政策法规数据库。 6 建立信息政策、法规的推进制度 建立市、区（县）人大、政府积极和推进信息法规的推进制度，需要将这些工作作出规划，列入议事日程并建立相应的机构。针对目前中层干部的信息政策与法制意识相对薄弱，应指定有关单位负责培训信息主管或知识主管。 为使信息政策法制的推进落到实处，上海应建立信息政策与法制建设发展基金，用于信息政策与法制建设的科研和立法成本的支出。 上海社会科学院法学研究所·徐澜波
一、 完善上海市信息化政策法规的必要性 世界信息革命正以雷霆万钧之势、摧枯拉朽之力，迅猛异常地向前发展。美国商务部最近报告称，美国信息产业增长速度比总体经济快1倍。几年前，因特网还只是科学家和各大学间的一种特殊联系方式。而如今，因特网即将成为世界中枢神经系统和“第四媒体”。世界各地已有数亿人从网上获取信息，在网上设计产品、聊天和购物。各公司也在争先恐后地进入网络空间。仅美国的网络公司就有约5000家。如今，网上穿梭往来的电子邮件每天都有35亿封左右。据预计，2002年，美国国内电子商务总值将达1万亿美元，它在国外的交易总值将达3000亿至3500亿美元。香港向来被视为高科技沙漠，但香港财政司司长宣布了一个重要决定，要把香港建成数字港。风头直逼新加坡智慧岛蓝图。信息化浪潮将给人们带来全新的生产方式和生活方式，它对社会各个领域的发展都会产生巨大而深远的影响。在政治领域，它便于政府和民众的信息沟通，充分发挥公民的民主权利，提高政府的决策和管理水平；在经济领域，有利于广泛、迅速地传递经贸信息，推广无纸贸易和电子货币，从而活跃市场，繁荣经济；在文教卫生领域，方便人们查询和利用信息资源，进行远程教育、科研合作和远程医疗等；在生活领域，可以实现电子购物、虚拟旅游和居家办公等；在军事领域，可以使军事指挥系统全面掌握敌情，加强全局控制和加速反应能力。然而，信息化也给传统法律带来严重冲击，引发了一系列急需解决的问题，诸如域名注册、法人资格确认、安全与隐私（电脑朋克、网络恐怖、网络“红灯区”、网络诈骗、网络盗窃、网络、网络算命等）、税收和知识产权保护以及西方人权、民主观的冲击和信息污染等问题。特别面临知识霸权的挑战。制定新的政策法规，对于调整在计算机信息网络的建设、经营和应用中产生的社会关系，规范人们相应的权利与义务，保障信息化建设及其应用的健康发展，具有重大的意义，也是十分必要和紧迫的。 实际上，美国和西方发达国家，早就通过超前立法和制定前瞻性政策等一系列手段，加速国民经济和社会信息化的进程。 法制建设与社会治理法治化中的思考同西方国家与亚洲其他国家相比，在制订信息政策与法规的方面，我国起步不算太早也不算太晚。我国已经制定颁布了《专利法》、《广告法》、《档案法》等与信息产业发展间接相关的法律法规40余件，还先后制订了《计算机信息网络国际互联网暂行规定实施办法》、《计算机国际互联网出入口信道管理办法》、《中国计算机互联网管理办法》、《中国公众多媒体通讯管理办法》、《计算机软件保护条例》；深圳、山东、黑龙江和安徽等省市也相继制定了《计算机信息系统公共安全管理规定（或办法）》以及病毒管理办法等。但是，由于立法时没有充分考虑信息产业的发展速度，上述法律法规与我国信息化发展对法律的要求还是十分不够的。 在上海，信息网络的发展取得了骄人的业绩，特别是1996年7月“上海信息港”工程启动以来，信息产业发展已取得长足的进展，但是与西方发达国家乃至兄弟省市尤其北京和深圳相比，由于受传统法律局限性的制约，又缺乏必要的新的政策法律规范，政策法规的制订相对滞后，政策法规体系存在较多空白点。主要表现为： 缺乏具有权威性和系统性的信息产业发展产业政策。虽然上海曾制定过若干有关政策，但往往规定得过于原则，加之配套的政策法规没有及时跟上，使其不免流于表面，未能发挥应有的作用。目前上海信息产业的发展，国家、地方和企业之间彼此缺乏联系，各自抢上项目，抢建通讯平台，在较低水平线上投入大量的人力、物力，重复建设、低水平建设的情况比较普遍。 缺乏有体系的信息立法。至1997年，国家、地方和行业主管部门共同制订颁布 与信息产业直接和间接有关的法律、法规、规范性文件约200件，其中有关信息产业的约60件，尚不到1／3.而在信息基础建设规划、信息资源开发、信息服务业管理、保障信息流通与获取、电子商务规范等方面，基本上没有相关法律、法规乃至规范性文件加以规范。目前已出台的信息法律规范，绝大多数是政出多门的行政性法规与规章，缺乏与信息产业的内在统一与协调，难以调整信息社会的法律关系。（3） 现有的信息产业政策与法规带有较严重的部门利益痕迹。由于长期条块分割的管理体制，各行业、各部门原先制定的行业政策，不可避免的带有部门利益的色彩。特别在网络通信资费、通讯平台建设、计算机信息服务业管理等方面，某些政策已给信息产业的健康发展设置了障碍，这种政策缺陷必将严重遏制信息产业的发展进程。（4） 现有的法规对调整因信息产为发展而产生的新的社会关系缺乏适用性。本市目前约200件法律、法规和规范性文件中能直接适用于调整信息法律关系的不超过三分之一。总之，上海正面临“法律真空”的挑战。处于我国改革开放前沿的上海，理应在信息政策制订和立法方面走在全国的前列。 二、 制定上海市信息化政策与法规的指导思想 营造信息化政策、法制环境要在参考借鉴外国与外地经验的同时，更应立足本国本市实际，以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，高举邓小平理论旗帜，坚持四项基本原则，按照以江泽民为核心的党中央关于信息化的战略部署，以宪法、法律和行政法规为依据，全面贯彻党的“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，以率先建立社会主义市场经济运行机制为目标，围绕上海“一个龙头、三个中心”的宏伟战略和市信息化的总体规划，提出如下指导思想： （一） 突出重点，全面推进 综合上海经济构成和信息产业发展的实际，当前应把信息资源开发利用、加大应用项目的推进力度、网络安全以及促进信息服务业的发展作为突破口。与之相适应，制定政策法规的重点也应侧重于信息资源开发利用、加大应用项目推进、网络安全以及扶植信息服务业，以此推动信息产业的全面进步。 （二） 加强协作，统筹规划 营造信息政策与法制环境是一项庞大的系统工程，牵涉面广，不仅做好本地各级职能部门协调工作，还必须解决好本地与外地、地方与中央之间的组织协调工作。政策的制定必须打破条块分割的积弊，协调步骤，平衡各方利益，扫除信息产业发展的体制障碍。 （三） 立足实际，适度超前 信息立法必须具有超前性。这种可防止由于信息技术的迅猛发展而不断修改法律，有利于维护法律的稳定性和严肃性，但是这种超前性是适度的超前，不切实际地搞一步到位，其结果往往是过犹不及。 （四） 国际性与地方性并重 制订信息化政策与法规要适应全球化和世界贸易组织（WTO）及信息技术协议（ITA）的要求，借鉴世界其他国家在信息立法方面的有益探索和经验，是一个绝对不容忽视的重大问题。信息政策与法规的制定应与国际接轨，使自己的政策法规具有国际通行性；同时兼顾中国特色和上海特点，围绕上海信息产业的发展蓝图，力求在立法模式和管理模式两方面都有所创新，有所突破。 三、 制定上海市信息化政策与法规的原则和目标 （一） 原则 制定上海市信息化政策与法规应体现以下四条基本原则： 1 体现国家主导，积极协调的原则。 制定信息政策与法规，不是为政策而政策，为立法而立法，而是要为国家现代化服务，要坚持公有制为主体多种所有制共同发展，要有利于社会主义市场经济体制的确立，要有利于建设富强、民主、文明的社会主义新中国。信息政策与法规是有国家主导的全社会行为，因此必须以国家利益为准绳，依照“科教兴国”战略，紧紧围绕我国信息化的六大要素，由政府“统一领导，统筹规划”，协调各部门、各地区的资源配置，处理好国家与部门、中央与地方、整体与局部、内部与外部的各种关系，调动各方面的积极性，鼓励政企分开，管理与经营分开，提倡公平竞争，反对独家垄断，优化存量，共建增量。 2 在促进信息产业发展的基础上加强监管的原则。 我国信息产业的发展尚处于起步阶段，与西方发达国家相比存在较大差距。因此，信息政策与法规的主要任务是促进信息产业的发展，反对不正当竞争和垄断，促进多所有制、多类型的信息市场的形成，拉动创造需求、竞争与高效益的运行机制。信息政策与法规不仅具有一般的政策优惠性和法律的强制性，而且应更具有促进性、激励性。在制订信息政策与法规时，首先要考虑的是如何扶植与激励，而不是如何道道设卡。通过建立各种激励政策法律机制，创造良好的政策与法制环境，促进国民经济与社会信息化的发展。 对信息化带来的负面影响，如网络安全、有害信息扩散、对知识产权和隐私的侵害等，当然需要加强监管。但这种监管要体现效率与公平、发展与规范的辩证关系，即既有效地防止违法，又不至于束缚信息产业的发展。 3 公民信息自由和社会公共利益有机结合的原则。 保障公民依法自由地获取、加工、处理、传播、存储和保留信息权利的信息自由权，是公民重要的基本权利。在信息社会里，一个人能否自由地取得信息、使用信息和处理信息，直接关系到其他权利的实现。目前信息网络确实给人们提供了前所未有的信息自由度。无论政府信息公开化，还是文化交流、商业传播，乃至个人感情的宣泄，都更加方便。然而绝对的信息自由是不存在的。信息不对称理论认为，任何信息不充分或信息泛滥，都会阻碍市场机制的正常运转，损害社会公共利益，并最终损害信息自由。这已越来越被世界各国所共识。联邦德国、加拿大、澳大利亚、马来西亚、新加坡等都相继制订了相关的网上监管法案。在美国，1996年国会曾批准《礼貌通讯法》，虽不久即被美最高法院以违反美国宪法所保障的言论自由为由否决，但越来越多的人则坚持要在网络上保护社会的公共利益。因此，1998年10月美国国会又通过《礼貌通讯法》的修正案-《儿童网上保护法》。 4 既要鼓励合理消费和同国际接轨，又要实行规范管理的原则。 信息产业的发展离不开消费需求市场的带动，更离不开对外开放。为此，除黄色（淫秽）、黑色（反动）等有害身心健康和影响国家安全、社会安全的信息传播以外，其他所有消费都是合理的消费。我们制定的政策法规都应保护这种消费。在世界政治、经济、文化日趋全球化的今天，计算机网络遍及全球，信息产业的发展也一定要与国际接轨。冷静面对市场的对外开放和世界级的寡头垄断，特别必须遵守世界贸易组织（WTO）（有超国家的经济立法与司法机关之称的世界贸易组织的意图是为所有贸易事务，包括关税、市场准入、知识产权、倾销、最惠国待遇、仲裁和制裁等指定规范）和信息贸易协议（ITA）的游戏规则，不然，就有可能被制裁。我们制定有关政策法规既要防止西方腐朽没落的文化入侵，又要在与跨国公司比肩擦踵的周旋中，坚持独立自主的方针，确实加强信息化管理，从而对世纪之交的战略产业重组和21世纪上半叶信息产业振兴做出贡献。 （二） 目标 要创造条件并初步形成适应国家信息化需要的、从属于国家信息化政策法规体系的能促进本市信息化发展的法规框架，初步形成地方性法规、政府规章和规范性文件三个层次的规范 体系。即，加速提升产业政府扶植措施的明确化、具体化、稳定化；不断保持和促进产业自身发展源动力的机制化；建立和培植产业市场秩序的政策调控间接化；必要的领域政府管理间接化，体现地方性法规具有从属性、补充性、试验性、针对性和可操作性的特点，为上海信息产业蓬勃发展创造良好的条件。 四、 促进上海信息产业的政策与法制环境建设 （一） 促进发展上海信息产业政策建设 为促进和加速发展上海的信息业，应陆续制定、出台或准备出台一些政策并陆续加以完善。这些政策文件可以是综合性的，也可以是单独针对某一部门或行业的，可根据具体情况而定。 1 综合性政策文件 目前，上海已有一个《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》，但它是针对整个高新技术的。由于信息业有自己特有的经济和技术规律和行业特点，如果完全套用该规定的条文，许多地方不一定适用，因此，很有必要专门制定一个针对信息业的综合性政策文件，以促进信息业的发展。其主要内容可包括： 认定制度。由目前上海市政府认定的信息业最高行政主管部门对在沪的国内外信息企业（包括服务业）进行认定，已被认定的信息企业（服务业），方可享受本政策的各项优惠，在这方面应从严掌握。 对已认定的信息企业（服务业）应实行年检年审制度，如仍在从事信息业的，可继续享受这些优惠政策；如已转为从事非信息业生产或服务的，应及时取消其享受这些优惠政策；对不符合规定的，应及时淘汰出局。在国家有关国营企业改革的政策走出台前，仍可由信息业行政主管部门负责年检年审，以后可下放给行业协会执行。 投资政策。由于上海目前尚无有关信息产业的优惠的投资政策，而又急需出台这方面的政策。其主要应包括：设立专项信息业投资基金。由市、区、县各级政府统筹解决；优惠贷款政策。银行向信息业提供无息、低息和长期贷款，各级政府可提供融资担保，简化贷款审批手续和顺序等；重点扶植项目应更为优先；更加优惠的信息业投资政策。投资信息业的外资，除享受已有的优惠外，还可以“完全享受国民待遇，有控制地实行市场准入”等优惠；投资信息业的内资，可享受比高新技术企业更为优惠的回报条件；投资和优惠贷款应向创新力强的中小企业倾斜；更为优惠的技术、知识参股条件和比例。 （3） 税收政策。信息产业界反应目前缺少特别优惠的税收政策，不利于产业的快速发展，宜在现有的优惠税收政策的基础上，加大优惠的力度。制定本项规定时，应与税务部门共同研究商定。信息业税收优惠政策一旦确定，在一定年限内不变。信息业优惠税收政策的原则应是：先征后返；用于下年度科研和开发新产品的资金，可免收所得税。 （4） 人才政策。《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》和市人事局1999年6月下达的一些有关文件已有 若干规定，但由于信息业发展速度更快、技术含量更高、人才质量要求更高，因此可在上述规定的基础上，与人事、外事和公安部门协商后，再适当扩大一些优惠条件。 （5） 分配政策。目前的分配政策尚无法调动广大信息专业人才的积极性。为鼓励信息企业或部门吸引人才，特别是高级人才，在工资和福利待遇等方面，可享受不同于一般企业的优惠，如工资可以不封顶，住房和其他福利待遇可以不按照其他传统企业的有关规定比例提取，允许技术、知识和其他无形资产参股，有贡献的个人可以获得股权（期权），给企业或部门以更大的自 主权。应减免这些企业的工资与奖金税。本项政策应与工商管理和税务部门协商共同制定。 （6） 鼓励消费政策。目前，制约信息业发展的一大障碍是收费太高或混乱，并且很不利于促进信息消费，因此，应实行逐步降价政策，争取全面推行低水准的“月租费制”。 信息业产品具有高投资、高科技含量和高风险的特点，可在建立听证制度的基础上，对一些需要发展、扶植和推广的信息业产品（特别是软件），实行优惠价格政策。 为鼓励各种“信息库”的建立和上网，应彻底改变目前的收费方法。应逐步取消向上网的“信息库”收费的办法，并拨出一定的专款，专门奖励建立“信息库”，鼓励社会各方使用各种“信息库”，一般不收费；某些特殊的“信息库”，如要收费，应经信息业行政主管机构批准。 为鼓励网上的信息传播，暂时可实行不同于传统传播媒体的知识产权政策。信息转载费可暂时免收或低微地收（但要注明来源）。 （7） 鼓励开发与创新政策。开发与创新在信息业中占有特别重要的地位，是其发展的关键。但开发与创新需要巨额经费的支持。因此，应有鼓励和扶持的政策，主要侧重于加大科研投入，提高科研经费的数量和比例，保护确实具有国内外先进水平的新产品。应规定信息企业和部门每年必须拿出一定比例的资金投入到科研和技术开发中去，并作为年检中的一个硬指标，不达标者，不予通过年检。开发或创新产品达到一定产值，可返回所得税。此项政策由信息办会同税务、工商、科研、海关、外贸、计划等部门协商后，共同制定。 2 设置信息业专项风险基金政策 目前，上海市政府已拨出6亿元人民币的资金用于高新技术，但这对于需要大量资金的信息业来说，只能说是“杯水车薪”，因此，为了给信息业筹集大量必要的发展资金，应设立专项风险基金。同时，可出台一个有关信息业风险基金的筹集、运作与管理的初步政策。以后再将这一政策完备化或法律化。 3 通过证券方法实行融资政策 由于这个问题比较复杂，牵涉面很广，因此不宜仓促出台。先期可会同各有关方面（主要是证监委）进行调研，出台一个初步试行意见；逐步形成比较完备的办法。原则是应放低信息业股票的上市条件，对信息业股票上市实行倾斜和扶植的政策；应大力鼓励发行信息业债券的融资方式。 4 信息服务业收费政策 目前信息业收费状况比较混乱，几乎无章可循，这对信息服务业的发展是很不利的。因此应尽早出台一个信息服务业收费暂行办法；以后再制定出正式规范。尽早实行信息服务业收费标准化、合理化。 5 政策采购与招标政策 在“政府采购法”未出台前，上海市可制定一套向信息业倾斜的有关上海市政府在信息工程建设、产品采购、信息服务等方面进行招标和采购的政策。可先出台诸如“上海市政府信息业采购管理办法”、“上海市政府信息工程招标投标管理办法”等。主要是鼓励上海市政府在保证工程、产品技术质量和价格合理的前提下，尽可能向上海市和其他国内企业倾斜，采用上海市和国内的产品；并且不应因为是政府采购和招标，就可用行政性的方法随意压价。 6 软件业政策 软件业是信息业中更为特殊的产业，更需要有不断的开发与创新，因此对其应有更为特殊的政策。但目前无论是有关高新技术文件或产业、行业文件，都没有专门适合软件业的特定政策，因此应尽早制定一个诸如“加快上海市软件业发展的若干政策”这样的政策性文件。 由于目前上海市高新技术的重点发展项目之一是张江软件园，因此，有必要尽快出台一个促进张江软件业快速发展的专项政策性文件。 7 电子商务政策 目前，电子商务在上海还处于准备起步阶段，为加速电子商务 的发展，本市可先出台一个“发展上海市电子商务的若干意见”；再在此基础上形成一个正式规范。 为鼓励群众和企业进行网上购物或商务，应在某一阶段内，实行网上交易或购物的低税收甚至零税收（主要是消费税、营业税）政策。为避免网上消费与购物出现误区和无序，应出台一个禁止何种商品（如药品、易碎易燃品、危险品、伪劣商品、有保鲜期的商品等）在网上交易或购买的初步规定。 8 知识产权政策 目前，我国还没有一个有关信息知识产权的正式法律。在国家统一法规未出台之前，上海市有必要制定一些临时性的地方政策。信息业中，知识产权问题在软件业中显得更为重要，可出台一个有别于《著作法》的有关信息业知识产权政策，如“关于上海市计算机软件业知识产权保护的若干意见”。待全国性的法规出台后，再按全国性的法规执行。硬件生产中的知识产权问题，仍可参照《专利法》和有关技术方面的知识产权法规执行。 （二） 加快上海信息化地方法规建设的注意方向 为了创造一个有利于上海信息化法制和有序运行的法制环境，上海要逐步实现和建成以国家有关信息法律法规为主体，以地方性法律规范为补充和相配套实施的信息化法制体系。目前在部级的信息法律、法规数量相对较少，所能调整和规范的信息化活动及其相应社会关系不够充分的情况下积极发展本市信息化地方法制建设，具有重要意义。 上海应根据信息化发展所产生的法制需求，陆续地、适时地制定、实施一些地方性的法规、行政规章和规范性文件。它们是根据各种信息化活动及其社会关系所产生的法律需求而选择地方立法的形式，一旦调整内容确定，可以根据调整成熟度、发展的步骤、立法的稳定性，以及涉及法律关系的主体性质及范围等，在地方性法规、政府行政规章、规范性文件三种立法形式中选择一种。 从总体上看，上海信息化法律建设要围绕信息技术发展及信息产业化、信息资源和网络建设与管理、信息流通与获取、信息服务人员培训、信息产权和信息隐私保护、信息安全与信息保密和信息机构与组织等七个主要的方面展开。 在信息技术发展及信息产业化方面要制定“加快本市信息产业发展”和“信息技术标准化管理”等法律规范，以指导本市信息产业的各项基本工作，克服信息技术发展中的障碍，提高信息化投资对社会整体的效益。 在信息资源和网络建设与管理方面要制定“信息资源开发利用”、“统计信息”、“信息传输网络和应用系统建 设”、“计算机公众信息网络（含信息港宽带网）”等法律规范，以充分挖掘社会各方面的信息资源，提高信息资源利用率形成网络建设和运行的基本规则和有序发展模式。 在信息流通与获取方面要制定“信息服务业（信息市场）”、“国际经贸电子数据交换”、“电子商务”、“公众电脑屋”、“交通信息智能化”、“公众计算机互联网广告”、“网上人才交流信息”、“非银行卡发行注册登记管理”等法律规范，以统一信息标准，设定获取和使用信息的具体规则，保证每个公民可以平等自由获取和利用信息的可能；对信息产品和技术价格的确定、信息产品的质量、信息交易、信息生产经营主体的市场准入等设定基本规则。 在信息服务人员培训方面要制定“信息人才教育管理”、“信息人才社会培训机构资质认定”以及证书发放等法律规范，以统一规范信息人才教育活动和信息人员培训与专业资格管理活动，提高其素质和专业水平，适应信息化发展需要。 在信息产权和信息隐私权保护方面要制定“计算机软件知识产权保护实施措施”法律规范。 在信息安全与信息保密和信息机构与组织方面要制定“计算机系统公共安全管理”、“计算机信息安全产品测评认证”、“软件企业资质认定及管理”等法律规范。 上海信息化地方立法项目的形式分为地方性法规、政府规章、规范性文件三种，各项目采用的形式只是在设立立法规划时暂定名称，在具体实施过程中可结合实际情况，予以再调整。原定的规范性文件也可以调整为政府规章，政府规章也可以调整为地方性法规。在时间上，根据信息化建设和信息产业发展的需要，也可适当提高。 五、 实施上海信息政策和法制环境的具体措施 要顺利而有效实施上海信息政策和法制，需采取强有力的具体措施加以落实。为此，特提出如下建议： 1 加强宣传力度，提高全社会信息化政策法制意识 信息产业的推进与发展，离不开全民信息化意识，特别是提高全民信息产业政策与法制调整与促进信息产业的规范意识。而这种意识的提高与普及，离不开有效的宣传与教育。为此，要做到三个“加强”： 首先，要加强信息政策与法规宣传力度。各种宣传媒体应用一定的篇幅、版面、时间对信息产业和信息产业政策与法规的内容、特征、作用、发展方向和发展规律等方面进行普及教育，或开专题讲座。并以此促进和提高全民信息政策法制意识。 其次，加强教育与培训的力度。全民信息政策与法制意识的培养要运用全日制教育、社会业余教育、行业培训教育等教育形式和途径，全方位、多层次、多渠道的展开。在全日制教育中，应从中小学抓起，在相关的课程中加入信息化知识信息政策法制意识的内容。 第三，加强信息政策与法制教育基地的建设。争取5年内做到每个区县都有自己教育样板基地。 2 积极推行政务公开、政府上网制度 为推进上海信息政策法制建设和营造其良好的环境奠定扎实的基础，要大力抓好如下三个方面的工作。 一抓建立政务公开、办事公开的政府上网制度。本市各级国家机关要根据现代管理的要求利用公共网络实现政务公开和办事公开，使规范、指导政务行为的政策和制度网上公开，让人民真正感受到政策与法规的实际功效。 二抓建立政府接待群众的专业网站。它是市信息办联系群众的桥梁和纽带。 三抓强化信息政策与法规的实施工作。市有关部门不仅要做好信息政策与法规的起草、制定，更要注意其实施。要负责将有关政策源源不断地上网，并注意更新。 3 适时修订有关信息的政策与法规 有关部门适时清理上海地方信息政策和法规、行政法规、规范性文件；凡与信息化发展客观需要不相适应的，要及时予以修正、废除；需要增加的及时补充。 4 尽快建立对信息业的资质、信誉、资产、技术标准等方面进行认证的权威性机构 目前，上海尚没有这样的认证和评估机构，一般都是套用高新技术的有关条例来进行的，但这并不一定合理；信息业虽属高新技术部门，但与其他高新技术部门有着很大不同，具有许多自身部门的特色，因此应有专门的部门来完成上述的各项工作。以后应形成一个具有一定规模的产业，基本适应上海信息的发展状况和水平。 5 加强研究，建立信息政策与立法研究机构及资料库 成立上海信息政策与法规研究中心。应对信息化给生产方式和生活方式带来的变革及其影响展开深入研究，除对信息经济学、信息文化学、信息法学、信息社会学等进行理论探索外，特别要大力加强信息政策与法规研究。当前，迫在眉睫的研究课题： 欧、美、中信息政策法律比较研究： 国际互联网版权 保护规定；中国和上海国际互联网络的管理规定；网络犯罪、金融欺诈、非法入网以及电子商务问题和Y2K问题等。 组建上海信息多媒体大学。根据国外的经验，硅谷的成功、信息产业的发展都离不开教育与培训，我们可效仿马来西亚或深圳的做法，在浦东建一所信息多媒体大学或虚拟大学，吸纳国内外名牌院校加盟。 （3） 建立信息与法规数据库。目前上海尚没有这样的数据库，建议由政府下达指令由财政部拨款或请企业赞助，指定一个单位专心致志负责信息政策法规数据库的建设，争取5年内建成具有上海特色的信息政策法规数据库。 6 建立信息政策、法规的推进制度 建立市、区（县）人大、政府积极和推进信息法规的推进制度，需要将这些工作作出规划，列入议事日程并建立相应的机构。针对目前中层干部的信息政策与法制意识相对薄弱，应指定有关单位负责培训信息主管或知识主管。 为使信息政策法制的推进落到实处，上海应建立信息政策与法制建设发展基金，用于信息政策与法制建设的科研和立法成本的支出。 上海社会科学院法学研究所·徐澜波
多年来，由于供水企业收费到入户总表而带来的收费“大锅饭”问题一直成为新闻媒体、人大、政协代表及有关领导关注的焦点，人们一直要求供水企业收费到户，国务院379号文件《物业管理条例》第45条要求：“供水企业收费到最终用户”，这表明供水企业收费到户是大势所趋。北方城市因冬季寒冷，不能把水表建在户外，需要用IC卡智能化水表把入户表的读数用信号引出户外，完成“查表收费到户”，让水表信号出户的目的是实现城市一卡通“一卡多用”的目标，为了做到既不扰民，又能保证查表收费到户和按时准确收费，改变传统的查表收费方式，变为先交费后吃水。然而在推行自来水IC卡智能化水表的过程中，遇到许多阻力，不排除阻力，推行IC卡智能化水表的工程是举步维艰，要把好事办好，就必须解决以下工作：
一、出台推行自来水IC卡智能化水表的政策法规
俗话说，没有规矩不成方圆，推行自来水IC卡智能化水表不出台政策法规就无法可依、无章可循，因此建设部、省、市都出台相应的政策，否则推行试点就成为空话。
从调查情况看，全国从99年开始试推行自来水IC卡智能化水表，各城市之所以发展迟缓，推行试点始终处于初期阶段与上级部门没有及时出台政策法规有直接关系。
**水司推行自来水IC卡智能化水表已经五年多了，至今在全市92万户居民中只安装IC卡智能化水表4万余户，其中遇到了很大阻力。2002年工商部门查处了哈水司推行IC卡智能化水表，提出罚款15万元，经多方说情，罚款5万元，其理由是推行IC卡智能化水表是好事，但是没有法律依据，属不正当竞争范畴。2003年省物价部门查处哈水司推行IC卡智能化水表，拿出2002年省物价7号文件，把推行IC卡智能化水表列入“乱收费”第6项行列，并下通知，提出罚款和退款。**水司推行IC卡智能化水表属建设部规定的全国试点单位，就这样受到了多处查处，到了山穷水尽的地步。
建设部、省、市出台推行自来水智能化水表的政策、法规是当务之急，这将给落实国务院379号文件起到关键作用。
二、推行自来水IC卡智能化水表选型问题
当前全国研制IC卡智能化水表的有几百家，各式各样的产品百花齐放，真假难辩，有些厂商通过各种手段、各种门子、各种渠道逼你使用，结果很不理想。如何在推行自来水IC卡智能化水表时做好选型工作？
通过几年的实践，选好IC卡智能化水表有以下三种形式，一是远传通讯双向控制、有线，此产品安装时比较繁杂，成本高；二是远传通讯双向控制、无线，是我们最佳选择。此产品安装简单，成本低，通讯效果有待进一步提高；三是IC卡智能化水表综合构成，基表是干湿式结合的，数据传感器、控制阀门、电动球阀、控制电路和机具整体抗干扰性强，IC卡暂选逻辑加密，以后选用CPU，机具整体功耗小。
希望建设部、有关部门早日拿出标准，选出部颁标准的产品，减少浪费，提高经济效益和社会效益。
三、推行自来水IC卡智能化水表的关键是解决费用问题
在推行IC卡智能化水表的试点中，解决费用问题成为关键。有的城市提出了四点，政府出一点，产权单位出一点，供水企业出一点，居民个人出一点；还有的城市先让供水企业贷款把全部费用承担下来，试问将来还款由谁出，利息由谁拿，困难很多。**物价部门有文件“推行IC卡智能化水表不允许向居民用水户收费。”从现实情况看，居民用水户也不能交费，怎么办？我们认为，费用承担应分两步走：第一步，现阶段应做到三条：一是凡城市新建、在建居民房屋安装IC卡智能化水表应打到开发商的建房成本中；二是旧的居民用水户安装IC卡智能化水表应该是政府拿一部分，房屋产权单位拿一部分，供水企业拿一部分，有房屋产权的个人拿一部分；三是享受最低生活保证金的居民用水户安装IC卡智能化水表应由供水企业优惠。第二步，今后凡安装自来水IC卡智能化水表应打到供水企业的成本中，安装自来水IC卡智能化水表的寿命在8年左右。第一个8年现阶段的政策可以做，第二个8年怎么办，第三个8年呢？其二，在首次安装IC卡智能化水表时，要经技术监督部门计量监测，费用约30元左右；其三，IC卡智能化水表每两年进行一次周检，还有养护、维修、跟踪服务等费用更多，现阶段产权单位、用水户、供水企业谁也做不到。因此今后安装IC卡智能化水表应通过价格杠杆的作用，把费用打到供水企业的成本中，产权归供水企业，有产权就折旧，有折旧就有大修、更新、改造、养护、维修、首检、周检、跟踪服务，问题均得到解决，形成良性循环，取之于民，用之于民。交费方式不同，效果也就不同。
[中图分类号]D902 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）12-0032-04
行政决策，是国家行政机关为执行国家法律、履行行政管理职能而作出的处理国家公共事务的重要、重大选择和决定。[1]重大行政决策，是行政机关就宏观的、基础的和全局的重要事项作出的决定，对其进行合法性审查的目的在于，依法规范行政决策行为，减少违法决策、随意决策和滥用决策权的现象，避免对国家经济社会利益和公众合法权益造成的损失。
一、辽宁省重大行政决策合法性审查的研究背景
法律的价值在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关作为法律实施的主体，其主要的职能是制定决策并实施决策。“合法是决策的第一要件”，是现代法治政府的必然要求和重要标志，关于合法决策，国家顶层设计是基于“法治政府”展开的。
（一）政府政策
建设法治政府必须依法决策，国务院最近十几年来先后出台4个专门文件，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序。1999年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》最早提出依法决策；2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“法治政府”和重大行政决策的合法性论证；2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，重大行政决策的合法性审查制度，细化合法性审查的要求；2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》在依法决策的基础上，提出“依法科学民主”决策，第一次提出重大行政决策五大程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。
从国务院以上四个规范性文件可见，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序，为国家立法打下了基础，为实现法治政府提供了有力保障。
（二）党的政策
党的十以来，对重大行政决策的合法性审查的重视高度，由国家最高行政机关上升到党的层面。2012年，党的十提出2020年“法治政府基本建成”。强调以法治引领发展、保障发展，使改革发展稳定中的所有问题，最终都回归到法治的方式上，采取法治的途径，运用法治思维和法治方法。2013年，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
2014年，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党的中央委员会全体会议中，将“依法治国”作为主题，提出新时期法治政府的标准，将“健全依法决策机制”作为实现法治政府的六大具体措施之一。在依法决策的措施方面：一是坚持问题导向，针对存在的问题，重大决策权力不规范、错误违法决策无人负责、决策程序不健全等问题，重申五大程序，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论；二是提出重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；三是建立政府法律顾问制度，作为重大行政决策合法审查的保障措施。
通过以上国务院的四个重要文件和党的重要决议，重大行政决策合法审查制度不断完善，关于重大决策的程序性规定，正在由政策层面上升到法律层面。
（三）国家立法
国务院着手进行重大行政决策合法性审查的专门立法，《重大行政决策程序条例（草案）》（征求意见稿），作为行政法规，正在征求意见阶段。之前，相关法律也对决策合法化进行了规定，如《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《行政强制法》第57条也对“合法性审查”有规定。
二、辽宁省重大行政决策合法性审查的现状及存在的问题
（一）辽宁省重大行政决策合法性查的现状
《辽宁省重大行政决策程序规定》出台，这是目前辽宁省内位阶最高的规范重大行政决策程序的规范性文件。
根据调研和登录城市门户网站，自2006至今，辽宁省内14个地级市中，9个城市出台了以“重大行政决策”命名的规范性文件，如2015年1月1日生效的沈阳《市政府重大行政决策合法性审查规则》、2006年6月《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》等；有5个城市在《政府工作规则》《加强市县区政府依法行政工作》等规范性文件中，对重大行政决策的程序加以规定，如2008年12月《抚顺市人民政府关于加强市县区政府依法行政工作的实施意见》、2008年1月《辽阳市人民政府工作规则》；有的县级市也出台了相关规范性文件，如《北镇市人民政府重大行政决策暂行办法》等。
这表明，辽宁省各级政府已经认识到重大行政决策合法性审查是法治政府建设的重要保障，是政府决策科学化、民主化的制度保障，并且初步建立起重大行政决策的五大程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策，进而形成了重大行政决策的听证制度、公开制度及信息反馈制度等。这些程序和制度，有效地保障了重大行政决策的规范性、正当性和科学性，也积累了一些行之有效的经验。
（二）辽宁省重大行政决策合法性审查中存在的问题
1.认识问题。个别政府部门对于合法性审查认识不够，某些地方的领导干部法律素养不高，不愿意受到法律约束，个别地方的法制机构的合法性审查，需要看领导脸色行事，实效不足，即使得出“违法”结论，出于地方实际情况考虑，也可能不予采纳，甚至个别规范性文件没有经过合法性审查程序就直接上会讨论。
对合法性审视程度不足。在地方政府的权力生态圈中，政府法制仅仅是一个办事机构，普遍缺乏独立意识，有人认为，合法性审查不过是走过场、走形式，不考虑工作的专业性、严谨性。
2.如何界定“重大”？合法性审查是重大行政决策的必经程序，本质上是如何界定重大行政决策问题，首先需要回答的是：什么是“重大”？如何界定“重大”，这是理论界和实务界都提出来的问题。无论是国务院的四个文件，还是党的决议，使用“重大行政决策”，但都没有对“重大”加以界定；地方的规范性文件也对此表述不一，有的采取单独列举式，有的采取概括式加列举式，也没有对“重大”有统一的界定。理论上对“重大”界定的不明确，必然造成主观上的随意性和实践中的操作困难，迫切需要理论上予以回应。
3.规范性文件问题。由于缺乏国家层面的关于重大行政决策的专门立法，在辽宁省内，也缺乏省一级的专门规范重大行政决策的立法；有的城市，没有重大行政Q策的程序性规定和相关制度；有的城市即使出台了相关规定，但过多地照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见，没有结合本地的实际情况，导致地方规定或立法质量不高，可操作性不强，难以发挥应有的作用。
4.保障机制问题。重大行政决策的合法性审查是行政机关的内部程序，其审查由政府及部门的法制机构承担。但是，面对不断发展的新形势，法制机构的设置与人员配备难以适应日益繁重的工作任务，尤其是区县政府和政府部门的法制机构，力量相对薄弱，有的部门法制机构不独立、不健全、人员少，知识结构不合理，法律职业能力低，难能完成重大行政决策合法性审查的要求。
三、辽宁省重大行政决策合法性审查的法律和政策建议
（一）提高认识
合法性审查是重大行政决策的重要程序之一，只有提高认识，才能充分发挥其功能。各级政府应当更新行政管理理念，重视行政决策程序的法治化和规范化，发挥法治的引领作用和规范作用；领导干部要运用法治思维和法治方法，提升依法决策的能力。凡需要进行合法性审查的重大行政决策事项，决策承办单位应当在完成公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，并经本单位法制机构进行合法性初审和部门会签后，将重大行政决策方案及相关材料送到政府法制机构进行合法性审查。在合法性审查之后，再进行政府会议或部门会议中的集体讨论。[2]
（二）界定“重大”
行政决策分为重大决策和一般决策。“重大”相对“一般”而言，不同层级的政府重大行政决策事项不同，政府自身与政府部门的重大行政决策事项也不同。[3]“合法性审查”只针对“重大行政决策”，既保障行政决策的准确性，也提高行政效率，节省行政成本。基于此，我们建议“重大”的界定不宜过于宽泛，随着市场经济和法治建设的发展，合法性审查将逐步由重大决策发展到一般决策，这需要一个渐进的过程。
根据《国务院工作规则》，重大行政决策包括：“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等”，将“重大”列举为“重大规划”、“重大政策措施”和“重要事务”。重大行政决策，是县级以上政府及职能部门，依照法定职权作出的，对涉及本行政区域内经济社会发展全局，以及社会涉及面广，与公众利益密切相关的重要事项所作出的决定。具体标准：一是事域范围宽阔，涉及本地区经济社会发展全局，覆盖面广，影响面大；二是对象范围广泛，关系到辖区内所有或多数人的利益；三是时间范围长久，行政决策的实施产生长期或永久的影响，具有不可逆性；四是成本投入巨大，对相对人的合法权益产生巨大影响。
辽宁省对重大行政决策事项采取列举式：（1）编制或调整规划，包括国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和自然资源开发利用总体规划、重要的区域规划和专项规划；（2）财政行为，包括编制政府财政预算、大额度财政资金和政府融资举债等；（3）制定重大政策措施和改革方案，在经济、社会和行政等领域，实施公共服务、市场监管、社会管理、城市建设、城镇化建设等；（5）利用财政性资金，设立重大投资建设项目，包括可能影响环境的自然资源项目、公共基础设施建设和省市标志性公共文化设施选址等；（6）制定或调整涉及相对人权益的行政性和事业性收费标准，实行政府定价或指导价的公用事业和公益价格；（7）与公众利益密切相关的措施，包括劳动就业、工资福利、社会保障、医疗卫生、教育、物价、住房、公共交通、旧区改造、房屋搬迁和土地征收等；（8）制定重要国有资产处置方案；（9）其他。
（三）通过立法，明确合法性审查的程序
一是审查主体：审查主体是决策承办单位的法制机构，即政府法制部门或职能部门的法制机构。决策承办单位在重大行政决策启动时，邀请决策机关的法制机构参与，以保障合法性审查的质量。二是审查内容：包括决策权限、决策内容和决策依据是否合法三方面。三是审查时限：依据平等保护相对人的合法权益和比例原则，政府法制机构在收到决策草案及其相关材料后，应当在15个工作日内完成合法性审查。四是审查结果：法制机构完成合法性审查，出具“合法性审查意见书”，有三种情形：如果决策合法，可以提请决策机关集体讨论决定；如果决策有部分修改意见，建议决策机关集体讨论决定，但是决策承办单位应当对决策方案进行相应的修改；如果决策不合法，建议将决策方案退回承办单位，修改后再次提请合法性审查。
“合法性审查意见书”是重大行政决策的依据，不得搁置。决策机关开会决定重大行政决策事项时，法制机构应当对合法性审查情况作出说明；决策承办单位应当对合法性审查意见的处理作出说明。
（四）完善保障机制
一是建立评估体系，跟踪重大行政决策的执行和实施效果，将合法、民主、科学、公开和决策追踪作为观测点；将重大决策的执行和完成情况纳入政府目标考核、绩效考核评价体系，作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的依据。二是落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策严重失误或依法应及时决策但久拖不决，造成重大损失和恶劣影响的，追究相关责任人员的法律责任。三是强化政府及职能部门的法制机构建设，保障其专业性和独立性。同等条件下，优先选拔具有法律教育背景的人员，充实到政府法制机构当中。四是发挥大城市的引领作用：经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当在行政决策法制化的进程中发挥带头和引领作用。
参考文献：
中图分类号： D922 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2016.04.021
2014年10月召开的党的十八届四中全会专题讨论了依法治国的问题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在《决定》的第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”[1]中，提出要“健全依法决策机制”，[1]“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。[1]
法治国家建设的核心是依法行政。行政决策是行政的重要环节，它直接决定后续事态的发展方向与结果。决策毕竟是人作出的，其中难免有非理性因素的存在。为了保证决策的科学与理性，就应该从程序设计安排入手，将个人或某几个人的影响降低，通过制度安排保证决策的合法性和科学性。“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[2] 通过程序的公正保证结果的公正，从而进一步约束权力。
重大行政决策关乎国计民生，其影响力深入且广泛，“具有广泛性、宏观性、长期性的特点”。[3] 笔者试图从我国重大行政决策程序立法方面切入，对现如今出台的地方重大行政决策程序规范性文件进行分析研究，找出其共性与差异，提炼总结概括，以期为中央层面对重大行政决策程序进行立法提供借鉴。
一、地方重大行政决策程序立法的现状
地方有关重大行政决策程序的立法比中央先行，部分省和有立法权的市已经出台了相关文件对重大行政决策的程序作出规范。
（一）省级层面
笔者查阅相关资料，经过统计整理，对省级层面有关重大行政决策程序立法的规范性文件进行了梳理。（见表1） 这些文件有专门涉及重大行政决策程序的，也有部分涉及重大行政决策程序的。
由表1可知，专门涉及重大行政决策程序的文件东北地区和西北地区制定较多；部分涉及重大行政决策程序的文件华东地区制定较多。总体来看，有关重大行政决策程序的规范性文件在各地区分布大致均匀，全国不存在重点立法的地方。由于各地区经济发展水平不一，社会发展程度不同，加之政治、文化、习俗等方面因素的影响，省与省之间出现立法的差异是正常的。
（二）有立法权的市级层面
相比省级层面立法，市级层面立法要多一点。从笔者查阅到的文献资料看，市级政府有关重大行政决策程序的立法很多：《南京市重大行政决策程序规则》、《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》、《广州市重大行政决策程序规定》、《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》、《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》、《西安市人民政府重大行政决策》、《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》、《无锡市重大行政决策程序规定》、《长沙市人民政府重大行政决策程序规定》。
笔者发现，我国有立法权的城市市级层面立法启动较早，且遍及各个省份，许多市政府关于重大行政决策程序立法的文件制定都较早。比如《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》从2002年5月1日就开始实行。另一些城市的比如杭州市、无锡市、长沙市是近一两年才出台相关文件。
地方立法先行为中央统一立法积累了经验。接下来，笔者想选取几个具有代表性的地方的规范文件进行分析，比较研究其共性与差异。
二、地方重大行政决策程序立法的比较分析
笔者选取天津、南京、广州、长沙四座城市，对其出台的有关重大行政决策程序的文件进行分析。这四座城市的跨度由北到南、由东及西，都是发展较快城市，具有一定的代表性，在一定程度上可反映现阶
段中国地方立法的最新情况。
从文件名称看，除了天津市的文件名是“重大事项决策程序规则”，其它都是“重大行政决策程序规则（规定）”。其中天津市实行的最早（2008年），长沙市最晚（2014年），综合比较，可以发现以下问题。
（一）内容、框架及结构差别不大
横向比较四个城市的程序立法，发现大体构成差不多，都是由总则（依据的法律法规和遵循的大原则）、重大决策事项列举、决策程序、决策后管理几部分组成。（详见表2） 其中四份文件的重点都放在对于决策程序的规定上，南京、广州、长沙对于程序的规定较系统且有条理。在决策后管理方面，天津、南京及广州规定得较清楚，长沙市则比较简单，只有第二十五条、二十六条这两条说明，对于决策后的评估涉及很少；在重大决策事项列举方面，南京和广州都采用正反面列举式，天津和长沙则只采用正面列举式。各地正面列举的事项大致差不多，其中尤以天津最为详尽（共十六条），反面列举的事项（不在重大行政决策事项范围内的）南京和广州内容基本一致（南京多出一条）；决策程序各地规定大同小异，皆严格按照“公众参与、专家讨论、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”的原则，只是在一些细节上规定有所不同。比如把专家讨论有的放在提出过程，有的放在提出后论证过程，有的兼有。另外，各地侧重点也不同，比如长沙市对重大决策过程中决策的提出进行了较详细的规定，天津市对于须经人民政府全体会议讨论决定的事项进行了详细规定，这些都是各地的“特色”。总的来说，在决策程序这块，各市结合实际情况针对当地特点，制定了适合自身的地方规章；文件最后部分都是关于决策管理，主要是对决策如何执行及执行后的反馈情况进行规范说明，同时强调对整个决策过程进行监督的重要性。综合来看，南京和广州的文件系统性逻辑性较强，规定较全面，各方面考虑较严谨。
（二）不足及存在问题
这些地方立法制定的程序制度也并非“完美无缺”，从目前我国所处的环境形势看，这些文件还是有“短板”的。笔者在这里将就以上四个城市关于重大行政决策程序的立法内容稍作分析，提出一点自己的看法。
1. 规范化、理性化的程序模式抑制了非理性因素的作用。韦伯曾说过权威的三种来源是“传统、个人魅力和法理”。[4]其中法理式的权威政治最稳定也最理性，在现实生活中则具体体现为法规法条、规章制度。重大行政决策程序立法将重大行政决策从产生、讨论、作出再到实行的各个环节都做出了强制力约束，这在很大程度上将决策程序规范化，排除杜绝了人为因素（特别是行政领导人拍脑袋决定），虽体现了依法行政的核心理念，但如此一来做出的行政决策可能会严重依赖于程式而偏离最初方向，导致决策效率降低，实施效果不理想。
2. 专家论证与公众参与程序未有明确、具体的制度规范。四座城市的文件中，对专家论证与公众参与都有提及，但具体操作性的规定不多。比如《南京市重大行政决策程序规则》第十三条提到要“实行专家咨询论证制度”并“出具书面论证报告”；第十六条指出“规定应当听取公众意见”的事项“按规定程序征求公众意见”；第十七条则用两句话规定了举行听证会应注意的事项。《广州市重大行政决策程序规定》在第十一条决策起草中规定的“应当组织专家咨询会，邀请相关领域5名以上专家”，相对来说这算是较为细致的规定；第十四条对于公众参与规定“公开征求意见时间不得少于20日”；第十六条对听证会则列举出了七条规定，也是四份文件中规定最详细的了。
总的来看，对涉及决策过程中的专家论证和公众参与，地方立法表述得比较模糊，没有正式详细的分则规定，都是以某条规定一带而过。然而这两方面恰恰对决策的影响很大，直接关系到决策的科学性和群众基础。专家论证和公众参与好比是决策的两条腿，决策能不能“立”起来靠的就是它们，对它们的规定如果模糊不清甚至草草了事会在很大程度上影响决策的合法性。
3. 责任追究方面的规定不完善。重大行政决策是一个连续的动态过程，提出、起草、制定、讨论、审议、实施等环节贯穿整个决策过程。作为对重大行政决策程序进行规范的地方立法，应当考虑到决策涉及的方方面面。比如与重大行政决策紧密相关的责任追究制度。责任追究是一种事后惩戒制度，任何规范性规章制度除了强制性的形式规定外应当明确规定对违规者的处理方式，它体现了制度的严肃性与权威性。同样，在重大行政决策程序立法中，对没有按法定程序办事没有尽到自身职责的人员该如何处理，需加以明确规定。这不只是条文中一两句“参照某某条例”就能解决的。责任的追究有很多种形式，依对象的不同规定也应不同。重大行政决策责任的追究依托的是重大行政决策程序立法，要针对性地对程序立法中提及的问题和涉及到的关系进行责任追究。
然而笔者查阅相关文件，皆未发现有关重大行政决策程序立法责任追究的详细规定。在选取的四个城市的文件中，只有天津市的规定较为细致。《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第三十五条对有关重大行政决策的追责行为进行了列举（共六条，都是针对前面相关规定的），指出这些行为如果造成决策失误和严重后果，就将受到追责。可是文件并未对责任追究的具体办法进行说明。相对而言，其他三个城市的规定更简单，几乎都是一条说明：对于违法违规违纪者按照《行政机关公务员处分条例》问责，涉嫌犯罪移送司法机关处理。责任追究如果不规范就会造成漏洞，就会有人“钻空子”。重大行政决策程序对责任者的约束一定要清楚明确，要让决策参与者知道其作出的每一个行为都是举足轻重的，对每一个行为都必须承担责任，让决策者不敢胡来。不然的话，他们对决策程序的重要性也就视而不见了。
三、地方立法对统一立法的启示
（一）中央层面立法缺失
一般情况下，地方规章制度的制定都会以中央为参考依据，地方政府的文件不得与中央政府（国务院）的相关规定冲突。然而笔者所研究的重大行政决策程序立法则是个例外。目前为止中央尚无对重大行政决策程序进行统一立法，只在一些其他文件中稍有提及，提到的也只是一些大的原则性规定等等。究其原因，笔者认为，中国地大物博，政治经济社会环境复杂，中央虽然驾驭全局，但对于某些领域的处理仍要慎之又慎，不然会造成大的矛盾。比如在重大行政决策程序的立法上要对“重大决策”进行科学定义就很难，某处的“重大”在另一处可能不构成“重大”。另外我国提出依法治国不过十几年，对重大行政决策的规范研究时间则更短，理论基础不够，实践经验不足，所以中央需要先在地方“搞试点”吸取经验看看效果。
（二）统一立法的必要性和应注意问题
1. 地方立法到中央立法之必然趋势。我国地方政府并非各自为政，是在中央政府统一领导下制定自己的政策，地方的发展要配合全局的发展战略。各地重大行政决策的制定涉及政治、经济、社会民生，表面上是针对地方事务，实则背后的影响是深远广泛的。
地方各省市联系密切，权力层层节制到中央，地方的重大行政决策不论对全国的政治还是经济都有很大影响，不仅如此，某地出台的重大行政决策会在很大程度上影响其它地方的发展，比如某省在能源发展上的重大行政决策会间接影响周边各省的工业甚至服务业。地方的发展从来不是独立的，特点与差异的存在导致他们需要合作发展谋求共赢，某项产业可能遍及好几个省市，社会经济发展的纽带无形中把他们联系在了一起。在这样一个有机整体里，某处的调整变化势必会牵动整个“机体”。所以地方的重大行政决策可能会造成连带效应。但由于地方之间沟通协调不畅，导致信息差异，做出的重大决策可能会截然不同，甚至相互矛盾形成冲突，这会严重影响区域间协调发展。
作为中央政府，在统筹兼顾的同时，要对地方重大行政决策的关系进行调和。地方经常只着眼自身利益而较少考虑全局，做出的决策可能会破坏整体发展。因此，中央对地方的重大行政决策程序立法要有控制和约束。中央掌握比较全面的信息，对各省资源环境的情况很清楚，实现地方共赢，需要中央穿针引线。
中央政府须从全局出发对重大行政决策程序进行规范，各地参照中央的规范制定自己的制度，这样才能确保地方做出的重大行政决策符合全局利益，不至于对别处产生重大消极影响。地方政府在中央的权威约束节制下，也会加强对重大行政决策的程序建设，以保证其科学性与合法性。
2. 地方立法到中央立法须注意的问题。中央层面的立法关乎全局，并不能做到具体而微，况且各地还有各地的状况，中央要从大方向上进行规范，须注意以下问题。
（1）专门的统一立法强调系统性。目前各地方有关重大行政决策程序的立法名目不一，规定混乱。虽说是针对地方特色制定，但从规范性上来说是不合格的。规范性不合格，制度的严肃性权威性就会受到影响，政府的威信就难树立。另外，各地的程序立法有的还存在相互冲突矛盾，在区域合作日趋密切的今天，从长远来看不是好事。
因此，中央须出台较高位阶的专门立法来对此类现象进行规范，明确重大行政决策程序立法的系统性，从决策提出、制定、论证、审议、决定，再到执行、评估、监督、追责，都必须明确大的框架原则。
（2）事项范围的统一。重大行政决策程序立法一个很重要的前提就是重大决策事项的范围。笔者在上文说过，各地情况不一，欲对“重大行政决策”作统一规定比较困难。但我们也不能忽略差异间的共性。除突况外，一般情况下各地的重大行政决策存在有相似之处，以笔者选取的四座城市的立法文件来说，对重大行政决策事项的列举很多都类似。中央在统一规定时，可分为省级层面的事项范围规定和市级层面的事项范围规定，这样就避免了某些市级政府再参照省级政府进行重复立法，节省资源提高效率。
事项范围的划定从某种程度上说是种博弈，从被规范者的角度说，自然希望纳入重大行政决策的事项越少越好；但从民众角度说，则希望越多事项纳入越好。笔者认为，政府权力人民赋予，行政执法的核心就是“为人民服务”，执法者应当转变身份观念，作为受委托的管理者为民众利益服务。立法者对重大行政决策事项范围的规定要随时根据社会发展状况进行修改完善。
（3）汲取地方经验调和地方关系。中央政府的作用一方面在于统一领导命令，另一方面也要调和关系以免矛盾冲突。所以，笔者认为，中央立法的一个重要原则，就是要调和各地方立法的关系，使之在中央安排布置下有效运转。
中央的重大行政决策程序立法首先要借鉴地方经验，可联合专家学者对现今各省市地方的立法进行全面深入的考察调研，这其中不光是文本的梳理解读，更重要的是规章实施后的效果分析，理论结合实践，对地方立法及其实践的情况有较好的了解；其次，针对地方立法的利、弊起草中央的文件不必做到具体而微，在为地方立法提供合法性依据的前提下，对关键之处进行原则性说明即可。中央立法面向全国，形势复杂，细致的规定不能做也做不了；最后，中央在制定的过程中对地方立法的权力要“有放有收”，给予地方一定自，允许其根据自身情况制定重大行政决策程序，但同时也要防止其权力扩张滥用。
法治国家建设的核心是依法行政。行政权与老百姓生活紧密相关。在现如今行政权范围日益扩大的情况下，其行使需要有理有据，这样才能保证其科学合理以及社会的稳定。行政决策是行政的重要环节，它直接决定后续事态的发展方向与结果，其中的重大行政决策更是关乎国计民生。现如今社会经济环境复杂，中国正经历转型期，这个阶段也是冲突矛盾频发的阶段。因此，推进重大行政决策程序法治化进程，意义重大。
参考文献：
[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北
京：人民出版社，2014.
[2]〔英〕威廉・韦德.行政法[M].徐炳，等译.北京：中国大百科全书
出版社，1997：94.
2、基本目标。到2015年，基本实现以下目标：
政府职能转变取得切实成效，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
各项制度建设能够严格按照法律、法规、规章规定的权限和程序进行，能够充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，能够为全区社会主义政治文明、物质文明、精神文明和生态文明协调发展提供有效的制度保障。
实施法律、法规、规章全面、正确，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法违纪行为得到坚决纠正和制裁，应对各类突发事件和各种风险的能力显著增强。
政府决策基本实现科学化、民主化、法制化，能够及时反映人民群众的要求和意愿；提供政府信息全面、准确、及时，行政监督和问责机制进一步完善，行政监督效能显著提高。
效率高、成本低、参与广泛、形式多样地防范、化解社会矛盾纠纷的机制基本形成，各类社会矛盾纠纷得到有效防范和化解。
行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念显著提高，崇尚法律、尊重法律、遵守法律的氛围基本形成，依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、社会事务，处理各种社会矛盾。
二、加强宣传教育，提高依法行政的意识和能力
3、加强宣传教育，着力提高行政机关工作人员的法治意识。全区行政机关工作人员特别是各级领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执政为民、公平正义、服务大局和坚持党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法执政、依法行政、依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。
4、建立健全领导干部和行政执法人员学法制度。全区各级行政机关要把领导干部带头学法作为依法行政的重要内容加以落实，做到计划、内容、时间、人员、效果“五落实”，每年领导班子集体学法、举办专题法制讲座等不少于4次。要落实行政机关工作人员学法制度，组织学习依法行政知识，每季度学习一次。落实行政执法人员法律知识培训制度，各行政执法单位每年要组织行政执法人员进行法律知识培训，行政执法人员每年参加法律知识培训的时间不少于40小时。新的法律、法规、规章公布后、施行前，负责实施的政府部门要组织行政执法人员进行专题培训和考试。行政执法人员综合法律知识和专业法律知识培训情况、考试成绩记入考核档案，作为考核内容和职务晋升的依据。
5、推行依法行政情况考察和法律知识测试制度。拟任政府及其部门领导职务的干部，任职前组织部门应考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。政府部门安排工作人员从事行政执法工作，必须组织相关人员参加法制部门统一组织的法制培训，通过省政府法制办公室组织的法律知识考试，取得《省行政执法证》。
三、加强制度建设，提高规范性文件质量
6、加强重点领域制度建设。围绕全区国民经济和社会发展第十二个五年规划，加强规范性文件制定工作，服务全区经济社会发展大局，解决深层次矛盾，激发社会活力，促进科学发展，维护公平正义。重点加强项目建设、招商引资、循环经济发展、经济发展方式转变、优化产业结构、民生保障和改善、社会管理创新、化解矛盾纠纷、加强公共服务和政府自身建设等方面的规范性文件制定工作。
7、改进制度建设方式。建立法制工作者、实际工作者和专家学者相结合的规范性文件起草模式。扩大公众参与政府规范性文件制定的有效途径，建立健全听证、专家咨询论证等制度，保证人民群众的意见建议得到充分表达和尊重，合理诉求、合法利益得到充分体现，使制度建设符合客观规律、解决实际问题。
8、建立健全规范性文件评估机制。政府法制机构与主要负责执行的部门应当适时对政府规范性文件实施情况、经济社会效益及存在的问题进行全面评估。加强对评估成果的运用，充分发挥评估效用，为提高制度建设质量提供科学依据。
9、落实规范性文件管理制度。在全区建立规范性文件征求意见、前置审查、集体讨论、社会公众异议审查、备案审查、定期清理、三统一管理（统一登记、统一编号、统一）、备案检查和通报、评估报告、统计和工作报告等十项制度。严格执行规范性文件有效期制度，制发规范性文件要明确有效期，到期自动失效。严格执行规范性文件公开制度，未向社会公开的规范性文件不得执行。严格执行规范性文件延期执行制度，非紧急状态下一般不得“从之日起执行”，防止“未教先诛”。坚持“逢文必审”，所有涉法涉权文件要经过合法性审查，未经审查或者经审查不合法的，不予上会，不得。加强规范性文件备案审查，未经备案审查的，不得作为行政管理的依据。完善规范性文件清理机制，每隔2年组织一次全面清理，对不符合经济社会发展要求、与上位法相抵触或者不一致、相互之间明显不协调的规范性文件，及时修改或者废止。
四、完善行政决策机制，坚持依法科学民主决策
10、健全重大行政决策机制。全区各级行政机关要制定重大行政决策程序规定，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。合理划分上下级政府之间、本级政府各部门之间的决策权限，根据不同层级政府、不同部门的特点和职责科学界定重大行政决策的范围，不断修订和完善政府及其工作部门的工作规则，推进行政决策规范化。
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）08/09-0122-05
在人类历史上，政策曾经就是法律，中国古代的“言出法随”、“金口玉言”，“朕即国家”都是明证。古典时代倡导法治之后，政策与法律稍有分野。随着政治经济形势的发展，特别是随着公共政策理论的产生，政策与法律的持续冲突与相互融合引起了西方法学家们的高度关注。美国政治学家拉斯威尔（Harold D.Lasswell）和麦克杜格尔（Myres S.McDougal）倡导的“政策法学派”的兴起无疑是对古典时论主张的一种反动。他们坚持认为，法是社会中权力决策的总和，是一个权威性和有效性的政策决定之社会过程。“在政策决定过程中，我们主要的兴趣是在法律过程，亦即产生具有权威性和控制性的决策过程”［1］。政策法学派对提升政策的社会作用具有独特的贡献。但是，他们所主张的法学应放弃主要依靠法律技术规则的传统而代之以主要依靠政策等观点具有破坏性作用。同时，限于其学术背景，政策法学派的分析视角更多的是政策与政治，而不是法律与法学。现在，我们有必要转换视角，最大限度地观察中国语境中法律与政策的逻辑关联，并深刻阐述其概念内涵与基本运作机制。
一、“法政策”：隐藏于现实秩序中的法律资源
古往今来，政策都是统治者非常方便的治理工具。尤其是在政党政治出现以后，政策在绝大多数时候成为民主法治国家中的政党亮明自己观点、影响甚至左右社会舆情的主要途径。但在西方，政党的政策谨守自己的分际，通过国家的包装是它们能够进行一般权利义务安排的主要的甚至是惟一的通道。社会主义国家政策的地位远远要高于西方国家，这与列宁的指导思想有关。列宁曾经说过：“无产阶级就是无产阶级对政策的领导。”［2］在这一思想指引下，所有曾经存在过的或正在存在着的社会主义国家的一个共同特点就是依靠政策来治理国家，在许多时候几乎没有法律的地位，政策国家而不是法治国家成为国家的治理方式和目标诉求。
在中华人民共和国的历史上，法律与政策的关系一开始就是一种颠倒的关系。1949年初，中国共产党了《关于废除的六法全书与确定解放区司法原则的指示》，废除的《六法全书》，强调“在人民新的法律还没有系统地以前，应该以共产党的政策以及人民政府与人民所已的各种纲领、法律、条例、决议作依据。”“无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策”［3］。这一指示不仅造成中国法文化传统的人为断裂，而且使政策取得了最高的主导地位，并经过几十年的制度强化后成为恶的惯例。因此，厘清法律与政策的关系便成为改革开放后中国重启法治建设时最初的重大使命，“法律与政策既有联系又有区别”无疑是这一时期的经典结论。
但是，现在存在两种危险的认识与做法：一方面，经过拨乱反正后的法律与政策的关系似乎互相走上了一条不归之路：法学家们有意识地将政策排除在法学之外，一味强调法律的刚性作用。这将使法律仅仅停留在正式制度的层面上，无法成为“活法”。“在法治社会中无视政策对法律的补充作用，毫无限度地推进政策法律化，妄图以法律替代各种政策，其最终结果将导致政策在法治社会中的消亡”［4］。另一方面，在中国的政治生态中，长期的非理性主义的法制发展模式使得政策深植于法治运行的每个环节，与法律持续暧昧。这种暧昧关系危险地将普适的价值与中国的法律互相剥离，并使法律仅仅成为对政策的简单背书。
因此，对法治建设的科学态度要求我们必须承认和积极对待法治的本土资源，法律与政策的交互作用形成的“法政策”这一特有规则便是隐藏于中国现实法律秩序中的本土法治资源。基于这一考虑，有必要将“法政策”单列为新型法律概念，给予国内的法治观照，并展开相应的逻辑论证。
二、法政策的概念分析
对任何事物作出规范性定义都有可能成为片面而简单的认定，容易限制丰富多彩的观察视角。但按照一般的哲学逻辑思维，对事物的考察又必须首先对其进行本体论的界定，进而展开价值论、方法论的研究。尤其对于法政策这一尚未引起人们足够重视和普遍认可的概念，我们需要特别的谨慎。
（一）法政策与相关概念的比较
1.法政策与政策
法政策与政策都是国家或政党在政治、经济、文化等方面，以权威形式规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。因此，法政策是整体性政策大概念中的一部分。
但两者也存在着明显的区别。法政策仅仅是其内容涉及法治建设的政策。同时，单就存在于法律文本之中的法政策而言，其与政策存在如下主要区别：（1）制定主体不同。前者的制定主体和立法主体相同，仅指有权的国家机关，后者的制定的主体主要是国家和政党。（2）效力不同。前者具有法律效力，后者不具有法律效力。（3）表现形式不同。前者以法律条文作为表现形式，后者是除法律条文以外的形式。（4）执行渠道不同。前者主要由有权的国家机关执行，后者主要由国家和政党执行。简单认定即为法与政策的差别。
2.法政策与公共政策
公共政策自古就有，政者政略、纲要，策者谋略、方术。古今中外没有统一定论，概括言之，即为“公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范”［5］。法政策也是公共机构制定并实施的行为规范。但是，一般对公共政策的界定是排除法律的。因此，可以说，法政策与公共政策在内涵上是相交的，法政策包含了公共政策中的一部分，同时也包含了法律中的一部分。
3.法政策与政策法
“所谓‘政策法’，是指这样一种不稳定的法律实践状态，即在管理国家和社会生活的过程中，重视党和国家的政策，相对轻视法律的职能；视政策为法律的灵魂，以法律为政策的表现形式和辅助手段；以政策为最高的行为准则，以法律为次要的行为准则；当法律与政策发生矛盾与冲突时，则完全依政策办事；由于政策是党的领导机关所制定的，又靠党和国家的各级干部来执行，因此，在实践中形成‘人’的作用高于‘法’的作用的普遍见解。”［6］而我们提出的法政策与政策法的最大区别是，不是用政策排斥法的作用。具体而言，在形式上，法政策是带有政策性的法律和与符合法律原则的政策的综合，而政策法简单地说就是以政策代替法律；在实质上，法政策强调法的灵魂，体现法的普适价值，而政策法强调政策的重要性而忽视法的作用。前者与民主、法治、人权、制衡等精神相契合，后者缺乏价值判断。
4.法政策与法原则
法政策对立法、司法、执法等均有宏观的指导性作用，这类似于法律原则。但法政策与法原则仍然是有区别的：法原则具有极大的普遍性、终极性或至上性和抽象性；而法政策相对法原则而言，具有特定性、过程性和具体性。两者相对法律规则而言，前者可谓是一种“元规则”，后者在效力上介于法原则和具体法规则之间。因此，法政策的适用应以法的一般原则为指导。如果一个疑难案件，适当的判决既可以来自政策，也可以来自原则，那么，法律原则应当具有优先适用的地位。
5.法政策与政策法律化
政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称为政策立法。因此，法政策与政策法律化是既有联系也有区别的两种法律现象。两者都强调法律与政策的紧密关系，但是，前者主要是指政策上升为法律前后的静止状态，后者主要是指政策上升为法律的动态过程；前者主要属于法律（软法）规范的范畴，后者不属于法律规范的范畴；前者对社会生活产生规制作用，后者更多地侧重于立法。
（二）法政策的概念与特征
由是，我们对法政策大致作如下定义：所谓法政策，是一种原则下内存于法律文本的规则条款和外生于法律文本的权威性行动原则、准则或具体措施。对此，法政策可以有内、外之分。内法政策，也即狭义的法政策，专指国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定或认可的具有法律效力且内生于法律文本中的政策性法律规范。外法政策，是指国家、政党或社会组织为实现一定的政治、经济、文化等目标而提出或确定的对法的制定、修改、执行、监督、废除等法治活动具有影响和指导意义的权威性原则、规则或措施，它存在于法律文本之外。前者如宪法规定的“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，“国家厉行节约，反对浪费”等。后者如邓小平提出的十六字方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，《中国共产党》规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”等。
具体来讲，法政策具有以下主要特征：
1.法政策必须以民主、人权、法治等理念为价值尺度
法政策并不是法与政策的简单拼凑，而是法与政策相融合的结果。法政策既然是作用于国家法治各个环节的规则、原则或具体措施，那么该领域的所有范畴都必须纳入框架，必须与民主、人权、法治等理念相契合。我们不排除在现实法治生态中存在着违背上述理念的法政策，但种种的不合法、不合理正是我们需要通过法政策研究和论证所要揭露和纠正的，这也是建立法政策学的意义所在。因此，法政策不仅仅是形式意义上的，更应该是实质意义上的。与“法治”所描述的场景一样，真正的法政策必须是一种良善之治。
2.法政策具有“软法”的性质与效力
尽管理论界对软法的概念莫衷一是，但就软法的主要要素而言，法政策无疑是软法的一种渊源。
通说认为，法律效力是指法律在一定的时间和空间内对相关的人和事物的强制力和约束力。但是，将法律效力简单地等同于“强制力和约束力”是否过于绝对？例如，以法律对权利的保障而言，对于义务主体，法律效力确实具有“强制力和约束力”；但对于权利主体，法律效力更多地体现为“影响力和保护力”。在权利主体放弃自己的权利时，法律效力并不是“强制力和约束力”。“强制力和约束力”的产生乃是基于“影响力和保护力”，而不是相反。因此，“法的效力，是指法的保护力和约束力”［7］。事实上，将法律效力单一的解读为“强制力和约束力”的观点多少受到将法过多地看作是强制规则而不是自由规则的影响和左右。
在这一基础上，我们认为，法政策的效力既体现为强制力（如2006年12月28日通过的《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》），更体现为保护力、形象力、影响力。在大多数时空条件下，后者是其效力形式的常态。
3.法政策存在于法律内外
我们界定的法政策主要有两种存在形式：一是已经获得法形态的法政策，我们称之为“内法政策”，它们根植于宪法和法律文本之内，缺乏直接的法律强制力，是一些主要依靠其保护力、形象力、影响力发挥效力的法律规范。例如，宪法规定，“把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家”，“完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”。诸如此类看似没有直接强制性法律效力的宣告性宪法规范均属于法政策范畴。二是未获得法的形态、存在于法律文本之外、但其内容涉及到法律的政策性规定，我们称之为“外法政策”，如执政党发表的会议公报和各种决议等。
三、法政策的基本运作机制
所谓机制，是指有机体发挥功能的作用方式和作用过程。因此，法政策的基本运作机制是指整个法政策发挥功能的作用方式和作用过程，主要有形成机制、目标机制、实现机制、评估机制等。这四个基本运作机制形成一个相对封闭、不断往返循环的自在系统。
（一）法政策的形成机制
与法政策的两种存在形式相一致，法政策也有两种形成机制：
内法政策的形成方式与法律相同。由于其具有法的形态，本身存在于法律文本的规范之中，法律文件经立法主体通过立法程序产生的同时，法政策也当然地随之产生。法律文件主要由法律规范构成，法律规范既是一种现实的行为规范，又是一种抽象性的、指导性的政策说明。世界上不存在纯粹的或者单一的行为规范，这是内法政策产生的主要原因。因此，我们一直坚持行为的调整规范具有多样性，不仅仅受到法律、政策、宗教、习惯、风俗等等的调整，还受到一个规范中所包含的其他规范形式的调整。例如，一个行为在受到法调整的同时也受到法自身所包含的法政策的调整（当然，调整的力度与程序等有所差异），这是内法政策存在的基本空间。
外法政策主要由政党和社会组织通过一定的程序制定产生，立法、行政、司法等国家机关制定的不具有规范的法律形式但涉及法律问题的规定也是外法政策形成的主要渠道。外法政策既适用于法律还没有规定或没有详尽规定的领域，也适用于制定法律的条件还不成熟但确实需要一定规范加以调整的领域。外法政策经受了一段时间的实践检验后，可通过相应的程序上升为法律。此时，外法政策对立法起到了引导作用。例如，中共十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略方针和战略目标，这一外法政策成为“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一宪法规定的最初摹本。
我们认为，法政策必须在法治的大环境下，按照既定的程序作出，其产生必须要有民主的基础、法定的依据，做到合法。同时，法政策的制定要从社会公共利益的角度出发，兼顾公平与效率价值，做到合理。此外，法政策主体在制定的时候，要从系统的角度出发，着眼于法政策目标的实现，并注意各项政策间的协调和政策与法律的协调，提高法政策制定的质量。
（二）法政策的目标机制
法政策的目标就是政党、社会组织和国家机关等通过法政策的制定和实施所要达到的目的、指标和效果。法政策的目标具有针对性，政策目标总是基于一定的社会问题而产生，法政策尤其如此。它着力解决有关法在产生及运行过程中出现的一系列问题。较之法，它更为原则、灵活。对法律已有规定的部分，法政策从宏观上去把握，对问题的解决起着引导、调控作用。对法律尚未规定的部分，法政策起着弥补法律的作用，其作用相对更为具体化。例如，我国最高人民法院颁布的一系列刑事政策，在实践中成为各地法院办案的重要指南。此外，法政策的目标还具有预期性。法政策在解决实际问题的同时，需要关注未来可能发生的问题。通过一定的政策在未来实现对有关问题的解决，这是法政策目标预期性的体现。例如，为了解决当下和今后的环境问题，我国颁布了大量的环境保护政策目标等。法政策目标的确定，必须要有充分的根据，并考虑到可能产生的积极和消极作用。在总目标之下，建立层次清晰、科学而严密的目标体系。实际上，确定合理的法政策目标的过程也正是法政策的价值选择过程。
按照不同的分类标准，法政策目标可以分为不同的类型。按照法政策制定主体的不同，可分为立法法政策目标、执法法政策目标、司法法政策目标等；按照法政策期限的不同，可分为长期法政策目标、短时法政策目标、临时法政策目标等；按照法政策本身所属的法律领域不同，可分为宪法法政策目标、行政法法政策目标、刑法法政策目标等。
（三）法政策的实现机制
法政策的实现是法政策的目标取得实效、转化为现实的过程，这也是法政策内含的价值选择和制度安排有效外化的过程。法政策的实现有两个渠道：有权实现和无权实现。所谓有权实现，是指通过政党、社会组织和国家机关对法政策的执行来实现，这是一种对组织成员和全体公民有约束力的实现方式。所谓无权实现，是指通过公民个人对法政策的自觉遵守来实现。整体而言，与法律的实现不同，法政策的实现更多的体现了自觉性，更注重对伦理与精神价值的追求。
在法政策的有权实现中，通过立法、执法、司法等活动是其最主要的实现方式，它们对于法律与法学的发展更有意义。
在立法中，我们应祛除唯法律主义、法律万能论等错误倾向。虽然法律具有独立性，但其独立性是相对的。对于任何国家的法律来说，这种独立性都是在贯彻执政党和国家机关路线、方针、政策等前提下实现的。而且，在立法的“灰色领域”中，我们离不开法政策作用的发挥。法政策在立法中的实现体现在以下三个方面：一是法政策通过指导立法而实现。政策是法律的灵魂，在法政策的指导下，立法才能明确宗旨，使人们清楚地知道法律提倡什么、允许什么、保护什么、禁止什么，确保“良法”的产生。例如，美国总统向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文等政策主张，这些咨文作为立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。二是法政策作为立法的先导而实现。任何一项法律的产生都需要一个法定的过程。在我国，有时先有一项法政策，在条件成熟后，通过一定的程序再上升为法律。这里，法政策就是立法先行的一种方式。三是法政策作为立法的基本原则而实现。这些法政策可以直接被运用于立法中，如《刑法》中规定的“惩办与宽大相结合”的政策等。
法政策在执法、司法中的实现主要是通过国家机关（主要指行政机关、司法机关）对法政策的执行来实现。例如，在美国，“法律和政策在实施过程中，要由行政官员根据具体情况进行解释，以决定如何执行。行政官员对法律和政策的解释，事实上起到制定政策的作用”［8］。在法政策的实现过程中，我们应遵循法政策制定的目的，注意度的把握，特别是要处理好法政策与法律间的关系，并建立好法政策失误时的救济机制。
（四）法政策的评估机制
法政策评估即评估主体依据一定的标准，通过相关的程序对评估对象进行价值判断的活动。法政策的评估既可以有效配置政策资源，也可以为法政策的存在提供合理的依据，通过法政策评估，分析法政策在制定和执行过程中的实际效果，从而对法政策是否持续、纠正或终止作出选择。
法政策评估机制由评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法等五个要素构成。法政策评估主体主要指法政策的制定者和执行者、专业机构和人员、大众传媒等，其中法政策的制定者和执行者是最重要的评估主体。法政策评估主体在评估活动中发挥主导性的作用，它决定评估标准的确定、评估范围的大小、评估方法的选择等。法政策评估对象通常指法政策的成本、法政策的效果、法政策的价值三个方面。法政策评估目的是对法政策进行价值判断，这是法政策评估中的一个重要方面，法政策的制定过程必须符合正当程序，执行过程应遵循公平、公开、公正的原则，并兼顾自由、秩序、效率、正义等价值的体现。法政策的评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则。法政策的评估方法包括前期评估和后期评估，前期评估是对法政策问题的认定、对政策方案的选择等，后期评估就是对法政策执行中和执行后的评估。
参考文献：
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［3］张晋藩.中国宪法史［M］.吉林人民出版社,2004:315-316.
［4］屈振辉.试论公共政策法律化的限度［J］.兰州商学院学报,2007（6）.
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中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2015）04-0092-005
行政机关代表公权力，行政立法从形式上说是以国家名义进行的，在程序上必须严格遵守立法程序。[1]行政立法是行政机关依据法定授权和职权，遵循法定程序制定行政法规、规章和规范性文件的行为。行政立法质量是保障法制统一和政令畅通的基础。为了约束行政立法行为，提高行政立法质量，我国已初步构建了三道防线，即禁止设定法律已保留的事项、遵循一定程序性规定、必须报送人大常委会和政府法制机构备案审查。
合理性审查是防范行政立法权力“任性”的最后一道防线的重要组成部分。本文试图在中国语境下构建一道更加坚实有效的合理性审查防线，让行政立法合理性的理想照进现实。
一、合理性的框架性概念
合理性是人文社会学科永恒的主要议题之一。随着二十世纪政治科学的兴盛，学术界逐渐发展形成了界定合理性的两种不同规范性范式：工具合理性和商谈合理性。虽然这两种范式提供了互有差异的合理性界定，但却为我们采众家之长、折中制定合理性标准提供了坚实的智识基础。
（一）工具合理性
首先对合理性概念进行论证是理性选择理论。虽然对理性选择理论涵盖哪些基本假设还没有形成共识，但是政治学者格林和夏皮罗还是提炼了较少争论的五个基本假设，推论出理性选择理论家“通常同意个人理性的工具性概念，这种概念认为人们在正常的可预见的方式中最大化他们的期望效用”[2]。这个理性的工具性概念既可以描述解释个体及集体的行为，也可以成为评价、规范行为的理想标准。政治学者们将其扩展适用于公共政策分析领域，形成了描述和规范公共政策制定过程的理性决策理论。政治学者斯通曾简明地归纳总结了理性决策理论所界定的合理决策四步骤：（1）确定目标;（2）设想可供实现目标的手段;（3）对可能采取的每一种行动过程的后果加以评估;（4）作出最能够实现目标的选择。[3]
在现实条件的限制之下，政策制定者根本不可能全面地实施四个步骤。与理性选择理论对人类“全知理性”的假设不同，经济学者西蒙则将思考的方向对准了经验生活，认为人类的选择事实上是有限理性的。[4] 政治学者琼斯则进一步将有限理性的根源归结为内在认知能力的有限性以及外在选择环境的复杂性、模糊性和不确定性。[5]在政策制定者只具有有限理性的情况之下，选择令人满意的而非最优的备选方案仍然是合理的。与此类似，政治学者林德布洛姆提出了“连续有限比较”的决策方法，这种方法强调政策分析的不完整性，即忽略一些潜在备选方案及其价值，也忽略备选方案的一些后果，在有限的和简化的备选方案之间开展效用的边际或增量比较，“就某项政策达成一致意见成为检测政策正确性的唯一的、切实可行的标准”[6]。
（二）商谈合理性
虽然多数政治学者都严厉地批评了理性决策理论，但却延续个人主义方法论，将政策制定者假设为一个单一主体，认为现实的政策不仅仅受有限理性和复杂环境的制约，有时是决策者之间政治妥协的产物。
具体来说，各政策制定者既有不同的偏好和期望，也对不同利益群体有不同的影响，政策制定过程总是混杂着不同利益群体之间的观念和利益冲突。政策制定与执行者的个人利益不尽相同，他们会调整政策以符合自身利益。[7]按照商谈理论，合理性只能通过参与各方达成共识的理想协商程序获得，正如“信念和行为之所以具有理性特征，在于它们可以通过正当的理由获得公众支持”[8]。一种理由只有在它可能成为理性公民赞同的普遍观点时，它才是一个可接受的政治理由。与之相反，某一政策对我最有利的事实虽然为我提供了合理的支持该政策的理由。但是，“这个理由在相关类别的公共协商中没有任何分量，因为其他关注他们的利益并且愿意找到彼此可以接受的理由的人将不会接受它为一个理由”[9]。政治学者科恩清晰地总结了公共政策制定具有合理性时应当满足的理想化程序原则，理想的协商是：（1）自由的;（2）理性的;（3）平等的;（4）以实现理性推动的共识为目标。[10]这要求受公共政策影响的利益群体都自由和平等地参与一个开放的协商论坛，提出、支持或者批评备选方案的理由，经过不断的沟通和辩论，最终在共同赞成的理由的基础上，达成合理的政策共识。但是在现实的政策制定过程中，上述“理想状态根本无法达到――也许一直都会如此――商谈伦理的标准只能用来确定某个特定观点和指导商谈程序的方案和制度，接近或者偏离理想状态的程度”。[11]
通过对上述两种理论范式的梳理，我们可以观察到界定合理性的两个理想化的标准体系。一方面，工具合理性将关注点集中在手段和目标的关系上，要求政策制定者设想实现目标的所有或有限手段，并对可能采取的手段的后果加以评估，只有那个选择了实现目标的最优或令人满意的手段的决策才是合理的;另一方面，商谈合理性则主要关注政策制定者之间主体交互关系，认为只有利益相关方都自由、平等和理性地参与到公共协商之中，并且在普遍理性的基础上达成的政策共识才是合理的。虽然两者之间关注点不同，判断标准也存在差异，但这两个合理性标准之间是可以相互补充的，因为设计手段和评估后果的过程需要利益相关方的民主参与，而所协商的内容正是手段是否是实现目的的最优方式。
毫无疑问，现实生活中的公共政策无法满足理想化的合理性标准体系，而只具有或多或少某种程度的合理性。但是正因为存在着合理性的理想标准，才能为政策制定者指明行动的路标，也才能具有评断政策合理与否的尺度。
二、行政立法缺失合理性的三重原因
（一）缺乏明确的合理性规定
当依据上位法制定某项公共政策时，行政立法者应当遵循相关法律法规对其立法行为提出的合理性要求。但是无论是中央层面还是地方层面，对合理性的规定都是抽象而模糊的。《立法法》第6条只是抽象的规定，立法应当从实际出发，“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”，然而何为“合理地规定”，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》均没有明确，《关于加强法治政府建设的意见》也只有原则性规定，即“政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿”，但怎样才算是符合经济社会发展规律，如何判断充分反映人民意愿，对此，缺乏定性和定量规定。在现行体制下，各地、各部门主要是照搬了中央层面的原则性规定，而没有就实现行政立法的合理性提出具体明确的要求。
自《立法法》实施至今，从中央到地方都将关注点主要集中在维护法制统一和权威之上，着力解决如下问题：法规、规章规定的内容是否超越了权限;法规、规章的规定是否同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象;在起草、制定过程中，有的部门、地方是否存在不从国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向，因此偏重于监督行政立法的合法性，以及构建合法性备案审查制度，而抽象化和模糊化，甚至直接回避合理性问题。
法学界也缺乏深入研究，最近才在立法后评估的议题之下开始关注合理性标准相关问题，但对合理性标准的内容存在着不同理解。一些学者宽泛界定合理性，甚至将各项规定是否符合公平公正原则纳入合理性评估之内[12]，另一些学者回避界定合理性标准而采用适当性、实效性、必要性和有效性等相关类似标准[13]。由于缺乏明确具体的标准，在很多情况下行政立法者就难以制定出合理的行政法规、规章和规范性文件。
（二）缺乏科学的分析方法
当依授权或职权制定某项公共政策时，行政立法者应当合理地选择政策备选方案，而利益相关方则需要合理地提出自己的备选方案。按照工具合理性观念，行政立法的合理性要求各方参与者解决两个基本问题：（1）手段和目的之间是否存在因果关系;（2）手段对于目的来说是否最优或令人满意。这一方面需要一整套的科学的政策分析评估方法，另一方面需要相应的专业机构和专门人才，这都是参与各方所欠缺的。
在公共政策领域，论证手段和目的的因果关系存在很多困难。世界是复杂的和不确定的，人类的认知是有限的，收集和分析信息是有成本的。面对不确定性和风险性，经济学家、社会学家和相关领域的科学家都参与到确定自变量和因变量及其因果关系的研究之中。例如治理大气污染的前提是确定大气污染源包括哪些成分、各自构成比例，这需要大气环境学家开展大气污染源解析研究。但是科学家的研究某种程度上只是整个政策分析的起点，因为即使我们知道“京杭广深大气首要污染源是机动车”，采取什么行政措施以减少机动车尾气污染物排放也存在诸多选择，诸如提高成品油质量标准、成品油消费税税率、限制城市机动车增量等。
对于行政立法者来说最为困难的是选择最优或令人满意的行政措施，因为每个人的偏好不同，赋予某项行政措施的成本和收益的量值也不同。但是“通过强调测量值和有形的因素，成本-收益分析在政策分析师中广受欢迎，然而，这些特征也可以被认为是公共政策领域的极限所在”[14]。当然每个专业政策分析师都会对以成本收益分析为代表的“看起来客观的价值中立的分析技术”保持谨慎和警觉。因此政策分析方法才在批评和实践中不断发展和完善，大批经典公共政策教材也在不断总结这些新的方法，例如韦默和瓦伊宁就将政策分析区分为五种： （1）正式的事前成本-收益分析;（2）定性的事前成本-收益分析;（3）修正的事前成本-收益分析;（4）事前成本有效性分析;（5）事前多目标政策分析。[15]
但是在地方各级政府内部，几乎看不到对开展上述定量和定性公共政策分析提出明确要求，因此行政立法者就可能回避“耗时废力”的政策分析方法，也没有去咨询公共政策分析师，并寻求他们的专业帮助。此种情况下，政策分析行业就很难发展。行政立法者和政策分析者之间不仅没形成良性相互促进关系，反而深陷恶性循环之中。在复杂和不确定的现代社会，缺乏相关领域专家学者的帮助，以及科学的政策分析方法，行政立法者也就缺乏作出合理选择的智识基础。 （三）缺乏公开的沟通论坛
行政立法的目的是依据是上位法授予的权力或规定的职权，通过调整行政相对人的权利义务，以解决属于政府职能的各类公共政策问题。宪法规定的人民民主原则要求行政立法必须体现和回应人民的共同意志和公共利益。但事实上，在行政立法过程之中存在着两种趋势，可能腐蚀行政立法的合理性。
一方面，授权行为在立法机关和行政机关之间建立了委托关系，而委托关系就意味存在行政立法者（人）的逆向选择和道德风险问题。这是因为，行政立法者有自身的利益诉求，而且对某项政策及其结果拥有比立法委托人更多的信息和技术知识，信息不对称从而产生对委托人来说就产生政策不确定、逆向选择和人的机会主义行为等问题[16]，激励了人的简单偷懒、腐败和寡头行为。
另一方面，按照商谈合理性的观念，利益相关方应当自由和平等地参与行政立法过程，但各方之间在资源、组织和策略能力方面存在巨大差异。某些利益相关者组成强大利益集团，运用最重要的资源，即其他人得不到或很少得到的信息，在行政立法过程中扮演重要角色。另一些利益相关者由于缺乏组织、经费和信息而被排除出行政立法过程之外。这就更加容易激励委托关系中的腐败问题：官员通过将机构出卖给外部群体而允许该机构被“俘获”，形成政府部门和利益集团的合谋，行政立法离公共合理性渐行渐远。
目前我国对行政立法过程的程序规定，不足以解决官僚服从问题。在利益相关方的民主参与问题上，行政立法者可以自行决定哪些利益相关方如何参与行政立法过程，而利益相关方则只有被动接受而没有主动参与行政立法的权利。与之密切相关的是政府信息公开问题，行政立法的依据和理由、各方的意见、会议决策纪录等等都被排除在信息公开范围。利益相关者只能了解行政立法结果，无从知晓背后的理由，当然也就无法有针对性提出不同的意见和建议了，其结果是很难将行政立法建立在共同意志和公共利益的基础之上。
三、合理性审查――路径选择及其依据
探明行政立法缺失合理性的原因之后，自然可以相应提出一系列改善行政立法体系的建议，例如明确规定行政立法的合理性标准、强调适用科学的政策分析方法以及逐步完善行政立法的程序性规定。这是改善当前中国行政立法合理性的必然路径选择。但是为了推进上述改革措施的贯彻落实，倒逼行政立法者追求行政立法的合理性，我们在此特别强调行政立法的合理性监督审查，即在现有行政立法备案审查制度基础之上，继续由政府法制机构承担合理性审查职责，制定明确的合理性审查标准，并在行政立法印发之前实施监督审查。
（一）实施何种合理性审查
按照合理性的框架性概念，合理性审查应当包括下列内容：（1）行政立法目的是否具体明确;（2）行政措施是否能够实现行政立法目的;（3）行政措施在备选方案中是不是效益最高或者成本最小;（4）利益相关方是不是平等地参与政策论坛并达成共识。这个清单不是最终清单，只是最低限度的清单。随着审查对象的变化，审查内容会有所调整、有所侧重，并且随着审查经验的积累，这个清单必然不断增加新内容。另外，本文强调合理性审查，并不意味着忽略合法性和可行性等审查维度，这些审查维度都不可或缺。例如，传统上对行政决策的合法性判定主要是从形式上看是否符合上位法的规定，即合法律性[17]，这个要随形势的变化而调整。
（二）由谁实施合理性审查
由于政府法制机构相对于立法机构和政党组织具有一系列制度、信息和经验等优势，因此应当确立其负责实施行政立法的合理性审查。当然，这并不排斥立法机关对行政立法实施主动和被动监督审查的最高权力。
首先，政府法制机构相对司法机关具有制度优势，因为行政立法备案审查制度已经明确了法制机构在行政立法的合法性审查工作中的主体地位。按照法律规定，人民法院并不具有对行政立法的司法审查权限，即行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令不属于行政诉讼受理范围;即使法院在审理行政案件过程中，依请求可以审查规范性文件的合法性，但是只具有向制定机关提出处理意见而没有依据上位法直接撤销的权限。
其次，人大常委会作为最高权力机关的常设机构，不仅可以对任何行政立法开展任何形式的立法监督和审查，而且可以撤销“不适当的、违反法定程序”的行政立法。但是行政立法所涉及的政策领域不仅范围广泛和变化迅速，而且分析和评估行政立法的合理性，涉及运用专业知识和科学方法，这限制了人大常委会的监督能力和范围。
最后，相对于立法机关，政府法制机构作为行政机关的内设机构具有收集和分析信息的优势。当然我们还可以在行政机关所属政策研究机构中新建立一个专门的合理性审查机构，相对于法制机构其对信息的掌握可能更具优势。但是这涉及政府机构设置改革，改革就存在着风险，因此由政府法制机构作为行政立法的合理性审查的主要机构相对来说是更具可行性的路径选择。
（三）哪个阶段实施合理性审查
一项行政立法可以划分为若干相互区别的不同阶段，包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终止等。在每个政策阶段都可以开展合理性审查，因此也就需要决定是在立法前还是立法后实施合理性审查。毫无疑问，立法后评估，其结论影响着行政立法的立改废，能够及时清理不合理的行政立法。值得注意的是，“亡羊补牢式”的事后补救固然重要，“未雨绸缪式”的事前预防更加不可或缺，因此本文强调立法前的合理性审查。
那么是前置审查还是备案审查，目前，各地、各部门一般都规定了行政立法的备案审查制度，即行政立法在印发后一定期限内报送法制机构备案。法制机构着力审查行政立法的合法性，并提出限期修改、暂停执行、自行废止等意见。备案审查存在两个重要缺漏，一方面正如上述主要开展合法性而不是合理性审查;另一方面，行政立法者可能规避备案审查，例如各部委就可能不制定部门规章，而以制定规范性文件的方式规避国务院法制机构的备案审查，或者地方政府可能以发通知的方式规避备案审查，或者甚至隐瞒不报备。因此，我们选择行政立法的前置审查，即行政立法必须在出台前报送相应法制机构审查，通过审查后由法制机构统一编号印发，只有编号后才具有法律效力，成为行政行为的依据。
参考文献：
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行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。
一、行政决策法治化的内涵及价值体现
行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。
行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。
（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求
法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。
（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障
决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。
二、行政决策实践中法治化的缺失
如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。
（一）行政决策权限的法治化缺失
决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。
（二）行政决策内容的法治化缺失
决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。
（三）行政决策程序的法治化缺失
决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。
（四）行政决策责任的法治化缺失
《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。
三、完善行政决策法治化的路径思考
（一）提高领导干部依法决策的意识
领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。
（二）加快行政决策的立法进程
行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。
（三）完善行政决策的程序保障
行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。
对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。
总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。
（四）健全行政决策的法律监督
行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。
（五）强化行政决策的责任追究制度
论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任
行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。
一、行政决策法治化的内涵及价值体现
行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。
行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。
（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求
法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。
（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障
决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。
二、行政决策实践中法治化的缺失
如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。
（一）行政决策权限的法治化缺失
决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。
（二）行政决策内容的法治化缺失
决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。
（三）行政决策程序的法治化缺失
决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。
（四）行政决策责任的法治化缺失
《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。
三、完善行政决策法治化的路径思考
（一）提高领导干部依法决策的意识
领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。
（二）加快行政决策的立法进程
行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。
（三）完善行政决策的程序保障
行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。
对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。
总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。
（四）健全行政决策的法律监督
行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。
（五）强化行政决策的责任追究制度
理论联系实际是原则，也是方法。然而，邓小平认为理论联系实际“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体问题。……根据我们的经验，普遍真理与具体实际，二者结合很不容易”。对此学者们都有过研究、讨论和体会，有人从哲学角度研究命题的内涵、真谛；有人从思维科学角度探究命题的思维机制；有人从思想方法论的角度分析命题的基本要求；有人从操作层面上讨论命题的途径和方法；有人从实际工作角度谈论对命题的经验和体会等等。但是这些研究仍未能说明理论与实际实现有机联系的内在机理。基于此，本文从政策制定的视角对理论联系实际的内在机理进行探讨，以期对此研究有所拓展。
政策是把理论引向实际的操作者
理论联系实际的逻辑起点应当是从实际开始。能不能从理论开始呢？不能。因为理论作为系统的理性认识，是对某一事物的本质和规律的抽象概括，它对主体开展科学的实践具有指导的功能，但这种指导是方向性的而不具有直接性。如果可以从理论开始，就意味着让理论去直接规范主体的实践行为，这样很容易使主体陷入理论“教条”。因此，在如何学习和对待理论的问题上才特别强调主体要着眼于理论的运用，要把思维指向实际。那么，怎样使主体避免陷入理论“教条”，把理论引向实际呢？从政策科学看，理论必须通过具有“法则性”特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策既是理论的具体化、规范化和实践化，又是实践经验的原则化。政策的实践性、可操作性、问题指向性决定了政策是把理论引向实际的操作者。
（一）政策的实践性
政策的实践性，表现在政策的制定源自实践的诉求，政策的效果要靠实践检测。一般来讲，政策研制的初衷就是要付诸实施的，其研制的全过程都是在设计如何付诸实施，怎样实施更好。政策的这一实践性特点使得研制政策的主体在认识上不可能困顿于既有的理论框架之中，必然要把思维指向实践，把理论的主张、观点放在政策研制中加以辨析、论证试验和转化。政策只有通过实践才能实现其目标和功能。政策实践是政策的执行和实施，其重要性要比政策制定更为重要，它决定了政策目标能否实现以及实现的程度和范围，也是检验政策正确与否的重要途径。
（二）政策的可操作性
“政策的可操作性，是指政策所确立的活动目标和所有行为方式、步骤均可以直接用于实践操作，并能借助于一定技术手段从质和量两个方面加以验证。”理论的内容是对事物本质和规律的反映，它是超越具体对象的科学抽象，反映着事物或现象之间本质、必然和普遍的联系，无法直接用于具体的实践操作。可操作性是政策与理论的实质区别，只有通过政策等中介手段才能将理论与实际有机链接起来。政策是根据具体的实际将理论转化为可操作的理性认识，政策所规定的行为应是可执行的行为。因此，不能将政策局限于纯理论，呈现不可操作性状况，要实现政策的目的，需从逻辑严密的角度出发，提供一套能够实现其特定目的的框架思路、步骤、方法、原则等具体的操作性内容。可见，政策的可操作性如何，决定着理论能否在特定问题的政策研究和政策制定中实际地广泛接受和运用。因此，理论只有转化为可供操作的政策，才能有效地用于指导实践。
（三）政策的问题指向性
政策的问题指向性，即政策是来解决实际问题的。政策问题是政策产生的根源，政策作为一种社会现象，就其政策方案来说，政策是将一般理论指向实际的问题；就政策本身来说，政策不是一个孤立的政策文本，而是一个由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节构成的动态过程。每项政策的产生都要以解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。理论的抽象性使得它不能直接作用于实际，需要转换为有实际问题指向的政策才能发挥作用。理论联系实际就是要在联系实际过程别强化实际问题意识。政策因问题而存在、发展、运动。这就使得政策主体将理论与实际相结合时，思维不会停留在理论的框架中，而始终指向问题，即实际。因此，研究和解决实际问题，是政策制定的目标，是衡量政策正确与否的标准，是贯彻理论联系实际的关键。由此而言，政策是将理论引向实际的操作者。
政策是对实际问题进行理论思维的研究者
政策的制定始终是面对实际问题的，政策中的实际问题不是描述性的陈述，而是对实际问题的理性认识。所以，在如何对待实际问题上才特别强调主体要着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。制定政策必须分析实际，分析实际必须运用理论的思维方法。政策的理论性、价值取向性、行为准则性决定了政策是对实际进行理论思维的研究者。
（一）政策的理论性
政策的理论性首先指政策制定过程中政策主体受制于其所具有的理论背景或理论图示；其次是指政策主体运用一定的理论和方法来制定政策，其中最主要的是政策主体对实际问题的理论分析；再次是指政策文本中所蕴含的或者展现着某一理论的思维理念。政策活动从一开始规划设计时就存在着政策制定者的理性思考，政策理性认识活动贯穿于政策活动全过程，政策制定者运用自己的理论能够预见政策活动的进程和结果。政策制定是政策制定者对实际问题进行理性思维的结果，是从具体到抽象的过程。政策执行是对实际问题进行的理论思维过程和成果的正确与否的检验，是对原政策进行再认识、再思维的过程。政策制定者把一定理论看作达到政策目的的有效手段。此外，政策文本本身包含政策制定者运用的某些理论价值观念，它为决策者提供了一个解决实际问题的根本指导思想和基本的理论依据。正如美国经济政策学家丹尼尔•W•布罗姆利所言：“在政策科学领域中的经济学家首先必须探寻（或决定）那些受政策影响的人的目标——这是需要最大程度客观的活动——然后客观地利用理论来指出哪种方式能使完成这些目标的可能性变得最大”。
（二）政策的价值取向性
“政策的价值取向性是指政策与价值观密切相关。这是因为，政策必然涉及预期的目标是什么、鼓励采取什么行动去实现目标、惩罚哪些危及实现目标的行动等问题，回答这些问题都受价值观的指导。”价值取向不同，政策目标制定和政策执行方向便不同。政策制定者的偏好、个人愿望和目标，政策过程中的公正、公平和合理的价值要求及政策决策过程中涉及的社会价值和社会目标都会影响政策的制定。在一定意义上讲，政策本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为制定者选择作为或不作为的行为，它本身就是一种价值选择。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。政策价值取向性在政策过程中对目标的确立、方案的选择、价值的判断方面起着重要的作用。政策制定的目的在于及时和有效地解决社会问题。能否将实际问题建构为政策问题，关键在于此实际问题是否与政策制定者所认定的价值标准相契合。政策主体以一定的价值观或价值尺度去考量某一实际问题，认清要解决实际问题所涉及的各种利害关系，进而形成解决问题的政策目标和方案。
（三）政策的行为准则性
政策的行为准则性，指“政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定的目标而规定的行为准则和行动指南”。政策是理论指导实践的活动准则，如果说理论的本质是描述对象“是什么”，那么政策的本质则说明“如何做”。政策是社会群体的“行为准则或行为规范”，政策是为了解决实际中各种利益冲突，平衡各利益团体之间利益而制定的具有普遍约束力的行为准则，它是在解决实际问题的过程中产生的对个体的行为具有约束性和强制性的规则。政策属于活动规则的范畴，它一方面具有规则的指令性特点，强制人们贯彻执行，起着规范人的行为的作用；另一方面，政策的内容必须是可执行的行为，也就是可以直接用来指导人的实践操作。政策作为一种活动规则，是针对多数人和普遍性问题制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范，它在调控整体社会实践过程中必然发挥着重要作用。
政策是理论与实际实现有机联系的成果呈现方式
相对于理论而言，政策是实际，是理论思维化了的实际。相对于实际而言，政策是理论，是可直接进入实践领域的理论，针对解决实际问题的具有可操作性的理论，它比理论更接近于实践，与实践衔接得更紧密，对实践的指导作用更直接。政策的中介性使得政策成为理论与实际联结的成果呈现方式。
政策的中介性指政策具有把理论与实际联结起来的中介特性。“从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论联系实践的中间环节，因而具有理论与实践的二重特征。”“理论指导实践要以政策为中介，这是由理论和政策各自的特点决定的。”理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对实践不具有直接的操作性。理论必须通过具有实际特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策是具有可操作性的理论，政策作为人们行为的准则，它舍弃了抽象的理论思维过程，舍弃了许多逻辑的演绎、归纳、推理和论证，直接告诉人们行动的原则、方法和途径。政策既是实践经验的原则化，也是基本理论的具体化。理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对主体实践行为只具有方向性而不具有直接调控性。政策作为指导人们行动的准则，虽然属于意识范畴，但它根源于客观事物及其发展规律。政策作为理论指导和与客观实际相结合的载体，应该是理论指导和客观实际的统一。
政策是理论与实际不可或缺的联系纽带和中介。政策作为居于两者之间的中介，则既要符合理论的普遍性要求，又要符合实际的特殊性要求。政策的中介性包含两层含义：一是政策具有理论性，而且越是高等级的政策就越是接近理论。虽然政策不具备抽象推理的理论形态，但它是对实践经验的总结，是实践经验的原则化和理论的具体化、操作化；二是政策具有实践性，而且越是低等级的政策越是接近于实践。政策的实施则完全属于一种实践活动，是理性的实践或实践的理性化。在理论通过政策作用于实践的同时，意味着实践亦在通过政策作用于理论。在“实践—认识—再实践—再认识”的循环中，通过政策中介这个支点，把实现理论和形成理论有机地统一起来。
参考文献：
1.杨晓伟.论政策是理论与实践的中介.晋阳学刊，1999（5）
2.丹尼尔•W•布罗姆利，陈郁等译.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[M].上海三联书店、上海人民出版社，1999
3.张尚仁.论政策的特性与本质.云南社会科学，2003（6）
