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政策性农业保险论文样例十一篇

时间:2023-03-22 17:44:44

政策性农业保险论文

政策性农业保险论文例1

农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。

关于农业保险的性质,有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证,有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面.临的博弈困境的角度加以分析,由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。[1]

笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中,人们需要的物品可以分为四类:第一类是私人物品(privategoods),第二类是公共物品(publicgoods),第三类是自然垄断物品,第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品,公共物品是既无排他性又无竞争性的物品,自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品,共有资源是有竞争性但无排他性的物品。[2]农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低,反映它具有明显的公益性,但是,农业保险同时又具有一定的排他性,因为,参加农业保险必须符合一定条件,比如缴纳保险费等,因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品,但更多地趋近于公共物品。[3]

市场经济的理论与实践表明:市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的,只有在私人物品的范围内,市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低,所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有,也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律,将社会效益放在首位,而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时,政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。[4]

国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现,历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险,基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前,经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败,最终退出了这一业务领域。[5]美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。

农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路,而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较,政策性农业保险是非营利性的,其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后,2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围,各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴,完善农业巨灾风险转移分摊机制,探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出,建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。

(二)我国政策性农业保险监管的必要性

1.我国农业保险监管的理论解释

一般说来,农业保险监管本身并无独立的理论体系,从农业保险实践来看,其思想基础源于一般的规制理论。其中有三种重要的规制理论:公共利益论、捕获论和公共选择理论。

(1)公共利益论。农业保险监管的第一种理论解释就是农业保险是担负公众利益的行业。由于垄断、不完全信息和外部性所造成的“市场失灵”问题,人们呼唤政府法律法规对市场经济激励的部分予以替代。在此背景下,规制的“公共利益论”应运而生。该理论认为监管是为了服务于公共利益,是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来,监管的目标是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配,包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害以实现经济效率最大化,进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。[6]它强调消费者利益,如当技术导致自然垄断或存在外部性时就不能达到社会福利的最大化,这时政府应出面干预,因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”,它主要是为了消除或降低与市场失灵有关的成本。监管者被认为是对公众利益需求做出反映,并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人,其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践,促进市场价格竞争。公共利益论还隐含着政府规制是无成本的,这种观点后来遭受了大量的批评。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制,利用它所宣称的公共利益能够被规制行动所实施。一些实证研究表明规制常常不能纠正这些市场失灵,规制被认为是失败的。虽然公共利益论总体上还不够健全,但决不能完全废弃。对于农业保险监管,它还是一个重要的论题。

(2)捕获论。实证经济学的私人利益监管理论则认为监管的目的在于促进私人的利益最大化。[7]Peltzma提出监管者们是出于自身利益热衷于监管活动,与他们追求的政治利益最大化目标一致,其中最著名的是监管捕获论(又称占据理论、追逐理论),该理论认为监管为被监管的行业所占据并为其利益服务。[8]捕获论本是政治学领域的一种监管理论,并由此衍生出许多经济学版本。但一般均认为监管的最终后果是有利于生产者,即被监管者。其实,捕获论的本意也是要保护消费者,但认为通过政府监管是无法达到的。捕获论版本中最具代表性的是MarverBernstein在1995年创立的规制机构生命周期理论,他认为,公共利益论是天真的,会产生理论误导。为了解释为什么规制机构会逐渐为被规制者所利用(捕获),他是这样推理的:被规制者最初可能反对规制,但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时,就会行动起来,对规制当局施加影响,最终还是通过法规和行政工具,借助规制当局的力量达到给他们带来更高收入的目的。他们影响规制当局的一个例子是,与规制当局进行频繁的人事往来,由此创造密切的联系和合作的基础,甚至进行行贿等“寻租”活动。因此,规制的最终效果是生产者受益,消费者吃亏。既然被规制者可以通过疏通的办法让规制为他们自己增加福利,那么规制机构的生命循环就始于年富力强地保护消费者而终于僵化地保护生产者,所以应放弃政府规制。但是,捕获论也经常经不起经验验证,它忽视了普通大众确实始终从某些规制中得到好处的事实。不过,捕获论确实发现了规制有可能被受规制者所利用以及规制效果未必是保护消费者的问题。

(3)公共选择理论。公共选择理论认为监管是在相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分。该种监管理论是建立在这样的事实基础之上,即不论怎样的监管都是在分配资源。而在这个分配过程中,贫者越贫,富者越富。任何被提出的监管方案都会引起纳税人和受益人的注意,他们会通过政治的或经济的渠道提出反对或赞成的意见。监管的主要目的就是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持。

在解释农业保险监管时,上述三种理论都非常重要。公共利益论提出了农业保险监管应遵循的标准,而公共选择理论则有助于解释农业保险有些领域的监管背离了这一标准的原因。

2.我国政策性农业保险监管的必要性

政策性农业保险(如没有特别说明,下文农业保险均指政策性农业保险)担负着国家支农的重担和公众利益。虽然政府资助的农业保险成本高昂、运行复杂,会导致潜在的巨大的效率低下,但对农业保险法律、法规的制定和执行者来说,效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的政治经济意义上来考虑,这也使得由政府提供的农业保险越趋复杂。对它的监管有利于未来我国农业保险法将确立的目标——以农业保险作为农业支持政策工具,确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段,保障农民的经济收入稳定增长,推动农业和农村发展的实现。

农业保险的政策性和专业性较强,而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低,复杂和艰涩的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理,故对农业保险的监管是非常必要的。

在不久的将来,随着农业保险法的颁布、实施,农业保险的规模将不断扩大,国家对农业保险的补贴也会越来越多,我国农业保险监管(包括农业保险基金)问题就会凸显现出来。因为,先前的寻租者可能将注意力从通过农业救灾转移到通过农业风险管理和执行农业保险来寻取租金。中国近年来频发的煤矿安全事故和出现在社保基金中的腐败现象给我国未来的农业保险(特别是农业保险基金)的监管敲响了警钟。一旦行政机会主义与市场机会主义相勾结,监管权力市场上的寻租和创租行为就会泛滥,这不仅会提高农业保险市场交易费用,而且会导致社会公共利益的净损失,最终将会侵蚀整个社会的行为规则。因此,对我国农业保险的监管必须未雨绸缪。

二、我国政策性农业保险监管的目标

决定农业保险监管能否取得满意的监管效果的因素之一是监管机构是否有明确的、系统化的监管目标。农业保险监管的目标可分为内在和外在目标。所谓内在目标是指根源于农业保险本身的、固有的目标,这些目标的取得有利于农业保险的成功运行。农业保险监管的内在目标包括以下几个方面:

可靠:科学的农业保险监管规则能使农业风险管理部门促进、支持和监管可靠的风险管理解决方案,从而保护和加强我国农业生产者的经济稳定性,因此,保证农业保险的可靠性应该成为农业保险监管终极目标。农业风险管理部门通过监控农业保险人遵守国家农业保险计划标准,确保农业保险计划的完整性和稳定性。

合理:合理是指在农民(投保人)和农业保险人之间的利益平衡。一方面是保险价格的合理,另一方面是农业保险合同条款的合理。它确保农民以合理的代价获得农业保险(也就是农业保险的可获得性)。因此,农业保险的保险费率的监管措施便是实现合理性的基本手段。合理的农业保险合同条款是提供给农民实在安全的基本手段,不公平和有害的合同条款将破坏农业保险合同所声称的安全。农业保险的政策性和专业性较强,为了保护农民的正当权益,需要对农业保险格式合同的条款进行严格的审查,确保其准确、清晰、公正和合理。

公平:公平要求对农业保险投保人无歧视的对待。一个不公平的例子就是农业保险人过分地延误农民的保险索赔。我国农业现代化和科技程度不高,农民的农业再生产能力弱,农业保险人过分延误农民的保险赔付不仅影响抗灾减灾和农业的再生产,而且还可能影响到受灾农民的生存,因此,农业保险监管的一个重要方面就是保证农业保险人依约及时履行对投保人的赔付义务。

平等:农业保险监管规则应该要求农业保险计划对所有农业生产者一视同仁,不管农业生产者的生产规模大小。比如,所有的农业生产者都要求提交农业保险申请和保险面积,报告建立农业保险担保和计算保险费的数量,所有的农业生产者都要求提交过去的损失清单和生产信息,在导致已保险的农作物损失的风险发生时,以此来决定保险赔偿的数量;不管农业生产者参保的农作物面积是10亩还是100亩,在提供和搜集信息方面没有任何差别。

安全:农业保险监管还要保证我国农业保险基金的安全。农业保险制度的建立和完善是一个国家农业现代化的重要标志,作为农业保险制度的物质基础——农业保险基金,其建立的强制性、使用的专项性、给付责任的长期性和基金的增值性等特点都对政府对农业保险基金的监管提出了很高的要求。保证农业保险基金的安全是确保农业保险健康运行的前提。

农业保险监管的外在目标是指来源于农业保险的外部世界,为了一定的社会目的而加于农业保险的社会目标,其深层原因是国家的政治态度。基于国家对农业保险的政治态度,农业保险监管的目标可定位于保证通过农业保险的方式让公共财政的阳光照耀到广大农村,使所有农民和市民一样享受到改革和社会发展的成果,实现农村经济、社会和农民自身的全面、和谐发展。在农业生产过程中,存在着各种各样的巨大风险,目前,我国农民抗风险的能力非常弱,如没有政府对农业的大力支持,农业的可持续发展和和谐的社会主义新农村就难以实现。农业保险作为政策性险种,体现了政府的行为,它为农业分担风险,并以政府的权威动员全社会分担农业风险。“农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社会安”。对农业保险进行有效的监管,保证政策性农业保险的目标实现,不仅是农业保险监管部门的一项经济行政职权,更是其不可推卸的政治任务。

三、实现农业保险监管目标的路径

(一)建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局

成功的农业保险的监管规则理所当然地包含某种机制,以便管理和协调农业保险的顺利发展。国内外农业保险的经验表明,成功的农业保险监管的关键因素在于监管机构有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权,这就要求农业保险监管机构必须设立在政府的核心层,它必须在实现国家的支农政策目标方面发挥重要作用。

政策性保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于,前者是非盈利性的,而后者则是以盈利为目的。商业保险监管与政策性农业保险监管的区别在于:政府对商业保险(包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险)进行监管,主要原因在于保险业事关国计民生,在国民经济中地位举足轻重,其功能在于使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同的方式来提高公众福利;其目标定位于防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”。[9]而对于政策性农业保险,农业保险监管最根本的目标在于促进农业保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果仍然由保监会监管两类不同性质的保险,监管目标和理念的重合将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。再者,农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂,这也对其监管提出了更高的要求。正因为如此,国外农业保险的监管机构通常都不是商业性保险监管部门,而是专门的监管机构。1996年,美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局来监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。

因此,在我国农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局会最大限度地减少保监会同时监管商业保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。相对高度独立的农业风险管理局有充分的资源支持,有助于确保监管农业保险过程中的协调性和全面性。农业风险管理局具有充分的监管权力和拥有大量具有丰富农业和农业保险专业知识的人才,其专业化和自治性更高,更能够做出独立的判断,更能建立用以抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会来监督农业保险相比,农业风险管理局可能会推出更快、更高质量的监管规则,采用更透明、更具问责性的监管方式。因为,它的相对独立性和功能都是基于一项明确的法令,该法令将清楚地界定农业风险管理局的功能和目标。

在行政权力和行政级别上,农业风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心(如农业部、发改委、气象部门和财政部)联系,通过与政治和行政权力的核心建立直接联系,农业风险管理局的监管效力会得到增强。这使得相关机构之间更容易实现协调,并因此提高监管的成功率和效率以及提高协调与合作措施的有效性,并进而提高相关部门的效率、回应性和有效性。再者,它能更好地向农业保险的利益相关者宣传农业保险信息和监管规则,这将有利于实现我国农村和农业的良性发展。

为在农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局,国家就必须制定明确的法律规范来确定其法律地位、职能、其他的与监管农业保险必须具有的相关权力与职责和监管的适当程序。未来的农业风险管理局应担负着广泛的职责:设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果;设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标的有助于促使农业保险持续、健康发展的手段;以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。

(二)制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守

农业保险的监管规则应基于经济原则和法律原则,其目的在于通过更好地平衡、更有效地实施国家的支农政策,从而提高农村的社会福利。经济原则要求减少不必要的农业保险运行成本,进而提高农业保险的效率;法律原则要求减少农业保险的执行者过度的自由裁量权(如在勘损、理赔的过程中农业保险公司以及地方政府工作人员与受灾农民结成利益共同体损害国家的利益)。

监管规则要保证农业保险信息的质量、有效性和清晰度,就应减少农业保险当事人收集信息的负担,再者,农业保险监管规则应该给农业保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高农业保险监管水平,设计出科学的、合理、操作性强的高水平监管规则,因此,对农业保险的监管应该进行精心安排,以使所有的农业保险监管规则都严格遵从“法治”。正如哈耶克所指出的一样,“重要的一点是,政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定,这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划,使前景的不确定性缩小到最低限度。”[10]制定科学、合理的农业保险监管规则,有助于保证农业保险的监管规则得到高度遵守,有利于实现标准和结果的一致性。

1.用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同条文以及监管规则

长期以来,用平实的语言起草保险监管规则和保险合同条款的必要性一直得到了保险发达国家的重视和认可。农业保险监管机构要确保监管目标、战略和要求都清楚地传达给了农业保险的被监管者。这样,被监管者以及社会利益相关者都能对农业保险合同和农业保险监管规则从非专业的角度清楚地和明白无误地理解。此外,保持农业保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保其得到高度遵守和有效实施的基本要求。我国农业保险的投保人绝大多数是法律素质偏低的农民,加之农民处于信息不对称的状态,因此,为了保护投保农民的正当权益,应用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险监管法律规则和农业保险格式合同条款。这一点,在目前我国的现实情况下尤其重要。

2.保持农业保险监管透明度

农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵,弥补市场的缺陷,而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为,弥补“政府失灵”,防止“寻租”和“创租”行为的产生,保障国家通过农业保险的支农政策的实现。保持透明度是市民社会群体的核心要求,它服务于基本的开放性民主价值。在农业保险监管过程的各个阶段——从最初的监管方案的形成到正式的监管规则的出台,再到实施、执行、审查和变革以及在农业保险监管体系的整个管理过程中,透明度都是不可或缺的。透明度对农业保险监管的重要性根源于下列事实:它能克服导致农业保险监管失灵的很多诱因,如监管俘获和偏袒强大的利益主体、监管部门和农业保险人的信息不充分、不对称和僵化性、要保人与保险人等利益相关者的利益同盟、缺乏问责机制等。透明度有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生几率,从这个角度讲,透明度是反对在农业保险及农业保险监管过程中的腐败现象的最有力的武器。透明度可以提供相对方对公共利益和私人利益的预期,让农业保险监管在阳光下进行,从而最大限度地抑制农业保险监管过程中的行政机会主义选择,防止农业保险监管机关的“寻租行为”和农业保险中的道德风险,进而增进农民对农业保险和农业保险监管的信任。因此,为保持农业保险及其监管的透明度,提高农业保险监管的有效性,未来的农业保险监管规则必须建立农业保险中央信息数据库制度。未来的中央信息数据库应当包括以下几个方面的内容:全国农业保险企业财务状况、农业保险监管数据标准、农业保险人偿付能力额度及监管指标、农业保险企业高级管理人员市场行为档案、农业保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。

3.确保农业保险监管规则被有效遵守

制定科学的农业保险监管规则,尽量使农业保险监管有法可依,从而提高操作水平,避免人为性和随意性。目前,在我国法治建设的进程中,我们遇到的最大障碍是法律、法规得不到实质性的遵守,国家的法律有时只是一纸空文,在很多情况下,几乎很少有人去关心和关注法律的效力或适用。对法律的遵守和忠诚是法律的生命,未来的农业保险法和农业保险监管规则也不例外。我国目前,证券市场上的虚假交易、内部人控制、信息披露的虚假性等问题的泛滥;煤炭生产中的重大和特大安全事故频发;社保基金被大量挪用和侵占;药品生产和流通领域的腐败丛生都说明了相关的监管失灵,而其根本原因在于相关的监管法律、法规没得到充分和实质性的遵守。前车之鉴,后世之师。为使我国未来农业保险能被有效实施,必须保证农业保险法律和监管规则得到有效遵守。农业保险监管规则之遵守可分为形式上的遵守和实质上的遵守。所谓形式上的遵守是指在法律、法规字面上的遵守;实质上的遵守是指确保农业保险基本监管目标实现的行动遵守。形式上的遵守可能无法实现农业保险监管的目的,要实现监管目标,我们必须使农业保险监管规则设计鼓励实质性遵守。因此,成本——收益原则在农业保险监管规则的设计时必须加以考虑,也就是说,我们必须算计被监管者(包括农业保险人和被保险人)违反或遵守监管规则给他们带来的利益和损失(包括物质或非物质)。因为,如果不遵守的回报率很高而被发现的概率很低,制裁压力可能不足以导致对监管规则的遵守。同时,我们还必须赋予农业保险监管机构足够多的可利用的资源(包括财政和行政),以确保农业保险法律、法规和农业保险监管规则得到有效实施和执行,否则,被监管者不遵守的行为被发现和被强制执行的概率可能就会非常低,从而通过制裁性措施就无法实现监管遵守。此外,被监管者对农业保险法律、法规和监管规则的认同度的高低也直接关系到其被遵守的程度,对它认同度越高,其被实质性遵守度越大,反之亦然。

四、结语

农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险,而不能走商业化道路。政策性农业保险监管最根本的目标在于促进作为国家支农政策工具的政策性农业保险实现其政策目标。由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险,由于监管目标和理念的差异,将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此,我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局,并由它来监管农业保险。未来的农业风险管理局应保持农业保险监管高度透明,用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同以及监管规则并确保农业保险监管规则的有效遵守,从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村发展。

[1]参见冯文丽、林保清:《我国农业保险短缺的经济分析》,载《福建论坛》(经济社会版)2003年第6期;刘京生:《中国农村保险制度论纲》,中国社会科学出版社2000年版,第42页以下;龙文军、张显峰:《农业保险主体行为的博弈分析》,载《中国农村经济》2003年第5期。

[2](英)N.格里高利·曼昆:《经济学原理》,梁小民译,北京大学出版社1999年版,第230页。

[3]庹国柱、王国军:《中国农业保险与农村社会保障制度研究》,首都经贸大学出版社2002年版,第103页。

[4]赵学军:《政府干预与中国农业保险的发展》,载《中国经济史研究》2004年第1期。

[5]Wright,B.D.,&J.D.Hewitt.(1990).AllRiskCropInsurance:LessonsFromTheoryandExperience.GianniniFoundation,CaliforniaAgriculturalExperimentStation,Berkeley,April.

[6]HaroldD.S.&RobertW.K.,InsuranceRegulationinthePublicInterest:ThePathTowardsSolventCompetitiveMarkets,TheGenevaPapersonRiskandInsurance—IssuesandPractice,10/1/2000(25)(No.4):482—504。

[7]CumminsJ.D.,DeregulatingProperty—liabilityInsurance,WashingtonD.C.:AKI-BrookingsJointCenterForRegulatoryStudies2002.

[8]DECDProceedings,InsuranceRegulationandSupervisioninEconomiesinTransition—SecondEast—westConferenceonInsuranceSystemsinEconomiesinTransition,Paris1997(2):53.

[9](美)埃米特·J·沃恩,特丽沙·M·沃恩:《危险原理与保险》,张洪涛译,中国政法大学出版社2002年版,第101页。

政策性农业保险论文例2

根据中央“加快建立政策性农业保险制度,选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点,发展多形式、多渠道的农业保险”的精神,全国各地积极响应,进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时,也面临着一些困难和问题,这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。

一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确

为什么要试验举办政策性农业保险,这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说,办农业保险是中央为了确保粮食安全,但我们地方花这么多的精力和金钱,有什么好处?加之中央没有相关配套政策,害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样,地方上的积极性会打折扣,而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴,而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。

二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循

各地的政策性农业保险试验,不可能单纯依靠商业性保险公司,基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省,例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此,在推进的过程中,除了保险公司的工作人员以外,地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作,由于没有专门的编制和行政职责岗位,有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营,各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高,而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员,这部分费用实际上还是由财政负担,但“师出无名”,有的试验地区根本没有这项费用,这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。

三、农民的自主投保意识参差不齐

农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险,稳定其生产收入,保证简单再生产的持续进行。但是,由于农业灾害频繁,风险大,费率高,投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限),农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣,这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险),农民感到有利可图时,其参与热情就比较高,甚至排队投保,100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。

四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%,有的补贴35%),但是,他们也担心全面铺开以后,财政补贴的压力必然增加。例如,江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验,市县财政2005年的补贴额为13万多元,如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险,县财政每年将要为此补贴200多万元,而且这种补贴一旦实施,就不可能收回来,只可能增加,不能减少。因此,地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下,真的发生大灾需要巨额赔付时,财政兜不了底,到那时政府将失信于民。

目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴,但是不仅数额不足,而且都是临时性的安排,没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说,经营风险相当大。

五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数

政策性农业保险离不开财政支持,特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下,绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持,政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前,中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺,这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因,即使开始试验的财政状况较好的省份,也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴,但是他们能补“一阵子”,难补“一辈子”。六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制

各地在农业保险的试点中发现,如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害,农业保险费可以作为补偿基金积累起来;如果出现了较大灾害,农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象;如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害,靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付,很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”,同时,要有一个强有力的再保险机制,使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在,尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时,部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备,也五分散风险的其他安排,这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”,等于将风险都集中到了政府身上。

七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限

在一些试验政策性农业保险的地方,当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道,寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴,或通过农业专业合作组织展业,但这种非正规手段和制度是一种自愿行为,没有任何政策和规则约束,带有很大的随意性。只可以提倡,不可能要求。有多大推广价值,对正规制度建设能产生多大效力,还无法预见,因此也恐难纳入正规制度建设中来。

八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策

除了财政支持政策的缺失之外,农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影,例如:

1.税收优惠政策。迄今为止,对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上,由于农业保险的高风险、高费率和高赔付,使农业保险的试验经营已经举步维艰,在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润,而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。

2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力,国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种,甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据,各地也只能各行其是。例如,江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”,浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文),上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据,或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体,或者对这部分非农险业务的税赋不免,因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。

九、缺乏农业风险区域规划,费率厘定和调整没有依据

国外的经验和我国的教训表明,农业保险成功经营的基础之一,是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险,但至今没有启动农业风险区划工作,这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映,该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍,但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1:1.6),显然违反了保险经营的风险一致性原则,致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同,风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份,在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是,因为没有风险区划作依据,同时又没有相关经营的长时间数据资料积累,其调整难度可想而知。

做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的,需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。

十、专业技术和人才缺乏

政策性农业保险论文例3

农业是基础产业,又是弱势产业。发展农业保险是市场经济国家扶持农业发展、稳定农民收入的通行做法。但我国农业保险业务自1982年恢复以来,一直发展缓慢。2006年农业保险费收入8.5亿元,仅占全国财产险保费收入的0.56%。导致我国农业保险发展缓慢的原因是多方面的,选择什么样的经营模式却是一个重要因素。

一、农业保险经营的客观困境及其障碍

由于农业保险标的——农作物及家禽家畜在生长发育过程中面临自然力和人力的作用,其风险远远高于其他产业。农业保险具有高风险损失率和高管理费用率的特点,由此导致农业保险市场的有效需求很难形成。世界各国对农业这一特殊领域如何更好地开展保险进行了长时期的探索,目前基本上形成了两种不同的发展路径:

(一)商业性保险经营模式

这种是保险人选择农业中不需要补贴或只需少量补贴的项目,按商业性原则经营农业保险。商业性农业保险多为私人公司经营,西欧国家是典型代表。他们按照真正意义上的保险经营要求,针对农业中经济价值高的标的,选择损失机会发生少但强度大的风险为承保对象。在西欧,由于地理和气候的原因,农业的雹灾损失十分严重,农作物雹灾保险成为商业性农业保险的主要险种。另外还有火灾、风灾等,这些灾害发生机会虽然不多,却具有毁灭性。毛里求斯承保甘蔗等糖类作物、牙买加承保香蕉。这些都属于高价值的经济作物。对于高价值的农作物,选择适当的风险承保,采用商业性经营原则,完全可以获得经营的成功。经营模式下,保险人与被保险人的权利与义务对等,农民要支付足额的保险费。因而该模式在农业中的可承保面较狭窄。

(二)政策性保险经营模式

这种模式完全是在政府的推动下,把农业保险作为一项保护农业和农民的政策来开展的。主要特点是中央或地方政府对农业保险的经营管理费用及纯保费给予大量补贴,投保农民只需交部分保险费用。一般讲,农民从农业保险中所得到的赔款收入大于他们所交付的费用支出,即从农险中得到了政府的净收入转移。因此,这种经营模式实质上是灾害救济与保险机制的结合,又可称为灾害救济性农业保险。该模式作为政府保护农民收入的一项重要政策,多为政府机构或政府指定的公司经营。

在该经营模式下,农民对保险的有效需求迅速扩张,农业保险得以在广大地区普遍开展。北美国家和日本是这种模式的典型代表。他们承保了大多数主要作物的所有主要自然灾害及病虫害,即主要开展农作物一切险。美国政府早在20世纪80年代初就全额补贴联邦农作物保险公司农险业务的活动管理费用,同时,为了弥补农险基金的不足,还提供了1亿美元的资本捐助。日本既直接补贴管理费用又直接补贴净保险费。在1947~1977年间日本农险业务总支出为4953.83亿日元,而政府提供了其中的3265.59亿日元,占65%。农业保险早已成为他们提高农业生产投资和稳定农民收入的重要政策。政策性农业保险模式不是完全意义上的保险,但却能使保险在农业领域广泛推行。

对于我国,灾害救济性的政策性保险模式无疑是一种最佳选择,但它是建立在政府大量补贴的基础上的。选择该模式的国家,大多是工业化发展比较成熟的国家。所谓工业化,实质是资源在农业和工业之间的动态再配置过程,是工业生产的资本化不断扩张并在经济总体和社会生活中不断取得支配地位的过程。在这个过程中,生产资源不断由农业向工业和服务业转移,工业份额上升,农业份额下降。当工业自身的剩余除了可以支持工业化进一步完善外,还可以用于支持其他产业发展时,工业支援农业,农业受到保护,政府对农业保险进行大量补贴才有了可靠的物质基础。也只有在此时,农业只是作为人类社会生存基础的地位会显得特别突出和光荣,农业将受到整个社会的关怀,农业成为关系到整个社会生存的大问题、小行业。大问题应当受到关怀,小行业能够得到关怀。工业化的成长过程一般划分为三个阶段,即农业支援工业阶段、农业与工业平等发展阶段以及工业支援农业阶段,不同阶段的工农关系是不相同的。

据资料显示,2005年我国农业与工业的净产值比例为14:86,城市人口率为40%,人均GDP为1300美元左右。据此,大部分经济学家认为我国经济发展开始进入工业化第二阶段,但由于区域发展的不平衡性,部分地区还处在工业化的第一阶段。第一阶段是农业补助工业,也就是说,目前我国部分地区的工业发展仍然需依靠农业提供的剩余积累推动。这一阶段的政府政策取向是农业挤压,通过不平等的税收、价格、资金投入等手段挤压农业以支持工业。第二阶段是平等发展,这时农工贸易条件得到改善,农业与工业各自独立发展,农业发展依靠自身积累。总体上看,我国经济发展离以工补农即农业保护阶段还存在一定距离,因而还不可能依靠工业收入来全面补贴农业。而且一些欠发达地区仍然需要通过挤压农业来发展工业。

那种认为目前我国应全面推行农业保护政策的观点,显然是一种超前意识。它只认识到了农业发展和农民需要保护的必要性,却没有认识到工业化阶段的可能性。美国、日本及加拿大等发达国家,工业化阶段早已完成。农业保险实际上是他们以工补农的大政策之中的一项具体政策。把我国的农业保险放在国民经济的大背景下来考察,现阶段农险要得到国家财政的大量普遍补贴,在当前是很不现实的。我国20世纪80、90年代的众多农业保险经营模式没有可持续性,就是由于受到了工业化发展阶段以及相应的政府政策取向的客观制约。二、发展我国农业保险的现实选择及构想

在20世纪80年代末、90年代初,我国农业保险曾经一度繁荣,当时形成了四种重要的农业保险经营模式:一是中国人民保险公司等商业保险公司自营,单独核算模式;二是保险公司与地方政府共办或代办模式;三是保险公司组织农民之间的互助保险合作社的模式;四是民政部门办农险的模式。这些改革,一方面通过险种间互补、政府财政资助或民政补贴等方式部分解决了农业保险基金不足的问题;另一方面,保险公司通过与政府合作、组织保险合作社等方式减少了自身所承担的经营农业保险的风险,一度在90年代初使农险迅速发展。特别是1991年全国农险保费收入达到5.17亿元,比1990年增长1.5倍。

然而,这些保险发展模式都只是权宜之计,其制度设计本身存在致命的弱点,因而后来大都没能长久。主要原因就在于,有些事实上是采用商业性保险模式来经营农险,却没有按商业性经营原则来选择和设计险种,有些在主观上是想按照政策性保险模式以扩大农业保险的经营面,事实上却不可能得到财政补贴资金来源的有力保障。正视我国经济发展阶段的客观制约,同时考虑到保险公司商业性质的经营体制,对我国农业保险的发展应分近期模式和远期模式进行分阶段设计:

(一)商业性保险为主、政策性保险为辅的近期模式

“商业性保险为主”,是指保险公司选择一定的农业险种,完全按商业性原则进行经营。目前的财产保险公司大都是股份制企业,必须为股东利益考虑,不可能容忍农险的长期大量亏损。在保险企业得不到充足的外部补贴来源时,农险要作为一项独立事业继续存在和发展,就必须恢复保险的本性,按照商业性保险的原则来严格选择和设计险种。选择经济价值高的标的、事故发生少但损失强度大的风险作为承保对象。如小麦在田间生长,价值分散,但收割后堆放晒场,价值集中,这时万一发生火灾,干万斤小麦便毁于一旦。因此,众多麦农必然对麦场火灾损失风险的转嫁产生强烈需求。有些经济作物如烤烟、蔬菜、花卉、果类等,商品价值较高,对已形成规模经营的农户来说,他们也存在对生长期风险的忧虑和损失转嫁的需求,并且他们有足够的保险费支付能力。随着我国“三高”农业、外向型农业的进一步发展,商业性农业保险的发展前景是广阔的。

“政策性保险为辅”,是指除了商业性农业保险项目外,允许少数经济发达地区通过保险公司内部的其它险种盈余补贴、地方财政补贴等手段对主要农作物或牲畜实行统保。其目的是为将来实行远期模式广泛开展的农业保险探索规律和总结经验。政策性保险的组织形式以商业保险公司承办、地方政府支持模式为最好,也可采用合办或代办模式。补贴应是固定的和事先确定的,补贴金额与农民所交保险费之和应与预期赔付额与管理费用之和相平衡。政策性农业保险要作为独立的地方经营险种单独立账、单独核算,免缴营业税、所得税,并且结余留存,作为农业保险专项基金专户存储积累。政策性保险应由保监会统一规划和安排,选择有条件的发达地区试办。

(二)政策性保险为主、商业性保险为辅的远期模式

近期模式不能使农民普遍受惠。随着经济的加速发展,工业化进程进入农业保护阶段,政策性保险即可广泛发展,并在农业保险体系中占居主导地位。远期模式要改变以商业保险公司为主体的农业保险经营体系,这时的商业性农险只是政策性农业保险的补充,为农民承保那些政策性农险以外的险种,或者为农民提供更高的保障。政策性保险体系的设想是建立事业性质的中国农业保险专业公司经营农险及其再保险;通过国家农业保险立法建立农业保险专项基金,并实行法定保险的经营方针;国家给予政策性农业保险和再保险以必要的优惠政策。远期模式的具体设计为:

1、中央设立中国农业保险专业公司,各省、地、县设立其分支机构。由该公司经营全国政策性农业保险和再保险。此外,允许农村合作组织经营某些政策性农业保险,但必须按一定比例向专业公司分保。

2、通过农业保险立法,建立农业政策性保险专项基金。由中国农业保险专业公司负责筹集、分配和管理专项基金。政府和有关部门应提供该专项基金的一定份额。政策性农业保险和再保险独立核算,免征一切税赋,经营结余全部留作总准备金积累,以备巨灾风险。

3、确定政策性农业保险的险种。对有关国计民生的主要粮食作物、经济作物和牲畜商品的生产全部实行法定保险,政府对法定保险项目给予保费补贴。法定保险由中国农业保险专业公司及其指定的农村合作组织垄断经营。除法定政策性农业保险外的商业性农险项目,全部实行自愿投保。各商业保险企业及农村合作组织对商业性农险项目可竞争经营,国家农业保险专业公司为之提供再保险。

远期模式是发展农业保险的一种理想化目标。虽然现阶段它不可能在全国同时实现,但是少数发达地区可以通过地方立法提前实行。另外,远期模式必须在省范围内统一实施,并要进行农业风险区划和费率分区,承保范围太小了,风险难以有效分散。

参考文献:

1、李军,FrancisTuan.农业风险管理和政府的作用——中美农业保险交流与考察[M].中国金融出版社,2004.

政策性农业保险论文例4

1.1政策性农业保险的特点

政策性农业保险除了具有一般的农业保险的性质外,还具有以下几个特点:(1)政策性农业保险的制度与政策由国家制定,具有国家宏观调控的属性。政策性农业保险的财政政策主要有保险费补贴、管理费补贴、再保险补贴和帮助建立巨灾风险准备基金四个方面。每一方面的补贴都需要政府的财政支持,由此可见,国家的宏观调控贯穿了其各个方面。(2)政策性农业保险是国家对农业的一种扶持政策,其保险制度往往不具有盈利性,生产者的投入成本也远小于商业性农业保险的投保成本。从很大程度上来说,政策性农业保险可以看作是国家对农业的一种净投入,是政府为了促进农业的发展、保证农业生产而推行的一项政策。因此,该保险的损失率也较商业性农村保险更高。①政策性农业保险是在国家的引导下进行的。自2004年起,连续多年的政府一号文件都在一直强调要大力扶持和发展政策性农业保险,国家对其的重视程度可见一斑。②从经营方式来看,这种保险的经营者一般是由政府指派委托给保险公司经营的。

1.2政策性农业保险的作用

对农业生产者来说,政策性农业保险作为一种低投入高保障的保险,对其农业生产有着巨大的作用:

(1)政策性农业保险很大程度上保障了农业生产,虽然保险不能避免自然灾害对农作物的破坏,但有了农业保险,一旦灾害发生,投保的农民的损失便可以转移,从而防止其破产的发生。

(2)政策性农业保险的产生和推广,可以提高农业生产率。在没有这种保险之前,农民往往会种植多种农作物,以尽最大可能减低自然灾害带来的损失,这种做法会降低其农业生产的效率。有了农业保险以后,农民可以放心大胆地将其生产的重心放在最适合当地气候和环境的农作物上。这样一来,既可以提高农业生产效率,也提高了农民的收入水平和生活水平。

(3)政策性农业保险作为政府对农业的一种扶持和激励政策,稳定了农民的收入,有效地刺激了农民的生产积极性。

2农业保险在我国的发展状况

我国是一个农业大国,每年的农业总产值占是我国国内生产总值的很大组成部分。2012年我国农业总产值共89453亿元,占当年国内生产总值(519322.07亿元)的17.22%;2013年前三个季度的统计数据显示,三个季度中我国农业的总产值占到了同期国内生产总值的15.77%。此外,我国第六次人口普查的结果显示,我国农村人口超过城市人口,占总人口的50.3%。可见,农业生产在我国的地位不容小觑。若仅以此看来,农业保险在我国的接受和认可程度应当远远高于发达国家,但实际上,我国农业保险的发展状况却远远落后于世界其他国家。我国的农业保险自从1982年诞生以来,经历了极为曲折的发展历程。在其刚刚诞生的十年间,农业保险在我国迅速增长,保费收入高达8.62亿元。但这之后,由于政府对农业保险的扶持力度的降低,同时,农业保险本身的高赔付率也使得农业保险行业开始走向衰退,许多保险公司放弃了农业保险这一项目。此后十年,我国农业保险的保费收入跌落至3亿元。2004年开始,以十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为起点,政府认识到了农业保险在农业生产中不可或缺的地位,提高了对农业保险的重视程度,并加大了对其的扶持力度,连续数年的中央一号文件都将扶持、推广农业保险作为重点。在政府大力扶持和农民对农业保险了解增加的情况下,我国的农业保险又经历了十年的迅速发展。截至2012年,十年间我国的农业保险保费收入达到了240.13亿元,远远高出此前的十年。但2012年我国的农业保费收入仅占全国财产险保费收入的4.51%。从这一方面来看,尽管我国的总体保费数额已经达到了一个很高的高度,但这个数字与我国的农业水平相比较来说还是很低的。而世界上的其他发达国家,如美国,虽然美国的农业总产值只占其国内总产值的2%,但早在1995年,其农作物承保面积就达到了全部可保面积的80%,农民的投保率更是远远高于当前的中国的水平。

3政策性农业保险在我国发展遭遇困境的原因分析

当前,造成农业保险,尤其是享有国家补贴的政策性农业保险在我国发展的现状的原因,个人认为有以下几点:

3.1从农业生产者自身角度来看

不同于发达国家的规模化、农场化生产我国政策性农业保险发展现状及存在问题方式,我国农业生产的主体方式仍旧保持在个体生产。个体生产小规模、低利润的特点决定了农业生产者并不愿拿出一部分资金来投保。虽然现阶段我国政府对于农业保险有50%的补贴率,但农民的收入扣除其生活必需消费外,由于其剩余的收入太少,很少会有农民愿意从本来就为数不多的收入中抽出一部分来缴纳农业保险,这样就造成了我国农业保险投保率水平低下的现状。我国农业生产者的学历水平大都不高,自身教育水平的局限性使得他们很难意识到农业保险对其生产的巨大帮助。一旦由于自然灾害而使其遭受损失,他们首先想到的会是“天灾”,面对自然灾害,他们选择的是听天由命,依靠政府的救济补偿抵消一部分损失,而并不会意识到投保农业保险的重要性。

3.2从政府角度来看

地方政府宣传力度不够。我国推行农业保险试点以来,地方政府缺乏对于这种新兴保险的宣传力度,许多农民根本就从未听说过农业保险,了解这种保险运作原理与巨大利益的农民就更为数不多了。这一问题,也是造成我国农业保险低投保率的原因之一。地方政府对农业保险的淡漠,是因为地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不正确。很大一部分的地方政府将农业保险作为其政府工作过程中的一个负担,有的地方政府因为缺乏对农民的补贴能力而抑制农业保险的发展,另一些政府则会因不愿意拿出保险补贴而怠于宣传推广。政府对农民农业保险的补贴力度不够。我国当前各省市对农业保险的补贴大都维持在35%~50%之间,这个比例对于人均年收入只有几千元的农民来说,仍处于很低的水平。世界上其他国家,如美国,其在2000年对农业保险保费的补贴额就达到了纯保费的53%,平均每4047平方米为6.16美元,并且,美国的巨灾保险补贴率为100%。到2006年,美国农业保险的财政补贴增加到了33亿美元,其中用于保费的补贴高达22亿美元,占补贴总额的67%。这一力度远远高于我国。而自然灾害同样高发的日本,其政府采取强制性的农业保险措施,强制农民加入农业保险。但同时日本政府财政对投保人的保险费率补贴标准是非常之高的,日本对水稻的补贴率为保险费率的58%,小麦为费率的68%,春蚕茧为57%。由此可见,我国政府对于农业保险过低的补贴率,也是造成我国农业保险参与度低的一个主要原因。

3.3从立法的角度看

我国当前的农业保险缺乏相应的法律法规,《保险法》中有关农业保险的条例太少,现阶段有关农业保险政策的实行依据的往往是下一级政府与上一级政府的文件,实行过程中的许多问题并没有一个强有力的支撑和一个较为规范的法律指导体系,这就造成了执行过程中的诸多漏洞,从而影响了农业保险在我国的发展。

4新时期我国政策性农业保险发展的政策建议

作为一个农业大国,如此低水平的农业保险的投保率无疑会造成农业生产的大风险与低效率。针对上述原因,提出以下建议:

4.1加大政策性农业保险的宣传力度

政策性保险作为当前阶段我国农业保险中最主要的存在形态,应当而且必须发挥其主导的地位和作用。如前所述,很多农民并未意识到农业保险对其生产的重要意义,针对这一问题,应当加大政策性农业保险的宣传力度。(1)地方政府主动对这一内容进行宣传,作为政府部门,应当从政策的产生开始为农民进行详细的宣传。①在文化水平较高的地方,可以为农民印发有关农业保险的宣传介绍资料供其参考;②在文化水平较低的区域,许多农民不具备理解保险资料的能力,则可以通过村内的广播或者通过召开村民大会的方式对农业保险进行推广。(2)作为保险机构,必要时可以委派专人深入农村进行宣传。平时的农业生产占据了农民绝大多数的时间,即便印发了资料也会存在部分人无暇阅读的状况。此外,由于农民对于保险根深蒂固的抵触心理,专人介绍的效果将远远好于寄望于农民自己认知的效果。

4.2政府加大对政策性农业保险的补贴力度

上文提到,世界其他国家如美、日等国的农业保险补贴费用占其政府财政支出的很大比例,而在我国目前农民的收入已经低于世界平均水平的状况下,政府更应该加大对农业保险的补贴率。政策性农业保险,顾名思义,政策扶持应该是其的主要组成部分,因此,想要提高我国政策性农业保险的投保率,政府的财政支持将会成为决定性的因素。

4.3监管部门加强监管力度

由于我国当前与农业保险相关的法律体系的不健全,这项政策执行过程中难免存在执行不力的情况,这就要求相关的监管部门真正起到监管的作用,在有关法律的完善之前,真正担负起“标杆”的职责,从而确保我国政策性农业保险的推广到位、补贴落实到位。

政策性农业保险论文例5

生猪养殖面临的风险具有多样性和并发性,疫情周期和频率较高,其结果是成灾率高、损失严重。高赔付金、管理费用及损失准备金之和小于当期保险费收入,与商业保险盈利目标相冲突,偏低的边际收益,会导致保险经营者以经济利益的回报率来选择保险险种,从而降低生猪养殖险种的投入和经营强度;保险公司则不可能介入亏损经营。因此,抑制保险供给以至退出其经营策略是必然选择。

2.生猪养殖保险的低补偿性与养猪产业的高风险性的矛盾

常发性蓝耳病、“猪链球菌”疫情等,是生猪养殖平稳发展的最大威胁和风险。由于动物疫病和药物残留等问题,导致日本、韩国、俄罗斯等不进口我国猪肉等偶蹄动物产品,其市场风险难以应对。作为养猪产业发展唯一“保护伞”政策的低补偿远低于实际损失的价值。

3.高保费标准与养猪户低收入不相容

养猪风险的随机偶发性和独立性,是利用大数法则分散风险为前提的。养猪产业风险的广延性、分散性、疫病的复杂性和成本价格的不稳定性,其性质已经不属于典型的可保风险。如果按商业化操作的要求制定保费率,农民买不起;如果按农民可以接受的标准制定保费率,保险公司赔不起,最终导致生猪养殖保险的有效需求和供给都严重缺乏。

二、区域政策性农业保险发展模式

实现农业保险由商业性保险向政策性保险的转变,政府需承担如下制度创新的预期成本:即政府提供农业保险制度框架;政府承担组建政策性保险公司的义务;政府对农业保险公司及其服务对象提供管理费用补贴、保费补贴、巨灾补偿和优惠政策;政府对商业性保险公司经营农业保险业务提供相关优惠政策。

基于国情和省情,本文提出“农业发展银行+商业性保险公司+保监会”的政府主导性发展模式。其中①管理机构农业发展银行主要负责对经营生猪养殖保险的商业公司提供再保险,提供部分保费,经营管理费补贴,制订财政、税收优惠政策。②商业性保险公司负责直接经营相关业务。③保监会负责监督政策性保险业务执行。

这种模式是政府主导的、自上而下的生猪养殖政策性保险经营模式,国家根据效益最大化原则,由中国农业发展银行负责生猪养殖保险的发展规划、政策制订、宏观调控管理、基本险种设计、费率厘定和提供生猪养殖保险再保险支持。获准经营政策性保险的商业性保险公司自主经营、自负盈亏、主要经营生猪养殖保险监管部门设计的基本险种,也可经营经保险监管部门审查和批准的自行开发自愿投保生猪养殖保险险种。

该模式的科学性、可行性和可操作性在于:一是充分借鉴了国际上发展生猪养殖保险业务的成功经验,遵循了政策性保险发展的客观规律。二是充分利用了现有政策性银行、商业性保险公司的资源,实现了政策性贷款和政策性保险的有机融合,有利于发挥政府政策性金融政策的整体效能,有效规避信贷资产风险,提高经营效益,避免市场垄断,降低财政支出。三是为生猪养殖政策性保险体系的尽快构建提供了现实可行性,避免了机构设置的巨大财政成本投入。四是符合保护农民利益、提高农村金融体系支农作用的宗旨。三、对生猪养殖政策性保险的政策建议

1.财政补贴政策

各级财政应进一步提高生猪养殖政策性保险补贴,将生猪养殖保险补贴列入各级财政预算。具体包括:第一,提供保费补贴。对保险经营费用进行补贴,由政府按照保险公司对养猪户收取的保费收入比例给予全额补贴经营费用,保险公司不从保费中提取任何费用,保费全部用于对养猪户受灾后的赔付。第二,提供管理费补贴。对经营生猪养殖政策性保险的保险公司提供一定的费用补贴。第三,提供再保险补贴。对生猪养殖政策性保险业务购买再保险给予一定比例的保费补贴,以进一步降低保险公司保险风险,增强赔付能力。

2.建立巨灾风险基金制度

生猪养殖面临饲料涨价,疫病等风险,很容易形成巨灾损失。因此,建立政府主导下的巨灾损失基金,积累巨灾风险保障基金,对遭遇巨灾损失的保险公司提供一定程度的补偿,增强抵抗巨灾风险的能力势在必行。

3.税收减免制度

政策性农业保险税收减免制度有利于扶持农业保险基金的积累,增强保险的自我发展能力。对生猪养殖来说,应将政策性保险业务与其他业务严格分开,实行单独列账,单独核算,专账专人管理,免征营业税和所得税,实行保险公司经营一定区域范围内(县以下的范围)的其他险种相关税目免税,从而调动保险公司从事保险的积极性。第一,对生猪养殖保险进行单独的保费收入管理,建立单独的电子化信息系统。第二,对资金结余的管理要明确规定,要求专款专用,不得任意拆借。第三,要对生猪养殖保险分险种核算,积累数据,为未来相关规定的制定提供依据。

第四,建立费用的分项管理系统。建议相关部门对全国的生猪养殖信息进行统计、调查、研究,做好生猪养殖保险的基础工作,掌握完整的产量及疫病统计资料和各种饲料的成本数据,使定损理赔有所依据,从而促进生猪养殖保险快速发展。

4.全省统一承保条件和赔付标准

依法统一生猪养殖政策性保险的承保条件和赔付标准,坚持承保生产成本和赔偿生产成本原则,避免保险公司经营的不确定性。如农户需要投保产量或产值保险,可鼓励保险公司开发相关商业化险种。

【摘要】四川是养猪大省,2007年以来由于仔猪价格、饲料价格和猪肉价格同时飞涨,且疫情严重,生猪养殖面临巨大的风险。农业保险的高赔付率与商业性保险的经营目标相背离,导致农业保险陷入了内在的两难困境。四川生猪养殖必须探索适合国情省情的政策性农业保险发展模式走出困境。

【关键词】农业政策性保险生猪养殖保险模式

参考文献:

政策性农业保险论文例6

一是保险意识方面。从政府角度看,目前的政策性农业保险业务中,保险公司主要依靠基层政府和相关职能部门的力量进行推动,委托村委干部等相关人员配合保险公司实施。个别地方政府工作人员对保险认识不够,推动积极性不足,部门间协调配合成本高,甚至出现相互推诿的现象,影响了农业保险开展。从保险公司角度看,由于农业保险的复杂性,一些基层保险机构的工作人员在农业保险经营中存在畏难情绪,推动力度不够。从农户角度看,受传统生产生活方式影响,农户对利用保险制度进行风险分担的意识还不强,再加上效益不高的农业现状,农民收入普遍偏低,投保主动性不足。

二是业务开展方面。我国农业发展还处在初级阶段,绝大部分农户种植的土地面积相对较小,个别农户种植的面积甚至不在同一个地块,农业保险标的的分散特点导致承保时风险评估复杂、成本高。由于农业保险标的的特殊性,农业保险承保理赔时间集中,工作量大,涉及面广、手续繁琐,对从业人员政策水平和能力要求较高,再加上农村交通不便的客观现实,都给保险人造成了不小的困难,从而导致承保成本较高、覆盖面不广。

三是产品本身方面。目前,政策性农业保险产品的特点是三低和三高。三低指的低收费、低保额和低保障。低收费是指向农户收取的保费较低。有些种植险农户只需要交几块钱,有些保险机构为快速承保,会出现村委或者乡镇企业等单位代为农户缴款进行投保的情况,造成理赔纠纷。低保额带来的低保障让农户缺乏投保意愿。三高指的是高风险、高成本和高赔付。我国自然灾害频繁,农业经营风险大,种植业农户大多为小农经营,种养业农户大多规模较小,承保理赔技术含量高,灾情判断和损失估算程序复杂,赔付率很高。

四是资源投入方面。农业保险业务特殊,涉及面广,相关农业保险业务规定的操作细节还不多,指导性不强,公司缺乏对开展农业保险业务的培训和指导。农业保险承保理赔需要保险公司贴近农村一线,需要基层机构和大量人员亲力亲为。目前,保险机构的基层组织建设还不能适应农业保险的迅速发展,基层网点铺设不够,从业人员数量不足,素质不高,都影响了农业保险发展,距离实现“不出村办保险、不出村办赔款”还有差距。

二、下一步促进政策性农业保险发展的建议

农业保险惠及千万农户,涉及国家根基。政策性农业保险能有效转移农户经营风险,提升农户抗风险能力,为农民增收“保驾护航”,为农业和农村发展起到“四两拨千斤”作用。建议从以下几个方面促进政策性农业保险健康发展。

一是坚持现行农业保险制度。《农业保险条例》从体制上确定了我国现行的政策性农业保险制度,即政府与市场合作的制度模式,不仅包括政策性保险,还包括商业险保险。农业保险不仅有政府政策支持,还有各部门共同协助。这是中国农业保险多年发展,不断尝试而得到的正确选择,符合农业保险历史的演变结果。这种制度也符合我国国情,符合当前市场化改革的大背景,且已显示出巨大的制度红利,促进政策性农业保险发展要坚持现行农业保险制度的顶层设计。

二是完善政策扶持机制。农业保险作为政策性险种,必须发挥政府支持作用。根据当前财经现状,可适当加大中央、省、市财政补贴比例,减轻县级财政压力。农户自缴部分可适当降低,甚至取消。可采取村庄或乡镇集中投保形式,降低业务成本,激发保险公司承保热情。建议加大政府对保险公司的支持力度,为保险公司提供经营管理费用补贴,节约经营成本,或者实行税收减免和其他经济手段,鼓励商业保险公司开展农业保险业务。

三是提升创新驱动力。从体制、销售渠道、产品等方面创新,构建各具特色的政策性保险模式。在现行农业保险制度顶层设计框架内,鼓励不同区域创新机制,灵活运用多种形式,建立适合当地实际的农业保险模式。如试行农业保险无赔款优待制度,即对未发生赔款或未达到赔付比例的种植业保险按一定比例无赔款优待,返还给农民一部分保费用作下年度保费,提高农民投保积极性。如简化农险承保理赔程序,提高工作效率。创新销售渠道,突破现行直接销售模式,发展间接营销,适度发挥机构、农村合作组织等中介机构优势,提升推广力度。创新产品,农业保险可根据当地具体情况,有针对性的开发合适的农业保险品种,尤其是具有地方特色的农作物险种,从传统的种养扩展到农民生活的方方面面,也可以根据经济发展的状况,制定不同的保险费率,满足不同层次农户的需求。

四是加强机构人才等基层建设。农业保险技术性强,不仅需要大量精算、管理等复合型人才,更需要懂农业技术和保险技术的一线人才。我国农业保险的发展历程导致农业保险基层机构人才断层,队伍薄弱,发展受限。支持承办农险公司在乡镇铺设基层农村网点或者建设三农服务站。支持通过引进和自己培养等方式吸引人才进入农业保险领域。注重发挥行业协会组织作用,探索切实可行的高效农业保险承保理赔技术,积极推广。为从业人员提供交流学习机会和平台,提升人才队伍素质,加强队伍建设,为农业保险奠定发展基础。五是提高农户保险意识。农民是农业保险的参与主体,没有农民参与,农业保险是发展不起来的。由于我国农民收入水平低,生活水平差,农民参与保险的积极性不高。有些农民认为支出加重家庭负担,没有必要,有些农民认为灾害短期内不会发生,保费白交了。政府和保险公司应加强宣传,向农民宣导农险保费的重要意义,让农民了解投保的益处,切身感受参保的积极作用,逐步由依赖政府意识向自我保障转变,提高参保积极性。农业保险的发展在于真正提高农民风险防范和自愿投保意识,只有农民真正了解保险、选择保险,才能有效推进政策性农业保险的快速发展。

政策性农业保险论文例7

实施政策性农业保险的目的是为了分摊和转移农业风险、保护和改善农民生活、维护和促进社会稳定。这些目标的公益性、救和安全性可能与保险业的盈利性相冲突。没有或者牺牲保险的盈利性,政府还要鼓励开办农业保险,原因在于农业保险属于可以增进社会福利的经济活动。

一、种养业是政策性农业保险的范畴

政策性农业保险的范畴包括种植业和养殖业,种植业的粮食食品,是不可替代的、人们生活必需的;养殖业的肉蛋食品也是不可替代的、人们生活必需的。商业性农业保险应包括政策性农业保险以外的涉农的可保风险,如财产险、人寿险等。政策性农业保险应为以下几方面提供保障:

一是为植物食品安全提供风险保障。涉及全民植物食品安全的农作物应包括:水稻、玉米、小麦、大豆等粮食作物;花生、油菜等经济作物;蔬菜、水果也应考虑适用政策性农业保险。至于棉花等作物,虽不危及食品安全,但因为是重要的、关系国计民生的大宗农作物,也应进行政策性农业保险。

二是为动物食品安全提供风险保障。涉及全民食品安全的动物应包括:牛、猪、羊等家畜;鸡、鸭、鹅等家禽;养殖的鱼、虾、蟹等水产品。

三是为渔民渔船安全提供风险保障。从事海洋、大河捕捞的渔业生产,需要保险的保驾护航,应对渔民的人身伤亡和渔船进行政策性农业保险。

在上述政策性农业保险范围内,政策性农业保险应主要承保旱灾、水灾、雹灾、风灾、冻灾等自然灾害造成的损失,主要承保日常性疾病等动物死亡风险。对超出一般水平的巨灾,国家应另行安排救济和帮扶。

政策性农业保险的最大受益人是农户,但是农户获得保险利益是有一定前提条件的,一是需要支付一部分保费购买保险,二是要在出现灾情损失时才能实现政府补贴带来的好处。农村可以实现人人有低保,但是人人皆保险尚需时日。所以,即使在政府补贴、龙头企业帮扶的情况下,农户购买保险也需要动员。在日本,加入政策性农业保险是需要一定条件的,例如,水稻、陆稻及麦类的栽培面积合计超过1亩或3亩(日本制,下同),才有资格加入。同时,一定经营规模以上的农户又必须加入农业保险,例如,北海道地区的麦类耕作面积4亩至10亩的,必须加入农业保险。在我国,保险公司可以采取以下模式扩大政策性农业保险的覆盖面。

一是对基地型农户进行保险。以农业产业化龙头企业为载体带动农户参加保险,对基地型农户进行保险。基地型农户是指根据订单为农业产业化龙头企业进行农作物种植和动物养殖的农户。这些农产品作为工业原料从农户的田间、地头和院落、场房进入大型农产品加工企业。广大农户与龙头企业形成了比较紧密的生产流程上的上下游关系、原材料和产成品的基地与前沿关系。农业保险通过对订单农户提供保险服务,能够有效保障产业化生产基地的稳定发展,稳固产业化链条源头。农业产业化龙头企业可适当给订单农户部分保费补贴,组织订单农户参加保险,降低了农户的保费负担,扩大了保险覆盖面;为订单农户提供保费补贴,加强了公司与农户联系的紧密度,保证订单农户生产稳定,龙头企业原材料供应充足,有利于龙头企业扩大再生产,把农业产业做大做强。

二是对专业农户进行保险。以农村合作经济组织为载体带动农民参加农业保险,对专业农户进行保险。专业农户是指种养业规模较大、技术较先进、适应现代农业发展的农户。专业农户往往与农民专业合作组织有密切联系,保险公司可以以农民专业合作经济组织为载体,向合作组织内的成员提供保险,充分发挥社员之间信息比较对称、联系比较紧密的特点,相对集中地开展较大规模的保险业务。合作社社员比较集中,养殖规模较大,多数社员已成为种、养专业户,风险意识较强,投保积极性较高,农户之间的示范作用较明显。同时,农业保险还对合作社的发展起到了积极的促进作用。比较规范的合作经济组织,一般都有一个经营实体支撑,如饲料加工厂或屠宰加工厂,还有稳定的销售渠道,在保险的开展上,有的合作社对参加保险的饲养户给予饲料或销售上的一些优惠,这就吸引了更多农户加入合作社,从而扩大合作社的规模。

三是对传统农户进行保险。以县级为单位对大宗农作物进行统保,对传统农产进行保险。我国的农业生产依然以传统方式为主,生产经营相对分散、地域差异较大,特别是大宗粮食作物保险的承保和理赔难度较大。对传统农户的保险难度更大,而传统农户经营的往往是传统的种植业,急需保险来分担和转移风险。

二、政府对政策性农业保险的帮扶方式

(一)政府通过财政补贴支持农业保险

政府通过财政补贴支持农业保险,是全社会分散和转移农业风险的重要渠道。农业保险的开办历史表明,没有政府的财政支持,任何国家的农业保险都无法维持下去。美国作为世界级的农业生产大国,农业保险也办得较好,政府的财政支持更是一大亮点。目前美国政府对农作物保险的经济支持大致包括:保费补贴,各险种的补贴比例不同,2000年,补贴额平均为纯保费的53%(保费补贴额平均每英亩为6.6美元),其中,巨灾保险补贴全部保费,多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率约为40%;业务费用补贴,向承办政府农作物保险私营保险公司提供20%—25%的业务费用(包括定损费)补贴;另外,政府还承担农业部联邦农作物保险公司的各项费用,以及农作物保险推广和教育费用。联邦农作物保险法明确规定联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。

(二)政府通过条件救济支持农业保险

即便政府为农业保险提供补贴,农户还是有不愿意购买农业保险的,保险对于农户来讲首先是一笔支出,然后才有可能在出险后获得补偿,农民并不踊跃参保。即使在美国,也在实行了把购买农业保险作为获得政府其他支持的条件后,农业保险的覆盖面才获得突破性发展。1994年通过的美国联邦农作物保险改革法令,鼓励农场主购买农业保险,进而降低农场主对灾害救济的潜在需求。它规定,除非农场主购买了农作物保险,最少也要购买巨灾保险保障,否则他们不可能得到农业保护计划中的其他好处,即取消了政府救济计划。通过提供基本保障的巨灾保险(新设立)、提供较高保障水平的扩大保障保险、集体保险和非保险作物保障计划等四大险种把所有农作物生产者都纳入了农作物保险计划。该法令还规定,不参加政府农作物保险计划的农民不能得到福利,如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等,对农作物保险实行了事实上的强制参加。该法令的实施使保险作物从1980年的30种扩大到47种,农作物保险的投保率迅速提高,1995年,农作物保险承保面积达到2.2亿英亩,占当年可保面积的82%,是美国历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。

(三)政府通过立法支持农业保险

通过法律确定农业保险的标的、范围、机构、补贴等各种内容和环节,使农业保险能够获得稳定、持续和透明的发展,不因政府官员的更迭而起落,不因市场的变化而消长。日本自1929年以来,有关农业保险的立法、制度及修改多达10部之多,对农业保险作物的品种、农业保险的准入条件、保险范围、承保方式、财政补贴、保险费率计算方法、保险费国库负担方式等方方面面,都进行了规定,有力地推动了农业保险的发展,也合理地利用了国库的财政资源,有效地保护了农户。

三、农业保险公司的营销渠道

中国保险监督管理委员会批准的三家试点专业农业保险公司,经过几年的探索和实践,从对农业保险的政策研究、立法劝说、机构设置、产品设计开发、销售渠道建立、人培训、定损人员培养、统计、精算、资料收集加工,以及农业保险的宣传、推广和教育等方面,逐渐获得了经验和方法,试点公司也渐趋成熟。试点公司承担了农业保险的直接业务,通过开展农业保险的经营活动(销售、签单及其他服务),具体实施政府补贴的农业保险计划。试点公司还培训、管理、监督和使用保险人和农险查勘核损人。农险查勘核损工作由农险专业核损人来进行,查勘核损人需经过专业农业保险公司长时间的培训,通过考核取得资格后才能从业。专业公司有动力、能力和愿景,将作为主业来看待,必将推动政策性农业保险的发展。

试点公司对农业保险的专注,不只是停留在领导的一般号召与员工的象征性响应上,而是深入实际探索农民的需求、要求政府的财政支持、教育员工精做农业保险。试点公司应根据区域特点制定农业保险发展规划,并在农业保险业务上始终坚持按照试点区域的特点进行设计和规划。例如安华农业保险股份有限公司,根据吉林省是以传统农业生产方式为主的国家重点商品粮基地i对国家粮食安全起决定性作用的实际情况,尤其是该省近年来的畜牧业和农业产业化发展较快的现实,公司在吉林省内主要规划开展玉米、水稻、大豆种植保险和规模化养殖保险,并主要依托农业产业化龙头企业为载体开办农业保险业务;根据内蒙古自治区畜牧业发达,要建设中国乳都的实际,公司在自治区主要规划开办奶牛等养殖保险品种,并与当地重点产业化龙头企业相结合开展农业保险业务;根据山东省种植业、养殖业均比较发达,小麦等粮食作物在全国占有重要地位,同时还是蔬菜、水果等农产品出口基地的实际,公司规划在山东探索开办小麦、棉花、蔬菜、水果等种植保险和奶牛、肉鸡、水貂等养殖保险;根据北京在发展都市农业方面取得了较好的成效,郊区农业比较发达的实际,公司在北京地区探索以奶牛养殖和水果、蔬菜种植为主开办政策性农业保险试点。通过两年多试点,农业保险业务取得了较好的成效。试点公司坚持围绕试点区域特点研发农业保险产品。比如安华农业保险股份有限公司针对吉林省等试点地区玉米、水稻、大豆等作物是种植面积最大、关系农民数量最多、事关国家粮食生产安全的品种,公司集中研发玉米、水稻、大豆等大宗粮食作物的巨灾保险产品。由于内蒙、山东、吉林、北京的畜牧业也都非常发达,各试点省区的畜牧业生产都逐渐呈集中化、专业化的发展态势,公司相继研发了肉鸡、生猪、奶牛、肉牛、梅花鹿养殖保险,并根据各地养殖成本、风险特点等因素在具体条款中进行调整,体现区域特色。同时,公司还针对试点地区农业经济特点,相继研发了经济作物草莓、烟叶等种植保险条款和朗德鹅、水貂等特色养殖保险条款。作为试点公司之一的安华农业保险股份有限公司为降低农业保险开办成本,为农民提供方便快捷的保险服务,通过两年多来的探索,主要开辟了五个营销渠道。

一是与农业经营管理部门相结合的渠道。省农委领导的农业管理部门与农民联系密切,并在各个乡镇都有机构网络,人员专业性较强,素质较高,是农业保险业务的良好渠道。在吉林保监局和省农委的大力帮助下,公司与省农经管理总站签订了保险合作协议,全面启动并推进了试点工作的开展。

二是与农村信用合作社相结合的渠道。公司与省农信社联社签署协议,利用其在农村的营业机构网点优势和人员优势广泛开展业务。公司在开业当天即与省农信联社签订了全面协议,公司各分支机构与当地农信社关系十分紧密。2006年,农信社代办农村小额贷款保证保险业务,全年为200多位死亡和伤残的贷款农户进行了赔偿。

三是与其他农村金融机构结合的渠道。公司已经与中国农业银行、省邮政系统等机构签订了协议,并与省农业发展银行正式合作。农村金融、邮政机构的兼业方式,在公司广开渠道建设的同时,也为农业保险在更深层次上的开展埋下了伏笔,探索了路子,奠定了基础。事实上,国外成功开办农业保险是和农村金融政策紧密相连的。

政策性农业保险论文例8

我国农业保险发展缺乏法律保障和政策支持

农业保险业发展20年来我国没有制定专门的农业保险法规,在《中华人民共和国保险法》中没有针对农业保险的专门条款,使得农业保险业务的开展缺乏法律支撑;连WTO农业国内支持与保护的“绿箱政策”允许对农业保险发展的保护条款,我国都没有有效利用。日益加剧的农业自然风险和市场风险,凸显国家农业保险政策的懦弱和不足,现有对农业保险的扶持政策远不能适应农业保险发展的需要。

农业保险的深度和强度较低

我国农业保险在总体上普及率很低,覆盖面很小,除新疆生产建设兵团业务覆盖面较宽、有一定保险深度以外,全国农业保险承保率不及应保面的5%。1993年是我国农业保险发展的高峰年,当年全国的粮食作物承保面为4.8%、经济作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲猪1.18%、家禽约1.3%、水产养殖2.5%、森林4.59%。除经济作物覆盖面超过10%以外,其余均在5%以下。1993年以后农业保险的萎缩,农业的投保覆盖面进一步下降。目前我国种养两业95%以上均处在缺乏保险保障的状态之下,农业生产完全处于一种不确定性的包围之中。

农业保险费率居高不下

我国目前农业保险费率居高不下主要包括以下两个方面的原因:一是逆向选择严重,通常是自然灾害发生频繁的地区急于投保,而一些旱涝保收的地区则不愿参加保险,造成农业保险的高赔付率,直接导致了农业保险的高费率;二是农险理赔复杂、特别是养殖保险核损较为困难,容易产生道德风险,骗赔的现象较多,也在一定程度上造成了农业保险的高费率。

农业保险的经营长期亏损

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,经营农险的风险巨大,农险的赔付率远远高于安全线。1982年-2002年期间农业保险的平均赔付率高达88%,远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率;其中有7年的赔付额超过投保额,开展农险业务的保险公司长期亏损。尽管免除了农险营业税,但国家的扶持力度不大,农险业务难以为继。而且我国农险存在着政策性保险业务商业化经营的弊端,这也导致农险经营的长期亏损。

农民投保意愿较低

我国农户小规模经营、农民收入不高,加之农民保险意识淡薄,对农业保险认识不足,普遍存在侥幸心理。农民投保意愿不高、投保面窄,农险业务不符合大数法则,使得农业保险公司无法在更大范围内分散风险,这也是我国农险日益萎缩的重要根源。

农地制度的局限性与小规模农户的经营风险

我国农地制度的局限性

20多年来我国以家庭承包经营制的农地制度推动了我国农业乃至整个国家经济历史性的持久增长。但从制度的安排来看,仍存在以下突出问题:

家庭承包制的固有局限性随着改革深化和市场环境的变化逐步暴露出来,家庭分散经营更加剧了本已高度稀缺的土地资源承包的有限性,影响了土地的规模经营。这不仅大大限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高,不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营;而且增大了生产成本和交易成本,劳动力及农业固定资产得不到充分利用。加上农业生产收成的不确定性及市场的多变,单一分散的农户不能很好地运用价格、成本与利润的比较去规避市场风险,容易造成决策的盲目性、产品的单一化、市场行为的趋同性,导致农业生产经营始终处于一种不稳定的“振荡”状态。

我国农地产权激励不足这表现为三个特征:产权不明确。土地所有权主体不明确,农民承包界定不清。产权不完善。农民拥有有条件的使用权和收益权。产权不稳定。我国农地制度多变,农户权利经常受到损害,无法实现土地利用长期利益最大化。这三个特征与产权的自身特征——排他性、转让性、继承性是相违背的,使农民对固定承包的土地缺乏长期预期,在收入、投入、风险目标的制约下,不能实现有效投入和积累机制。因而对我国农户对有效抗击自然灾害的投入没有积极性,是不难理解的。

小规模农户经营的风险特征

在经历家庭承包后我国的农业土地制度没有出现新的根本性的制度创新,小规模兼业农业成为我国农业的基本特征。国内外对农户内部风险处理的研究显示,农户的风险处理策略是理性的,尤其是小规模的农户防范和处理风险的策略是有效的。我国小规模农户经营风险及其特点是:

农户面临多种多样的风险作为自然再生产和经济再生产交织特征明显的产业,在农业生产经营中,农户既要应付农业的自然灾害风险,又要应付农业生产资料与农产品价格波动以及农产品供求关系变动等的市场风险。随着我国市场经济的发展以及加入WTO等外部环境的变迁,农户在面临农业经营所固有的各种传统风险的同时,正在面临着越来越多的不确定性所导致的新的风险。这些风险对农户生产经营的影响越来越大。

农户风险分摊的外部环境差在良好的市场体系中,企业和个人可以通过资本市场来分散风险。例如通过保险和套期保值等形式消除风险和分散不可避免的损失。但我国农户缺乏有效的资本市场来分散风险,其外部风险分散和防范的机制比较脆弱。现阶段农户对风险的防范和处理主要还是通过家庭内部及农户之间的各种手段来应付,而且这些手段主要集中在应付意外事故。对农户生产和消费可能遭遇到的风险与不稳定性还缺乏有效的外部机制与手段来防范。

由于农业活动受自然条件影响大、风险程度高,农户面临的风险不确定性及损失都很大,商业保险往往不能承担这种风险。保险公司无法统一农户的行为,无法要求不同风险偏好和对各自风险评估不一致的农户都加入统一的农业保险计划,保险的信息高度不对称,逆选择和道德风险的防范都十分困难。这些特点决定了我国农业保险的外部机制安排在供给方面先天不足。

农民多是风险回避者大量的经验观察和实证研究表明:发展中国家的农户通常都是风险厌恶者,他们在生产和生活消费中力图回避各种风险,这主要是因为欠发达的农户抵抗风险和补偿风险损失的机制与手段的成本较高。我国农户承受不起风险较大的损失,大多数农户宁愿选择生产风险较小、收入水平也较低的生产方式,而放弃那些收益可能较高、同时风险也较高的活动。

我国农户家庭的小规模农业既受自然风险影响、又受农产品市场波动风险制约,农业生产经营比较经济利益低下,农地制度的缺陷和农户的风险处理策略使得我国农户单靠自身力量是无力防范和承担诸如农业洪涝、干旱等巨灾风险的。

我国政策性农业保险制度设计

在土地家庭承包制条件下,小规模经营的农户依靠自身的力量是难以承担洪涝、干旱等巨灾的农业风险,必须依靠政府和社会的力量、通过农业保险的方式分散和化解农业巨灾风险。针对我国农业巨灾风险特征农业经济结构特征和WTO框架下农业保护政策,我国的农业政策性保险制度设计如下:

大宗农产品(粮棉油)是我国大面积种植的主要农产品,极易受到洪涝、干旱巨灾的威胁。大宗农产品涉及千家万个农户,拟采取政府统筹农业保险的措施:类似西方国家的农业保险,给参加大宗农作物投保的农户提供保险补贴或分担保险费。美国、日本等给本国农户的保险补贴达到农业投保费的45%以上,考虑我国目前财政负担情况,给予大宗农产品的洪灾保险补贴率可为30%;大宗农产品生产面广、经营分散,农业保险的运作成本高昂,为鼓励保险公司从事农业保险事业,政府应当给予农业保险公司的经营成本费用补贴。

其他农产品,经济价值较高、生产经营效益好,可采用互助共济式——相互保险的农业保险模式。非大宗性农产品是当前农业产业结构调整的主要发展方向,采用相互保险模式可以起到风险化解与分散的作用。根据一些国家的经验,我国目前实行农业相互保险机制的途径比较可行的是集资模式。由于单个农户实力有限,可以考虑以村民小组或村级经济集体为成员单位参与相互保险公司的集资和筹建。

在缺少政策性农业保险的条件下,为鼓励更多的保险公司参与农业保险业务,可以考虑将农村其他保险(如财险、人寿险)纳入农业保险,享受农业保险的一些政策待遇。这样的制度设计有助于从事农业保险业务的保险公司将农村地区其他保险业务的收益补偿经营农业保险业务的亏损,从而分散保险公司的经营风险。

改变国家对受灾地区救济救灾款的办法,将财政救灾救济款在内、甚至一部分扶贫资金等转化为以农业保险补贴的形式发放,这样既可以减轻对受灾地区补贴的随意性和地方政府对国家救灾补贴的依赖,减少国家财政支出和提高财政补贴的使用效率,又可以推动受灾地区农业保险业务的发展,同时改变政府和受灾地区人们只重视抗灾救灾、忽视农业灾害风险的防范和风险分散与转移的观念。

农业洪涝、干旱等巨灾的特点决定了巨灾保险所具有的公共产品性质,农业巨灾风险不符合大数法则,纯粹由以追求经济利益最大化为原则的商业保险公司提供是不现实的。因此,为防范和化解巨灾风险、真正实现保险保障农业生产经营的功能,政府就有必要通过合理的“市场干预”,建立国家巨灾保险保障基金。以巨灾保险基金支持农业水灾保险业务的正常进行,并且政府要作为巨灾基金的“最后的再保险人”,在巨灾基金不足以应付赔款支出或达到某一收支临界点时,政府应当提供强力的财政支持。

借鉴发达国家经验,发展我国农业政策性保险。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失,西方发达农业国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴,从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。发达国家发展农业政策性保险经验,我国农业政策性保险实施途径:一是强制保险,在一定地区实施农业保险时,把农户贷款、技术帮助与投保挂钩;二是对给予参加农业保险的农户以保费补贴和对保险公司的农险业务费用补贴;三是对参与农业保险的保险公司实行税收优惠,减免营业税和所得税。

参考资料:

1.许飞琼,我国的农业灾害损失与农业政策保险,《中国软科学》,2002年第9期:-8-12

2.王延辉、赵仕平,新疆农业保险市场调查报告,《保险研究》,2002年第5期:-54-58

3.丁少群,小规模家庭农场如何应付风险,载《庹国柱、李军:国外农业保险:实践、研究和法规》,西安:陕西人民出版社,1996.17-38

政策性农业保险论文例9

一、我国农业保险中存在“双失灵”

(一)我国农业保险的困境分析

农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排,是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一。作为世贸组织允许各国支持农业的一项“绿箱”政策,农业保险日益受到各国政府的重视。然而在我国,农业保险却陷入了困境,出现了加速下降的趋势。我国农业所面临的困境主要有:农业保险保费收入不断减少;农业保险费率居高不下;农业保险的经营长期亏损;农民不愿投保,农业保险展业困难。

(二)“双失灵”是造成农业保险困境的根本原因

我国农业保险困境的根本因素是制度问题,在我国农业保险中存在着严重的“双失灵”现象。

1.市场失灵。自20世纪90年代中期,中国人民保险公司逐步转换为规范的商业保险公司以后,我国农业保险经营的性质也发生了根本性变化。但商业性农业保险模式并不适应农业保险的特点。一是商业保险的高收费与农民的低收入存在矛盾,农民没有交费能力;二是农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率的特征,追逐利益的商业性保险公司对农业保险的规避也就不难理解。因此,农业保险自身的特点使其具有准公共产品的性质,即农业保险缺乏竞争性,存在非排他性和利益外溢现象。正因为此,对农业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。

2.政府失灵。农业保险的准公共产品特征及其商业化经营的实践共同佐证了一点,即我国农业保险的发展需政府履行弥补市场失灵的职责,而我国政府却长期处于缺位状态,也在很大程度上造成了农业保险的举步维艰。

因此,要使农业保险走出困境,关键和首要的问题是制度设计。农业保险制度设计应以政府为主体,突出农业保险业务的政策性,改变商业保险公司经营农业保险的现状,通过建立与市场机制有效结合的政策性农业保险制度,将政策与市场机制相结合,为农业保险的发展创造一个有利的环境。

二、国外政策性农业保险发展的模式

各国发展农业保险的模式大体可分为政府主导型的政策性农业保险发展模式和市场主导型的商业性农业保险发展模式,分别以美国和毛里求斯为例进行说明。

(一)美国政策性农业保险发展模式

美国自20世纪30年代开办农业保险,采用的是政府主办、商业保险公司经营的发展模式。美国政府依据《联邦农作物保险法》,通过提供巨灾保险(属基本保障水平)、扩大保障保险(属较高保障水平)、集体保险和非保险作物保障计划四大险种,取代政府救济计划将农业生产者纳入农作物保险计划。并规定不参加政府保险计划的农户,不能得到政府其它计划的帮助。在运作模式上,目前农业保险的管理机构是联邦农作物保险公司,与风险管理局属于两块牌子、一套人马,主要负责全国性险种条款制订、费率拟定、业务指导和检查,开发维护软件、预测农产品价格等,为商业保险公司提供经营管理费补贴和再保险。政府还承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用。1995年起,美国政府为了鼓励部分商业性保险公司开展农业保险业务,为开办农业保险的19家公司提供其相当于农业保险保费的31%的补贴,并提供农作物保险免税、比例再保险和超额损失再保险等政策扶持。2000年美国农业保险补贴平均占到纯保费的53%,保费补贴额平均达6.6美元/英亩,农作物巨灾风险推行强制性保险制度并补贴全部保费,其他皆为自愿选择。投保农民当年农作物收成因灾害减产25%以上时,可取得联邦农作物保险公司的最高赔偿金额。1981—1988年间,美国政府对农作物保险的开支达42亿美元,赔付金额与投保金额的比例高达14:1。1989-1999年10年间,联邦政府对农作物保险的财政补贴总额累计达到108亿美元,仅1999年一年就达到22.4亿美元。2004年美国各家经营农险业务的保险公司共收入保费41.9亿美元,其中政府对农险的补贴为24.8亿美元。此外,政府还给予免税和法律支持。虽然政府对商业保险公司的补贴昂贵,但是政府仍认为这是比救灾计划和政府直接经营更经济的做法。

(二)毛里求斯农业保险发展模式

毛里求斯的糖业保险基金在国际上被公认为是一项成功的农业保险模式,该模式具有四个鲜明特点:第一,效率高。由于该基金只承保一种作物,业务简单、单证费用低,加之计算机管理程度高、工作人员少,因而效率很高,其费用率仅占保费收入的7%(多数国家这一比例为15%—20%)。第二,费率拟定科学化。为防止风险不均质而导致逆选择,该基金设计了多达100个档次的费率体系,费率体系的高度差异化能激励生产者努力耕作,以改善自己的费率档次,从而达到少支付保费又能获得较大保障的目的。第三,投资收益高。基金的投资收入约为业务费用的150%,投资收入的50%用于基金积累,能够相应减少农民的保费负担,增强基金抗巨灾的能力。第四,商业化运作。虽然政府在基金建立初期承担支付工作人员工资的职责,而且政府要求强制投保,但到目前,该基金从原保险到再保险完全采用商业方式来运作。

虽然世界各国的农业保险经营模式都不尽相同,但政府的基本扶持方式大致相似,即主要采用法律保护、政府行政指导、财政资金支持、减免税费业务发展与农业信贷衔接等措施。

特别值得一提的是,大多农业发达和不发达国家都有专门的法律制度就政府对农业保险的优惠政策以及具体补贴比例进行规定。如美国和日本分别于1938年颁布了《农作物保险法》,美国于1994年又制订了《克林顿农作物保险改革法》。2000年6月美国国会通过了《农业风险保护法》,计划在以后5年内提供总计82亿美元财政支出,补贴农业保险。2002年美国又通过了新的农业法,进一步加强了对农业的补贴力度,决定在未来10年内给农业拨款1910亿美元,较目前实行的补贴增加了80%,在价格支持和收入政策、农产品储备计划、出口支持、农业基础设施建设和信息服务、国内农业安全、教育研究和农业保险等方面推出了一系列新的举措。正是由于有了这些政府补贴政策和相关的法律制度支持,各国的保险经营机构的农业保险业务才得以蓬勃发展。

三、适合我国政策性农业保险的制度设计

然而长期以来,我国由于经济发展战略等多方面原因,对农业保险的补贴和扶持非常少,我国的农险法律建设滞后、核算办法、税费扶持等政策不配套的状况没有扭转。《保险法》第155条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定”。但至今配套的法律、法规尚未出台。在我国,农业保险只免交营业税,其他方面同商业性保险一样,国家尚无配套政策予以扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险,而我国政府补贴和扶持缺位的情况。

(一)构建支持政策性农业保险的法律体系

从对美国和毛里求斯的政策性农业保险发展模式的分析可以看出,政府首先是制定一系列法律法规,确保农业保险的顺利进行。我国虽然已于1995年颁布了《保险法》,但这只是一部规范商业保险的主要法律,并不适用于农业保险,对农业保险也并未有具体的规定。因此应尽早出台专门的《农业保险法》。《农业保险法》应明确规定政策性保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式等;规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式等,并用存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行;《农业保险法》中还应对政府行为予以约束,对政府的作用和农民的参与方式进行规范,避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持。

(二)构建政策性农业保险的组织制度

政策性农业保险论文例10

政策性农业保险法律制度的建立和完善是农村和农业发展战略的重要组成部分,是一个国家农业现代化的重要标志。对农业保险的法律监管更是其中的重要一环,但在我国未来的农业保险法中如何建构监管法律制度,还有一些理论和实际问题需要进一步探讨。这些问题的明确和清晰将有利于科学的农业保险监管法律制度的建立。

    一、我国农业保险的性质及其政策性农业保险监管的必要性

    (一)农业保险的性质

    农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。

    关于农业保险的性质,有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证,有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面.临的博弈困境的角度加以分析,由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。[1]

    笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中,人们需要的物品可以分为四类:第一类是私人物品(private goods),第二类是公共物品(public goods),第三类是自然垄断物品,第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品,公共物品是既无排他性又无竞争性的物品,自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品,共有资源是有竞争性但无排他性的物品。[2]农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低,反映它具有明显的公益性,但是,农业保险同时又具有一定的排他性,因为,参加农业保险必须符合一定条件,比如缴纳保险费等,因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品,但更多地趋近于公共物品。[3]

    市场经济的理论与实践表明:市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的,只有在私人物品的范围内,市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低,所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有,也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律,将社会效益放在首位,而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时,政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。[4]

    国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现,历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险,基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前,经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败,最终退出了这一业务领域。[5]美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。

    农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路,而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较,政策性农业保险是非营利性的,其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后,2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围,各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴,完善农业巨灾风险转移分摊机制,探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出,建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。

    (二)我国政策性农业保险监管的必要性

    1.我国农业保险监管的理论解释

政策性农业保险论文例11

[中图分类号]F840.65 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461(2013)02-0080-05

农村住房保险早在20世纪80年代就在江西、福建、浙江等省开始局部试点,但进入20世纪90年代后由于赔付率高及相关制度不成熟,试点工作陷入停滞状态。2004年以来,中共中央及国务院连续在每年1号文件中明确要求稳步推进政策性农业保险试点,这为重启农房保险提供了良好的政策环境。2006年8月,福建在全国率先启动了政策性农房保险的全省试点工作,现在已有浙江、广西、广东、江西、湖南、湖北、云南、四川、甘肃、贵州等10多个省份开展了范围大小不同的农房保险试点。就现有文献来看,国内关于农房保险的研究主要局限于经验总结、政策推广等方面,缺乏必要的理论分析;国外也难以找到政策性农房保险的专题研究,但有关灾害救济与农业保险比较、农业保险市场失灵及政府补贴、政府干预巨灾保险市场等问题的研究,还是为研究农房保险的理论基础提供了重要的参考视角和分析思路。

一、灾害救济与农业保险作为风险管理工具的比较研究

灾害救济一直是灾害风险管理的最主要工具之一。尽管灾害救济对于遭灾地区的迅速恢复重建会起到积极作用,但灾害救济作为风险管理工具的弊端日渐暴露。首先,灾害救济会导致明显的负面激励。General Accounting Office(美国审计总署,缩写为GAO,1989)指出,从理论上来说,直接的巨灾救济给付方案由于其高昂的成本,同时还使农户对于自然灾害疏于防范而受到广泛批评。Lewis和Nickerson(1989),Kaplow(1991),Coate(1995)等人的研究表明,如果人们预期到政府灾后会进行救济,将会减少巨灾保险的需求;如果政府部分承担了居住在高风险地区人们的风险成本,将不利于提高居住在高风险地区人们的风险防范意识,也不利于减少高风险地区的风险暴露。其次,政府的灾害救济能力有限,并可能会产生较高的机会成本。Cummins(2009)认为,随着巨灾损失规模的扩大,很多国家对于灾害救济显得越来越力不从心,这对中低收入国家的挑战尤为突出[1]。Swiss Re(2008)发现,当灾难发生后,政府从资本市场上进行融资的成本也比平时要高,可能产生较高的机会成本[2]。第三,灾害救济效率低下。Hoffman(1994)等研究发现,在1987年~1993年间,美国有107,040农户在4年或4年以上的时间里接受过巨灾救济,这一数据仅占这段时间接受过巨灾救济农户数目的8%,但他们接受救济的金额却超过这段时间发放金额的29%。Garrett和Sobel(2001)考察了美国联邦紧急事务署在1991年~1999年期间的救助支出,发现几乎一半的支出是出于政治原因而不是实际救援的需要[3]。Shughart(2006)回顾美国政府在2005年卡特里娜飓风发生后的表现,发现政府官员反应迟缓,存在明显的官僚作风[4] 。

灾害救济的弊端促使各国政府探索更加有效的灾害管理方式,保险机制作为分散和转移灾害损失的工具逐渐被越来越多国家采用。Miller和Trock(1979)指出,如果外部融资风险较低,那么与巨灾救济相比,农业保险能以更快的速度保证农民恢复再生产。Bamett(1999)指出保险机制相对于政府的灾害救济机制存在三个方面的明显优势[5]:一是保险机制能更有效地补偿灾害损失,二是保险机制更有确定性,三是保险赔偿更为公平。Barry和Keith(1999)研究发现,从政策制定者的角度来看,农业保险有一些巨灾救济无法替代的优点。如公平问题,巨灾救济只有在大范围(系统性)损失之后才能提供。这导致那些遭受地域性、非系统性灾害(比如雹灾)的农户将得不到巨灾救济。而农业保险很好地解决了这个问题,因为农业保险提供的风险保护是与风险的地域性和系统性无关的[6]。但是,Catharine,James和Clair(1982)的研究发现,高保障水平的农业保险与巨灾救济的保护效果几乎相同,两者并没有明显区别。Jeffery,Gordon,Bamaby和Jayson(1993)的研究则发现,巨灾救济的效果要好于农业保险。

二、农业保险的市场失灵及政府补贴问题研究

与巨灾救济比较,农业保险尽管存在明显优势,但却因存在道德风险和逆向选择难题而遭诟病。Ahsan,Ali and Kurian(1982) 和Chambers(1989) 认为,被保险人逆向选择和道德风险的存在导致农业保险市场容易失灵。Goodwin(1993)对于美国爱荷华州农业生产者的研究显示,高风险区域农业保险的需求弹性低于低风险区域农业保险的需求弹性;如果同时提高对于所有农业生产者的保险费率将会产生逆向选择问题。Goodwin(1994) ,Knight和Coble(1997)[7]认为,农业保险开展过程中的逆向选择和道德风险问题比其他险种更为严重。Saleem & Atwood(2000)的研究表明,农业巨灾保险的参与率提高,投保人会购买较少的投入品,说明存在道德风险[8]。Halcrow(1949)和Bamaby(1989)建议通过实施地区农业保险来降低传统农业保险中固有的道德风险和逆向选择问题,即以地区平均产量作为厘定费率和赔偿的依据,地区产量损失的衡量包括了所有参保和未参保的农户,因此降低了逆向选择的风险;虽然同一地区各参保农户的成本和损失是不同的,但是领取赔款的概率却一样,一个农户不能通过改变产量而影响保险事故的发生,所以还能有效防止道德风险。Goodwin(1994),Knighta和Coble(1997) 则建议通过强制投保和精心设定费率等途径来解决。但Glauber 和 Collins(2002)的研究认为,强制投保由于会导致农业生产者的福利损失而在政治上不受欢迎[9]。

由于市场失灵的客观存在,强制投保又在政治上不受欢迎,为了培育和发展农业保险市场,各国政府往往通过直接经营或大量补贴的方式实施政策性农业保险。Wright & Hewitt(1990)指出,历史上由私人来承担农业保险的尝试无一幸存,各国的农业保险实践一致证明,离开政府财政支持的农业保险发展不起来。Garder 和Kramer(1986)在分析美国农业保险以后指出,要达到50%的参保率,补贴幅度至少要达到50%。Just,Calvin 和Quiggin(1999)研究发现,规避风险只是农业生产者参与美国联邦农作物保险计划的一个次要原因,也就是说,农户参与农业保险计划与否主要是由保费补贴高低或预期收益大小决定的[10]。

Roumasset(1978)等学者还从福利经济学角度论证了政策性农业保险的合理性。Hazell(1986)通过福利经济学分析认为,“农业保险带来的产出增加不仅有利于生产者(农户),也有利于消费。如果需求曲线是缺乏弹性的,农场主的平均收入可能会降低,而农业保险带来的收益将被消费者全部占有”,所以农业保险具有收益外溢的正外部性,主张“政府的直接经营或大量补贴是农业保险发展的必要条件”。Siamwalla和Valdes(1986)用图形表达了农业保险影响社会福利的过程,并通过消费者剩余方法的计算,认为农业保险补贴所得到的社会福利增加小于补贴本身,主张农业保险不应该被补贴。Hazell和Haggblade(1991)持相反观点,认为农作物减产对消费者和生产者都造成损失,而农业保险所造成的作物增加会使得消费者同样得到收益。印度学者Mishra基于对印度农业保险的研究,得出了与Hazell和Haggblade基本相同的结论,认为即使农业保险不是纯粹的公共物品,也同样存在收益外溢的现象,所以主张对农场主进行补贴[11]。

三、政府干预农业(巨灾)保险市场的必要性研究

农业保险存在严重的市场失灵问题通常是导致各国政府推行政策性保险的重要致因。政策性保险也被称为政府保险,是政府通过财政补贴或其他政策工具干预保险市场的产物。但是,政府到底应不应该为了某种政策目标干预农业保险或灾害保险市场,这在国外学界是一个存在争议的问题。George L.Priest(1996)[12]主张保险市场是补偿巨灾损失的有效手段,而政府干预不仅不利于减少社会风险,甚至有可能会增加社会风险。Priest进一步分析了政府干预保险市场的不利影响,如有些政府强迫保险公司向市场提供巨灾保险产品,这会对保险公司的正常参保行为产生干扰,一些政府向受灾地区提供的灾后援助,也使得人们产生了严重的依赖心理,进而减少了人们对巨灾保险的需求。因此,Priest认为从某种意义上讲,政府经营的保险项目本质上更像是一种财富分配,而不是减少风险的制度安排。

Priest的理论建立在完全竞争的巨灾保险市场基础之上。但是,Gollier(2004)等对国际巨灾市场考察的结果显示,这个假设并不成立,因为国际巨灾市场不仅供给有限、价格高昂、消费者购买意愿不高,而且市场价格和承保能力存在明显的波动性,即完全竞争的国际巨灾市场根本就不可能存在,从而有力证明了政府干预的必要性与合理性[13]。Priest过于强调“减少社会风险”的效率目标而忽视了公平目标,也受到一些学者的质疑。Linnerrooth-Bayer和Amendola(2000)[14]、Picard(2008)[15]指出,如果穷人区的人们无力购买巨灾保险或者采取其他减灾措施,而富人区的人们购买了巨灾保险或采取了减灾措施,那么一旦他们同时遭灾,对穷人区的负面冲击肯定要比对富人区更大,这意味着穷人区人们的生活将会变得更加艰难,社会的不公平程度将会加剧。Freeman和Scott(2005)认为,很难找到一个统一的标准来判别什么是“最好的”政府干预方式,如果以效率为目标,政府应尽量不干预保险市场,任何干预都会带来效率损失;如果以公平为目标,强调农业(巨灾)保险的公共品属性,则政府干预就具有了必要性[16]。Trebilcock和Daniels(2006)进一步分析说,从效率的角度来看政府最好不提供任何灾后救助以激励人们购买巨灾保险,但这在现实政治中完全不可能[17]。

四、政府干预农业(巨灾)保险市场的政策选择及影响因素研究

政府干预应该以促进保险市场的发展为目标,这是近年来国外学界一个基本共识。Lewis 和Murlock(1999)最早正式提出了“市场增进论”,并将该理论定位于传统的自由放任理论和市场干预理论之间,主张政府干预应该致力于弥补市场自身的不足,更好地强化保险市场的基础作用和发展效率,而不应该挤出或替代保险市场,即政府和市场之间应该实现有效的合作关系(Public-private Partnership,PPP)[18]。Swiss Re(2008)[2]、Cummins(2009)[1]进一步丰富了“市场增进论”的内容,主张政府应该从巨灾保险供给和需求的基础层面着手进行努力。从供给方面来看,政府应该发展和完善基础设施和服务,并鼓励和支持保险公司开展巨灾保险业务。从需求方面来说,政府应该通过多种途径增进人们特别是高风险地区人们对于巨灾风险的认识,不断提高人们的风险意识和投保参与率。鉴于发展中国家保险市场的相对落后,Freeman和Scott(2005)[16]、Mahul和Gurenko(2006)[19]、Linnerooth-Bayer和Mechler(2007) [20]等学者指出,发展中国家为更好地应对巨灾风险,政府应更加注重培育和发展竞争性的保险市场,为灾害保险创造更好的条件。

Freeman和Scott(2005)[16]、Schwarze和Wagner(2009)[21]指出,政府对于保险市场的干预受到市场发育程度、风险状况及文化传统等多种因素的影响。如果保险市场发育比较充分,足以作为应对灾害风险的重要工具,政府就应该不干预或少干预;反之,由于保险市场难当重任,政府强力干预就具有必要性。面临灾害风险较低的国家,多倾向于提供覆盖多风险的综合性灾害保险项目,并将风险在更大地域范围进行分散,如法国的巨灾保险项目;反之,国家将倾向于针对某些特别严重的巨灾风险在特定地域建立专门的巨灾保险项目,如土耳其和日本的地震保险项目。传统文化注重社会团结和社会福利的国家倾向于建立政策性灾害保险项目,使得灾害损失能够在更多纳税人之间分散,如法国、奥地利;如传统文化注重市场竞争和效率的国家则倾向于依靠保险市场来应对灾害保险,政府则相对干预较少,如英国和美国。

五、借鉴与启示

政策性农房保险是一项具有中国本土化特色的政策项目,国外由于住房保险多为商业保险且不分城乡,难以找到针对政策性农房保险的专题研究,但通过梳理国外关于灾害救济与农业保险比较、农业保险市场失灵及政府补贴、政府干预巨灾保险市场等方面的研究文献,对于分析我国政策性农房保险的理论基础仍具有明显的借鉴意义。

首先,救济机制与保险机制是人类社会管理灾害风险的两种常用工具,从历史]进过程来看,救济机制作为风险管理工具的出现早于保险机制,但从效率方面来说保险机制通常比救济机制具有比较优势,这是农业(巨灾)保险在世界各国广受重视的一个主因。尽管国外学界对于农业保险与巨灾救济的政策效果还存在分歧,但保险机制的比较优势还是被越来越多的学者所认同。比如,保险机制可通过对风险明确定价向人们传递风险状况的信息,帮助人们做出理性选择,灾害救济会扭曲风险信号,因为救济使得遭灾人们只承担部分灾害成本,另外部分则由纳税人承担,进而会刺激人们的“冒险行为”;保险机制以保单中的赔偿条件和赔偿金额等合同条款为基础,损失的补偿可以确切预知,灾害救济存在很大的主观随意性,救济金额也不确定;保险机制是在保险购买者之间进行分担的,这种分担是保险购买者预料之中的结果,灾害救济则是在纳税人之间分配损失,在一定程度上损害了低风险纳税人的利益[22]。因此,目前国内越来越多的省份及地方政府力推农房保险试点,既是借助保险机制应对灾害风险的理性选择,也是风险管理工具上的重要创新。

其次,农业(巨灾)保险市场失灵的客观存在为政府干预提供了合理和必要的理由,直接经营或财政补贴通常是政府发展农业(巨灾)保险的政策选择,这是政策保险模式在世界各国农业(巨灾)保险领域大行其道的主因,也可以解释国内农房保险为何普遍选择了政策保险模式。但是, Priest(1996)[12]认为政府经营的保险项目由于政治和社会的原因,通常不能严格遵循保险经营的市场准则,如严格的差别费率及理赔标准,虽然有助于克服逆向选择的问题,但容易导致严重的道德风险,无益于实现减灾激励的目标。Swiss Re(2008)[2]、Cummins(2009)[1] 主张,政府干预的目标应避免直接经营和提供巨灾保险,以防止对保险市场造成“挤出效应”,而应加强防灾减损基础设施、出台相关建筑规范,在灾害数据收集、风险建模、产品发展、税收政策等方面为保险市场提供支持。国外学者以上关于政府干预弊端及干预目标选择的研究分析,无疑对我国推行政策性农房保险试点具有重要的启示。

再次,政策性农业(巨灾)保险具有福利外溢性的正外部性特征,这是国外学者从福利经济学视角研究农业保险得出的一个共识性结论,也可以为我国发展政策性农房保险提供重要的理论支撑。但是,Just,Calvin 和Quiggin(1999)关于“农户参与农业保险计划与否主要是由保费补贴高低或预期收益大小决定”的研究结论[10],对于地方政府选择农房险的补贴方式、方法及方向时具有明显的借鉴价值。Serra和Goodwin等(2003)的实证研究结果显示,美国居民的初始财富在达到一定程度后,随着财富的继续增加,风险规避反而减弱,也就是农民对于农业保险的购买动机反而降低[23],即被保险人的财富在达到一定水平后,由于自保能力越来越强,更倾向于自保,因而风险规避反而逐渐减弱。这一结论对于研究我国发达地区如何实施政策性农房保险提供了一个新颖的参考视角。

最后,国外研究表明政策性农业(巨灾)保险的发展受保险市场发育状况、灾害风险状况及文化传统等多因素影响,应该说我国保险市场发育不够充分、灾害风险程度高和集体主义的文化传统都是实施农房保险政策的动因。更为重要的是,党和政府关于构建社会主义和谐社会、促进社会公平正义、改善民生、加强社会建设的政策主张,为农房保险的推广进一步营造了良好的社会环境。正是上述多种因素共同促成了政策性农房保险试点的广泛开展。从广义上说,政策性农房保险是政策性农业保险的组成部分,这也是国内学者多把农房保险纳入政策性农业保险研究范畴的主因。尽管农作物保险与农房保险同属政策性保险,但两者还是有着实质性的区别。具体而言,农作物保险是一种经济政策性保险,农房保险则是一种社会政策性保险。从政策目标而言,前者注重效率、兼顾公平,后者则注重公平、兼顾效率。从国外文献来看,尽管福利经济学也是分析农业(巨灾)保险的一个重要工具,但是对于经济效率的关注明显多于对社会公平的强调。受此影响,国内对包括农房保险在内的政策性农业保险的讨论也缺乏社会政策的分析视角,对社会公平的目标关注不多。

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Theoretical Thinking of Policy Rural Housing Insurance:

Relevant Foreign Literature Reviews & Implication

Yue Zongfu