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在我国国债政策中，由于重视和研究不够，在国债工作方面，曾经存在“发行国债行为短期化”问题，在国债运行、使用中则存在“财政赤字化，赤字债务化，债务消费化”等主要问题。
(一)发债行为短期化。
我国国债工作中曾经存在的国债行为短期化，主要表现在以下几个方面：一是筹资行为短期化，具体表现为国债期限短、利率高，国债的金边债券优势没有得到充分发挥。二是国债发行机制的设计不合理。目前国债发行机制是：当前发债规模=当年赤字当前国债还本当年国债付息。这种机制不是从国债作为市场经济条件下国家宏观调控重要手段的角度进行设计的，只是从解决当前财政的暂时困难出发，因而不利于对财政支出的控制和管理，对财政赤字控制无自律作用，对国债规模的膨胀失去约束，容易导致国债规模的盲目扩大。在国外国债利用支出列入经常性预算，同时对财政赤字占GDP的比重又加以限制，这样国债利息支出的增长，对财政支出增长进行控制产生一种“倒逼”机制，从而对国债规模的膨胀产生了一种内在的制约作用。三是国债资金分配使用投向上消费化的问题。在分配上，重消费(只管弥补赤字)、轻发展，重眼前利益、轻长远利益。在使用上，重直接效益、轻社会效益，重短、平、快项目建设，轻公共事业发展和基础设施建设，导致基础设施发展欠账太多，影响国民经济的持续、快速、健康发展。四是在国债持有对象的选择上，重视个人投资者，忽视机构投资者，这不利于国家宏观调控。产生这些问题的主要原因就是忽视了国债在宏观调控中应该发展的作用，也忽视了对我国中长期国债政策的研究和运用。重视我国中长期国债政策的研究及其正确实施，可以防止债务行为短期化，更好地发挥国债在宏观经济调控中的重要作用。
(二)赤字债务化、债务消费化。
我国国债政策存在的另一个主要问题是“赤字债务化、债务消费化”。我们应该从防止债务危机的高度来充分认识这一严重问题。为了解决这一问题，我们应该严格按照《预算法》的规定，来编制复式预算。也就是说，经常性支出项目必须支持用经常性的收入来安排，财政用税收解决经常性支出和一部分经济建设的费用。这样，经常性收支项目不能打赤字，不需要也不允许国债的介入，只有建设性项目才允许动用国债收入进行安排。投向经济建设的(信用资金)国债应该是带利收回的(投入后的新增量应该大于或等于投入量)，也就是“国债运行所‘内生’偿还能力大于偿还能力为支撑的国债总量规模为适度国债规模”，并且内生效益来还旧债，而不能每年都用借新债偿还旧债，老是债滚债如同滚雪球，越滚越大，难免会酿成债务危机。只有每年新借债应用于政府新项目的投入，每一笔国债都有相应的项目确立，每一笔还债款项的来源都有相应的项目建设款收回作保证。靠国债的“内生”效益来偿还，方能保证国债规模的合理性、适度性，才能促进经济的稳定发展。
(三)国债政策并未真正成为财政政策与货币政策的结合部。
在发达经济国家，国债利率通常较低，并成为其他金融商品利率的参照物—基准利率，起着非常重要的作用。而在我国则恰恰相反，国债利率是以银行利率为依据并高于银行利率一至两个百分点来制定的，这种扭曲的利率结构一方面导致国债还本付息压力膨胀过快，增加财政负担。另一方面，影响市场利率的形成，阻碍资本市场的发展。
发挥国债政策联结财政政策与货币政策结合部作用的公开市场业务，我国自1996年4月9日虽然已经运作，但由于种种原因，公开市场操作力度一直较弱，使国债政策对财政政策与货币政策联结作用并未得到应有的发挥。
(四)国债规模膨胀过快，累积风险加大。
进入90年代以来，我国国债规模呈加速累积趋势，1994年以来国债余额占GDP的比例为5.08%，1995年为5.71%，1996年为6.29%，1997年为8.12%，1998年达到10.3%，与财政收入占GDP的比例大致相当。国债余额的快速累积会给经济运行带来两方面的风险。一是使财政失去偿债能力。国债本息是需要财政偿还的，一旦超过财政偿还能力，会影响政府信誉，影响社会稳定。二是会造成国民经济比例失调。国债具有挤出效应，国债规模越大，说明从私人部门抽取的资本越多，因此累积余额过大会影响私人部门的发展，影响经济按比例发展。目前我国国债规模虽仍处在可控阶段，但是余额累积风险也容忽视，特别是不能产生效益的国债或是用于消费化的国债余额累积风险更不能忽视。1998年发行2700亿元的30年期特别国债，实际上是一种债务的转换，利用了我国长期债券短缺的空间，用来改善商业银行的资本结构和稳定国家金融市场的一项战略决策。1998年增发的1000亿国债虽然对经济回升有着积极作用，但不能作为长期措施加以运用，要特别注意经济启动后的国债政策调整，注意保持国债规模的适度性，防止债务累积过大所出现的风险。
(五)国债结构不合理，严重弱化了国债职能。
(1)国债期限结构不合理。我国国债期限大部为3—5年，缺少短期(如3、6、9个月等)以及超长期(10、20、30年)国债。这种单一的期限结构是很不合理的。一是因为期限过于集中，加大了国债偿还的压力，容易造成偿还高峰和国债规模(主要指流量)膨胀过快。二是因为不同性质的资金对国债期限的需求不同。各种社会保障和保险机构希望购买长期国债(如10、20、30年等)作投资，而金融机构则希望有中短期国债以便于流动性和资产负债管理。所以期限结构不合理不利于国债高效率、低成本筹资。
(2)持有者结构不合理。在恢复国债发行之初主要以行政方式向企业和单位摊派。后来逐渐把发行对象扩大到个人，并形成了以个人为主的国债持有者结构。这种现象虽然比较符合我国国情，但却存在许多弊端。一是增加了国债发行成本。国债利率居高与不合理的持有者结构是互为因果的，向个人销售国债也大大增加国债发行费用。二是降低了国债的流动性。国债个人持有者大都是到期兑付，很少中余进行流通。三是不利于国债宏观调控作用的发挥。以个人为主，缺乏流动性的国债市场对宏观调控的反应是迟钝的。四是不利于完善和发挥国债市场的作用。
二、我国中长期国债政策选择
针对目前我国中长期国债政策中存在的问题，并借鉴国际经验，我国国债政策应作出如下选择：
(一)充分发挥国债的“内生”效益，促进形成“债务生产化，生产效益化”的机制。
适度国债规模标准是，既要有利于国家宏观调控的需要，使国债余额的大小与中央银行开憎爱分明公开市场业务的要求相适应，又要使国家财政债务负担保持在合理限度内。为此，要改进国债规模调控手段，实行比例控制。这就要对国债余额占GDP比例的合理界限进行认真探讨。国际上不同国家，国债余额占GDP比例各不相同，《马斯林里赫特条约》规定，国债余额占GDP比例不得超过60%。在参考借鉴国际上成功经验的同时，还要从我国的实际出发，应考虑多种因素的影响，特别是从宏观经济调控的需要与国民经济长期发展目标的要求出发，科学合理地确定国债规模。
在研究、制定和实施中长期国债政策的过程中，我们要注意防止和杜绝“赤字债务化、债务消费化”的不良倾向的恶性循环、采取积极的行之有效的手段，确保经常性预算不出赤字。
同时要积极促进“债务生产化，生产效益化”机制的形成，确保国债自身的偿还与滚动发展，能够达到促进经济持续、快速、健康增长的目标。
(二)实行国债结构调整，进一步优化国债结构。
合理的债务结构既有利于充分挖掘社会资金潜力，满足不同偏好投资者的投资需求，也有利于国家降低筹资成本，减轻财政未来负担。从我国目前的国债结构情况来看，建立合理的国债结构，应解决如下三个问题：
一是调整国债的期限结构，适当增加长期国债的比重。国债期限结构包含国债流量期限结构和存量期限结构两方面内容。对于国债偿还来说，存量期限分布合理能使国债到期日形成一个合理的序列，从而避免偿债高峰的出现，均衡还本付息压力。因此，我国应增加短期和长期国债的比重。特别在当前经济形势下，可适当增加长期国债的发行数量，用于增加基础设施建设投资。长期以来，我国国债基本上是以3—5年期的中期国债为主，很少有10年期以上的长期国债和一年期以内的短期国债，国债期限结构缺乏均衡合理的分布。这种单一的期限结构，使国债严重缺乏选择性，不利于投资者进行选择，很难满足持有者对金融资产期限的多样化的需要，而且使国债发行规模在较短时期内急剧膨胀，国家财政还本付息的压力也过于集中，客观上为进一步扩大国债发行规模设置了障碍。因此，可考虑适当增加长期国债的发行数量。债券期限短，项目单位在产生效益前就要还债，容易使项目单位产生沉重的债务负担，形成债务危机，陷入三角债的困境中，使信用链条破裂。发行长期债券，既可以使政府在较长时间内使用发行国债筹集的资金，分散财政还本付息的压力。同时，也可以使政府根据财政状况和宏观调控的需要，按市场价格购回部分国债券，达到执行货币政策和调节市场货币流通量的目的。在发行时间方面，我国国债发行时间相对集中，一般一年为一或二次，在做这种具体政策安排时，应考虑充分发挥其灵活性、均衡性，减少对社会经济活动的冲击，确保社会经济的稳定发展。
二是积极进行国债品种创新，不断丰富国债品种结构。国债品种创新的目的是增强国债的吸引力。为此，可借鉴国外的一些先进经验，引进诸如储蓄债券、预付税款债券等新品种。同时还应提高可转让国债所占比重。目前，我国可转让国债的比重在30—80%之间(不可转让国债比重在20—70%之间)，这一比重远低于发达国家水平。国债品种结构的进一步丰富、多样，既可以满足国家财政的不同需要，又扩大了投资者的选择余地，适应了不同机构、不同收入水平和不同投资偏好的购买者的需求，并使国民应债能力得到充分的释放。这对于减少巨额国债发行的压力，挖掘国债的经济功能是在非常有意义的。
三是调整国债的持有者结构，发掘各经济主体对国债的需求。国债的持有者包括中央银行、商业银行、机构投资者、企事业单位、居民个人和国外持有者等。首先，要允许商业银行更大规模地直接进入国债市场。近些年商业银行持有国债的份额有了一定的提高，但与有效实行公开市场操作，转换中央银行宏观调控方式的要求相比，银行持有的国债份额依然偏低。商业银行进入国债市场，持有一定份额的国债，不仅有助于扩大国债发行规模，降低国债发行成本，也有利于调节其资产结构，降低商业银行的信用风险。与持有现金、同业存款和在中央银行存款相比，持有国债风险小、收益高、流动性强，对商业银行来说，不失为最理想的二级储备资产。更为重要的是，中央和商业银行持有足够份额的国债是形成规模化的公开市场业务的基础，是财政政策和货币政策协调配合的前提。其次，着力培育机构投资者。机构投资者作为规避风险以追求利润最大化为经营目标的组织机构，它的培育和成长及成熟，将带来国债投资技术的不断提高与投资战略的多元化，并由此促使国债市场发生质的飞跃和量的拓展。再次，要允许国外投资者持有一定比例的国债。这既是充分利用国际资源的要求，同时也可以拓展国债的发展空间。
(三)积极培育和完善国债市场。
国债市场包括一级市场和二级市场两个组成部分，一级市场是国债发行市场，二级市场是国债流通市场，一、二级市场应协调发展。
1.进一步探索和完善国债的市场化发行方式。我国恢复国债发行之初，采取的是行政分配方式。1991年试行国债承购包销方式，随后于1993年建立了国债一级自营商制度。1996年开始全面试行国债招标发行方式，向市场化方面迈出了可喜的一步。我们应继续坚持国债的市场化发行方向，并进一步探索和完善国债的市场化发行制度。发行程序应规范化，发行时间应固定并提前公布，以利于购买主体灵活按排资金。并且应改革现行的一年一次发行、发行时间很长的作法，实行多次、均匀分布的发行方法，减少发债行为对社会资金流动的冲击。
2.规范、发展场外市场，逐步建立起以场外市场为主，场内市场为辅的国债市场结构。国债场外市场的重要性是由国债的性质决定的，国债不同于股票，其价格波动比较平稳，买卖差价较小，投资性远低于股票。因此，国债市场更大程度上是一种利率与资金市场。这本身决定国债没有必要象股票一样主要集中到交易所内公开竞价交易。而且由于国债交易数量巨大，交易所系统也无法满足此要求。我国国债流通虽然是从场外市场起步，但由于缺乏统一的托管体系，监管不严，导致风险较大。场外市场也因此停滞，几近乎名存实亡。目前场内市场的交易量还占我国国债交易量的95%以上。这与国外发达国家恰恰相反。场内市场不可能长期取代场外市场，场外市场的滞后必将阻碍国债市场的进一步发展，发展我国国债场外市场，关键是加强制度和法制建设。
3.加强国债市场基础设施建设。目前，我国国债市场基础设施建设相对滞后，市场分割，尚未建立一个全国统一的国债托管结构体系，缺乏一个高效的市场信息传递和统计监督系统，导致市场潜在风险较大，也降低了市场运作效率。为此，我们应进一步建立、健全政策法规，同时，加速统一国债托管结算体系，并以此为突破口，促进市场基础设施建设，以保障国债市场健康、有序发展。
4.大力培育投资者。因为机构投资者的积极参与能使国债市场长期稳定地成为联系储蓄和国债投资之间的桥梁，使个人购买与集中性、批量性的国债购买协调衔接起来，活跃了交易，促进了流通，机构投资者确实是以提高流通性为目标的完善的国债市场不可缺少的。
(四)调整国债利率，逐步实现国债利率市场化。
利率作为宏观调控的重要手段之一，不同的利率水平与结构对经济运行产生着不同的影响。比如，利率水平高对经济具有紧缩效应，利率水平低对经济具有扩张效应。因此，在经济高涨繁荣期提高利率水平，在萧条期降低利率水平。
随着我国商业银行化过程的逐步完成，根据经济发展状况和资金市场情况来决定债券利率水平，改变过去国债利率唯一依据银行存款利率来决定债券利率的确定方法，逐步实现国债利率市场化创造了条件。
调整、建立合理的国债利率结构，必须适当提高长期国债利率，理顺国债期限结构和利率结构的关系；国债利率的确定除参考依据银行存款利率外，还应考虑通货膨胀率、市场利率的发展趋势、投资者的投资偏好等。
随着国债市场的完善和发展，国债利率才有可能逐步实现市场化。如：1996年4月，中央银行开始运用公开市场业务操作，以国债回购交易收益率竞争指标的形式，向14家商业银行总行购买了2.9亿元面值的国债，这说明货币政策市场化执行方式已经正式开始，也说明中央银行在宏观调控上为逐步实现和运用市场化开始创造条件。只有中央银行通过国债市场开展公开市场业务操作，利用国债交易吞吐基础货币，向社会释放调整利率的信号，改变原来传统性的由行政依据银行存款利率规定利率的办法，实现利率市场化，同时注意防止利率自由化。
(五)加强国债的使用管理，注重直接经济效益和间接经济效益的结合。
国债的不同使用方向、方式、效益，对于平衡财政预算有着特别重要的影响。因此，我们必须纠正国债资金长期以来使用方向不明确、使用方式不规范、效益无法考核等不符合经济科学规律的做法。国债作为国家财政信用资金，其使用要由国家统一安排，先从大处做新的发展战略性安排，如：调整产业结构、加强基础设施建设、调节经济的平衡发展程度，增加对西部经济发展的投入与国有企业的投入等。并且加强投入后的管理。再做具体调配。随着国债依存度的不断提高，我们应更好地加强国债的使用管理，做好财政信用预算管理(亦称第二预算)，增强国债资金投向和用途的透明度，在复式预算中明确债务收入的使用方向和数量，真正做到专款专用，建立和完善基本建设支出的预算编制制度，投资项目的概算、预算、决算与财务报表审核制度，以及投资效益跟踪分析报告制度等。
在国债使用上，还要注重直接经济效益和间接社会效益的结合。要重视社会效益，积极发展公益事业和基础设施建设，优化经济结构，努力改善经济发展的硬环境。以此来增加税收总量，改善财政状况。根据我国目前的情况，国债资金的使用效益要从以下几方面进行考核和评价：
1.整体效益评价：从全部的国债使用情况来考核评价其使用效益；评价的依据是看国债的使用对国民经济全局发展的作用。
2.项目效益评价：科学合理安排好每一项资金，落实到具体项目后对所投资具体项目的效益进行评价和考核。力求以尽可能少的投入取得尽可能大的效益。
总之，既要考察整体效益，又要考核项目个体效益；既要算好大账，也要算好细账；既要重视当前，也要考虑长远。加强国债的使用管理，争取最大的微观效益和宏观效益，争取最大的直接经济效益和间接经济效益的完善结合。
(六)建立偿债基金制度，实行还本付息分开的政策。
木材出口运输证管理上的问题当前的出口运输证原则上是要到省一级林业主管部门办理的,后来通过争取，到市一级林业部门也可以办理。但是对于木材经营者来说,这仍然是件费时又费钱的事情,往往一份出口手续办下来至少需要三天以上。这与高效、简洁的时代要求和便民服务的宗旨有所冲突,也增加了木材经营者不必要的开支，影响了发展。因此建议,将木材出口手续办理权限下放到县一级,以提高办事效率、降低办事成本,同时也是政府务实的一种体现。
二、野生动植物保护管理政策思考及建议
(一)野生动物保护管理上的问题按当前的政策，对野生动物驯养的管理主体和管理幅度等方面都是模棱两可、不够明确的，以至于当前对野生动物的保护力度十分有限。自从2003年“非典”发生以来，各级林业部门基本上停止了对野生动物驯养繁殖的审批工作。从现实来看，野生动物的成功驯养是对野生动物间接却又十分有效的保。因此建议适当放宽对野生动物驯养的政策，明确审批主体和权限，加大支持力度，间接保护野生动物。
(二)天然林保护管理上的问题当前国家实施了生态公益林补偿政策，却没有实施天然林补偿政策。但实际上天然林与公益林一样，都是严禁采伐的。只不过现存的天然林往往地处高、远、偏、险，而未被划为生态公益林罢了。但林农们为增加收入、扩大造林，就必需要开辟新的土地进行造林，而国家对天然林的保护政策又不容质疑地摆在那里，因此十分矛盾。这实际也说明了当前天然林的保护政策是在牺牲林农利益的基础上保护公众利益的，理应进行补偿。因此，建议国家对已经明令禁止、界线已经明确、生长保护良好的天然林参照生态公益林标准进行补偿；而对立地条件良好、土质肥沃但只有一些残次林的天然林放宽政策，允许进行开发造林，以求最佳效益。
(三)古树名木保护管理上的问题古树名木有的是属集体所有，有的是属个人所有。按当下保护政策，除国家级保护植物外，凡是直径超过30厘米的野生树木一律不得砍伐和采挖。许多农家房前屋后的树木由于光照条件良好，土质也比较好，加之主人长期呵护，往往长势良好，树形优美，深得各中大城市园林绿化者的喜爱，因而近几年价格不断攀升，每一棵树木都是一笔不小的财富。但是按当前名木古树的保护政策，那多数是不能采挖移栽的，因此许多农家便无法得到真实的利益，导致他们对古树名木的保护、管理热情大减，甚至出现了一些暗中采挖、破坏和清除幼苗的行为。事实上，如果每户农家的房前屋后都能开发利用起来，种上几株名贵的树木，既美化了农村环境，在一定的时间后，也为农家积累了一笔不小的财富。而保护政策的存在，在现在部分古树名木得到保护的同时，严重了影响新生名贵树木的增加。从法律角度看，属个人部分的古树名木，按当今《物权法》规定，既然拥有所有权，便拥有处置权。国家从保护的角度取得了对古树名木的处置权，理当对其所有权者进行补偿。因此建议，国家对已经挂牌保护的古树名木进行适当补偿。而对一些并不十分特殊的野生树木适当放宽经营政策，鼓励农家全方位、见缝插针式地多栽种各类名贵树木，既美化了农村环境，又美化了城市环境，同时还搞活、拓宽了林业经济。
三、林业扶持政策上思考与建议
本文的研究成果，无论在理论上还是在实践层面上，都是相当有限的，存在着不足，今后将在政府与第三部门关系、第三部门的属性、产权、运作机制和制度环境等方面进一步开拓。
关键词:第三部门，政府，公共政策，管理
前言
1.1选题动机与研究价值
现代社会是一个多元、民主、法治与开放的社会，它的一个重要特征就是公共管理主体的多元化，即政府、市场、第三部门和公民共同治理社会，随着我国改革开放不断地走向深入、社会转型进一步地展开，以及公共管理社会化进程的不断推进，第三部门正在逐渐发展和壮大起来，第三部门问题研究也由此成为公共管理的重要问题和前沿问题，在我国当前社会，进一步培育和发展第三部门，还是构建以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为主要特征的社会主义和谐社会，以及以第三部门为基石的公民社会的重要内容。因此，对于21世纪的中国来说，第三部门的发展水平和规模将在很大程度上标志着中国社会文明进步和现代化的进程。
同时，处在社会转型阶段的政府，其角色定位与功能发挥也成为一个新的关注点。作为传统公共管理的唯一主体，政府积累了大量有形的和无形的资源，基于这样的资源优势以及它作为权力掌握者的优势地位，政府仍然是现代公共管理的主导力量，这也意味着政府对社会转型负有更多的责任。“一个好的和负责任的政府，应该积极主动地调整自身的定位，促进社会前进，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民与第三部门的自治能力，并引导、规范社会的自治活动，从而选择性地逐步退出直接控制的社会领域，实现政府有效治理基础上的社会转型。”’
但是事实上，第三部门在繁荣发展的背后仍然存在着不少问题，总体呈现弱小态势，真正的职能作用不能得到应有的发挥等，这些问题都跟政府管理上的不到位有着直接或间接的关系。一是政府对第三部门的管理缺失，包括信息的缺失，制度体制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在实际操作中也存在很多问题。
因此，本论文以第三部门为研究对象，对于正确发挥第三部门的社会功能，预防、缓解、消除各种社会矛盾，进而保持社会安定有序，对于推进公共管理实现社会化，对于促进社会主义和谐社会与中国公民社会的构建等，无疑都是一个极富理论和现实意义的课题。
同时，政府仍然担负着管理社会，包括对第三部门进行合理有效监管的职责，本文选择了从政府公共政策管理的角度出发研究第三部门及其治理路径，这对于政府实现与第三部门的互动即以政府改革中进行的角色转换来促进第三部门的成长发育，并以第三部门的良好治理框架来推动政府加快职能的转换，也有着重大的现实意义。
1.2基本思路与分析框架
“第三部门”的概念是美国学者列维特(Levitt)1973年首先提出来的，尽管从‘王名，贾西津.中国NGo的发展分析〔J].管理世界，2002(8):40硕士论文政府对第三部门的公共政策管理研究世界范围来看，第三部门的产生由来已久，但是至今仍然没有形成统一的、普遍认可的定义，各个国家在对第三部门的称呼、内涵和外延的界定上存在着较大的差异。我国学者在这类概念上也是见仁见智，他们根据自己的见解和偏好，对此形成了以下一些称呼:非政府组织(NGO)、非营利组织(NPo)、民间组织(CivilGroup)、社会团体、志愿者组织(Vo)、公民社会(eivilSociety)、第三部门(Thirdse。tor)，也有称为非政府公共组织的(汪玉凯等)。
一、公共政策的价值定位
一般说来,学术界对公共政策的概念性界定主要有以下几种:其一,认为公共政策是一种政治行为,是政府选择的作为或不作为。其代表人物是托马斯.戴伊;其二,认为公共政策是一个复杂的政治过程,是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。其代表人物是戴维·伊斯顿;其四,认为公共政策是主体与主体以及主体与周围环境之间的一种关系,它是集体成员之间的一种默契,是鼓励良性社会期望行为的刺激源,其代表人物是卡尔.弗里德里希等。尽管角度各异,见仁见智,但其核心要素只有两个:价值蕴涵和利益诉求,无论公共政策是一种政治行为、政治过程、政治关系,抑或是一种政治规范,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以公共利益的诉求为旨归。所谓公共利益就是指在特定社会条件下,能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和条件的总和,即具有共享性的社会整体共同利益。具体来说,以公共利益价值取向下的公共政策的制定和执行应该遵循公正、公平、公开的原则。
首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时,要求制定者重视“分析”的作用,占有充分的信息,重视数据和资料,建立数理模型,进行严密的逻辑推理,以降低未来预测的不确定性;同时,公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益,能被公众认可和接受,而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的,形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性,也就无从谈起合法性,没有合法性,那当然就缺失公正性,公共政策也就丧失了存在的基础。
其次,公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利,这种权利是与生俱来的,而不受制于政治的交易和社会利益的制约,同时,公平已不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出,作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则,第一个正义原则,每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则,社会的和经济的不平等应这样安排,使它们:在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。
再次,公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度,尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中,公民通过自我理性,而不是单纯的个人偏好,对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是,民主政治的发展,民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”,民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准,我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度,具体说来,可以增强公民的组织性,拓宽公民政治参与的渠道等等。总之,只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲,公共政策就是公众政策,它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。
二、转型期公共政策价值的偏离
通过上面的分析,我们知道公共政策应该恪守“公共精神”,体现公共利益。然而,由于中国社会正处于整体的转型过程中,这是是一种全方位的社会转型。经济上,逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡;政治上,政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变;文化上,出现了文化价值多元化的现象,这些既存在冲突和摩擦的一面,也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下,公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面:
第一,对公正性的偏离。一方面,转型期的社会环境处在不断的变化之中,社会环境较之以往更加复杂。因此,政策制定者在制定公共政策的过程中,由于信息的不对称,很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外,政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策,而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查,因此,如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下,单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中,政策的效力就会大打折扣。另一方面,由于当前我国法制的不健全,政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制,造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性,程序不合法的情况屡见不鲜。
第二,对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先,兼顾公平”的政策,甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如,中国实行改革开放政策以来,政府给与东南沿海地区较多政策优惠,使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的,结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看,共同富裕是政府公共政策的目标,政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展,而现实情况是在东部得到发展的情况下,区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。
第三,对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动,要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中,信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说,一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。
三、公共政策价值重塑的措施
上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离,这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍,也是社会和谐发展的一大隐患。因此,我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差,重塑公共政策的价值。
在我国小水电定义为电力装机50MW及以下的水电站。小水电是一门比较成熟的发电技术。它的主要特点是：
1）资源丰富。我国小水电可开发量为8700万kW（80年代水能资源普查结果），占全国水电资源可开发总量的23％，位居世界首位。
2）分布广泛。可开发的小水电资源广泛分布在全国1573个县（市）。西部地区为5828万kW，占全国可开发量的67％；中东部地区为2872万kW，占33％。小水电资源分布较之煤炭、油气等其它能源资源分布更具普遍性，尤其对西部地方经济有更好的可及性和亲和性。
3）开发灵活。小水电可以分散开发、就地成网、分布供电。开发容量根据需要，从几个、几十个、几百个千瓦到上万千瓦。能为户、村、乡（镇）及县（市）提供所需电力，具有极强的适用性和辐射性。此外，小水电规模小，资金量也相对少，开发技术成熟，工期短，见效快，维护方便，运行费用低。经济贫困地区开发小水电较之开发大中型水火电更具技术经济上的可行性。应该说，在国家集中资金开发大型发电工程时，地方政府最适于组织小水电的开发。
由于小水电在解决农村能源供应、改善生态环境、扶贫及促进农村经济发展中的重要作用，使其在我国获得了长足发展。自上世纪六、七十年代以来，农村水电供电区逐步发展，迄今已接近全国近1／2的地域，拥有全国1／4的人口，建成小水电站4万多座，装机容量达到2626万kW，年发电量900多亿kW·h，占全国农村电力市场总用电量30％左右的份额。
开发利用小水电资源产生了巨大的经济效益和社会效益。目前小水电已成为中西部山区社会经济发展的重要支柱，它以电气化带动城镇化和工业化，促进经济结构调整。随着当地经济的繁荣和不断发展，加快了脱贫步伐，解决了农村用能，增强了民族团结，促进了边疆地区的稳定。
尤其在为边远地区无电人口提供基本电力公共服务方面，小水电具有明显经济优势，一直发挥着不可替代的作用。通过“七五”、“八五”和“九五”653个农村水电初级电气化县建设，不仅解决了1．2亿无电人口用电问题，而且普遍大幅度的提高了当地农村用电水平。目前全国尚有3000多万无电人口，约一半以上分布在小水电资源比较丰富的地区。这些地区地理位置极为偏远，负荷少而分散，用电网延伸来解决供电问题是不现实的。因此，小水电将继续在我国最终解决无电人口的攻坚战中发挥重要作用。
小水电还具有良好的生态效益。目前我国小水电年发电量约合3000万t标准煤，其生态效果相当于免除7000万t二氧化碳等温室气体及大量烟尘污水的排放。开发小水电为农民生活用能和农业生产以电代柴提供了基本条件。以电代柴减少了小水电供电区内自然林砍伐，封山育林和退耕还林效果十分显著，森林覆盖率与年递增。涵养了水源，防止了水土流失，生态环境正迅速得到恢复和改善。
2小水电政策环境现状分析
与可开发小水电资源总量相比，我国小水电开发率较低，只有30％左右。小水电发展缓慢是由于自身存在的弱点及外部经济政策环境等多种原因造成的。应该指出的是：
我国现有的能源宏观经济政策环境并不利于小水电的发展。小水电历经坎坷发展到今天的规模，动力主要源于地方政府发展地方经济的利益驱动。它表现出良好的外部经济性，但内部经济性及自身利益却难以保障，缺乏可持续发展的机制。
为了促进小水电事业的发展，在小水电发展的不同时期，国家和地方政府制定了一系列扶持政策，按种类划分可分为行政强制型、经济激励型和创建市场型。属行政强制型的政策是《电力法》中关于小水电的规定。
属创建市场型的政策是国家关于农村小水电“自建、自管、自用”的方针。属经济激励型的政策包括：1）“以电养电”政策；2）国家扶贫资金可用于农村小水电建设的政策；3）小水电交纳6％增值税政策；4）小水电建设专项贷款政策（已取消）。
这些现行政策是以基于计划经济的经济激励政策为主，而很少涉及市场经济的基本要素即价格和供需关系，市场机制的作用基本没有体现出来。行政强制型政策中也没有对小水电作定性和定量的规定，尤其是在上网权、电量方面缺乏具体配套政策和操作性。创建市场型政策虽然出台较早，涉及到了产权问题，但很不完善，在国家经济体制改革的诸多复杂因素下难以执行。在经济激励型政策中侧重于利用税收和补贴的调节作用，而没有充分利用价格这一市场要素对资源的配置作用。由于取消了专项贷款、财政补贴的有限性和6％增值税政策在大部分地区没有得到执行，具有公益性质的小水电实际上是在激烈的市场竞争中随波逐流。如不及时采取必要的保护措施，在“厂网分开、竞价上网”的电力体制改革中，小水电将会遭受更大的冲击。总之，脱离了政府政策扶持，是我国小水电在电力市场竞争中步履艰辛、发展迟缓的重要原因。当前小水电发展急需立足于市场经济条件的新型激励政策。
3小水电市场化运作中存在的问题
小水电自身存在着生产规模小、工程造价持续增加、丰枯矛盾、技术装备和运营管理水平不高等内部不利因素；同时也存在电力输出困难、电价机制不顺、市场发展缓慢、公益性制约等外部影响。在诸多矛盾中电力生产规模小、输出困难、丰枯矛盾、电价机制不顺及公益性制约最为突出，直接影响到小水电的经济效益和市场竞争力，导致投资回报率偏低，融资困难，缺乏良性循环滚动发展的能力。
1）电力生产规模小。可再生能源在商业化运作中面临的共性问题是：可再生能源市场相对狭小，小规模的生产造成较高的工程设备投资成本，低产量的能源生产又会造成较高的能源生产成本。小水电也不例外。在现行的能源宏观经济政策环境中，装机容量大部分在千瓦以下的小水电企业与装机容量几十万乃至几百万千瓦的大型常规能源发电企业竞争无疑处于弱势地位。
2）电力输出困难。由于国家电网和小水电的所属关系不同，长期以来小水电发电上网问题不能很好解决，要么不能上网，要么上网电价很低，使得小水电成本增加，投资风险增大。
3）丰枯矛盾。我国小水电大部分是径流式电站，缺乏调节能力，在丰水期往往造成系统电力有余，小水电大量弃水；而枯水期造成电网缺电。这也是使小水电成本提高的重要原因之一。
4）电价机制不顺。小水电电价形成缺少规范化的政策法规。电价制定与调整，往往是根据决策者自身对工作经验、企业现状和国家政策未来走向的理解进行决策，带有较大的主观性和随意性，科学性不足。此外，在小水电价格构成中没有包含其外部经济性应得的合理报酬。小水电现行电价水平既背离价值规律，又不能反映供求关系。不利于通过市场配置资源，严重影响了小水电企业的生存、巩固和发展。
5）公益性制约。相当多的小水电是依附于水利工程而建，除了发电，还兼有防洪、灌溉、供水等综合功能。汛期弃水、灌溉和供水用水都会影响到发电用水。为了防御洪水灾害，小水电要提前泄洪腾空库容。为了确保工农业和城镇用水，小水电经常反季节提高水位，错过发电机会；或是长期在低水头运行，机组出力下降，经济效益随之受损。梯级开发的电站这方面的损失则更大。
4小水电激励政策设计思路
小水电激励政策设计是一项复杂的系统工程。在设计政策框架时既要考虑国家宏观经济政策背景，对其内、外部经济性进行综合分析评价，找出影响其发展的主要因素。同时也要注意吸取国外成功经验，将市场机制引入小水电激励政策体系。此外，小水电具有清洁能源和保护生态环境的特性，制定政策时应与环境经济政策结合起来。以保证与有关部门政策的融合性，达到提高经济体系整体效益的目的。
我国目前常规能源大型火电平均单位千瓦造价为4000元／kW～5000元／kW；小水电平均单位千瓦造价为6000元／kW～8000元／kW；风力发电平均单位千瓦造价为9000元／kW～12000元／kW。常规能源大型火电平均单位电能成本为0．20元／kW·h～0．30元／kW·h；小水电平均单位成本为0．30元／kW·h～0．40元／kW·h；风力发电平均单位成本为0．40元／kW·h～0．50元／kW·h。小水电的经济性与风力发电比具有一定优势，但与常规能源大型火电比则缺乏竞争力。
小水电站经济性典型调查分析结果表明，在诸多影响小水电效益和发展的原因中，发电量是重要的制约因素。小水电发供电收益普遍达不到对项目设计进行财务评价时的预期值。小水电实际发电量是决定小水电单位电能造价及生产成本高低的主要因素。我国小水电年发电利用小时数明显偏低，实际发电量大大低于设计电量，也明显低于折减后的有效电量。影响发电利用小时数的原因与上述小水电自身及外部存在问题有密切关系，除了电力输出困难、丰枯矛盾和公益性制约等因素外，还有气候变化导致的径流年际与年内变化、峰谷矛盾、负荷特性限制及机组检修事故停机等因素也是影响发电利用小时数的原因。所有这些因素使小水电实际年发电量比设计年发电量要少30％左右，有的则高达50％以上。
小水电的折旧和利息是决定小水电单位电能造价及成本高低的另一重要因素。调查结果表明，折旧和利息两者分别占小水电单位平均成本的19．6％、31％。原因是小水电大部分建在经济落后的偏远山区，当地财力十分有限，因此小水电的负债率一般较高，大部分都在80％左右，有的高达90％以上。
小水电运行成本占单位平均成本的26．6％，用于维修及人员工资福利的比重较大。这一方面说明小水电的技术设备和管理营运水平亟待提高，另一方面也表明小水电的利润率低，企业没有足够的财力搞技术改造和科技创新。把握住实际发电量及生产成本中其它影响小水电效益的因素这条主线，将激励政策的出发点建立在市场基础上，有针对性地运用行政命令、经济激励、创建市场等多种宏观调控手段，突出行政强制性政策和电价的作用，帮助小水电克服发展中的种种来自其内部和外部的障碍与困难，应是我们构筑小水电激励政策框架时所遵循的基本原则。
5小水电激励政策框架设计
1）强化行政强制型政策。借鉴国外成功经验，在向市场经济过渡时期，对能源工业中的弱势产业可再生能源，应更多运用行政强制型政策促进其发展。这类政策包括配额制及各级政府的有关法规。政策制定重点应明确和量化小水电市场份额和发展目标，规定在地方电力建设中可再生能源发电需占有一定比例。确保小水电等可再生能源发电的优先上网权及电网收购全部电量。这有利于消除影响小水电发供电效益的来自体制上的不利因素。
配额制在许多发达国家已被证明是行之有效的可再生能源激励政策，建议加快组织实施。同时要争取国务院出台关于加快农村小水电发展的法规，推动地方政府法规的制定。如广东省1996年出台的《关于加快农村小水电建设的决议》，这一具有法律约束力的地方法规，对小水电优先开发、优先上网、优先收购、电价机制、财政补贴等方面做了明确规定；陕西省也在制定小水电生产配额及对小水电实行电价优惠方面做出了规定。这些地方政府法规均有力地推动了当地小水电的发展。
2）突出电价配置资源的作用。我国电价体系就环境成本而言依然存在严重扭曲现象。突出表现在高污染的火电生产原料价格偏低，由污染造成的环境成本没有计入生产成本，环境空间被无偿使用。今后在确定电价机制时，应考虑环境因素的影响，使电价准确反映电力与环境的真实价值。最终建立起一个可持续发展的价格机制。
建议在实行厂网分开，竞价上网后，政府对小水电上网实行市场价格保护，不直接参与同常规能源竞争。并在此基础上建立起激励与约束相结合的小水电上网限价制度。既要对小水电上网实行电价保护，对由公益性制约和外部经济性增加的生产成本进行补偿，使其获得合理利润，又要促使小水电不断降低成本，提高小水电的竞争力。这一制度的核心是：政府为小水电制定上网的最高限价，只要小水电企业的报价低于限价水平，电网只能收购不能拒收。而高于这一价格的小水电企业则会被淘汰出局。
小水电竞价上网限价的确定，可以参考英国等市场经济国家比较成熟的公用事业价格规制模型。由此小水电上网限价的初始定价模型可以设计为：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P为政府规定的上网最高限价；C为小水电企业的平均社会生产成本；R为成本利润率；T为法定税金；V为考虑供求、政策等因素的调整额度。）小水电上网限价的调整模型为：P′＝P×［1＋（ROI－X）］（其中：P′为调整价格；ROI为消费物价指数；X是小水电劳动生产率的提高幅度）。这种定价方法与激励和约束相结合的定价原则相符合，能够有效的反映对小水电外部经济性的回报及对由公益性制约引起成本增加的补偿。
无论是在GATT的建立上，还是在GATT的前八轮多边贸易谈判的进行中，甚至是没有获得成功的“千年回合”，美国的影响力和推动力都发挥了巨大的作用。
1.GATT的建立
早期的美国对外贸易政策是为保护国内产业服务的，因而是以保护主义为特点的。1934年是美国对外贸易政策发生改变的关键性一年。这一年，美国《互惠贸易协定法》建立，它标志着自由贸易主义在美国政治中占据了统治地位，也是美国走向多边贸易体制的起点。该法案宣布通过互惠贸易协定减让关税，并提出了“无条件最惠国待遇”条款，规定美国政府与任一国签订的关税减让协定，均自动地适用于其他与美国订有互惠贸易协定的国家。而降低关税壁垒和无条件最惠国待遇日后成为了关贸总协定的基石。
战后初期，美国为了称霸世界，积极策划在世界经济、政治领域中建立霸权地位，从国际金融、投资和贸易各方面进行对外扩张。为此，美国提出“贸易自由化”口号，首先倡议建立国际贸易组织（简称ITO），把它作为与国际货币基金组织、世界银行并重的，专门协调对外贸易政策和国际经济贸易关系的国际性组织。1946年2月，经美国提议召开的联合国经济及社会理事会开始筹建该组织，并于1947年4月在日内瓦举行的第二次筹备会议上通过了《国际贸易组织》草案。在《国际贸易组织》起草的同时，同样是在美国的提议下，1947年4月至10月举行了由23个国家参加的关税减让谈判，达成了关税减让协议及制订了减让表，共涉及45000项商品。为了尽快获得关税减让的好处，参加国把这些协议与国际贸易草案中有关贸易政策的部分加以合并，形成了“关税和贸易总协定”（简称GATT）。
从GATT的建立过程中，我们不难看出美国所发挥的举足轻重的作用。
2.GATT的八轮多边贸易谈判
GATT建立以来，从1947年到1979年先后进行了7次多边贸易谈判，通过谈判促使缔约方的进口税率不断下降，也集中体现了美国当时在全球积极推行贸易自由化的政策思想。
20世纪70年代，美国的产业结构从资源密集型转向了资本和技术密集型，尤其是20世纪80年代以来，美国的服务业获得了迅速的发展。在GATT的前七轮谈判的影响下，不断扩大的货物贸易自由化给美国带来了巨大的竞争压力，美国迫切地需要将自由贸易的一般原则从货物贸易扩展到服务贸易领域。1986年9月总协定缔约方在乌拉圭埃斯特角城召开了部长级会议，决定发起第八轮多边贸易谈判，称为“乌拉圭回合”。谈判中，美国开始极力推行服务贸易自由化。在这样的背景下，作为乌拉圭回合谈判重要成果之一的《服务贸易总协定》（简称GATS）应运而生。GATS首次确定了有关服务贸易规则和原则的多边法律框架，极大地推动了美国服务贸易更进一步的发展。1999年，美国的服务贸易进出口额均为世界第一。其中进口额为1823亿美元，占世界服务贸易进口额的13.7％；出口额为2517亿美元，占世界服务贸易出口额的18.8％，服务贸易顺差达649亿美元。
3.失败的“千年回合”
WTO从成立的那天起，就酝酿着新一轮谈判的准备工作。在1998年于日内瓦举行的WTO第二届部长级会议中，各成员方开始就如何发动未来新一轮多边贸易谈判展开讨论。当时，美国由总统克林顿亲自督阵，向会议派出了包括10位部长级官员的近70人的大型代表团。克林顿发表了长篇演讲，为新一轮谈判提出框架，并为21世纪多边贸易体系的发展方向定下基调。美国希望借助西雅图会议在美国举行的天时地利，主导WTO的会议进程，增加对美国及其他发达国家有利的新议题，如贸易与劳工标准、贸易与环境、贸易与竞争政策、贸易与商业腐败等等。1999年11月，西雅图会议召开，启动关于贸易自由化的新一轮谈判，称为“千年回合”。美国力图把新议题的重点放在美国最具有优势的领域，希望将谈判重点放在农业和服务业上，特别是对其具有较大优势的基础电讯和金融服务领域更为关注。此外，美国还对政府采购、知识产权、环境、电子商务和WTO的体制等问题表示极大兴趣，而对投资和竞争政策反应冷淡，甚至反对谈判竞争政策问题，只是希望WTO继续研究。虽然，西雅图会议最终在抗议的声浪中黯然结束，计划中的新一轮谈判也以流产而告终。但“千年回合”反映了未来世界贸易的某些发展趋势，美国的建议更是表达了它要领导新一轮贸易谈判的意图。
二、美国对外贸易政策写WTO规则的背离
美国贸易思想和政策在对以GATT／WTO原则为核心的国际贸易规则产生影响的同时，也固守其独有的特色，这些特色与WTO的贸易规则并不完全吻合。
战后初期的一段时间里，美国在世界经济中占据主导地位，其商品在国际市场上具有很强的竞争力，当时它所需要的是用贸易自由化来打开他国市场的大门。可是，20世纪70年代，随着西欧和日本经济的恢复和迅速发展，以及新兴工业化国家和地区的崛起，美国所建立的以美元为核心的单极世界逐渐向美、欧、日三足鼎立的多极世界演变，美国在国内外市场上面临着日益激烈的竞争。1971年，美国终于在维持了80多年的贸易顺差之后出现逆差，受到进口打击的有关行业强烈要求美国政府采取保护措施，代表相应地区和产业利益的国会议员也不断向国会和美国政府施加压力。在这种情况下，美国政府虽然在政策指导思想上仍然强调战后一直奉行的贸易自由化政策，但在实际行动上则采取了对国内部分产业给予保护的措施。这期间通过的两个贸易法案，即1974年《贸易改革法》和1979年《贸易协定法》，为美国实行贸易保护奠定了法律基础。进入20世纪80年代，美国贸易逆差不断扩大，1981年至1987年是美国贸易逆差的第一个迅速增长时期。在此期间，美国贸易逆差增长了582％。在这种严峻的形势下，美国颁布了1988年《综合贸易与竞争法》。
美国1974年《贸易改革法》、1979年《贸易协定法》以及1988年《综合贸易与竞争法》中的一些内容可以被看作贸易保护主义的回潮和局部的胜利。这主要体现在两个方面：首先是从全球多边主义转向了双边互惠主义，加强有针对性的双边贸易谈判，以解决贸易争端与冲突；同时寻求建立区域性贸易集团，来获取更大的贸易与经济利益。从美加自由贸易协定到北美自由贸易区以及正在酝酿之中的美洲自由贸易区，都证实了美国对外贸易政策的这一转变。其次是从倡导“自由贸易”转向所谓的“公平贸易”，强调对等的互惠待遇，强化其贸易法的自我保护性和主动性。事实上，美国判断国际贸易是否公平的标准是看自身的竞争优势是否能够充分体现。在竞争优势能够充分体现的领域，“公平贸易”就等于“自由贸易”，在实力不对称的领域“公平贸易”则被作为保护主义的借口。
美国的这种与WTO规则不符的贸易政策集中体现在其国内立法中。
l.不公平贸易法
包括反倾销和反补贴措施。下面仅以反倾销法进行说明：
GATT的第六条是世界上第一个国际性反倾销条款。其对倾销的定义是：将一国产品以低于正常价值的办法挤入另一国市场，并因此对该国领土内已经确立的某项产业造成严重损害或构成严重损害的威胁，或者对该国某一产业的兴建产生严重的阻碍，即构成倾销。进口国可以对倾销的商品征收数量不超过该产品倾销差额的反倾销税。然而，美国的反倾销法的定义与其并不一致，根据美国商业部的定义，当商品以低于公平价值（Less-than-fair-value）销售时，倾销就发生了。这里对公正价值的确定与GATT／WTO中的正常价值的确定有很大的出入，主要体现在两个方面：
首先，进口产品在美国国内的任何一个单一价格被认定是小于公正价值，就可以被判定为倾销，而作为参考的出口国的市场价格必须是平均价格。例如，出口国国内平均价格是95美元，产品在美国的价格为从90美元到100美元不等（平均价格为95美元）。依照美国法律，仍有一半（价格在95美元以下的）产品可以被认定为以低价在美国倾销。
其次，对非资本主义市场经济国家，尤其是中国等社会主义国家，美国认为该类国家的国内价格是不具可比性的，应找第三国作为参考。例如在对中国实行反倾销时，美国通常选用印度作为参考国。印度的产品在特性上、质量上和成本上均不同于中国产品。这种替代国的做法无疑有利于美国任意使用它的反倾销技术。
2.201条款
201条款，即“保障条款”或“进口救济法案”。按照美国的201条款，如果国内行业受到由于进口增多而造成的实质性损害或威胁，可以要求国际贸易委员会实施补救性措施。国际贸易委员会负责确认进口增多是否造成了损害。如果委员会得出了肯定性的结论，就会向总统推荐实施紧急性的补救措施。美国总统决定是否实施补救性措施。201条款比美国通常使用的反倾销法、反补贴法在运用上更具有随意性，因为它不必顾及出口国方面，不用调查出口国的贸易活动是否公平正当。例如，在运用反倾销法时，美国需要证明出口国的产品其国内价格高于对美的出口价格，而如果使用201条款，就没必要进行类似的调查，只要美国国内声明受到了损害，国际贸易委员会能够确认损害是由于进口增多造成的就可以了。这更加体现了美国对外贸易政策中的单边主义色彩。
2002年3月20日，美国限制钢铁进口的“201条款”正式启动。按其规定，美国将对钢材、长板等进口的主要钢铁品种实施为期3年的关税配额限制或加征高达8%至30%不等的关税。这是迄今为止美国对进口钢铁施加的最严重的一次贸易限制，也是对WTO贸易政策一次新的背离。
3.301条款
301条款正式成文于1974年《贸易改革法》。此后，该条款又历经1979年《贸易协定法》、1984年《贸易和关税法》、1988年《综合贸易与竞争法》以及1994年WTO协定正式生效前国会修正案所作的多次修改。因此，目前所谈及的“301条款”，作为一个整体，实际上指的是经修改后的1988年《综合贸易与竞争法》第1301-1310节的全部内容。301条款包括一般301条款、特别301条款以及超级301条款，后两个部分是一般301条款的变种。301条款的核心内容是：如果美国贸易代表确信，美国依据任何贸易协定所应享有的权利遭到否定，或者外国的某项立法、政策或做法违反贸易协定并给美国商业造成了负担和限制，则美国代表必须采取行动，以实现美国依照贸易协定所应享有的权利，或消除上述立法、政策或做法的影响。就其核心而言，301条款下的措施完全是基于美国对外国有关贸易立法和做法的单方面评价，所采取的行动完全不考虑业已达成的双边或多边协定，严重地违反了WTO规则。虽然WTO规则的完善有利于遏制301条款的实施，如WTO的争端解决机制第23条“加强多边体制”明确禁止包括美国在内的成员方，就他方是否违反WTO下的各协定义务或者减损本方应享有的权益，寻求争端解决机制以外的确认或救济。然而，从目前的实践来看，美国无意放弃这一被证明是行之有效的武器，更不会因为WTO的规定而将此条款予以废弃。
三、小结
总之，美国对外贸易政策在同WTO贸易规则保持一致的同时，又保留了自己的特点，产生了同WTO规则的背离。美国不仅在同WTO规则保持一致时获得经济利益，也在与WTO规则发生背离时获得了它期得的经济利益。例如，2002年5月13日，美国总统布什签署了农产品补贴法案，决定未来的6年内将农产品补贴增加67％，对农产品的津贴增加金额多达1900亿美元，远远超过了WTO规定的最高限额。美国原本就是全球最大的农产品出口国，再增加补贴，美国农产品的价格将进一步降低，从而使其他各国的农产品在国际市场上失去了竞争力。
从目前的发展态势来看，虽然美国最近连续出台了几项带有浓厚保护主义的国际贸易政策，如钢铁限制措施和新农产品补贴法，固执地对WTO规则采取了背离的态度，但它们仍然没有从根本上改变美国对外贸易政策总的趋势。美国对外贸易政策的主导思想仍然是自由贸易，这是与WTO规则相一致的。从美国称霸全球的战略来看，单边主义和保护贸易不可能成为控制政府决策的主导思想。而且，单边主义的主张与国际经济合作日益扩大的客观趋势相炸，其极端利己性已引起其他国家的严重不满。在世界经济和市场日益全球化、各国经济相互依存日益加深的时代，美国经济已经完全与世界经济联结在一起，美国的贸易政策不可能完全“向后转”，回到孤立的轨道上去。所以，美国对外贸易政策对WTO规则的背离是暂时的，从长远来看，两者必将保持一致。
四、思考与启示
1.正确认识WTO
半个世纪前，当GATT刚刚生效时，在23个缔约方中只有8个发展中国家，约占缔约方总数的1／3.随着多边贸易体制的不断加强，到1995年WTO成立时，已有52个发展中国家成为WTO首批成员，到WTO首届部长级会议召开时，发展中国家已达96家，占所有成员总数的4／5.因此，我们不应简单地把WTO看作是发达国家的工具和“富人俱乐部”。从一定意义上来说，WTO是中性的。问题的关键在于发展中国家如何运用WTO规则为自己说话。事实上，20世纪50年代末60年代初，GATh就开始注意到发展中国家的利益及其与发达国家之间客观存在的经济发展差距。目前WTO已有135个成员国（地区），其中绝大部分是发展中国家，这是一股正在形成和壮大的力量。1999年底WTO西雅图会议受挫，“千年回合”夭折再次证明，发展中国家已经成为了一支不可忽视的力量。会议的失败也为富国敲响了警钟，在新一轮贸易谈判中必须充分考虑到发展中国家的利益。
2.积极参与WTO
任何一个国家都在努力谋求本国在世界经济体系中的最大利益，这一点上，美国恰恰给我们提供了一个榜样。没有人相信，在美国挥舞301大棒，要求对方单方面开放市场的时候，美国是出于利他的理由。历次多边谈判的历史表明，大多数发展中国家是出于担心自己处于更加不利的境况而被动参与谈判进程的。“被多边贸易体制裹挟着前行”应当是对发展中国家状态的一个较为准确的描述。因此，被动的政策选择显然不能等同于主动的政策导向，而且二者是否已经发生转化或者发生转化的条件更是需要深入考察的问题。包括中国在内的广大发展中国家，要学会像美国等发达国家那样在WTO体系中积极地参与并且表达自己的贸易主张。
改革之初,为了抓住机遇促进发展,我国公共政策采取“效率优先,兼顾公平”的原则。这一政策取向打破了“大锅饭”、“平均主义”的僵死局面,调动了全国人民的积极性、主动性和创造性,促使我国改革开放取得了举世瞩目的成绩,同时也使得自然生态矛盾突出,人口、资源、环境之间的关系极不谐调。这些冲突和矛盾是公共政策在社会全面改革和转型过程中的价值偏颇的集中体现。面对改革开放进程中出现的新情况、新问题,公共政策的人本价值取向的重要性日益凸显。党的十六届三中全会明确指出,要“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,第一次把以人为本提升到了公共政策核心价值的地位,明确了我国公共政策必须坚持以人为本的价值取向。
我国公共政策人本取向的理论与现实依据
第一,“以人为本”是哲学的基本思想,是对哲学的总概括,是的实质和精髓。哲学蕴含着丰富的人本思想。在哲学视野中,人是世界之“本”,认为人是世界的本质和终极本质;人是价值之“本”,认为人是世界上最有价值意义的生命存在;人是历史之“本”,认为历史是人的活动史,人是历史的主体,人类创造并主导着历史。
第二,以人为本的公共政策价值理念,是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来,经过全党和全国人民同心协心、共同奋斗,我国已经实现了现代化建设“三步走”战略目标的第一、第二步,人民生活总体上达到了小康水平。其实,这种小康只解决了人民的物质层面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要实现全面建设小康社会的战略目标,仅仅满足了人民的物质方面的要求,是远远不够的。所以,以人为本的公共政策,在提高人民群众物质文化生活水平的同时,又要以丰富人民群众精神文化生活为目的,实现人的全面发展,才能达到全面建设小康社会的要求。
第三,以人为本的公共政策价值取向,是落实科学发展观的客观要求。科学发展观把以人为本置于首位,强调把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点,强调把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为公共政策的终极目标。这就要求我国的公共政策从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众追求物质生活、政治生活和精神生活的愿望,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。
第四,公共政策秉持以人为本的价值理念是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国提出了建设社会主义和谐社会的目标,和谐社会的内涵就是要让社会各成员、群体、阶层、集团之间的关系融洽、协调,没有根本的利害冲突,人与人之间相互尊重、相互信任和相互帮助,气氛良好。当前我国社会正处于由传统社会向现代社会的转型时期,这一过渡和变革时期的一个显着特点就是利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化。在这样一个不稳定的特定状态下,如何有效整合社会各成员、各阶层、各利益群体、各地区之间的利益关系,实现社会和谐,关键在于我国公共政策秉持以人为本的价值理念。
“以物为中心”的公共政策的弊端
第一,城乡差距不断扩大。目前,无论从人均收入水平、消费水平、城乡劳动生产率、工农技术装备水平等经济差距看,还是从教育、卫生、社会保障等社会差距看,我国城乡差距都很大,并且呈现出继续扩大的趋势。衡量城乡差距是否适度的标尺,通常是基尼系数。据国家统计局公布的数据,我国城镇居民基尼系数和农村居民基尼系数均在波动中呈现扩大的趋势。1990年,我国农村居民基尼系数为0.31,城镇居民基尼系数为0.23;到2002年,我国农村居民的基尼系数上升到0.365,城镇居民的基尼系数为0.32,从中可以看出扩大的趋势是十分明显的。
第二,地区差距不断扩大。我国实施经济体制改革和对外开放政策以来,实现了国民经济持续、高速增长,取得了举世瞩目的经济和社会发展成就,但由于自然禀赋、历史基础、区位条件、政策取向等种种差异,我国地区经济发展仍然是不平衡的,地区差距不断扩大。我国东、中、西三大地带间的差距主要表现在:经济增长速度的差距在不断扩大;东中西部地区人均GDP和人均可支配收入差距也明显扩大;东中西部地区的工业化和城市化水平差距也在拉大。
第三,强势群体与弱势群体失衡。随着市场经济体制的逐步确立与市场机制作用的强化,社会公众的利益正在分化,有些人成为市场化的正收益者,有些人则成为市场化的负收益者。因此市场机制在某种意义上可以实现资源配置的效率最优,但无法矫正由自身引起的不同利益群体利益失衡,具体表现为强势群体与弱势群体利益失衡。在现实中,强势利益群体已经结成正式的或非正式的团体,有能力利用各种资源,以各种形式诉求自身利益,影响公共政策制定。有些强势利益集团在某些地方政府决策中甚至会影响政府,使得政府决策向强势利益集团偏向。但另一方面,弱势群体自身既没有资源,也没有能力利用资源,缺少有效途径和渠道来诉求利益,他们在公共政策过程中往往被边缘化。弱势群体本来在市场机制过程中利益已经受损,而其利益诉求在某些公共政策过程中又不能得到反映,因此社会利益格局愈发失衡。
人本思想在公共政策中的具体应用
(一)建立“以人为本”的公共政策决策机制
公共决策要坚持以人为本就要改革和完善决策机制,健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化、民主化,笔者认为要做到以下几方面:
首先,决策目标人性化。决策目标人性化就是决策目标不仅要满足人民群众的物质需求,而且也要满足人民的社会生活、精神生活等各种需求,切实关心人民群众的切身利益,必须把维护好、发展好人民的利益作为公共政策的出发点和归宿,使人民不断获得经济、政治、文化利益,为人民群众造福。
其次,决策程序民主化。决策程序民主化,是公共决策以人为本的关键之所在。所谓决策程序民主化,就是在整个决策过程中充分发扬民主,调动全体决策参与者的积极性和创造性,实现正确决策。无数的事实证明,凡是坚持以人为本,按民主集中制进行的决策,决策方案一般来讲是正确的或比较正确的,即使有了缺点或错误也比较容易发现和纠正;而凡是搞家长制、“一言堂”、个人专断所作出的决策,由于没有决策的民主化,决策的原材料不足,信息不够,决策过程简单,缺乏科学可靠的依据,主观随意性大,根本谈不上科学,决策失误就在所难免。
再次,决策主体群众化。长期以来,我国公共决策一直实行“精英”决策模式,公共决策由少数人操纵,而普通人民群众被拒之门外。这种不民主的决策作风,必然导致决策失误。所以,公共决策必须坚持人民群众的主体地位。只有这样,才能克服决策中的主观主义、唯意志论、独断专行的作风;才能真正反映人民的意志。笔者强调人民群众是决策的主体,并不是否定领导者在决策中的重要作用,其在决策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我们只是想通过强调人民群众在决策中的主体地位,使领导者在深入了解民情、广泛集中民智的基础上作出的公共决策能充分反映人民群众的利益。
(二)构建“以人为本”为核心价值的公共政策制定模式
这就意味着制定任何公共政策时,都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提。
首先,公共政策的制定要彰显公共利益取向。公共政策作为对社会利益的权威性分配,集中反映了社会利益,从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而,许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现,认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点,是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益。”坚持公共利益取向,就是制定公共政策必须反映、综合、表达绝大多数人们的利益,满足绝大多数人们的利益需要,必须从维护和谋取人民的利益出发。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群众的认可和接受,才能调动人民群众执行政策的热情,才能维护社会稳定,才有利于社会主义事业的发展。
其次,探索公民参与公共政策制定的方法和渠道。“以人为本”的公共政策将更加重视人在政策制定过程中的作用,充分尊重人的知情权、表达权、参与权和监督权,在民主基础上通过充分讨论来完成政策制定过程。随着公民社会的发展,公民的独立自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求不断增强。一方面,探索公民参与公共政策制定的方法,如政府组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、听证制度和网上公开征求民意等;另一方面,探索公民影响公共政策制定的渠道,如利用政府门户网站、个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道。
(三)以人为本的公共政策应弘扬公平原则
公平是公共政策的基本价值,公共政策是实现公平的媒介、手段。公平主要包括两个方面内容:一是代内公平,即当代人之间的公平,它要求消除不同阶层之层、不同地域之间在机会选择和成果占有上差别悬殊和两极分化现象,尤其把消除贫困作为优先考虑的问题。二是代际公平,即当代人与后代人之间的公平。代际公平强调,人类赖于生存的自然资源是有限的,所以,当代人不要为自己的发展和需要而掠夺式地使用资源,从而损害后代人发展和需要的条件,要给世世代代以公平利用自然资源和环境的权利。因此,这就要求政府在利用公共政策落实科学发展观的过程中要在其目标取向上做到:以横向的代内公平,促进经济社会现实的发展;以纵向的代际公平保障经济社会未来不间断的发展。公共政策要以立体公平为目标,促进和保障经济社会持续发展。
参考文献:
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在为期6天的水论坛上，来自世界各国和有关国际组织的代表对未来25年的水资源形势、政府在水管理中的作用与水资源政策进行了深入研讨。代表们普遍认为，目前全球人类缺乏安全与充足的饮用水以满足基本的生活需要。水资源以及提供与支撑水资源的相关的生态系统面临着来自污染、生态系统破坏、气候变迁等方面的威胁。因此全球水资源工作者面对全球水安全的共同挑战。这一挑战主要体现在7个方面：满足水资源的基本需求，保证食物供应，保护生态系统，共享水资源，控制灾害，赋予水以经济价值以及合理管理水资源。代表们希望国际组织和各国政府尽快采取行动，保护21世纪全球水安全。
提交这次会议的两份文件《世界水展望》和《行动框架》，对自1977年马尔德拉普拉塔会议以来的一系列与水有关的国际会议制定的国际水资源政策进行了全面总结。主要政策有：
①1977年马尔德拉普拉塔会议上倡导的马尔德拉普拉塔行动，开始了对全球淡水资源的全面评估。
②1992年在里约热内卢环发大会通过的联合国《21世纪议程》第18章《保护淡水资源的质量和供应：水资源开发、管理和利用的综合性方法》，提出了淡水资源的7个工作领域，即水资源综合开发与管理，水资源评价，水资源、水质和水生态系统保护，饮用水的供应与卫生，水与可持续的城市发展，可持续的粮食生产及农村发展用水，气候变化对水资源的影响。
③1992年都柏林水与可持续发展会议通过的《都柏林宣言》形成了国际水资源政策框架，为实现水资源综合管理，《都柏林宣言》提出了消除贫困与疾病、防治自然灾害、水资源保护与再利用、可持续的城市发展、农业生产与农村用水、保护水生态环境、解决与水有关的纠纷、水资源综合管理的实施环境、知识基础、能力建设等10方面的行动。这套政策框架在以后的一系列与水有关的国际会议上得到完善和发展。
总起来看，国际水资源政策的核心就是提倡建立流域范围内水资源统一综合管理。水资源管理的目标是：使每一个人都获得安全饮用水和足够的水资源，利用单位水量生产更多的食物，保护人类和所有生物赖以生存的水环境和水生态系统。
水资源统一综合管理的基本原则是：
①淡水是一种有限的和脆弱的资源，对于维持生命、发展和环境都至关重要。
②在所有竞争性利用中，水都具有经济价值，应当把水视为商品。
③水资源开发利用和管理应该提倡公众参与的方式，在各级管理中都应该有用户、规划人员和决策者的共同参与。
④要发挥妇女在水资源供应、管理与保护中的核心作用。
在这次海牙会议上，世界水理事会认为保护21世纪全球水安全应在以下几个方面采取行动：
①以流域为单元对水土资源实行综合系统管理，包括建立公众参与的体制框架和充分的信息交流。
②政府加强对水资源统一管理的体制、方法和社会影响等的研究。
一、保险资金运用政策的调整应当加快
（一）放宽保险资金运用渠道是改善保险业经营环境的需要。一方面，随着我国保险市场竞争的加剧，经营成本大幅度上升，承保利润明显下降，有些财产险业务经营已难以为继。对于人寿险业务，这个问题更为突出。另一个方面，将保险公司基本排斥在资本市场之外，不利于保险公司培育核心竞争能力。从当今国际金融市场发展趋势来看，包括保险公司在内的金融机构无不向着大型化和全能化方向发展，能为客户提供全方位的金融服务已成为金融机构互相竞争的法宝。保险公司拥有强大的零售网络和广泛的客户资源，开展投资管理、风险控制等综合性业务条件得天独厚。因此，对保险资金开放资本市场可使保险公司的客户资源得到充分利用，这对提高保险公司竞争能力极为有利。随着中国入世，保险业的开放度也日益扩大，相对于国外保险公司已拥有的丰富的资本市场运作经验，国内保险公司在资本市场上的投资尚处于起步阶段，如不尽快使保险资金同资本市场对接，提升投资管理水平，将使我们一开始便在竞争中处于不利地位。
（二）放宽保险资金运用渠道是中国保险业融人国际市场的必然选择。中国加入WTO后，中国保险业融人国际市场的步伐日益加快，中国保险业与国际保险业的互动加快了这种融合。“9.11”事件后，国际保险业进入了艰难的调整期，而中国经济的一枝独秀为中国保险业提供了巨大的市场需求。国际保险业利用其成熟的管理技术，先进的管理方法，面对的是全球资本市场，其投资的领域涉及股票、债券、基金、抵押贷款、房地产、贵金属等。其投资的方式可以是自营，也可以是委托，十分灵活、方便。而中国保险业在资金运用上范围狭小，严重制约了保险业的国际竞争力，使保险业发展的能量难以充分释放出来。
（三）放宽保险资金运用渠道是增强保险公司偿付能力的必然要求。过窄的投资渠道限制了新的保险业务的拓展，使产品设计过程中价格确定增加困难，市场需求与保单价值之间的矛盾更加突出。放宽保险资金运用渠道，有利于开发更多的适应市场需求的新产品，有利于产品销售，有利于提高投资收益，有利于化解寿险利差损，增强保险公司的偿付能力。
二、目前保险资金运用与管理存在的问题以及政策性困扰
（一）由政策性因素导致的证券市场的系统性风险给保险公司投资带来一定困难。相对于国际成熟的证券市场来说，我国证券市场尚处于初级发展阶段，有很多问题是与国家经济、金融体制改革相伴而生的，只能在发展中寻求改革与发展的办法。如占上市公司三分之二的国有股、法人股的流通问题；新股配售问题；银行资金人市问题；宏观经济及货币政策问题；A、B股市场统一问题等等。这些政策性因素的变化或不确定性都会对证券市场特别是股票市场产生重要影响，由于保险公司目前已投资于证券投资资金，间接进入了股市，因此这些政策性因素影响着保险公司的投资收益的稳定。
（二）投资工具缺乏既给保险公司投资带来了巨大压力，也给保险公司投资带来了风险。目前保险公司只能在商业银行存款、投资于国债、金融债、部分企业债及买卖证券投资基金，没有更多的金融投资工具，使保险公司间接投资股票市场只能在一个上升的市场行情中寻求盈利，一旦国际、国内政治经济形势发生变化，引起行情下跌便只能承受投资损失。即使是国债投资，也是品种少，期限短，不能较好满足保险公司的投资需求。另一方面，我国目前允许保险资金投资的基本上都是利率性产品，而没有实业投资，一旦利率变化，对保险公司的存量资产及增量资金都有着重要影响。表现在：利率持续走低，保险公司将面临再投资收益风险；而如果利率持续走高，保险公司存量固定收益债券则面临投资风险考验。
（三）由于投资工具的缺乏，使保险公司投资组合困难，完全做到资产与负债相匹配成为不现实。我国的寿险资金绝大部分是长期性的，其中20年期限的资金约占50％左右，而在保险可投资的工具中却缺乏与之相匹配的品种。如协议存款绝大部分为5年期，国债、金融债以3、5、7、10年居多，20、30年期限的品种太少，而且价格也不能真实反映期限与价格的变化。在目前限制保险公司投资实业、股市及海外资本市场的情况下，各保险公司要做到投资资产与负债的完全匹配显然是困难的，这也形成了保险公司的巨大经营风险。
（四）现行投资管理体制及资金运用政策限制了保险公司投资业务的发展。国际上一般保险公司投资管理有三种模式：一种是由保险集团公司或金融集团公司所属的专业投资公司运用与管理保险资金；第二种是资金由保险公司下设一个具体的投资部门来管理和运作；第三种是保险公司把资金委托给专门的投资管理公司或基金管理公司来运作。从我国的情况看，这方面限制较死，第一种和第三种模式基本上不存在。虽然新的《保险法》已出台，对保险公司的投资尚留有余地，但有些条款缺乏权威性解释，亟待有关部门做出详细的说明。可以说，目前投资管理体制及政策上的种种限制和不明确，在很大程度上限制了保险投资业务的发展。
（五）国家宏观经济政策及资源的配置水平，影响着保险公司的资金营运。主要表现在：一方面国家通过积极的财政政策大量筹集与分配资金，另一方面，货币市场、资本市场资金大量闲置；一方面国有商业银行惜贷，存贷比例偏低，另一方面国有商业银行又大量认购国债，默默承受着利率风险；一方面企业贷款难、上市筹资难，另一方面，企业发债又多头管理，限制的太死；一方面保险公司保费收入高速增长，另一方面，保险资金运用却没有更宽的出路。这些状况表明，国家宏观经济政策缺乏协调机制，这些问题的存在不仅使资金及债券的价格失真，也给国民经济资源造成浪费，影响着保险资金的有效增值。
三、如何缓解保险资金运用矛盾，确保保险资金安全增值
（一）允许保险资金直接人市。保险资金的直接入市，是利用股市的最有效的途径。首先，可以避免投资于基金的管理费用和托管费用，节省成本；其次，可避免投资于封闭式基金造成的折价损失；第三，可以避免投资于开放式基金的申购和赎回费用。特别重要的是，保险公司作为机构投资者，在见证中国资本市场发展的同时，已在人才储备、投资组合、风险控制等方面积累了较丰富的经验，有能力直接参与股票市场，直接利用资本市场的发展契机，提高保险资金的运用水平。
（二）允许保险资金投资于更宽范围的公司债券。与美国20万亿美元债券市场的规模及4万亿美元公司债券的规模相比，目前中国债券市场的规模小、品种少，公司债的规模只占全部债券市场规模的4％。可见，中国的公司债券，包括可转债市场，有着巨大的发展空间，也将为保险资金的运用提供更大的市场。
（三）有限度地允许保险公司参与质押贷款及金融租赁业务。主要包括住房、汽车贷款等。在有效控制风险的前提下，这类投资收益稳定、风险小，特别适合保险资金的安全增值的特点。
（四）项目投资。可投资于市政建设、重大交通设施等风险小、期限长、收益高的项目。
（五）战略投资和国有股、法人股的投资。应该允许保险公司作为新股配售的战略投资者，享受一级市场的高收益；同时，应该允许保险公司投资于业绩优秀公司的国有股或法人股，获取稳定的红利以及通过所投资公司的净资产的增值，享受以后的流通溢价。
（六）外币境内外投资及人民币境外投资。对现有外币资金除了可以开展结构性存款外，还应允许从事B股交易；应该允许购买中国政府及企业在海外发行的债券；应允许购买美国国债等。目前美国30年期公债收益率在5.04％，10年期公债收益率达4.13％。同时，对现有保险公司人民币资金，国家外汇管理部门也应该在政策上有所松动，可以根据保险的需求和实际投资管理能力，按总资产的规模核定一定比例允许人民币自由转换成外汇资金，投资于海外资本市场。尽管存在一定的汇率和投资风险，但从长远看，这对于保险公司合理匹配投资组合，完善资产负债结构，提高投资收益是大有裨益的。目前北美和香港股市在网络泡沫破灭后，价值回归，已有一定的投资价值。只要机构投资者特别是保险公司在投资时处理好安全性、收益性、流动性三者的关系，控制好风险，应该能够获得较高的回报。
四、放宽保险资金运用渠道的同时对保险公司自身的管理及保险监管水平提出了挑战
欧洲理事会；欧盟；跨国广播电视；公共广播电视
欧洲国家众多，广播电视业发达。为促进泛欧框架下广播电视业的发展，欧洲理事会与欧盟一直致力于跨国广播电视与公共广播电视领域的立法规范工作，并且卓有成效。
一、欧洲广播电视法规及其变化
1989年5月，欧理会制定了《欧洲跨国广播电视协议》。协议规定各国不得妨碍跨国广播电视，提出了保护未成年人权益、实行反驳权制度、播出欧洲制作的节目等原则。其中要求成员国用半数以上的时间播放欧洲制作的节目。该组织还专门成立了“跨国电视常设委员会”，作为成员国之间进行协调并监督协议执行的常设机构。其实，协议中的规定仍处于各国讨论之中，直至同年10月，当时的欧共体十二国颁布《无国界电视指导原则》，才将协议中规定的上述原则确定下来。指导原则中关于节目播出的标准最为突出，即要求各国电视节目总量中应保证“欧洲作品”(即欧洲制作的节目)最少不得低于50％(不含新闻、体育、广告、电视购物等节目)；而且10％以上的节目时间或节目预算属于独立制作人制作的欧洲节目。另外，还对节目赞助与广告也有相应的规定。欧共体也设立了一个联络小组，在各成员国与欧共体之间就指导原则实施方面的问题与意见进行交流，以保证其顺利实施。指导原则于1991年10月生效，至1993年底，欧盟所属国家已全部通过此项立法，而上述协议则于1993年5月才正式生效。
《欧洲跨国广播电视协议》只适用于跨国广播电视及其节目流通，对各国国内广播电视并无制约作用。《无国界电视指导原则》所规定的节目与广告标准既适用于欧盟成员国国内广播电视，也适用于欧盟国家之间的跨国广播电视。显然，后者的约束力强于前者。因此，指导原则真正在欧共体范围内为欧洲跨国广播电视规定了具体标准。
跨国广播电视还涉及作品著作权、邻接权等权利及其经济利益等问题。起初，各国对此各执己见，颇有分歧。欧盟委员会于1993年9月制定了《关于调整卫星广播及有线系统转播中著作权及相关诸权利处置规则的指导原则》，1995年1月生效。1994年，欧理会通过了《邻接权宣言》与《关于跨国卫星广播中著作权及邻接权诸问题的欧洲协议》。这些文件在保护跨国广播电视作品著作权、邻接权等权利的同时，不妨碍新传播技术的利用，保证跨国广播电视节目的传播与接收，为跨国广播电视协议与指导原则的有效实施与修改提供了法律支持。1997年7月，欧盟委员会与各成员国广播电视的立法与行政部门互相协调，修订其1989年指导原则。新指导原则详细规定了国家管辖广播电视服务的具体标准，继续执行欧洲节目配额制，但允许各国在执行时保留一定的灵活性。原则将“欧洲作品”推广至成员国与非成员国合制的节目，并对“独立制作人”如何更容易更有效地帮助各国执行原则中的标准重新作了规定。欧理会为完善1989年协议的内容，并与已经修改的《无国界电视指导原则》相一致，也于1998年9月修改了原有协议。其中对广播者、广告等概念重新进行界定，对答辩权、公众获取信息权、广告及电视购物等内容重新作了表述，着重增强协议执行的操作性。修改后的协议与指导原则在目的与内容上相辅相成。
2001年11月，欧理会通过关于音像遗产保护的协议及议定书。2002年1月，欧理会还成立了名为“未来欧洲跨国电视协议”的专家组，讨论该协议如何适应不断变化的广播电视环境。相信欧理会与欧盟将会有更新的广播电视管理规范出台。
在公共广播电视方面，欧理会曾于1994年在布拉格召开会议，主要讨论“新闻自由与人权”和“公共服务广播电视的未来”两个议题。此次会议之后，欧理会通过了“保证公共服务广播电视独立”的决议，旨在消除政府对广播电视的负面影响，并提出一些咨询建议。布拉格会议标志着欧理会在东欧剧变之后开始从新的泛欧角度重新规划欧洲的公共服务广播电视业。①在1999年1月促进媒介多元化的建议中，欧理会强调公共服务广播电视应该体现社会不同阶层的呼声与利益，并在节目中反映出来，要求各成员国保证公共广播电视机构的编辑独立与组织自，在运作与资金方面确保公共广播电视实现其在民主社会中的作用，各国应根据传媒技术革新与经济发展状况适当调整相关政策法规，有效保障媒体多元性。2000年6月，欧理会40个成员国召开以“未来的媒体政策”为主题的部长级会议。会议指出，在全球经济一体化和传播网络化时代，欧洲传媒应反映欧洲文化的多样性，保持私营媒体与公共媒体机构的运作平衡。与会者批评了媒体集中及其趋利取向，认为公共广播电视在欧洲社会民主、经济、文化发展中具有不可替代的作用。②12月，部长代表会议颁布《文化多样性宣言》，重申公共服务广播电视对维护文化多样性的重要作用。
欧盟对公共广播电视机制也给予肯定与认同。1996年9月，欧盟议会决议指出：“欧洲的媒体政策在成员国内以及在欧洲大的范围内都应该大力支持公共广播电视事业的发展。在公共广播电视事业中引入竞争机制时，应充分考虑到广播电视在达成欧盟其他目标方面所起到的不可忽视的积极作用。”次年6月，欧盟委员会在荷兰阿姆斯特丹召开会议，通过了关于公共广播电视事业问题的议定书，并成为欧洲共同体条约的一部分。议定书规定，将在不侵犯每个成员国权限的前提下，为公共广播电视机构提供资金。这笔资金是给予公共广播电视机构用于完成每个成员国具有公共服务价值的事项。议定书中还阐明了各成员国的权能；建立和组织公共广播电视机构；确定公共广播电视机构的社会价值；等等。这是欧盟立宪机构第一次明确承认公共广播电视的作用。③1998年，欧盟委员会还通过一项所谓“媒介融合”时期广播电视法制的绿皮书，认为有必要深入讨论公共服务广播电视机构应承担的公共利益的内容，并检验其在市场竞争中提供公共服务的程度。④这些规定为欧洲各国维护公共广播电视事业提供了法律依据。
二、欧理会与欧盟的目标
欧理会与欧盟十分重视欧洲范围内广播电视政策法规的制定与完善工作，主要是因为自上个世纪80年代以来，整个世界的传播技术与环境发生了深刻变化。这些变化具体表现为三个方面：
第一，大众传播技术日新月异。卫星电视传输技术的普及与革新，使广播电视结构发生了质的飞跃。欧洲国家众多，经济发达，电视信号的跨国溢出与接收和各国广播电视业密切相关。90年代以后，数字信息压缩与传输技术同网络服务又成为时代宠儿，为开发新的频道提供了技术前提。这使得欧洲广播电视迫切需要制定共同标准，消除原有规定因技术进步而引起的模糊性。
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第二，市场竞争日趋激烈。从20世纪80年代初美国有线电视新闻网与默多克进军欧洲以后，欧洲各国面临着一个共同的问题就是抵制美国影视业的大举入侵。美国影视业一直是其对欧盟出口中的第二大创汇产业，这不仅严重阻碍欧洲广播电视业的发展，也使欧洲在经济上遭受重大损失。另外，欧洲广播电视内部市场也面临越来越多的问题，电台电视台数量增多，规模扩大，媒体并购变化无常，各国之间的广播电视纠纷也时有发生。1996年，欧洲法院判定瑞典不得禁止欧盟其他国家针对儿童的广播电视广告；欧盟还要求法国允许播放含有酒类广告的体育电视节目。*这促使欧理会与欧盟对协议和指导原则进行修改，尽量减少欧洲各国在跨国广播电视方面的磨擦，从而达到互惠互利。
第三，私营化浪潮方兴未艾。当前广播电视业私营化的规模与势头已经严重威胁到公共广播电视业的生存环境，再若缺乏法律上的保障，其资金与经营将面临越来越多的困难。私营化浪潮与美国影视业的大举入侵，同时还使欧洲原有的社会生活与文化观念发生了很大变化。因此，维护公共广播电视业的生存及其作用，增强“欧洲意识”，成为理事会与欧盟在跨国广播电视与公共广播电视领域的重要任务。
在一体化与信息化程度不断深入的欧洲，这三方面因素交互作用，共同推动着欧洲广播电视法制的完善。也正是由于这些原因，欧理会与欧盟力图通过这些广播电视法规达到以下两个目标：
一、构建欧洲信息与思想自由交流平台，推广“欧洲意识”。《欧洲跨国广播电视协议》与《电视无国界指导原则》充分体现了《欧洲人权公约》与欧洲《表达与信息自由宣言》中的相关规定，⑥在欧洲各国共同，遵守的标准之上，鼓励利用新技术、新方式进行广播电视节目的自由流通，促进信息与思想的自由交流。扶植公共广播电视业，继续发挥其促进欧洲政治民主化与文化多元化，维护与发扬欧洲文化及其价值观念的功能。
中、东欧国家在90年代初经历了政治体制剧变之后，广播电视业也开始转型，它们在跨国广播电视与公共广播电视方面也面临着同西欧各国一样的问题。目前，欧理会与欧盟的相当一部分工作就集中在如何使这些地区原来国有广播电视机构转变为公共广播电视机构，并趁此机会将协议与指导原则等法规中的规定推广到这些国家。
二、建立欧洲广播电视业的统一市场，与美国抗衡。欧洲各国通过协议与指导原则中有关节目与广告内容的标准，遵守共同的著作权与邻接权等相关规定，逐步统一欧洲范围内的广播电视立法规范；通过保护欧洲作品扶持欧洲影视业的发展，将广播电视业纳入欧洲经济一体化的轨道，最终建立欧洲广播电视业统一市场，增强整体竞争力，扭转美国影视产业在欧洲独占鳌头的局面。
协议与指导原则生效以后，美国对“欧洲作品”及其制作的规定十分不满。在1993年前后进行的关贸总协定乌拉圭回合谈判中，美国极力推崇包括影视及文化产业在内的“自由贸易”原则。以法国为主的欧盟国家则针锋相对，一再强调要将文化产品排除于谈判范围之外，并最终取得胜利。欧盟坚持“欧洲作品”标准的规定，成为缓解美国影视业在欧洲入侵程度的杀手锏。
欧洲的共同目标需要各国共同努力。从1993年至2002年4月，已有23个欧理会成员国和一个非成员国先后执行《欧洲跨国广播电视协议》，另外，还有11个成员国已经签署该项协议。但是，各国在执行欧理会与欧盟法规规定，尤其是欧洲节目的配额标准方面很难统一，而且差距甚远。欧盟委员会对指导原则的执行情况做过调查。在1994年第二次调查中，抽查欧洲各国频道148个，只有91个频道播出的节目内容符合规定，其余均未达到规定要求，其中英国未达标的卫星与有线电视频道就有21个之多。⑦法国与德国为维护各自民族文化，也主要是为了抵制美国影视业的入侵，在达标比例上大大高于其它欧洲国家。法国规定：公营电视台播出的节目中，60％应为欧洲视听节目，40％须为原版法语视听节目。公营电视台还应制作17％的原版法语视听节目，并将每年净营业额的16％用于独立制作。私营电视台必须严守职业道德、信息多元化以及未成年人保护等原则。在节目播放中，也应遵循公营电视台的标准，并将每年净营业额的15％用于制作原版法语作品。⑧德国主要电视频道播出的欧洲节目比例比法国还要高，将近70％。至1997—1998年度，“欧洲作品’’达标率基本令人满意，大多数欧盟国家对节目播出的规定均高于欧盟所制定的标准，而且大部分电视频道欧洲内容的节目比例超过半数，从53．3％到81．7％不等。但仍有一些国家难以达标，其中葡萄牙的达标率最低，仅为43％。⑨此外，还有一个比较突出的问题是欧洲一些新的专业频道和特殊利益频道难以实现欧盟所制定的标准。
各国同时也努力在传媒商业化浪潮中继续扶持公共广播电视业。1994年，英国通过了《英国广播公司的未来》白皮书，在注重商业运作的同时，仍然确立英国广播公司的核心地位。次年11月，英国政府颁布新的特许状和协议，其有效期至2006年底。与此同时，政府还对英国广播公司进行机构调整，力求提高工作效率。德国公共广播电视的地位与功能由联邦法院确认，法院要求各级立法机构应对公共广播电视的组织与资金问题作出有利的规定，以便增强其与商业广播电视的竞争能力。同时，各州政府还对电视电影业提供政府补贴，鼓励与美国影视业的竞争。法国最高视听委员会名义上是一个独立的广播电视管理机构，但其权威性实际上使它成为一个政府部门，该机构成立了一个由30人组成的执法队伍，对所有电视机构播出的节目进行监督，加强电视中公共利益的维护力度。
欧理会成员国远远多于欧盟，作为一个泛欧组织，其工作重心在于促进欧洲社会的民主进程，对泛欧广播电视的立法管理自然侧重于政治与文化方面。欧盟从成立之日起，积极推动欧洲的经济一体化进程，因而在广播电视法规方面多从消费者服务、竞争与投资保护等经济角度出发。”二者相辅相成，共同形成了一种全方位的法规管理框架。它们制定或修改的各项政策法规，有利于统一与协调欧洲广播电视业的技术标准，为欧洲广播电视统一市场的形成奠定了基础。随着传播技术的不断革新，欧理会与欧盟在应对公私营广播电视体制的冲突与美国影视业的冲击中，立法工作任重而道远。
中国加入世贸组织以后，在新闻出版、影视文化领域必将向国外开放，与世界接轨。作为一个市场潜力巨大的国家，中国有必要借鉴并学习欧洲的一些方法，保护本国的经济与文化利益。
注释：
①AmediapolicyfortomorrowfiftyyearsOfmediapolicyintheCouncilofEurope—areview，http：//www．humanrights．coe．int．
②《欧委会召开“未来的媒体政策”会议》，《世界广播电视参考》，2000年第10期，第40页。
③[德]卡尔—欧根·埃贝莱《欧洲政策背景下的公共广播电视业》，（世界广播电视参考），2000年第5期，第3—6页。
④《欧盟研讨媒介融合时代的法制)，（世界广播电视参考），1999年第5期，第30页。
⑤[美]爱德华·赫尔曼、罗伯特·麦克切斯尼著，甄春亮等译：（全球媒体：全球资本主义的新传教士），天津人民出版社，2001年2月，第53页。
⑥《欧洲人权公约》第l0条规定：“人人有言论自由的权利。此项权利应包括保持主张的自由，以及在不受公共机关干预和不分国界的情况下，接受并传播消息和思想的自由……”《表达与信息自由宣言》也强调不分国界表达思想与接收信息的自由。
首先，政府应鼓励酒店管理专业学生对口实习，从法律法规角度为酒店管理专业学生创造良好的顶岗实习环境。此外政府从宏观经济政策角度支持酒店业发展，创造良好的酒店业市场，进而为学生顶岗实习创造良好的工作环境。其次，政府可以通过减免顶岗实习开展得较好的企业税收以及为实习生提供免费技能培训等方式为实习生创造稳定良好的环境。例如政府可以组织评选当地顶岗实习工作开展得最好的十个酒店，给予这些酒店一定的荣誉奖励和税收奖励，鼓励酒店将顶岗实习工作作为工作重点之一。最后，政府通过创建酒店管理专业顶岗实习信息网，及时提供各地、各院校学生顶岗实习的有关信息，改变学生对酒店业的认识，提高大学生的思想认识水平，完善顶岗实习的途径。
（二）技术支持系统
教育部门要积极完善顶岗实习的课程体系，将顶岗实习作为一个具体的学科，包括理论知识的系统学习和实践课程，促进学生正确职业观、就业观的培养，为酒店业输送一批思想品质高的酒店管理专业毕业生。并且在顶岗实习实施过程中将课堂教学、个别辅导教学、合作教学、实训教学等多种教学方式有机结合起来，真正实现因材施教，提高每一个学生的专业知识水平。在酒店实习过程中，帮助每一个学生制定职业规划以及实习计划，进行个别辅导，使学生有目的进行顶岗实习，并积极解决遇到的问题，提高自身素质。培养顶岗实习专业指导教师，使其具备较高的专业知识水平和人文素养，能从专业技能、社交能力、服务意识、心理辅导、生活指导等方面给予学生专业指导，提高顶岗实习效果，促进学生实践能力的提高。
（三）资金支持系统
资金支持系统包括国家资金支持、社会资金支持、高职院校资金支持及酒店资金支持。其中国家资金是指政府应成立相应资金由学校和酒店共同申请资金，开展丰富的顶岗实习；社会资金支持是获取企业、知名人士、社会团体的资金支持，为学生顶岗实习提供更多资金；高职院校资金支持则是根据酒店管理专业教学现状设立专项顶岗实习资金为每一个学生提供顶岗实习机会；酒店资金支持是指酒店出资并配合高校制定的实习计划，为学生安排合适的岗位，制定轮岗制度，促使学生能在不同岗位上学习不同的专业技能，鼓励大学生毕业后从事酒店业工作。
（四）监控支持系统
监控支持系统是顶岗实习顺利进行的基本保障。首先成立监控委员会，派遣专业人员监督高校，监控委员会应由政府牵头、行业协会成员承担，酒店、学生和教师都可以向监控委员会报告。监督委员会还要定期监督高校、酒店的顶岗实习工作情况。其次建立信息系统全面监控高校和酒店的顶岗实习工作情况，定期进行顶岗实习工作调查和分析，撰写调查报告，并提出建设性意见，公开在信息平台上，促使企业和高校积极做好顶岗实习工作。
（五）评估支持系统
评估支持系统由评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五个部分组成，其目的在于不断优化顶岗实习工作计划，优化资源配置，为政策资源调配提供事实依据和价值依据。评估主体是酒店、专家、教师和学生，从不同角度对学生的实习情况进行客观评估，提出高校、酒店和学生这三者做得不到位的地方；评估对象是学生的实习状况、酒店工作内容、指导教师的工作内容、顶岗实习工作计划、学校理论课程开展情况等；评估目的在于优化资源配置；评估的时候还要考虑到定性评估与定量评估结合，过程性评估与结果评估结合，动态评估与静态评估结合。
二、酒店管理专业顶岗实习的实施与管理
（一）酒店管理专业顶岗实习准备阶段
从政府政策支持系统角度而言，第一，政府制定了相关的法律法规保护学生、酒店的合法权益；通过搭建信息平台为学生和酒店提供相互了解的机会，并免费提供相关技能的培训等措施，为学生顶岗实习创造了稳定和良好的实习氛围，因此学生会加强对顶岗实习的心理认同感。第二，政府鼓励酒店使用实习生会使酒店更重视顶岗实习生的培养和管理，在实习准备阶段，酒店在选人之初会制定相应的实习期发展规划，结合企业的需求以及学生的兴趣爱好、能力特长为学生设计实习期的职业发展规划。这样做可以挖掘学生的潜力、让学生更明确地了解自己的现有水平和发展方向，如果想要获得更好的岗位要在哪些方面加强学习，激发学生为目标而奋斗的动力。从技术支持系统角度而言，第一，学校出台顶岗实习管理办法，约束学生行为，如《顶岗实习学生管理细则》、《顶岗实习安全应急预案》、《学生顶岗实习须知》、《实习带队教师管理规定》、《校企合作学生顶岗实习协议书》等；企业与学生签订顶岗实习协议，规范实习管理，明确双方的权利和义务以保障双方利益。第二，学校、企业、学生三方在职业发展规划的基础上共同制定顶岗实习计划。计划包括：实习日程安排、实习内容、实习方式与地点、实习培训内容及时间等。从资金支持系统角度而言，资金的支持一方面对于学校而言可以更好地培育顶岗实习指导教师，让教师能在岗位上更充分的发挥专业指导和心理辅导的作用，提高顶岗实习效果，促进学生实践能力的提高。另一方面对于学生而言，资金的支持可以增强学生在顶岗实习中的稳定性。
（二）酒店管理专业顶岗实习实施阶段
从技术支持系统角度而言，企业和学校应对顶岗实习内容的落实和开展进行有效的指导。酒店行业在员工培训的时候主要是以一带一或者一带多的形式开展岗位的培训。有许多指导师傅是没有受过专业培训的，仅仅只知道做什么和怎么做，对于为什么要这样做等深层次的服务精神他们是无法传递给学生的。甚至部分年轻师傅文化层次不高，很多时候还起到了一些负面的影响。因此企业在为实习生安排指导教师的时候应该要加入管理层人员，将知识和经验言传身教到实习生中。此外，企业指导人员要引导学生发现问题，分析问题并提出学生自己的解决意见，锻炼学生分析处理问题的能力。从监控支持系统角度而言，学校和企业应该从两个层面去完成顶岗实习的过程管理，第一层面是关心学生的思想动态，学生进入企业之后身份难以转换，他们会发现企业要求太严、很难适应，中期学生会因为实习生报酬和正式员工的报酬不同产生心理失衡；后期随着对工作的适应，学生又会觉得工作是一而再，再而三的重复，会觉得学不到新的东西，也会产生心理波动，学校在整个顶岗实习期内都要做学生的心理辅导工作，帮助学生顺利地完成顶岗实习。第二层面是对学生的专业知识技能的指导，学校和酒店都可以安排专业指导教师，尽可能为学生提供有效的专业指导和建议，一方面通过专业基本理论和技能的补充，让学生和教师共同发现理论与实践相结合中产生的矛盾问题，让学生更好地理解理论知识。另外一方面是通过案例的形式来共同探讨，尝试让学生以日志的方式来记录一些在实习中遇到的案例、自己当时心理感受以及怎么进行心理调适的过程。专业指导教师可以参与到日志案例的讨论中，从企业管理层面提出自己的看法和意见。这样可以更好地让学生吸收管理的精粹，体会体验式学习的魅力，增强自己的专业见识。
